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Res. 12499-2015 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 12/08/2015
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Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Rechazo de fondo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con Voto Salvado Sentencia con nota separada Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:
NO APLICA.
Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:
NO APLICA.
012499-15. QUEMAS AGRÍCOLAS A CIELO ABIERTO. Artículo 24 de la Ley No. 7779 “Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos”, el artículo 5 de la Ley No. 121 “Ley de Cercas Divisorias y Quemas” y el Decreto Ejecutivo No. 35368 MAG-S-MINAET del 06/05/2009, denominado “Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas”.
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Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 6. LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL ANOTADA CON JURISPRUDENCIA Tema: 073- Admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad Subtemas:
NO APLICA.
ARTÍCULO 73 DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. “En el presente asunto, la legitimación del accionante deriva del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional en tanto el acude en la defensa de intereses difusos, como son aquellos relacionados con la protección al medio ambiente. Además, la acción cumple los requisitos de admisibilidad dispuesto por los artículos 73 a 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y su objeto es de los indicados en los numerales 10 de la Constitución Política y 73 de la Ley citada.” LBH08/21 ... Ver más Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 6. LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL ANOTADA CON JURISPRUDENCIA Tema: 075- Asunto previo en vía judicial o administrativa pendiente de resolución Subtemas:
NO APLICA.
ARTÍCULO 75 DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. “En el presente asunto, la legitimación del accionante deriva del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional en tanto el acude en la defensa de intereses difusos, como son aquellos relacionados con la protección al medio ambiente. Además, la acción cumple los requisitos de admisibilidad dispuesto por los artículos 73 a 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y su objeto es de los indicados en los numerales 10 de la Constitución Política y 73 de la Ley citada.” LBH08/21 ... Ver más Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 010- Sala Constitucional Subtemas:
NO APLICA.
ARTÍCULO 10 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. “En el presente asunto, la legitimación del accionante deriva del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional en tanto el acude en la defensa de intereses difusos, como son aquellos relacionados con la protección al medio ambiente. Además, la acción cumple los requisitos de admisibilidad dispuesto por los artículos 73 a 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y su objeto es de los indicados en los numerales 10 de la Constitución Política y 73 de la Ley citada.” LBH08/21 ... Ver más Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto salvado Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:
NO APLICA.
Voto salvado de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro. En relación con el artículo 24 de la Ley N° 7779, redacta el Magistrado Armijo Sancho. En la sentencia 2014-016583 el suscrito Magistrado salvó el voto y declaró la inconstitucionalidad del artículo 24 impugnado. En esta ocasión, el Magistrado Cruz se suma a ese voto salvado. A nuestro juicio, existen razones suficientes para declarar inconstitucional el artículo 24 impugnado. Tal y como lo expresó la Procuraduría en el informe rendido en el expediente 13-009349-0007-CO, el reglamento que actualmente rige la actividad de quemas agrícolas controladas no exige la evaluación de impacto ambiental en esa actividad. Esto es una situación alarmante, pues datos de la FAO señalan que las quemas agrícolas, aun las controladas, producen efectos negativos al ambiente y la salud, bienes constitucionales contemplados en los numerales 21 y 50 constitucionales, cuya protección deviene competencia ineludible de este Tribunal Constitucional. La Procuraduría también indicó en aquella oportunidad, que la SETENA ha enlistado los efectos negativos de estas quemas en los cultivos de caña de azúcar, afectación de suelos, mantos acuíferos, flora y fauna silvestre, aire y atmósfera. El órgano asesor expuso asimismo, que según datos de la Dirección de Gestión de Calidad Ambiental del MINAE, se han verificado numerosas afectaciones al ambiente y la salud desencadenadas por esta práctica agrícola, tales como el favorecimiento a la proliferación de plagas, malezas y generación de lluvia ácida. En la sentencia referida compartimos el criterio de la Procuraduría, y lo reiteramos en esta ocasión, en el sentido de que las políticas ambientales en el país deben ir dirigiéndose cada vez más a realizar los esfuerzos necesarios para que se vaya eliminando de manera paulatina la práctica de quemas agrícolas y, de manera paralela, ir implementando las tecnologías existentes en este campo para alcanzar los efectos deseados. En aquel expediente, la Procuraduría aportó datos científicos relevantes para la resolución del sub lite, entre los cuales se destaca que según el Plan Nacional de Implementación del Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos, se estima que los procesos de quema de biomasa a cielo abierto aportan el 55% de liberaciones de dioxinas y furanos. Además, según el Protocolo de Kyoto de la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el dióxido de carbono y el metano son gases identificados como de efecto invernadero. Por esta razón, Costa Rica ha adquirido diversos compromisos específicos en la reducción de gases de efecto invernadero, tanto en el Convenio marco citado, como en el Protocolo de Kyoto y el compromiso del Poder Ejecutivo en la neutralidad de carbono para el 2021. Incluso, como es de conocimiento público, Costa Rica se comprometió en la Conferencia de la ONU sobre Cambio Climático en Bali, a alcanzar la condición de “carbono neutral”, por lo que esta declaración de compromisos genera importantes consecuencias jurídicas dentro del marco de las Naciones Unidas, aspecto que no puede ser pasado por alto en este asunto. Por estas razones y en vista de los impactos negativos sobre el ambiente y la salud de las personas, la actividad de quema agrícola debe estar sometida a una evaluación de impacto ambiental, máxime que además de los artículos 50 y 21 de la Constitución Política, también se vulneran principios rectores en materia ambiental el de uso racional de los recursos, a partir del cual se permite garantizar a los habitantes un equilibrio ecológico entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente (ver sentencias 6322-2003, 3705-1993, 4423-1993, 5974-1998 y 6716-2002) y, por supuesto, los principios preventivo y precautorio que rigen la materia. La jurisprudencia de este Tribunal también ha destacado la importancia de los estudios de impacto ambiental en el resguardo del derecho al ambiente y, en definitiva, del Derecho de la Constitución. La Sala ha indicado que este mecanismo de evaluación ambiental procura que determinadas actividades significativamente impactantes en términos ambientales cuenten con un procedimiento científico analítico en el que se examinen sus eventuales consecuencias. Tal como lo explica la Procuraduría, este procedimiento técnico facilita la identificación y predicción de los efectos positivos o negativos que una actividad puede provocar sobre el ambiente. Además, a través de este procedimiento de evaluación ambiental se permite la participación ciudadana de las personas vecinas que eventualmente se verían afectadas con esta práctica agrícola, procurándoles que tengan acceso a la información necesaria para evacuar sus dudas e inquietudes. Tomando en consideración lo expuesto, consideramos que el artículo 24 de la Ley Nº 7779 es inconstitucional por omitir la exigencia de una evaluación de impacto ambiental previo a la autorización de los permisos correspondientes para quemas agrícolas controladas. En relación con el artículo 12 del Decreto 35368 MAG-S-MINAET, redacta el Magistrado Cruz Castro: Ambos magistrados salvamos el voto en la sentencia N° 2014-004239 de las 16:00 horas del 26 de marzo de 2014 que analizó el Decreto 35368 y declaramos inconstitucional el artículo 12 del mismo. En esta oportunidad, reiteramos los argumentos dados en aquella sentencia. Así, consideramos que el artículo 12 del decreto impugnado, es inconstitucional por dos aspectos: la eliminación de la consulta al SINAC para que rinda su criterio técnico en todos los casos, y la aplicación del silencio positivo en materia ambiental. 1) Sobre la eliminación del criterio técnico del SINAC. Se observa que este nuevo reglamento, tal como lo indica la Procuraduría en su informe, eliminó la consulta al SINAC para que rindiera su criterio técnico vinculante en relación con las repercusiones a la biota y los diversos ecosistemas -excluyendo la posibilidad de que solicitara la evaluación del impacto ambiental de la quema propuesta - . El Decreto No. 35368 ahora impugnado, deroga los artículos 86 y 87 del Reglamento a la Ley de uso, manejo y conservación de suelos (en su artículo 25) y en su lugar prevé (en su artículo 12) una consulta al SINAC, únicamente en el caso de terrenos “cuyos lotes por quemar se encuentren ubicados contiguo a reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos nacionales”, mientras que el artículo 15 de ese mismo cuerpo normativo prohíbe realizar quemas “en áreas protegidas por Ley, tales como ... zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre o aledaños a ellas”. La eliminación de la consulta al SINAC en todos los casos, violenta:
-el principio de la tutela del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a cargo del Estado, derivado del artículo 50 constitucional y relacionado con el derecho a la salud.
-el principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, según el cual "se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general -tanto legales como reglamentarías- , de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia(Resolución No. 17126-2006). Principio reconocido por esta Sala en anteriores oportunidades cuando se estableció que: principio ambiental "de la vinculación a la ciencia y a la técnica" que rige la materia ambiental, en tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación" (Voto No. 14293-2005 reiterado por el 11562-2006).
-el principio precautorio en materia ambiental, pues prescindir sin sustento técnico de la consulta al SINAC en todos los casos, e incluso reducirla a supuestos inaplicables en virtud de la prohibición del artículo 15, inciso e) de ese mismo cuerpo normativo, quebranta este principio que ya ha sido reiterado por la jurisprudencia de esta Sala cuando se indica: “...en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes ... No se debe perder de vista el hecho de que estamos en un terreno del derecho, en el que las normas más importantes son las que puedan prevenir todo tipo de daño al medio ambiente, porque no hay norma alguna que repare, a posteriori, el daño ya hecho; necesidad de prevención que resulta más urgente cuando de países en vías de desarrollo se trata ” (Votos números 5893-1995, 2988-1999, 5048-2001 y 2515-2002).
-viola el párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Lev No. 7414 del 13 de junio de 1994), en la parte que indica que, los Estados partes deben “tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos Ello por cuanto, prescindir del criterio técnico del MINAE respecto de quemas que pueden abarcar miles de hectáreas, con generación significativa de gases de efecto invernadero. Lo cual viola además, el artículo 7o de la Constitución Política. 2) Sobre la falta de fundamentación y el silencio positivo en materia ambiental. El artículo 12 del Decreto impugnado carece de la requerida fundamentación técnica en sus considerandos, lo cual, por tener implicaciones en el derecho a un ambiente sano, tal omisión de fundamentación adquiere relevancia constitucional (votos números 459-1991,4702-1993 y 2074-2001). Además de lo anterior, el artículo 12 del Reglamento impugnado prevé un plazo de 10 días naturales para que el SINAC emita su criterio técnico, con los efectos de un silencio positivo en caso de que no se pronuncie durante ese plazo. Lo anterior, contraponiéndose al principio de improcedencia del silencio positivo en materia ambiental, reconocido por la jurisprudencia constitucional:
“...esta Sala ha sido conteste en reconocer que el principio de silencio positivo no opera de pleno derecho en tratándose de actuaciones donde esté en juego la protección del medio ambiente”. (Voto No. 5745-1999).
“Esta Sala ya ha establecido en una consistente línea jurisprudencial que en cuanto a la protección de intereses esenciales para la Nación, tales como el medio ambiente... no opera el silencio positivo por la omisión de la Administración en el cumplimiento de sus deberes, sin perjuicio de la responsabilidad a la que se pueda hacer acreedor por los daños que su atraso ocasione a los administrados. (Ver en ese sentido las sentencias números 6332-94, de las dieciocho horas con doce minutos del veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, y 1895-00, de las quince horas con cuarenta y seis minutos del veintinueve de febrero de dos mil)". (Voto No. 5245-2002).
“Los impugnantes alegan que, según la jurisprudencia constitucional, en materia de recursos naturales no opera la ficción jurídica del silencio positivo. Llevan razón los accionantes en su argumento, ya que, como límite material para la aplicación del silencio positivo, se ha excluido -vía jurisprudencia de esta Sala- lo medioambiental en virtud del trascendente valor y jerarquía que posee el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, reconocido en el artículo 50 de la Constitución Política. La jurisprudencia sobre este tema es abundante…
Partiendo del criterio jurisprudencial expuesto e incluso, a tenor del artículo 4o de la Ley Forestal (norma que prohíbe la aplicación del silencio positivo en materia de recursos naturales), la frase supra señalada es inconstitucional, pues tiene por operado el silencio positivo en la delimitación del Patrimonio Natural del Estado con el transcurso de treinta días naturales sin que el SINAC (es decir, cualquier de las áreas que lo conforman) se haya pronunciado sobre la clasificación realizada por los particulares. Ahora bien, debe entenderse que si el funcionario responsable del SINAC no se pronuncia sobre la validez de los documentos emitidos por los profesionales privados dentro de un plazo razonable, podría exponerse a las sanciones dispuestas en las leyes” (Resolución No. 2009-13072. En igual sentido, el voto No. 2009-13073).
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Tipo de contenido: Nota separada Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:
NO APLICA.
Nota separada de la Magistrada Hernández López.- Concurro con el voto de mayoría en el sentido de que la argumentación de la acción de inconstitucionalidad es vaga y ambigua, en la mayoría de sus puntos. Sin embargo me interesa puntualizar con respecto al artículo 12 del decreto impugnado dos aspectos: a) Que bajo ninguna circunstancia puede interpretarse que transcurridos los 10 días del que habla el decreto para el pronunciamiento del SINAC, se puede interpretar que se de un silencio positivo, el cual está expresamente prohibido por jurisprudencia de esta Sala en materia ambiental. b) Si bien es cierto, la legislación permite que el criterio técnico del SINAC no sea vinculante, naturalmente que, -como es propio de un estado de derecho –rige el principio de legalidad (en especial artículo 16.1 Ley General de la Administración Pública), de tal formar que el MAG, si se va a separar del criterio técnico del SINAC o bien conceder un permiso – en defecto de su pronunciamiento-, lo deberá hacer por medio de un acto motivado y con respecto al ordenamiento jurídico ambiental.
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Tipo de contenido: Voto salvado Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AGRARIO Subtemas:
NO APLICA.
Voto salvado del Magistrado Ulate Chacón.- El suscrito respeta, sin embargo, no comparte el voto de mayoría, por las razones siguientes: 1.- Es la primera vez que se cuestiona la constitucionalidad de lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley No. 121 "Ley de Cercas Divisorias y Quemas, en cuanto al impacto que tienen las prácticas de quemar, para el ejercicio de actividades agrarias productivas, respecto al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. 2.- Si bien es cierto la Sala se había pronunciado en algún momento sobre dicha norma, ello tenía que ver con la responsabilidad penal y civil objetiva. 3.- Ahora bien, como dicha norma es prácticamente originaria, está estrechamente relacionada con el contenido del artículo 24 de la Ley No. 7779, de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, y el Decreto Ejecutivo, dictado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería. El suscrito no ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el fondo del asunto. Aún conociendo la existencia de varios precedentes relacionados, en unos casos, con Decretos Ejecutivos, y en otro caso, con el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, considero que si se presenta una acción más amplia, que comprende las diferentes normas relacionadas con esa práctica, es oportuno cursar la acción, a fin de tener nuevos y mayores elementos de juicio para resolver el mérito del asunto, sobre todo considerando los bienes jurídicos que se pretenden tutelar, y la necesidad de garantizar un sano equilibrio entre la producción, la seguridad alimentaria, la agricultura y el medio ambiente. En consecuencia el suscrito ordena cursar la acción, contra todas las disposiciones impugnadas.
LBH08/21 ... Ver más Res. Nº 2015-012499 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y dos minutos del doce de agosto de dos mil quince.
Acción de inconstitucionalidad promovida por [NOMBRE 001], cédula N° [VALOR 001], casado, vecino de Heredia, en su calidad de Contralor del Ambiente del MINAE, según lo contemplado en el artículo 102 de la Ley Orgánica del Ambiente, en contra del artículo 24 de la Ley N° 7779 "Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos", artículo 5 de la Ley N° 121 "Ley de Cercas Divisorias y Quemas" y el Decreto N.° 35368 MAG-S-MINAET del 06 de mayo de 2009, denominado "Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas .
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 12:47 horas del 19 de junio del 2015, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 24 de la Ley N° 7779 "Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos", artículo 5 de la Ley N° 121 "Ley de Cercas Divisorias y Quemas" y el Decreto N° 35368 MAG-S-MINAET del 06 de mayo de 2009, denominado "Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas. Alega que las normas impugnadas, en su conjunto, permiten la práctica de las quemas agrícolas a cielo abierto en el país, lo que lesiona los artículos 50 y 21 de la Constitución Política. Esta práctica impacta el ambiente y la salud de las personas, y privilegia consideraciones de índole económica de los productores agrícolas por encima del ambiente y los costos sociales producto de las quemas. Señala que el artículo 24 es una norma abierta, que traslada al Poder Ejecutivo la responsabilidad exclusiva del Poder Legislativo en cuanto a establecer limitaciones a los derechos constitucionales. Además, la norma impugnada viola el principio de vinculación a la ciencia y la técnica, pues no tiene ningún sustento técnico que lo respalde. Esto lesiona asimismo el principio de razonabilidad, y los principios preventivo y precautorio que rigen en materia ambiental. Suprimido este artículo, las quemas agrícolas controladas quedarían reguladas por la normativa ambiental; la consecuencia práctica sería que estas no estarían permitidas pues se consideran productoras de contaminación atmosférica y de suelos, tal como son prohibidos también cualquier tipo de incendio o quema de residuos, según disponen otras normas. En relación con el artículo 24 del Decreto N° 35368 MAG-S-MINAET estima que es inconstitucional desde su origen por violentar el principio de legalidad y el de reserva de ley, excediendo las potestades reglamentarias concedidas al Poder Ejecutivo en el artículo 140 inciso e de la Constitución. Por otro lado, en los antecedentes que constan en los archivos de la Sala Constitucional relacionados con el la sentencia N° 2014004239 expediente 13-005444-0007-CO se pueden encontrar criterios técnicos emitidos por dependencias del Minae y del Ministerio de Salud, en donde se confirman los efectos nocivos de las quemas agrícolas y la necesidad de suprimirlas por mejores prácticas, señalando omisiones en el decreto impugnado, que permiten que se vulneren los derechos consagrados en los artículos 21 y 50 constitucionales. En el expediente citado, la Procuraduría General de la República señaló que el decreto es inconstitucional en el tanto no solicitaba previo a las quemas un estudio de impacto ambiental y suprimía para todos los casos el criterio técnico del Sinac, violentando el derecho a un ambiente sano. De hecho las autoridades del Ministerio de Salud y del Minae, manifestaron que era necesaria la reforma de dicho decreto, llegando incluso a establecer la necesidad de establecer un plazo, para suprimir las quemas agrícolas por mejores prácticas. El decreto tampoco cumple con lo dispuesto en la Ley Orgánica del Ambiente en cuanto a procurar reducir las emisiones y tutelar la calidad del aire, pues es omiso en cuanto a ese punto y dicha omisión tiene efectos en el ejercicio a los derechos a la salud y a un ambiente sano. La regulación actual que permite las quemas agrícolas controladas a cielo abierto, incumple el principio precautorio o "in dubio pro natura" y el principio de prevención, por omisión. No se piden estudios técnicos, ni se exige la viabilidad ambiental y las medidas preventivas que contiene, a la luz de los hechos, son insuficientes para minimizar o controlar los impactos a la salud y al ambiente, todo lo cual viola lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad. Se debe prestar atención también, a los mecanismos de control que se han establecido para cumplir con los artículos 19 y 22 del decreto N° 35368-MAG-S-MINAET, siendo que el decreto en cuestión, establece que las quemas agrícolas controladas deben realizarse después de las 4 de la tarde, hora en que los funcionarios del MAG y de otras dependencias ya han dejado de laborar. Por último, y en relación con el artículo 5 de la Ley de Cercas Divisorias y Quemas, permite para efectos de desmonte para uso agrícola, las quemas controladas, estableciendo una serie de condiciones, las cuales son insuficientes para garantizar el derecho constitucional a un ambiente sano y a la salud. Dicha norma data de 1909,y si bien es muchísimo más avanzada y completa que el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, lesiona el derecho ambiental, según lo ha señalado la Sala Primera en Sentencia N° 38 del diecinueve de abril de mil novecientos noventa y seis. Esta norma ha perdido su objetivo y debe ser declarada inconstitucional pues es violatoria de los derechos fundamentales a la salud y un ambiente sano y a los principios de vinculación a la ciencia y a la técnica, de razonabilidad, preventivo y precautorio, en los mismos términos que ya se han expuesto en cuanto a las anteriores normas impugnadas. El Estado debe tomar las medidas para minimizar y prevenir el impacto ambiental y dicha norma no cumple con dicha tarea.
2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que deriva del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en tanto acude en defensa de intereses difusos como son los relativos a la protección al medioambiente.
3.- Mediante resolución de las diez horas cincuenta y un minutos del 9 de julio del 2015 se previno al accionante precisar cuáles normas del Decreto 35368 MAG-S-MINAE estima son inconstitucionales y fundamentar los motivos de esa presunta inconstitucionalidad. También se le ordenó ampliar y fundamentar la alegada inconstitucionalidad de la Ley N° 121.
4.- Por escrito presentado en la Secretaría de la Sala Constitucional a las once horas cuatro minutos del catorce de julio de 2015, el accionante manifiesta que siendo inconstitucional el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, la misma suerte debe correr el Decreto N° 35368 MAG-S-MINAET. El Decreto es inconstitucional desde su origen por lesiona el principio de legalidad y el de reserva de ley, excediendo las potestades reglamentarias concedidas al Poder Ejecutivo en el artículo 140 inciso e) de la Constitución Política. Bajo esa premisa, los 27 artículos que lo conforman, son inconstitucionales. Le corresponde a la Asamblea Legislativa, tomar las medidas pertinentes y mediante ley de la República establecer las condiciones en las que pueden ser permitidas o no las quemas agrícolas controladas. Por otro lado, por omisión, todo el decreto es inconstitucional ya que no establece las condiciones necesarias para evitar o minimizar los daños al ambiente y a la salud, y tampoco evita que se dé un traslado de los costos del productor agrícola al ambiente y la sociedad. Los argumentos que acompañan al escrito inicial demuestran que los impactos nocivos producto de las quemas agrícolas no se justifican a nivel constitucional y constituyen violaciones al derecho a la salud y a un ambiente sano y a los siguientes principios: de legalidad, de reserva de ley, de vinculación a la ciencia y a la técnica, de razonabilidad, preventivo, precautorio 5 de la Ley de Cercas Divisorias y Quemas, señala que lesiona los principios tutelares relacionados con la protección del ambiente y la salud, sin embargo a continuación, permite para efectos de desmonte para uso agrícola, las quemas controladas estableciendo una serie de condiciones. las cuales consideramos insuficientes para garantizar el derecho constitucional a un ambiente sano y a la salud ya lo ha señalado así la Sala Primera en Sentencia N° 38 del diecinueve de abril de mil novecientos noventa y seis. Usar el fuego para preparar el terreno para la siembra, es una agresión a la naturaleza injustificada a la luz de los nuevos desafíos en materia ambiental y los avances en materia de la ciencia y de la técnica, el cumplimiento de las condiciones básicas contenidas en dicho articulo no son suficientes para garantizar el respeto al derecho a la salud y a un ambiente sano del resto de la población, también resulta contrario a los siguientes principios: de vinculación a la ciencia y a la técnica, de razonabilidad, preventivo, precautorio y quien contamina paga. Los estudios y dictámenes de las autoridades de salud y de ambiente relacionados con las quemas agrícolas y el decreto No 35368 MAG-S-MINAET, son válidas también para pedir la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 5 de la Ley de Cercas Divisorias y Quemas, ya que demuestran las graves afectaciones del humo, de las partículas desprendidas por el fuego y del fuego mismo en cuanto a la salud de las personas y del ambiente ya que el aire, el suelo y el recurso hídrico se ven alterados producto de dichas práctica. Además, es casi imposible poder valorar los efectos negativos de dichas quemas en su totalidad, es difícil o casi imposible medir la afectación que provocan las columnas de humo en la atmósfera, por ejemplo, por lo cual en aplicación del principio precautorio y preventivo no se deben permitir dichas quemas. Es claro que dicha norma a través de los años ha perdido su razón de ser y debe ser declarada inconstitucional ya que es violatoria a los derechos fundamentales a la salud y un ambiente sano y a los principios de de vinculación a la ciencia y a la técnica, de razonabilidad, preventivo y precautorio, en los mismos términos que ya se han expuesto en cuanto a las anteriores normas impugnadas.
5- El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.
Redacta Magistrado Castillo Víquez, y;
Considerando:
I.- Sobre la admisibilidad de la acción. En el presente asunto, la legitimación del accionante deriva del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional en tanto el acude en la defensa de intereses difusos, como son aquellos relacionados con la protección al medio ambiente. Además, la acción cumple los requisitos de admisibilidad dispuesto por los artículos 73 a 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y su objeto es de los indicados en los numerales 10 de la Constitución Política y 73 de la Ley citada.
II.- Objeto de la acción.- Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos.
“Artículo 24.- Para practicar quemas en terrenos de aptitud agrícola, deberán seguirse las indicaciones del Ministerio de Agricultura y Ganadería conforme al permiso extendido para los efectos, según el Reglamento de quemas agrícolas controladas vigente, así como disponen para el efecto la Ley Orgánica del Ambiente y el Código Penal.” Ley de Cercas Divisorias y Quemas “Artículo 5.- Queda prohibido hacer quemazones en los campos. Sin embargo, podrán hacerse, previo permiso de la autoridad política local, que lo concederá sólo cuando se trate de desmontes para habilitar terrenos con fines agrícolas y siempre que se observen las disposiciones de los Artículos 1, 3 y 4 de la ley de 20 de junio de 1854, y además, las siguientes:
Tampoco se autorizará el fuego de los campos situados a menos de doscientos metros del radio de los manantiales que nazcan en terrenos planos.
En todo caso, el que hiciere quemazones debe pagar los daños y perjuicios que a causa del fuego se ocasionen. Se presume autor de la quemazón el propietario poseedor o arrendatario del terreno que en la época del fuego estaba preparado para ese objeto. Toda persona tiene derecho de denunciar la infracción de las disposiciones de este artículo, y la autoridad, oyendo al dueño del fundo, puede suspender provisoriamente la autorización concedida.
El que infringiere lo dispuesto en este artículo, sufrirá la pena de cincuenta cien colones de multa, aunque no mediare dolo, que si lo hubiere, se estará a lo que dispone el Código Penal.” III.- Sobre el artículo 24 de la Ley N° 7779 "Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos". Recientemente, en la sentencia 2014-016583 de las dieciséis horas del ocho de octubre del dos mil catorce, la Sala declaró sin lugar la impugnación hecha en relación con esta norma. Al efecto consideró que:
“Véase que la eliminación que se pide podría constituirse en una infracción al compromiso de gradualidad que persigue la disminución de los gases COPs junto a los controles de las quemas agrícolas. La anulación de la norma legal implica, en nuestro criterio, todo lo contrario al progreso de las condiciones actuales, revela un contrasentido, si vemos que aun frente a las regulaciones actuales se pueden presentar quemas agrícolas sin licencias, cuando más si no existe del todo, lo que implicaría una verdadera desmejora regulatoria. De este modo, el remedio planteado perjudica más que las desventajas que se dice tienen la continua aplicación de la norma. En consecuencia, la pretensión de los accionantes crea el agravante, que la ausencia de la regulación, haría prevalecer otra libertad, pues lo que no está prohibido está permitido, salvo la aplicación de las reglas civiles y penales cuando se generen daños a la propiedad y al ambiente que podrían ser aplicadas en limitadas condiciones. No siempre el eliminar una norma tiene el efecto de cambiar una determinada conducta social; lo importante es el hecho de anularla del ordenamiento jurídico cuando en si mismo, es un mecanismo de cambio social para proteger el ambiente y no la negación de una realidad provocando su deterioro, razón por la cual se reafirma la conveniencia de mantener la función principal del Derecho, de regular mediante autorizaciones administrativas y controlar las actividades de quemas agrícolas lícitas, como también sancionar las ilícitas.” Es preciso reiterar lo expuesto en la sentencia parcialmente transcrita, en el sentido de que la actividad de quemas, no es una actividad prohibida. Así las cosas, anular la norma que somete la actividad a una determinada regulación, provocaría el contrasentido de permitir que la actividad se realice sin ningún tipo de control. El mismo argumento debe aplicarse al artículo 5 de la Ley N° 121.
III.- En cuanto al Decreto 35368 MAG-S-MINAET.- El accionante aduce que el Decreto es inconstitucional pues lesiona el principio de legalidad y el de reserva de ley, excediendo las potestades reglamentarias concedidas al Poder Ejecutivo en el artículo 140 inciso e) de la Constitución Política. Bajo esa premisa, los 27 artículos que lo conforman, son inconstitucionales. Pese a haber sido prevenido para que fundamentara la presunta inconstitucionalidad del Reglamento, el accionante se limitó a señalar que siendo inconstitucional el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, la misma suerte debía correr el Decreto N° 35368 MAG-S-MINAET. Tal argumento es insuficiente a efecto de analizar el Reglamento en cuestión, razón por la cual la acción debe ser rechazada de plano en relación con este aspecto.
IV.- Conclusión.- En virtud de lo expuesto, la acción debe ser desestimada. Los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan en voto en relación con el rechazo de la acción y declaran inconstitucional el artículo 24 de la Ley de Uso de Suelos. y el artículo 12 del Decreto N° 35368 MAG-S-MINAET. La Magistrada Hernández López pone nota en relación con el artículo 12 del Decreto N° 35368 MAG-S-MINAET.
V.- Voto salvado de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro. En relación con el artículo 24 de la Ley N° 7779, redacta el Magistrado Armijo Sancho. En la sentencia 2014-016583 el suscrito Magistrado salvó el voto y declaró la inconstitucionalidad del artículo 24 impugnado. En esta ocasión, el Magistrado Cruz se suma a ese voto salvado. A nuestro juicio, existen razones suficientes para declarar inconstitucional el artículo 24 impugnado. Tal y como lo expresó la Procuraduría en el informe rendido en el expediente 13-009349-0007-CO, el reglamento que actualmente rige la actividad de quemas agrícolas controladas no exige la evaluación de impacto ambiental en esa actividad. Esto es una situación alarmante, pues datos de la FAO señalan que las quemas agrícolas, aun las controladas, producen efectos negativos al ambiente y la salud, bienes constitucionales contemplados en los numerales 21 y 50 constitucionales, cuya protección deviene competencia ineludible de este Tribunal Constitucional. La Procuraduría también indicó en aquella oportunidad, que la SETENA ha enlistado los efectos negativos de estas quemas en los cultivos de caña de azúcar, afectación de suelos, mantos acuíferos, flora y fauna silvestre, aire y atmósfera. El órgano asesor expuso asimismo, que según datos de la Dirección de Gestión de Calidad Ambiental del MINAE, se han verificado numerosas afectaciones al ambiente y la salud desencadenadas por esta práctica agrícola, tales como el favorecimiento a la proliferación de plagas, malezas y generación de lluvia ácida. En la sentencia referida compartimos el criterio de la Procuraduría, y lo reiteramos en esta ocasión, en el sentido de que las políticas ambientales en el país deben ir dirigiéndose cada vez más a realizar los esfuerzos necesarios para que se vaya eliminando de manera paulatina la práctica de quemas agrícolas y, de manera paralela, ir implementando las tecnologías existentes en este campo para alcanzar los efectos deseados. En aquel expediente, la Procuraduría aportó datos científicos relevantes para la resolución del sub lite, entre los cuales se destaca que según el Plan Nacional de Implementación del Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos, se estima que los procesos de quema de biomasa a cielo abierto aportan el 55% de liberaciones de dioxinas y furanos. Además, según el Protocolo de Kyoto de la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el dióxido de carbono y el metano son gases identificados como de efecto invernadero. Por esta razón, Costa Rica ha adquirido diversos compromisos específicos en la reducción de gases de efecto invernadero, tanto en el Convenio marco citado, como en el Protocolo de Kyoto y el compromiso del Poder Ejecutivo en la neutralidad de carbono para el 2021. Incluso, como es de conocimiento público, Costa Rica se comprometió en la Conferencia de la ONU sobre Cambio Climático en Bali, a alcanzar la condición de “carbono neutral”, por lo que esta declaración de compromisos genera importantes consecuencias jurídicas dentro del marco de las Naciones Unidas, aspecto que no puede ser pasado por alto en este asunto. Por estas razones y en vista de los impactos negativos sobre el ambiente y la salud de las personas, la actividad de quema agrícola debe estar sometida a una evaluación de impacto ambiental, máxime que además de los artículos 50 y 21 de la Constitución Política, también se vulneran principios rectores en materia ambiental el de uso racional de los recursos, a partir del cual se permite garantizar a los habitantes un equilibrio ecológico entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente (ver sentencias 6322-2003, 3705-1993, 4423-1993, 5974-1998 y 6716-2002) y, por supuesto, los principios preventivo y precautorio que rigen la materia. La jurisprudencia de este Tribunal también ha destacado la importancia de los estudios de impacto ambiental en el resguardo del derecho al ambiente y, en definitiva, del Derecho de la Constitución. La Sala ha indicado que este mecanismo de evaluación ambiental procura que determinadas actividades significativamente impactantes en términos ambientales cuenten con un procedimiento científico analítico en el que se examinen sus eventuales consecuencias. Tal como lo explica la Procuraduría, este procedimiento técnico facilita la identificación y predicción de los efectos positivos o negativos que una actividad puede provocar sobre el ambiente. Además, a través de este procedimiento de evaluación ambiental se permite la participación ciudadana de las personas vecinas que eventualmente se verían afectadas con esta práctica agrícola, procurándoles que tengan acceso a la información necesaria para evacuar sus dudas e inquietudes. Tomando en consideración lo expuesto, consideramos que el artículo 24 de la Ley Nº 7779 es inconstitucional por omitir la exigencia de una evaluación de impacto ambiental previo a la autorización de los permisos correspondientes para quemas agrícolas controladas. En relación con el artículo 12 del Decreto 35368 MAG-S-MINAET, redacta el Magistrado Cruz Castro: Ambos magistrados salvamos el voto en la sentencia N° 2014-004239 de las 16:00 horas del 26 de marzo de 2014 que analizó el Decreto 35368 y declaramos inconstitucional el artículo 12 del mismo. En esta oportunidad, reiteramos los argumentos dados en aquella sentencia. Así, consideramos que el artículo 12 del decreto impugnado, es inconstitucional por dos aspectos: la eliminación de la consulta al SINAC para que rinda su criterio técnico en todos los casos, y la aplicación del silencio positivo en materia ambiental. 1) Sobre la eliminación del criterio técnico del SINAC. Se observa que este nuevo reglamento, tal como lo indica la Procuraduría en su informe, eliminó la consulta al SINAC para que rindiera su criterio técnico vinculante en relación con las repercusiones a la biota y los diversos ecosistemas -excluyendo la posibilidad de que solicitara la evaluación del impacto ambiental de la quema propuesta - . El Decreto No. 35368 ahora impugnado, deroga los artículos 86 y 87 del Reglamento a la Ley de uso, manejo y conservación de suelos (en su artículo 25) y en su lugar prevé (en su artículo 12) una consulta al SINAC, únicamente en el caso de terrenos “cuyos lotes por quemar se encuentren ubicados contiguo a reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos nacionales”, mientras que el artículo 15 de ese mismo cuerpo normativo prohíbe realizar quemas “en áreas protegidas por Ley, tales como ... zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre o aledaños a ellas”. La eliminación de la consulta al SINAC en todos los casos, violenta:
-el principio de la tutela del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a cargo del Estado, derivado del artículo 50 constitucional y relacionado con el derecho a la salud.
-el principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, según el cual "se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general -tanto legales como reglamentarías- , de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia(Resolución No. 17126-2006). Principio reconocido por esta Sala en anteriores oportunidades cuando se estableció que: principio ambiental "de la vinculación a la ciencia y a la técnica" que rige la materia ambiental, en tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación" (Voto No. 14293-2005 reiterado por el 11562-2006).
-el principio precautorio en materia ambiental, pues prescindir sin sustento técnico de la consulta al SINAC en todos los casos, e incluso reducirla a supuestos inaplicables en virtud de la prohibición del artículo 15, inciso e) de ese mismo cuerpo normativo, quebranta este principio que ya ha sido reiterado por la jurisprudencia de esta Sala cuando se indica: “...en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes ... No se debe perder de vista el hecho de que estamos en un terreno del derecho, en el que las normas más importantes son las que puedan prevenir todo tipo de daño al medio ambiente, porque no hay norma alguna que repare, a posteriori, el daño ya hecho; necesidad de prevención que resulta más urgente cuando de países en vías de desarrollo se trata ” (Votos números 5893-1995, 2988-1999, 5048-2001 y 2515-2002).
-viola el párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Lev No. 7414 del 13 de junio de 1994), en la parte que indica que, los Estados partes deben “tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos Ello por cuanto, prescindir del criterio técnico del MINAE respecto de quemas que pueden abarcar miles de hectáreas, con generación significativa de gases de efecto invernadero. Lo cual viola además, el artículo 7o de la Constitución Política. 2) Sobre la falta de fundamentación y el silencio positivo en materia ambiental. El artículo 12 del Decreto impugnado carece de la requerida fundamentación técnica en sus considerandos, lo cual, por tener implicaciones en el derecho a un ambiente sano, tal omisión de fundamentación adquiere relevancia constitucional (votos números 459-1991,4702-1993 y 2074-2001). Además de lo anterior, el artículo 12 del Reglamento impugnado prevé un plazo de 10 días naturales para que el SINAC emita su criterio técnico, con los efectos de un silencio positivo en caso de que no se pronuncie durante ese plazo. Lo anterior, contraponiéndose al principio de improcedencia del silencio positivo en materia ambiental, reconocido por la jurisprudencia constitucional:
“...esta Sala ha sido conteste en reconocer que el principio de silencio positivo no opera de pleno derecho en tratándose de actuaciones donde esté en juego la protección del medio ambiente”. (Voto No. 5745-1999).
“Esta Sala ya ha establecido en una consistente línea jurisprudencial que en cuanto a la protección de intereses esenciales para la Nación, tales como el medio ambiente... no opera el silencio positivo por la omisión de la Administración en el cumplimiento de sus deberes, sin perjuicio de la responsabilidad a la que se pueda hacer acreedor por los daños que su atraso ocasione a los administrados. (Ver en ese sentido las sentencias números 6332-94, de las dieciocho horas con doce minutos del veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, y 1895-00, de las quince horas con cuarenta y seis minutos del veintinueve de febrero de dos mil)". (Voto No. 5245-2002).
“Los impugnantes alegan que, según la jurisprudencia constitucional, en materia de recursos naturales no opera la ficción jurídica del silencio positivo. Llevan razón los accionantes en su argumento, ya que, como límite material para la aplicación del silencio positivo, se ha excluido -vía jurisprudencia de esta Sala- lo medioambiental en virtud del trascendente valor y jerarquía que posee el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, reconocido en el artículo 50 de la Constitución Política. La jurisprudencia sobre este tema es abundante…
Partiendo del criterio jurisprudencial expuesto e incluso, a tenor del artículo 4o de la Ley Forestal (norma que prohíbe la aplicación del silencio positivo en materia de recursos naturales), la frase supra señalada es inconstitucional, pues tiene por operado el silencio positivo en la delimitación del Patrimonio Natural del Estado con el transcurso de treinta días naturales sin que el SINAC (es decir, cualquier de las áreas que lo conforman) se haya pronunciado sobre la clasificación realizada por los particulares. Ahora bien, debe entenderse que si el funcionario responsable del SINAC no se pronuncia sobre la validez de los documentos emitidos por los profesionales privados dentro de un plazo razonable, podría exponerse a las sanciones dispuestas en las leyes” (Resolución No. 2009-13072. En igual sentido, el voto No. 2009-13073).
VI.- Nota separada de la Magistrada Hernández López.- Concurro con el voto de mayoría en el sentido de que la argumentación de la acción de inconstitucionalidad es vaga y ambigua, en la mayoría de sus puntos. Sin embargo me interesa puntualizar con respecto al artículo 12 del decreto impugnado dos aspectos: a) Que bajo ninguna circunstancia puede interpretarse que transcurridos los 10 días del que habla el decreto para el pronunciamiento del SINAC, se puede interpretar que se de un silencio positivo, el cual está expresamente prohibido por jurisprudencia de esta Sala en materia ambiental. b) Si bien es cierto, la legislación permite que el criterio técnico del SINAC no sea vinculante, naturalmente que, -como es propio de un estado de derecho –rige el principio de legalidad (en especial artículo 16.1 Ley General de la Administración Pública), de tal formar que el MAG, si se va a separar del criterio técnico del SINAC o bien conceder un permiso – en defecto de su pronunciamiento-, lo deberá hacer por medio de un acto motivado y con respecto al ordenamiento jurídico ambiental.
VII.- Voto salvado del Magistrado Ulate Chacón.- El suscrito respeta, sin embargo, no comparte el voto de mayoría, por las razones siguientes: 1.- Es la primera vez que se cuestiona la constitucionalidad de lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley No. 121 "Ley de Cercas Divisorias y Quemas, en cuanto al impacto que tienen las prácticas de quemar, para el ejercicio de actividades agrarias productivas, respecto al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. 2.- Si bien es cierto la Sala se había pronunciado en algún momento sobre dicha norma, ello tenía que ver con la responsabilidad penal y civil objetiva. 3.- Ahora bien, como dicha norma es prácticamente originaria, está estrechamente relacionada con el contenido del artículo 24 de la Ley No. 7779, de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, y el Decreto Ejecutivo, dictado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería. El suscrito no ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el fondo del asunto. Aún conociendo la existencia de varios precedentes relacionados, en unos casos, con Decretos Ejecutivos, y en otro caso, con el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, considero que si se presenta una acción más amplia, que comprende las diferentes normas relacionadas con esa práctica, es oportuno cursar la acción, a fin de tener nuevos y mayores elementos de juicio para resolver el mérito del asunto, sobre todo considerando los bienes jurídicos que se pretenden tutelar, y la necesidad de garantizar un sano equilibrio entre la producción, la seguridad alimentaria, la agricultura y el medio ambiente. En consecuencia el suscrito ordena cursar la acción, contra todas las disposiciones impugnadas.
Por tanto:
Por mayoría, se rechaza por el fondo la acción. Los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el voto y declaran inconstitucional el artículo 24 de la Ley N° 7779 "Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos" y el artículo 12 del Decreto 35368 MAG-S-MINAET denominado "Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas. El Magistrado Ulate Chacón salva el voto y ordena dar curso a la acción en relación con todas las normas impugnadas. La Magistrada Hernández pone nota.
Gilbert Armijo S.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Enrique Ulate Ch.
Alicia Salas T.
Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
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Por estas razones y en vista de los impactos negativos sobre el ambiente y la salud de las personas, la actividad de quema agrícola debe estar sometida a una evaluación de impacto ambiental, máxime que además de los artículos 50 y 21 de la Constitución Política, también se vulneran principios rectores en materia ambiental el de uso racional de los recursos, a partir del cual se permite garantizar a los habitantes un equilibrio ecológico entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente (ver sentencias 6322-2003, 3705-1993, 4423-1993, 5974-1998 y 6716-2002) y, por supuesto, los principios preventivo y precautorio que rigen la materia. La jurisprudencia de este Tribunal también ha destacado la importancia de los estudios de impacto ambiental en el resguardo del derecho al ambiente y, en definitiva, del Derecho de la Constitución. 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Se observa que este nuevo reglamento, tal como lo indica la Procuraduría en su informe, eliminó la consulta al SINAC para que rindiera su criterio técnico vinculante en relación con las repercusiones a la biota y los diversos ecosistemas -excluyendo la posibilidad de que solicitara la evaluación del impacto ambiental de la quema propuesta - . El Decreto No. 35368 ahora impugnado, deroga los artículos 86 y 87 del Reglamento a la Ley de uso, manejo y conservación de suelos (en su artículo 25) y en su lugar prevé (en su artículo 12) una consulta al SINAC, únicamente en el caso de terrenos “cuyos lotes por quemar se encuentren ubicados contiguo a reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos nacionales”, mientras que el artículo 15 de ese mismo cuerpo normativo prohíbe realizar quemas “en áreas protegidas por Ley, tales como ... zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre o aledaños a ellas”. La eliminación de la consulta al SINAC en todos los casos, violenta:
-el principio de la tutela del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a cargo del Estado, derivado del artículo 50 constitucional y relacionado con el derecho a la salud.
-el principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, según el cual "se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general -tanto legales como reglamentarías- , de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia(Resolución No. 17126-2006). Principio reconocido por esta Sala en anteriores oportunidades cuando se estableció que: principio ambiental "de la vinculación a la ciencia y a la técnica" que rige la materia ambiental, en tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación" (Voto No. 14293-2005 reiterado por el 11562-2006).
-el principio precautorio en materia ambiental, pues prescindir sin sustento técnico de la consulta al SINAC en todos los casos, e incluso reducirla a supuestos inaplicables en virtud de la prohibición del artículo 15, inciso e) de ese mismo cuerpo normativo, quebranta este principio que ya ha sido reiterado por la jurisprudencia de esta Sala cuando se indica: “...en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes ... No se debe perder de vista el hecho de que estamos en un terreno del derecho, en el que las normas más importantes son las que puedan prevenir todo tipo de daño al medio ambiente, porque no hay norma alguna que repare, a posteriori, el daño ya hecho; necesidad de prevención que resulta más urgente cuando de países en vías de desarrollo se trata ” (Votos números 5893-1995, 2988-1999, 5048-2001 y 2515-2002).
-viola el párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Lev No. 7414 del 13 de junio de 1994), en la parte que indica que, los Estados partes deben “tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos Ello por cuanto, prescindir del criterio técnico del MINAE respecto de quemas que pueden abarcar miles de hectáreas, con generación significativa de gases de efecto invernadero. Lo cual viola además, el artículo 7o de la Constitución Política. 2) Sobre la falta de fundamentación y el silencio positivo en materia ambiental. El artículo 12 del Decreto impugnado carece de la requerida fundamentación técnica en sus considerandos, lo cual, por tener implicaciones en el derecho a un ambiente sano, tal omisión de fundamentación adquiere relevancia constitucional (votos números 459-1991,4702-1993 y 2074-2001). Además de lo anterior, el artículo 12 del Reglamento impugnado prevé un plazo de 10 días naturales para que el SINAC emita su criterio técnico, con los efectos de un silencio positivo en caso de que no se pronuncie durante ese plazo. Lo anterior, contraponiéndose al principio de improcedencia del silencio positivo en materia ambiental, reconocido por la jurisprudencia constitucional:
“...esta Sala ha sido conteste en reconocer que el principio de silencio positivo no opera de pleno derecho en tratándose de actuaciones donde esté en juego la protección del medio ambiente”. (Voto No. 5745-1999).
“Esta Sala ya ha establecido en una consistente línea jurisprudencial que en cuanto a la protección de intereses esenciales para la Nación, tales como el medio ambiente... no opera el silencio positivo por la omisión de la Administración en el cumplimiento de sus deberes, sin perjuicio de la responsabilidad a la que se pueda hacer acreedor por los daños que su atraso ocasione a los administrados. (Ver en ese sentido las sentencias números 6332-94, de las dieciocho horas con doce minutos del veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, y 1895-00, de las quince horas con cuarenta y seis minutos del veintinueve de febrero de dos mil)". (Voto No. 5245-2002).
“Los impugnantes alegan que, según la jurisprudencia constitucional, en materia de recursos naturales no opera la ficción jurídica del silencio positivo. Llevan razón los accionantes en su argumento, ya que, como límite material para la aplicación del silencio positivo, se ha excluido -vía jurisprudencia de esta Sala- lo medioambiental en virtud del trascendente valor y jerarquía que posee el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, reconocido en el artículo 50 de la Constitución Política. La jurisprudencia sobre este tema es abundante…
Partiendo del criterio jurisprudencial expuesto e incluso, a tenor del artículo 4o de la Ley Forestal (norma que prohíbe la aplicación del silencio positivo en materia de recursos naturales), la frase supra señalada es inconstitucional, pues tiene por operado el silencio positivo en la delimitación del Patrimonio Natural del Estado con el transcurso de treinta días naturales sin que el SINAC (es decir, cualquier de las áreas que lo conforman) se haya pronunciado sobre la clasificación realizada por los particulares. Ahora bien, debe entenderse que si el funcionario responsable del SINAC no se pronuncia sobre la validez de los documentos emitidos por los profesionales privados dentro de un plazo razonable, podría exponerse a las sanciones dispuestas en las leyes” (Resolución No. 2009-13072. En igual sentido, el voto No. 2009-13073).
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Tipo de contenido: Nota separada Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:
NO APLICA.
Nota separada de la Magistrada Hernández López.- Concurro con el voto de mayoría en el sentido de que la argumentación de la acción de inconstitucionalidad es vaga y ambigua, en la mayoría de sus puntos. Sin embargo me interesa puntualizar con respecto al artículo 12 del decreto impugnado dos aspectos: a) Que bajo ninguna circunstancia puede interpretarse que transcurridos los 10 días del que habla el decreto para el pronunciamiento del SINAC, se puede interpretar que se de un silencio positivo, el cual está expresamente prohibido por jurisprudencia de esta Sala en materia ambiental. b) Si bien es cierto, la legislación permite que el criterio técnico del SINAC no sea vinculante, naturalmente que, -como es propio de un estado de derecho –rige el principio de legalidad (en especial artículo 16.1 Ley General de la Administración Pública), de tal formar que el MAG, si se va a separar del criterio técnico del SINAC o bien conceder un permiso – en defecto de su pronunciamiento-, lo deberá hacer por medio de un acto motivado y con respecto al ordenamiento jurídico ambiental.
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Tipo de contenido: Voto salvado Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AGRARIO Subtemas:
NO APLICA.
Voto salvado del Magistrado Ulate Chacón.- El suscrito respeta, sin embargo, no comparte el voto de mayoría, por las razones siguientes: 1.- Es la primera vez que se cuestiona la constitucionalidad de lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley No. 121 "Ley de Cercas Divisorias y Quemas, en cuanto al impacto que tienen las prácticas de quemar, para el ejercicio de actividades agrarias productivas, respecto al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. 2.- Si bien es cierto la Sala se había pronunciado en algún momento sobre dicha norma, ello tenía que ver con la responsabilidad penal y civil objetiva. 3.- Ahora bien, como dicha norma es prácticamente originaria, está estrechamente relacionada con el contenido del artículo 24 de la Ley No. 7779, de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, y el Decreto Ejecutivo, dictado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería. El suscrito no ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el fondo del asunto. Aún conociendo la existencia de varios precedentes relacionados, en unos casos, con Decretos Ejecutivos, y en otro caso, con el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, considero que si se presenta una acción más amplia, que comprende las diferentes normas relacionadas con esa práctica, es oportuno cursar la acción, a fin de tener nuevos y mayores elementos de juicio para resolver el mérito del asunto, sobre todo considerando los bienes jurídicos que se pretenden tutelar, y la necesidad de garantizar un sano equilibrio entre la producción, la seguridad alimentaria, la agricultura y el medio ambiente. En consecuencia el suscrito ordena cursar la acción, contra todas las disposiciones impugnadas.
LBH08/21 ... Ver más Res. Nº 2015-012499 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y dos minutos del doce de agosto de dos mil quince.
Acción de inconstitucionalidad promovida por [NOMBRE 001], cédula N° [VALOR 001], casado, vecino de Heredia, en su calidad de Contralor del Ambiente del MINAE, según lo contemplado en el artículo 102 de la Ley Orgánica del Ambiente, en contra del artículo 24 de la Ley N° 7779 "Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos", artículo 5 de la Ley N° 121 "Ley de Cercas Divisorias y Quemas" y el Decreto N.° 35368 MAG-S-MINAET del 06 de mayo de 2009, denominado "Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas .
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 12:47 horas del 19 de junio del 2015, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 24 de la Ley N° 7779 "Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos", artículo 5 de la Ley N° 121 "Ley de Cercas Divisorias y Quemas" y el Decreto N° 35368 MAG-S-MINAET del 06 de mayo de 2009, denominado "Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas. Alega que las normas impugnadas, en su conjunto, permiten la práctica de las quemas agrícolas a cielo abierto en el país, lo que lesiona los artículos 50 y 21 de la Constitución Política. Esta práctica impacta el ambiente y la salud de las personas, y privilegia consideraciones de índole económica de los productores agrícolas por encima del ambiente y los costos sociales producto de las quemas. Señala que el artículo 24 es una norma abierta, que traslada al Poder Ejecutivo la responsabilidad exclusiva del Poder Legislativo en cuanto a establecer limitaciones a los derechos constitucionales. Además, la norma impugnada viola el principio de vinculación a la ciencia y la técnica, pues no tiene ningún sustento técnico que lo respalde. Esto lesiona asimismo el principio de razonabilidad, y los principios preventivo y precautorio que rigen en materia ambiental. Suprimido este artículo, las quemas agrícolas controladas quedarían reguladas por la normativa ambiental; la consecuencia práctica sería que estas no estarían permitidas pues se consideran productoras de contaminación atmosférica y de suelos, tal como son prohibidos también cualquier tipo de incendio o quema de residuos, según disponen otras normas. En relación con el artículo 24 del Decreto N° 35368 MAG-S-MINAET estima que es inconstitucional desde su origen por violentar el principio de legalidad y el de reserva de ley, excediendo las potestades reglamentarias concedidas al Poder Ejecutivo en el artículo 140 inciso e de la Constitución. Por otro lado, en los antecedentes que constan en los archivos de la Sala Constitucional relacionados con el la sentencia N° 2014004239 expediente 13-005444-0007-CO se pueden encontrar criterios técnicos emitidos por dependencias del Minae y del Ministerio de Salud, en donde se confirman los efectos nocivos de las quemas agrícolas y la necesidad de suprimirlas por mejores prácticas, señalando omisiones en el decreto impugnado, que permiten que se vulneren los derechos consagrados en los artículos 21 y 50 constitucionales. En el expediente citado, la Procuraduría General de la República señaló que el decreto es inconstitucional en el tanto no solicitaba previo a las quemas un estudio de impacto ambiental y suprimía para todos los casos el criterio técnico del Sinac, violentando el derecho a un ambiente sano. De hecho las autoridades del Ministerio de Salud y del Minae, manifestaron que era necesaria la reforma de dicho decreto, llegando incluso a establecer la necesidad de establecer un plazo, para suprimir las quemas agrícolas por mejores prácticas. El decreto tampoco cumple con lo dispuesto en la Ley Orgánica del Ambiente en cuanto a procurar reducir las emisiones y tutelar la calidad del aire, pues es omiso en cuanto a ese punto y dicha omisión tiene efectos en el ejercicio a los derechos a la salud y a un ambiente sano. La regulación actual que permite las quemas agrícolas controladas a cielo abierto, incumple el principio precautorio o "in dubio pro natura" y el principio de prevención, por omisión. No se piden estudios técnicos, ni se exige la viabilidad ambiental y las medidas preventivas que contiene, a la luz de los hechos, son insuficientes para minimizar o controlar los impactos a la salud y al ambiente, todo lo cual viola lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad. Se debe prestar atención también, a los mecanismos de control que se han establecido para cumplir con los artículos 19 y 22 del decreto N° 35368-MAG-S-MINAET, siendo que el decreto en cuestión, establece que las quemas agrícolas controladas deben realizarse después de las 4 de la tarde, hora en que los funcionarios del MAG y de otras dependencias ya han dejado de laborar. Por último, y en relación con el artículo 5 de la Ley de Cercas Divisorias y Quemas, permite para efectos de desmonte para uso agrícola, las quemas controladas, estableciendo una serie de condiciones, las cuales son insuficientes para garantizar el derecho constitucional a un ambiente sano y a la salud. Dicha norma data de 1909,y si bien es muchísimo más avanzada y completa que el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, lesiona el derecho ambiental, según lo ha señalado la Sala Primera en Sentencia N° 38 del diecinueve de abril de mil novecientos noventa y seis. Esta norma ha perdido su objetivo y debe ser declarada inconstitucional pues es violatoria de los derechos fundamentales a la salud y un ambiente sano y a los principios de vinculación a la ciencia y a la técnica, de razonabilidad, preventivo y precautorio, en los mismos términos que ya se han expuesto en cuanto a las anteriores normas impugnadas. El Estado debe tomar las medidas para minimizar y prevenir el impacto ambiental y dicha norma no cumple con dicha tarea.
2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que deriva del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en tanto acude en defensa de intereses difusos como son los relativos a la protección al medioambiente.
3.- Mediante resolución de las diez horas cincuenta y un minutos del 9 de julio del 2015 se previno al accionante precisar cuáles normas del Decreto 35368 MAG-S-MINAE estima son inconstitucionales y fundamentar los motivos de esa presunta inconstitucionalidad. También se le ordenó ampliar y fundamentar la alegada inconstitucionalidad de la Ley N° 121.
4.- Por escrito presentado en la Secretaría de la Sala Constitucional a las once horas cuatro minutos del catorce de julio de 2015, el accionante manifiesta que siendo inconstitucional el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, la misma suerte debe correr el Decreto N° 35368 MAG-S-MINAET. El Decreto es inconstitucional desde su origen por lesiona el principio de legalidad y el de reserva de ley, excediendo las potestades reglamentarias concedidas al Poder Ejecutivo en el artículo 140 inciso e) de la Constitución Política. Bajo esa premisa, los 27 artículos que lo conforman, son inconstitucionales. Le corresponde a la Asamblea Legislativa, tomar las medidas pertinentes y mediante ley de la República establecer las condiciones en las que pueden ser permitidas o no las quemas agrícolas controladas. Por otro lado, por omisión, todo el decreto es inconstitucional ya que no establece las condiciones necesarias para evitar o minimizar los daños al ambiente y a la salud, y tampoco evita que se dé un traslado de los costos del productor agrícola al ambiente y la sociedad. Los argumentos que acompañan al escrito inicial demuestran que los impactos nocivos producto de las quemas agrícolas no se justifican a nivel constitucional y constituyen violaciones al derecho a la salud y a un ambiente sano y a los siguientes principios: de legalidad, de reserva de ley, de vinculación a la ciencia y a la técnica, de razonabilidad, preventivo, precautorio 5 de la Ley de Cercas Divisorias y Quemas, señala que lesiona los principios tutelares relacionados con la protección del ambiente y la salud, sin embargo a continuación, permite para efectos de desmonte para uso agrícola, las quemas controladas estableciendo una serie de condiciones. las cuales consideramos insuficientes para garantizar el derecho constitucional a un ambiente sano y a la salud ya lo ha señalado así la Sala Primera en Sentencia N° 38 del diecinueve de abril de mil novecientos noventa y seis. Usar el fuego para preparar el terreno para la siembra, es una agresión a la naturaleza injustificada a la luz de los nuevos desafíos en materia ambiental y los avances en materia de la ciencia y de la técnica, el cumplimiento de las condiciones básicas contenidas en dicho articulo no son suficientes para garantizar el respeto al derecho a la salud y a un ambiente sano del resto de la población, también resulta contrario a los siguientes principios: de vinculación a la ciencia y a la técnica, de razonabilidad, preventivo, precautorio y quien contamina paga. Los estudios y dictámenes de las autoridades de salud y de ambiente relacionados con las quemas agrícolas y el decreto No 35368 MAG-S-MINAET, son válidas también para pedir la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 5 de la Ley de Cercas Divisorias y Quemas, ya que demuestran las graves afectaciones del humo, de las partículas desprendidas por el fuego y del fuego mismo en cuanto a la salud de las personas y del ambiente ya que el aire, el suelo y el recurso hídrico se ven alterados producto de dichas práctica. Además, es casi imposible poder valorar los efectos negativos de dichas quemas en su totalidad, es difícil o casi imposible medir la afectación que provocan las columnas de humo en la atmósfera, por ejemplo, por lo cual en aplicación del principio precautorio y preventivo no se deben permitir dichas quemas. Es claro que dicha norma a través de los años ha perdido su razón de ser y debe ser declarada inconstitucional ya que es violatoria a los derechos fundamentales a la salud y un ambiente sano y a los principios de de vinculación a la ciencia y a la técnica, de razonabilidad, preventivo y precautorio, en los mismos términos que ya se han expuesto en cuanto a las anteriores normas impugnadas.
5- El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.
Redacta Magistrado Castillo Víquez, y;
Considerando:
I.- Sobre la admisibilidad de la acción. En el presente asunto, la legitimación del accionante deriva del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional en tanto el acude en la defensa de intereses difusos, como son aquellos relacionados con la protección al medio ambiente. Además, la acción cumple los requisitos de admisibilidad dispuesto por los artículos 73 a 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y su objeto es de los indicados en los numerales 10 de la Constitución Política y 73 de la Ley citada.
II.- Objeto de la acción.- Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos.
“Artículo 24.- Para practicar quemas en terrenos de aptitud agrícola, deberán seguirse las indicaciones del Ministerio de Agricultura y Ganadería conforme al permiso extendido para los efectos, según el Reglamento de quemas agrícolas controladas vigente, así como disponen para el efecto la Ley Orgánica del Ambiente y el Código Penal.” Ley de Cercas Divisorias y Quemas “Artículo 5.- Queda prohibido hacer quemazones en los campos. Sin embargo, podrán hacerse, previo permiso de la autoridad política local, que lo concederá sólo cuando se trate de desmontes para habilitar terrenos con fines agrícolas y siempre que se observen las disposiciones de los Artículos 1, 3 y 4 de la ley de 20 de junio de 1854, y además, las siguientes:
Tampoco se autorizará el fuego de los campos situados a menos de doscientos metros del radio de los manantiales que nazcan en terrenos planos.
En todo caso, el que hiciere quemazones debe pagar los daños y perjuicios que a causa del fuego se ocasionen. Se presume autor de la quemazón el propietario poseedor o arrendatario del terreno que en la época del fuego estaba preparado para ese objeto. Toda persona tiene derecho de denunciar la infracción de las disposiciones de este artículo, y la autoridad, oyendo al dueño del fundo, puede suspender provisoriamente la autorización concedida.
El que infringiere lo dispuesto en este artículo, sufrirá la pena de cincuenta cien colones de multa, aunque no mediare dolo, que si lo hubiere, se estará a lo que dispone el Código Penal.” III.- Sobre el artículo 24 de la Ley N° 7779 "Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos". Recientemente, en la sentencia 2014-016583 de las dieciséis horas del ocho de octubre del dos mil catorce, la Sala declaró sin lugar la impugnación hecha en relación con esta norma. Al efecto consideró que:
“Véase que la eliminación que se pide podría constituirse en una infracción al compromiso de gradualidad que persigue la disminución de los gases COPs junto a los controles de las quemas agrícolas. La anulación de la norma legal implica, en nuestro criterio, todo lo contrario al progreso de las condiciones actuales, revela un contrasentido, si vemos que aun frente a las regulaciones actuales se pueden presentar quemas agrícolas sin licencias, cuando más si no existe del todo, lo que implicaría una verdadera desmejora regulatoria. De este modo, el remedio planteado perjudica más que las desventajas que se dice tienen la continua aplicación de la norma. En consecuencia, la pretensión de los accionantes crea el agravante, que la ausencia de la regulación, haría prevalecer otra libertad, pues lo que no está prohibido está permitido, salvo la aplicación de las reglas civiles y penales cuando se generen daños a la propiedad y al ambiente que podrían ser aplicadas en limitadas condiciones. No siempre el eliminar una norma tiene el efecto de cambiar una determinada conducta social; lo importante es el hecho de anularla del ordenamiento jurídico cuando en si mismo, es un mecanismo de cambio social para proteger el ambiente y no la negación de una realidad provocando su deterioro, razón por la cual se reafirma la conveniencia de mantener la función principal del Derecho, de regular mediante autorizaciones administrativas y controlar las actividades de quemas agrícolas lícitas, como también sancionar las ilícitas.” Es preciso reiterar lo expuesto en la sentencia parcialmente transcrita, en el sentido de que la actividad de quemas, no es una actividad prohibida. Así las cosas, anular la norma que somete la actividad a una determinada regulación, provocaría el contrasentido de permitir que la actividad se realice sin ningún tipo de control. El mismo argumento debe aplicarse al artículo 5 de la Ley N° 121.
III.- En cuanto al Decreto 35368 MAG-S-MINAET.- El accionante aduce que el Decreto es inconstitucional pues lesiona el principio de legalidad y el de reserva de ley, excediendo las potestades reglamentarias concedidas al Poder Ejecutivo en el artículo 140 inciso e) de la Constitución Política. Bajo esa premisa, los 27 artículos que lo conforman, son inconstitucionales. Pese a haber sido prevenido para que fundamentara la presunta inconstitucionalidad del Reglamento, el accionante se limitó a señalar que siendo inconstitucional el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, la misma suerte debía correr el Decreto N° 35368 MAG-S-MINAET. Tal argumento es insuficiente a efecto de analizar el Reglamento en cuestión, razón por la cual la acción debe ser rechazada de plano en relación con este aspecto.
IV.- Conclusión.- En virtud de lo expuesto, la acción debe ser desestimada. Los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan en voto en relación con el rechazo de la acción y declaran inconstitucional el artículo 24 de la Ley de Uso de Suelos. y el artículo 12 del Decreto N° 35368 MAG-S-MINAET. La Magistrada Hernández López pone nota en relación con el artículo 12 del Decreto N° 35368 MAG-S-MINAET.
V.- Voto salvado de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro. En relación con el artículo 24 de la Ley N° 7779, redacta el Magistrado Armijo Sancho. En la sentencia 2014-016583 el suscrito Magistrado salvó el voto y declaró la inconstitucionalidad del artículo 24 impugnado. En esta ocasión, el Magistrado Cruz se suma a ese voto salvado. A nuestro juicio, existen razones suficientes para declarar inconstitucional el artículo 24 impugnado. Tal y como lo expresó la Procuraduría en el informe rendido en el expediente 13-009349-0007-CO, el reglamento que actualmente rige la actividad de quemas agrícolas controladas no exige la evaluación de impacto ambiental en esa actividad. Esto es una situación alarmante, pues datos de la FAO señalan que las quemas agrícolas, aun las controladas, producen efectos negativos al ambiente y la salud, bienes constitucionales contemplados en los numerales 21 y 50 constitucionales, cuya protección deviene competencia ineludible de este Tribunal Constitucional. La Procuraduría también indicó en aquella oportunidad, que la SETENA ha enlistado los efectos negativos de estas quemas en los cultivos de caña de azúcar, afectación de suelos, mantos acuíferos, flora y fauna silvestre, aire y atmósfera. El órgano asesor expuso asimismo, que según datos de la Dirección de Gestión de Calidad Ambiental del MINAE, se han verificado numerosas afectaciones al ambiente y la salud desencadenadas por esta práctica agrícola, tales como el favorecimiento a la proliferación de plagas, malezas y generación de lluvia ácida. En la sentencia referida compartimos el criterio de la Procuraduría, y lo reiteramos en esta ocasión, en el sentido de que las políticas ambientales en el país deben ir dirigiéndose cada vez más a realizar los esfuerzos necesarios para que se vaya eliminando de manera paulatina la práctica de quemas agrícolas y, de manera paralela, ir implementando las tecnologías existentes en este campo para alcanzar los efectos deseados. En aquel expediente, la Procuraduría aportó datos científicos relevantes para la resolución del sub lite, entre los cuales se destaca que según el Plan Nacional de Implementación del Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos, se estima que los procesos de quema de biomasa a cielo abierto aportan el 55% de liberaciones de dioxinas y furanos. Además, según el Protocolo de Kyoto de la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el dióxido de carbono y el metano son gases identificados como de efecto invernadero. Por esta razón, Costa Rica ha adquirido diversos compromisos específicos en la reducción de gases de efecto invernadero, tanto en el Convenio marco citado, como en el Protocolo de Kyoto y el compromiso del Poder Ejecutivo en la neutralidad de carbono para el 2021. Incluso, como es de conocimiento público, Costa Rica se comprometió en la Conferencia de la ONU sobre Cambio Climático en Bali, a alcanzar la condición de “carbono neutral”, por lo que esta declaración de compromisos genera importantes consecuencias jurídicas dentro del marco de las Naciones Unidas, aspecto que no puede ser pasado por alto en este asunto. Por estas razones y en vista de los impactos negativos sobre el ambiente y la salud de las personas, la actividad de quema agrícola debe estar sometida a una evaluación de impacto ambiental, máxime que además de los artículos 50 y 21 de la Constitución Política, también se vulneran principios rectores en materia ambiental el de uso racional de los recursos, a partir del cual se permite garantizar a los habitantes un equilibrio ecológico entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente (ver sentencias 6322-2003, 3705-1993, 4423-1993, 5974-1998 y 6716-2002) y, por supuesto, los principios preventivo y precautorio que rigen la materia. La jurisprudencia de este Tribunal también ha destacado la importancia de los estudios de impacto ambiental en el resguardo del derecho al ambiente y, en definitiva, del Derecho de la Constitución. La Sala ha indicado que este mecanismo de evaluación ambiental procura que determinadas actividades significativamente impactantes en términos ambientales cuenten con un procedimiento científico analítico en el que se examinen sus eventuales consecuencias. Tal como lo explica la Procuraduría, este procedimiento técnico facilita la identificación y predicción de los efectos positivos o negativos que una actividad puede provocar sobre el ambiente. Además, a través de este procedimiento de evaluación ambiental se permite la participación ciudadana de las personas vecinas que eventualmente se verían afectadas con esta práctica agrícola, procurándoles que tengan acceso a la información necesaria para evacuar sus dudas e inquietudes. Tomando en consideración lo expuesto, consideramos que el artículo 24 de la Ley Nº 7779 es inconstitucional por omitir la exigencia de una evaluación de impacto ambiental previo a la autorización de los permisos correspondientes para quemas agrícolas controladas. En relación con el artículo 12 del Decreto 35368 MAG-S-MINAET, redacta el Magistrado Cruz Castro: Ambos magistrados salvamos el voto en la sentencia N° 2014-004239 de las 16:00 horas del 26 de marzo de 2014 que analizó el Decreto 35368 y declaramos inconstitucional el artículo 12 del mismo. En esta oportunidad, reiteramos los argumentos dados en aquella sentencia. Así, consideramos que el artículo 12 del decreto impugnado, es inconstitucional por dos aspectos: la eliminación de la consulta al SINAC para que rinda su criterio técnico en todos los casos, y la aplicación del silencio positivo en materia ambiental. 1) Sobre la eliminación del criterio técnico del SINAC. Se observa que este nuevo reglamento, tal como lo indica la Procuraduría en su informe, eliminó la consulta al SINAC para que rindiera su criterio técnico vinculante en relación con las repercusiones a la biota y los diversos ecosistemas -excluyendo la posibilidad de que solicitara la evaluación del impacto ambiental de la quema propuesta - . El Decreto No. 35368 ahora impugnado, deroga los artículos 86 y 87 del Reglamento a la Ley de uso, manejo y conservación de suelos (en su artículo 25) y en su lugar prevé (en su artículo 12) una consulta al SINAC, únicamente en el caso de terrenos “cuyos lotes por quemar se encuentren ubicados contiguo a reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos nacionales”, mientras que el artículo 15 de ese mismo cuerpo normativo prohíbe realizar quemas “en áreas protegidas por Ley, tales como ... zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre o aledaños a ellas”. La eliminación de la consulta al SINAC en todos los casos, violenta:
-el principio de la tutela del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a cargo del Estado, derivado del artículo 50 constitucional y relacionado con el derecho a la salud.
-el principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, según el cual "se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general -tanto legales como reglamentarías- , de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia(Resolución No. 17126-2006). Principio reconocido por esta Sala en anteriores oportunidades cuando se estableció que: principio ambiental "de la vinculación a la ciencia y a la técnica" que rige la materia ambiental, en tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación" (Voto No. 14293-2005 reiterado por el 11562-2006).
-el principio precautorio en materia ambiental, pues prescindir sin sustento técnico de la consulta al SINAC en todos los casos, e incluso reducirla a supuestos inaplicables en virtud de la prohibición del artículo 15, inciso e) de ese mismo cuerpo normativo, quebranta este principio que ya ha sido reiterado por la jurisprudencia de esta Sala cuando se indica: “...en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes ... No se debe perder de vista el hecho de que estamos en un terreno del derecho, en el que las normas más importantes son las que puedan prevenir todo tipo de daño al medio ambiente, porque no hay norma alguna que repare, a posteriori, el daño ya hecho; necesidad de prevención que resulta más urgente cuando de países en vías de desarrollo se trata ” (Votos números 5893-1995, 2988-1999, 5048-2001 y 2515-2002).
-viola el párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Lev No. 7414 del 13 de junio de 1994), en la parte que indica que, los Estados partes deben “tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos Ello por cuanto, prescindir del criterio técnico del MINAE respecto de quemas que pueden abarcar miles de hectáreas, con generación significativa de gases de efecto invernadero. Lo cual viola además, el artículo 7o de la Constitución Política. 2) Sobre la falta de fundamentación y el silencio positivo en materia ambiental. El artículo 12 del Decreto impugnado carece de la requerida fundamentación técnica en sus considerandos, lo cual, por tener implicaciones en el derecho a un ambiente sano, tal omisión de fundamentación adquiere relevancia constitucional (votos números 459-1991,4702-1993 y 2074-2001). Además de lo anterior, el artículo 12 del Reglamento impugnado prevé un plazo de 10 días naturales para que el SINAC emita su criterio técnico, con los efectos de un silencio positivo en caso de que no se pronuncie durante ese plazo. Lo anterior, contraponiéndose al principio de improcedencia del silencio positivo en materia ambiental, reconocido por la jurisprudencia constitucional:
“...esta Sala ha sido conteste en reconocer que el principio de silencio positivo no opera de pleno derecho en tratándose de actuaciones donde esté en juego la protección del medio ambiente”. (Voto No. 5745-1999).
“Esta Sala ya ha establecido en una consistente línea jurisprudencial que en cuanto a la protección de intereses esenciales para la Nación, tales como el medio ambiente... no opera el silencio positivo por la omisión de la Administración en el cumplimiento de sus deberes, sin perjuicio de la responsabilidad a la que se pueda hacer acreedor por los daños que su atraso ocasione a los administrados. (Ver en ese sentido las sentencias números 6332-94, de las dieciocho horas con doce minutos del veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, y 1895-00, de las quince horas con cuarenta y seis minutos del veintinueve de febrero de dos mil)". (Voto No. 5245-2002).
“Los impugnantes alegan que, según la jurisprudencia constitucional, en materia de recursos naturales no opera la ficción jurídica del silencio positivo. Llevan razón los accionantes en su argumento, ya que, como límite material para la aplicación del silencio positivo, se ha excluido -vía jurisprudencia de esta Sala- lo medioambiental en virtud del trascendente valor y jerarquía que posee el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, reconocido en el artículo 50 de la Constitución Política. La jurisprudencia sobre este tema es abundante…
Partiendo del criterio jurisprudencial expuesto e incluso, a tenor del artículo 4o de la Ley Forestal (norma que prohíbe la aplicación del silencio positivo en materia de recursos naturales), la frase supra señalada es inconstitucional, pues tiene por operado el silencio positivo en la delimitación del Patrimonio Natural del Estado con el transcurso de treinta días naturales sin que el SINAC (es decir, cualquier de las áreas que lo conforman) se haya pronunciado sobre la clasificación realizada por los particulares. Ahora bien, debe entenderse que si el funcionario responsable del SINAC no se pronuncia sobre la validez de los documentos emitidos por los profesionales privados dentro de un plazo razonable, podría exponerse a las sanciones dispuestas en las leyes” (Resolución No. 2009-13072. En igual sentido, el voto No. 2009-13073).
VI.- Nota separada de la Magistrada Hernández López.- Concurro con el voto de mayoría en el sentido de que la argumentación de la acción de inconstitucionalidad es vaga y ambigua, en la mayoría de sus puntos. Sin embargo me interesa puntualizar con respecto al artículo 12 del decreto impugnado dos aspectos: a) Que bajo ninguna circunstancia puede interpretarse que transcurridos los 10 días del que habla el decreto para el pronunciamiento del SINAC, se puede interpretar que se de un silencio positivo, el cual está expresamente prohibido por jurisprudencia de esta Sala en materia ambiental. b) Si bien es cierto, la legislación permite que el criterio técnico del SINAC no sea vinculante, naturalmente que, -como es propio de un estado de derecho –rige el principio de legalidad (en especial artículo 16.1 Ley General de la Administración Pública), de tal formar que el MAG, si se va a separar del criterio técnico del SINAC o bien conceder un permiso – en defecto de su pronunciamiento-, lo deberá hacer por medio de un acto motivado y con respecto al ordenamiento jurídico ambiental.
VII.- Voto salvado del Magistrado Ulate Chacón.- El suscrito respeta, sin embargo, no comparte el voto de mayoría, por las razones siguientes: 1.- Es la primera vez que se cuestiona la constitucionalidad de lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley No. 121 "Ley de Cercas Divisorias y Quemas, en cuanto al impacto que tienen las prácticas de quemar, para el ejercicio de actividades agrarias productivas, respecto al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. 2.- Si bien es cierto la Sala se había pronunciado en algún momento sobre dicha norma, ello tenía que ver con la responsabilidad penal y civil objetiva. 3.- Ahora bien, como dicha norma es prácticamente originaria, está estrechamente relacionada con el contenido del artículo 24 de la Ley No. 7779, de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, y el Decreto Ejecutivo, dictado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería. El suscrito no ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el fondo del asunto. Aún conociendo la existencia de varios precedentes relacionados, en unos casos, con Decretos Ejecutivos, y en otro caso, con el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, considero que si se presenta una acción más amplia, que comprende las diferentes normas relacionadas con esa práctica, es oportuno cursar la acción, a fin de tener nuevos y mayores elementos de juicio para resolver el mérito del asunto, sobre todo considerando los bienes jurídicos que se pretenden tutelar, y la necesidad de garantizar un sano equilibrio entre la producción, la seguridad alimentaria, la agricultura y el medio ambiente. En consecuencia el suscrito ordena cursar la acción, contra todas las disposiciones impugnadas.
Por tanto:
Por mayoría, se rechaza por el fondo la acción. Los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el voto y declaran inconstitucional el artículo 24 de la Ley N° 7779 "Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos" y el artículo 12 del Decreto 35368 MAG-S-MINAET denominado "Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas. El Magistrado Ulate Chacón salva el voto y ordena dar curso a la acción en relación con todas las normas impugnadas. La Magistrada Hernández pone nota.
Gilbert Armijo S.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Enrique Ulate Ch.
Alicia Salas T.
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