Prior Hearing Required Before Non Grata DeclarationAudiencia previa para declarar persona non grata

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine hours and five minutes on veinticuatro de abril de dos mil quince.

Amparo petition (recurso de amparo) filed by José María Villalta Florez Estrada, of legal age, in a domestic partnership, attorney and environmentalist, resident of Goicoechea, on behalf of [Nombre 001] and [Nombre 002], both of legal age and residents of Limón, against the Mayor and the President of the Council, both of the Municipalidad de Talamanca.

Background:

1. 1By a written submission received by the Chamber’s Secretariat at 10:20 hrs. on 25 de marzo del 2015, the petitioner filed an amparo petition against the Mayor and the President of the Council, both of the Municipalidad de Talamanca, and states that, first, he refers to the facts reported in the amparo petition being processed under expediente Nº 15-002500-0007-CO, in which he explains that the protected parties (amparados), who are United States and Belgian nationals, respectively, have resided for several years in Puerto Viejo and Playa Chiquita, in the canton of Talamanca. He states that they have filed several complaints with the Ministerio del Ambiente y Energía, the Tribunal Ambiental Administrativo, the Fiscalía Ambiental, and the Asamblea Legislativa, among others, concerning damage caused to the environment, forests, wetlands, and wildlife in the coastal area of Talamanca, as well as in the Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.He mentions that some of the complaints concern the actions and omissions of the Municipalidad de Talamanca regarding environmental problems and damage in the area. He explains that the first amparo proceeding concerns a statement circulated by the respondent Municipality in which it personally attacks the protected parties on account of their nationality and censures them for exercising their right to file complaints; the statement was disseminated through social media. In this context, and as new and distinct facts, he states that this second amparo petition is filed because, at Ordinary Session Nº. 231 of 6 de marzo de 2015, the Concejo de Talamanca waived committee review and unanimously approved Agreement Nº 02, declaring the protected parties to be "NON GRATAS," based on allegations that have not been proven in any administrative or judicial forum and without having followed due process (debido proceso).He considers the foregoing to constitute an arbitrary act and an abuse of power, and to violate the fundamental right to report environmental damage, due process, and freedom of expression. He requests that the petition be granted.
2. 2Melvin Cordero Cordero and Hernán Carlos Cascante Layan, in their capacities as mayor and president of the Council, respectively, both of the Municipalidad de Talamanca, report under oath (written submission filed at 16:47 hrs. on 13 de abril del 2015) that, in the record contained in expediente No. 15-002500-0007-CO, in which responsibility is attributed to the Municipality for a social-media post referring to certain matters against the protected parties, they timely explained, in their written response, the circumstances surrounding that unusual situation, making clear that the Municipality bears neither direct nor indirect responsibility for the matter. They state that, consequently, neither the mayor nor the Council knows how many proceedings or complaints the protected parties may have filed, where they may have filed them, or whether they did so jointly or separately, since no action concerning any omission or failure to act by the local government has been served upon them.They state that, therefore, they maintain what was explained in expediente No. 15-002500-0007-CO concerning the facts indicated therein. They declare that, in connection with Agreement No. 02 of Ordinary Session No. 231 of 6 de Marzo de 2015, the full Council designated the protected parties as NON GRATAS. They explain that this resulted from the submission of a letter by the Asociación de Desarrollo de Manzanillo, pursuant to Agreement No. 02 of Minutes No. 296, Article 6, from that association’s ordinary meeting of 2 de marzo de 2015. They recount that this was done in accordance with a petition submitted by the affected communities through ADI—MANZANILLO to the Council, representing more than 400 signatories requesting such a declaration. They state that these persons have violated the communities’ way of life by disrespecting their ancestral rights, customs, and other rules specific to the area in which they have lived and survived from generation to generation alongside the surrounding flora and fauna, enjoying a harmonious relationship with the environment and maintaining that balance between human beings and nature.They add that the complainants alleged that these persons had come to arrogate to themselves rights belonging to the people of Talamanca by purporting to assume the role of "environmentalists," questioning their way of life, disrespecting all their customs and rights, and reporting anything related to the ecological management (eco manejo) of green areas that caused discomfort to the protected parties—such management being a fundamental feature of the cultures of the area’s native inhabitants. According to the complainants, this was precisely what led these foreigners, like others, to decide to remain and live in the area; however, that hospitality does not give them the right to appropriate the local way of life, a right the residents have maintained for decades. They therefore consider that these foreigners have abused the trust and hospitality extended by the area’s inhabitants. They further state that these two persons continually write disparagingly about the people and the area and complain because things are not as they want them to be, while failing to recognize that they violate the rights of others, particularly those residing in coastal areas.They declare that, because they have been unable to dominate the communities, they constantly threaten to report this, that, and everything else, intimidating anyone who opposes their ideals, even when those ideals depart from human reality, undermine the right to life, and harm common interests; they care only about their ideals. They state that, in view of all these circumstances, which were duly explained to the Council, the council members unanimously agreed to declare them NON GRATOS. This was neither an isolated nor an unjustified act, particularly because the Council is a deliberative body with its own legal personality and, under Article 4, subsection h, of Ley No. 7794, must safeguard the interests of the population. They state that, regarding the mayor’s involvement in the declaration of the protected parties as NON GRATOS, it is a Council agreement for which there was no reason to lodge a veto, since, in their general assessment, the grounds and reasons are sufficient to credit the residents’ request.They further state that they can cite expediente No. 15-000140-0597-PE, in which a resident of the Puerto Viejo community was also recently subjected to death threats involving a firearm by one of the protected parties, as well as other cases they could cite that are also proceeding to trial for threats involving firearms and negligent bodily injury—expediente No. 12-000163-0597-PE. Thus, sufficient evidence exists to demonstrate to the Council the importance of giving serious consideration to the request made by the area’s residents. They request that the petition be denied.
3. 3The legal requirements have been observed in the proceedings conducted.

Justice Castillo Víquez authors the opinion; and,

Considerations:

I.Subject matter of the petition. The petitioner alleges that, at Ordinary Session No. 231 of 6 de marzo de 2015, the Concejo de Talamanca waived committee review and unanimously approved Agreement No. 02, declaring the protected parties to be "NON GRATAS," based on allegations that have not been proven in any administrative or judicial forum and without having followed due process.

II.Proven fact. The following fact is deemed duly established and relevant to the resolution of this matter, either because it has been proven or because the respondents failed to address it as required by the initial order:

- At Ordinary Session No. 231 of 6 de marzo de 2015, the Concejo de Talamanca waived committee review and unanimously approved Agreement No. 02, declaring the protected parties to be "NON GRATAS" within that canton (report of the respondent authorities and documentation submitted).

III. Unproven fact: The following relevant fact is deemed unproven

- That, before declaring the protected parties to be "NON GRATAS," the Concejo de Talamanca afforded them a hearing (audiencia).

IV. Merits. Regarding declarations of a person as non grata by municipal authorities, this Court has held as follows

“(…) It must be stated that, given the nature of this Constitutional Court as a guarantor of fundamental rights, it is not for the Chamber to assess whether the reasons that led the respondent municipal authorities to adopt the declaration challenged by the petitioner are true, since doing so would entail a complex evidentiary inquiry that exceeds the summary nature of amparo proceedings. Accordingly, in this matter, this Court has authority only to review whether the petitioner’s right to a defense (derecho de defensa) was violated. Regarding this latter issue, as held by the Chamber in several judgments, including judgment number 1994-05183 of ten hours and twelve minutes on nueve de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro and judgment 2000-02426 of fourteen hours and twenty-seven minutes on diecisiete de marzo del dos mil, when faced with a situation such as the one before us—namely, declaring a person ‘non grata’—the affected person must be afforded a hearing so that the person may state whatever they deem appropriate in exercising their right to a defense, even if the declaration has predominantly moral connotations, because, in essence, it is a punitive measure (…)” Judgment No. 2007-008889 of 16:09 hrs. on 21 de junio del 2007.

As indicated in the foregoing background section, given the summary nature of the amparo proceeding (amparo), this Court lacks jurisdiction to assess or question the reasons underlying the declaration of “non grato” challenged herein. Nevertheless, the failure to grant the petitioners a hearing (audiencia) so that they could exercise their right of defense is subject to protection, as alleged by the appellant and regarding which the respondent authorities failed to report. Pursuant to Article 45 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional), when the respondent authority unjustifiably fails to report on any of the issues disputed in the appeal, the appellant’s statements in that regard must be deemed true (see, among others, judgment No. 2411-94 of 16:36 hrs. on 18 de mayo de 1994). In that context, it is deemed true that this requirement was not observed.

Indeed, as explained in the judgment transcribed above, before a person is declared “non grata,” a hearing must obligatorily be granted so that the aggrieved party may present such arguments as he or she deems necessary to defend his or her interests, given the punitive nature of the declaration in question. Accordingly, although this Chamber does not prejudge the reasons underlying that decision, in view of the failure to address this issue, the appeal must be granted and the challenged municipal resolution annulled. This is without prejudice to the Administration’s authority to correct the proceedings and issue whatever decision it deems appropriate.

Por tanto:

The appeal is granted. Resolution No. 02, adopted by the Concejo de Talamanca at ordinary session No. 231 of 6 de marzo de 2015, declaring the petitioners to be “NON GRATAS” persons within that canton, is annulled. The protected parties are restored to the full enjoyment of their fundamental rights. The Municipalidad de Talamanca is ordered to pay the legal costs, damages, and losses caused by the acts underlying this declaration, the amounts of which shall be determined during enforcement of the judgment before the administrative-law jurisdiction.

Ernesto Jinesta L.

Acting President Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Ricardo Madrigal J.

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del veinticuatro de abril de dos mil quince .

Recurso de amparo interpuesto por José María Villalta Florez Estrada, mayor, en unión libre, abogado y ecologista, vecino de Goicoechea, a favor de [Nombre 001] y [Nombre 002], ambos mayores y vecinos de Limón, contra el Alcalde y el Presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Talamanca.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:20 hrs. del 25 de marzo del 2015, el recurrente interpone recurso de amparo contra el Alcalde y el Presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Talamanca y expresa que, en primer término, alude a los hechos denunciados en el recurso de amparo que se tramita en el expediente Nº 15-002500-0007-CO, en el cual refiere que los amparados de nacionalidad estadounidense y belga, respectivamente, tienen varios años de residir en Puerto Viejo y Playa Chiquita en el cantón de Talamanca. Indica que éstos han presentado varias denuncias ante el Ministerio del Ambiente y Energía, el Tribunal Ambiental Administrativo, la Fiscalía Ambiental y la Asamblea Legislativa, entre otros, por daños ocasionados al ambiente, a los bosques, humedales y la vida silvestre, en el sector costero de Talamanca, así como, en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.Menciona que algunas de las denuncias se refieren a las actuaciones y omisiones de la Municipalidad de Talamanca respecto de los problemas y daño al ambiente en la zona. Explica que en ese primer amparo se conoce del comunicado difundido por la Municipalidad recurrida en que ataca personalmente a los amparados en razón de su nacionalidad y los censura por haber ejercido su derecho de denuncia; el cual fue divulgado a través de redes sociales. En este contexto y como hechos nuevos y diversos, manifiesta que este segundo amparo se interpone por cuanto en la Sesión Ordinaria Nº. 231 del 6 de marzo de 2015, el Concejo de Talamanca dispensó del trámite de comisión y aprobó por unanimidad el Acuerdo Nº 02, que declara como personas "NON GRATAS" a los amparados, refiriendo para ello acusaciones que no han sido demostradas en ninguna instancia administrativa o jurisdiccional y sin haber seguido un debido proceso. Considera que lo expuesto constituye un acto arbitrario y de abuso de poder y lesiona el derecho fundamental a denunciar los daños causados al ambiente, al debido proceso y a la libertad de
2. 2Informan bajo juramento Melvin Cordero Cordero y Hernán Carlos Cascante Layan, en su condición de alcalde y presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Talamanca (escrito presentado a las 16:47 hrs. del 13 de abril del 2015), que dentro de los autos que constan en el Municipalidad sobre una publicación en redes sociales en la que refieren algunas situaciones en contra de los amparados, acto oportuno, que mediante el escrito de respuesta de explican las circunstancias que rodearon esa extraña situación, dejando claro que la Municipalidad no tiene responsabilidad ni directa, ni indirecta sobre ese asunto. Dicen que, por consiguiente, tanto el alcalde, como el Concejo, no tienen conocimientos de cuántos procesos o denuncias y donde las pueden haber interpuesto los amparados, ya sea, de forma conjunta o separadamente, dado que no les ha sido notificada ninguna acción por omisión o falta de actuación de parte del gobierno local.Manifiestan que, por lo tanto, mantenemos lo ve explicado dentro del expediente No. 15-002500-0007-CO sobre los hechos ahí indicados. Declaran que con relación al acuerdo No. 02 de la sesión ordinaria No. 231 del 6 de Marzo de 2015, el Concejo, en pleno, nombró a los amparados como personas NON GRATAS. Explican que fue debido a la presentación de una nota de parte de la Asociación de Desarrollo de Manzanillo, según acuerdo No. 02 del acta No. 296, artículo 6, de la reunión ordinaria del 2 de marzo de 2015 de esa asociación. Cuentan que todo de acuerdo a un pliego de peticiones presentado por las comunidades afectadas y que llevaron, por medio de la ADI—MANZANILLO, ante el Concejo, en representación de más de 400 firmantes que solicitan tal declaratoria. de vida, irrespetando sus derechos ancestrales, costumbres y demás normas propias de la zona en la cual han vivido y sobrevivido de generación tras generación en forma paralela junto con la flora y fauna que les rodea, disfrutando de una agradable armonía con el ambiente, manteniendo ese equilibrio entre el hombre y la naturaleza.Comenta que adicionaron los quejosos que estas personas han venido a abrogarse derechos propios de los talamanqueños al pretender asumir un roll de "ambientalistas" poniendo en duda su forma de ser, irrespetando todas sus costumbres y derechos, denunciando todo aquello que les cause malestar – a los amparados — relacionado con el eco manejo de las áreas verdes, signo fundamental de las culturas de los pobladores netos de la zona, aspecto que según entienden los quejosos fue el motivo que originó que éstos extranjeros, al igual que otros, decidieren quedarse a vivir en esa zona, pero que esa hospitalidad no les da el derecho de apropiarse de lo que es el sistema de vida local, derecho que han mantenido por décadas, por lo que consideran que estos extranjeros han abusado de la confianza y la hospitalidad dada por los habitantes de la zona. Señalan que, así mismo, estas dos personas viven escribiendo mal de la gente y del área, quejándose porque las cosas no son como ellos quieren que sea, pero no observan que violan el derecho de los demás, sobre todo de las personas residentes en las áreas costeras.Declaran que como ellos no han podido dominar a las poblaciones, viven amenazándolos con denunciar esto y aquello y lo demás, amedrentando a todo aquel que se oponga a sus ideales, aunque se salgan de la realidad humana, se trunque el derecho a la vida y se afecte los intereses comunes, solo les interesan sus ideales. Refieren que ante todas estas situaciones y que fueron debidamente unánime, de declararlos NON GRATOS, no siendo un acto aislado, ni injustificado, máxime que el Concejo es un órgano deliberante con personalidad propia y que de acuerdo al artículo 4, inciso h, de la Ley No. 7794, deben velar por los intereses de la población. Expresan que en cuanto a la relación del alcalde con respecto a que los amparados sean declarados NON GRATOS, es un acuerdo del Concejo que no tiene ningún motivo por el cual se debiera interponer el recurso del veto, pues, a criterio general, las causas y los motivos son suficientes para creer en lo que solicitan los vecinos.Enuncian que, adicionalmente, pueden citar el expediente No. 15-000140-0597-PE donde un poblador de la comunidad de Puerto Viejo también fue, recientemente, objeto de amenazas de muerte con arma de fuego de parte del amparado y otras más que pueden citar y que están en proceso de ir a juicio también por amenazas con armas de fuego y lesiones culposas, - expediente No. 12-000163-0597-PE, por lo que existen suficientes elementos que hacen ver al Concejo la importancia de tomar muy en consideración lo solicitado por los pobladores de la zona. Solicitan se rechace el recurso.
3. 3En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I.Objeto del recurso. El recurrente alega que el Concejo de Talamanca en la sesión ordinaria No. 231 del 6 de marzo de 2015, dispensó del trámite de comisión y aprobó por unanimidad el acuerdo No. 02, que declara como personas "NON GRATAS" a los amparados, refiriendo para ello acusaciones que no han sido demostradas en ninguna instancia administrativa o jurisdiccional y sin haber seguido un debido proceso.

II.Hecho probado. De importancia para la decisión de este asunto, se estima como debidamente demostrado el siguiente hecho, sea porque así ha sido acreditado o bien porque los recurridos hayan omitido referirse según lo prevenido en el auto inicial:

- El Concejo de Talamanca, en la sesión ordinaria No. 231 del 6 de marzo de 2015, dispensó del trámite de comisión y aprobó por unanimidad el acuerdo No. 02, que declara como personas "NON GRATAS" a los amparados dentro de ese cantón (informe de las autoridades recurridas y documentación aportada).

III. Hecho no probado: Se considera indemostrado el siguiente hecho de relevancia

- Que el Concejo de Talamanca, de previo a declarar a los amparados como personas "NON GRATAS", les confiriera audiencia.

IV.Sobre el fondo. Sobre la declaratoria de non grato por parte de autoridades municipales, este Tribunal ha señalado lo siguiente:

“(…) Es preciso indicar que dada la naturaleza de este Tribunal Constitucional, como garante de derechos fundamentales, no corresponde a la Sala valorar si son o no ciertas las razones que llevaron a las autoridades municipales recurridas ha adoptar la declaratoria que impugna el recurrente, pues ello implica un complicado ejercicio probatorio que excede el carácter sumario del amparo. En virtud de ello, en este asunto, este Tribunal sólo tiene potestad para revisar si al recurrente se le (sic) lesionado o no su derecho de defensa. En cuanto a éste último aspecto, según lo dispuesto por la Sala en varias sentencias, entre ellas la sentencia número 1994-05183 de las diez horas doce minutos del nueve de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro y la 2000-02426 de las catorce horas con veintisiete minutos del diecisiete de marzo del dos mil, cuando se está ante una situación como la que nos ocupa, sea declarar a una persona “non grata”, debe de dársele audiencia al afectado para que manifiesta (sic) lo que considere en ejercicio de su derecho de defensa, aunque dicha declaratoria tenga connotaciones eminentemente morales, puesto que en esencia, es una medida de carácter sancionador (…)” Sentencia No. 2007-008889 de las 16:09 hrs. del 21 de junio del 2007.

Como se indicó en el antecedente de comentario, dada la naturaleza sumaria del amparo, este Tribunal no tiene competencia para valorar, ni cuestionar las razones que dieron origen a la declaratoria de “non grato” que aquí se cuestiona. No obstante, sí es tutelable la omisión en otorgar a los amparados una audiencia a efecto de que pudieran hacer ejercicio de su derecho de defensa, como acusa el recurrente y punto sobre el cual omiten informar las autoridades recurridas. Siendo que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 45 de de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, cuando la autoridad recurrida omite injustificadamente informar sobre alguno de los puntos debatidos en el recurso, debe tenerse por cierto lo que al respecto haya manifestado el recurrente (véase, entre otras, la sentencia No. 2411-94 de las 16:36 hrs. del 18 de mayo de 1994). Bajo ese contexto, se tiene por cierto que ello se inobservó.

En efecto, como se expuso en la sentencia transcrita, previo a que se declare a una persona "non grata" debe otorgarse, en forma preceptiva, audiencia, con el fin de que el agraviado pueda exponer los argumentos que estime necesarios para defender sus intereses, dada la naturaleza sancionatoria de la declaratoria en cuestión. Así las cosas, aunque esta Sala no prejuzga las razones que se tuvieron para tomar esa decisión, ante la omisión de comentario, debe estimarse el recurso anulando el acuerdo municipal objetado. Lo anterior sin perjuicio de que la Administración pueda enderezar los procedimientos y tomar la decisión que considere pertinente.

Por tanto:

Se declara con lugar el recurso. Se anula el acuerdo No. 02 tomado por el Concejo de Talamanca en la sesión ordinaria No. 231 del 6 de marzo de 2015, que declara como personas "NON GRATAS" a los amparados dentro de ese cantón. Se restituye a los tutelados en el pleno goce de sus derechos fundamentales. Se condena a la Municipalidad de Talamanca al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo.

Ernesto Jinesta L.

Presidente a.i Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Ricardo Madrigal J.