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Res. 02338-2015 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 20/02/2015
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Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Res. Nº 2015002338 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del veinte de febrero de dos mil quince.
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 15-000224-0007-CO, interpuesto por JOSE IGNACIO SOLER AIRA, cédula de identidad 0800410269, contra DIRECTOR EJECUTIVO DEL CONSEJO NACIONAL DE VIALIDAD, DIRECTOR EJECUTIVO DEL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA, MINISTRO DE AMBIENTE Y ENERGIA, SECRETARIO GENERAL DE LA SECRETARIA TECNICA NACIONAL AMBIENTAL.
Resultando:
1. Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:40 horas del 06 de enero de 2015, el recurrente interpone recurso de amparo contra el Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) y el Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía (SINAC), y manifiesta que su representada es dueña de la propiedad inscrita bajo el número de finca 7-001951-000, a nombre de Moín Resort and Marina, Sociedad Anónima, plano catastrado No. L-1250660-2008; y colinda en todo su lindero Sur con el Río Moín. El 17 de marzo de 2006, presentó ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), el Formulario de Evaluación Ambiental D1, para el proyecto denominado Marina Moín (expediente asignado No. 130-2006-SETENA), y en él se describió claramente el impacto al Río Moín de dicho proyecto, así como la forma de mitigación y compensación. El 9 de octubre de 2008, mediante resolución Nº 2902-2008- SETENA, se aprobó el Estudio Impacto Ambiental y su Anexo; comunicando que se había cumplido con el procedimiento de evaluación ambiental y describiendo detalladamente el proyecto turístico a desarrollar. El 23 de marzo del 2010, mediante resolución Nº 581-2010-SETENA, se confirmó la vigencia en todos sus extremos de la viabilidad ambiental. El 8 de junio de 2010, la Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (CIMAT), por medio de oficio No. 207-2010, acordó aprobar el anteproyecto de la marina turística Marina Moín. El 31 de agosto de 2010, la Contraloría General de la República, por oficio Nº DF0E-AE-0007-2010 y la presentación del informe No. DF0E-AE-IF-01-2011, comunicó a la SETENA que el eventual desarrollo de las obras propuestas en su proyecto, “conllevaría la invasión de las zonas protectoras del Humedal Nacional Cariari 4, del cual forma parte el río Moín, cuya franja de 100 metros a ambos márgenes se afectaría con la construcción de canales artificiales que conectan el mar con otros sectores de propiedad privada que colindan con el río”, tomando como referencia el artículo 3 del Decreto Ejecutivo de creación del Humedal, Nº 23253-MIRENEM, de 23 de abril de 1994. El 04 de septiembre de 2013, el Ministerio de Ambiente y Energía emitió la resolución Nº R-387-2013-MINAE, que declaró la nulidad evidente y manifiesta de la resolución Nº 2902-2008-SETENA del 9 de octubre de 2008; es decir, de la resolución que aprobó el Estudio Impacto Ambiental y su Anexo. La nulidad absoluta se fundamentó en que no se consideró la existencia de un humedal en el terreno, pues el Río Moín fue declarado humedal mediante el citado Decreto Nº 23253-MIRENEM. Dicho Decreto establece “una franja de 100 en ambas riberas de las lagunas serán aplicables las disposiciones que rigen para las zonas protectoras, de conformidad con lo que establece la Ley Forestal No 7174, del 28 de junio de 1990”; y esa Ley Forestal se encuentra derogada desde el 05 de febrero de 1996. La nueva Ley Forestal (Nº 7575), establece en su artículo 33 que las áreas de protección son franjas “de quince metros en zona rural y de diez metros en zona urbana, medidas horizontalmente a ambos lados, en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, si el terreno es plano, y de cincuenta metros horizontales, si el terreno es quebrado”. Mediante Oficio Nº DAJ-831-2014-MINAE, del 7 de mayo de 2014, el Ministro de Ambiente y Energía –en relación con el Recurso de Amparo tramitado en el expediente Nº 14-005075-0007-CO-, refirió con claridad a la imposibilidad de aplicar lo establecido en el Decreto Ejecutivo No. 23253-MIRENEM a la ribera del Río Moín; argumentando que la norma no establece una unidad de medida de longitud alguna y, en todo caso, de ser posible, la norma se refiere claramente a "lagunas", por lo que no podría aplicarse al Río Moín. Mediante Oficio Nº DIE-04-14-1803, del 2 de junio de 2014, el Director Ejecutivo a.i. del Consejo Nacional de Vialidad –en relación con el mismo Recurso de Amparo-, refirió también a la imposibilidad de aplicar dicha norma a la ribera del Río Moín; debido a que la norma remite a una ley que, en la actualidad, se encuentra derogada (Ley No. 7174) y es, por lo tanto, inaplicable; además porque la norma no establece ninguna unidad de medida de longitud alguna y es clara al decir que se refiere a "lagunas" por lo que no es posible hacerla extensiva al Río Moín. En el mismo sentido, el Oficio Nº SG-078-2014, del 7 de mayo de 2014, emitido por la Viceministra de Gestión de Calidad Ambiente y Energía del MINAE –y, nuevamente, en relación con Recurso de Amparo de cita-, reitera la interpretación de que resulta imposible aplicar la normativa del Decreto Ejecutivo Nº 23253-MIRENEM; por referir a una normativa derogada, porque la norma no establece medida de longitud alguna, y por la alusión al término lagunas (no extensivo al Río Moín). Todos esos informes, rendidos del proceso de Amparo referido, terminan remitiendo al artículo 33 de la Ley Forestal Nº 7575. Respecto a la inconsistencia que representa el texto literal de la norma, pues refiere a “ambas riberas” y a “lagunas”, indica que ni las lagunas tienen dos riberas, ni el Río Moín es una laguna. Considera entonces, que la interpretación errada utilizada por el MINAE al anular la Viabilidad Ambiental que le había sido otorgada, lesiona y limita su derecho a la propiedad privada; pues si se castigan 100 metros lineales a ambas riberas del río, equivale en su caso a 240.000 metros cuadrados, e implicaría modificar totalmente el proyecto que viene desarrollando desde el año 2006. En el mismo sentido, interpretar dicha normativa de distinta forma para otros afectados, constituye una discriminación manifiesta que lesiona sus derechos fundamentales, además de causarle un gravísimo daño moral y patrimonial. La anulación propiamente de la Viabilidad, lesiona también el principio de intangibilidad de los actos propios y el principio de seguridad jurídica. Por otra parte, señala el recurrente que mediante resolución Nº CP-027-2014-SETENA, de 17 de diciembre de 2014, se otorgó Viabilidad Ambiental al proyecto de Creación de la Terminal de Contenedores de Moín, expediente Nº 7968-12-SETENA; que se ubica propiamente en la desembocadura del Río Moín y constará de una isla artificial de más de ocho hectáreas. Dicho proyecto requiere un movimiento de más de un millón de toneladas métricas de material de relleno, y el impacto que puede tener en la modificación de corrientes, morfología de costas y contaminación, afectaría de manera directa la propiedad de su representada. Por ello, desde el 12 de agosto de 2012, solicitó ser informado de la solicitud planteada por APM Terminals, pero ello no se cumplió bajo el argumento de que su viabilidad ambiental había sido anulada; lo cual considera lo coloca en un estado de indefensión frente a las eventuales afectaciones a su propiedad. Solicita que: a) se declare con lugar el recurso; b) se declare la revocatoria y nulidad definitiva de las resoluciones Nos. C-161-2013 del 2 de agosto, R-387-2013-MINAE del 4 de septiembre, R-332-2013-MINAE del 24 de septiembre y R-467-2013-MINAE del 8 de octubre, todas del 2013; y c) se reintegren los permisos de vialidad ambiental establecidos en la resolución No. 2902-2008-SETENA del 9 de octubre de 2008.
2. Mediante la resolución de las 10:54 horas del 07 de enero de 2015, se concede audiencia al Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Vialidad y al Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía, para que rindan el informe respectivo en relación a los hechos expuestos por la parte recurrente.
3. Informa bajo juramento Mauricio Salom Echeverría, en su condición de Director Ejecutivo a.i. del Consejo Nacional de Viabilidad (memorial presentado en la Secretaría de esta Sala al ser las 17:11 horas del 15 de enero de 2015), que mediante el oficio No. DIE-04-14-1803 emitido el 02 de junio de 2014, la Dirección Ejecutiva atendió el recurso de amparo conocido bajo el expediente No. 14-005075-0007-CO. Explica que la competencia del Consejo Nacional de Viabilidad consiste únicamente en construir y conservar las carreteras y puentes de la Red Vial Nacional. Agrega que se satisface un compromiso contractual con la empresa APM Terminals, concesionaria de las Terminales de Contenedores de Moín; por lo que se adquiere la obligación de tener habilitado un nuevo acceso vial para comunicar la Ruta Nacional No. 32 con la entrada al área de concesión. En vista de lo anterior, indica que se analizaron los posibles sitios sobre los cuales podría construirse el acceso. Explica que independientemente de la ubicación del nuevo corredor, el paso por el Río Moín no podía ser evitado, por lo cual se generó la necesidad de determinar el manejo adecuado de las áreas de impacto, asumiendo las medidas de compensación y mitigación idóneas. Aclara que, según el oficio GCTI-11-15-0051, emitido el 15 de enero de 2015 por la Gerencia de Construcción de Vías y Puentes, el proyecto al día de hoy se encuentra totalmente construido. Considera que la parte recurrente confunde el proyecto de la Terminal de Contenedores de Moín con el proyecto de construcción de la carretera propiamente dicha. Solicita se desestime el recurso planteado.
4. Informa bajo juramento Julio Jurado Fernández, en su condición de Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, (memorial presentado en la Secretaría de esta Sala al ser las 14:56 horas del 16 de enero de 2015), que los hechos alegados por la parte recurrente no encajan dentro de las competencias delegadas al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, por lo que no puede hacerse referencia a los mismos. Señala que actualmente se tramita un proceso de conocimiento en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda bajo el expediente 14-008412-01027-CA. Añade que en dicho proceso, el recurrente solicita se acoja el proceso ordinario de anulación de acto y resoluciones No. R-287-2013-MINAE y R-467-2013-MINAE, además de la revocatoria y nulidad definitiva del dictamen DFOE-AE-IF-01-2011 de la Contraloría General de la República; los oficios CP-138-2011-SETENA, CP-172-2011-SETENA, SG-040-2012-SETENA, DM-165-2012, DM-221-2012, R-D-329-2012, O-D-1-2012, O-D-2-2012,- R-M-478-2012-MINAET, O-D-5-2012, O-D-8-2012, O-D-9-2012, C-161-2013, R-387-2013-MINAE, R-432-2013-MINAE y R-467-2013-MINAE, y la reintegración de los permisos de viabilidad ambiental otorgados por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Solicita se desestime el recurso planteado.
5. Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala al ser las 16:10 horas del 28 de enero de 2015, la parte recurrente se refiere a las manifestaciones realizadas por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, y considera que lo indicado en su informe fue omiso a los hechos que fueron expuestos en el recurso. Aclara que la propiedad del amparado es un terreno plano, por lo que no son aplicables los 15 metros para el área de protección. Señala que el recurrido Julio Jurado posee un amplio conocimiento del tema en debate, ya que, inclusive, firma el oficio No. C-161-2013 en su condición de Procurador; por lo que se evalúa la posibilidad de que el mismo posea un interés particular y directo en el caso.
6. Mediante la resolución de las 15:05 horas del 27 de enero de 2015, se amplían las partes consignadas en el presente recurso y se concede audiencia al Ministro de Ambiente y Energía y al Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, para que rindan el informe respectivo en relación a los hechos expuestos por la parte recurrente.
7. Informa bajo juramento Freddy Bolaños Céspedes, en su condición de Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (memorial presentado en la Secretaría de esta Sala al ser las 15:39 horas del 04 de febrero de 2015), que el proyecto al que se hace referencia en el presente recurso, se tramita bajo el expediente administrativo D1-130-2006-SETENA. Indica que la Viabilidad Ambiental fue otorgada mediante la resolución 2902-2008-SETENA, siendo reafirmada posteriormente mediante la resolución 581-2010-SETENA. Agrega que el 08 de junio de 2011, se presenta el oficio DFOE-AE-00145, emitido por la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República. En dicho oficio, se indica “revisar la viabilidad ambiental dada al proyecto Marina Moín en resolución No. 2902-2008-SETENA del 09 de octubre de 2008, en consideración de aspectos técnicos y legales pertinentes y de considerarse procedente, ajustar esa viabilidad ambiental conforme a derecho (…)”. Señala que, en cumplimiento de lo establecido en el citado oficio, se conforma un Órgano Investigativo, el cual, mediante oficio CP-172-2011, recomienda “gestionar ante el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, el nombramiento de un Órgano Director del Procedimiento Administrativo, a fin de declarar la nulidad de la resolución que otorga la Viabilidad Ambiental del proyecto Marina Moín, por las inconsistencias encontradas y descritas en los apartados primero, segundo y tercero de este informe (…)”. Añade que, mediante el oficio DM-222-2012, emitido el 30 de marzo de 2012 por el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, se nombra al primer Órgano Director del procedimiento, el cual, a través de la resolución 002-2012 del 28 de mayo de 2012, recomienda se desestimen los cargos, al haber actuado el desarrollador conforme al ordenamiento jurídico en la tramitación de los permisos y demás gestiones para obtener la aprobación del proyecto. En virtud de la recomendación realizada, la resolución R-D-329-2012, emitida el 11 de junio de ese mismo año, deja sin efecto el nombramiento del órgano director, efectuado en los oficios DM-165-2012 y DM-221-2012, y todo lo actuado por el mismo, nombrando además un nuevo órgano director. Indica que el nuevo Órgano Director, a través del oficio O-D-9-2012 del 10 de diciembre de 2012, recomienda decretar la nulidad absoluta de la resolución No. 2902-2008-SETENA. Agrega que, por otro lado, el oficio C-161-2013, emitido el 20 de agosto de 2013 por la Procuraduría General de la República, da respuesta a la consulta de nulidad realizada mediante el oficio DM-898-2012, a fin de emitir el criterio correspondiente. Con base en ambas recomendaciones, el Ministerio de Ambiente y Energía decreta la nulidad absoluta de la resolución supra, ordenando además el archivo del expediente. Contra dicha resolución, se presentan distintos recursos de revocatoria, los cuales son declarados sin lugar mediante la resolución R-467-2013-MINAE, emitida el 08 de octubre de 2013, en donde, además, se tiene por agotada la vía administrativa. Estima que se ha respetado el debido proceso establecido en la norma administrativa para los casos de declaratoria de nulidad, por lo alegar un quebranto de derechos constitucionales no se ajusta a la realidad del procedimiento. Revela que la declaratoria de nulidad se encuentra actualmente en discusión en el Tribunal Contencioso-Administrativo. Solicita se declare sin lugar el presente recurso, en lo concerniente a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental.
8. Informa bajo juramento Edgar E. Gutiérrez Espeleta, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía, que las cuestiones señaladas por el amparado obedecen a cuestiones de mera legalidad. Agrega que, actualmente, el expediente 130-2006-SETENA se encuentra archivado, además, la vía administrativa se encuentra agotada. Acota que el expediente manejado en la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, denominado “Proyecto Terminal de Contenedores Moín”, con el expediente D1-7968-2012-SETENA es un proyecto distinto al aquí debatido. Manifiesta que, bajo el expediente judicial No. 14-008412-1027-CA se tramita un Proceso de Conocimiento con identidad de partes y de pretensiones que en el presente recurso. Dicho proceso se encuentra a la espera de señalamiento de audiencia preliminar; por lo que debiera ser dicha jurisdicción la que resuelva en definitiva sobre las pretensiones del recurrente. Solicita se declare sin lugar el recurso, en lo que corresponde al Ministerio de Ambiente y Energía.
9. Por constancia extendida el 09 de febrero de 2015, Walter Alfaro Alvarado, Técnico Judicial 3, y Gerardo Madriz Piedra, Secretario de la Sala Constitucional, hacen constar que, revisado en el Sistema Costarricense de Gestión de Despachos Judiciales el Control de Documentos Recibidos y este Expediente, no aparece que del 02 al 06 de febrero de 2015, el Ministro de Ambiente y Energía, haya presentado escrito o documento alguno, a fin de rendir el informe que se le solicitó en el auto inicial del amparo.
10. En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,
Considerando:
I. - Objeto del recurso. La parte recurrente alega que el Ministerio de Ambiente y Energía anuló los permisos de viabilidad ambiental otorgados por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental con base en una norma que, actualmente, se encuentra derogada. En vista de lo anterior, solicita se declare la revocatoria y nulidad definitiva de las resoluciones emitidas por el Ministerio recurrido y se reintegren los permisos de viabilidad ambiental concedidos en la resolución No. 2902-2008-SETENA.
II. - Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
a. El proyecto Marina Moín se tramita bajo el número de expediente administrativo D1-130-2006-SETENA (informe rendido por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
b. Mediante la resolución 2902-2008-SETENA, emitida el 09 de octubre de 2008, se otorgó la Viabilidad Ambiental al proyecto Marina Moín, reafirmada posteriormente por la resolución 581-2010-SETENA (informe rendido por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
c. La División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República, a través del oficio DFOE-AE-00145, ordena la revisión de la viabilidad ambienta otorgada en la resolución No. 2902-2008-SETENA (informe rendido por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
d. La Secretaría Técnica Nacional Ambiental conforma un Órgano Investigativo con el fin de cumplir lo ordenado en el oficio DFOE-AE-00145 de la Contraloría General de la República (informe rendido por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
e. Mediante el oficio CP-172-2011, el Órgano Investigativo recomienda gestionar el nombramiento de un Órgano Director de Procedimiento Administrativo para declarar la nulidad de la resolución No. 2902-2008-SETENA (informe rendido por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
f. El Ministerio de Ambiente y Energía, mediante el oficio DM-222-2012, emitido el 30 de marzo de 2012, designa el primer Órgano Director del Procedimiento de Nulidad (informe rendido por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
g. A través de la resolución 002-2012 del 28 de mayo de 2012, el Órgano Director del Procedimiento recomienda se desestimen los cargos al haber actuado –el desarrollador- conforme al ordenamiento jurídico en la tramitación de los permisos (informe rendido por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
h. Mediante la resolución R-D-329-2012, emitida el 11 de junio de 2012 por el Ministerio de Ambiente y Energía, se deja sin efecto el nombramiento del Órgano Director efectuado en los oficios DM-165-2012 y DM-221-2012, así como las actuaciones del mismo y se nombra además un nuevo Órgano Director (informe rendido por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
i. El recurrente ha presentado distintos recursos de revocatoria, los cuales han sido declarados sin lugar mediante la resolución R-467-2013-MINAE, emitida el 08 de octubre de 2013 (informe rendido por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
j. Bajo el expediente No. 14-008412-1027-CA, se tramita un Proceso de Conocimiento en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, en el que el recurrente solicita la anulación de las resoluciones No. R-287-2013-MINAE y R-467-2013-MINAE (informe rendido por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, reiterado por el Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y el Ministro de Ambiente y Energía).
III. - Sobre la resoluciones cuestionadas. El recurrente plantea su inconformidad con las resoluciones que llevaron a la anulación de la Viabilidad Ambiental concedida a su proyecto Marina Moín, pues estima que lesionan su derecho a la propiedad privada y a la igualdad jurídica, así como que lesionan los principios constitucionales de seguridad jurídica y de intangibilidad de los actos propios. Este Tribunal Constitucional, en situaciones anteriores, ha estimado, que la invocación de estos asuntos, motivada en la exclusiva violación del principio de legalidad administrativa, es un asunto que –por la materia- está reservado, de forma exclusiva, a la jurisdicción ordinaria. En efecto, las actuaciones impugnadas en el presente recurso son, a su vez, objeto de un proceso de conocimiento ante el Tribunal Contencioso Administrativo, por lo que no debe esta Sala entrar a conocer lo que está siendo discutido por otro Tribunal de la República, y en consecuencia, es ante el Tribunal que conoce el asunto, que debe el interesado gestionar lo pertinente. De manera que, corresponde a la vía contencioso administrativa, pronunciarse en relación con la alegada contradicción, por ser un tema de mera legalidad; y será en dicha vía que podrá el recurrente discutir –en forma amplia- el fondo del asunto y hacer valer sus pretensiones.
IV.Sobre el artículo 3, del Decreto Ejecutivo 23253-MIRENEM. En relación con la alegada pretensión del recurrente de que este Tribunal determine si dicha norma es o no de aplicación en su caso, por lesionar el principio de legalidad administrativa, se impone advertir que el Código Procesal Contencioso-Administrativo prevé la impugnación de normas como la que nos ocupa, si se considera que no resultan congruentes con el parámetro de legalidad; por lo que será también en dicha sede que deba el recurrente plantee sus inconformidades o reclamos.
V.Sobre la denegación de ser informado de la solicitud planteada por APM Terminals. Respecto a la inconformidad del recurrente con la denegatoria por parte de la SETENA de tenerle como parte en el trámite gestionado por la empresa APM Terminals, tampoco corresponde a esta Sala analizar la procedencia o no de dicha solicitud, pues ello también hace referencia a un conflicto cuyo conocimiento y resolución es ajeno a su ámbito de competencia; por constituir un tema de legalidad ordinaria.
VII.- Nota separada la Magistrada Hernández López respecto del reclamo por infracción del artículo 50 de la Constitución Política.
1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único , en la defensa del precitado derecho constitucional.
2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.
3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente , ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya , a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.
4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.
5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.
6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7. En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas , o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.
8. En el caso concreto, se observa que la situación planteada se ubica dentro de aquellas situaciones en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa por la complejidad del tema discutido que involucra una discusión que involucra sopesar ventajas y desventajas y valoración de los beneficios, todo lo cual requiere abundante prueba, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo . De tal modo, debió aplicarse el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y rechazar de plano el recurso, no obstante, al no haber ocurrido así, procede ahora declarar sin lugar el amparo interpuesto.
VIII.- Nota del Magistrado Rueda Leal. Suscribo la desestimatoria de este amparo por las razones expuestas en esta sentencia, excepto por lo dispuesto en el considerando IV. Lo alegado en el mismo, ciertamente, procede ser revisado en la jurisdicción contenciosa administrativa mas no por tratarse de una controversia con un Decreto, sino merced a la complejidad técnica que reviste resolver el planteamiento del recurrente, lo cual resulta inviable en la vía del amparo debido a la naturaleza sumaria de este proceso de constitucionalidad.
Por tanto:
Se declara sin lugar el recurso. La Magistrada Hernández López pone nota separada. El Magistrado Rueda Leal pone nota.
Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Res. Nº 2015002338 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del veinte de febrero de dos mil quince.
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 15-000224-0007-CO, interpuesto por JOSE IGNACIO SOLER AIRA, cédula de identidad 0800410269, contra DIRECTOR EJECUTIVO DEL CONSEJO NACIONAL DE VIALIDAD, DIRECTOR EJECUTIVO DEL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA, MINISTRO DE AMBIENTE Y ENERGIA, SECRETARIO GENERAL DE LA SECRETARIA TECNICA NACIONAL AMBIENTAL.
Resultando:
1. Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:40 horas del 06 de enero de 2015, el recurrente interpone recurso de amparo contra el Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) y el Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía (SINAC), y manifiesta que su representada es dueña de la propiedad inscrita bajo el número de finca 7-001951-000, a nombre de Moín Resort and Marina, Sociedad Anónima, plano catastrado No. L-1250660-2008; y colinda en todo su lindero Sur con el Río Moín. El 17 de marzo de 2006, presentó ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), el Formulario de Evaluación Ambiental D1, para el proyecto denominado Marina Moín (expediente asignado No. 130-2006-SETENA), y en él se describió claramente el impacto al Río Moín de dicho proyecto, así como la forma de mitigación y compensación. El 9 de octubre de 2008, mediante resolución Nº 2902-2008- SETENA, se aprobó el Estudio Impacto Ambiental y su Anexo; comunicando que se había cumplido con el procedimiento de evaluación ambiental y describiendo detalladamente el proyecto turístico a desarrollar. El 23 de marzo del 2010, mediante resolución Nº 581-2010-SETENA, se confirmó la vigencia en todos sus extremos de la viabilidad ambiental. El 8 de junio de 2010, la Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (CIMAT), por medio de oficio No. 207-2010, acordó aprobar el anteproyecto de la marina turística Marina Moín. El 31 de agosto de 2010, la Contraloría General de la República, por oficio Nº DF0E-AE-0007-2010 y la presentación del informe No. DF0E-AE-IF-01-2011, comunicó a la SETENA que el eventual desarrollo de las obras propuestas en su proyecto, “conllevaría la invasión de las zonas protectoras del Humedal Nacional Cariari 4, del cual forma parte el río Moín, cuya franja de 100 metros a ambos márgenes se afectaría con la construcción de canales artificiales que conectan el mar con otros sectores de propiedad privada que colindan con el río”, tomando como referencia el artículo 3 del Decreto Ejecutivo de creación del Humedal, Nº 23253-MIRENEM, de 23 de abril de 1994. El 04 de septiembre de 2013, el Ministerio de Ambiente y Energía emitió la resolución Nº R-387-2013-MINAE, que declaró la nulidad evidente y manifiesta de la resolución Nº 2902-2008-SETENA del 9 de octubre de 2008; es decir, de la resolución que aprobó el Estudio Impacto Ambiental y su Anexo. La nulidad absoluta se fundamentó en que no se consideró la existencia de un humedal en el terreno, pues el Río Moín fue declarado humedal mediante el citado Decreto Nº 23253-MIRENEM. Dicho Decreto establece “una franja de 100 en ambas riberas de las lagunas serán aplicables las disposiciones que rigen para las zonas protectoras, de conformidad con lo que establece la Ley Forestal No 7174, del 28 de junio de 1990”; y esa Ley Forestal se encuentra derogada desde el 05 de febrero de 1996. La nueva Ley Forestal (Nº 7575), establece en su artículo 33 que las áreas de protección son franjas “de quince metros en zona rural y de diez metros en zona urbana, medidas horizontalmente a ambos lados, en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, si el terreno es plano, y de cincuenta metros horizontales, si el terreno es quebrado”. Mediante Oficio Nº DAJ-831-2014-MINAE, del 7 de mayo de 2014, el Ministro de Ambiente y Energía –en relación con el Recurso de Amparo tramitado en el expediente Nº 14-005075-0007-CO-, refirió con claridad a la imposibilidad de aplicar lo establecido en el Decreto Ejecutivo No. 23253-MIRENEM a la ribera del Río Moín; argumentando que la norma no establece una unidad de medida de longitud alguna y, en todo caso, de ser posible, la norma se refiere claramente a "lagunas", por lo que no podría aplicarse al Río Moín. Mediante Oficio Nº DIE-04-14-1803, del 2 de junio de 2014, el Director Ejecutivo a.i. del Consejo Nacional de Vialidad –en relación con el mismo Recurso de Amparo-, refirió también a la imposibilidad de aplicar dicha norma a la ribera del Río Moín; debido a que la norma remite a una ley que, en la actualidad, se encuentra derogada (Ley No. 7174) y es, por lo tanto, inaplicable; además porque la norma no establece ninguna unidad de medida de longitud alguna y es clara al decir que se refiere a "lagunas" por lo que no es posible hacerla extensiva al Río Moín. En el mismo sentido, el Oficio Nº SG-078-2014, del 7 de mayo de 2014, emitido por la Viceministra de Gestión de Calidad Ambiente y Energía del MINAE –y, nuevamente, en relación con Recurso de Amparo de cita-, reitera la interpretación de que resulta imposible aplicar la normativa del Decreto Ejecutivo Nº 23253-MIRENEM; por referir a una normativa derogada, porque la norma no establece medida de longitud alguna, y por la alusión al término lagunas (no extensivo al Río Moín). Todos esos informes, rendidos del proceso de Amparo referido, terminan remitiendo al artículo 33 de la Ley Forestal Nº 7575. Respecto a la inconsistencia que representa el texto literal de la norma, pues refiere a “ambas riberas” y a “lagunas”, indica que ni las lagunas tienen dos riberas, ni el Río Moín es una laguna. Considera entonces, que la interpretación errada utilizada por el MINAE al anular la Viabilidad Ambiental que le había sido otorgada, lesiona y limita su derecho a la propiedad privada; pues si se castigan 100 metros lineales a ambas riberas del río, equivale en su caso a 240.000 metros cuadrados, e implicaría modificar totalmente el proyecto que viene desarrollando desde el año 2006. En el mismo sentido, interpretar dicha normativa de distinta forma para otros afectados, constituye una discriminación manifiesta que lesiona sus derechos fundamentales, además de causarle un gravísimo daño moral y patrimonial. La anulación propiamente de la Viabilidad, lesiona también el principio de intangibilidad de los actos propios y el principio de seguridad jurídica. Por otra parte, señala el recurrente que mediante resolución Nº CP-027-2014-SETENA, de 17 de diciembre de 2014, se otorgó Viabilidad Ambiental al proyecto de Creación de la Terminal de Contenedores de Moín, expediente Nº 7968-12-SETENA; que se ubica propiamente en la desembocadura del Río Moín y constará de una isla artificial de más de ocho hectáreas. Dicho proyecto requiere un movimiento de más de un millón de toneladas métricas de material de relleno, y el impacto que puede tener en la modificación de corrientes, morfología de costas y contaminación, afectaría de manera directa la propiedad de su representada. Por ello, desde el 12 de agosto de 2012, solicitó ser informado de la solicitud planteada por APM Terminals, pero ello no se cumplió bajo el argumento de que su viabilidad ambiental había sido anulada; lo cual considera lo coloca en un estado de indefensión frente a las eventuales afectaciones a su propiedad. Solicita que: a) se declare con lugar el recurso; b) se declare la revocatoria y nulidad definitiva de las resoluciones Nos. C-161-2013 del 2 de agosto, R-387-2013-MINAE del 4 de septiembre, R-332-2013-MINAE del 24 de septiembre y R-467-2013-MINAE del 8 de octubre, todas del 2013; y c) se reintegren los permisos de vialidad ambiental establecidos en la resolución No. 2902-2008-SETENA del 9 de octubre de 2008.
2. Mediante la resolución de las 10:54 horas del 07 de enero de 2015, se concede audiencia al Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Vialidad y al Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía, para que rindan el informe respectivo en relación a los hechos expuestos por la parte recurrente.
3. Informa bajo juramento Mauricio Salom Echeverría, en su condición de Director Ejecutivo a.i. del Consejo Nacional de Viabilidad (memorial presentado en la Secretaría de esta Sala al ser las 17:11 horas del 15 de enero de 2015), que mediante el oficio No. DIE-04-14-1803 emitido el 02 de junio de 2014, la Dirección Ejecutiva atendió el recurso de amparo conocido bajo el expediente No. 14-005075-0007-CO. Explica que la competencia del Consejo Nacional de Viabilidad consiste únicamente en construir y conservar las carreteras y puentes de la Red Vial Nacional. Agrega que se satisface un compromiso contractual con la empresa APM Terminals, concesionaria de las Terminales de Contenedores de Moín; por lo que se adquiere la obligación de tener habilitado un nuevo acceso vial para comunicar la Ruta Nacional No. 32 con la entrada al área de concesión. En vista de lo anterior, indica que se analizaron los posibles sitios sobre los cuales podría construirse el acceso. Explica que independientemente de la ubicación del nuevo corredor, el paso por el Río Moín no podía ser evitado, por lo cual se generó la necesidad de determinar el manejo adecuado de las áreas de impacto, asumiendo las medidas de compensación y mitigación idóneas. Aclara que, según el oficio GCTI-11-15-0051, emitido el 15 de enero de 2015 por la Gerencia de Construcción de Vías y Puentes, el proyecto al día de hoy se encuentra totalmente construido. Considera que la parte recurrente confunde el proyecto de la Terminal de Contenedores de Moín con el proyecto de construcción de la carretera propiamente dicha. Solicita se desestime el recurso planteado.
4. Informa bajo juramento Julio Jurado Fernández, en su condición de Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, (memorial presentado en la Secretaría de esta Sala al ser las 14:56 horas del 16 de enero de 2015), que los hechos alegados por la parte recurrente no encajan dentro de las competencias delegadas al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, por lo que no puede hacerse referencia a los mismos. Señala que actualmente se tramita un proceso de conocimiento en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda bajo el expediente 14-008412-01027-CA. Añade que en dicho proceso, el recurrente solicita se acoja el proceso ordinario de anulación de acto y resoluciones No. R-287-2013-MINAE y R-467-2013-MINAE, además de la revocatoria y nulidad definitiva del dictamen DFOE-AE-IF-01-2011 de la Contraloría General de la República; los oficios CP-138-2011-SETENA, CP-172-2011-SETENA, SG-040-2012-SETENA, DM-165-2012, DM-221-2012, R-D-329-2012, O-D-1-2012, O-D-2-2012,- R-M-478-2012-MINAET, O-D-5-2012, O-D-8-2012, O-D-9-2012, C-161-2013, R-387-2013-MINAE, R-432-2013-MINAE y R-467-2013-MINAE, y la reintegración de los permisos de viabilidad ambiental otorgados por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Solicita se desestime el recurso planteado.
5. Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala al ser las 16:10 horas del 28 de enero de 2015, la parte recurrente se refiere a las manifestaciones realizadas por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, y considera que lo indicado en su informe fue omiso a los hechos que fueron expuestos en el recurso. Aclara que la propiedad del amparado es un terreno plano, por lo que no son aplicables los 15 metros para el área de protección. Señala que el recurrido Julio Jurado posee un amplio conocimiento del tema en debate, ya que, inclusive, firma el oficio No. C-161-2013 en su condición de Procurador; por lo que se evalúa la posibilidad de que el mismo posea un interés particular y directo en el caso.
6. Mediante la resolución de las 15:05 horas del 27 de enero de 2015, se amplían las partes consignadas en el presente recurso y se concede audiencia al Ministro de Ambiente y Energía y al Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, para que rindan el informe respectivo en relación a los hechos expuestos por la parte recurrente.
7. Informa bajo juramento Freddy Bolaños Céspedes, en su condición de Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (memorial presentado en la Secretaría de esta Sala al ser las 15:39 horas del 04 de febrero de 2015), que el proyecto al que se hace referencia en el presente recurso, se tramita bajo el expediente administrativo D1-130-2006-SETENA. Indica que la Viabilidad Ambiental fue otorgada mediante la resolución 2902-2008-SETENA, siendo reafirmada posteriormente mediante la resolución 581-2010-SETENA. Agrega que el 08 de junio de 2011, se presenta el oficio DFOE-AE-00145, emitido por la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República. En dicho oficio, se indica “revisar la viabilidad ambiental dada al proyecto Marina Moín en resolución No. 2902-2008-SETENA del 09 de octubre de 2008, en consideración de aspectos técnicos y legales pertinentes y de considerarse procedente, ajustar esa viabilidad ambiental conforme a derecho (…)”. Señala que, en cumplimiento de lo establecido en el citado oficio, se conforma un Órgano Investigativo, el cual, mediante oficio CP-172-2011, recomienda “gestionar ante el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, el nombramiento de un Órgano Director del Procedimiento Administrativo, a fin de declarar la nulidad de la resolución que otorga la Viabilidad Ambiental del proyecto Marina Moín, por las inconsistencias encontradas y descritas en los apartados primero, segundo y tercero de este informe (…)”. Añade que, mediante el oficio DM-222-2012, emitido el 30 de marzo de 2012 por el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, se nombra al primer Órgano Director del procedimiento, el cual, a través de la resolución 002-2012 del 28 de mayo de 2012, recomienda se desestimen los cargos, al haber actuado el desarrollador conforme al ordenamiento jurídico en la tramitación de los permisos y demás gestiones para obtener la aprobación del proyecto. En virtud de la recomendación realizada, la resolución R-D-329-2012, emitida el 11 de junio de ese mismo año, deja sin efecto el nombramiento del órgano director, efectuado en los oficios DM-165-2012 y DM-221-2012, y todo lo actuado por el mismo, nombrando además un nuevo órgano director. Indica que el nuevo Órgano Director, a través del oficio O-D-9-2012 del 10 de diciembre de 2012, recomienda decretar la nulidad absoluta de la resolución No. 2902-2008-SETENA. Agrega que, por otro lado, el oficio C-161-2013, emitido el 20 de agosto de 2013 por la Procuraduría General de la República, da respuesta a la consulta de nulidad realizada mediante el oficio DM-898-2012, a fin de emitir el criterio correspondiente. Con base en ambas recomendaciones, el Ministerio de Ambiente y Energía decreta la nulidad absoluta de la resolución supra, ordenando además el archivo del expediente. Contra dicha resolución, se presentan distintos recursos de revocatoria, los cuales son declarados sin lugar mediante la resolución R-467-2013-MINAE, emitida el 08 de octubre de 2013, en donde, además, se tiene por agotada la vía administrativa. Estima que se ha respetado el debido proceso establecido en la norma administrativa para los casos de declaratoria de nulidad, por lo alegar un quebranto de derechos constitucionales no se ajusta a la realidad del procedimiento. Revela que la declaratoria de nulidad se encuentra actualmente en discusión en el Tribunal Contencioso-Administrativo. Solicita se declare sin lugar el presente recurso, en lo concerniente a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental.
8. Informa bajo juramento Edgar E. Gutiérrez Espeleta, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía, que las cuestiones señaladas por el amparado obedecen a cuestiones de mera legalidad. Agrega que, actualmente, el expediente 130-2006-SETENA se encuentra archivado, además, la vía administrativa se encuentra agotada. Acota que el expediente manejado en la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, denominado “Proyecto Terminal de Contenedores Moín”, con el expediente D1-7968-2012-SETENA es un proyecto distinto al aquí debatido. Manifiesta que, bajo el expediente judicial No. 14-008412-1027-CA se tramita un Proceso de Conocimiento con identidad de partes y de pretensiones que en el presente recurso. Dicho proceso se encuentra a la espera de señalamiento de audiencia preliminar; por lo que debiera ser dicha jurisdicción la que resuelva en definitiva sobre las pretensiones del recurrente. Solicita se declare sin lugar el recurso, en lo que corresponde al Ministerio de Ambiente y Energía.
9. Por constancia extendida el 09 de febrero de 2015, Walter Alfaro Alvarado, Técnico Judicial 3, y Gerardo Madriz Piedra, Secretario de la Sala Constitucional, hacen constar que, revisado en el Sistema Costarricense de Gestión de Despachos Judiciales el Control de Documentos Recibidos y este Expediente, no aparece que del 02 al 06 de febrero de 2015, el Ministro de Ambiente y Energía, haya presentado escrito o documento alguno, a fin de rendir el informe que se le solicitó en el auto inicial del amparo.
10. En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,
Considerando:
I. - Objeto del recurso. La parte recurrente alega que el Ministerio de Ambiente y Energía anuló los permisos de viabilidad ambiental otorgados por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental con base en una norma que, actualmente, se encuentra derogada. En vista de lo anterior, solicita se declare la revocatoria y nulidad definitiva de las resoluciones emitidas por el Ministerio recurrido y se reintegren los permisos de viabilidad ambiental concedidos en la resolución No. 2902-2008-SETENA.
II. - Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
a. El proyecto Marina Moín se tramita bajo el número de expediente administrativo D1-130-2006-SETENA (informe rendido por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
b. Mediante la resolución 2902-2008-SETENA, emitida el 09 de octubre de 2008, se otorgó la Viabilidad Ambiental al proyecto Marina Moín, reafirmada posteriormente por la resolución 581-2010-SETENA (informe rendido por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
c. La División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República, a través del oficio DFOE-AE-00145, ordena la revisión de la viabilidad ambienta otorgada en la resolución No. 2902-2008-SETENA (informe rendido por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
d. La Secretaría Técnica Nacional Ambiental conforma un Órgano Investigativo con el fin de cumplir lo ordenado en el oficio DFOE-AE-00145 de la Contraloría General de la República (informe rendido por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
e. Mediante el oficio CP-172-2011, el Órgano Investigativo recomienda gestionar el nombramiento de un Órgano Director de Procedimiento Administrativo para declarar la nulidad de la resolución No. 2902-2008-SETENA (informe rendido por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
f. El Ministerio de Ambiente y Energía, mediante el oficio DM-222-2012, emitido el 30 de marzo de 2012, designa el primer Órgano Director del Procedimiento de Nulidad (informe rendido por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
g. A través de la resolución 002-2012 del 28 de mayo de 2012, el Órgano Director del Procedimiento recomienda se desestimen los cargos al haber actuado –el desarrollador- conforme al ordenamiento jurídico en la tramitación de los permisos (informe rendido por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
h. Mediante la resolución R-D-329-2012, emitida el 11 de junio de 2012 por el Ministerio de Ambiente y Energía, se deja sin efecto el nombramiento del Órgano Director efectuado en los oficios DM-165-2012 y DM-221-2012, así como las actuaciones del mismo y se nombra además un nuevo Órgano Director (informe rendido por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
i. El recurrente ha presentado distintos recursos de revocatoria, los cuales han sido declarados sin lugar mediante la resolución R-467-2013-MINAE, emitida el 08 de octubre de 2013 (informe rendido por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
j. Bajo el expediente No. 14-008412-1027-CA, se tramita un Proceso de Conocimiento en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, en el que el recurrente solicita la anulación de las resoluciones No. R-287-2013-MINAE y R-467-2013-MINAE (informe rendido por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, reiterado por el Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y el Ministro de Ambiente y Energía).
III. - Sobre la resoluciones cuestionadas. El recurrente plantea su inconformidad con las resoluciones que llevaron a la anulación de la Viabilidad Ambiental concedida a su proyecto Marina Moín, pues estima que lesionan su derecho a la propiedad privada y a la igualdad jurídica, así como que lesionan los principios constitucionales de seguridad jurídica y de intangibilidad de los actos propios. Este Tribunal Constitucional, en situaciones anteriores, ha estimado, que la invocación de estos asuntos, motivada en la exclusiva violación del principio de legalidad administrativa, es un asunto que –por la materia- está reservado, de forma exclusiva, a la jurisdicción ordinaria. En efecto, las actuaciones impugnadas en el presente recurso son, a su vez, objeto de un proceso de conocimiento ante el Tribunal Contencioso Administrativo, por lo que no debe esta Sala entrar a conocer lo que está siendo discutido por otro Tribunal de la República, y en consecuencia, es ante el Tribunal que conoce el asunto, que debe el interesado gestionar lo pertinente. De manera que, corresponde a la vía contencioso administrativa, pronunciarse en relación con la alegada contradicción, por ser un tema de mera legalidad; y será en dicha vía que podrá el recurrente discutir –en forma amplia- el fondo del asunto y hacer valer sus pretensiones.
IV.Sobre el artículo 3, del Decreto Ejecutivo 23253-MIRENEM. En relación con la alegada pretensión del recurrente de que este Tribunal determine si dicha norma es o no de aplicación en su caso, por lesionar el principio de legalidad administrativa, se impone advertir que el Código Procesal Contencioso-Administrativo prevé la impugnación de normas como la que nos ocupa, si se considera que no resultan congruentes con el parámetro de legalidad; por lo que será también en dicha sede que deba el recurrente plantee sus inconformidades o reclamos.
V.Sobre la denegación de ser informado de la solicitud planteada por APM Terminals. Respecto a la inconformidad del recurrente con la denegatoria por parte de la SETENA de tenerle como parte en el trámite gestionado por la empresa APM Terminals, tampoco corresponde a esta Sala analizar la procedencia o no de dicha solicitud, pues ello también hace referencia a un conflicto cuyo conocimiento y resolución es ajeno a su ámbito de competencia; por constituir un tema de legalidad ordinaria.
VII.- Nota separada la Magistrada Hernández López respecto del reclamo por infracción del artículo 50 de la Constitución Política.
1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único , en la defensa del precitado derecho constitucional.
2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.
3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente , ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya , a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.
4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.
5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.
6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7. En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas , o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.
8. En el caso concreto, se observa que la situación planteada se ubica dentro de aquellas situaciones en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa por la complejidad del tema discutido que involucra una discusión que involucra sopesar ventajas y desventajas y valoración de los beneficios, todo lo cual requiere abundante prueba, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo . De tal modo, debió aplicarse el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y rechazar de plano el recurso, no obstante, al no haber ocurrido así, procede ahora declarar sin lugar el amparo interpuesto.
VIII.- Nota del Magistrado Rueda Leal. Suscribo la desestimatoria de este amparo por las razones expuestas en esta sentencia, excepto por lo dispuesto en el considerando IV. Lo alegado en el mismo, ciertamente, procede ser revisado en la jurisdicción contenciosa administrativa mas no por tratarse de una controversia con un Decreto, sino merced a la complejidad técnica que reviste resolver el planteamiento del recurrente, lo cual resulta inviable en la vía del amparo debido a la naturaleza sumaria de este proceso de constitucionalidad.
Por tanto:
Se declara sin lugar el recurso. La Magistrada Hernández López pone nota separada. El Magistrado Rueda Leal pone nota.
Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
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