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Res. 14649-2015 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 22/09/2015
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Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL *150131270007CO* Res. Nº 2015014649 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas treinta minutos del veintidos de setiembre de dos mil quince .
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 15-013127-0007-CO, interpuesto por JUAN CARLOS VARGAS CASTRO, cédula de identidad 0205020310, MARÍA ISABEL CASTRO LÓPEZ, cédula de identidad 0203270672, contra la MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA y el ÁREA RECTORA DE SALUD DE ALAJUELA 2 DEL MINISTERIO DE SALUD.-
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:55 horas del 2 de setiembre del 2015, el recurrente interpone recurso de amparo contra la MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA y el ÁREA RECTORA DE SALUD DE ALAJUELA 2 DEL MINISTERIO DE SALUD, y manifiesta que desde el 26 de setiembre de 2014 y debido a las lluvias, el muro construido en el inmueble matricula 129715-000, plano de catastro A-1466433-2010, propiedad de Yeison Cabezas Castro, colapsó, lo que provocó daños estructurales en su inmueble matricula 129711, propiamente en el sector donde se ubican las instalaciones del Grupo Industrial Vargas Castro. Refieren que debido a lo anterior, el Área Rectora de Salud de Alajuela 2, giró la orden sanitaria Nº OS-ARS-A2-DG-120-2014, en la cual declaró inhabitable el inmueble y ordenó la demolición de las estructuras que allí se ubican, bajo el apercibimiento que de no cumplir el propietario con lo dispuesto, se procedería a interponer la respectiva denuncia por desobediencia a la autoridad. Añaden que el pasado 7 de enero de 2015, se interpuso, nuevamente, una denuncia ante el Ministerio recurrido por incumplimiento del propietario de la orden sanitaria Nº OS-ARS-A2-DG-120-2014, toda vez que se encontraba realizando labores de reparación en el muro de contención sin supervisión adecuada de un profesional, con el fin de habilitar los apartamentos que se ubican en el inmueble. Por otro lado, por medio del trámite Nº 217-2015, del Sistema Integrado de Servicio al Cliente de la Municipalidad de Alajuela se solicitó al Proceso de Control Fiscal y Urbano, una inspección en el lugar a fin de supervisar la ejecución de los trabajos realizados por el señor Cabezas y verificar la afectación que está sufriendo su propiedad. Dicen que como resultado de la inspección se emitió el acta de clausura de construcción Nº 019-2015, pues no contaba con los permisos correspondientes. Afirman que se han realizado varias gestiones e inspecciones, por parte de las recurridas con respecto al inmueble propiedad de Yeison Cabezas, en las cuales se han detectado anomalías en las obras constructivas. Sin embargo, pese a ello, a la fecha de interposición de este recurso las autoridades recurridas no han procedido a realizar las acciones pertinentes para ejecutar la orden sanitaria OS-ARS-A2-DG-120-2014, así como por dar cumpliendo al acta de clausura emitida. Considera que la falta de atención de ambas instituciones para llevar a cabo los procedimientos necesarios para solucionar el problema que les afecta, lesiona sus derechos fundamentales.
2.- Informa bajo juramento Ronald Enrique Mora Solano, en su condición de Director del Área Rectora de Salud Alajuela 2 del Ministerio de Salud, que la denuncia inicial data del 29 de setiembre del 2014, realizada por el Comité Municipal de Prevención y Atención de Emergencias de Alajuela, con la presentación del informe de Situación, donde solicitan la intervención del Ministerio de Salud para la declaratoria de inhabitabilidad de los apartamentos. En atención a lo anterior, el Gestor Ambiental, Sr. Danny García Mora, realizó visita de inspección (informe técnico N° CS-ARS-A2-2215-2014), en que recomendó proceder a declarar la inhabitabilidad y demolición de la edificación que quedó en la propiedad. Además, sugirió al departamento de Ingeniería de la Comisión de Emergencias, que valorara los muros de todas la viviendas y locales que se ubican contiguos a los apartamentos afectados. El 7 de octubre de 2014, se notificó al Sr. Yeison Cabezas, la Orden Sanitaria N° OS-ARS-A2-DG-120-2014, en donde se declaró inhabitable el inmueble, con el fin de realizar la demolición en un plazo inmediato. Además, se le indicó al señor Cabezas, que posterior a la demolición, deberá limpiar y disponer adecuadamente de los desechos, y cercar la propiedad. Se comunicó al Comité Local de Emergencias el actuar del Ministerio de Salud, mediante oficio CN-ARS-A2-2283-2014. El 20 de marzo del 2015, se realizó visita de seguimiento, observando que el Sr. Yeison Cabezas estaba realizando remodelaciones, además, levantó un muro aparentemente sin ningún tipo de permiso constructivo. Mediante oficio N° CN-ARS-A2-0209-2015, se solicitó apoyo profesional a la Región Central Norte del Ministerio de Salud, para la valoración de este caso, con el ingeniero regional. Mediante oficio N° CN-URS-272-2015, el Ing. Wilder Martínez Álvarez, de la Unidad de Rectoría de la Salud, recomendó dar el debido proceso al acto administrativo emitido en su momento, que no fue cumplido por el propietario de los apartamentos; notificar al Comité Local de Emergencia de la situación; notificar a la Municipalidad para que procedan según su competencia, por ejecución de los trabajos, sin el debido permiso constructivo, especialmente tomando en cuenta que la propiedad cuenta con una declaratoria de inhabitabilidad. Por oficio CN-ARS-A2-1115-2015, el 10 de junio pasado se le notificó al Coordinador de la Comisión Local de Emergencias, y mediante oficio CN-ARS-A2-1117-2015, el 9 de junio del 2015, se le notificó al Alcalde Municipal de Alajuela, sobre la situación señalada. Solicita que se desestime el recurso planteado.
3.- Informa bajo juramento Dinorah Cristina Barquero Barquero, en su condición de Alcaldesa Municipal de Alajuela, que en atención a la problemática denunciada por los recurrentes, respecto de la construcción de un muro sin contar con los respectivos permisos municipales, el pasado 6 de enero del año en curso, personeros del Proceso de Control Fiscal y Urbano, procedieron a notificar el Acta de Clausura número 019-2015 al señor Yeison Arturo Cabezas Castro, como propietario del inmueble, además se le dará el seguimiento respectivo, a fin de continuar con el procedimiento administrativo, según corresponda, con el fin de dar cumplimiento a la Orden Sanitaria OS-ARSA2-DG-120-2014, emitida por el Ministerio de Salud. Solicita que se desestime el recurso planteado.
4.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,
Considerando:
I.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
II.- Objeto del recurso. Los recurrentes alegan que las autoridades recurridas no han dado cumplimiento a lo ordenado por el Ministerio de Salud, en la Orden Sanitaria dictada en octubre del año pasado, que declaró inhabitable un inmueble, y ordenó la demolición de las estructuras que allí se ubican, lo que causa una lesión a sus derechos fundamentales, debido a que sus propiedades colindan con dicho inmueble.
III.- Sobre el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Previa a la reforma del artículo 50 de la Constitución Política, la jurisprudencia de esta Sala reconoció la protección y preservación del ambiente como un derecho fundamental (sentencia número 2233-93), al derivarlo de lo dispuesto en los artículos 21 (derecho a la salud), 69 (exigencia constitucional a la "explotación racional de la tierra ") y 89 (protección de las bellezas naturales), todos de la Constitución Política, con fundamento en las siguientes consideraciones:
"V.)- La vida humana sólo es posible en solidaridad con la naturaleza que nos sustenta y nos sostiene, no sólo para alimento físico, sino también como bienestar psíquico: constituye el derecho que todos los ciudadanos tenemos de vivir en un ambiente libre de contaminación, que es la base de una sociedad justa y productiva. Es así como el artículo 21 de la Constitución Política señala: La vida humana es inviolable. Es de este principio constitucional de donde innegablemente se desprende el derecho a la salud, al bienestar físico, mental y social, derecho humano que se encuentra indisolublemente ligado al derecho de la salud y a la obligación del Estado de proteger de la vida humana.
Asimismo, desde el punto de vista psíquico e intelectual, el estado de ánimo depende también de la naturaleza, por lo que también de la naturaleza, por lo que también al convertirse el paisaje en un espacio útil de descanso y tiempo libre es obligación su preservación y conservación. Aspecto este último que está protegido en el artículo 89 constitucional, el cual literalmente dice: «Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación, y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico». Proteger la naturaleza desde el punto de vista estético no es comercializarla ni transformarla en mercancía, es educar al ciudadano para que aprenda a apreciar el paisaje estético por su valor intrínseco" (sentencia número 3705-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres).
Asimismo, ha señalado esta Sala reiteradamente que el Estado tiene la responsabilidad ineludible de defender y preservar los recursos naturales, procurando el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias existentes, especialmente las que regulan las actividades que realiza el ser humano, a fin de que no se afecte negativamente el patrimonio natural. La coordinación entre las dependencias públicas, debe garantizar esa protección del medio ambiente. En diversas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección del ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública, debe entenderse comprendida tanto la Administración Central –Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA); así como también las instituciones descentralizadas, caso del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; tarea en la que por supuesto tienen gran responsabilidad las municipalidades, en lo que respecta a su jurisdicción territorial. Es por ello, que podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa, lo cual no es cierto, por cuanto a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, es que se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala con anterioridad –y en forma bastante clara- se refirió al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes -lo cual, obviamente se debe hacer extensivo a la relación que en esta importante función realizan las instituciones de la Administración Central y las descentralizadas-, para lo cual se remite a lo indicado en aquella ocasión (sentencia número 1999-5445, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve):
"De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias, que de las derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, o el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas negras o residuales (Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud), o no verificar los controles sónicos en bares, karaokes y discotheques (municipalidades y Ministerio de Salud), etc.
IV.- Principios constitucionales de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad de la organización y función administrativas. La Constitución Política, en su parte orgánica, recoge o enuncia algunos principios rectores de la función y organización administrativas, que como tales deben orientar, dirigir y condicionar a todas las administraciones públicas en su cotidiano quehacer. Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículos –todos de la Constitución Política- 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de “ Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de “ buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de “ eficiencia de la administración”). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infraconstitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda organización y función administrativa. La eficacia como principio supone que la organización y función administrativa deben estar diseñadas y concebidas para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurídico, lo cual debe ser ligado a la planificación y a la evaluación o rendición de cuentas (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política). La eficiencia, implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros. La simplicidad demanda que las estructuras administrativas y sus competencias sean de fácil comprensión y entendimiento, sin procedimientos obtusos que retarden la satisfacción de los intereses públicos empeñados. Por su parte, la celeridad obliga a las administraciones públicas a cumplir con sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, a través de los diversos mecanismos, de la forma más expedita, rápida y acertada posible para evitar retardos indebidos. Este conjunto de principios le impone exigencias, responsabilidades y deberes permanentes a todos los entes públicos que no pueden declinar de forma transitoria o singular.
V.- Principios constitucionales rectores de los servicios públicos. Todos los servicios públicos prestados por las administraciones públicas –incluidos los asistenciales o sociales- están regidos por una serie de principios que deben ser observados y respetados, en todo momento y sin excepción alguna, por los funcionarios públicos encargados de su gestión y prestación. Tales principios constituyen una obligación jurídica de carácter indeclinable impuesta a cualquier ente u órgano administrativo por su eficacia normativa directa e inmediata, toda vez que el bloque o parámetro de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política) al que deben ajustarse en sus actuaciones está integrado, entre otros elementos, por los principios generales del derecho administrativo (artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública). No debe perderse de perspectiva que los Principios Generales del Derecho, tienen el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan, con lo que pueden asumir un rango constitucional si el precepto respecto del cual cumplen tales funciones tiene también esa jerarquía. Además, nuestro texto fundamental recoge como derecho fundamental de las personas el del buen funcionamiento de los servicios públicos, consecuentemente los principios que informan los servicios públicos en cuanto hacen efectivo tal derecho tienen un rango constitucional. El ordinal 4° de la Ley General de la Administración Pública dispone claramente que “ La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios o beneficiarios”. La continuidad supone que la prestación de los servicios no se debe interrumpir, diversos mecanismos jurídicos del ordenamiento administrativo pretenden asegurar este principio, tales como la prohibición de la huelga y de paro en los servicios públicos esenciales, la teoría de la imprevisión para hacerle frente a los trastornos económicos que pueden suspender o paralizar los servicios públicos, el carácter inembargable de los bienes dominicales destinados a la prestación de un servicio público, etc. Cualquier actuación –por acción u omisión- de los funcionarios o imprevisión de éstos en la organización racional de los recursos que propenda a interrumpir un servicio público es abiertamente antijurídica. La regularidad implica que el servicio público debe prestarse o realizarse con sujeción a ciertas reglas, normas o condiciones preestablecidas. No debe confundirse la continuidad con la regularidad, el primer concepto supone que debe funcionar sin interrupciones y el segundo con apego a las normas que integran el ordenamiento jurídico. La adaptación a todo cambio en el régimen legal o a las necesidades impuestas por el contexto socioeconómico significa que los entes y órganos administrativos deben tener capacidad de previsión y, sobre todo, de programación o planificación para hacerle frente a las nuevas exigencias y retos impuestos, ya sea por el aumento en el volumen de la demanda del servicio público o bien por los cambios tecnológicos. Ningún ente, órgano o funcionario público pueden aducir razones de carencia presupuestaria o financiera, ausencia de equipos, falta de renovación tecnológica de éstos, exceso o saturación de la demanda en el servicio público para dejar de prestarlo de forma continua y regular. La igualdad o universalidad en el acceso demanda que todos los habitantes tienen derecho a exigir, recibir y usar el servicio público en igualdad de condiciones y de conformidad con las normas que los rigen, consecuentemente, todos los que se encuentran en una misma situación pueden exigir idénticas ventajas. Uno de los principios rectores del servicio público que no se encuentra enunciado en el artículo 4° de la Ley General de la Administración Pública lo constituye el de su obligatoriedad, puesto que, de nada serviría afirmar que deben ser continuos, regulares, uniformes y generales si el sujeto prestador no tiene la obligación de prestarlo. La administración pública prestadora del servicio público no puede escoger su clientela o usuarios, debe brindárselo a cualquiera que se lo requiera.
VI.- Derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios públicos. Nuestra Constitución Política recoge, implícitamente, el derecho fundamental de los administrados al buen y eficiente funcionamiento de los servicios públicos, esto es, que sean prestados con elevados estándares de calidad, el cual tiene como correlato necesario, la obligación de las administraciones públicas de prestarlos de forma continua, regular, célere, eficaz y eficiente. Esta última obligación se desprende de la relación sistemática de varios preceptos constitucionales, tales como el 140, inciso 8, el cual le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4), en cuanto incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno ” y el 191 en la medida que incorpora el principio de “eficiencia de la administración ”.
VII.- Caso concreto. Del informe rendido por los representantes de las autoridades recurridas -que se tienen por dados bajo fe de juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción-, y las pruebas aportadas para la resolución del presente asunto, se tiene por demostrado que el 29 de setiembre del 2014, se presentó denuncia ante Área el Rectora de Salud Alajuela 2 del Ministerio de Salud, por parte del Comité Municipal de Prevención y Atención de Emergencias de Alajuela, donde se solicita la intervención del Ministerio de Salud para la declaratoria de inhabitabilidad de los apartamentos referidos por los recurrentes, que se ubican en el cantón central de dicha provincia. En atención a lo anterior, el Gestor Ambiental, Sr. Danny García Mora, realizó visita de inspección in situ, y emitió el informe técnico N° CS-ARS-A2-2215-2014, en el que recomendó declarar la inhabitabilidad y demolición de la edificación que quedó en la propiedad. Además, sugirió al departamento de Ingeniería de la Comisión Nacional de Emergencias, que valorara los muros de todas las viviendas y locales que se ubican contiguos a los apartamentos afectados. En virtud de ello, el 7 de octubre de 2014, se notificó al Sr. Yeison Cabezas, la Orden Sanitaria N° OS-ARS-A2-DG-120-2014, en donde se declaró inhabitable el inmueble, con el fin de realizar la demolición de inmediato. Además, se le indicó al señor Cabezas, que posterior a la demolición, deberá limpiar y disponer adecuadamente de los desechos, y cercar la propiedad. Se comunicó al Comité Local de Emergencias la decisión del Ministerio de Salud, mediante oficio CN-ARS-A2-2283-2014. El 20 de marzo del 2015, se realizó visita de seguimiento, por parte de funcionarios del Ministerio de Salud, quienes observaron remodelaciones en el inmueble, además, se levantó un muro aparentemente sin ningún tipo de permiso constructivo. Por ello, mediante oficio N° CN-ARS-A2-0209-2015, se solicitó apoyo profesional a la Región Central Norte del Ministerio de Salud, para la valoración del caso, por lo que mediante oficio N° CN-URS-272-2015, el Ing. Wilder Martínez Álvarez, de la Unidad de Rectoría de la Salud, recomendó dar el debido proceso al acto administrativo emitido en su momento, que no fue cumplido por el propietario de los apartamentos; notificar al Comité Local de Emergencia de la situación; notificar a la Municipalidad para que procedan según su competencia, por ejecución de los trabajos, sin el debido permiso constructivo, especialmente tomando en cuenta que la propiedad cuenta con una declaratoria de inhabitabilidad. En atención a dichas recomendaciones, por oficio CN-ARS-A2-1115-2015, emitido por el Área el Rectora de Salud Alajuela 2 del Ministerio de Salud, el 10 de junio pasado se le notificó al Coordinador de la Comisión Local de Emergencias, y mediante oficio CN-ARS-A2-1117-2015, el 9 de junio del 2015, se le notificó al Alcalde Municipal de Alajuela, sobre la situación señalada. Posteriormente, funcionarios del Proceso de Control Fiscal y Urbano de la Municipalidad de Alajuela, notificaron el Acta de Clausura número 019-2015 del 8 de enero pasado, al señor Yeison Arturo Cabezas Castro, como propietario del inmueble, por no contar con permiso de construcción, e indicaron que se le dará el seguimiento respectivo, a fin de continuar con el procedimiento administrativo, según corresponda, con el fin de dar cumplimiento a la Orden Sanitaria OS-ARSA2-DG-120-2014, emitida por el Ministerio de Salud.
VIII.- No obstante lo señalado en el considerando anterior, estima esta Sala que existe un déficit en la tutela de los derechos fundamentales de los recurrentes por parte del Ministerio de Salud y la Municipalidad de Alajuela, toda vez que la omisión del pleno ejercicio de las facultades que la ley les otorga, ha derivado en la ineficacia de las órdenes sanitarias emitidas para el caso concreto. No basta con la emisión de órdenes y actos administrativos tendentes a la solución del problema planteado por un administrado, sino que la Administración debe velar por su efectivo cumplimiento, para lo cual debe hacer ejercicio de sus facultades y potestades, con el fin de evitar la violación de sus derechos fundamentales. Lo anterior, a criterio de este Tribunal, lesiona los derechos de los amparados que se ven afectados por tener que soportar este tipo de situaciones, sin que las instituciones responsables para velar por ello, como lo es el Ministerio de Salud y la Municipalidad recurrida en este caso, hagan efectivas sus actuaciones, por lo que en razón de todo lo expuesto, el recurso sí resulta procedente. La normativa infra constitucional ha dotado al Ministerio de Salud de un poder de policía para prevenir y garantizar situaciones como las acusadas por la recurrente. Al respecto, el artículo 2°, de la Ley General de Salud dispone que al Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Salud, le corresponde la definición de la política nacional de salud, la normación, planificación y coordinación de todas las actividades públicas y privadas relativas a salud, así como la ejecución de aquellas actividades que le competen conforme a la ley. En ese sentido, la propia Ley General de Salud dispone en el artículo 314 que dentro de sus atribuciones, le corresponde al Ministerio de Salud ordenar y tomar las medidas especiales que habilita la ley para evitar el riesgo o daño a la salud de las personas o que éstos se difundan o se agraven y para inhibir la continuación o reincidencia en la infracción de los particulares. Desde esta perspectiva, se colige la obligación de las autoridades del Ministerio de Salud de velar por la aplicación y el control del cumplimiento de las disposiciones de esa ley y de su reglamentación, sin perjuicio de las facultades y obligaciones que leyes especiales otorguen e impongan a otros organismos públicos dentro de sus respectivos campos de acción (artículo 337), así como el deber de sancionar a los que infrinjan la normativa sanitaria. Las autoridades recurridas justifican su omisión en la imposibilidad de ingresar al lugar de los hechos por cuanto se trata de una propiedad privada (apartamentos), y que al presentarse no abren la puerta; sin embargo, la Ley General de Salud también prevé mecanismos legales para combatir las actuaciones ilegales que lesionen la salud de las personas y el derecho a un ambiente sano bajo estas circunstancias, como por ejemplo el numeral 347 que dispone:
“Artículo 347.- En el caso que las personas, físicas o jurídicas, impidieren la entrada o acceso a los lugares o inmuebles o interfirieren con la actuación de los funcionarios o se negaren a la entrega de muestras y antecedentes, podrá la autoridad de salud solicitar de la autoridad judicial la orden de allanamiento, la que deberá ser dictada dentro de las veinticuatro horas naturales de solicitada.
Los funcionarios del Ministerio a quien se les encomiende tal diligencia, practicarán el allanamiento debiendo sujetarse a las disposiciones legales pertinentes y a las disposiciones administrativas y técnicas de procedimientos del Ministerio.
El allanamiento tendrá por objeto realizar únicamente la diligencia específica para la que ha sido solicitada por la autoridad de salud y los funcionarios que la cumplan responderán de todo perjuicio innecesario causado por su actuación o por la extralimitación en sus funciones.” De conformidad con lo anterior y aunado al deber que tienen las autoridades recurridas de velar por la salud pública de los ciudadanos, considera este Tribunal que su actuación ha sido deficiente y negligente en el cumplimiento de su deber, a pesar de contar con las herramientas legales que le otorga el ordenamiento jurídico para llevar a cabo sus deberes, pero en forma célere y eficiente, lo cual se echa de menos en este caso, ya que desde el 7 de octubre de 2014, se notificó la Orden Sanitaria N° OS-ARS-A2-DG-120-2014, en donde se declaró inhabitable el inmueble, con el fin de realizar la demolición de forma inmediata; sin embargo, no se observan medidas concretas para garantizar su efectivo cumplimiento.
IX.- Por otra parte, la Municipalidad de Alajuela tampoco ha sido diligente en su actuación. Si bien es cierto, funcionarios del Proceso de Control Fiscal y Urbano de dicho ente municipal, notificaron el 8 de enero pasado el Acta de Clausura número 019-2015, al señor Yeison Arturo Cabezas Castro, como propietario del inmueble, por no contar con permiso de construcción, no acreditan que se hayan tomado otras medidas para evitar la continuación de obras en dicho inmueble, como se observó en la inspección del 20 de marzo del 2015, realizada por funcionarios del Ministerio de Salud, en la cual se observó que el propietario levantó un muro sin permisos municipales, por lo que el ente municipal debió actuar sin mayor dilación, más aún al estar de por medio la violación a los derechos fundamentales de los recurrentes y los vecinos, quienes ven afectada su seguridad, su salud y la paz de sus hogares por los hechos denunciados. Resulta pertinente tener presente que es deber de los funcionarios municipales, fiscalizar este tipo de actividades de los administrados, que requieren un permiso municipal, aún cuando no exista denuncia alguna presentada en su contra, ya que se trata de una función inherente, y esencial para la buena marcha de todo gobierno local. En esas condiciones, y bajo el al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidad –desarrollado en considerandos anteriores-, el amparo resulta también procedente en cuanto a la Municipalidad de Alajuela, toda vez que la actuación de la recurrida se traduce en una coadyuvancia en la violación de los derechos fundamentales de la recurrente.
X.- Conclusión.- Por lo todo lo anterior, estima la Sala que el tratamiento que la Municipalidad y el Ministerio recurridos han dado a la situación planteada por los recurrentes, no ha sido eficiente ni oportuno, por lo que esas actuaciones y su negligencia implican una infracción a los derechos a la salud y al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, lo que implica estimar el presente recurso, como en efecto se dispone.
XI.- VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA HERNANDEZ LÓPEZ La Constitución Política establece distintas formas de tutelar los derechos de las personas, para lo cual ha creado distintas instancias y niveles de protección. Entre ellos, creó la Jurisdicción Constitucional en su artículo 10, como una instancia especializada, cuyo objeto es “garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación, así como los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica” , (artículo 1 LJC). Por otra parte, ya había creado anteriormente la jurisdicción ordinaria (artículo 153), la jurisdicción laboral (artículo 70) y estableció igualmente, en su artículo 49, la existencia de una jurisdicción contencioso administrativa a la que definió con particular claridad su objeto de: “de garantizar la legalidad de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda otra entidad de derecho público.” Prácticamente desde su creación, ha sido un tema prioritario para esta Sala, la determinación de criterios que permitan distribuir de manera apropiada los distintos tipos de reclamos, dando por hecho que el principio de supremacía constitucional no conlleva necesariamente reconocer una competencia omnímoda al órgano designado para protegerla.- Por el contrario un reparto apropiado de labores, que se apegue al texto constitucional apunta a entender que la jurisdicción constitucional debe conocer -según el propósito de su creación-, aquellos aspectos que violen por acción u omisión derechos fundamentales y de la supremacía constitucional, que sean susceptibles de ser conocidos en un proceso muy sumario y de especial naturaleza y urgencia como es el amparo como instituto procesal.
La inactividad de la administración, como patología capaz de afectar los derechos de las personas, dependiendo de sus efectos y circunstancias, podrá ser discutida en una u otra sede, según su grado de afectación directa a los derechos fundamentales regulados en la Constitución Política o a los tratados internacionales de derechos humanos vigentes de manera que la jurisdicción constitucional no puede, ni debe constituirse en una instancia única que demerite las otras formas de tutela judicial creadas por el constituyente y el legislador.
De allí que no toda omisión o inactividad del Estado per se, deba ser tutelada en sede constitucional, y en el caso de las omisiones del Estado en la construcción y mantenimiento de infraestructura vial, aceras, puentes y alcantarillas para mencionar algunos ejemplos, o para remediar problemas de aguas pluviales, crecidas y lotes baldíos entre otros, la competencia y tutela de los derechos de los administrados le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa. Ello sin perjuicio de que la Sala conserve sus posibilidades de intervención cuando los reclamos involucren un peligro actual y directo a la salud o la integridad física de las personas, o cuando se trate de la protección, también actual y directa de los derechos de grupos vulnerables como son por ejemplo los discapacitados, los menores o los adultos mayores.
En el caso en estudio, los elementos probatorios permiten concluir que no estamos en ninguna de las excepciones mencionadas, ni existe motivo alguno que haga necesaria la intervención de la Sala por lo cual procede declarar sin lugar el recurso por tratarse de un asunto que debe conocerse en la jurisdicción ordinaria.- XII.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE . Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Ronald Enrique Mora Solano, en su condición de Director del Área Rectora de Salud Alajuela 2 del Ministerio de Salud; y a Dinorah Cristina Barquero Barquero, en su condición de Alcaldesa Municipal de Alajuela, o a quienes ejerzan esos cargos, que tomen las medidas necesarias, y giren las instrucciones respectivas dentro del ámbito de sus atribuciones y competencias, a fin de hacer efectivo el cumplimiento de la Sanitaria N° OS-ARS-A2-DG-120-2014, del 7 de octubre del 2014, girada en relación con los hechos que sirven de base a este recurso, dentro del plazo de DIEZ días hábiles contado a partir de la comunicación de esta sentencia, de lo cual se deberá informar a la Sala. Lo anterior, bajo el apercibimiento de que, con base en lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado y a la Municipalidad de Alajuela al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese esta resolución a los recurridos o a quienes en sus lugares ejerzan sus cargos, en forma personal. La Magistrada Hernández López salva el voto y declara sin lugar el recurso.- Gilbert Armijo S.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Aracelly Pacheco S.
Alicia Salas T.
Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *NYVSX1HJB47Y61*
Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL *150131270007CO* Res. Nº 2015014649 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas treinta minutos del veintidos de setiembre de dos mil quince .
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 15-013127-0007-CO, interpuesto por JUAN CARLOS VARGAS CASTRO, cédula de identidad 0205020310, MARÍA ISABEL CASTRO LÓPEZ, cédula de identidad 0203270672, contra la MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA y el ÁREA RECTORA DE SALUD DE ALAJUELA 2 DEL MINISTERIO DE SALUD.-
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:55 horas del 2 de setiembre del 2015, el recurrente interpone recurso de amparo contra la MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA y el ÁREA RECTORA DE SALUD DE ALAJUELA 2 DEL MINISTERIO DE SALUD, y manifiesta que desde el 26 de setiembre de 2014 y debido a las lluvias, el muro construido en el inmueble matricula 129715-000, plano de catastro A-1466433-2010, propiedad de Yeison Cabezas Castro, colapsó, lo que provocó daños estructurales en su inmueble matricula 129711, propiamente en el sector donde se ubican las instalaciones del Grupo Industrial Vargas Castro. Refieren que debido a lo anterior, el Área Rectora de Salud de Alajuela 2, giró la orden sanitaria Nº OS-ARS-A2-DG-120-2014, en la cual declaró inhabitable el inmueble y ordenó la demolición de las estructuras que allí se ubican, bajo el apercibimiento que de no cumplir el propietario con lo dispuesto, se procedería a interponer la respectiva denuncia por desobediencia a la autoridad. Añaden que el pasado 7 de enero de 2015, se interpuso, nuevamente, una denuncia ante el Ministerio recurrido por incumplimiento del propietario de la orden sanitaria Nº OS-ARS-A2-DG-120-2014, toda vez que se encontraba realizando labores de reparación en el muro de contención sin supervisión adecuada de un profesional, con el fin de habilitar los apartamentos que se ubican en el inmueble. Por otro lado, por medio del trámite Nº 217-2015, del Sistema Integrado de Servicio al Cliente de la Municipalidad de Alajuela se solicitó al Proceso de Control Fiscal y Urbano, una inspección en el lugar a fin de supervisar la ejecución de los trabajos realizados por el señor Cabezas y verificar la afectación que está sufriendo su propiedad. Dicen que como resultado de la inspección se emitió el acta de clausura de construcción Nº 019-2015, pues no contaba con los permisos correspondientes. Afirman que se han realizado varias gestiones e inspecciones, por parte de las recurridas con respecto al inmueble propiedad de Yeison Cabezas, en las cuales se han detectado anomalías en las obras constructivas. Sin embargo, pese a ello, a la fecha de interposición de este recurso las autoridades recurridas no han procedido a realizar las acciones pertinentes para ejecutar la orden sanitaria OS-ARS-A2-DG-120-2014, así como por dar cumpliendo al acta de clausura emitida. Considera que la falta de atención de ambas instituciones para llevar a cabo los procedimientos necesarios para solucionar el problema que les afecta, lesiona sus derechos fundamentales.
2.- Informa bajo juramento Ronald Enrique Mora Solano, en su condición de Director del Área Rectora de Salud Alajuela 2 del Ministerio de Salud, que la denuncia inicial data del 29 de setiembre del 2014, realizada por el Comité Municipal de Prevención y Atención de Emergencias de Alajuela, con la presentación del informe de Situación, donde solicitan la intervención del Ministerio de Salud para la declaratoria de inhabitabilidad de los apartamentos. En atención a lo anterior, el Gestor Ambiental, Sr. Danny García Mora, realizó visita de inspección (informe técnico N° CS-ARS-A2-2215-2014), en que recomendó proceder a declarar la inhabitabilidad y demolición de la edificación que quedó en la propiedad. Además, sugirió al departamento de Ingeniería de la Comisión de Emergencias, que valorara los muros de todas la viviendas y locales que se ubican contiguos a los apartamentos afectados. El 7 de octubre de 2014, se notificó al Sr. Yeison Cabezas, la Orden Sanitaria N° OS-ARS-A2-DG-120-2014, en donde se declaró inhabitable el inmueble, con el fin de realizar la demolición en un plazo inmediato. Además, se le indicó al señor Cabezas, que posterior a la demolición, deberá limpiar y disponer adecuadamente de los desechos, y cercar la propiedad. Se comunicó al Comité Local de Emergencias el actuar del Ministerio de Salud, mediante oficio CN-ARS-A2-2283-2014. El 20 de marzo del 2015, se realizó visita de seguimiento, observando que el Sr. Yeison Cabezas estaba realizando remodelaciones, además, levantó un muro aparentemente sin ningún tipo de permiso constructivo. Mediante oficio N° CN-ARS-A2-0209-2015, se solicitó apoyo profesional a la Región Central Norte del Ministerio de Salud, para la valoración de este caso, con el ingeniero regional. Mediante oficio N° CN-URS-272-2015, el Ing. Wilder Martínez Álvarez, de la Unidad de Rectoría de la Salud, recomendó dar el debido proceso al acto administrativo emitido en su momento, que no fue cumplido por el propietario de los apartamentos; notificar al Comité Local de Emergencia de la situación; notificar a la Municipalidad para que procedan según su competencia, por ejecución de los trabajos, sin el debido permiso constructivo, especialmente tomando en cuenta que la propiedad cuenta con una declaratoria de inhabitabilidad. Por oficio CN-ARS-A2-1115-2015, el 10 de junio pasado se le notificó al Coordinador de la Comisión Local de Emergencias, y mediante oficio CN-ARS-A2-1117-2015, el 9 de junio del 2015, se le notificó al Alcalde Municipal de Alajuela, sobre la situación señalada. Solicita que se desestime el recurso planteado.
3.- Informa bajo juramento Dinorah Cristina Barquero Barquero, en su condición de Alcaldesa Municipal de Alajuela, que en atención a la problemática denunciada por los recurrentes, respecto de la construcción de un muro sin contar con los respectivos permisos municipales, el pasado 6 de enero del año en curso, personeros del Proceso de Control Fiscal y Urbano, procedieron a notificar el Acta de Clausura número 019-2015 al señor Yeison Arturo Cabezas Castro, como propietario del inmueble, además se le dará el seguimiento respectivo, a fin de continuar con el procedimiento administrativo, según corresponda, con el fin de dar cumplimiento a la Orden Sanitaria OS-ARSA2-DG-120-2014, emitida por el Ministerio de Salud. Solicita que se desestime el recurso planteado.
4.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,
Considerando:
I.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
II.- Objeto del recurso. Los recurrentes alegan que las autoridades recurridas no han dado cumplimiento a lo ordenado por el Ministerio de Salud, en la Orden Sanitaria dictada en octubre del año pasado, que declaró inhabitable un inmueble, y ordenó la demolición de las estructuras que allí se ubican, lo que causa una lesión a sus derechos fundamentales, debido a que sus propiedades colindan con dicho inmueble.
III.- Sobre el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Previa a la reforma del artículo 50 de la Constitución Política, la jurisprudencia de esta Sala reconoció la protección y preservación del ambiente como un derecho fundamental (sentencia número 2233-93), al derivarlo de lo dispuesto en los artículos 21 (derecho a la salud), 69 (exigencia constitucional a la "explotación racional de la tierra ") y 89 (protección de las bellezas naturales), todos de la Constitución Política, con fundamento en las siguientes consideraciones:
"V.)- La vida humana sólo es posible en solidaridad con la naturaleza que nos sustenta y nos sostiene, no sólo para alimento físico, sino también como bienestar psíquico: constituye el derecho que todos los ciudadanos tenemos de vivir en un ambiente libre de contaminación, que es la base de una sociedad justa y productiva. Es así como el artículo 21 de la Constitución Política señala: La vida humana es inviolable. Es de este principio constitucional de donde innegablemente se desprende el derecho a la salud, al bienestar físico, mental y social, derecho humano que se encuentra indisolublemente ligado al derecho de la salud y a la obligación del Estado de proteger de la vida humana.
Asimismo, desde el punto de vista psíquico e intelectual, el estado de ánimo depende también de la naturaleza, por lo que también de la naturaleza, por lo que también al convertirse el paisaje en un espacio útil de descanso y tiempo libre es obligación su preservación y conservación. Aspecto este último que está protegido en el artículo 89 constitucional, el cual literalmente dice: «Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación, y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico». Proteger la naturaleza desde el punto de vista estético no es comercializarla ni transformarla en mercancía, es educar al ciudadano para que aprenda a apreciar el paisaje estético por su valor intrínseco" (sentencia número 3705-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres).
Asimismo, ha señalado esta Sala reiteradamente que el Estado tiene la responsabilidad ineludible de defender y preservar los recursos naturales, procurando el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias existentes, especialmente las que regulan las actividades que realiza el ser humano, a fin de que no se afecte negativamente el patrimonio natural. La coordinación entre las dependencias públicas, debe garantizar esa protección del medio ambiente. En diversas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección del ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública, debe entenderse comprendida tanto la Administración Central –Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA); así como también las instituciones descentralizadas, caso del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; tarea en la que por supuesto tienen gran responsabilidad las municipalidades, en lo que respecta a su jurisdicción territorial. Es por ello, que podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa, lo cual no es cierto, por cuanto a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, es que se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala con anterioridad –y en forma bastante clara- se refirió al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes -lo cual, obviamente se debe hacer extensivo a la relación que en esta importante función realizan las instituciones de la Administración Central y las descentralizadas-, para lo cual se remite a lo indicado en aquella ocasión (sentencia número 1999-5445, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve):
"De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias, que de las derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, o el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas negras o residuales (Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud), o no verificar los controles sónicos en bares, karaokes y discotheques (municipalidades y Ministerio de Salud), etc.
IV.- Principios constitucionales de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad de la organización y función administrativas. La Constitución Política, en su parte orgánica, recoge o enuncia algunos principios rectores de la función y organización administrativas, que como tales deben orientar, dirigir y condicionar a todas las administraciones públicas en su cotidiano quehacer. Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículos –todos de la Constitución Política- 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de “ Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de “ buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de “ eficiencia de la administración”). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infraconstitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda organización y función administrativa. La eficacia como principio supone que la organización y función administrativa deben estar diseñadas y concebidas para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurídico, lo cual debe ser ligado a la planificación y a la evaluación o rendición de cuentas (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política). La eficiencia, implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros. La simplicidad demanda que las estructuras administrativas y sus competencias sean de fácil comprensión y entendimiento, sin procedimientos obtusos que retarden la satisfacción de los intereses públicos empeñados. Por su parte, la celeridad obliga a las administraciones públicas a cumplir con sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, a través de los diversos mecanismos, de la forma más expedita, rápida y acertada posible para evitar retardos indebidos. Este conjunto de principios le impone exigencias, responsabilidades y deberes permanentes a todos los entes públicos que no pueden declinar de forma transitoria o singular.
V.- Principios constitucionales rectores de los servicios públicos. Todos los servicios públicos prestados por las administraciones públicas –incluidos los asistenciales o sociales- están regidos por una serie de principios que deben ser observados y respetados, en todo momento y sin excepción alguna, por los funcionarios públicos encargados de su gestión y prestación. Tales principios constituyen una obligación jurídica de carácter indeclinable impuesta a cualquier ente u órgano administrativo por su eficacia normativa directa e inmediata, toda vez que el bloque o parámetro de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política) al que deben ajustarse en sus actuaciones está integrado, entre otros elementos, por los principios generales del derecho administrativo (artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública). No debe perderse de perspectiva que los Principios Generales del Derecho, tienen el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan, con lo que pueden asumir un rango constitucional si el precepto respecto del cual cumplen tales funciones tiene también esa jerarquía. Además, nuestro texto fundamental recoge como derecho fundamental de las personas el del buen funcionamiento de los servicios públicos, consecuentemente los principios que informan los servicios públicos en cuanto hacen efectivo tal derecho tienen un rango constitucional. El ordinal 4° de la Ley General de la Administración Pública dispone claramente que “ La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios o beneficiarios”. La continuidad supone que la prestación de los servicios no se debe interrumpir, diversos mecanismos jurídicos del ordenamiento administrativo pretenden asegurar este principio, tales como la prohibición de la huelga y de paro en los servicios públicos esenciales, la teoría de la imprevisión para hacerle frente a los trastornos económicos que pueden suspender o paralizar los servicios públicos, el carácter inembargable de los bienes dominicales destinados a la prestación de un servicio público, etc. Cualquier actuación –por acción u omisión- de los funcionarios o imprevisión de éstos en la organización racional de los recursos que propenda a interrumpir un servicio público es abiertamente antijurídica. La regularidad implica que el servicio público debe prestarse o realizarse con sujeción a ciertas reglas, normas o condiciones preestablecidas. No debe confundirse la continuidad con la regularidad, el primer concepto supone que debe funcionar sin interrupciones y el segundo con apego a las normas que integran el ordenamiento jurídico. La adaptación a todo cambio en el régimen legal o a las necesidades impuestas por el contexto socioeconómico significa que los entes y órganos administrativos deben tener capacidad de previsión y, sobre todo, de programación o planificación para hacerle frente a las nuevas exigencias y retos impuestos, ya sea por el aumento en el volumen de la demanda del servicio público o bien por los cambios tecnológicos. Ningún ente, órgano o funcionario público pueden aducir razones de carencia presupuestaria o financiera, ausencia de equipos, falta de renovación tecnológica de éstos, exceso o saturación de la demanda en el servicio público para dejar de prestarlo de forma continua y regular. La igualdad o universalidad en el acceso demanda que todos los habitantes tienen derecho a exigir, recibir y usar el servicio público en igualdad de condiciones y de conformidad con las normas que los rigen, consecuentemente, todos los que se encuentran en una misma situación pueden exigir idénticas ventajas. Uno de los principios rectores del servicio público que no se encuentra enunciado en el artículo 4° de la Ley General de la Administración Pública lo constituye el de su obligatoriedad, puesto que, de nada serviría afirmar que deben ser continuos, regulares, uniformes y generales si el sujeto prestador no tiene la obligación de prestarlo. La administración pública prestadora del servicio público no puede escoger su clientela o usuarios, debe brindárselo a cualquiera que se lo requiera.
VI.- Derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios públicos. Nuestra Constitución Política recoge, implícitamente, el derecho fundamental de los administrados al buen y eficiente funcionamiento de los servicios públicos, esto es, que sean prestados con elevados estándares de calidad, el cual tiene como correlato necesario, la obligación de las administraciones públicas de prestarlos de forma continua, regular, célere, eficaz y eficiente. Esta última obligación se desprende de la relación sistemática de varios preceptos constitucionales, tales como el 140, inciso 8, el cual le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4), en cuanto incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno ” y el 191 en la medida que incorpora el principio de “eficiencia de la administración ”.
VII.- Caso concreto. Del informe rendido por los representantes de las autoridades recurridas -que se tienen por dados bajo fe de juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción-, y las pruebas aportadas para la resolución del presente asunto, se tiene por demostrado que el 29 de setiembre del 2014, se presentó denuncia ante Área el Rectora de Salud Alajuela 2 del Ministerio de Salud, por parte del Comité Municipal de Prevención y Atención de Emergencias de Alajuela, donde se solicita la intervención del Ministerio de Salud para la declaratoria de inhabitabilidad de los apartamentos referidos por los recurrentes, que se ubican en el cantón central de dicha provincia. En atención a lo anterior, el Gestor Ambiental, Sr. Danny García Mora, realizó visita de inspección in situ, y emitió el informe técnico N° CS-ARS-A2-2215-2014, en el que recomendó declarar la inhabitabilidad y demolición de la edificación que quedó en la propiedad. Además, sugirió al departamento de Ingeniería de la Comisión Nacional de Emergencias, que valorara los muros de todas las viviendas y locales que se ubican contiguos a los apartamentos afectados. En virtud de ello, el 7 de octubre de 2014, se notificó al Sr. Yeison Cabezas, la Orden Sanitaria N° OS-ARS-A2-DG-120-2014, en donde se declaró inhabitable el inmueble, con el fin de realizar la demolición de inmediato. Además, se le indicó al señor Cabezas, que posterior a la demolición, deberá limpiar y disponer adecuadamente de los desechos, y cercar la propiedad. Se comunicó al Comité Local de Emergencias la decisión del Ministerio de Salud, mediante oficio CN-ARS-A2-2283-2014. El 20 de marzo del 2015, se realizó visita de seguimiento, por parte de funcionarios del Ministerio de Salud, quienes observaron remodelaciones en el inmueble, además, se levantó un muro aparentemente sin ningún tipo de permiso constructivo. Por ello, mediante oficio N° CN-ARS-A2-0209-2015, se solicitó apoyo profesional a la Región Central Norte del Ministerio de Salud, para la valoración del caso, por lo que mediante oficio N° CN-URS-272-2015, el Ing. Wilder Martínez Álvarez, de la Unidad de Rectoría de la Salud, recomendó dar el debido proceso al acto administrativo emitido en su momento, que no fue cumplido por el propietario de los apartamentos; notificar al Comité Local de Emergencia de la situación; notificar a la Municipalidad para que procedan según su competencia, por ejecución de los trabajos, sin el debido permiso constructivo, especialmente tomando en cuenta que la propiedad cuenta con una declaratoria de inhabitabilidad. En atención a dichas recomendaciones, por oficio CN-ARS-A2-1115-2015, emitido por el Área el Rectora de Salud Alajuela 2 del Ministerio de Salud, el 10 de junio pasado se le notificó al Coordinador de la Comisión Local de Emergencias, y mediante oficio CN-ARS-A2-1117-2015, el 9 de junio del 2015, se le notificó al Alcalde Municipal de Alajuela, sobre la situación señalada. Posteriormente, funcionarios del Proceso de Control Fiscal y Urbano de la Municipalidad de Alajuela, notificaron el Acta de Clausura número 019-2015 del 8 de enero pasado, al señor Yeison Arturo Cabezas Castro, como propietario del inmueble, por no contar con permiso de construcción, e indicaron que se le dará el seguimiento respectivo, a fin de continuar con el procedimiento administrativo, según corresponda, con el fin de dar cumplimiento a la Orden Sanitaria OS-ARSA2-DG-120-2014, emitida por el Ministerio de Salud.
VIII.- No obstante lo señalado en el considerando anterior, estima esta Sala que existe un déficit en la tutela de los derechos fundamentales de los recurrentes por parte del Ministerio de Salud y la Municipalidad de Alajuela, toda vez que la omisión del pleno ejercicio de las facultades que la ley les otorga, ha derivado en la ineficacia de las órdenes sanitarias emitidas para el caso concreto. No basta con la emisión de órdenes y actos administrativos tendentes a la solución del problema planteado por un administrado, sino que la Administración debe velar por su efectivo cumplimiento, para lo cual debe hacer ejercicio de sus facultades y potestades, con el fin de evitar la violación de sus derechos fundamentales. Lo anterior, a criterio de este Tribunal, lesiona los derechos de los amparados que se ven afectados por tener que soportar este tipo de situaciones, sin que las instituciones responsables para velar por ello, como lo es el Ministerio de Salud y la Municipalidad recurrida en este caso, hagan efectivas sus actuaciones, por lo que en razón de todo lo expuesto, el recurso sí resulta procedente. La normativa infra constitucional ha dotado al Ministerio de Salud de un poder de policía para prevenir y garantizar situaciones como las acusadas por la recurrente. Al respecto, el artículo 2°, de la Ley General de Salud dispone que al Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Salud, le corresponde la definición de la política nacional de salud, la normación, planificación y coordinación de todas las actividades públicas y privadas relativas a salud, así como la ejecución de aquellas actividades que le competen conforme a la ley. En ese sentido, la propia Ley General de Salud dispone en el artículo 314 que dentro de sus atribuciones, le corresponde al Ministerio de Salud ordenar y tomar las medidas especiales que habilita la ley para evitar el riesgo o daño a la salud de las personas o que éstos se difundan o se agraven y para inhibir la continuación o reincidencia en la infracción de los particulares. Desde esta perspectiva, se colige la obligación de las autoridades del Ministerio de Salud de velar por la aplicación y el control del cumplimiento de las disposiciones de esa ley y de su reglamentación, sin perjuicio de las facultades y obligaciones que leyes especiales otorguen e impongan a otros organismos públicos dentro de sus respectivos campos de acción (artículo 337), así como el deber de sancionar a los que infrinjan la normativa sanitaria. Las autoridades recurridas justifican su omisión en la imposibilidad de ingresar al lugar de los hechos por cuanto se trata de una propiedad privada (apartamentos), y que al presentarse no abren la puerta; sin embargo, la Ley General de Salud también prevé mecanismos legales para combatir las actuaciones ilegales que lesionen la salud de las personas y el derecho a un ambiente sano bajo estas circunstancias, como por ejemplo el numeral 347 que dispone:
“Artículo 347.- En el caso que las personas, físicas o jurídicas, impidieren la entrada o acceso a los lugares o inmuebles o interfirieren con la actuación de los funcionarios o se negaren a la entrega de muestras y antecedentes, podrá la autoridad de salud solicitar de la autoridad judicial la orden de allanamiento, la que deberá ser dictada dentro de las veinticuatro horas naturales de solicitada.
Los funcionarios del Ministerio a quien se les encomiende tal diligencia, practicarán el allanamiento debiendo sujetarse a las disposiciones legales pertinentes y a las disposiciones administrativas y técnicas de procedimientos del Ministerio.
El allanamiento tendrá por objeto realizar únicamente la diligencia específica para la que ha sido solicitada por la autoridad de salud y los funcionarios que la cumplan responderán de todo perjuicio innecesario causado por su actuación o por la extralimitación en sus funciones.” De conformidad con lo anterior y aunado al deber que tienen las autoridades recurridas de velar por la salud pública de los ciudadanos, considera este Tribunal que su actuación ha sido deficiente y negligente en el cumplimiento de su deber, a pesar de contar con las herramientas legales que le otorga el ordenamiento jurídico para llevar a cabo sus deberes, pero en forma célere y eficiente, lo cual se echa de menos en este caso, ya que desde el 7 de octubre de 2014, se notificó la Orden Sanitaria N° OS-ARS-A2-DG-120-2014, en donde se declaró inhabitable el inmueble, con el fin de realizar la demolición de forma inmediata; sin embargo, no se observan medidas concretas para garantizar su efectivo cumplimiento.
IX.- Por otra parte, la Municipalidad de Alajuela tampoco ha sido diligente en su actuación. Si bien es cierto, funcionarios del Proceso de Control Fiscal y Urbano de dicho ente municipal, notificaron el 8 de enero pasado el Acta de Clausura número 019-2015, al señor Yeison Arturo Cabezas Castro, como propietario del inmueble, por no contar con permiso de construcción, no acreditan que se hayan tomado otras medidas para evitar la continuación de obras en dicho inmueble, como se observó en la inspección del 20 de marzo del 2015, realizada por funcionarios del Ministerio de Salud, en la cual se observó que el propietario levantó un muro sin permisos municipales, por lo que el ente municipal debió actuar sin mayor dilación, más aún al estar de por medio la violación a los derechos fundamentales de los recurrentes y los vecinos, quienes ven afectada su seguridad, su salud y la paz de sus hogares por los hechos denunciados. Resulta pertinente tener presente que es deber de los funcionarios municipales, fiscalizar este tipo de actividades de los administrados, que requieren un permiso municipal, aún cuando no exista denuncia alguna presentada en su contra, ya que se trata de una función inherente, y esencial para la buena marcha de todo gobierno local. En esas condiciones, y bajo el al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidad –desarrollado en considerandos anteriores-, el amparo resulta también procedente en cuanto a la Municipalidad de Alajuela, toda vez que la actuación de la recurrida se traduce en una coadyuvancia en la violación de los derechos fundamentales de la recurrente.
X.- Conclusión.- Por lo todo lo anterior, estima la Sala que el tratamiento que la Municipalidad y el Ministerio recurridos han dado a la situación planteada por los recurrentes, no ha sido eficiente ni oportuno, por lo que esas actuaciones y su negligencia implican una infracción a los derechos a la salud y al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, lo que implica estimar el presente recurso, como en efecto se dispone.
XI.- VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA HERNANDEZ LÓPEZ La Constitución Política establece distintas formas de tutelar los derechos de las personas, para lo cual ha creado distintas instancias y niveles de protección. Entre ellos, creó la Jurisdicción Constitucional en su artículo 10, como una instancia especializada, cuyo objeto es “garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación, así como los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica” , (artículo 1 LJC). Por otra parte, ya había creado anteriormente la jurisdicción ordinaria (artículo 153), la jurisdicción laboral (artículo 70) y estableció igualmente, en su artículo 49, la existencia de una jurisdicción contencioso administrativa a la que definió con particular claridad su objeto de: “de garantizar la legalidad de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda otra entidad de derecho público.” Prácticamente desde su creación, ha sido un tema prioritario para esta Sala, la determinación de criterios que permitan distribuir de manera apropiada los distintos tipos de reclamos, dando por hecho que el principio de supremacía constitucional no conlleva necesariamente reconocer una competencia omnímoda al órgano designado para protegerla.- Por el contrario un reparto apropiado de labores, que se apegue al texto constitucional apunta a entender que la jurisdicción constitucional debe conocer -según el propósito de su creación-, aquellos aspectos que violen por acción u omisión derechos fundamentales y de la supremacía constitucional, que sean susceptibles de ser conocidos en un proceso muy sumario y de especial naturaleza y urgencia como es el amparo como instituto procesal.
La inactividad de la administración, como patología capaz de afectar los derechos de las personas, dependiendo de sus efectos y circunstancias, podrá ser discutida en una u otra sede, según su grado de afectación directa a los derechos fundamentales regulados en la Constitución Política o a los tratados internacionales de derechos humanos vigentes de manera que la jurisdicción constitucional no puede, ni debe constituirse en una instancia única que demerite las otras formas de tutela judicial creadas por el constituyente y el legislador.
De allí que no toda omisión o inactividad del Estado per se, deba ser tutelada en sede constitucional, y en el caso de las omisiones del Estado en la construcción y mantenimiento de infraestructura vial, aceras, puentes y alcantarillas para mencionar algunos ejemplos, o para remediar problemas de aguas pluviales, crecidas y lotes baldíos entre otros, la competencia y tutela de los derechos de los administrados le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa. Ello sin perjuicio de que la Sala conserve sus posibilidades de intervención cuando los reclamos involucren un peligro actual y directo a la salud o la integridad física de las personas, o cuando se trate de la protección, también actual y directa de los derechos de grupos vulnerables como son por ejemplo los discapacitados, los menores o los adultos mayores.
En el caso en estudio, los elementos probatorios permiten concluir que no estamos en ninguna de las excepciones mencionadas, ni existe motivo alguno que haga necesaria la intervención de la Sala por lo cual procede declarar sin lugar el recurso por tratarse de un asunto que debe conocerse en la jurisdicción ordinaria.- XII.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE . Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Ronald Enrique Mora Solano, en su condición de Director del Área Rectora de Salud Alajuela 2 del Ministerio de Salud; y a Dinorah Cristina Barquero Barquero, en su condición de Alcaldesa Municipal de Alajuela, o a quienes ejerzan esos cargos, que tomen las medidas necesarias, y giren las instrucciones respectivas dentro del ámbito de sus atribuciones y competencias, a fin de hacer efectivo el cumplimiento de la Sanitaria N° OS-ARS-A2-DG-120-2014, del 7 de octubre del 2014, girada en relación con los hechos que sirven de base a este recurso, dentro del plazo de DIEZ días hábiles contado a partir de la comunicación de esta sentencia, de lo cual se deberá informar a la Sala. Lo anterior, bajo el apercibimiento de que, con base en lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado y a la Municipalidad de Alajuela al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese esta resolución a los recurridos o a quienes en sus lugares ejerzan sus cargos, en forma personal. La Magistrada Hernández López salva el voto y declara sin lugar el recurso.- Gilbert Armijo S.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Aracelly Pacheco S.
Alicia Salas T.
Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *NYVSX1HJB47Y61*
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