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Res. 12955-2015 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 21/08/2015
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Sentencias Relacionadas Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del veintiuno de agosto de dos mil quince .
Recurso de amparo que se tramita en el expediente acumulado número 15-004093-0007-CO, interpuesto por CARLOS ENRIQUE SOTO GÓMEZ, cédula de identidad 0601380076, contra el MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA, la MUNICIPALIDAD DE AGUIRRE, el MINISTERIO DE SALUD, VIAJES TURÍSTICOS IGUANA AZUL SOCIEDAD ANÓNIMA y PRIMERA RIBA DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA SOCIEDAD ANÓNIMA.
Resultando:
Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,
Considerando:
I.Sobre la solicitud de coadyuvancia. En sentencias anteriores, este Tribunal ha indicado que la coadyuvancia es una forma de intervención adhesiva que se da cuando una persona actúa en un proceso, adhiriéndose a las pretensiones de algunas de las partes principales. En consecuencia, está legitimado para actuar como coadyuvante quien ostente un interés directo en el resultado del recurso; sin embargo, al no ser actor principal, el coadyuvante no resultará directamente afectado por la sentencia, es decir, la eficacia de esta no podrá alcanzarle de manera directa e inmediata, ni le afecta la condición de cosa juzgada del pronunciamiento (Véanse, entre otras, las sentencias número 3235 de las 9:20 horas del 30 de octubre de 1992 y la sentencia 2010-000254 de las 11:28 horas el 08 de enero de 2010). En el caso de marras, esta Sala admite la solicitud de coadyuvancia activa presentada por Carlos Hernández Álvarez y Edgardo Araya Sibaja y tiene por hechas sus manifestaciones.
II.Admisibilidad del recurso en cuanto a los sujetos de derecho privado. Establece el artículo 57 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que esta clase de demandas se conceden contra las acciones u omisiones de sujetos de derecho privado cuando estos actúen o deban actuar en ejercicio de funciones o potestades públicas, o se encuentren, de derecho o de hecho, en una posición de poder frente a la cual los remedios jurisdiccionales comunes resulten claramente insuficientes o tardíos para garantizar los derechos o libertades fundamentales a que se refiere el artículo 2, inciso a) de la misma Ley. En el caso de marras, se admite el recurso, pues se considera que el caso se subsume en el segundo supuesto expuesto.
III.Objeto del recurso. El recurrente reclama que la Administración no permite a los visitantes entrar con comida y bebidas al Parque Nacional Manuel Antonio. Considera que la medida es lesiva, pues estima que una persona necesariamente requerirá alimento y bebida, debido a la duración de una visita y las caminatas que se hacen en el parque. Reclama que los precios de entrada al parque no fueron sometidos a audiencia pública, sino impuestos por ACOPAC. Acusa irregularidades en la concesión citada: se colocaron estructuras fijas en un sitio ubicado a 10 metros de una laguna de protección del parque; el concesionario se favorecerá de estructuras construidas por fondos públicos (entre ellas los sanitarios) y la Administración le proveerá agua sin costo; además, las dimensiones del módulo exceden las permitidas por el contrato. Reclama que los contenedores colocados carecen de permisos municipales, del Ministerio de Salud y SETENA. Afirma que la cantidad de visitantes que ingresan al parque excede lo que la normativa permite. Acusa que los fondos producidos por el parque no son invertidos en él. Señala que el parque incumple las disposiciones de la Ley Nº 7600 y carece de salidas de emergencia.
IV.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque las autoridades recurridas hayan omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
a. El 28 de enero de 2014 se publicó en La Gaceta Nº 19 la licitación pública Nº 2014LN-000001-00400, denominada “Cartel de Licitación por Servicios no esenciales en el Parque Nacional Manuel Antonio”. (Ver informe rendido y prueba aportada).
b. El concurso fue adjudicado al consorcio compuesto por las empresas Viajes Turísticos Iguana Azul Sociedad Anónima y Primera Riba de Mil Novecientos Noventa Sociedad Anónima. (Ver informes rendidos y prueba aportada).
c. Como parte de la ejecución de la concesión, la Administración del parque permitió que Consorcio concesionario ingresara y ubicara en el parque dos estructuras de “contenedores”. (Ver informes rendidos) d. No se ha presentado solicitud alguna a la SETENA para la evaluación del proyecto “Contenedores de metal para servicio de alimentación dentro del Parque Nacional Manuel Antonio, a nombre del Área de Conservación Central (ACOPAC)” o algún proyecto con las características señaladas por el recurrente. (Ver informes rendidos).
e. Según oficio ACOPAC-DASP-PTS-039 del 29 de marzo de 2015 del Programa de Turismo Sostenible del Área de Conservación Pacífico Central, el ingreso de bebidas y alimentos al Parque Nacional Manuel Antonio es permitido, con arreglo a las disposiciones establecidas en dicho oficio. (Ver prueba aportada por los recurridos).
f. Mediante informe técnico PC-ARS-A-IT-120-2014 del 28 de mayo de 2014 se detectaron los siguientes problemas en el parque, relacionados con el objeto de este proceso: la inexistencia de un sendero y de lugares de estacionamiento adecuado para personas con discapacidad, y de una salida de emergencias. (Ver informe rendido).
g. Mediante oficio Nº PC-ARS-AOS-209-2014 del 11 de junio de 2014, el Área Rectora de Salud de Aguirre giró una orden sanitaria en contra de la Administración del Parque Nacional Manuel Antonio, solicitando un plan remedial para las irregularidades detectadas en el informe técnico. (Ver informes rendidos y prueba aportada).
h. Mediante oficio SINAC-ACOPAC-D-630-2014 del 2 de julio de 2014, la Administración del parque presentó un plan remedial al Área Rectora de Salud de Aguirre, en atención a la orden sanitaria. (Ver informes rendidos y prueba aportada).
i. Mediante informe de seguimiento Nº PC-ARS-A-IT-113-2015 del 2 de junio de 2015, el Área Rectora de Salud de Aguirre determinó el incumplimiento parcial de la orden sanitaria mencionada. (Ver informe rendido y prueba aportada).
j. El Parque Nacional Manuel Antonio cuenta con 4 espacios de estacionamiento para personas con discapacidad, no demarcados correctamente. (Ver informes rendidos y prueba aportada).
V.En cuanto al ingreso de comida al parque. El recurrente sostiene que la Administración recurrida impide el ingreso al parque de alimentos y bebidas, lo que estima que lesiona sus derechos fundamentales, pues el visitante deberá hacer todo el recorrido del parque sin alimento ni comida; estima la medida contradictoria, ya que la Administración está concesionando la venta de alimentos y bebidas en el parque. Al respecto, los informantes indicaron bajo juramento –con la solemnidad y responsabilidad que ello implica- que no se ha prohibido la entrada de productos alimenticios al parque. Sin embargo, sí se han tomado medidas para regular dicho ingreso para proteger el parque. Con el fin de aclarar el punto, la Sala solicitó a la parte recurrida copia del oficio a que hizo referencia en su informe. El informante aportó el oficio ACOPAC-DASP-PTS-039 del 29 de marzo de 2015, que es una comunicación del Programa de Turismo Sostenible del Área de Conservación Pacífico Central dirigido a la Encargada del Parque Nacional Manuel Antonio, en el cual se indica:
“Con instrucciones del Lic. Gerardo Chavarría, Dirección de ASP del ACOPAC, por favor informar a las funcionarias y funcionarios del Parque:
A partir del lunes 6 de abril se estará regulando el ingreso de alimentos al PNMA.
De momento y hasta nuevo aviso, se permitirá el ingreso de:
- líquidos embotellados, excepto bebidas alcohólicas.
- fruta procesada y empacada.
- emparedados y similares (ya preparados y empacados).
- dietas especiales (niñas y niños, mujeres embarazadas, adultos mayores diabéticos).
Importante aclarar que, aunque en el PNMA se llegue a dar la venta de productos por medio de servicios no esenciales, el visitante no está en obligación de adquirirlos, simplemente es un servicio que el área ofrecerá. ” El oficio transcrito permite a la Sala desechar el argumento planteado por el recurrente, pues la Administración recurrida sí permite el ingreso de alimentos y bebidas. No se estima desproporcionado o irrazonable que dicho ingreso sea regulado, a fin de proteger la naturaleza existente en el parque. En consecuencia, se desestima el reclamo.
VI.Sobre la tarifa de ingreso. El recurrente reclama que las tarifas de ingreso al parque son impuestas por la Administración, sin ser sometidas a audiencia pública. En torno al reclamo, la parte recurrida indica que las tarifas se establecen de acuerdo con el artículo 42 de la Ley Nº 7788. Dicha norma indica:
“ ARTÍCULO 42.- Tarifas. Autorízase al Sistema para cobrar precios diferentes a residentes y no residentes en el país, por concepto de tarifas de ingreso a todas las áreas protegidas estatales, así como por la prestación de servicios en las áreas. Asimismo, se le autoriza para cobrar tarifas diferenciadas, según el área protegida y los servicios que brinde.
El Sistema fijará las tarifas conforme a los costos de operación de cada zona protegida y los costos de los servicios prestados. Igualmente, las revisará cada año, a fin de ajustarlas de acuerdo con el índice de precios al consumidor .” Este artículo es desarrollado por el artículo 59 del Reglamento a la Ley Nº 7788, el cual señala:
“ Artículo 59.-Tarifas. El SINAC fijará las tarifas, mediante una metodología que considerará tanto costos de operación de cada ASP, como costos de los servicios prestados, tomando en cuenta los criterios técnicos que permitan definir precios diferenciados para las tarifas de ingreso a las ASP, así como para la prestación de servicios. La elaboración de dicha metodología será coordinada por la Secretaría Ejecutiva del SINAC, y presentada al CONAC para su aprobación, su posterior oficialización y aplicación en todas las Áreas de Conservación.” Según se desprende de los artículos transcritos, el proceso de cálculo de las tarifas de ingreso a los parques nacionales no prevé una audiencia pública. Por ello, se desestima el reclamo planteado.
VI.Sobre la administración de los ingresos y la inversión de fondos en el parque. El accionante manifiesta que la Administración no invierte en el Parque Nacional Manuel Antonio los fondos que este produce. La Sala declara sin lugar este extremo, pues el correcto manejo de los fondos generados por dicho parque es un tema de legalidad. La parte puede plantear la cuestión en la vía ordinaria, si a bien lo tiene.
VII.Sobre la licitación de servicios no esenciales, la colocación de contenedores y estructuras en el parque y la ausencia de permisos y autorizaciones para ello. El recurrente acusa que se colocaron dos contenedores y otras estructuras en el parque, como parte de la ejecución de la concesión otorgada al consorcio de empresas privadas accionadas, sin que se contara con permisos municipales o sanitarios o la aprobación de la SETENA. Asimismo, acusa supuestas irregularidades en la concesión señalada. Al respecto, las autoridades del parque nacional rechazaron que se hubieran construido instalaciones sin los permisos de ley; acotaron que los permisos se encontraban en trámite y que la prestación de los servicios aún no había iniciado. Además, refirieron que se permitió la entrada de dos contenedores dentro del parque y su instalación, pues fueron los módulos móviles requeridos y autorizados al concesionario.
Por su parte, el representante de la SETENA indicó que no se contaba con solicitud para el proyecto en cuestión y afirmó que dicho proyecto requiere la viabilidad ambiental por encontrarse ubicado dentro de un Área Ambientalmente Frágil. En cuanto a este extremo y como punto de partida, la Sala aclara que ella no es una instancia de legalidad que tenga competencia para verificar el irrespeto o la legalidad del contrato derivado de la licitación o la conveniencia de haber efectuado dicha licitación, esto incluye, por ejemplo, el hecho de que el concesionario pueda hacer uso de las instalaciones y servicios del parque, o las dimensiones de los contenedores. Tampoco constituye un reclamo de índole constitucional –viable en esta sede- que una actividad o proyecto incumpla de manera genérica con los permisos administrativos respectivos para su ejecución. A partir de lo anterior, la Sala desestima los reclamos planteados en torno a dichos extremos.
No obstante, la Sala sí es competente para conocer las amenazas a la salud pública y las violaciones al artículo 50 de la Constitución Política, el cual estatuye el derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En ese orden de ideas, se acusa que los recurridos aún no cuentan con permiso sanitario para los servicios concesionados. Este Tribunal desestima el reclamo, toda vez que la actividad pretendida (servicios no esenciales) todavía no se ha ejecutado, por lo que no se ha puesto en riesgo la salud de la población. La parte todavía se encuentra en la posibilidad de tramitar dichos permisos. De ahí que el punto carezca de interés y se rechace. Diferente es la situación en cuanto al aval que debe otorgar la SETENA al proyecto. Efectivamente, el Parque Nacional Manuel Antonio fue declarado parque nacional mediante la ley Nº 5100. Ello implica no solo que los territorios que comprende pasaron a formar parte del Patrimonio Natural del Estado, sino que están sometidos a un régimen especial de protección.
Este régimen se visualiza claramente en el caso sub examine , pues la actividad prevista en la licitación usualmente no requeriría la viabilidad ambiental de la SETENA; sin embargo, el trámite de dicha viabilidad es ineludible para este caso precisamente por llevarse a cabo en un Área Ambientalmente Frágil. Ahora bien, la Sala pudo tener por acreditado, con base en las declaraciones de las partes, que las autoridades encargadas del parque permitieron el ingreso de contenedores al parque, aun cuando el proyecto no contaba con viabilidad ambiental y ni siquiera se había oficializado el trámite ante la SETENA. La finalidad de obtener la viabilidad ambiental, ya sea la potencial o la licencia, es prevenir que el proyecto o actividad ocasione daños al ambiente, lo que implica que dicha viabilidad deba ser tramitada de previo al inicio del proyecto (véase el artículo 2 del Decreto Ejecutivo Nº 31849, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental).
En ese tanto, el hecho de que la Administración del parque nacional permitiera el ingreso y permanencia de los contenedores que servirían a las actividades de la concesión sin que la SETENA hubiera otorgado de previo algún tipo de viabilidad constituye una lesión al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En consecuencia y con el fin de reestablecer la situación a su estado original, la Sala declara con lugar el extremo y ordena a las autoridades recurridas que procedan a retirar del Parque Nacional los mencionados contenedores, hasta tanto no se cuente con la aprobación de la SETENA. La condenatoria se limita a las autoridades encargadas del Parque Nacional, por ser ellas las llamadas a protegerlo y administrarlo correctamente. Se desestima el recurso en contra de las empresas accionadas, pues se consideran que actuaron de buena fe, amparadas en la autorización que las autoridades recurridas les habían otorgado.
VIII.Sobre el número de visitantes del parque. El accionante reclama que la cantidad de visitantes que ingresan al parque excede el número permitido por la normativa. La Sala resalta que no es su labor verificar el número de visitantes de un parque nacional, por tratarse de un asunto de mera legalidad. Tampoco se observa que el alegato del recurrente sea acertado. Según los informes rendidos bajo juramento, la cantidad de visitantes que se encuentran dentro del parque no exceden lo estipulado, pues el acceso se suspende cuando se ha alcanzado el número máximo de visitantes, para retomarse únicamente con la salida de turistas del parque, cumpliéndose de esa manera con el número máximo estipulado. En consecuencia, se rechaza el reclamo.
IX.Sobre las instalaciones para personas con discapacidad y la carencia de salida de emergencia. El recurrente expresó que el Parque Nacional “…no cumple con la ley 7600 de tener los (sic) comodidades y sitios adecuados para el bienestar de las personas con discapacidad, y para los efectos antes mencionados el ministerio de salud de Quepos ya emitió órdenes sanitarias en contra del parque…” Además, indicó que el sitio carece de salidas de emergencia. Al respecto, el Director del ACOPAC indica que el accionante no lleva razón y que se han hecho esfuerzos por ajustar la infraestructura a la Ley 7600. En ese sentido, resalta los trabajos realizados a las baterías sanitarias. Asimismo, acota que se tiene planificado el mejoramiento del sendero “El Perezoso”, cuyos trabajos iniciarían a finales de este año. También se prevé la construcción de un sendero paralelo, pues el uso de vehículos de la Administración o los que ingresen con personas con discapacidad ocasionan trastorno y molestia al visitante.
Por otro lado, resaltó que la Administración brinda transporte a las personas con discapacidad mediante vehículos tipo “mula” e indicó que se presentó un plan remedial, según fue ordenado mediante orden sanitaria Nº PC-ARS-AOS-209-2014. En cuanto a la salida de emergencia, dicho informante detalló las características del único sitio que actualmente sirve de entrada y salida del parque, el cual considera adecuado para atender emergencias. Además, señaló que la Administración y otros interesados vieron la necesidad de habilitar una ruta de salida mediante un puente sobre la quebrada Camaronera; dicho puente reduciría el impacto de los visitantes sobre los recursos naturales, habilitaría otra ruta como punto de evacuación y haría la visita más placentera. Sin embargo, señala que dicho proyecto no se ha concretado por carencia de presupuesto. Al referirse al caso, la Directora del Área Rectora de Salud indicó que efectivamente se había notificado la orden sanitaria Nº PC-ARS-AOS-209-2014.
Además, se realizó una visita de inspección el 1 de junio de 2015, cuyo informe (Nº PC-ARS-A-IT-113-201) indicó que la orden había sido incumplida. En un primer orden de ideas, la Sala recuerda a las autoridades recurridas lo que ha resuelto en materia de aplicación de la Ley 7600 a zonas naturales protegidas:
“ Ahora bien, luego de analizar los elementos aportados a los autos, la Sala considera que el recurrente lleva razón en su reclamo, pues de los informes rendidos y la prueba presentada por el Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), se denota que las reservas antes citadas, efectivamente, incumplen con los requerimientos necesarios para que las personas con discapacidad, puedan acceder a éstas sin ningún tipo de dificultad. Ante dicho panorama, el recurso debe ser acogido. Sin embargo, dada la naturaleza de los Parques Nacionales, es lógico suponer que hay sitios y lugares que no podrían ser impactados a través de obras, infraestructuras o acciones del ser humano, pues ello podría dañar severa e irremediablemente el ambiente y a los cuales, por lo difícil de su acceso no es posible que puedan acceder personas discapacitadas, adultos mayores, infantes, etc. No obstante lo anterior, también es razonable suponer que hay sitios y lugares donde técnicamente sí es posible dar acceso a personas con discapacidad y, por consiguiente, en estos sitios las autoridades administrativas están en la obligación de cumplir, en todos sus extremos, la normativa que dictan los instrumentos internacionales sobre la materia, la Ley 7600 y su reglamentación.
De ahí que se deben construir las respectivas rampas de acceso, senderos especiales, etc., cuando las condiciones topográficas y propias del terreno así lo permitan y, en ese sentido, es que se estima el presente asunto.” (Resolución Nº 2013-509 de las 9:05 horas del 18 de enero de 2013).
La Sala reitera enfáticamente lo expuesto en la sentencia transcrita, lo que deberá ser respetado por las autoridades recurridas a cabalidad, a efectos de procurar un balance adecuado entre la preservación del ambiente y la accesibilidad para personas con discapacidad, toda vez que el disfrute de un derecho no puede significar que se socave y vacíe el contenido esencial de otro derecho. No podría pretenderse la construcción o adecuación de infraestructura para personas con discapacidad en un parque nacional, si con ello se afecta de manera irrazonable el propio propio del parque, cual es la preservación del ambiente. En cuanto al caso concreto, el primer aspecto se refiere a la adaptación de la infraestructura del parque a la Ley 7600. La Sala observa que las autoridades administradoras del parque han hecho esfuerzos por adaptar la infraestructura y cumplir con las órdenes del Área Rectora de Salud, por ejemplo, mediante el uso de vehículos tipo “mula” para facilitar el acceso de personas con discapacidad.
Empero, también manifiestan que la construcción del sendero que se requiere iniciaría a finales de este año. Nótese que las mismas autoridades reconocen la necesidad de este sendero, pues el paso de vehículos por el otro ocasiona trastornos y molestias a los visitantes. Aunado a ello, las autoridades sanitarias manifiestan que la orden sanitaria no ha sido cumplida. La situación respecto a la salida de emergencia es análoga: el representante de la administración del parque explica que existe un sitio adecuado para la entrada y salida, pero también resalta el proyecto de un puente (gestionado desde 2001, que cuenta con viabilidad ambiental, diseños y planos) que no serviría como punto de evacuación, pero que no ha sido realizado por falta de presupuesto; la Directora del Área Rectora de Salud indicó igualmente que no se había cumplido con la implementación de una salida de emergencia. Si bien existe cierto diferendo entre las partes en cuanto al cumplimiento de la orden sanitaria Nº PC-ARS-AOS-209-2014 –pues el representante del parque manifestó que dicha orden únicamente requería un plan remedial, el cual fue presentado-, la competencia de la Sala no consiste dirimir dicho conflicto interinstitucional.
La autoridad competente para verificar el cumplimiento de una orden es la propia autoridad de salud que la emitió, la cual debe asimismo velar por su acatamiento. En ese sentido, el informe de seguimiento Nº PC-ARS-A-IT-113-2015 del 2 de junio de 2015 del Área Rectora de Salud de Aguirre determinó el incumplimiento parcial de la orden sanitaria PC-ARS-AOS-209-2014 del 11 de junio de 2014 e indicó en cuanto al estacionamiento para personas con discapacidad:
“ B) Se evidencia un "planché" de cemento frente a las oficinas administrativas del PNMA, no obstante no se encuentra con ningún tipo de señalización vertical y/o horizontal que delimite las zonas de estacionamiento autorizado. Se proponía la implementación en dos meses a partir de la presentación del Plan Remedial. ” Atinente a la construcción y adecuación de senderos para las personas con discapacidad se dijo en el informe:
“ C) Al momento de la visita, se observa un sendero paralelo al Sendero El Perezoso (Ingreso Principal al PNMA), el mismo tiene una longitud de aproximadamente 800 mts de largo y se encuentra a aproximadamente 600 mts de la entrada principal del Parque. Este acceso permite a los visitantes salirse de la vía principal de acceso por un camino de concreto en apariencia permeable y de madera, bajo sombra y elimina el riesgo potencial de atropello en el camino de ingreso, este camino de acceso cuenta con un ancho de 1,20 metros a lo largo del recorrido, no obstante el grado de inclinación tiene pendientes de hasta el 20%, situación por la cual no podría ser utilizado por personas con discapacidad sin asistencia de un tercero. De igual modo este camino no acorta la distancia de ingreso a las playas del PNMA. Esta construcción se realizó en tiempo ya que se proponía para el Segundo Semestre del año 2014.
“ E) La salida y la entrada se realiza por el mismo sitio, contrastando con lo propuesto de uso de botero que ofreciera el traslado de turistas a través de la quebrada Camaronera únicamente para la salida. Se proponía la implementación de esta medida para tres meses a partir de la presentación del Plan Remedial” Así las cosas, la Sala puede concluir que los problemas encontrados en materia de accesibilidad para personas con discapacidad y la inexistencia de una salida de emergencia no han sido solventado a cabalidad por las autoridades del parque nacional, según la determinación realizada por las autoridades de salud. Esta situación lleva a la Sala a acoger el extremo, con las consecuencias que se indicarán en la parte dispositiva.
X.Corolario. Con base en los argumentos expuestos anteriormente, se procede a declarar parcialmente con lugar el recurso por el ingreso de los contenedores al Parque Nacional Manuel Antonio sin contar con la aprobación de la SETENA; asimismo, se declara con lugar en lo que respecta a la accesibilidad de personas con discapacidad y la inexistencia de una salida de emergencia. Dado que las situaciones expuestas competen únicamente al MINAE y sus dependencias, la condena atañe a dicha instancia exclusivamente.
En este amparo se abordan dos temas diferentes respecto de los cuales amerita hacer observaciones por separado:
Tal es el caso de las personas con discapacidad que acuden a reclamar la existencia de una afectación individualizada y especialmente intensa originada en esas omisiones y en razón de su particular condición. Es por esa razón, que en este caso concreto he considerado necesario que la Sala ejerciera su competencia, para comprobar o descartar si las omisiones señaladas, vulneran los derechos fundamentales de las personas amparadas que, según se indica en el escrito de interposición tiene una condición de discapacidad.
1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único , en la defensa del precitado derecho constitucional.
2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.
3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente , ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace , o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.
4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.
5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado , así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.
6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7.
En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas , o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.
8. En el caso concreto, de conformidad con los hechos probados no se presenta ninguna de las excepciones que mencionan y la situación planteada se ubica dentro de aquellos casos en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa por la complejidad del tema discutido que involucra una discusión que involucra sopesar ventajas y desventajas y valoración de los beneficios, todo lo cual requiere abundante prueba, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo. De tal modo, debió aplicarse el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y rechazar de plano el recurso, no obstante, al no haber ocurrido así, procede ahora declarar sin lugar el amparo interpuesto.
El Magistrado Salazar Alvarado salva el voto y declara sin lugar el recurso, únicamente en lo que a la acusada violación a lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política se refiere, con base en las mismas consideraciones que en asuntos similares ha redactado el Magistrado Jinesta Lobo en relación con temas ambientales, cuyos votos ha firmado con él, y cuyas razones son las siguientes:
He coincidido con la posición sustentada por el Magistrado Jinesta Lobo en esta materia, por lo que estimo que la labor de esta Sala, al revisar las conductas de los sujetos públicos o privados en un recurso de amparo, consiste en valorar si aquellas son conformes o no con el Derecho de la Constitución o los instrumentos de Derecho Internacional Público vigentes en el ordenamiento costarricense, o con leyes que, por sus particulares características, se consideren que forman parte del llamado bloque de constitucionalidad. De modo, que es improcedente, en esta jurisdicción, acudir a la ley común para contrastar si una determinada conducta es conforme o no con los preceptos que esa ley impone, pues esto es labor propia del juez de legalidad. Así, cuando lo que se aduce en un caso es la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales o humanos de las personas con capacidades diferentes, la Sala debe aplicar, exclusivamente, el parámetro de constitucionalidad y las declaraciones sobre Derechos Humanos.
En virtud de ello, declaro con lugar este recurso, por considerar que las acciones y omisiones acusadas son contrarias al parámetro de constitucionalidad, a la Convención de Nueva York sobre los derechos de las personas con discapacidad, ni a la Convención Interamericana contra la Discriminación de Discapacitados, sin tomar en cuenta lo que prescribe la Ley N° 7600 en relación con esta materia, la cual solo corresponde citar, en esta sede, como ejemplo reforzador del análisis sobre el parámetro de constitucionalidad y del Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar el recurso, solo en contra del Ministerio de Ambiente y Energía. En consecuencia se ordena a Alfonso Duarte Marín y Edgar E. Gutiérrez Espeleta, por su orden Director del Área de Conservación Pacífico Central del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y Ministro de Ambiente y Energía, o a quienes ocupen esos cargos, tomar los acuerdos necesarios y girar las órdenes pertinentes, dentro del ámbito de sus competencias, para: a) retirar del Parque Nacional Manuel Antonio los contenedores y estructuras que ingresaron a él con motivo de la ejecución del “Cartel de Licitación por Servicios no esenciales en el Parque Nacional Manuel Antonio”, hasta tanto no se cuente con el aval respectivo de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental; lo anterior deberá realizarse en el plazo de CINCO DÍAS, contado a partir de la notificación de esta sentencia; b) solventar los problemas detectados por el Área Rectora de Salud de Aguirre en los oficios PC-ARS-AOS-209-2014 del 11 de junio de 2014 y PC-ARS-A-IT-113-2015 del 2 de junio de 2015, en materia de accesibilidad para personas con discapacidad y la existencia de una salida de emergencia; lo anterior deberá ejecutarlo en el plazo de UN AÑO, contado a partir de la notificación de esta sentencia.
Las autoridades recurridas deberán tomar nota de lo señalado por la Sala en el considerando IX de esta sentencia, a fin de procurar el equilibrio entre el derecho al ambiente ecológicamente equilibrado y la accesibilidad de las personas con discapacidad. Se advierte a las autoridades recurridas que, de conformidad con lo establecido por el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se impondrá prisión de tres meses a dos años o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada dentro de un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios ocasionados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En lo demás, se declara sin lugar el recurso.
La Magistrada Hernández López salva el voto en relación con el reclamo por lesión al artículo 50 de la Constitución Política y pone nota separada en relación con el reclamo por la falta de infraestructura apropiada para personas con discapacidad. El Magistrado Salazar Alvarado salva el voto, únicamente en lo que a la acusada violación a lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política se refiere, respecto a lo cual declara sin lugar el recurso, y pone nota en relación con la aplicación de la Ley N° 7600 en sede constitucional. Notifíquese esta resolución a Alfonso Duarte Marín y a Edgar E. Gutiérrez Espeleta, por su orden Director del Área de Conservación Pacífico Central del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y Ministro de Ambiente y Energía, o a quienes ocupen esos cargos, en forma personal.
Gilbert Armijo S.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Alicia Salas T.
Sentencias Relacionadas Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del veintiuno de agosto de dos mil quince .
Recurso de amparo que se tramita en el expediente acumulado número 15-004093-0007-CO, interpuesto por CARLOS ENRIQUE SOTO GÓMEZ, cédula de identidad 0601380076, contra el MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA, la MUNICIPALIDAD DE AGUIRRE, el MINISTERIO DE SALUD, VIAJES TURÍSTICOS IGUANA AZUL SOCIEDAD ANÓNIMA y PRIMERA RIBA DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA SOCIEDAD ANÓNIMA.
Resultando:
Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,
Considerando:
I.Sobre la solicitud de coadyuvancia. En sentencias anteriores, este Tribunal ha indicado que la coadyuvancia es una forma de intervención adhesiva que se da cuando una persona actúa en un proceso, adhiriéndose a las pretensiones de algunas de las partes principales. En consecuencia, está legitimado para actuar como coadyuvante quien ostente un interés directo en el resultado del recurso; sin embargo, al no ser actor principal, el coadyuvante no resultará directamente afectado por la sentencia, es decir, la eficacia de esta no podrá alcanzarle de manera directa e inmediata, ni le afecta la condición de cosa juzgada del pronunciamiento (Véanse, entre otras, las sentencias número 3235 de las 9:20 horas del 30 de octubre de 1992 y la sentencia 2010-000254 de las 11:28 horas el 08 de enero de 2010). En el caso de marras, esta Sala admite la solicitud de coadyuvancia activa presentada por Carlos Hernández Álvarez y Edgardo Araya Sibaja y tiene por hechas sus manifestaciones.
II.Admisibilidad del recurso en cuanto a los sujetos de derecho privado. Establece el artículo 57 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que esta clase de demandas se conceden contra las acciones u omisiones de sujetos de derecho privado cuando estos actúen o deban actuar en ejercicio de funciones o potestades públicas, o se encuentren, de derecho o de hecho, en una posición de poder frente a la cual los remedios jurisdiccionales comunes resulten claramente insuficientes o tardíos para garantizar los derechos o libertades fundamentales a que se refiere el artículo 2, inciso a) de la misma Ley. En el caso de marras, se admite el recurso, pues se considera que el caso se subsume en el segundo supuesto expuesto.
III.Objeto del recurso. El recurrente reclama que la Administración no permite a los visitantes entrar con comida y bebidas al Parque Nacional Manuel Antonio. Considera que la medida es lesiva, pues estima que una persona necesariamente requerirá alimento y bebida, debido a la duración de una visita y las caminatas que se hacen en el parque. Reclama que los precios de entrada al parque no fueron sometidos a audiencia pública, sino impuestos por ACOPAC. Acusa irregularidades en la concesión citada: se colocaron estructuras fijas en un sitio ubicado a 10 metros de una laguna de protección del parque; el concesionario se favorecerá de estructuras construidas por fondos públicos (entre ellas los sanitarios) y la Administración le proveerá agua sin costo; además, las dimensiones del módulo exceden las permitidas por el contrato. Reclama que los contenedores colocados carecen de permisos municipales, del Ministerio de Salud y SETENA. Afirma que la cantidad de visitantes que ingresan al parque excede lo que la normativa permite. Acusa que los fondos producidos por el parque no son invertidos en él. Señala que el parque incumple las disposiciones de la Ley Nº 7600 y carece de salidas de emergencia.
IV.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque las autoridades recurridas hayan omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
a. El 28 de enero de 2014 se publicó en La Gaceta Nº 19 la licitación pública Nº 2014LN-000001-00400, denominada “Cartel de Licitación por Servicios no esenciales en el Parque Nacional Manuel Antonio”. (Ver informe rendido y prueba aportada).
b. El concurso fue adjudicado al consorcio compuesto por las empresas Viajes Turísticos Iguana Azul Sociedad Anónima y Primera Riba de Mil Novecientos Noventa Sociedad Anónima. (Ver informes rendidos y prueba aportada).
c. Como parte de la ejecución de la concesión, la Administración del parque permitió que Consorcio concesionario ingresara y ubicara en el parque dos estructuras de “contenedores”. (Ver informes rendidos) d. No se ha presentado solicitud alguna a la SETENA para la evaluación del proyecto “Contenedores de metal para servicio de alimentación dentro del Parque Nacional Manuel Antonio, a nombre del Área de Conservación Central (ACOPAC)” o algún proyecto con las características señaladas por el recurrente. (Ver informes rendidos).
e. Según oficio ACOPAC-DASP-PTS-039 del 29 de marzo de 2015 del Programa de Turismo Sostenible del Área de Conservación Pacífico Central, el ingreso de bebidas y alimentos al Parque Nacional Manuel Antonio es permitido, con arreglo a las disposiciones establecidas en dicho oficio. (Ver prueba aportada por los recurridos).
f. Mediante informe técnico PC-ARS-A-IT-120-2014 del 28 de mayo de 2014 se detectaron los siguientes problemas en el parque, relacionados con el objeto de este proceso: la inexistencia de un sendero y de lugares de estacionamiento adecuado para personas con discapacidad, y de una salida de emergencias. (Ver informe rendido).
g. Mediante oficio Nº PC-ARS-AOS-209-2014 del 11 de junio de 2014, el Área Rectora de Salud de Aguirre giró una orden sanitaria en contra de la Administración del Parque Nacional Manuel Antonio, solicitando un plan remedial para las irregularidades detectadas en el informe técnico. (Ver informes rendidos y prueba aportada).
h. Mediante oficio SINAC-ACOPAC-D-630-2014 del 2 de julio de 2014, la Administración del parque presentó un plan remedial al Área Rectora de Salud de Aguirre, en atención a la orden sanitaria. (Ver informes rendidos y prueba aportada).
i. Mediante informe de seguimiento Nº PC-ARS-A-IT-113-2015 del 2 de junio de 2015, el Área Rectora de Salud de Aguirre determinó el incumplimiento parcial de la orden sanitaria mencionada. (Ver informe rendido y prueba aportada).
j. El Parque Nacional Manuel Antonio cuenta con 4 espacios de estacionamiento para personas con discapacidad, no demarcados correctamente. (Ver informes rendidos y prueba aportada).
V.En cuanto al ingreso de comida al parque. El recurrente sostiene que la Administración recurrida impide el ingreso al parque de alimentos y bebidas, lo que estima que lesiona sus derechos fundamentales, pues el visitante deberá hacer todo el recorrido del parque sin alimento ni comida; estima la medida contradictoria, ya que la Administración está concesionando la venta de alimentos y bebidas en el parque. Al respecto, los informantes indicaron bajo juramento –con la solemnidad y responsabilidad que ello implica- que no se ha prohibido la entrada de productos alimenticios al parque. Sin embargo, sí se han tomado medidas para regular dicho ingreso para proteger el parque. Con el fin de aclarar el punto, la Sala solicitó a la parte recurrida copia del oficio a que hizo referencia en su informe. El informante aportó el oficio ACOPAC-DASP-PTS-039 del 29 de marzo de 2015, que es una comunicación del Programa de Turismo Sostenible del Área de Conservación Pacífico Central dirigido a la Encargada del Parque Nacional Manuel Antonio, en el cual se indica:
“Con instrucciones del Lic. Gerardo Chavarría, Dirección de ASP del ACOPAC, por favor informar a las funcionarias y funcionarios del Parque:
A partir del lunes 6 de abril se estará regulando el ingreso de alimentos al PNMA.
De momento y hasta nuevo aviso, se permitirá el ingreso de:
- líquidos embotellados, excepto bebidas alcohólicas.
- fruta procesada y empacada.
- emparedados y similares (ya preparados y empacados).
- dietas especiales (niñas y niños, mujeres embarazadas, adultos mayores diabéticos).
Importante aclarar que, aunque en el PNMA se llegue a dar la venta de productos por medio de servicios no esenciales, el visitante no está en obligación de adquirirlos, simplemente es un servicio que el área ofrecerá. ” El oficio transcrito permite a la Sala desechar el argumento planteado por el recurrente, pues la Administración recurrida sí permite el ingreso de alimentos y bebidas. No se estima desproporcionado o irrazonable que dicho ingreso sea regulado, a fin de proteger la naturaleza existente en el parque. En consecuencia, se desestima el reclamo.
VI.Sobre la tarifa de ingreso. El recurrente reclama que las tarifas de ingreso al parque son impuestas por la Administración, sin ser sometidas a audiencia pública. En torno al reclamo, la parte recurrida indica que las tarifas se establecen de acuerdo con el artículo 42 de la Ley Nº 7788. Dicha norma indica:
“ ARTÍCULO 42.- Tarifas. Autorízase al Sistema para cobrar precios diferentes a residentes y no residentes en el país, por concepto de tarifas de ingreso a todas las áreas protegidas estatales, así como por la prestación de servicios en las áreas. Asimismo, se le autoriza para cobrar tarifas diferenciadas, según el área protegida y los servicios que brinde.
El Sistema fijará las tarifas conforme a los costos de operación de cada zona protegida y los costos de los servicios prestados. Igualmente, las revisará cada año, a fin de ajustarlas de acuerdo con el índice de precios al consumidor .” Este artículo es desarrollado por el artículo 59 del Reglamento a la Ley Nº 7788, el cual señala:
“ Artículo 59.-Tarifas. El SINAC fijará las tarifas, mediante una metodología que considerará tanto costos de operación de cada ASP, como costos de los servicios prestados, tomando en cuenta los criterios técnicos que permitan definir precios diferenciados para las tarifas de ingreso a las ASP, así como para la prestación de servicios. La elaboración de dicha metodología será coordinada por la Secretaría Ejecutiva del SINAC, y presentada al CONAC para su aprobación, su posterior oficialización y aplicación en todas las Áreas de Conservación.” Según se desprende de los artículos transcritos, el proceso de cálculo de las tarifas de ingreso a los parques nacionales no prevé una audiencia pública. Por ello, se desestima el reclamo planteado.
VI.Sobre la administración de los ingresos y la inversión de fondos en el parque. El accionante manifiesta que la Administración no invierte en el Parque Nacional Manuel Antonio los fondos que este produce. La Sala declara sin lugar este extremo, pues el correcto manejo de los fondos generados por dicho parque es un tema de legalidad. La parte puede plantear la cuestión en la vía ordinaria, si a bien lo tiene.
VII.Sobre la licitación de servicios no esenciales, la colocación de contenedores y estructuras en el parque y la ausencia de permisos y autorizaciones para ello. El recurrente acusa que se colocaron dos contenedores y otras estructuras en el parque, como parte de la ejecución de la concesión otorgada al consorcio de empresas privadas accionadas, sin que se contara con permisos municipales o sanitarios o la aprobación de la SETENA. Asimismo, acusa supuestas irregularidades en la concesión señalada. Al respecto, las autoridades del parque nacional rechazaron que se hubieran construido instalaciones sin los permisos de ley; acotaron que los permisos se encontraban en trámite y que la prestación de los servicios aún no había iniciado. Además, refirieron que se permitió la entrada de dos contenedores dentro del parque y su instalación, pues fueron los módulos móviles requeridos y autorizados al concesionario.
Por su parte, el representante de la SETENA indicó que no se contaba con solicitud para el proyecto en cuestión y afirmó que dicho proyecto requiere la viabilidad ambiental por encontrarse ubicado dentro de un Área Ambientalmente Frágil. En cuanto a este extremo y como punto de partida, la Sala aclara que ella no es una instancia de legalidad que tenga competencia para verificar el irrespeto o la legalidad del contrato derivado de la licitación o la conveniencia de haber efectuado dicha licitación, esto incluye, por ejemplo, el hecho de que el concesionario pueda hacer uso de las instalaciones y servicios del parque, o las dimensiones de los contenedores. Tampoco constituye un reclamo de índole constitucional –viable en esta sede- que una actividad o proyecto incumpla de manera genérica con los permisos administrativos respectivos para su ejecución. A partir de lo anterior, la Sala desestima los reclamos planteados en torno a dichos extremos.
No obstante, la Sala sí es competente para conocer las amenazas a la salud pública y las violaciones al artículo 50 de la Constitución Política, el cual estatuye el derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En ese orden de ideas, se acusa que los recurridos aún no cuentan con permiso sanitario para los servicios concesionados. Este Tribunal desestima el reclamo, toda vez que la actividad pretendida (servicios no esenciales) todavía no se ha ejecutado, por lo que no se ha puesto en riesgo la salud de la población. La parte todavía se encuentra en la posibilidad de tramitar dichos permisos. De ahí que el punto carezca de interés y se rechace. Diferente es la situación en cuanto al aval que debe otorgar la SETENA al proyecto. Efectivamente, el Parque Nacional Manuel Antonio fue declarado parque nacional mediante la ley Nº 5100. Ello implica no solo que los territorios que comprende pasaron a formar parte del Patrimonio Natural del Estado, sino que están sometidos a un régimen especial de protección.
Este régimen se visualiza claramente en el caso sub examine , pues la actividad prevista en la licitación usualmente no requeriría la viabilidad ambiental de la SETENA; sin embargo, el trámite de dicha viabilidad es ineludible para este caso precisamente por llevarse a cabo en un Área Ambientalmente Frágil. Ahora bien, la Sala pudo tener por acreditado, con base en las declaraciones de las partes, que las autoridades encargadas del parque permitieron el ingreso de contenedores al parque, aun cuando el proyecto no contaba con viabilidad ambiental y ni siquiera se había oficializado el trámite ante la SETENA. La finalidad de obtener la viabilidad ambiental, ya sea la potencial o la licencia, es prevenir que el proyecto o actividad ocasione daños al ambiente, lo que implica que dicha viabilidad deba ser tramitada de previo al inicio del proyecto (véase el artículo 2 del Decreto Ejecutivo Nº 31849, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental).
En ese tanto, el hecho de que la Administración del parque nacional permitiera el ingreso y permanencia de los contenedores que servirían a las actividades de la concesión sin que la SETENA hubiera otorgado de previo algún tipo de viabilidad constituye una lesión al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En consecuencia y con el fin de reestablecer la situación a su estado original, la Sala declara con lugar el extremo y ordena a las autoridades recurridas que procedan a retirar del Parque Nacional los mencionados contenedores, hasta tanto no se cuente con la aprobación de la SETENA. La condenatoria se limita a las autoridades encargadas del Parque Nacional, por ser ellas las llamadas a protegerlo y administrarlo correctamente. Se desestima el recurso en contra de las empresas accionadas, pues se consideran que actuaron de buena fe, amparadas en la autorización que las autoridades recurridas les habían otorgado.
VIII.Sobre el número de visitantes del parque. El accionante reclama que la cantidad de visitantes que ingresan al parque excede el número permitido por la normativa. La Sala resalta que no es su labor verificar el número de visitantes de un parque nacional, por tratarse de un asunto de mera legalidad. Tampoco se observa que el alegato del recurrente sea acertado. Según los informes rendidos bajo juramento, la cantidad de visitantes que se encuentran dentro del parque no exceden lo estipulado, pues el acceso se suspende cuando se ha alcanzado el número máximo de visitantes, para retomarse únicamente con la salida de turistas del parque, cumpliéndose de esa manera con el número máximo estipulado. En consecuencia, se rechaza el reclamo.
IX.Sobre las instalaciones para personas con discapacidad y la carencia de salida de emergencia. El recurrente expresó que el Parque Nacional “…no cumple con la ley 7600 de tener los (sic) comodidades y sitios adecuados para el bienestar de las personas con discapacidad, y para los efectos antes mencionados el ministerio de salud de Quepos ya emitió órdenes sanitarias en contra del parque…” Además, indicó que el sitio carece de salidas de emergencia. Al respecto, el Director del ACOPAC indica que el accionante no lleva razón y que se han hecho esfuerzos por ajustar la infraestructura a la Ley 7600. En ese sentido, resalta los trabajos realizados a las baterías sanitarias. Asimismo, acota que se tiene planificado el mejoramiento del sendero “El Perezoso”, cuyos trabajos iniciarían a finales de este año. También se prevé la construcción de un sendero paralelo, pues el uso de vehículos de la Administración o los que ingresen con personas con discapacidad ocasionan trastorno y molestia al visitante.
Por otro lado, resaltó que la Administración brinda transporte a las personas con discapacidad mediante vehículos tipo “mula” e indicó que se presentó un plan remedial, según fue ordenado mediante orden sanitaria Nº PC-ARS-AOS-209-2014. En cuanto a la salida de emergencia, dicho informante detalló las características del único sitio que actualmente sirve de entrada y salida del parque, el cual considera adecuado para atender emergencias. Además, señaló que la Administración y otros interesados vieron la necesidad de habilitar una ruta de salida mediante un puente sobre la quebrada Camaronera; dicho puente reduciría el impacto de los visitantes sobre los recursos naturales, habilitaría otra ruta como punto de evacuación y haría la visita más placentera. Sin embargo, señala que dicho proyecto no se ha concretado por carencia de presupuesto. Al referirse al caso, la Directora del Área Rectora de Salud indicó que efectivamente se había notificado la orden sanitaria Nº PC-ARS-AOS-209-2014.
Además, se realizó una visita de inspección el 1 de junio de 2015, cuyo informe (Nº PC-ARS-A-IT-113-201) indicó que la orden había sido incumplida. En un primer orden de ideas, la Sala recuerda a las autoridades recurridas lo que ha resuelto en materia de aplicación de la Ley 7600 a zonas naturales protegidas:
“ Ahora bien, luego de analizar los elementos aportados a los autos, la Sala considera que el recurrente lleva razón en su reclamo, pues de los informes rendidos y la prueba presentada por el Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), se denota que las reservas antes citadas, efectivamente, incumplen con los requerimientos necesarios para que las personas con discapacidad, puedan acceder a éstas sin ningún tipo de dificultad. Ante dicho panorama, el recurso debe ser acogido. Sin embargo, dada la naturaleza de los Parques Nacionales, es lógico suponer que hay sitios y lugares que no podrían ser impactados a través de obras, infraestructuras o acciones del ser humano, pues ello podría dañar severa e irremediablemente el ambiente y a los cuales, por lo difícil de su acceso no es posible que puedan acceder personas discapacitadas, adultos mayores, infantes, etc. No obstante lo anterior, también es razonable suponer que hay sitios y lugares donde técnicamente sí es posible dar acceso a personas con discapacidad y, por consiguiente, en estos sitios las autoridades administrativas están en la obligación de cumplir, en todos sus extremos, la normativa que dictan los instrumentos internacionales sobre la materia, la Ley 7600 y su reglamentación.
De ahí que se deben construir las respectivas rampas de acceso, senderos especiales, etc., cuando las condiciones topográficas y propias del terreno así lo permitan y, en ese sentido, es que se estima el presente asunto.” (Resolución Nº 2013-509 de las 9:05 horas del 18 de enero de 2013).
La Sala reitera enfáticamente lo expuesto en la sentencia transcrita, lo que deberá ser respetado por las autoridades recurridas a cabalidad, a efectos de procurar un balance adecuado entre la preservación del ambiente y la accesibilidad para personas con discapacidad, toda vez que el disfrute de un derecho no puede significar que se socave y vacíe el contenido esencial de otro derecho. No podría pretenderse la construcción o adecuación de infraestructura para personas con discapacidad en un parque nacional, si con ello se afecta de manera irrazonable el propio propio del parque, cual es la preservación del ambiente. En cuanto al caso concreto, el primer aspecto se refiere a la adaptación de la infraestructura del parque a la Ley 7600. La Sala observa que las autoridades administradoras del parque han hecho esfuerzos por adaptar la infraestructura y cumplir con las órdenes del Área Rectora de Salud, por ejemplo, mediante el uso de vehículos tipo “mula” para facilitar el acceso de personas con discapacidad.
Empero, también manifiestan que la construcción del sendero que se requiere iniciaría a finales de este año. Nótese que las mismas autoridades reconocen la necesidad de este sendero, pues el paso de vehículos por el otro ocasiona trastornos y molestias a los visitantes. Aunado a ello, las autoridades sanitarias manifiestan que la orden sanitaria no ha sido cumplida. La situación respecto a la salida de emergencia es análoga: el representante de la administración del parque explica que existe un sitio adecuado para la entrada y salida, pero también resalta el proyecto de un puente (gestionado desde 2001, que cuenta con viabilidad ambiental, diseños y planos) que no serviría como punto de evacuación, pero que no ha sido realizado por falta de presupuesto; la Directora del Área Rectora de Salud indicó igualmente que no se había cumplido con la implementación de una salida de emergencia. Si bien existe cierto diferendo entre las partes en cuanto al cumplimiento de la orden sanitaria Nº PC-ARS-AOS-209-2014 –pues el representante del parque manifestó que dicha orden únicamente requería un plan remedial, el cual fue presentado-, la competencia de la Sala no consiste dirimir dicho conflicto interinstitucional.
La autoridad competente para verificar el cumplimiento de una orden es la propia autoridad de salud que la emitió, la cual debe asimismo velar por su acatamiento. En ese sentido, el informe de seguimiento Nº PC-ARS-A-IT-113-2015 del 2 de junio de 2015 del Área Rectora de Salud de Aguirre determinó el incumplimiento parcial de la orden sanitaria PC-ARS-AOS-209-2014 del 11 de junio de 2014 e indicó en cuanto al estacionamiento para personas con discapacidad:
“ B) Se evidencia un "planché" de cemento frente a las oficinas administrativas del PNMA, no obstante no se encuentra con ningún tipo de señalización vertical y/o horizontal que delimite las zonas de estacionamiento autorizado. Se proponía la implementación en dos meses a partir de la presentación del Plan Remedial. ” Atinente a la construcción y adecuación de senderos para las personas con discapacidad se dijo en el informe:
“ C) Al momento de la visita, se observa un sendero paralelo al Sendero El Perezoso (Ingreso Principal al PNMA), el mismo tiene una longitud de aproximadamente 800 mts de largo y se encuentra a aproximadamente 600 mts de la entrada principal del Parque. Este acceso permite a los visitantes salirse de la vía principal de acceso por un camino de concreto en apariencia permeable y de madera, bajo sombra y elimina el riesgo potencial de atropello en el camino de ingreso, este camino de acceso cuenta con un ancho de 1,20 metros a lo largo del recorrido, no obstante el grado de inclinación tiene pendientes de hasta el 20%, situación por la cual no podría ser utilizado por personas con discapacidad sin asistencia de un tercero. De igual modo este camino no acorta la distancia de ingreso a las playas del PNMA. Esta construcción se realizó en tiempo ya que se proponía para el Segundo Semestre del año 2014.
“ E) La salida y la entrada se realiza por el mismo sitio, contrastando con lo propuesto de uso de botero que ofreciera el traslado de turistas a través de la quebrada Camaronera únicamente para la salida. Se proponía la implementación de esta medida para tres meses a partir de la presentación del Plan Remedial” Así las cosas, la Sala puede concluir que los problemas encontrados en materia de accesibilidad para personas con discapacidad y la inexistencia de una salida de emergencia no han sido solventado a cabalidad por las autoridades del parque nacional, según la determinación realizada por las autoridades de salud. Esta situación lleva a la Sala a acoger el extremo, con las consecuencias que se indicarán en la parte dispositiva.
X.Corolario. Con base en los argumentos expuestos anteriormente, se procede a declarar parcialmente con lugar el recurso por el ingreso de los contenedores al Parque Nacional Manuel Antonio sin contar con la aprobación de la SETENA; asimismo, se declara con lugar en lo que respecta a la accesibilidad de personas con discapacidad y la inexistencia de una salida de emergencia. Dado que las situaciones expuestas competen únicamente al MINAE y sus dependencias, la condena atañe a dicha instancia exclusivamente.
En este amparo se abordan dos temas diferentes respecto de los cuales amerita hacer observaciones por separado:
Tal es el caso de las personas con discapacidad que acuden a reclamar la existencia de una afectación individualizada y especialmente intensa originada en esas omisiones y en razón de su particular condición. Es por esa razón, que en este caso concreto he considerado necesario que la Sala ejerciera su competencia, para comprobar o descartar si las omisiones señaladas, vulneran los derechos fundamentales de las personas amparadas que, según se indica en el escrito de interposición tiene una condición de discapacidad.
1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único , en la defensa del precitado derecho constitucional.
2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.
3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente , ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace , o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.
4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.
5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado , así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.
6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7.
En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas , o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.
8. En el caso concreto, de conformidad con los hechos probados no se presenta ninguna de las excepciones que mencionan y la situación planteada se ubica dentro de aquellos casos en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa por la complejidad del tema discutido que involucra una discusión que involucra sopesar ventajas y desventajas y valoración de los beneficios, todo lo cual requiere abundante prueba, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo. De tal modo, debió aplicarse el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y rechazar de plano el recurso, no obstante, al no haber ocurrido así, procede ahora declarar sin lugar el amparo interpuesto.
El Magistrado Salazar Alvarado salva el voto y declara sin lugar el recurso, únicamente en lo que a la acusada violación a lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política se refiere, con base en las mismas consideraciones que en asuntos similares ha redactado el Magistrado Jinesta Lobo en relación con temas ambientales, cuyos votos ha firmado con él, y cuyas razones son las siguientes:
He coincidido con la posición sustentada por el Magistrado Jinesta Lobo en esta materia, por lo que estimo que la labor de esta Sala, al revisar las conductas de los sujetos públicos o privados en un recurso de amparo, consiste en valorar si aquellas son conformes o no con el Derecho de la Constitución o los instrumentos de Derecho Internacional Público vigentes en el ordenamiento costarricense, o con leyes que, por sus particulares características, se consideren que forman parte del llamado bloque de constitucionalidad. De modo, que es improcedente, en esta jurisdicción, acudir a la ley común para contrastar si una determinada conducta es conforme o no con los preceptos que esa ley impone, pues esto es labor propia del juez de legalidad. Así, cuando lo que se aduce en un caso es la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales o humanos de las personas con capacidades diferentes, la Sala debe aplicar, exclusivamente, el parámetro de constitucionalidad y las declaraciones sobre Derechos Humanos.
En virtud de ello, declaro con lugar este recurso, por considerar que las acciones y omisiones acusadas son contrarias al parámetro de constitucionalidad, a la Convención de Nueva York sobre los derechos de las personas con discapacidad, ni a la Convención Interamericana contra la Discriminación de Discapacitados, sin tomar en cuenta lo que prescribe la Ley N° 7600 en relación con esta materia, la cual solo corresponde citar, en esta sede, como ejemplo reforzador del análisis sobre el parámetro de constitucionalidad y del Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar el recurso, solo en contra del Ministerio de Ambiente y Energía. En consecuencia se ordena a Alfonso Duarte Marín y Edgar E. Gutiérrez Espeleta, por su orden Director del Área de Conservación Pacífico Central del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y Ministro de Ambiente y Energía, o a quienes ocupen esos cargos, tomar los acuerdos necesarios y girar las órdenes pertinentes, dentro del ámbito de sus competencias, para: a) retirar del Parque Nacional Manuel Antonio los contenedores y estructuras que ingresaron a él con motivo de la ejecución del “Cartel de Licitación por Servicios no esenciales en el Parque Nacional Manuel Antonio”, hasta tanto no se cuente con el aval respectivo de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental; lo anterior deberá realizarse en el plazo de CINCO DÍAS, contado a partir de la notificación de esta sentencia; b) solventar los problemas detectados por el Área Rectora de Salud de Aguirre en los oficios PC-ARS-AOS-209-2014 del 11 de junio de 2014 y PC-ARS-A-IT-113-2015 del 2 de junio de 2015, en materia de accesibilidad para personas con discapacidad y la existencia de una salida de emergencia; lo anterior deberá ejecutarlo en el plazo de UN AÑO, contado a partir de la notificación de esta sentencia.
Las autoridades recurridas deberán tomar nota de lo señalado por la Sala en el considerando IX de esta sentencia, a fin de procurar el equilibrio entre el derecho al ambiente ecológicamente equilibrado y la accesibilidad de las personas con discapacidad. Se advierte a las autoridades recurridas que, de conformidad con lo establecido por el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se impondrá prisión de tres meses a dos años o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada dentro de un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios ocasionados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En lo demás, se declara sin lugar el recurso.
La Magistrada Hernández López salva el voto en relación con el reclamo por lesión al artículo 50 de la Constitución Política y pone nota separada en relación con el reclamo por la falta de infraestructura apropiada para personas con discapacidad. El Magistrado Salazar Alvarado salva el voto, únicamente en lo que a la acusada violación a lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política se refiere, respecto a lo cual declara sin lugar el recurso, y pone nota en relación con la aplicación de la Ley N° 7600 en sede constitucional. Notifíquese esta resolución a Alfonso Duarte Marín y a Edgar E. Gutiérrez Espeleta, por su orden Director del Área de Conservación Pacífico Central del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y Ministro de Ambiente y Energía, o a quienes ocupen esos cargos, en forma personal.
Gilbert Armijo S.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Alicia Salas T.
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