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Res. 07502-2015 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 22/05/2015
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*140035150007CO* Res. Nº 2015-007502 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas con treinta y cuatro minutos del veintidós de mayo de dos mil quince.
Recurso de amparo interpuesto por JORGE ARTURO JIMÉNEZ RAMÓN, portador de la cédula de identidad 01-0474-0301, representante legal de la Fundación Marviva, contra el INSTITUTO COSTARRICENSE DE PESCA Y ACUICULTURA (INCOPESCA).
RESULTANDO:
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y
CONSIDERANDO:
El recurrente alega la violación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Reclama que el INCOPESCA procedió a la renovación de tres licencias de pesca de camarón con redes de arrastre pesqueras — las Nos. H-0819-12-PTS-2639-13, H-0350-07-P-5732-08 y H-0355-07-P-5431-08— pese a que en la resolución de curso de la acción de constitucionalidad No. 12-10016-0007-CO, en la que se cuestionaron los artículos 2 inciso 27, punto d); 43 inciso d); y 47 incisos a) y b) de la Ley de Pesca y Acuicultura, se había dispuesto no dictar ningún acto final en los procesos judiciales y procedimientos administrativos en que debiera aplicarse la normativa cuestionada; acción que posteriormente, fue acogida. Considera que esas renovaciones ponen en peligro el patrimonio natural, la sostenibilidad de los ecosistemas y los recursos marinos, por lo que solicita que se declare con lugar el recurso y se declare la nulidad de las licencias.
A tenor de lo dispuesto en el artículo 34, párrafo tercero de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, las coadyuvancias presentadas son admitidas bajo el entendido que al no ser actores principales, los intervinientes no resultarán directamente afectados por la sentencia, sea, su eficacia no podrá alcanzarles de manera directa e inmediata, ni les afecta la condición de cosa juzgada del pronunciamiento. Bajo estas consideraciones se admiten las solicitudes de coadyuvancia activa formuladas por los representantes del Sindicato de la Unión de Pescadores Artesanales de Puntarenas, la Asociación Comité Local de Pescadores de Colorado de Abangares, Sindicatos de Trabajadores de la Industria Pesquera (SITRAIPA), Asociación de Pescadores Pangueros Artesanales de Puntarenas, Asociación de Pescadores del Distrito Cuarto, Quebrada Honda, Asociación de Recolectores de Moluscos de San Buenaventura, Asociación de Pescadores Coyoteños, Sindicato Industrial de Pescadores Artesanales, Criadores Acuicolas y Anexos de Puntarenas (SIPACAAP), Asociación de Pescadores de San Juanillo de Santa Cruz y Cooperativa de Pescadores Artesanales de Puerto Thiel.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
Ninguno de relevancia para la resolución de este asunto.
El recurrente reprocha que se renovaran las licencias de unas embarcaciones para la pesca de camarón con red de arrastre, estando en curso la acción de inconstitucionalidad expediente No. 12-10016-0007-CO en la que se discutía la constitucionalidad de lo dispuesto en los artículos 2 inciso 27, punto d); 43 inciso d); y 47 incisos a) y b) de la Ley de Pesca y Acuicultura, en particular lo relacionado con la extracción de camarón con esa técnica. Al respecto, se acredita que en fechas 19 de febrero, 5 y 6 de agosto de 2013 se renovaron las licencias de arrastre de camarón de las embarcaciones VASCO DA GAMA, NAUTILIUS 2 y LUWENA (en cuanto a esta última, en fecha de 26 de agosto de 2013 se autorizó el traspaso de la licencia de la embarcación). Es claro que, efectivamente, al momento de la renovación de las licencias de dichas naves pesqueras estaba en trámite la acción supra señalada, en la que en la resolución de curso de las 15:31 horas de 6 de setiembre de 2012 se había dispuesto: “Publíquese por tres veces consecutivas un aviso en el Boletín Judicial sobre la interposición de la acción, para que en los procesos o procedimientos en que se discuta la aplicación de lo cuestionado, no se dicte resolución final mientras la Sala no haya hecho el pronunciamiento del caso.
Este aviso sólo afecta los procesos judiciales pendientes en los cuales se discuta la aplicación de lo impugnado y se advierte que lo único que no puede hacerse en dichos procesos, es dictar sentencia o bien, el acto en que haya de aplicarse lo cuestionado en el sentido en que lo ha sido. Igualmente, lo único que la acción suspende en vía administrativa es el dictado de la resolución final en los procedimientos tendentes a agotar esa vía, que son los que se inician con y a partir del recurso de alzada o de reposición interpuestos contra el acto final, salvo, claro está, que se trate de normas que deben aplicarse durante la tramitación, en cuyo caso la suspensión opera inmediatamente”. Para la autoridad recurrida, siguiendo lo expuesto en dicha resolución, lo que la acción suspendía era la posibilidad de dictar el acto final que agota la vía administrativa en aquellos procesos en que se discutiera la aplicación de la ley, el cual, según lo aducido, surge a partir de la interposición del recurso de alzada ante el órgano que corresponda.
VI.Ahora bien, previo a analizar el fondo del reclamo de los recurrentes, conviene hacer alusión a los alcances del numeral 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Como es bien sabido, el objeto de la publicación en el trámite de la acción de inconstitucionalidad, es poner en conocimiento de los tribunales y los órganos que agotan la vía administrativa, que la demanda de inconstitucionalidad ha sido establecida, a efecto de que en los procesos o procedimientos en que se discuta la aplicación de la ley, decreto, disposición, acuerdo o resolución, tampoco se dicte resolución final mientras la Sala no haya hecho pronunciamiento del caso. De este precepto legal se extraen varias reglas. La primera, y quizás la más importante, es que la interposición de una acción de inconstitucionalidad no suspende la eficacia y aplicabilidad en general de las normas. La segunda, es que solo se suspenden los actos de aplicación de las normas impugnadas por las autoridades judiciales en los procesos incoados ante ellas, o por las administrativas, en los procedimientos tendientes a agotar la vía administrativa, pero no su vigencia y aplicación en general. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado lo siguiente:
“(…) la publicación que dispone (el artículo 81) respecto de la interposición de la acción de inconstitucionalidad, suspender únicamente los actos de aplicación de la norma impugnada por las autoridades judiciales en los procesos, o por las administrativa en los procedimientos tendientes agotar la vía administrativa, pero no su vigencia y aplicación en general, tanto en beneficio como en perjuicio del particular según proceda. De tal manera que –salvo en los casos indicados en que discuta su aplicación- la norma impugnada seguirá aplicándose, sin perjuicio de la dimensión que, sobre ello, pueda hacer la Sala en el caso de que la acción fuere acogida”. (Entre otros votos, véanse los siguientes: n.° 536-91 de las n.° 1309-91 y 1616-91 de la Sala Constitucional. Las negritas no corresponden al original).
En el mismo sentido:
“Ha expresado la Sala en reiteradas ocasiones que en el curso de una acción de inconstitucionalidad no suspende la vigencia de la norma impugnada, sino los procedimientos o procesos en que se discuta la aplicación de ella o se trate de una norma de procedimientos que deba aplicarse cuyo acto procesal precluye. Bajo esas circunstancias, la autoridad administrativa o judicial debe abstenerse de avanzar un acto procesal más o el dictar la resolución final”. (Véase el voto n.° 4742-93 de la Sala Constitucional).
Por vía jurisprudencial, se extrae una tercera regla, la que consiste en que la Sala puede graduar los alcances del efecto suspensivo de la acción. Sobre dicho punto, se indicó en lo que interesa:
“Si el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que establece el efecto retroactivo de la sentencia que declara la inconstitucionalidad, permite a la Sala graduar y dimensionar en el tiempo, espacio o materia ese efecto cuando la retroactividad puede producir graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz social, con mayor razón aun puede hacerlo durante la tramitación, en que ni siquiera se ha establecido el pronunciamiento de fondo sobre la inconstitucionalidad reclamada”. (Véase el voto n.° 91-89 de la Sala Constitucional).
Por otra parte, una cuarta regla, es que –en principio- en los casos de acción directa (la que plantean el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes) no opera el efecto suspensivo de la interposición. Así, sobre el particular, se señaló:
“(…) las personas que invocando el artículo 75 párrafo segundo de (la Ley de la Jurisdicción Constitucional), acudan a plantear directamente la acción de inconstitucionalidad, por definición carecen de proceso judicial o de procedimiento administrativo en el cual pueda suspenderse la aplicación de la norma impugnada”. (Véase el voto n.° 537-91 del Tribunal Constitucional).
VII.Como puede apreciarse, muy por el contrario de lo que se piensa, la suspensión de la aplicación de las normas impugnadas, en sede administrativa, solo opera en aquellos casos donde existe un proceso de agotamiento de vía administrativa, lo cual supone la interposición de un recurso de alzada o de reposición contra el acto final por parte de un administrado. Lo anterior significa, que donde no existe contención en relación con la aplicación de la norma, no procede la suspensión de su eficacia y aplicabilidad. En otras palabras, en todos aquellos asuntos donde no existe un procedimiento de agotamiento de vía administrativa, en los términos arriba indicados, la norma debe continuarse aplicando, independientemente de si beneficia –acto administrativo favorable- o perjudica al justiciable –acto desfavorable no impugnado-. Incluso debe indicarse, que en aplicación de la tercera regla, cuando hay razones de interés público que así lo justifiquen, la Sala puede ordenar que en ningún caso se suspenda la aplicación de la norma impugnada.
Partiendo de lo expuesto anteriormente, la mayoría de la Sala considera que en el caso en estudio no existe una lesión a la Constitución Política, pues se está ante actos administrativos favorables –prórroga de las licencias de pesca- las que fueron otorgadas en aplicación de una norma legal vigente, toda vez que la admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad, ni la publicaciones de los respectivos avisos, no suspendieron sus efectos, pues, como se indicó supra , tales hechos no tienen ese efecto jurídico.
En atención a lo expuesto, lo procedente es desestimar el recurso planteado, como en efecto se hace.
POR TANTO:
Por mayoría, se declara sin lugar el recurso. Los Magistrados Armijo, Jinesta y Cruz salvan el voto y declaran con lugar el recurso por razones diferentes. El Magistrado Rueda pone nota.
Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.
VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO JINESTA LOBO.
El suscrito Magistrado salva el voto y declara con lugar el recurso con base en las consideraciones que de seguido se exponen.
El recurrente reprocha que se renovaran las licencias de unas embarcaciones para la pesca de camarón con red de arrastre, estando en curso la acción de inconstitucionalidad expediente No. 12-10016-0007-CO en la que se discutía la constitucionalidad de lo dispuesto en los artículos 2 inciso 27, punto d); 43 inciso d); y 47 incisos a) y b) de la Ley de Pesca y Acuicultura, en particular lo relacionado con la extracción de camarón con esa técnica. Al respecto, se acredita que en fechas 19 de febrero, 5 y 6 de agosto de 2013 se renovaron las licencias de arrastre de camarón de las embarcaciones VASCO DA GAMA, NAUTILIUS 2 y LUWENA (en cuanto a esta última, en fecha de 26 de agosto de 2013 se autorizó el traspaso de la licencia de la embarcación). Es claro que, efectivamente, al momento de la renovación de las licencias de dichas naves pesqueras estaba en trámite la acción supra señalada, en la que en la resolución de curso de las 15:31 horas de 6 de setiembre de 2012 se había dispuesto: “Publíquese por tres veces consecutivas un aviso en el Boletín Judicial sobre la interposición de la acción, para que en los procesos o procedimientos en que se discuta la aplicación de lo cuestionado, no se dicte resolución final mientras la Sala no haya hecho el pronunciamiento del caso.
Este aviso sólo afecta los procesos judiciales pendientes en los cuales se discuta la aplicación de lo impugnado y se advierte que lo único que no puede hacerse en dichos procesos, es dictar sentencia o bien, el acto en que haya de aplicarse lo cuestionado en el sentido en que lo ha sido. Igualmente, lo único que la acción suspende en vía administrativa es el dictado de la resolución final en los procedimientos tendentes a agotar esa vía, que son los que se inician con y a partir del recurso de alzada o de reposición interpuestos contra el acto final, salvo, claro está, que se trate de normas que deben aplicarse durante la tramitación, en cuyo caso la suspensión opera inmediatamente”. Para la autoridad recurrida, siguiendo lo expuesto en dicha resolución, lo que la acción suspendía era la posibilidad de dictar el acto final que agota la vía administrativa en aquellos procesos en que se discutiera la aplicación de la ley, el cual, según lo aducido, surge a partir de la interposición del recurso de alzada ante el órgano que corresponda.
No obstante, para el suscrito, en virtud de lo dispuesto en la propia Ley de la Jurisdicción Constitucional en su numeral 82, el cual establece la siguiente: “En los procesos en trámite no se suspenderá ninguna etapa diferente a la de dictar la resolución final, salvo que la acción de inconstitucionalidad se refiera a normas que deban aplicarse durante la tramitación.”, atendiendo a la naturaleza del acto administrativo lo que procedía era suspender el dictado de cualquier acto final que pudiera adquirir la condición de definitivo y no solo la resolución de los recursos administrativos. Consecuentemente, la Administración no podía autorizar nuevas licencias, renovar las vencidas o reactivar las inactivas, para la pesca de camarón que utilizara la técnica de red de arrastre, regulada en las normas cuestionadas y que, finalmente, fueron declaradas contrarias al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al principio de desarrollo sostenible y al principio de justa distribución de la riqueza (artículos 50, 74 y 89 de la Carta Fundamental).
Mientras la red de arrastre –regulada en las citadas normas- no cuente con dispositivos para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices) implica una amenaza real y directa al medio ambiente. En esa medida, siguiendo el principio precautorio en materia ambiental, la Administración no debió haber renovado las licencias de cita para la pesca de camarón con red de arrastre estando, en ese momento, cuestionadas las normas que la regulaban. En aplicación de este principio, ante el estado de incertidumbre científica o tecnológica y la posibilidad o amenaza de un eventual daño serio e irreversible al medio ambiente, es necesario adoptar una acción precautoria o anticipada, la que puede tener por contenido, incluso, la prohibición o eliminación de determinados productos, sustancias o actividades. En consecuencia, disiento respetuosamente de la posición de mayoría y estimo que la renovación de las licencias al amparo de la normativa legal de cita, resulta violatoria del derecho al medio ambiente por lo que se impone acoger el amparo, ordenando la anulación de las licencias pesqueras de camarón con red de arrastre Nos. H-0355-07-PTS-2790-13, H-1107-15-PTS y H-0951-13-PTS.
Ernesto Jinesta L 203/ Nota del Magistrado Rueda Leal. Coincido plenamente con los argumentos expresados en el voto de mayoría en torno a los efectos suspensivos derivados del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Efectivamente, se extrae del artículo 129 de la Constitución Política y del principio de seguridad jurídica que la ley, por regla general, conserva siempre su vigencia y eficacia. Únicamente de manera excepcional podría disponerse la suspensión de la aplicación de una ley, como es el caso del numeral citado. Dicha norma revela el carácter incidental de la suspensión en sede constitucional, pues pretende que impedir la aplicación de la norma cuestionada no de manera general, sino de modo restringido a aquellos procesos en que haya contención respecto de la norma correspondiente, mientras se resuelve la acción de inconstitucionalidad planteada.
Independientemente de lo anterior, considero necesario reiterar lo dispuesto en la resolución 2013-10540 de las 15:50 horas del 7 de agosto de 2013:
“Se declara con lugar la acción. En consecuencia se declara inconstitucional la frase “del camarón con red de arrastre,” del punto d) inciso 27 del artículo 2 y del inciso d) del artículo 43, así como los incisos a) y b) del ordinal 47 todos de la Ley de Pesca y Acuicultura, Ley 8436 de 1º de marzo de 2005. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de vigencia de las normas citadas, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. En consecuencia, a partir de la notificación de esta sentencia, el INCOPESCA no podrá otorgar ningún permiso, autorización o licencia nuevos, renovar los vencidos o reactivar los inactivos, para la pesca de camarón con redes de arrastre. En consideración a los derechos adquiridos de buena fe, los permisos, autorizaciones y licencias vigentes conservarán su validez y vigencia hasta el vencimiento del plazo otorgado a cada una de ellas, siempre que los titulares de los mismos ejerzan la actividad con absoluta sujeción al ordenamiento jurídico que se dicten sobre la materia y condicionado a que adopten, si fuera científicamente posible, las tecnologías más amigables posibles con el ambiente bajo la supervisión del INCOPESCA; una vez expirado el plazo de vigencia, no podrán ser prorrogadas.
Lo anterior no obsta que mediante la correspondiente reforma legal, en el futuro se puedan reinstaurar las categorías A y B anuladas condicionado a que se haga referencia expresa a la obligación de utilizar dispositivos para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices), respecto de los cuales de manera previa a una reforma legal y con el correspondiente respaldo científico y tecnológico, se demuestre una reducción significativa de dicha captura incidental que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático. Al respecto, se debe advertir que en el estado actual de la tecnología, no todo dispositivo de este tipo cumple tal requerimiento ni tiene la misma efectividad.” En el sub examine, la tesitura expuesta respecto de los alcances del numeral 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional no afecta en nada lo establecido en la sentencia antedicha, pues a partir de la misma, las licencias para la pesca de camarón con redes de arrastre no podrán ser prorrogadas una vez expirados su plazos, salvo reforma legal en los términos planteados en la parte dispositiva de dicha resolución.
Paul Rueda L.
Voto salvado de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro con redacción del primero: Con el mayor respeto para la mayoría del Tribunal Constitucional, discrepamos del criterio sostenido en la sentencia No. 2015-7502 de las 11:34 hrs. de 22 de mayo de 2015, en cuya razón se considera que la actuación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA), en el sentido de renovar 3 licencias de pesca de camarón con redes de arrastre pesqueras (las Nos. H-0819-12PTS-2639-13, H-0350-07-P-5732 y H-0355-07-P-5431-08), pese a los alcances de la resolución de curso de la acción de inconstitucionalidad No. 12-10016-0007-CO, no lesiona los derechos fundamentales del actor.
Por el contrario, y tras analizar el caso, consideramos que esta situación vulnera abiertamente el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como pone en peligro el patrimonio natural, la sostenibilidad de los ecosistemas y los recursos marinos. Desconoce además dicha decisión los alcances del principio precautorio, pues de forma velada se ha permitido la aplicación, durante la tramitación de la acción No. 12-10016-0007-CO, de las normas finalmente declaradas inconstitucionales en la sentencia No. 2013-10540 de las 15:50 hrs. de 7 de agosto de 2013, es decir los artículos 2 inciso 27 punto d), 43 inciso d) y 47 incisos a) y b), expresamente en lo que se refiere a la extracción de camarón con red de arrastre en la Ley de Pesca y Acuicultura, Ley No. 8436 de 1º de marzo de 2005, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 78 de 25 de abril de 2005, las cuales en atención al principio aludido y durante la tramitación de la acción, no podían ser utilizadas por la autoridad recurrida para renovar las 3 licencias.
Lo anterior, pese a los alcances del artículo 82 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que estipula: “En los procesos en trámite no se suspenderá ninguna etapa diferente a la de dictar la resolución final, salvo que la acción de inconstitucionalidad se refiere a normas que deban aplicarse durante la tramitación”, como es el caso presente en atención a los principios aludidos.
Como se expuso en nuestro voto salvado a la decisión No. 2013-10540: “ Esta acción de inconstitucionalidad se formuló para la protección del ambiente, que goza de una especial y fortísima tutela constitucional expresada en el artículo 50. El voto de mayoría, al establecer que “los permisos, autorizaciones y licencias vigentes conservarán su validez y vigencia hasta el vencimiento del plazo otorgado a cada una de ellas” no está graduando ni dimensionando en el tiempo el efecto retroactivo de la anulación, sino prácticamente elimina ndo su carácter declarativo y retroactivo. Discrepan los sucritos de una lógica que conduce a que la sentencia estimatoria no sea tal, en la medida en que los permisos, autorizaciones y licencias actualmente vigentes conservan su validez y vigencia hasta el vencimiento del plazo otorgado a cada una de ellas pues esto equivale a que la sentencia hubiera sido desestimatoria.
No hay, pues, graduación ni dimensionamiento, donde las cosas se dejan en el mismo estado que antes del dictado de la sentencia. No se debe confundir la improcedencia de invocar derechos adquiridos en este caso, con la imposibilidad de reclamar una indemnización por daños y perjuicios, que sería lo procedente, en este caso. Los daños ambientales son, generalmente, irreparables y a menudo deben pasar varias generaciones hasta que se consiga la recuperación”. Por todos estos motivos nos parece arbitraria la decisión de la autoridad recurrida y, en ese tanto, lo procedente es declarar con lugar el recurso, ordenándose la anulación de las licencias pesqueras de camarón con red de arrastre impugnadas en este amparo.
Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.
*140035150007CO* Res. Nº 2015-007502 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas con treinta y cuatro minutos del veintidós de mayo de dos mil quince.
Recurso de amparo interpuesto por JORGE ARTURO JIMÉNEZ RAMÓN, portador de la cédula de identidad 01-0474-0301, representante legal de la Fundación Marviva, contra el INSTITUTO COSTARRICENSE DE PESCA Y ACUICULTURA (INCOPESCA).
RESULTANDO:
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y
CONSIDERANDO:
El recurrente alega la violación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Reclama que el INCOPESCA procedió a la renovación de tres licencias de pesca de camarón con redes de arrastre pesqueras — las Nos. H-0819-12-PTS-2639-13, H-0350-07-P-5732-08 y H-0355-07-P-5431-08— pese a que en la resolución de curso de la acción de constitucionalidad No. 12-10016-0007-CO, en la que se cuestionaron los artículos 2 inciso 27, punto d); 43 inciso d); y 47 incisos a) y b) de la Ley de Pesca y Acuicultura, se había dispuesto no dictar ningún acto final en los procesos judiciales y procedimientos administrativos en que debiera aplicarse la normativa cuestionada; acción que posteriormente, fue acogida. Considera que esas renovaciones ponen en peligro el patrimonio natural, la sostenibilidad de los ecosistemas y los recursos marinos, por lo que solicita que se declare con lugar el recurso y se declare la nulidad de las licencias.
A tenor de lo dispuesto en el artículo 34, párrafo tercero de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, las coadyuvancias presentadas son admitidas bajo el entendido que al no ser actores principales, los intervinientes no resultarán directamente afectados por la sentencia, sea, su eficacia no podrá alcanzarles de manera directa e inmediata, ni les afecta la condición de cosa juzgada del pronunciamiento. Bajo estas consideraciones se admiten las solicitudes de coadyuvancia activa formuladas por los representantes del Sindicato de la Unión de Pescadores Artesanales de Puntarenas, la Asociación Comité Local de Pescadores de Colorado de Abangares, Sindicatos de Trabajadores de la Industria Pesquera (SITRAIPA), Asociación de Pescadores Pangueros Artesanales de Puntarenas, Asociación de Pescadores del Distrito Cuarto, Quebrada Honda, Asociación de Recolectores de Moluscos de San Buenaventura, Asociación de Pescadores Coyoteños, Sindicato Industrial de Pescadores Artesanales, Criadores Acuicolas y Anexos de Puntarenas (SIPACAAP), Asociación de Pescadores de San Juanillo de Santa Cruz y Cooperativa de Pescadores Artesanales de Puerto Thiel.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
Ninguno de relevancia para la resolución de este asunto.
El recurrente reprocha que se renovaran las licencias de unas embarcaciones para la pesca de camarón con red de arrastre, estando en curso la acción de inconstitucionalidad expediente No. 12-10016-0007-CO en la que se discutía la constitucionalidad de lo dispuesto en los artículos 2 inciso 27, punto d); 43 inciso d); y 47 incisos a) y b) de la Ley de Pesca y Acuicultura, en particular lo relacionado con la extracción de camarón con esa técnica. Al respecto, se acredita que en fechas 19 de febrero, 5 y 6 de agosto de 2013 se renovaron las licencias de arrastre de camarón de las embarcaciones VASCO DA GAMA, NAUTILIUS 2 y LUWENA (en cuanto a esta última, en fecha de 26 de agosto de 2013 se autorizó el traspaso de la licencia de la embarcación). Es claro que, efectivamente, al momento de la renovación de las licencias de dichas naves pesqueras estaba en trámite la acción supra señalada, en la que en la resolución de curso de las 15:31 horas de 6 de setiembre de 2012 se había dispuesto: “Publíquese por tres veces consecutivas un aviso en el Boletín Judicial sobre la interposición de la acción, para que en los procesos o procedimientos en que se discuta la aplicación de lo cuestionado, no se dicte resolución final mientras la Sala no haya hecho el pronunciamiento del caso.
Este aviso sólo afecta los procesos judiciales pendientes en los cuales se discuta la aplicación de lo impugnado y se advierte que lo único que no puede hacerse en dichos procesos, es dictar sentencia o bien, el acto en que haya de aplicarse lo cuestionado en el sentido en que lo ha sido. Igualmente, lo único que la acción suspende en vía administrativa es el dictado de la resolución final en los procedimientos tendentes a agotar esa vía, que son los que se inician con y a partir del recurso de alzada o de reposición interpuestos contra el acto final, salvo, claro está, que se trate de normas que deben aplicarse durante la tramitación, en cuyo caso la suspensión opera inmediatamente”. Para la autoridad recurrida, siguiendo lo expuesto en dicha resolución, lo que la acción suspendía era la posibilidad de dictar el acto final que agota la vía administrativa en aquellos procesos en que se discutiera la aplicación de la ley, el cual, según lo aducido, surge a partir de la interposición del recurso de alzada ante el órgano que corresponda.
VI.Ahora bien, previo a analizar el fondo del reclamo de los recurrentes, conviene hacer alusión a los alcances del numeral 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Como es bien sabido, el objeto de la publicación en el trámite de la acción de inconstitucionalidad, es poner en conocimiento de los tribunales y los órganos que agotan la vía administrativa, que la demanda de inconstitucionalidad ha sido establecida, a efecto de que en los procesos o procedimientos en que se discuta la aplicación de la ley, decreto, disposición, acuerdo o resolución, tampoco se dicte resolución final mientras la Sala no haya hecho pronunciamiento del caso. De este precepto legal se extraen varias reglas. La primera, y quizás la más importante, es que la interposición de una acción de inconstitucionalidad no suspende la eficacia y aplicabilidad en general de las normas. La segunda, es que solo se suspenden los actos de aplicación de las normas impugnadas por las autoridades judiciales en los procesos incoados ante ellas, o por las administrativas, en los procedimientos tendientes a agotar la vía administrativa, pero no su vigencia y aplicación en general. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado lo siguiente:
“(…) la publicación que dispone (el artículo 81) respecto de la interposición de la acción de inconstitucionalidad, suspender únicamente los actos de aplicación de la norma impugnada por las autoridades judiciales en los procesos, o por las administrativa en los procedimientos tendientes agotar la vía administrativa, pero no su vigencia y aplicación en general, tanto en beneficio como en perjuicio del particular según proceda. De tal manera que –salvo en los casos indicados en que discuta su aplicación- la norma impugnada seguirá aplicándose, sin perjuicio de la dimensión que, sobre ello, pueda hacer la Sala en el caso de que la acción fuere acogida”. (Entre otros votos, véanse los siguientes: n.° 536-91 de las n.° 1309-91 y 1616-91 de la Sala Constitucional. Las negritas no corresponden al original).
En el mismo sentido:
“Ha expresado la Sala en reiteradas ocasiones que en el curso de una acción de inconstitucionalidad no suspende la vigencia de la norma impugnada, sino los procedimientos o procesos en que se discuta la aplicación de ella o se trate de una norma de procedimientos que deba aplicarse cuyo acto procesal precluye. Bajo esas circunstancias, la autoridad administrativa o judicial debe abstenerse de avanzar un acto procesal más o el dictar la resolución final”. (Véase el voto n.° 4742-93 de la Sala Constitucional).
Por vía jurisprudencial, se extrae una tercera regla, la que consiste en que la Sala puede graduar los alcances del efecto suspensivo de la acción. Sobre dicho punto, se indicó en lo que interesa:
“Si el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que establece el efecto retroactivo de la sentencia que declara la inconstitucionalidad, permite a la Sala graduar y dimensionar en el tiempo, espacio o materia ese efecto cuando la retroactividad puede producir graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz social, con mayor razón aun puede hacerlo durante la tramitación, en que ni siquiera se ha establecido el pronunciamiento de fondo sobre la inconstitucionalidad reclamada”. (Véase el voto n.° 91-89 de la Sala Constitucional).
Por otra parte, una cuarta regla, es que –en principio- en los casos de acción directa (la que plantean el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes) no opera el efecto suspensivo de la interposición. Así, sobre el particular, se señaló:
“(…) las personas que invocando el artículo 75 párrafo segundo de (la Ley de la Jurisdicción Constitucional), acudan a plantear directamente la acción de inconstitucionalidad, por definición carecen de proceso judicial o de procedimiento administrativo en el cual pueda suspenderse la aplicación de la norma impugnada”. (Véase el voto n.° 537-91 del Tribunal Constitucional).
VII.Como puede apreciarse, muy por el contrario de lo que se piensa, la suspensión de la aplicación de las normas impugnadas, en sede administrativa, solo opera en aquellos casos donde existe un proceso de agotamiento de vía administrativa, lo cual supone la interposición de un recurso de alzada o de reposición contra el acto final por parte de un administrado. Lo anterior significa, que donde no existe contención en relación con la aplicación de la norma, no procede la suspensión de su eficacia y aplicabilidad. En otras palabras, en todos aquellos asuntos donde no existe un procedimiento de agotamiento de vía administrativa, en los términos arriba indicados, la norma debe continuarse aplicando, independientemente de si beneficia –acto administrativo favorable- o perjudica al justiciable –acto desfavorable no impugnado-. Incluso debe indicarse, que en aplicación de la tercera regla, cuando hay razones de interés público que así lo justifiquen, la Sala puede ordenar que en ningún caso se suspenda la aplicación de la norma impugnada.
Partiendo de lo expuesto anteriormente, la mayoría de la Sala considera que en el caso en estudio no existe una lesión a la Constitución Política, pues se está ante actos administrativos favorables –prórroga de las licencias de pesca- las que fueron otorgadas en aplicación de una norma legal vigente, toda vez que la admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad, ni la publicaciones de los respectivos avisos, no suspendieron sus efectos, pues, como se indicó supra , tales hechos no tienen ese efecto jurídico.
En atención a lo expuesto, lo procedente es desestimar el recurso planteado, como en efecto se hace.
POR TANTO:
Por mayoría, se declara sin lugar el recurso. Los Magistrados Armijo, Jinesta y Cruz salvan el voto y declaran con lugar el recurso por razones diferentes. El Magistrado Rueda pone nota.
Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.
VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO JINESTA LOBO.
El suscrito Magistrado salva el voto y declara con lugar el recurso con base en las consideraciones que de seguido se exponen.
El recurrente reprocha que se renovaran las licencias de unas embarcaciones para la pesca de camarón con red de arrastre, estando en curso la acción de inconstitucionalidad expediente No. 12-10016-0007-CO en la que se discutía la constitucionalidad de lo dispuesto en los artículos 2 inciso 27, punto d); 43 inciso d); y 47 incisos a) y b) de la Ley de Pesca y Acuicultura, en particular lo relacionado con la extracción de camarón con esa técnica. Al respecto, se acredita que en fechas 19 de febrero, 5 y 6 de agosto de 2013 se renovaron las licencias de arrastre de camarón de las embarcaciones VASCO DA GAMA, NAUTILIUS 2 y LUWENA (en cuanto a esta última, en fecha de 26 de agosto de 2013 se autorizó el traspaso de la licencia de la embarcación). Es claro que, efectivamente, al momento de la renovación de las licencias de dichas naves pesqueras estaba en trámite la acción supra señalada, en la que en la resolución de curso de las 15:31 horas de 6 de setiembre de 2012 se había dispuesto: “Publíquese por tres veces consecutivas un aviso en el Boletín Judicial sobre la interposición de la acción, para que en los procesos o procedimientos en que se discuta la aplicación de lo cuestionado, no se dicte resolución final mientras la Sala no haya hecho el pronunciamiento del caso.
Este aviso sólo afecta los procesos judiciales pendientes en los cuales se discuta la aplicación de lo impugnado y se advierte que lo único que no puede hacerse en dichos procesos, es dictar sentencia o bien, el acto en que haya de aplicarse lo cuestionado en el sentido en que lo ha sido. Igualmente, lo único que la acción suspende en vía administrativa es el dictado de la resolución final en los procedimientos tendentes a agotar esa vía, que son los que se inician con y a partir del recurso de alzada o de reposición interpuestos contra el acto final, salvo, claro está, que se trate de normas que deben aplicarse durante la tramitación, en cuyo caso la suspensión opera inmediatamente”. Para la autoridad recurrida, siguiendo lo expuesto en dicha resolución, lo que la acción suspendía era la posibilidad de dictar el acto final que agota la vía administrativa en aquellos procesos en que se discutiera la aplicación de la ley, el cual, según lo aducido, surge a partir de la interposición del recurso de alzada ante el órgano que corresponda.
No obstante, para el suscrito, en virtud de lo dispuesto en la propia Ley de la Jurisdicción Constitucional en su numeral 82, el cual establece la siguiente: “En los procesos en trámite no se suspenderá ninguna etapa diferente a la de dictar la resolución final, salvo que la acción de inconstitucionalidad se refiera a normas que deban aplicarse durante la tramitación.”, atendiendo a la naturaleza del acto administrativo lo que procedía era suspender el dictado de cualquier acto final que pudiera adquirir la condición de definitivo y no solo la resolución de los recursos administrativos. Consecuentemente, la Administración no podía autorizar nuevas licencias, renovar las vencidas o reactivar las inactivas, para la pesca de camarón que utilizara la técnica de red de arrastre, regulada en las normas cuestionadas y que, finalmente, fueron declaradas contrarias al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al principio de desarrollo sostenible y al principio de justa distribución de la riqueza (artículos 50, 74 y 89 de la Carta Fundamental).
Mientras la red de arrastre –regulada en las citadas normas- no cuente con dispositivos para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices) implica una amenaza real y directa al medio ambiente. En esa medida, siguiendo el principio precautorio en materia ambiental, la Administración no debió haber renovado las licencias de cita para la pesca de camarón con red de arrastre estando, en ese momento, cuestionadas las normas que la regulaban. En aplicación de este principio, ante el estado de incertidumbre científica o tecnológica y la posibilidad o amenaza de un eventual daño serio e irreversible al medio ambiente, es necesario adoptar una acción precautoria o anticipada, la que puede tener por contenido, incluso, la prohibición o eliminación de determinados productos, sustancias o actividades. En consecuencia, disiento respetuosamente de la posición de mayoría y estimo que la renovación de las licencias al amparo de la normativa legal de cita, resulta violatoria del derecho al medio ambiente por lo que se impone acoger el amparo, ordenando la anulación de las licencias pesqueras de camarón con red de arrastre Nos. H-0355-07-PTS-2790-13, H-1107-15-PTS y H-0951-13-PTS.
Ernesto Jinesta L 203/ Nota del Magistrado Rueda Leal. Coincido plenamente con los argumentos expresados en el voto de mayoría en torno a los efectos suspensivos derivados del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Efectivamente, se extrae del artículo 129 de la Constitución Política y del principio de seguridad jurídica que la ley, por regla general, conserva siempre su vigencia y eficacia. Únicamente de manera excepcional podría disponerse la suspensión de la aplicación de una ley, como es el caso del numeral citado. Dicha norma revela el carácter incidental de la suspensión en sede constitucional, pues pretende que impedir la aplicación de la norma cuestionada no de manera general, sino de modo restringido a aquellos procesos en que haya contención respecto de la norma correspondiente, mientras se resuelve la acción de inconstitucionalidad planteada.
Independientemente de lo anterior, considero necesario reiterar lo dispuesto en la resolución 2013-10540 de las 15:50 horas del 7 de agosto de 2013:
“Se declara con lugar la acción. En consecuencia se declara inconstitucional la frase “del camarón con red de arrastre,” del punto d) inciso 27 del artículo 2 y del inciso d) del artículo 43, así como los incisos a) y b) del ordinal 47 todos de la Ley de Pesca y Acuicultura, Ley 8436 de 1º de marzo de 2005. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de vigencia de las normas citadas, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. En consecuencia, a partir de la notificación de esta sentencia, el INCOPESCA no podrá otorgar ningún permiso, autorización o licencia nuevos, renovar los vencidos o reactivar los inactivos, para la pesca de camarón con redes de arrastre. En consideración a los derechos adquiridos de buena fe, los permisos, autorizaciones y licencias vigentes conservarán su validez y vigencia hasta el vencimiento del plazo otorgado a cada una de ellas, siempre que los titulares de los mismos ejerzan la actividad con absoluta sujeción al ordenamiento jurídico que se dicten sobre la materia y condicionado a que adopten, si fuera científicamente posible, las tecnologías más amigables posibles con el ambiente bajo la supervisión del INCOPESCA; una vez expirado el plazo de vigencia, no podrán ser prorrogadas.
Lo anterior no obsta que mediante la correspondiente reforma legal, en el futuro se puedan reinstaurar las categorías A y B anuladas condicionado a que se haga referencia expresa a la obligación de utilizar dispositivos para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices), respecto de los cuales de manera previa a una reforma legal y con el correspondiente respaldo científico y tecnológico, se demuestre una reducción significativa de dicha captura incidental que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático. Al respecto, se debe advertir que en el estado actual de la tecnología, no todo dispositivo de este tipo cumple tal requerimiento ni tiene la misma efectividad.” En el sub examine, la tesitura expuesta respecto de los alcances del numeral 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional no afecta en nada lo establecido en la sentencia antedicha, pues a partir de la misma, las licencias para la pesca de camarón con redes de arrastre no podrán ser prorrogadas una vez expirados su plazos, salvo reforma legal en los términos planteados en la parte dispositiva de dicha resolución.
Paul Rueda L.
Voto salvado de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro con redacción del primero: Con el mayor respeto para la mayoría del Tribunal Constitucional, discrepamos del criterio sostenido en la sentencia No. 2015-7502 de las 11:34 hrs. de 22 de mayo de 2015, en cuya razón se considera que la actuación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA), en el sentido de renovar 3 licencias de pesca de camarón con redes de arrastre pesqueras (las Nos. H-0819-12PTS-2639-13, H-0350-07-P-5732 y H-0355-07-P-5431-08), pese a los alcances de la resolución de curso de la acción de inconstitucionalidad No. 12-10016-0007-CO, no lesiona los derechos fundamentales del actor.
Por el contrario, y tras analizar el caso, consideramos que esta situación vulnera abiertamente el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como pone en peligro el patrimonio natural, la sostenibilidad de los ecosistemas y los recursos marinos. Desconoce además dicha decisión los alcances del principio precautorio, pues de forma velada se ha permitido la aplicación, durante la tramitación de la acción No. 12-10016-0007-CO, de las normas finalmente declaradas inconstitucionales en la sentencia No. 2013-10540 de las 15:50 hrs. de 7 de agosto de 2013, es decir los artículos 2 inciso 27 punto d), 43 inciso d) y 47 incisos a) y b), expresamente en lo que se refiere a la extracción de camarón con red de arrastre en la Ley de Pesca y Acuicultura, Ley No. 8436 de 1º de marzo de 2005, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 78 de 25 de abril de 2005, las cuales en atención al principio aludido y durante la tramitación de la acción, no podían ser utilizadas por la autoridad recurrida para renovar las 3 licencias.
Lo anterior, pese a los alcances del artículo 82 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que estipula: “En los procesos en trámite no se suspenderá ninguna etapa diferente a la de dictar la resolución final, salvo que la acción de inconstitucionalidad se refiere a normas que deban aplicarse durante la tramitación”, como es el caso presente en atención a los principios aludidos.
Como se expuso en nuestro voto salvado a la decisión No. 2013-10540: “ Esta acción de inconstitucionalidad se formuló para la protección del ambiente, que goza de una especial y fortísima tutela constitucional expresada en el artículo 50. El voto de mayoría, al establecer que “los permisos, autorizaciones y licencias vigentes conservarán su validez y vigencia hasta el vencimiento del plazo otorgado a cada una de ellas” no está graduando ni dimensionando en el tiempo el efecto retroactivo de la anulación, sino prácticamente elimina ndo su carácter declarativo y retroactivo. Discrepan los sucritos de una lógica que conduce a que la sentencia estimatoria no sea tal, en la medida en que los permisos, autorizaciones y licencias actualmente vigentes conservan su validez y vigencia hasta el vencimiento del plazo otorgado a cada una de ellas pues esto equivale a que la sentencia hubiera sido desestimatoria.
No hay, pues, graduación ni dimensionamiento, donde las cosas se dejan en el mismo estado que antes del dictado de la sentencia. No se debe confundir la improcedencia de invocar derechos adquiridos en este caso, con la imposibilidad de reclamar una indemnización por daños y perjuicios, que sería lo procedente, en este caso. Los daños ambientales son, generalmente, irreparables y a menudo deben pasar varias generaciones hasta que se consiga la recuperación”. Por todos estos motivos nos parece arbitraria la decisión de la autoridad recurrida y, en ese tanto, lo procedente es declarar con lugar el recurso, ordenándose la anulación de las licencias pesqueras de camarón con red de arrastre impugnadas en este amparo.
Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.
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