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Res. 11627-2015 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 31/07/2015
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Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente *150092390007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta minutos del treinta y uno de julio de dos mil quince .
Recurso de amparo que se tramita en el expediente número 15- 009239-0007-CO, interpuesto por ULISES VARGAS CUBILLO, cédula de identidad 0103000862, contra la MUNICIPALIDAD DE LA UNIÓN DE TRES RÍOS.
Resultando:
Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,
Considerando:
I.Objeto del recurso. El recurrente, adulto mayor, aduce que la Municipalidad recurrida ha incumplido varias veces las órdenes sanitarias emitidas por el Ministerio de Salud respecto del establecimiento "Venta y Compra de Repuestos Usados JC", el cual atenta contra la salud pública pues funciona como chatarrera acumulando residuos y maleza. Estima violentado su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
II.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
a. El 27 de mayo de 2013, el Área Rectora de Salud de Desamparados clausuró (acta de clausura CS-ARS-D-ERS-AC-0032-2013) el establecimiento “Venta y Compra de Repuestos Usados JC” debido, entre otros, a no contar con el permiso sanitario de funcionamiento, no reunir las condiciones estructurales para funcionar como chatarrera y verter aguas negras de manera directa en la quebrada aledaña (véase prueba aportada); b. El 28 de agosto de 2013 se emitió la orden sanitaria CS-ARS-D-ERS-OS-0468-2013 a la Municipalidad recurrida para que en el plazo de 30 días apoyara con maquinaria y equipo humano el decomiso de los residuos sólidos valorizables en el establecimiento “Venta y Compra de Repuestos Usados JC”, se dispusiera de ellos y se informara de lo anterior al Área Rectora de Salud de Desamparados; además, se indicó que “el lugar es propenso a generar focos de contaminación y criaderos de mosquitos (dengue)”(véase prueba aportada); c. El 23 de setiembre de 2013 se notificó a la Municipalidad recurrida la orden sanitaria CS-ARS-D-ERS-OS-0468-2013 (véase prueba aportada); d. El 14 de enero de 2015, el Área Rectora de Salud de Desamparados inspeccionó la “Venta y Compra de Repuestos Usados JC” y constató que la chatarrera seguía funcionando sin los respectivos permisos y que permanecían los cúmulos de maleza y residuos; además, verificó que la Municipalidad recurrida no había cumplido la orden sanitaria CS-ARS-D-ERS-OS-0468-2013 (véase prueba aportada e informe rendido); e. El 7 de febrero de 2015 se emitió la orden sanitaria CS-ARS-D-ERS-OS-0027-2015 a la Municipalidad recurrida para que, en el término de 30 días hábiles después de la notificación, realizara la limpieza total de la propiedad donde funciona ilícitamente la chatarrera, recolectara y dispusiera de los residuos sólidos valorizables e informara de ello al Área Rectora de Salud de Desamparados(véase prueba aportada); f. El 30 de marzo de 2015 se notificó a la Municipalidad recurrida la orden sanitaria CS-ARS-D-ERS-OS-0027-2015 (véase prueba aportada); g. Luego de notificada la orden sanitaria CS-ARS-D-ERS-OS-0027-2015, la Municipalidad recurrida ha efectuado dos limpiezas en el cauce de la quebrada aledaña (véase informe rendido); h. El 13 de mayo de 2015, el Área Rectora de Salud de Desamparados inspeccionó la chatarrera y constató que “el sitio continúa funcionando, se observan (sic.) acumulación de residuos, no se ha realizado recolección y limpieza por parte de la Municipalidad” (véase prueba aportada); i. Mediante informe técnico Nº CS-ARS-ERS-IT-0527-2015 del 28 de mayo de 2015, el Área Rectora de Salud de Desamparados determinó que la Municipalidad recurrida incumplió las órdenes sanitarias CS-ARS-D-ERS-OS-0468-2013 y CS-ARS-D-ERS-OS-0027-2015, por cuanto la chatarrera JC “ continúa funcionando sin los respectivos permisos del Ministerio de Salud, asimismo existe acumulación de residuos, proliferación de fauna nociva y maleza”(véase prueba aportada); j. Mediante oficio MLU-GESA-230-2015 –recibido por el Área Rectora de Salud de Desamparados el 15 de junio del 2015- la Municipalidad recurrida señaló dificultades para ingresar a la propiedad donde opera la chatarrera (véase informe rendido y prueba aportada) k. El 16 de junio de 2015, la Municipalidad recurrida clausuró la chatarrera JC por “ realizar una actividad comercial diferente a la permitida”(véase prueba aportada); l. La Municipalidad no ha recolectado los residuos sólidos valorizables del predio de la chatarrera JC (véase prueba aportada).
III.Sobre el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y la obligación del Estado –como un todo- de tutelar y coordinar en aras de una protección integral al ambiente . Dados los alegatos esgrimidos y el cuadro fáctico del sub lite, conviene referir lo que esta Sala ha manifestado en asuntos precedentes sobre el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y el deber de la Administración Pública de coordinar y actuar en aras de la protección integral al ambiente. Así, en sentencia Nº 2011-03114 de las 9:03 hrs. del 11 de marzo de 2011, este Tribunal se pronunció, en los siguientes términos:
“II.- El derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El artículo cincuenta de la Constitución Política establece como fundamental el derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. De previo a la modificación de este artículo 50 para considerar de manera expresa lo relativo al ambiente, ya la Sala, a través de su labor jurisprudencial, había derivado este derecho a partir de las disposiciones constitucionales de los artículos 21 -derecho a la vida y a la salud-, 69 -explotación racional de la tierra- y 89 -protección de las bellezas naturales-. La Sala ha optado por una consideración abierta o macro del concepto ambiente y de la protección que se brinda al mismo, trascendiendo de la protección básica o primaria del suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, minerales, bosques, diversidad de flora y fauna, y paisaje, para considerar también elementos referentes a la economía, a la generación de divisas a través del turismo, la explotación agrícola y otros. Así, mediante sentencia número 5893-095, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del 27 de octubre de 1993, la Sala estableció que:
“[E]l Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental"
III.El deber del Estado en la tutela del ambiente. A partir de la reforma del artículo 50 constitucional, en la cual se consagró expresamente el derecho ambiental como un derecho fundamental, se estableció también -en forma terminante- la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es a tenor de esta disposición, en relación con los artículos 20, 69 y 89 de la Constitución Política, que se derivó la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la legislación ambiental. Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho. En este orden de ideas, debe considerarse que la normativa establece al Ministerio del Ambiente y Energía como el órgano rector del sector de los recursos naturales, energía y minas, según lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica de este ministerio, número 7152, de 4 de junio de 1990.
Esta función de rectoría en la materia ambiental, a criterio de la Sala, comprende no solo el establecimiento de regulaciones adecuadas para el aprovechamiento del recurso forestal y los recursos naturales, según lo dispone también el artículo 56 de la Ley Orgánica del Ambiente, sino que le confiere la importante función de ejercer la rectoría en la materia ambiental, consistente en mantener un papel preponderante en esta materia. En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado según lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución, en tanto dispone en lo que interesa en el párrafo tercero: "El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho"; lo cual resulta concordante con el principio constitucional establecido en el párrafo segundo del artículo 9 de la Constitución Política, que expresamente prohíbe a los Poderes del Estado la delegación del ejercicio de funciones que le son propias, máxime cuando se constituyen en esenciales.
De esta manera, tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, corresponden al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas.
(…)V.- La coordinación de las instituciones públicas en la protección integral al ambiente . Existe una obligación para el Estado -como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el ambiente, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan en peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública se entiende tanto a la Administración Central -Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)-, así como también las instituciones descentralizadas como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
Del mismo modo, en esta tarea tienen gran responsabilidad las municipalidades en lo que respecta a su jurisdicción territorial. Debido a la diversidad de actores que pueden intervenir, podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa. Por ello, a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala se ha referido ya al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes, al señalar mediante sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del 14 de julio de 1999, que:
"[L]a coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto como consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias que de las derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas residuales -Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud-, o no verificar los controles sónicos en bares, restaurantes o centros de fiestas -municipalidades y Ministerio de Salud-.
VI.El papel de las municipalidades en materia ambiental. De conformidad con lo dicho, las municipalidades, como parte integrante del todo que es el Estado, tienen dentro del ámbito de sus competencias y obligaciones una alta dosis de responsabilidad en materia ambiental, sea mediante la aprobación directa de permisos o licencias para las cuales se exija el previo cumplimiento de requisitos que acrediten ante otras instancias del poder público el adecuado manejo ambiental, como mediante inspecciones regulares y canalización de situaciones de riesgo ante las instancias con mayor competencia de intervención. Ha quedado establecido ya que a los gobiernos locales les alcanza la obligación de coordinación y prevención en materia ambiental dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, de donde resulta que ciertamente las municipalidades son actores importantes en la tarea de protección al ambiente.
Es indubitable la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores; pero la existencia de éstos -que en su mayoría carecen de complementos de ordenación desde el punto de vista del ambiente sano y ecológicamente equilibrado- no produce la desaplicación de la legislación tutelar ambiental. Por el contrario, estima la Sala que debe ser requisito fundamental, que no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador deba considerar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo 50 constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, valorando que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las municipalidades, quienes no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo.
Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional que corresponda según la naturaleza de la infracción. Es por lo anterior que las normas tutelares del ambiente no son incompatibles, desde el punto de vista constitucional, con las facultades y competencias de las municipalidades, las que están obligadas, por imperativo del artículo 50 de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del ambiente -ver, en este sentido, sentencia número 2006-7994, de las ocho horas cincuenta y siete minutos del 2 de junio de 2006-”. (énfasis agregado)
IV.Sobre el caso concreto. El recurrente, adulto mayor, aduce que la Municipalidad recurrida ha incumplido varias veces las órdenes sanitarias emitidas por el Ministerio de Salud respecto del establecimiento "Venta y Compra de Repuestos Usados JC", el cual atenta contra la salud pública pues funciona como chatarrera acumulando residuos y maleza. Estima violentado su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Al respecto, este Tribunal tiene por acreditado que el 27 de mayo de 2013, el Área Rectora de Salud de Desamparados clausuró el establecimiento “Venta y compra de Repuestos Usados JC” ubicado en La Unión de Tres Ríos y que funciona como una chatarrera. Lo anterior, debido a que dicho local no contaba con el permiso sanitario de funcionamiento, no reunía las condiciones estructurales para funcionar como chatarrera y vertía aguas negras de manera directa en la quebrada aledaña. En consecuencia, el 28 de agosto de 2013 se emitió la orden sanitaria CS-ARS-D-ERS-OS-0468-2013 a la Municipalidad recurrida para que en el plazo de 30 días apoyara con maquinaria y equipo humano la limpieza y disposición de los residuos sólidos valorizables habidos en la chatarrera; además, se indicó que “el lugar es propenso a generar focos de contaminación y criaderos de mosquitos (dengue).” Posteriormente, el 14 de enero de 2015, el Área Rectora de Salud de Desamparados inspeccionó la “Venta y compra de Repuestos Usados JC” y constató que la chatarrera seguía funcionando sin los respectivos permisos y que persistían los cúmulos de maleza y residuos; además, verificó que la Municipalidad recurrida no había cumplido la orden sanitaria CS-ARS-D-ERS-OS-0468-2013.
Dado lo anterior, el 7 de febrero de 2015 se emitió la orden sanitaria CS-ARS-D-ERS-OS-0027-2015 a la Municipalidad recurrida para que, en el término de 30 días hábiles después de la notificación, realizara la limpieza total de la propiedad donde funciona ilícitamente la chatarrera, recolectara y dispusiera de los residuos sólidos valorizables e informara de ello al Área Rectora de Salud. Sin embargo, el 13 de mayo de 2015, esta Área Rectora inspeccionó de nuevo la chatarrera y comprobó que persistía la actividad en el local y la acumulación de residuos; además que no se había realizado la recolección y limpieza por parte de la Municipalidad. En vista de ello, mediante informe técnico Nº CS-ARS-ERS-IT-0527-2015 del 28 de mayo de 2015, el Área Rectora de Salud de Desamparados determinó que la Municipalidad recurrida había incumplido las órdenes sanitarias CS-ARS-D-ERS-OS-0468-2013 y CS-ARS-D-ERS-OS-0027-2015, por cuanto la chatarrera JC “ continúa funcionando sin los respectivos permisos del Ministerio de Salud, asimismo existe acumulación de residuos, proliferación de fauna nociva y maleza.” Por su parte, sobre el cumplimiento de las órdenes sanitarias emitidas, la Municipalidad accionada refiere que, luego de notificada la orden CS-ARS-D-ERS-OS-0027-2015, ha efectuado dos limpiezas en el cauce de la quebrada aledaña a la chatarrera JC; sin embargo, no ha cumplido lo prescrito en las órdenes sanitarias aludidas respecto de la recolección y disposición de residuos sólidos valorizables.
En este sentido, la Municipalidad deja entrever de los elementos probatorios aportados que no ha recolectado los residuos ya que, según su consideración, en el predio no hay residuos sólidos valorizables sino solo vehículos identificados con su placa de circulación; además, aduce que existen dificultades para ingresar a la propiedad de la chatarrera. No obstante, informa el Área Rectora –órgano técnico en la materia– que en el lugar sí persiste la acumulación de residuos y proliferación de fauna nociva y maleza; otrosí, existe la posibilidad de que el Ministerio de Salud solicite medidas judiciales a fin de que el municipio pueda ingresar a la chatarrera para retirar los residuos y disponer adecuadamente de ellos. Sin embargo, no se denota que, actualmente, este ministerio haya gestionado dichas medidas para facilitar la actuación municipal.
En resumen, se acredita que, ciertamente, casi dos años después de emitida la primera orden sanitaria (CS-ARS-D-ERS-OS-0468-2013), la problemática ambiental de la chatarrera JC persiste. Ahora bien, como se refirió en el considerando anterior, tanto la Administración Central como los gobiernos locales tienen el deber de tutelar el derecho de los habitantes a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y en virtud de ello deben establecer una serie de relaciones de coordinación a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. En esta línea, al tenor de lo esgrimido en los párrafos precedentes, se vislumbra que la persistencia de la problemática ambiental en la chatarrera JC es imputable a ambas autoridades recurridas, sea la Municipalidad (contra quien se emitieron las órdenes) y el Área Rectora de Salud, por cuanto no han coordinado lo pertinente dentro del ámbito de sus competencias a fin de satisfacer las órdenes sanitarias señaladas.
Así las cosas, se impone declarar con lugar el recurso por la conculcación del derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
V.Nota del Magistrado Jinesta Lobo. El suscrito Magistrado aclara que si bien los asuntos ambientales, cuando hay intervención administrativa de cualquier índole, los remite a la jurisdicción contencioso administrativa, lo cierto es que tratándose de denuncias donde se alega contaminación por la acumulación de residuos, la proliferación de plagas y la generación de maleza que afecta, a su vez, a los ocupantes de varias casas de habitación -como sucede en el caso concreto-, no lo hará así. Esto, por cuanto, se encuentran en juego otros derechos de los vecinos de la fuente contaminante, tales como la salud y a gozar de un nivel digno de calidad de vida.
VI.Nota del Magistrado Salazar Alvarado. He coincidido con la posición sustentada por el Magistrado Jinesta Lobo en esta materia, por lo que, en asuntos ambientales, es también criterio del suscrito, de que si ya ha habido intervención de la Administración Pública, considero que su conocimiento y resolución corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa. No obstante, sí entro a conocer el fondo del asunto cuando están de por medio otros derechos de las personas afectadas por el foco de contaminación, entre ellos, la salud, la calidad de vida y el derecho a gozar de un ambiente sano y libre de contaminación (artículo 50, de la Constitución Política), tal y como sucede en este caso, que se acusa que en una propiedad funciona una chatarrera en forma irregular que produce acumulación de residuos, proliferación de plagas y maleza, lo que viola el derecho del recurrente y demás vecinos del lugar a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y a disfrutar de un nivel digno de calidad de vida.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso. Se le ordena a Karla Obando Mata, Lidia Garita Rodríguez y Gilberto Mussio Vargas, respectivamente en su condición de Directora a.i. del Área Rectora de Salud de Desamparados del Ministerio de Salud, Alcaldesa y Presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de La Unión de Tres Ríos, o a quienes en su lugar ocupen los cargos, que coordinen y gestionen todo lo necesario a fin de que, en el plazo de un mes contado a partir de la notificación de este pronunciamiento, se cumplan cabalmente las órdenes sanitarias CS-ARS-D-ERS-OS-0468-2013 y CS-ARS-D-ERS-OS-0027-2015. Todo lo anterior se dicta bajo el apercibimiento de que de conformidad con el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá pena de prisión de tres meses a dos años o de veinte a sesenta día multa a quien reciba una orden de esta Sala que deba cumplir o hacer cumplir y la inobserve, siempre que el delito no esté más gravemente penado.
Se condena al Estado y la Municipalidad de la Unión de Tres Ríos al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese este pronunciamiento a Karla Obando Mata, Lidia Garita Rodríguez y Gilberto Mussio Vargas, respectivamente en su condición de Directora a.i. del Área Rectora de Salud de Desamparados del Ministerio de Salud, Alcaldesa y Presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de La Unión de Tres Ríos, o a quienes en su lugar ocupen los cargos, en forma personal. El Magistrado Jinesta Lobo consigna nota. El Magistrado Salazar Alvarado pone nota.
Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente *150092390007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta minutos del treinta y uno de julio de dos mil quince .
Recurso de amparo que se tramita en el expediente número 15- 009239-0007-CO, interpuesto por ULISES VARGAS CUBILLO, cédula de identidad 0103000862, contra la MUNICIPALIDAD DE LA UNIÓN DE TRES RÍOS.
Resultando:
Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,
Considerando:
I.Objeto del recurso. El recurrente, adulto mayor, aduce que la Municipalidad recurrida ha incumplido varias veces las órdenes sanitarias emitidas por el Ministerio de Salud respecto del establecimiento "Venta y Compra de Repuestos Usados JC", el cual atenta contra la salud pública pues funciona como chatarrera acumulando residuos y maleza. Estima violentado su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
II.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
a. El 27 de mayo de 2013, el Área Rectora de Salud de Desamparados clausuró (acta de clausura CS-ARS-D-ERS-AC-0032-2013) el establecimiento “Venta y Compra de Repuestos Usados JC” debido, entre otros, a no contar con el permiso sanitario de funcionamiento, no reunir las condiciones estructurales para funcionar como chatarrera y verter aguas negras de manera directa en la quebrada aledaña (véase prueba aportada); b. El 28 de agosto de 2013 se emitió la orden sanitaria CS-ARS-D-ERS-OS-0468-2013 a la Municipalidad recurrida para que en el plazo de 30 días apoyara con maquinaria y equipo humano el decomiso de los residuos sólidos valorizables en el establecimiento “Venta y Compra de Repuestos Usados JC”, se dispusiera de ellos y se informara de lo anterior al Área Rectora de Salud de Desamparados; además, se indicó que “el lugar es propenso a generar focos de contaminación y criaderos de mosquitos (dengue)”(véase prueba aportada); c. El 23 de setiembre de 2013 se notificó a la Municipalidad recurrida la orden sanitaria CS-ARS-D-ERS-OS-0468-2013 (véase prueba aportada); d. El 14 de enero de 2015, el Área Rectora de Salud de Desamparados inspeccionó la “Venta y Compra de Repuestos Usados JC” y constató que la chatarrera seguía funcionando sin los respectivos permisos y que permanecían los cúmulos de maleza y residuos; además, verificó que la Municipalidad recurrida no había cumplido la orden sanitaria CS-ARS-D-ERS-OS-0468-2013 (véase prueba aportada e informe rendido); e. El 7 de febrero de 2015 se emitió la orden sanitaria CS-ARS-D-ERS-OS-0027-2015 a la Municipalidad recurrida para que, en el término de 30 días hábiles después de la notificación, realizara la limpieza total de la propiedad donde funciona ilícitamente la chatarrera, recolectara y dispusiera de los residuos sólidos valorizables e informara de ello al Área Rectora de Salud de Desamparados(véase prueba aportada); f. El 30 de marzo de 2015 se notificó a la Municipalidad recurrida la orden sanitaria CS-ARS-D-ERS-OS-0027-2015 (véase prueba aportada); g. Luego de notificada la orden sanitaria CS-ARS-D-ERS-OS-0027-2015, la Municipalidad recurrida ha efectuado dos limpiezas en el cauce de la quebrada aledaña (véase informe rendido); h. El 13 de mayo de 2015, el Área Rectora de Salud de Desamparados inspeccionó la chatarrera y constató que “el sitio continúa funcionando, se observan (sic.) acumulación de residuos, no se ha realizado recolección y limpieza por parte de la Municipalidad” (véase prueba aportada); i. Mediante informe técnico Nº CS-ARS-ERS-IT-0527-2015 del 28 de mayo de 2015, el Área Rectora de Salud de Desamparados determinó que la Municipalidad recurrida incumplió las órdenes sanitarias CS-ARS-D-ERS-OS-0468-2013 y CS-ARS-D-ERS-OS-0027-2015, por cuanto la chatarrera JC “ continúa funcionando sin los respectivos permisos del Ministerio de Salud, asimismo existe acumulación de residuos, proliferación de fauna nociva y maleza”(véase prueba aportada); j. Mediante oficio MLU-GESA-230-2015 –recibido por el Área Rectora de Salud de Desamparados el 15 de junio del 2015- la Municipalidad recurrida señaló dificultades para ingresar a la propiedad donde opera la chatarrera (véase informe rendido y prueba aportada) k. El 16 de junio de 2015, la Municipalidad recurrida clausuró la chatarrera JC por “ realizar una actividad comercial diferente a la permitida”(véase prueba aportada); l. La Municipalidad no ha recolectado los residuos sólidos valorizables del predio de la chatarrera JC (véase prueba aportada).
III.Sobre el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y la obligación del Estado –como un todo- de tutelar y coordinar en aras de una protección integral al ambiente . Dados los alegatos esgrimidos y el cuadro fáctico del sub lite, conviene referir lo que esta Sala ha manifestado en asuntos precedentes sobre el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y el deber de la Administración Pública de coordinar y actuar en aras de la protección integral al ambiente. Así, en sentencia Nº 2011-03114 de las 9:03 hrs. del 11 de marzo de 2011, este Tribunal se pronunció, en los siguientes términos:
“II.- El derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El artículo cincuenta de la Constitución Política establece como fundamental el derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. De previo a la modificación de este artículo 50 para considerar de manera expresa lo relativo al ambiente, ya la Sala, a través de su labor jurisprudencial, había derivado este derecho a partir de las disposiciones constitucionales de los artículos 21 -derecho a la vida y a la salud-, 69 -explotación racional de la tierra- y 89 -protección de las bellezas naturales-. La Sala ha optado por una consideración abierta o macro del concepto ambiente y de la protección que se brinda al mismo, trascendiendo de la protección básica o primaria del suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, minerales, bosques, diversidad de flora y fauna, y paisaje, para considerar también elementos referentes a la economía, a la generación de divisas a través del turismo, la explotación agrícola y otros. Así, mediante sentencia número 5893-095, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del 27 de octubre de 1993, la Sala estableció que:
“[E]l Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental"
III.El deber del Estado en la tutela del ambiente. A partir de la reforma del artículo 50 constitucional, en la cual se consagró expresamente el derecho ambiental como un derecho fundamental, se estableció también -en forma terminante- la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es a tenor de esta disposición, en relación con los artículos 20, 69 y 89 de la Constitución Política, que se derivó la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la legislación ambiental. Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho. En este orden de ideas, debe considerarse que la normativa establece al Ministerio del Ambiente y Energía como el órgano rector del sector de los recursos naturales, energía y minas, según lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica de este ministerio, número 7152, de 4 de junio de 1990.
Esta función de rectoría en la materia ambiental, a criterio de la Sala, comprende no solo el establecimiento de regulaciones adecuadas para el aprovechamiento del recurso forestal y los recursos naturales, según lo dispone también el artículo 56 de la Ley Orgánica del Ambiente, sino que le confiere la importante función de ejercer la rectoría en la materia ambiental, consistente en mantener un papel preponderante en esta materia. En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado según lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución, en tanto dispone en lo que interesa en el párrafo tercero: "El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho"; lo cual resulta concordante con el principio constitucional establecido en el párrafo segundo del artículo 9 de la Constitución Política, que expresamente prohíbe a los Poderes del Estado la delegación del ejercicio de funciones que le son propias, máxime cuando se constituyen en esenciales.
De esta manera, tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, corresponden al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas.
(…)V.- La coordinación de las instituciones públicas en la protección integral al ambiente . Existe una obligación para el Estado -como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el ambiente, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan en peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública se entiende tanto a la Administración Central -Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)-, así como también las instituciones descentralizadas como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
Del mismo modo, en esta tarea tienen gran responsabilidad las municipalidades en lo que respecta a su jurisdicción territorial. Debido a la diversidad de actores que pueden intervenir, podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa. Por ello, a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala se ha referido ya al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes, al señalar mediante sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del 14 de julio de 1999, que:
"[L]a coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto como consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias que de las derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas residuales -Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud-, o no verificar los controles sónicos en bares, restaurantes o centros de fiestas -municipalidades y Ministerio de Salud-.
VI.El papel de las municipalidades en materia ambiental. De conformidad con lo dicho, las municipalidades, como parte integrante del todo que es el Estado, tienen dentro del ámbito de sus competencias y obligaciones una alta dosis de responsabilidad en materia ambiental, sea mediante la aprobación directa de permisos o licencias para las cuales se exija el previo cumplimiento de requisitos que acrediten ante otras instancias del poder público el adecuado manejo ambiental, como mediante inspecciones regulares y canalización de situaciones de riesgo ante las instancias con mayor competencia de intervención. Ha quedado establecido ya que a los gobiernos locales les alcanza la obligación de coordinación y prevención en materia ambiental dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, de donde resulta que ciertamente las municipalidades son actores importantes en la tarea de protección al ambiente.
Es indubitable la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores; pero la existencia de éstos -que en su mayoría carecen de complementos de ordenación desde el punto de vista del ambiente sano y ecológicamente equilibrado- no produce la desaplicación de la legislación tutelar ambiental. Por el contrario, estima la Sala que debe ser requisito fundamental, que no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador deba considerar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo 50 constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, valorando que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las municipalidades, quienes no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo.
Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional que corresponda según la naturaleza de la infracción. Es por lo anterior que las normas tutelares del ambiente no son incompatibles, desde el punto de vista constitucional, con las facultades y competencias de las municipalidades, las que están obligadas, por imperativo del artículo 50 de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del ambiente -ver, en este sentido, sentencia número 2006-7994, de las ocho horas cincuenta y siete minutos del 2 de junio de 2006-”. (énfasis agregado)
IV.Sobre el caso concreto. El recurrente, adulto mayor, aduce que la Municipalidad recurrida ha incumplido varias veces las órdenes sanitarias emitidas por el Ministerio de Salud respecto del establecimiento "Venta y Compra de Repuestos Usados JC", el cual atenta contra la salud pública pues funciona como chatarrera acumulando residuos y maleza. Estima violentado su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Al respecto, este Tribunal tiene por acreditado que el 27 de mayo de 2013, el Área Rectora de Salud de Desamparados clausuró el establecimiento “Venta y compra de Repuestos Usados JC” ubicado en La Unión de Tres Ríos y que funciona como una chatarrera. Lo anterior, debido a que dicho local no contaba con el permiso sanitario de funcionamiento, no reunía las condiciones estructurales para funcionar como chatarrera y vertía aguas negras de manera directa en la quebrada aledaña. En consecuencia, el 28 de agosto de 2013 se emitió la orden sanitaria CS-ARS-D-ERS-OS-0468-2013 a la Municipalidad recurrida para que en el plazo de 30 días apoyara con maquinaria y equipo humano la limpieza y disposición de los residuos sólidos valorizables habidos en la chatarrera; además, se indicó que “el lugar es propenso a generar focos de contaminación y criaderos de mosquitos (dengue).” Posteriormente, el 14 de enero de 2015, el Área Rectora de Salud de Desamparados inspeccionó la “Venta y compra de Repuestos Usados JC” y constató que la chatarrera seguía funcionando sin los respectivos permisos y que persistían los cúmulos de maleza y residuos; además, verificó que la Municipalidad recurrida no había cumplido la orden sanitaria CS-ARS-D-ERS-OS-0468-2013.
Dado lo anterior, el 7 de febrero de 2015 se emitió la orden sanitaria CS-ARS-D-ERS-OS-0027-2015 a la Municipalidad recurrida para que, en el término de 30 días hábiles después de la notificación, realizara la limpieza total de la propiedad donde funciona ilícitamente la chatarrera, recolectara y dispusiera de los residuos sólidos valorizables e informara de ello al Área Rectora de Salud. Sin embargo, el 13 de mayo de 2015, esta Área Rectora inspeccionó de nuevo la chatarrera y comprobó que persistía la actividad en el local y la acumulación de residuos; además que no se había realizado la recolección y limpieza por parte de la Municipalidad. En vista de ello, mediante informe técnico Nº CS-ARS-ERS-IT-0527-2015 del 28 de mayo de 2015, el Área Rectora de Salud de Desamparados determinó que la Municipalidad recurrida había incumplido las órdenes sanitarias CS-ARS-D-ERS-OS-0468-2013 y CS-ARS-D-ERS-OS-0027-2015, por cuanto la chatarrera JC “ continúa funcionando sin los respectivos permisos del Ministerio de Salud, asimismo existe acumulación de residuos, proliferación de fauna nociva y maleza.” Por su parte, sobre el cumplimiento de las órdenes sanitarias emitidas, la Municipalidad accionada refiere que, luego de notificada la orden CS-ARS-D-ERS-OS-0027-2015, ha efectuado dos limpiezas en el cauce de la quebrada aledaña a la chatarrera JC; sin embargo, no ha cumplido lo prescrito en las órdenes sanitarias aludidas respecto de la recolección y disposición de residuos sólidos valorizables.
En este sentido, la Municipalidad deja entrever de los elementos probatorios aportados que no ha recolectado los residuos ya que, según su consideración, en el predio no hay residuos sólidos valorizables sino solo vehículos identificados con su placa de circulación; además, aduce que existen dificultades para ingresar a la propiedad de la chatarrera. No obstante, informa el Área Rectora –órgano técnico en la materia– que en el lugar sí persiste la acumulación de residuos y proliferación de fauna nociva y maleza; otrosí, existe la posibilidad de que el Ministerio de Salud solicite medidas judiciales a fin de que el municipio pueda ingresar a la chatarrera para retirar los residuos y disponer adecuadamente de ellos. Sin embargo, no se denota que, actualmente, este ministerio haya gestionado dichas medidas para facilitar la actuación municipal.
En resumen, se acredita que, ciertamente, casi dos años después de emitida la primera orden sanitaria (CS-ARS-D-ERS-OS-0468-2013), la problemática ambiental de la chatarrera JC persiste. Ahora bien, como se refirió en el considerando anterior, tanto la Administración Central como los gobiernos locales tienen el deber de tutelar el derecho de los habitantes a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y en virtud de ello deben establecer una serie de relaciones de coordinación a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. En esta línea, al tenor de lo esgrimido en los párrafos precedentes, se vislumbra que la persistencia de la problemática ambiental en la chatarrera JC es imputable a ambas autoridades recurridas, sea la Municipalidad (contra quien se emitieron las órdenes) y el Área Rectora de Salud, por cuanto no han coordinado lo pertinente dentro del ámbito de sus competencias a fin de satisfacer las órdenes sanitarias señaladas.
Así las cosas, se impone declarar con lugar el recurso por la conculcación del derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
V.Nota del Magistrado Jinesta Lobo. El suscrito Magistrado aclara que si bien los asuntos ambientales, cuando hay intervención administrativa de cualquier índole, los remite a la jurisdicción contencioso administrativa, lo cierto es que tratándose de denuncias donde se alega contaminación por la acumulación de residuos, la proliferación de plagas y la generación de maleza que afecta, a su vez, a los ocupantes de varias casas de habitación -como sucede en el caso concreto-, no lo hará así. Esto, por cuanto, se encuentran en juego otros derechos de los vecinos de la fuente contaminante, tales como la salud y a gozar de un nivel digno de calidad de vida.
VI.Nota del Magistrado Salazar Alvarado. He coincidido con la posición sustentada por el Magistrado Jinesta Lobo en esta materia, por lo que, en asuntos ambientales, es también criterio del suscrito, de que si ya ha habido intervención de la Administración Pública, considero que su conocimiento y resolución corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa. No obstante, sí entro a conocer el fondo del asunto cuando están de por medio otros derechos de las personas afectadas por el foco de contaminación, entre ellos, la salud, la calidad de vida y el derecho a gozar de un ambiente sano y libre de contaminación (artículo 50, de la Constitución Política), tal y como sucede en este caso, que se acusa que en una propiedad funciona una chatarrera en forma irregular que produce acumulación de residuos, proliferación de plagas y maleza, lo que viola el derecho del recurrente y demás vecinos del lugar a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y a disfrutar de un nivel digno de calidad de vida.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso. Se le ordena a Karla Obando Mata, Lidia Garita Rodríguez y Gilberto Mussio Vargas, respectivamente en su condición de Directora a.i. del Área Rectora de Salud de Desamparados del Ministerio de Salud, Alcaldesa y Presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de La Unión de Tres Ríos, o a quienes en su lugar ocupen los cargos, que coordinen y gestionen todo lo necesario a fin de que, en el plazo de un mes contado a partir de la notificación de este pronunciamiento, se cumplan cabalmente las órdenes sanitarias CS-ARS-D-ERS-OS-0468-2013 y CS-ARS-D-ERS-OS-0027-2015. Todo lo anterior se dicta bajo el apercibimiento de que de conformidad con el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá pena de prisión de tres meses a dos años o de veinte a sesenta día multa a quien reciba una orden de esta Sala que deba cumplir o hacer cumplir y la inobserve, siempre que el delito no esté más gravemente penado.
Se condena al Estado y la Municipalidad de la Unión de Tres Ríos al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese este pronunciamiento a Karla Obando Mata, Lidia Garita Rodríguez y Gilberto Mussio Vargas, respectivamente en su condición de Directora a.i. del Área Rectora de Salud de Desamparados del Ministerio de Salud, Alcaldesa y Presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de La Unión de Tres Ríos, o a quienes en su lugar ocupen los cargos, en forma personal. El Magistrado Jinesta Lobo consigna nota. El Magistrado Salazar Alvarado pone nota.
Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
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