Collective Bargaining by Ministry of Education EmployeesNegociación colectiva de funcionarios del Ministerio de Educación

*140194330007CO* Decision No. 2015007221 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine forty a.m. on veinte de mayo del dos mil quince.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by OTTO GUEVARA GUTH, of legal age, member of the Legislative Assembly, holder of identity card number 01-0544-0893, against the Collective Bargaining Agreement (Convención Colectiva) of the Ministerio de Educación Pública.

Background (Resultando):

1. 1By a submission received by the Secretariat of the Chamber at eleven thirty-seven a.m. on diecisiete de diciembre de dos mil catorce, the petitioner requests that the Collective Bargaining Agreement of the Ministerio de Educación Pública be declared unconstitutional. He argues that the provision excludes public servants from the rules governing collective labor law, because they are subject to a special public employment relationship (relación de empleo público)—a statutory relationship (relación estatutaria). He argues that the public employment regime established in Articles 191 and 192 of the Political Constitution has several attributes that distinguish it from the ordinary employment regime, including, for example, the parties’ lack of authority to determine the duration of the relationship and their inability to agree between themselves on the conditions governing that relationship.Because the public employment relationship is governed by the principle of legality (principio de legalidad), the rights and obligations of the employment relationship cannot be established through a collective bargaining agreement. He further states that, according to the case law of this Court, the very idea of negotiation as an appropriate means of reviewing and approving public employment conditions conflicts with the essential tenets of the organization of the State introduced in Articles 191 and 192 of the Constitution. Similarly, he notes that the Procuraduría General de la República, in repeated opinions and legal assessments on the matter, has maintained that there is no legal basis for entering into collective bargaining agreements in the public sector, except with respect to laborers or workers employed by State-owned enterprises or economic services. Likewise, in the petitioner’s view, in light of the principle of legality and the non-negotiability (indisponibilidad) of the public employment relationship, the conditions governing the relationship under this regime are determined by legal provisions and may not be agreed upon by the parties through individual or collective contracts.He cites Judgment No. 2000-4453, in which this Chamber ruled that “...a servant under the public employment regime stands in a relationship of subordination to the Administration; the Administration may unilaterally impose the conditions governing the organization and provision of the service in order to safeguard the public good, which eliminates the impossibility of viewing the relationship from the perspective of an equivalence of rights subject to negotiation between the parties.” He concludes by stating that, through the adoption of Articles 191 and 192 of the fundamental text, the constituent authority drew a clear distinction between the public and private sectors, creating a constitutional impediment that prevents public institutions, such as the Ministerio de Educación Pública in this case, from entering into collective bargaining agreements. For all the foregoing reasons, he requests that the Collective Bargaining Agreement of the Ministerio de Educación Pública dated 6 de abril de 2013 be declared unconstitutional.
2. 2To establish his standing (legitimación) to bring this constitutional challenge, he states that the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides that a prior pending case is unnecessary when, because of the nature of the matter, there is no individual and direct injury; he therefore challenges the Collective Bargaining Agreements for violating Articles 191 and 192 of the Political Constitution.
3. 3By a decision issued at fifteen fifty-five hours on 20 de enero de dos mil quince, the challenge was admitted for consideration, and the Procuraduría General de la República and the Ministerio de Educación Pública were granted a hearing.
4. 4By official letter DM-0107-01-2015 dated 28 de enero de 2015, the Ministra de Educación Pública requested clarification or specification of the scope of the decision issued at fifteen fifty-five hours on veinte de enero de dos mil quince. That request was resolved by the decision of Acting President Ernesto Jinesta Lobo issued at thirteen thirty-two hours on treinta de enero de dos mil quince, which stated that the constitutional challenge affects judicial proceedings and administrative proceedings, and that nothing prevents the educational process from beginning and proceeding in all its dimensions or the provisions of the challenged agreement from being applied, because the Minister did not identify any procedural provisions, judicial proceedings, or administrative proceedings requiring specific clarification of their scope.

Likewise, in the same decision, the request submitted on treinta de enero pasado by the Secretary General of the Sindicato de Trabajadoras y Trabajadores de la Educación Costarricense to recognize that union as a party was granted, and the union was afforded a hearing for fifteen days from service of that decision. Similarly, by a decision issued at ten fifty-five a.m. on cuatro de febrero del dos mil quince, the request of the Secretary General of the Sindicato de Trabajadores de Comedores Escolares y Asignaciones Familiares del Ministerio de Educación Pública to recognize that union as a party was granted, and the union was afforded a hearing for fifteen days from service of that decision. In both cases, the decision issued at fifteen fifty-five hours on veinte de enero de dos mil quince was attached to the notice.

1. 5The Office of the Attorney General of the Republic submitted its report. It states that the action is admissible not because of the petitioner’s public office, but pursuant to Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional), because the matter under review does not involve an individual and direct injury to any person that would establish standing based on a direct interest and permit the action to proceed through an incidental challenge; moreover, the very significance of collective bargaining agreement regulation in the public sector for the country’s political-administrative and economic activity supports the existence of a diffuse interest (interés difuso). The central issue in the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed is whether collective bargaining agreements (convenciones colectivas) may be negotiated in the public sector; this has been defined by the case law of the Constitutional Court and the administrative case law of this Office of the Attorney General, and it therefore considers it necessary to summarize the background.From the perspective of collective bargaining (negociación colectiva) in Public Administrations under International Law, although certain instruments such as ILO Conventions 151 and 154 have not been ratified, their provisions serve as an important interpretive framework for national legislation or regulations, particularly when such legislation or regulations were inspired by the respective conventions—as in the matter under review—or for applying domestic law in accordance with international principles (one example is DE 29576-MTSS del 31 de mayo de 2001, Regulations for the Negotiation of Collective Bargaining Agreements in the Public Sector, published in La Gaceta No. 115 del 15 de junio de 2001). ILO Convention 98 concerning the Right to Organise and to Bargain Collectively (1949), although it does not regulate the status of public officials employed in the administration of the State—except for the police and armed forces (Art. 5)—provides that it shall not be construed in any way to prejudice their rights or status.It suggests the gradual introduction and extension of the right to collective bargaining in public employment. ILO Convention 151 concerning Labour Relations in the Public Service (1978, not yet ratified by Costa Rica), taking into account the expansion of services provided by the Public Administration in many countries, the need for sound labor relations between public authorities and public employees’ organizations, the wide diversity of the political, social, and economic systems of member States and the different practices applied in those States regarding the nature of the employment relationship and how it differs from private employment, and seeking to minimize the categories of public employees excluded from freedom of association and collective bargaining, establishes in Article 1 that the Convention shall apply to all persons employed by the Public Administration and that national laws shall determine the extent to which the safeguards provided in the instrument apply to “high-level employees” whose functions are normally considered to involve policymaking or managerial duties, or to employees whose duties are of a highly confidential nature.Article 7 also promotes encouraging and fostering voluntary negotiation procedures in the public sector for the purpose of regulating terms and conditions of employment in accordance with national conditions. Convention No. 154 concerning the Promotion of Collective Bargaining (1981, not yet ratified by Costa Rica). Although Article 1.1 establishes that its provisions apply to all branches of economic activity, paragraph 3 clarifies that, with respect to the Public Administration, national laws or practices may establish particular methods for applying the Convention. It reiterates that measures to promote collective bargaining must be subject to prior consultation and, whenever possible, agreements between public authorities and employers’ and workers’ organizations. ILO Recommendation 156 concerning Labour Relations in the Public Service (1978). In countries where procedures exist for recognizing employees’ organizations with a view to determining which organizations are to be granted preferential or exclusive rights for the collective bargaining of labor relations in the Public Administration, that determination must be based on objective, pre-established criteria contained in national legislation or established through other appropriate means (Articles 1 and 2).Report 327, Case 2104, 2002, concerning complaints against the Government of Costa Rica filed by SINDEU, SIPROCIMECA, and SEC. Reference is made both to the findings and to the current state of affairs regarding recognition of the right, particularly where it emphasizes that “it is imperative that legislation explicitly and clearly recognize, through specific provisions, the right of organizations of public employees and officials who do not perform activities specific to the administration of the State to conclude collective bargaining agreements. From the standpoint of the principles established by the ILO supervisory bodies regarding Convention 98, this right may be denied only to officials working in ministries and other comparable government bodies, but not, for example, to persons working in public enterprises or autonomous public institutions.” Collective bargaining by organizations of public officials and employees is a reality in industrialized and developing countries such as ours.Although Convention No. 98, adopted in 1949, excluded from its scope public officials working in the administration of the State, Convention No. 151, adopted in 1978, took an important step by requiring States to encourage negotiation procedures or any other methods enabling representatives of public employees to participate in determining their terms and conditions of employment (the excluded categories are the armed forces and the police, as under the earlier conventions, as well as “high-level employees whose functions are normally considered to involve policymaking or managerial duties” and “employees whose duties are of a highly confidential nature” (ILO, 1985, page 1573). Shortly thereafter, in 1981, Convention No. 154 was adopted, promoting collective bargaining in both the private sector and the Public Administration (except for the armed forces and police), with the sole proviso that, in the latter, national laws or practices “may establish particular methods of application” (Ibid., Article 1, p. 1626).Regarding collective bargaining in the Costa Rican public sector, the Office of the Attorney General has stated on other occasions, as transcribed in its report, that the current prevailing situation is that our country has recognized the possibility of collective bargaining in State enterprises or economic services governed by the ordinary employment regime and in the central Administration with respect to public servants who do not exercise public authority (gestión pública) (Opinions C-371-2008 de 13 de octubre de 2008 and C-21-2010 de 25 de enero de 2010). It cites Constitutional Chamber decisions 1994-0353, 2000-07730, and 2000-04453, reviewed in decisions 2006-17438 and 2006-17439. The foregoing is reiterated in Decision No. 2013-014499. Thus, the ability to bargain collectively for public servants who do not participate in the Administration’s exercise of public authority, including laborers, workers, and employees of State enterprises or economic services who are responsible for activities governed by ordinary law (Derecho común)—the Labor Code (Código de Trabajo)—has been lawfully recognized in our legal system by the Constitutional Chamber, including at the municipal level, and regulated by D.E.No. 29576-MTSS de 31 de mayo de 2001 (the report cites several opinions). It clarifies that the power to negotiate a collective bargaining agreement is not unrestricted, but is subject to the limits established by constitutional case law (the decisions are cited in the report). Accordingly, in its capacity as Advisory Body, it considers that the collective bargaining agreement is not unconstitutional insofar as it is construed to apply to employees of the Ministerio de Educación Pública who do not exercise public authority (Articles 3, 4, and 5 of the Collective Bargaining Agreement). In any event, it is for the Administration and the ordinary courts to determine whether the workers concerned, based on the nature of the duties they perform or performed, are governed by Public Law (Derecho Público) or ordinary law and, consequently, whether the collective bargaining agreements apply, in accordance with the Constitutional Chamber’s own rulings. It therefore considers that there has been no violation of the Law of the Political Constitution (Derecho de la Constitución Política).
2. 6Ms. Sonia Marta Mora Escalante, Minister of Public Education, responds to the hearing granted, stating that the collective bargaining agreement (convención colectiva) was approved by the Ministry of Labor and Social Security on May 17, 2013, and entered into force on May 18 thereafter, remaining in effect until May 18, 2016. Before proceeding, she notes that the agreement at issue here constitutively governs the employment relationships of the MEP, as the employer “entity,” with 78,000 male and female employees (the largest payroll in Central America), and that its provisions establish procedures and rules that enable the delivery and continuity of the public education service, which must reach, without interruption, one million children and adolescents enrolled in the educational programs provided by the MEP. With due respect for the position of the majority of this Court, the Minister states that she considers it appropriate to express her agreement with the position held by Justices Jinesta Lobo and Armijo Sancho regarding whether collective bargaining agreements may be challenged before the constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional).In addition, the international doctrine of collective labor law (derecho colectivo del trabajo) considers the labor collective bargaining (negociación colectiva laboral) that precedes and produces the agreement to be a human (fundamental) right; this is reflected in important OIT instruments, Conventions 98, 151, 154, and 163, which enshrine fundamental rights whose legal force and resistance are superior to ordinary legislation, even as against conflicting constitutional provisions, including where they have not been ratified, under the doctrine of Article 48 of the Political Constitution (Constitución Política). The nullity (nulidad) of a collective bargaining agreement must be resolved through administrative labor proceedings (vía administrativa-laboral), as must any challenges that may arise from it, but not through extraordinary constitutional review (control extraordinario de constitucionalidad), as stated above.The admissibility (admisibilidad) of the action must therefore be reconsidered. She believes that the challenged collective bargaining agreement governing the staff of the Ministerio de Educación Pública, with the exception of officials vested with authority who are responsible for the senior direction and management of the public education service, respects the constitutional principles governing public employment, budget availability, and employment stability; principally, the principle of demonstrated suitability through a competitive process for appointment to public office and the related principles of public notice, equal opportunity, and selection of the most qualified candidate, established by the constituent assembly itself not as limitations on collective social and labor rights, but as protections for State employees and for efficiency in public service. It is consistent with Articles No. 60, 61, 62, 191, and 192 of the Political Constitution, read in conjunction with international treaty law (convencionalidad internacional), which enshrine collective bargaining as a fundamental right.She requests that the action be dismissed and, in the alternative, dismissed on the merits. Should the Chamber find the action appropriate, she requests that the effects of the judgment be tailored so that the agreement remains in force until its expiration date.
3. 7Mr. Edgardo Morales Romero, in his capacity as Secretary General of the Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras de la Educación Costarricense, states that the purpose of analyzing whether the claimant has legitimate diffuse or collective interests (intereses difusos o colectivos legítimos) is to provide judicial mechanisms for collective protection and never to eliminate essential human rights, such as collective bargaining; claimant Guevara Guth therefore entirely lacks standing (legitimación) to seek such relief, because doing so would contravene the principle of progressive realization of human rights (principio de progresividad de los derechos humanos) and the logical evolution of the democratic state. Pursuant to decisions of the judicial body itself, the Chamber lacks jurisdiction to decide on the merits whether collective bargaining agreements are permissible. The action challenges the possibility of entering into collective bargaining agreements in the public sector, but the Constitutional Chamber, in Decision No. 4453-2000, reiterated their constitutionality and held that each Administration is responsible for determining which public officials may bargain collectively and which may not, and that, in cases of doubt or when the Administration makes such a determination, the Labor Courts, rather than the Chamber, are responsible for determining who may bargain and who may not.In Decision No. 9690-2000, the Chamber clarified that it had not declared collective bargaining agreements unconstitutional for any specific sector of state institutions; rather, only certain public servants are barred from this possibility because they are governed by a public employment relationship (relación de empleo público), and the determination of which public servants fall within that category is entrusted to each public entity and, ultimately, to the judges responsible for resolving disputes arising in this area. Given the labor-law nature of collective bargaining agreements, the exercise of the fundamental rights of unionization and bargaining, and the normative force conferred upon them by the Constitution itself in Article 62, their content should not be reviewed and assessed by this Court as the claimants seek, because doing so would disregard their full historical significance—the underlying social conflict—and the need to respect an agreement between parties signed by the State itself, having a specific political, economic, and social significance.The good faith of the bargaining parties cannot be disregarded, nor can the principle of free collective bargaining established in OIT Convention No. 98, by bypassing the procedures established therein; moreover, the agreement itself provides for time limits and the possibility of giving notice of termination (denuncia) in order to improve the terms agreed upon. The agreements have a term of validity and may be reviewed, but only through the duly established procedures.

He cites Article 62 of the Political Constitution and Article 54 of the Labor Code (Código de Trabajo), but emphasizes that the constituent assembly sought to protect public employees from the power struggles of the administration in office by safeguarding their rights and their continued tenure regardless of their political affiliation, rather than creating a regime characteristic of authoritarian states, in which an employee does not even have the right to resign from office. He requests that the action be dismissed because the claimant lacks standing, that it be recognized that the Costa Rican legal system permits collective bargaining in the public sector, and that the action be denied.

1. 8Ms. Rosario Ruíz Ruíz, in her capacity as secretary general of the Sindicato de Trabajadoras de Comedores Escolares y Asignaciones Familiares y Afines (SITRACOME), states the historical importance that the decision in this constitutional challenge (acción) will have, and that such importance goes beyond the merely judicial, making it a decision with political characteristics, in the sense of the direction that such decision could give to this country’s labor-law system or legal order; accordingly, she requests that the matter be decided with the care that the subject warrants and deserves. She notes that Article 62 of the Constitución Política neither limits nor discriminates between workers in private enterprise and those in public enterprise, but instead refers to the force of collective bargaining agreements (convenciones colectivas) entered into “in accordance with the law.” It is the law that determines how collective bargaining agreements may be entered into.Article 54 of the Código de Trabajo and Article 51 of the Estatuto de Servicio Civil do not distinguish among sectors; when the Estatuto de Servicio Civil was enacted, it provided that the Código de Trabajo would apply to matters on which it was silent. Therefore, because it is silent regarding collective bargaining agreements, and based on a fair and proper interpretation of Article 62, it must be understood that collective bargaining agreements are contemplated for all sectors, including the public sector. She cites the administrative-law scholar Eduardo Ortiz Ortiz regarding the importance and propriety of collective bargaining agreements in a democratic system and the principle of legality (principio de legalidad) among administrative-law scholars. As the intellectual driving force behind the Ley General de la Administración Pública, he is known as Costa Rica’s leading exponent of public law and one of its foremost authorities on administrative-law matters; accordingly, his arguments concerning collective bargaining in the public sector are among the most authoritative, coming from the expert who created the aforementioned law and one of the greatest exponents of Costa Rican public law.An administrative-law perspective on the subject is not the only authoritative one; there is also the labor-law perspective. It must be noted that the only international institution arising from the Treaty of Versailles (the end of the First World War) is the International Labour Organization, which, because of its importance worldwide, has earned respect within the community of nations. Indeed, it transcended its origins in the sense that, despite a second world war and all the upheaval occurring from 1919-1920 to the present, it has remained the world’s governing body on labor matters; no other international institution can say the same. In accordance with Articles 191 and 192, the Constitución established that an Estatuto de Servicio Civil would regulate relations between the State and its civil servants—or, more accurately, its male and female workers—leaving it to the legislature to determine the content of that statute, which was to be directed toward ensuring administrative efficiency under criteria requiring personnel appointments based on suitability and relative security of tenure (inamovilidad relativa).Thus, the Estatuto does not actually create any special system; that is, it does not create a “statutory system” (régimen estatutario), much less a “public-employment system” (régimen de empleo público) substantially different from the employment system under the Código de Trabajo. Still less does it create any “inability of the parties to determine the termination of the relationship” (indisponibilidad de las partes del término de la relación), because, as Eduardo Ortiz Ortiz observes, it concerns—to put it as simply as possible—the Administration’s right to negotiate and the workers’ right to establish labor arrangements consistent with public-law principles through negotiation and, of course, with due regard for the nature of the Costa Rican State and respect for trade-union rights. The State could not maintain a system of trade-union rights applicable only to private-sector workers; if the State expects private employers to respect workers in that sector, it must likewise respect state workers and may not deny them the rights inherent in their status as workers.With respect to the petitioner’s argument concerning the inability of the parties to terminate the employment relationship or to resign, a state worker’s resignation is the worker’s own decision, and there is no inability on the worker’s part: the worker simply resigns, and the State need not even accept and cannot reject the resignation. At most, the Administration may do what any employer may do: charge the male or female worker for the notice period (preaviso) if notice was not given. It could not refuse to accept the resignation, because doing so would turn the worker into a slave or a modern “serf bound to the land.” As to the alleged “inability of the parties to agree between themselves upon the conditions of the relationship,” that is untrue. It should be noted that, if the Estatuto de Servicio Civil uses many labor-law terms and rights, this is due to the type of civil-service model that was chosen.It should also be noted that “civil service” is not opposed to an employment relationship; it is opposed to “military service.” Concepts such as an “employment-system relationship” are actually equivalent to an “employment relationship”; there is no difference—there is an employer, namely, the State. Article 11 of the Constitution, one of the few provisions that has remained intact since the Constitución Política was promulgated, has never precluded the signing and ratification of conventions such as ILO Conventions 87, 98, or 135, which provide ample scope for negotiation without distinction in both the private and public sectors. Moreover, if Article 72 of the Constitución Política states that social rights may not be waived, and it is ultimately male and female workers who hold those social rights, how can it be claimed that they do not possess them? It is untrue that the public-employment system is predetermined by Article 11 of the Constitution and Article 11 of the LGAP; in fact, that interpretation extends the concept of the principle of legality ad infinitum.What those provisions state is that the Administration may act in a particular manner only if a rule authorizes it to do so. The challenge states that “collective bargaining agreements in the Public Sector cannot be equated with private contracts in the Private Sector,” and that is indeed the case: the aforementioned “Reglamento para la negociación de convenciones colectivas en el Sector Público” establishes a form of bargaining that differs in the Public Sector and, in fact, bargaining is conducted through an administrative procedure (procedimiento administrativo). First, the union submits a proposal; that proposal is brought before a commission known as the Comisión de Políticas para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público. The fact that Convention 151 has not been ratified (it is currently undergoing ratification) does not justify seeking to limit or prevent collective bargaining in the public sector.Indeed, ILO Convention 98 states, without making any distinction, that “Measures appropriate to national conditions shall be taken, where necessary, to encourage and promote, between employers and employers’ organizations, on the one hand, and workers’ organizations, on the other, the full development and utilization of voluntary negotiation procedures, with a view to regulating terms and conditions of employment by means of collective agreements.” She requests that the challenge be dismissed.
2. 9The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 28, 29 and 30 of the Boletín Judicial, dated 10, 11 and 12 February 2014.
3. 10Through their respective submissions, the Asociación de Profesores de Segunda Enseñanza, the Directorio de la Asociación de Educadores y Educadoras, the Sindicato de Profesionales en Ciencias Médicas de la Caja Costarricense de Seguro Social e Instituciones Afines, the Asociación de Profesores de Segunda Enseñanza, the Directorio de la Asociación de Educadores y Educadoras, the Sindicato de Profesionales en Ciencias Médicas de la Caja Costarricense de Seguro Social e Instituciones Afines, the Sindicato de Trabajadores de la Universidad Nacional, and the Unión Nacional de Empleados de la Caja y la Seguridad Social request that the Chamber recognize them as supporting respondents (coadyuvantes pasivos) in the challenge. By a decision issued at ten fifty-five a.m. on four March two thousand fifteen, this Chamber recognized them as supporting respondents in the challenge, finding that their applications had been filed within the statutory period.The interested parties are advised that, as regards the effects of third-party intervention in support of a party (coadyuvancia), because an intervenor is not a principal party to the proceedings, the intervenor will not be directly prejudiced or benefited by the judgment; that is, the effect of the judgment does not extend to the intervenor directly and immediately, nor is the intervenor bound by res judicata (cosa juzgada). The immediate effects of enforcement of the judgment likewise do not extend to the intervenor, because such intervention cannot compel the judicial authority to issue a decision in the intervenor’s favor, the intervenor not having been a principal party to the proceedings. What may affect the intervenor—but not by virtue of being an intervenor, rather in the same way as anyone else—is the erga omnes effect of the ruling. A judgment in constitutional matters does not particularly benefit anyone, not even the petitioner; any such benefit may be recognized in the underlying proceeding.
4. 11The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with, pursuant to the authority granted to the Chamber by provision 9 thereof, because this decision is deemed sufficiently grounded in clear principles and rules, as well as in the case law of this Tribunal.
5. 12The statutory requirements have been observed in these proceedings.

Justice Castillo Víquez drafts the opinion; and,

Considering:

I.Admissibility. As this Chamber has explained concerning direct standing (legitimación directa) in constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad), the following must be reiterated:

“… Under the first of the circumstances contemplated in paragraph 2 of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the challenged rule must not be susceptible to concrete application that would subsequently permit a challenge to the implementing act and its consequent use as the underlying case. The text in question provides that such a challenge is proper when ‘because of the nature of the matter, there is no individual or direct injury’; that is, when, because of that same nature, the injury is collective—the opposite of individual—and indirect. This would include acts that injure the interests of particular groups or corporations as such, rather than directly injuring their individual members. Second, it provides for the possibility of bringing an action in defense of ‘diffuse interests’ (intereses difusos); this concept, whose content has gradually been delineated by the Chamber, may be summarized in the terms used in judgment number 3750-93 of this Tribunal, issued at fifteen hundred hours on thirty July nineteen ninety-three) “...

Diffuse interests (intereses difusos), although difficult to define and even more difficult to identify, cannot under our law—as this Sala has already stated—be merely collective interests (intereses colectivos); neither so diffuse that their ownership (titularidad) is confused with that of the national community as a whole, nor so specific that, in relation to them, particular persons or organized groups are identified or readily identifiable, whose standing (legitimación) would derive not from diffuse interests but from the corporate interests concerning a community as a whole. They are, therefore, individual interests, but at the same time interests dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and who consequently suffer harm, actual or potential, that is more or less the same for everyone. It is therefore rightly said that these are equal interests belonging to groups situated in particular circumstances and, at the same time, to each individual within them.

In other words, diffuse interests have a dual nature, since they are both collective—because they are common to the public at large—and individual, and may therefore be asserted as such.” In summary, diffuse interests are those owned by groups of persons who are not formally organized but who are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. In such cases, the interest is dispersed or diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons. In these cases, of course, the challenge (impugnación) that a member of one of these sectors may bring pursuant to paragraph 2° of article 75 must necessarily concern provisions that affect that person in such capacity. This Sala has listed various rights that it has characterized as “diffuse,” including the environment, cultural heritage, protection of the country’s territorial integrity, and the proper management of public spending, among others.

Two clarifications must be made in this regard: first, the aforementioned legal interests (bienes jurídicos) extend beyond the sphere traditionally recognized for diffuse interests, since in principle they concern matters affecting the national community rather than particular groups within it; environmental harm does not affect only the residents of a region or the consumers of a product, but harms or seriously endangers the natural heritage of the entire country and even of Humanity. Likewise, safeguarding the proper management of public funds authorized in the Presupuesto de la República is an interest of all inhabitants of Costa Rica, not merely of any particular group among them. Second, the list provided by the Sala Constitucional is no more than a simple description arising from its duty—as a judicial body—to limit itself to hearing the cases submitted to it; it can in no way be understood to mean that only those rights expressly recognized as diffuse by the Sala may be considered diffuse rights.

Such an interpretation would entail an undesirable reversal of the scope of the rule of law (Estado de Derecho) and its correlative “rights-based State” (Estado de derechos), which—as in the Costa Rican model—proceeds from the premise that limitations on freedoms are what must be expressly stated, because freedoms are inherent in the human condition itself and therefore require no official recognition. Finally, when paragraph 2° of article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional refers to interests “that concern the community as a whole,” it refers to the legal interests explained above—that is, those whose ownership rests with the very holders of sovereignty, each of the inhabitants of the Republic. It does not therefore mean that any person may petition the Sala Constitucional to protect any interests whatsoever through a citizen action (acción popular); rather, every individual may act in defense of those interests that affect the entire national community, and no attempt to provide an exhaustive list is valid in this area either.” (Judgment No. 2007-01145) This Sala is clear that the petitioner (accionante) has standing to petition the constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional) not because he is a deputy, or because he defends interests that concern the community as a whole, but because, given the nature of the alleged harm, there is no individual and direct injury, and the requirement of an underlying case (asunto base) is therefore waived. Accordingly, the filing of the action is based on the standing conferred by article 75, second paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional for the defense of diffuse interests.

II.Subject matter of the challenge. In the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), the petitioner challenges the Convención Colectiva del Ministerio de Educación Pública in its entirety as unconstitutional, arguing that collective bargaining agreements (convenciones colectivas) cannot be entered into in the public sector; that is, he challenges the professional rule (norma profesional) generally on constitutional grounds, rather than a portion of it, as has ordinarily occurred in other cases in which the Sala has examined each claim and relevant provision. Likewise, because this is an abstract challenge (impugnación in abstracto), it is unnecessary to reproduce the challenged rule.

III.Merits. The first point that the majority of this Sala must note is its settled case law, which has held that the provisions of collective bargaining agreements are subject to constitutional review mechanisms (mecanismos de control de constitucionalidad) (see, to that effect, Judgments Nos. 2004-9992, 2006-7261, as well as the more recent No. 2015-4247 of nine hours five minutes on veinticinco de marzo de dos mil quince, among others). As normative provisions, contractual provisions must comply, like any other rule of the legal system, with constitutional values, principles, and rules; in this regard, clauses may grant benefits exceeding the statutory minimums contained in labor legislation, provided they remain consistent with the principles of reasonableness and proportionality. Turning now to the crux of the claim in the constitutional challenge, it consists in determining whether the State may collectively negotiate with its workers, employees, or public servants improvements to their rights and duties arising from a statutory employment relationship (relación estatutaria).

To resolve this constitutional challenge, reference may be made to the settled case law of this Sala on the matter, as noted by the Procuraduría General de la República. Indeed, in Judgment No. 2013-14499, this Tribunal specifically established the limits and scope of collective bargaining (negociación colectiva) in the public sector as follows:

“V.- Collective bargaining in the public sector.- As follows from the case law of this Sala, as a general principle, the employment relationship established between the State (including the Municipalidades) and its workers is governed by Public Law (Derecho Público)—and not by the Código de Trabajo—a relationship known as public employment (empleo público) or statutory employment. State workers are said, as a general principle, to be subject to a public-employment regime because an exception has been made for workers who do not participate in public administration (gestión pública), as they are employees of State-owned enterprises. It has thus been established that workers who do not participate in public administration, being subject to ordinary law (derecho común), may resort to the procedures for resolving collective disputes of an economic and social nature provided for in the Código de Trabajo (Decision N° 94-3053), and to arbitration subject to certain limitations (Decision N° 92-1696); and may enter into collective bargaining agreements (Decision N° 00-4453), although likewise subject to certain limitations.

Thus, the possibility of collective bargaining for workers who do not participate in the Administración’s public administration functions (employees of State enterprises or economic services, entrusted with activities subject to ordinary law) has repeatedly been recognized by this Sala since Judgment number 03053-94, a criterion subsequently reiterated or affirmed in Judgments 2000-07730 and 2000-04453. The remaining State employees, who therefore do participate in public administration (generally including not only institutional officials of the highest rank and legal and financial oversight bodies, as the Sindicato’s representative states, but all workers who exercise public powers (competencias públicas)), may neither resolve their collective labor disputes through arbitration (Decision N° 92-1696) nor enter into collective bargaining agreements (Decision N° 00-4453); collective bargaining agreements entered into in the public sector are unconstitutional when they concern personnel governed by a statutory employment relationship.

This means that collective bargaining cannot be permitted in the public sector, in accordance with constitutional articles 191 and 192. In conclusion, collective bargaining agreements are not entirely prohibited in the public sector; rather, they are permitted only for workers who do not perform public administration functions—that is, those covered by articles 3, 111, and 112 of the Ley General de la Administración Pública. Determining in each specific case which workers are covered by those rules is a matter outside this constitutional jurisdiction and one that falls to legal decision-makers.” The action broadly challenges the Convención Colectiva de Trabajo del Ministerio de Educación Pública; it is therefore appropriate to decide the matter by reference to the Sala’s prior ruling that State officials are subject to a public-employment regime, except for workers who do not participate in public administration.

To define the circumstances in which the rule applies, it is also necessary to invoke the precedents of the Sala Constitucional holding that each Administración Pública is responsible for determining which officials are covered by the collective bargaining agreement or are eligible to negotiate or enter into such agreements, all in accordance with the criteria of the Administración Pública or the Tribunales de Justicia, as applicable.

IV.Conclusion. For the foregoing reasons, the constitutional challenge is dismissed. Justice Armijo Sancho dissents and summarily rejects the action. Justice Jinesta Lobo files a separate note. Justice Cruz Castro provides additional reasons. Justice Salazar Alvarado files a separate note.

Therefore:

The action is DISMISSED. Justice Armijo Sancho dissents and summarily rejects the action.

Justice Jinesta Lobo files a separate note. Justice Cruz Castro provides additional reasons. Justice Salazar Alvarado files a separate note. Notify the parties.

Gilbert Armijo S.

President Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A Anamari Garro V.

Dissenting opinion of Justice Armijo Sancho With the utmost respect for my colleagues on the Tribunal Constitucional, I disagree with the position adopted by the majority of the Sala in this judgment, whereby the petitioner is deemed to have standing to bring this direct constitutional challenge (acción directa de inconstitucionalidad) against the Convención Colectiva del Ministerio de Educación Pública, on the ground that, given the nature of the alleged harm, there is no individual and direct injury.

On the contrary, and after a detailed review of the subject matter of the challenge, namely, the collective bargaining agreement (Convención Colectiva) of the Ministerio de Educación Pública, it is plainly evident that said body of rules, insofar as it establishes rights and obligations not only for the State but also for the employees of the Ministerio de Educación Pública, may give rise to numerous instances of individual and direct application of the challenged provision, all of which may properly be challenged under paragraph 1 of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, which provides: “To file a constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), there must be a matter pending resolution before the courts, including habeas corpus or amparo proceedings, or in proceedings to exhaust administrative remedies (agotar la vía administrativa), in which such unconstitutionality is invoked as a reasonable means of protecting the right or interest alleged to have been infringed.” In this regard, recognizing the petitioner’s standing (legitimación) in this specific case to bring this direct constitutional challenge would be tantamount to allowing a form of citizen action (acción popular) in this area, which is inconsistent with the statutory framework governing constitutional challenges.

As concerns standing, a prior proceeding must exist unless a diffuse or collective (corporate) interest is involved, or unless, by the nature of the matter, no individual or direct injury exists; that is not the case here for the reasons stated.

Accordingly, because the petitioner in this specific case is deemed to lack standing to bring this direct constitutional challenge, I dissent and summarily dismiss it.

Gilbert Armijo S.

Case No. 14-19433 NOTE BY JUSTICE JINESTA LOBO Justice Jinesta Lobo adds the following note Preliminary clarification: First, I must clarify that, in the present matter, because what is being challenged generally and in the abstract is the ability of public officials in the education sector to negotiate collective bargaining agreements, I do not dissent in favor of summary dismissal, since no specific provisions of a collective bargaining agreement or of internal regulations incorporating one are being challenged. Indeed, the subject matter of this constitutional proceeding differs from that of the cases in which I generally vote for summary dismissal.

Our Constitución Política and the OIT conventions recognize freedom of association (libertad sindical) for workers and public officials and, consequently, the right to organize freely in unions in order to obtain and preserve economic, social, or professional benefits (Article 60, paragraph 1, of the Constitution). Freedom of association includes, in principle, the right to bargain collectively (negociar colectivamente) and to resolve peacefully any conflicts of interest that may arise. The radical position that every public official or employee is barred from participating in collective bargaining over disputes strips freedom of association—and particularly the right to bargain—of its essential content with respect to a considerable group of people. A restrictive interpretation of a right must at all times be limited and confined to its proper scope. Accordingly, for purposes of interpreting narrowly the restriction on actively participating in and benefiting from collective bargaining (negociación colectiva), I consider that it applies solely and exclusively to those public officials who are directly involved in the public administration (gestión pública) of a public body or entity.

Nevertheless, even in that exceptional circumstance, such public officials must have an effective opportunity to resolve collective disputes (conflictos colectivos) peacefully, promptly, expeditiously, and effectively through other mechanisms, and the legal system must provide them with such instruments. The classification and identification of those public officials who participate directly and immediately in public administration is, however, a case-specific matter that must be reviewed or supervised by the ordinary labor courts, based on the substantive nature of their duties, custom, the collective-bargaining instruments themselves, internal regulations, and any other instrument.

Ernesto Jinesta L.

Case No. 14-019433-0007-CO Additional Reasons of Justice Cruz Castro -In addition to the reasons stated in the majority opinion, which denies this constitutional challenge, I set forth several additional reasons, consistent with my opinion in vote number 2013-014499 of dieciséis horas con cuarenta y cinco minutos del treinta de octubre del dos mil trece, in which I stated, in summary, the following:

1-The Constitution does not expressly prohibit entering into collective bargaining agreements in the public sector; it merely establishes certain limitations on the exercise of the right to strike in public services, leaving their definition to legislation. Under constitutional law, the existence of freedom of association and collective bargaining does not depend on the existence of an employment relationship, but requires only the existence of labor unions.

2-Adopting the substance of the arguments previously expressed by Justice Carlos Arguedas in a similar matter, in vote 2000-4453, I consider that collective bargaining agreements may be entered into throughout the public sector, without distinction, subject to certain limitations but not to their complete elimination, as the majority opinion assumes. Although the Costa Rican Constitución Política does not provide for the possibility of regulating specific aspects of the right to collective bargaining, including other components of freedom of association, it is beyond dispute that the very characteristics of public employment require such regulation. However, as held in Spain, those specific aspects cannot entail the elimination of a fundamental right such as the ability to enter into collective bargaining agreements.

3-The approach set forth in these additional reasons is consistent with the position of the OIT supervisory bodies, since the conclusions reached by the Misión de Asistencia Técnica de OIT that visited Costa Rica in 2001 highlighted the inconsistencies arising from the exclusion of collective bargaining in Costa Rica’s public sector and concluded as follows:

“…Under these circumstances, the mission considered it highly likely that these decisions of the Sala Constitucional had placed Costa Rica in breach of Convention No. 98 with respect to the right to collective bargaining in the public sector, since it permits the exclusion from its scope only of public servants engaged in the administration of the State (Article 6).” (...) “The mission emphasizes that, as matters currently stand, the problems just mentioned are the most serious and urgent and that, unless they are resolved promptly, the normal exercise of trade-union rights would not be guaranteed, since it is not sufficient for legislation to prohibit anti-union acts if the procedures for remedying such conduct are ineffective because of excessive delay; nor can trade-union rights in the public sector be said to be effectively recognized if the right to collective bargaining in that public sector is denied to broad categories of workers covered by Convention No. 98, since labor unions are formed primarily for the very purpose of bargaining collectively, and denying them that right is tantamount to eliminating one of their principal reasons for existing…” (OIT. 2001. Informe de Misión de Asistencia Técnica de OIT a Costa Rica).

Based on the arguments I have set forth, I believe that this constitutional court still has unfinished business regarding recognition of the right of all public-sector workers to enter into collective bargaining agreements, without disregarding, of course, the nuances and adjustments required by each type of work. It is noteworthy that collective bargaining agreements are virtually unthinkable in the private sector and do not form part of living law (derecho viviente); meanwhile, in the public sector, limitations have been imposed on the basis of reasoning that is inconsistent with the constitutional text itself. These factual and legal limitations demonstrate the profound asymmetry in the employment relationships currently existing in Costa Rican society. Collective bargaining agreements have become a privilege recognized only in certain sectors of the State.

Fernando Cruz C.

Note by Justice Salazar Alvarado Although I concur with the opinion denying this challenge for the reasons stated therein, with respect to collective bargaining agreements (Convenciones Colectivas de Trabajo), I consider it appropriate to add the following: In Title V, Social Rights and Guarantees, Article 62 of the Constitución Política grants collective bargaining agreements entered into in accordance with the law between employers and legally organized labor unions the force of an occupational law (fuerza de ley profesional); their purpose is to regulate the conditions under which work is to be performed and other matters relating thereto (Article 54 of the Código de Trabajo). This fundamental human right, recognized by the Organización Internacional del Trabajo (Convention 98), may be exercised in both private-sector employment and public employment, provided that public employees do not perform public-administration functions.

Because such agreements have normative force, they form part of the hierarchy of sources of law and, accordingly, their provisions must be subject to rules of higher hierarchical rank and must respect the framework of fundamental rights enshrined in our Constitución Política. Collective bargaining agreements are therefore subject to constitutional law (Derecho de la Constitución); thus, their contractual provisions (cláusulas convencionales) must comply with the constitutional rules and principles of equality, the prohibition of discrimination, legality, reasonableness, and proportionality, particularly when public funds subject to the principle of budgetary legality (principio de legalidad presupuestaria) are involved. In such cases, this Sala must safeguard the constitutional order in accordance with its jurisdiction.- Luis Fdo. Salazar A

*140194330007CO* DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas y cuarenta minutos del veinte de mayo del dos mil quince.

Acción de inconstitucionalidad promovida por OTTO GUEVARA GUTH, mayor, diputado de la Asamblea Legislativa, portador de la cédula de identidad número 01-0544-0893, contra la Convención Colectiva del Ministerio de Educación Pública.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las once horas treinta y siete minutos del diecisiete de diciembre de dos mil catorce, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de Convención Colectiva del Ministerio de Educación Pública. Alega que la norma genera una exclusión de los servidores públicos, de las reglas que informan el derecho colectivo de trabajo que los sujeta a una relación especial de empleo público - relación estatutaria. Alega que el régimen de empleo público establecidos en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política presenta varios atributos que lo distinguen del régimen laboral ordinario, como por ejemplo, la indisponibilidad de las partes del término de la relación y la imposibilidad de las partes de convenir entre ellas las condiciones de la relación. En virtud de que la relación de empleo público se rige por el principio de legalidad, existe una imposibilidad de pactar, a través de una convención colectiva, los derechos y obligaciones de la relación de empleo.Asimismo, menciona que, según la jurisprudencia de este Tribunal, la sola idea de la negociación como medio idóneo para revisar y aprobar las condiciones del empleo público, riñe con los postulados esenciales de la organización del Estado; que en este campo se introdujeron en los artículos 191 y 192 constitucionales. Del mismo modo, comenta que la Procuraduría General de la República, en reiterados pronunciamientos y dictámenes al respecto, ha sostenido que no existe fundamento jurídico para celebrar convenciones colectivas en el sector público, salvo la excepción hecha en relación con obreros o trabajadores de empresas o servicios económicos del Estado. Igualmente, a criterio del accionante, a la luz del principio de legalidad e indisponibilidad de la relación de empleo público, las condiciones de la relación en este régimen son determinadas por normas y no pueden ser convenidas por las partes mediante contratos individuales o colectivos.Cita la sentencia No. 2000-4453, en la que esta Sala dispuso que "...el servidor del régimen de empleo público se encuentra en relación a la Administración, en un estado de sujeción; ella puede imponer unilateralmente las condiciones de la organización y prestación del servicio para garantizar el bien público, lo que elimina la imposibilidad de que la relación sea considerada desde una perspectiva de equivalencia de derechos susceptible de negociación entre las partes". Concluye exponiendo que el constituyente realizó, con la aprobación de los artículos 191 y 192 del texto fundamental, una clara diferenciación entre el sector público y privado, que hacen que exista un impedimento constitucional para que las instituciones públicas, como el Ministerio de Educación Pública, en este caso, puedan celebrar convenciones colectivas. Por todo lo anterior, solicita se declare la inconstitucionalidad de la Convención Colectiva del Ministerio de Educación Pública de 6 de abril de 2013.
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece que no será necesario el caso previo pendiente cuando por la naturaleza del asunto no exista una lesión individual y directa, por lo que cuestiona las Convenciones Colectivas con violación de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política.
3. 3Por resolución de las quince horas cincuenta y cinco minutos del 20 de enero de dos mil quince, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y al Ministerio de Educación Pública.
4. 4Mediante oficio DM-0107-01-2015 del 28 de enero de 2015, la Ministra de Educación Pública solicitó la aclaración o dimensionamiento de los alcances de la resolución de las quince horas cincuenta y cinco minutos del veinte de enero de dos mil quince, petición que fue resuelta por la resolución del Presidente a.í. Ernesto Jinesta Lobo de las trece horas treinta y dos minutos del treinta de enero de dos mil quince, en el sentido de que los efectos que tiene el cuestionamiento por inconstitucionalidad en los procesos judiciales y procedimientos administrativos, y que nada obsta para que se inicie y desarrolle el proceso educativo en todas sus dimensiones y se apliquen las normas de la convención impugnada, pues no indica la ministra normas de procedimiento, como tampoco procesos judiciales ni procedimientos administrativos, que requieran dimensionamiento específico.

De igual manera, dentro de la misma resolución, atiende la solicitud del secretario general del Sindicato de Trabajadoras y Trabajadores de la Educación Costarricense del treinta de enero pasado, para tener como parte al mencionado Sindicato, y al que se le otorga la audiencia por quince días, contados a partir de la notificación de esta resolución. En el mismo sentido, atiende la solicitud de la secretaria general del Sindicato de Trabajadores de Comedores Escolares y Asignaciones Familiares del Ministerio de Educación Pública, por resolución de las diez horas cincuenta y cinco minutos del cuatro de febrero del dos mil quince, para tener como parte al Sindicato mencionado y se le otorga audiencia por quince días, contados a partir de la notificación de esta resolución. En ambos casos, se adjunta a la notificación la resolución de las quince horas cincuenta y cinco minutos del veinte de enero de dos mil quince.

1. 5La Procuraduría General de la República rindió su informe. Señala que la acción es admisible no por el cargo público del accionante, sino por lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, porque en la materia objeto de análisis no existe una lesión individual y directa en cabeza de persona alguna, que permita afirmar la titularidad de un interés directo que dé entrada a la acción por vía incidental; además, la trascendencia misma de la regulación convencional en el sector público sobre la actividad político-administrativa y económica del país, admite sostener la existencia de un interés difuso. El punto central de la acción de inconstitucionalidad interpuesta consiste en determinar si es posible negociar convenciones colectivas en el sector público; lo que ha sido definido por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría, por lo que estima necesario resumir los antecedentes.Desde el punto de vista de la negociación colectiva en las Administraciones Públicas en el Derecho Internacional, a pesar de que no se han ratificado ciertos instrumentos como los Convenios 151 y 154 de la OIT, sus disposiciones sirven como un importante marco de referencia interpretativo de la legislación o normativa nacional, máxime cuando esta se ha inspirado en los convenios respectivos –como es el caso en examen-, o para aplicar el derecho interno conforme a principios internacionales (un ejemplo es el DE 29576-MTSS del 31 de mayo de 2001, Reglamento para la Negociación de Conveniones Colectivas en el Sector Público, publicado a La Gaceta No. 115 del 15 de junio de 2001). El Convenio 98 de la OIT sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva (1949), aunque no regula la situación de los funcionarios públicos en la administración del Estado –salvo policía y fuerzas armadas (art. 5)- , advierte que no deberá interpretarse, en modo alguno, en menoscabo de sus derechos o de sus estatutos.Sugiere la paulatina introducción y extensión del derecho de Negociación Colectiva en el empleo público. El convenio 151 de la OIT sobre las Relaciones de Trabajo en la Administración Pública (1978 aún no ratificado por Costa Rica), tomando en cuenta la expansión de los servicios prestados por la Administración Pública en muchos países, de la necesidad de que existan sanas relaciones laborales entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleados públicos, así como la gran diversidad de los sistemas políticos, sociales y económicos de los Estados miembros y las diferentes prácticas aplicadas a dichos Estados en lo que respecta a la naturaleza de la relación de empleo y sus diferenciación con el empleo privado, y pretendiendo reducir al máximo los grupos de empleados públicos excluidos de la libertad de sindicación y de la negociación colectiva, en su artículo 1°, establece que dicho convenio deberá aplicarse a todas las personas empleadas por la Administración Pública, y que será la legislación nacional la que determine hasta qué punto las garantías previstas en este instrumento se aplican a los empleados de “alto nivel” que, por sus funciones, se considera normalmente que poseen poder decisorio o desempeñan cargos directivos o a los empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial.Y su artículo 7 también promueve el estímulo y el fomento de los procedimientos de negociación voluntaria en el sector público, con el objeto de reglamentar las condiciones de empleo acorde a las condiciones nacionales. El Convenio No. 154 sobre el Fomento de la Negociación Colectiva (de 1981 aún no ratificado por Costa Rica). Si bien en el artículo 1.1 establece que sus disposiciones se aplican a todas las ramas de actividad económica, en el punto 3) aclara que en lo que se refiere a la Administración Pública, la legislación o la práctica nacionales podrán fijar modalidades particulares de aplicación del Convenio. Reitera, que el fomentar la negociación colectiva debe ser objeto de consultas previas y, cuando sea posible, de acuerdos entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleadores y de trabajadores. La Recomendación 156 de la OIT sobre las Relaciones de Trabajo en la Administración Pública (1978).En los países donde existan procedimientos para el reconocimiento de las organizaciones de empleados con miras a determinar las organizaciones a las que han de atribuirse derecho preferentes o exclusivos para la negociación colectiva de las relaciones de trabajo en la Administración Pública, dicha determinación deberá basarse en criterio objetivos y preestablecidos en la legislación nacional o por otros medios adecuados (artículos 1 y 2). Informe 327, caso 2104, 2002, ante quejas contra el Gobierno de Costa Rica presentadas por SINDEU, SIPROCIMECA y SEC. Se hace mención del contenido de los hallazgos, como del estado actual de cosas en reconocimiento del derecho, especialmente en lo que enfatiza “es imperativo que la legislación reconozca explícita y claramente a través de disposiciones particulares el derecho de las organizaciones de empleados y funcionarios públicos que no ejerzan actividades propias de la administración del Estado de concluir convenciones colectivas.Este derecho sólo podrá denegarse desde el punto de vista de los principios sentados por los órganos de control de la OIT sobre el Convenio 98 a los funcionarios que trabajan en los ministerios y demás organismos gubernamentales comparables, pero no por ejemplo a las personas que trabajan en empresas públicas o en instituciones públicas autónomas”. La negociación colectiva de las organizaciones de funcionarios y empleados públicos es una realidad en los países industrializados y en vías de desarrollo como el nuestro. Si bien el Convenio No. 98, adoptado en 1949, excluía de su campo de aplicación a los funcionarios públicos que trabajan en la administración del Estado, lo cierto es que el Convenio No. 151, aprobado en 1978, dio un paso importante al exigir que los Estados fomenten procedimientos de negociación o cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de sus condiciones de empleo (las categorías que se excluyen son las fuerzas armadas y la policía, como los convenios anteriores, y los “empleados de alto nivel que, por sus funciones, se considera normalmente que poseen poder decisorio o desempeñan cargos directivos” y “los empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial” (OIT, 1985, página 1573) .Poco después, en 1981, se adoptó el Convenio No. 154, que promueve la negociación colectiva tanto en el sector privado como en la Administración Pública (exceptuadas las fuerzas armadas y la policía), con la única salvedad de que en esta la legislación o la práctica nacionales “podrán fijar las modalidades particulares de aplicación (Ibíd., artículo1, pág. 1626). La negociación colectiva en el sector público costarricense que, en otras ocasiones ha señalado la Procuraduría, que transcribe en su informe, concluye que la realidad imperante actualmente en la materia, es que en nuestro país se ha llegado a reconocer la posibilidad de la negociación colectiva en las empresas o servicios económicos del Estado con régimen laboral común, y en la Administración central, en tratándose de servidores que no ejerzan gestión pública (Dictámenes C-371-2008 de 13 de octubre de 2008 y C-21-2010 de 25 de enero de 2010).Cita las sentencias de la Sala Constitucional 1994-0353, 2000-07730, 2000-04453, reseñadas en la sentencia 2006-17438 y 2006-17439. Lo anterior se reitera en la sentencia No. 2013-014499. Así la posibilidad de negociar colectivamente para los servidores que no participan de la gestión pública de la Administración, obreros, trabajadores y empleados de empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho común –Código de Trabajo-, ha sido legítimamente reconocida en nuestro medio por la Sala Constitucional, incluso en el ámbito municipal y regulada por el D.E. No. 29576-MTSS de 31 de mayo de 2001 (citando en el informe varios dictámenes). Aclara que la facultad de negociar una convención colectiva no es irrestricta, sino que se encuentra sometida a los límites demarcados por la jurisprudencia constitucional (cita las sentencias en el informe). De ahí que, como Órgano Asesor considera que la convención colectiva no resulta inconstitucional, en el tanto se interprete que van dirigidas a los empleados del Ministerio de Educación Pública que no realizan gestión pública (artículo 3, 4 y 5 de la Convención Colectiva).En todo caso, corresponde a la administración y a los jueces ordinarios determinar si los trabajadores involucrados, según la naturaleza de las funciones que cumplen o cumplían, están regulados por el Derecho Público o el común, para aplicar o no las convenciones colectivas, según lo establecido por la propia Sala Constitucional. Estima, en consecuencia, que no hay vulneración al Derecho de la Constitución Política.
2. 6La señora Sonia Marta Mora Escalante, ministra de Educación Pública contesta la audiencia concedida, manifestando que la convención colectiva fue homologada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social el 17 de mayo de 2013, y entró en vigencia el 18 de mayo siguiente, hasta el 18 de mayo de 2016. Antes de proseguir, señala que la convención que aquí se discute regula de manera constitutiva las relaciones laborales del MEP como “ente” patronal con 78.000 trabajadores y trabajadoras (la planilla más grande de Centro América) y de sus normas se extraen procedimientos y disposiciones que permiten la ejecución y continuidad del servicio público de educación, que debe llegar sin interrupción a un millón de niños, niñas y adolescentes, incorporados a los procesos educativos que imparte el MEP. Con respeto al criterio de la mayoría de este Tribunal, señala la ministra que considera pertinente mostrar su afinidad hacia la posición que sobre el tema de la impugnabilidad de las convenciones colectivas ante la jurisdicción constitucional tienen los magistrados Jinesta Lobo y Armijo Sancho.Aunado a ello, la doctrina internacional del derecho colectivo del trabajo, considera la negociación colectiva laboral que antecede y produce la convención, como un derecho humano (fundamental); así consta en importantes documentos de la OIT, los convenios 98, 151, 154 y 163, que consagran derechos fundamentales que tienen eficacia y resistencia jurídica superior a la legislación ordinaria, incluso contra normas constitucionales que se le opongan, incluso no ratificados bajo la doctrina del artículo 48 de la Constitución Política. La nulidad de una convención colectiva de trabajo debe resolverse en la vía administrativa-laboral, así como los cuestionamientos que puedan surgir de ella, pero no mediante un control extraordinario de constitucionalidad, según se dijo. De ahí que debe reconsiderarse la admisibilidad de la acción. Estima que la convención colectiva de Trabajo impugnada y que rige para el personal del Ministerio de Educación Pública, con excepción de los funcionarios de autoridad responsables de la conducción y gestión superior del servicio público de educación, respeta los principios constitucionales del empleo público, de disponibilidad presupuestaria y de estabilidad laboral; principalmente el principio de idoneidad demostrada mediante concurso para el nombramiento en un cargo público y los sub principios de publicidad, igualdad de oportunidades y elección del más idóneo, previstos por el propio constituyente, no como limitación de los derechos sociales y laborales colectivos, sino como protección a los trabajadores y trabajadoras del Estado, y de la eficiencia en la función pública, es congruente con la Constitución Política en sus artículos No. 60, 61, 62, 191 y 192, en relación con la convencionalidad internacional, que consagran la negociación colectiva como un derecho fundamental.Pide se rechace la acción, y subsidiariamente, rechazarla por el fondo. En el caso que la Sala considere procedente la acción, pide se dimensionen los efectos de la sentencia para mantener su vigencia hasta la fecha de fenecimiento.
3. 7El señor Edgardo Morales Romero, en su condición de secretario general del Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras de la Educación Costarricense, manifiesta que lo que se busca al analizar la existencia o no de intereses difusos o colectivos legítimos del accionante, es brindar mecanismos jurisdiccionales de tutela colectiva y nunca eliminar derechos humanos esenciales, como la negociación colectiva- por lo que el accionante Guevara Guth carece de toda legitimación para solicitarlo, por contradecir el principio de progresividad de los derechos humanos y la lógica evolución del estado democrático. La Sala no tiene competencia para conocer por el fondo si proceden o no las convenciones colectivas por disposición de decisiones del propio órgano jurisdiccional. En la acción lo que se impugna es la posibilidad de celebrar convenciones colectivas en el sector público, pero la Sala Constitucional reiteró, en el voto No. 4453-2000, su constitucionalidad; y que es a cada Administración a quien le corresponde determinar cuáles funcionarios públicos pueden negociar colectivamente y cuáles no, y que en caso de duda o de que la Administración lo haga, le corresponde a los Juzgados de Trabajo, y no a la Sala, determinar quién puede negociar y quién no. La Sala mediante voto No. 9690-2000 aclara que no declaró inconstitucionales las convenciones colectivas para algún sector específico de instituciones estatales, sino que esta posibilidad únicamente le está vedada a ciertos servidores públicos, dado que se rigen por una relación de empleo público y la determinación de cuáles son estos servidores le corresponderá a cada uno de los entes públicos y, en última instancia, a los Jueces encargados de dirimir las divergencias que surjan en este campo.Las convenciones colectivas, por su naturaleza laboral, en el ejercicio de los derechos fundamentales de sindicalización y negociación, así como de la fuerza normativa que le da la misma Constitución en el artículo 62, en lo que respecta a su contenido, no debe ser revisado y valorado por este Tribunal como pretenden los accionantes, por cuanto sería desconocer toda su trascendencia histórica –el conflicto social originario- y el respeto a un acuerdo de partes suscrito por el mismo Estado, con una trascendencia político, económico y social determinada. No se puede desconocer la buena fe de las partes de la negociación, ni desconocer el principio de libre negociación consignado en el Convenio No. 98 de la OIT, obviando los trámites preestablecidos por ella, y que la propia convención prevé plazos y la posibilidad de denuncia para mejorar lo pactado. Las convenciones tienen una vigencia y pueden ser revisadas, pero por los procedimientos debidamente establecidos.Cita los artículos 62 de la Constitución Política, 54 del Código de Trabajo, pero resalta que los constituyentes pretendían proteger a los empleados públicos de los juegos de poder del gobernante de turno, garantizando sus derechos y la permanencia del empleado en su puesto independientemente de su color político, y no crear un régimen propio de los Estados autoritarios, en donde un empleado ni siguiera tiene el derecho a renunciar a su cargo. Pide se rechace la acción por falta de legitimación del accionante, que el sistema jurídico costarricense permite la negociación colectiva en el sector público, y que se declare sin lugar la acción.
4. 8La señora Rosario Ruíz Ruíz, en su condición de secretaria general del Sindicato de Trabajadoras de Comedores Escolares y Asignaciones Familiares y Afines (SITRACOME), manifiesta la importancia histórica que tendrá la resolución de esta acción, y que esa importancia supera lo meramente judicial, para convenirse en un resolución con características políticas, en el sentido del giro que esa resolución le podría dar al sistema u ordenamiento jurídico laboral de este país, y, por supuesto, solicitarle resolver con el cuidado que el tema lo amerita y merece. Señala que el artículo 62 de la Constitución Política no limita ni discrimina entre trabajadores de la empresa privada o la pública, sino que se refiere a la potencia de las convenciones colectivas que se concierten “con arreglo a la ley”. Es ella (la ley) la que dice cómo se pueden concertar las convenciones colectivas. El artículo 54 del Código de Trabajo y el artículo 51 del Estatuto de Servicio Civil señala que no discrimina sectores, y que cuando se emite el Estatuto de Servicio Civil, este dispone que el Código de Trabajo deberá aplicarse a aquello en que guarde silencio, de modo que al guardar silencio sobre la convención colectiva justa y debidamente interpretado el articulo 62, debemos entender que la convención colectiva está prevista para todos los sectores, incluyendo el público.Reseña al administrativista Eduardo Ortiz Ortiz, sobre la importancia y procedencia de la convenciones colectivas en el régimen democrático, del principio de legalidad entre los administrativistas, que como promotor intelectual de la Ley General de la Administración Pública y se le conoce como el principal exponente costarricense del derecho público, y uno de los más importantes en temas del Derecho Administrativo, de allí que sus argumentaciones, en torno a la negociación colectiva en el sector público, es una de las más autorizadas, y del experto creador de la ley aludida y uno de los más grandes exponentes del derecho público costarricense. Una visión administrativista del tema no es la única autorizada, también está la laboral, y debemos hacer ver que la única institución mundial que proviene del tratado de Versalles (terminación de la primera Guerra Mundial), es la Organización Internacional del Trabajo, y que, por su importancia en el Mundo, ha logrado hacerse respetar en el Concierto de Naciones, tanto así que superó su origen en el sentido de que, a pesar de una segunda guerra mundial, y todo el avatar acontecido desde 1919-1920 a la fecha, se ha mantenido como el órgano rector del trabajo en el mundo; ninguna institución mundial puede decir lo mismo.La Constitución, conforme los artículos 191 y 192 estableció que un Estatuto de Servicio Civil regularía las relaciones entre el Estado y sus servidores, y más correctamente, sus trabajadores y trabajadoras, dejando en manos del legislador determinar ese estatuto, el cual debía dirigirse a garantizar la eficiencia de la administración, bajo criterios de nombramiento de personal a base de idoneidad e inamovilidad relativa. De modo que el Estatuto, en realidad no crea ningún régimen especial, o sea no crea un "régimen estatutario", y más que eso, no crea un régimen de "empleo público" que tenga grandes diferencias con el régimen de empleo del Código de Trabajo. Menos aún, que exista una "indisponibilidad de las partes del término de la relación", porque, tal y como lo aprecia don Eduardo Ortiz Ortiz, se trata, para decirlo de la manera más simple posible, del derecho de la Administración a negociar, y la de los trabajadores a establecer regímenes laborales acordes con los principios públicos mediante negociación y, por supuesto, bajo la idea del modo de ser del Estado Costarricense, de respeto a los derechos al derecho sindical, pues no podría tener un régimen de derecho sindical solo atribuible a los trabajadores del sector privado; el Estado, si quiere que el patrono privado respete al trabajador de ese sector, también debe respetar al trabajador estatal, y no le puede negar los derechos propios de la condición de trabajadores.Sobre el particular, de lo argumentado por el accionante, sobre la indisponibilidad de las partes de darle terminación a la relación laboral, de poder renunciar; la renuncia de un trabajador del Estado es una decisión propia del trabajador, y no existe ninguna indisponibilidad de su parte, él simplemente renuncia y el Estado ni siquiera tiene que aceptar y no puede rechazar la renuncia, a lo sumo la Administración puede hacer lo mismo que cualquier patrono: cobrarle al trabajador o la trabajadora el preaviso si no lo dio, pero no podría negarse a aceptar la renuncia, porque sería convertir al trabajador o a la trabajadora en un esclavo o un "siervo de la gleba" moderno. En cuanto a la supuesta "imposibilidad de las partes de convenir entre ellas las condiciones de la relación", esto no es cierto, nótese que si el Estatuto de Servicio Civil utiliza muchos términos y derechos laborales, esto se debe al tipo de modelo de servicio civil que se ha escogido, nótese por otra parte que "servicio civil" no se opone a la relación de trabajo, se opone al "servicio militar", y conceptos como "relación en un régimen de empleo", en realidad es equivalente a "relación de trabajo", no hay nada diferente, hay un patrono (el Estado).El artículo 11 de la Constitucional, uno de los pocos que existe incólume desde que se promulgó la Constitución Política, nunca ha inhibido la suscripción y ratificación de convenios como el 87 o el 98, o el 135 de la OIT, dan suficiente posibilidad para negociar sin distinción, tanto en el sector privado como en el público, y si además el artículo 72 de la Constitución Política dice que los derechos sociales son irrenunciables, y son, a fin de cuenta, los trabajadores y trabajadoras quienes ostentan esos derechos sociales, cómo es que se pretende que no los tienen. No es cierto que el régimen o empleo público esté predeterminado en el artículo 11 constitucional y 11 de la LGAP, pues, en realidad, lo que hace es extender ad infinitum el concepto de principio de legalidad; lo que dice es que la Administración solo puede actuar en determinado sentido si hay una norma que así lo autorice, dice la acción que "las convenciones colectivas en el Sector Público no pueden asimilarse a las contrataciones privadas en el Sector Privado", y de hecho esto es así, el citado "Reglamento para la negociación de convenciones colectivas en el Sector Público" establece un tipo de negociación que es diferente en el sector Público y de hecho, es un procedimiento administrativo lo que se lleva para su negociación.Primero ocurre una propuesta del sindicato, esa propuesta se lleva al seno de una comisión, que se denomina Comisión de Políticas para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público. El hecho de que no se haya ratificado el Convenio 151 (actualmente en trámite de ratificación) no obsta para que se pretenda limitar o imposibilitar la negociación colectiva en el sector público, de hecho el Convenio 98 de la OIT, señala, sin distingo alguno, que "Deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo". Pide rechazar la acción.
5. 9Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 28, 29 y 30 del Boletín Judicial, de los días 10, 11 y 12 de febrero de 2014.
6. 10Mediante los respectivos escritos, la Asociación de Profesores de Segunda Enseñanza, el Directorio de la Asociación de Educadores y Educadoras, el Sindicato de Profesionales en Ciencias Médicas de la Caja Costarricense de Seguro Social e Instituciones Afines, Asociación de Profesores de Segunda Enseñanza, el Directorio de la Asociación de Educadores y Educadoras, el Sindicato de Profesionales en Ciencias Médicas de la Caja Costarricense de Seguro Social e Instituciones Afines, el Sindicato de Trabajadores de la Universidad Nacional, así como la Unión Nacional de Empleados de la Caja y la Seguridad Social, solicitan a la Sala se les tenga como coadyuvantes pasivos de la acción. Por resolución de las de diez horas cincuenta y cinco minutos del cuatro de marzo del dos mil quince, esta Sala les tiene como coadyuvantes pasivos de la acción, teniendo por acreditado que sus gestiones fueron presentadas dentro del plazo legal.Se advierte a los interesados que, -en cuanto a los efectos de la coadyuvancia- al no ser el coadyuvante parte principal del proceso, no lo resultaran directamente perjudicados o beneficiados por la sentencia, es decir, la eficacia de la sentencia no alcanza al coadyuvante de manera directa e inmediata, ni le afecta cosa juzgada, no le alcanzan tampoco los efectos inmediatos de ejecución de la sentencia, pues a través de la coadyuvancia no se podrá obligar a la autoridad jurisdiccional a dictar una resolución a su favor, por no haber sido parte principal en el proceso, lo que si puede afectarle, pero no por su condición de coadyuvante, sino como a cualquiera, es el efecto erga omnes del pronunciamiento. La sentencia en materia constitucional, no beneficia particularmente a nadie, ni siquiera al actor; es en el juicio previo donde esto puede ser reconocido.
7. 11Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
8. 12En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad. Como lo ha expuesto esta Sala, en cuanto a la legitimación directa en las acciones de inconstitucionalidad, debe reiterarse lo siguiente:

“… De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa", es decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. Sería el caso de actos que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma directa. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres) "…

Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.

Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter" En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.

Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial.

Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa”. (Sentencia No. 2007-01145) Esta Sala tiene claro que el accionante no está legitimado para acudir a la jurisdicción constitucional porque sea diputado, o porque defienda intereses que atañen a la colectividad en su conjunto, sino, porque, por la naturaleza de la afectación reclamada no existe lesión individual y directa, por lo que se prescinde del asunto base. Por ello, la interposición de la acción se funda en la legitimación que otorga el artículo 75 párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional para la defensa de los intereses difusos.

II.Objeto de la impugnación. En la acción de inconstitucionalidad, el accionante impugna la totalidad de la Convención Colectiva del Ministerio de Educación Pública por inconstitucional, dado que dice que no es posible pactar convenciones colectivas en el sector público, es decir, ataca por inconstitucionalidad la norma profesional en general, y no una parte de ella, como normalmente se ha dado en otros casos, en lo que la Sala ha analizado cada reclamo y disposición pertinente. De igual manera, como se trata de una impugnación in abstracto, no es necesario transcribir la norma cuestionada.

III.Sobre el fondo. Lo primero que debe señalar la mayoría de esta Sala, es su jurisprudencia reiterada, en la que ha sostenido que las disposiciones de las convenciones colectivas de trabajo están sujetas a los mecanismos de control de constitucionalidad (véase, en ese sentido, las sentencias Nos. 2004-9992, 2006-7261, así como la más reciente la No. 2015-4247 de las nueve horas cinco minutos del veinticinco de marzo de dos mil quince, entre otras). Las disposiciones convencionales, como disposiciones normativas que son, deben cumplir como cualquier otra norma del ordenamiento jurídico con los valores, los principios y normas constitucionales; en tal sentido, las cláusulas pueden conceder márgenes superiores a los mínimos legales contenidos en la legislación laboral, siempre apegados a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Ahora bien, para pasar al meollo del reclamo de la acción de inconstitucionalidad, este radica en determinar si el Estado puede negociar colectivamente con sus trabajadores, empleados o servidores públicos, mejorías en sus derechos y deberes que nacen de una relación estatutaria.

Para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, cabe acudir a la reiterada jurisprudencia de esta Sala en el tema, como lo señala la Procuraduría General de la República. En efecto, por sentencia No. 2013-14499, este Tribunal establece concretamente cuáles son los límites, el contenido de la negociación colectiva en el sector público, de la siguiente manera:

“V.- Sobre la negociación colectiva en el sector público.- Conforme se desprende de la jurisprudencia de esta Sala, como tesis de principio, la relación laboral que se establece entre el Estado (en cuenta las Municipalidades) y sus trabajadores se rige por el Derecho Público –y no el Código de Trabajo-, relación que se ha denominado, de empleo público o estatutaria. Ahora bien, se dice que en tesis de principio los trabajadores del Estado están sometidos a un régimen de empleo público porque, se ha hecho una excepción, a saber, los trabajadores que no participan de la gestión pública, por ser trabajadores de empresas estatales. Así se ha establecido que los trabajadores que no participan de la gestión pública, al estar sometidos al derecho común, pueden acudir a los procedimientos de resolución de los conflictos colectivos de carácter económico y social previsto en el Código de Trabajo (resolución N° 94-3053) y al arbitraje bajo ciertas limitaciones (resolución N° 92-1696); y pueden celebrar convenciones colectivas (resolución N° 00-4453), aunque también bajo ciertas limitaciones.

Así, la posibilidad de negociar colectivamente para los trabajadores que no participan de la gestión pública de la Administración (los empleados de empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho común), ha sido reconocida reiteradamente por esta Sala a partir de la sentencia número 03053-94, criterio que reitera o ratifica después en las sentencias 2000-07730 y 2000-04453. El resto de empleados del Estado, que por lo tanto sí participan de la gestión pública (siendo estos en general, no sólo los jerarcas institucionales y órganos de control legal y financiero como dice el representante del Sindicato, sino todos aquellos trabajadores que ejerzan competencias públicas), ni pueden solucionar sus conflictos colectivos de trabajo por la vía del arbitraje (resolución N° 92-1696), ni tampoco pueden celebrar convenciones colectivas (resolución N° 00-4453), siendo inconstitucional la celebración de convenciones colectivas que se celebren en el sector público cuando se trate de personal regido por una relación estatutaria.

Lo cual implica que no se pueda tolerar la negociación colectiva en el sector público, de conformidad con los artículos 191 y 192 constitucionales. En conclusión, las convenciones colectivas no están del todo prohibidas en el sector público, sino que están permitidas únicamente en el caso de los trabajadores que no desempeñan gestión pública, es decir, aquellos cobijados en los artículos 3, 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública. Siendo, la determinación en cada caso concreto de cuáles trabajadores están cobijados en dichas normas, una cuestión ajena a esta jurisdicción constitucional y que corresponde a los operadores del derecho”.

La acción impugna, en forma genérica, la Convención Colectiva de Trabajo del Ministerio de Educación Pública, de manera que procede resolver con remisión a lo ya resuelto por la Sala, de que los funcionarios del Estado están sometidos a un régimen de empleo público, salvo los trabajadores que no participan de la gestión pública. Para definir los supuestos de aplicación de la norma, resulta necesario invocar también los precedentes de la Sala Constitucional, en el sentido de que corresponde a cada Administración Pública definir cuáles son esos funcionarios cubiertos por la convención colectiva o con posibilidad de negociar o pactar este tipo de convenciones colectivas, todo conforme a los criterios de la Administración Pública, o la de los Tribunales de Justicia, según la decisión que corresponda.

IV.Conclusión. Por lo expuesto, la acción de inconstitucionalidad se declara sin lugar. El magistrado Armijo Sancho salva el voto y rechaza de plano la acción. El magistrado Jinesta Lobo pone nota. El magistrado Cruz Castro da razones adicionales. El magistrado Salazar Alvarado pone nota.

Por tanto:

Se declara SIN LUGAR la acción. El magistrado Armijo Sancho salva el voto y rechaza de plano la acción.

El magistrado Jinesta Lobo pone nota. El magistrado Cruz Castro da razones adicionales. El magistrado Salazar Alvarado pone nota. Notifíquese a las partes.

Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A Anamari Garro V.

Voto salvado del Magistrado Armijo Sancho Con el mayor respeto para mis compañeros del Tribunal Constitucional, discrepo del criterio sostenido por la mayoría de la Sala en esta sentencia, en cuya virtud se considera legitimado al actor para plantear esa acción directa de inconstitucionalidad contra de la Convención Colectiva del Ministerio de Educación Pública, al considerarse que por la naturaleza de la afectación reclamada no existe lesión individual y directa.

Por el contrario, y tras revisar detalladamente el objeto de la impugnación, es decir, la Convención Colectiva del Ministerio de Educación Pública, a todas luces es evidente que dicho cuerpo normativo, en cuanto estipula derechos y obligaciones no solo para el Estado, sino también para los servidores del Ministerio de Educación Pública, puede dar lugar a múltiples supuestos de aplicación individual y directa de la norma impugnada, todo lo cual bien puede ser impugnado con arreglo a las disposiciones del párrafo 1º del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en cuya razón: “Para interponer la acción de inconstitucionalidad es necesario que exista un asunto pendiente de resolver ante los tribunales, inclusive de hábeas corpus o de amparo, o en el procedimiento para agotar la vía administrativa, en que se invoque esa inconstitucionalidad como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado”.

En este sentido, si se reconoce la legitimación en el caso concreto del actor para promover esta acción directa de inconstitucionalidad, ello equivale a admitir una especie de acción popular en esta materia, lo cual no se ajusta al diseño positivo de la acción de inconstitucionalidad, en cuya razón, en lo que atañe a la legitimación, es preciso la existencia del asunto previo, a menos que concurra un interés difuso o colectivo (corporativo), o se trate de un caso en que por la naturaleza del asunto no exista lesión individual o directa, lo que no ocurre en la especie por las razones mencionadas.

De esta forma, al considerarse en el caso concreto que el actor no está legitimado para plantear esta acción directa de inconstitucionalidad, salvo el voto y la rechazo de plano.

Gilbert Armijo S.

No. 14-19433 NOTA DEL MAGISTRADO JINESTA LOBO El Magistrado Jinesta Lobo pone nota Aclaración previa: En primer término, debo aclarar, que en el presente asunto, al impugnarse, de modo general y abstracto, la posibilidad de negociar convenciones colectivas, por los funcionarios públicos del sector educativo, no salvo el voto disponiendo un rechazo de plano, dado que, no se impugnan cláusulas concretas de una Convención Colectiva o de un Reglamento interno que recepte una. En efecto, el objeto de este proceso de constitucionalidad es diferente a los que suelen plantearse en los supuestos en que rechazo de plano.

Nuestra Constitución Política y los convenios de la OIT le reconocen a los trabajadores y funcionarios la libertad sindical y, por consiguiente, el derecho de sindicalizarse libremente para obtener y conservar beneficios económicos, sociales o profesionales (artículo 60, párrafo 1°, de la Constitución). Como parte de esa libertad sindical, se encuentra, de principio, el derecho de negociar colectivamente y de resolver pacíficamente los conflictos de interés que se susciten. La tesis radical según la cual todo funcionario o servidor público se encuentra imposibilitado de participar en las negociaciones colectivas de los conflictos, lo que hace es vaciar de contenido esencial la libertad sindical y, particularmente, el derecho de negociar, respecto de un grupo considerable de personas. Una interpretación restrictiva de un derecho debe, en todo momento ser limitada y reducida a sus justos términos.

Por lo anterior, en aras de una interpretación restrictiva de la limitación de participar activamente y ser beneficiario de la negociación colectiva, estimo que la misma cubre, única y exclusivamente, a aquellos funcionarios públicos que se encuentran directamente vinculados a la gestión pública de un órgano o ente público. Empero, incluso, en tal supuesto excepcional, tales funcionarios públicos deben tener la posibilidad efectiva de solucionar de manera pacífica, rápida, expedita y efectiva, a través de otros mecanismos, los conflictos colectivos y el ordenamiento jurídico debe brindarles tales instrumentos. Ahora bien, la segmentación e identificación de tales funcionarios públicos que participan, directa e inmediatamente, de la gestión pública, es una cuestión casuística que debe ser controlada o fiscalizada por la jurisdicción ordinaria laboral, con fundamento en la naturaleza material de las funciones, la costumbre, los propios instrumentos de negociación colectiva, los reglamentos internos y cualquier otro instrumento.

Ernesto Jinesta L.

Razones adicionales del Magistrado Cruz Castro -Además de las razones expresadas en el voto de mayoría, que declara sin lugar esta acción de inconstitucionalidad, expongo alguna razones adicionales, en el mismo sentido en que lo hice en el voto número 2013-014499 de las dieciséis horas con cuarenta y cinco minutos del treinta de octubre del dos mil trece, cuando indiqué, en síntesis, lo siguiente:

1-La Constitución no prevé una prohibición expresa en relación a la celebración de convenciones colectivas en el sector público; sólo señala algunas limitaciones respecto del ejercicio de la huelga en servicios públicos, dejando a la ley su definición. La existencia de la libertad sindical y de la negociación colectiva no depende, según el derecho de la constitución, de la existencia de una relación laboral, sino que sólo requiere la existencia de los sindicatos.

2-Tomando la esencia de los argumentos que ya había expresado el magistrado Carlos Arguedas en un asunto similar, en el voto 2000-4453, estimo que en el sector público, sin distinciones, pueden celebrarse convenciones colectivas, sin desconocer, algunas limitaciones, pero no la supresión total como se asume en el voto de mayoría. Si bien la Constitución Política costarricense no establece la posibilidad de regular particularidades del derecho a la negociación colectiva, incluyendo otros componentes de la libertad sindical, es indudable que las mismas características del empleo público así lo requieren, pero, tal como se resolvió en España, estas particularidades no pueden implicar la supresión de un derecho fundamental como es la posibilidad de celebrar convenciones colectivas.

3- El enfoque que contiene estas razones adicionales, coincide con la posición de los órganos de Control de la OIT, pues conforme a las conclusiones obtenidas por la Misión de Asistencia Técnica de OIT que visitó Costa Rica en el año 2001, destacó las inconsistencias que se presentan con la exclusión de la negociación colectiva en el sector público costarricense, concluyendo en los siguientes términos:

“…En estas condiciones, la misión estimó que era muy probable que estos pronunciamientos de la Sala Constitucional hayan situado a Costa Rica en una situación de infracción del Convenio núm. 98 en lo que respecta al derecho de negociación colectiva en el sector público, ya que sólo permite excluir de su campo de aplicación a los funcionarios públicos en la administración del Estado (artículo 6).” (...) “La misión subraya que en el estado actual, los problemas que se acaban de mencionar son los más graves y urgentes y que si no se solucionan pronto el ejercicio normal de los derechos sindicales no estaría asegurado ya que no basta con que la legislación prohíba los actos antisindicales si los procedimientos de reparación de tales conductas no son eficaces debido a una lentitud excesiva ni puede hablarse de reconocimiento efectivo de los derechos sindicales en el sector público si se niega el derecho de negociación colectiva en dicho sector público a grandes categorías de trabajadores cubiertas por el Convenio núm. 98 ya que si las organizaciones sindicales se constituyen es sobre todo precisamente para negociar colectivamente y vedarles este derecho equivale a suprimir una de sus principales razones de ser…” (OIT. 2001. Informe de Misión de Asistencia Técnica de OIT a Costa Rica).

Conforme a los argumentos que he expuesto, estimo que este tribunal constitucional tiene una asignatura pendiente en el reconocimiento del derecho que tienen todos los trabajadores del sector público a celebrar convenciones colectivas, sin desconocer, por supuesto, los matices y modulaciones que cada actividad laboral requiera. Es interesante destacar que en el sector privado las convenciones colectivas son impensables, no son parte del derecho viviente; por otra parte, en el sector público, hay limitaciones impuestas conforme a razonamientos que no se ajustan al mismo texto constitucional. Estas limitaciones, fácticas y jurídicas, evidencian la grave asimetría que existe en las relaciones laborales vigentes en la sociedad costarricense. Las convenciones colectivas se convierten en un privilegio que sólo tiene reconocimiento en algunos sectores del Estado.

Fernando Cruz C.

Nota del Magistrado Salazar Alvarado Si bien coincido con el voto, que declara sin lugar esta acción, por las razones en él contenidas, en tratándose de Convenciones Colectivas de Trabajo, considero oportuno agregar lo siguiente: La Constitución Política, en el Título V, Derechos y Garantías Sociales, en su artículo 62, otorga fuerza de ley profesional a las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados; lo anterior, con el objeto de reglamentar las condiciones en que el trabajo deba prestarse y las demás materias relativas a éste (artículo 54, del Código de Trabajo). Este derecho humano fundamental, reconocido por la Organización Internacional del Trabajo (Convenio 98), lo pueden ejercer o llevar a cabo tanto en el sector privado laboral, como en el empleo público, siempre y cuando, estos últimos, no realicen gestión pública.

Al tener valor normativo, se incardina en el sistema de fuentes del Derecho, por lo que, su clausulado, ha se someterse a las normas de mayor rango jerárquico y ha de respetar el cuadro de derechos fundamentales acogidos en nuestra Constitución Política. De esta forma, las convenciones colectivas de trabajo, se encuentran sometidas al Derecho de la Constitución; así, las cláusulas convencionales, deben guardar conformidad con las normas y los principios constitucionales de igualdad, prohibición de discriminación, legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, sobre todo, cuando de fondos públicos se trate, sujetos al principio de legalidad presupuestaria. En esos supuestos, debe velar, esta Sala, por el orden constitucional, según sus competencias.- Luis Fdo. Salazar A