Controlled Agricultural Burning Regulations Remain in ForceSe mantiene la regulación de quemas agrícolas controladas

Decision No. 2015-012499 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at eleven hours and two minutes on doce de agosto de dos mil quince.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by [NOMBRE 001], identification card No. [VALOR 001], married, a resident of Heredia, in his capacity as Environmental Comptroller of MINAE, pursuant to Article 102 of the Ley Orgánica del Ambiente, against Article 24 of Law No. 7779, “Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos,” Article 5 of Law No. 121, “Ley de Cercas Divisorias y Quemas,” and Decree No. 35368 MAG-S-MINAET of 06 de mayo de 2009, entitled “Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas.” Background:

1.- In a written submission received by the Office of the Clerk of the Chamber at 12:47 hours on 19 de junio del 2015, the petitioner requests that Article 24 of Law No. 7779, “Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos,” Article 5 of Law No. 121, “Ley de Cercas Divisorias y Quemas,” and Decree No. 35368 MAG-S-MINAET of 06 de mayo de 2009, entitled “Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas,” be declared unconstitutional. He alleges that the challenged provisions, taken as a whole, permit the practice of open-air agricultural burning in the country, thereby violating Articles 50 and 21 of the Political Constitution. This practice affects the environment and human health and privileges economic considerations concerning agricultural producers over the environment and the social costs resulting from the burning. He states that Article 24 is an open-ended provision that transfers to the Executive Branch a responsibility vested exclusively in the Legislative Branch, namely, establishing limitations on constitutional rights.

Furthermore, the challenged provision violates the principle of adherence to science and technology (principio de vinculación a la ciencia y la técnica), because it has no technical basis to support it. This also violates the principle of reasonableness (principio de razonabilidad) and the preventive and precautionary principles (principios preventivo y precautorio) governing environmental matters. If this article were removed, controlled agricultural burning would be governed by environmental regulations; the practical consequence would be that it would not be permitted because it is considered a source of air and soil pollution, just as any type of fire or waste burning is also prohibited under other provisions. Regarding Article 24 of Decree No. 35368 MAG-S-MINAET, he considers it unconstitutional from its inception because it violates the principle of legality (principio de legalidad) and the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley), exceeding the regulatory powers granted to the Executive Branch under Article 140 subsection e of the Constitution.

Furthermore, the records held in the archives of the Sala Constitucional concerning Judgment No. 2014004239, expediente 13-005444-0007-CO, contain technical opinions issued by departments of MINAE and the Ministerio de Salud confirming the harmful effects of agricultural burning and the need to replace it with better practices, while identifying omissions in the challenged decree that allow the rights enshrined in Articles 21 and 50 of the Constitution to be violated. In the cited expediente, the Procuraduría General de la República stated that the decree is unconstitutional insofar as it did not require an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) before burning and eliminated the Sinac technical opinion in all cases, thereby violating the right to a healthy environment. In fact, the authorities of the Ministerio de Salud and MINAE stated that the decree needed to be amended, even going so far as to establish the need to set a deadline for replacing agricultural burning with better practices.

Nor does the decree comply with the provisions of the Ley Orgánica del Ambiente concerning efforts to reduce emissions and protect air quality, because it is silent on that matter, and that omission affects the exercise of the rights to health and to a healthy environment. The current regulations permitting controlled open-air agricultural burning fail, by omission, to comply with the precautionary principle, or “in dubio pro natura,” and the preventive principle. No technical studies are requested, environmental feasibility (viabilidad ambiental) is not required, and the preventive measures it contains, in light of the facts, are insufficient to minimize or control the impacts on health and the environment, all of which violates Article 11 of the Ley de Biodiversidad. Attention must also be paid to the oversight mechanisms (mecanismos de control) established to ensure compliance with Articles 19 and 22 of Decree No. 35368-MAG-S-MINAET, given that the decree in question provides that controlled agricultural burning must be carried out after 4 in the afternoon, by which time MAG officials and officials from other agencies have already stopped working.

Lastly, with respect to Article 5 of the Ley de Cercas Divisorias y Quemas, it permits controlled burning for land-clearing (desmonte) for agricultural use, subject to a series of conditions that are insufficient to guarantee the constitutional right to a healthy environment and to health. That provision dates from 1909, and although it is far more advanced and comprehensive than Article 24 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, it violates environmental law, as stated by the Sala Primera in Judgment No. 38 of diecinueve de abril de mil novecientos noventa y seis. This provision has lost its purpose and must be declared unconstitutional because it violates the fundamental rights to health and a healthy environment, as well as the principles of adherence to science and technology, reasonableness, prevention, and precaution, on the same grounds already set forth regarding the other challenged provisions. The State must take measures to minimize and prevent environmental impacts, and this provision does not fulfill that duty.

1. 2To substantiate his standing (legitimación) to bring this action of unconstitutionality, he states that it derives from the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, because he appears in defense of diffuse interests (intereses difusos), namely, those relating to environmental protection.
2. 3By order issued at diez horas cincuenta y un minutos del 9 de julio del 2015, the petitioner was directed to specify which provisions of Decree 35368 MAG-S-MINAE he considered unconstitutional and to substantiate the grounds for that alleged unconstitutionality. He was also ordered to expand upon and substantiate the alleged unconstitutionality of Law No. 121.
3. 4In a written submission filed with the Office of the Clerk of the Sala Constitucional at once horas cuatro minutos del catorce de julio de 2015, the petitioner states that, because

Article 24 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos is unconstitutional, Decree No. 35368 MAG-S-MINAET must meet the same fate. The Decree is unconstitutional from its inception because it violates the principle of legality and the principle of statutory reservation, exceeding the regulatory powers granted to the Executive Branch under Article 140 subsection e) of the Political Constitution. On that premise, all 27 articles comprising it are unconstitutional. It is the responsibility of the Asamblea Legislativa to take the appropriate measures and, through a law of the Republic, establish the conditions under which controlled agricultural burning may or may not be permitted. Furthermore, by omission, the entire decree is unconstitutional because it does not establish the conditions necessary to avoid or minimize harm to the environment and health, nor does it prevent the costs of agricultural producers from being shifted to the environment and society.

The arguments accompanying the initial submission demonstrate that the harmful impacts resulting from agricultural burning are not constitutionally justified and constitute violations of the right to health and to a healthy environment, as well as of the following principles: legality, statutory reservation, adherence to science and technology, reasonableness, prevention, precaution. Article 5 of the Ley de Cercas Divisorias y Quemas, he states, violates the protective principles related to safeguarding the environment and health; nevertheless, it then permits controlled burning for land-clearing for agricultural use, establishing a series of conditions. Those conditions are considered insufficient to guarantee the constitutional right to a healthy environment and to health, as already stated by the Sala Primera in Judgment No. 38 of diecinueve de abril de mil novecientos noventa y seis.

Using fire to prepare land for planting is an assault on nature that is unjustified in light of new environmental challenges and advances in science and technology; compliance with the basic conditions contained in that article is insufficient to guarantee respect for the rights to health and to a healthy environment of the rest of the population and is also contrary to the following principles: adherence to science and technology, reasonableness, prevention, precaution, and the polluter-pays principle (principio de quien contamina paga). The studies and opinions of the health and environmental authorities concerning agricultural burning and Decree No. 35368 MAG-S-MINAET are also valid grounds for requesting that Article 5 of the Ley de Cercas Divisorias y Quemas be declared unconstitutional, because they demonstrate the serious effects of smoke, particles released by the fire, and the fire itself on human health and the environment, since the air, soil, and water resources (recurso hídrico) are altered as a result of those practices.

Moreover, it is almost impossible to assess the negative effects of such burning in their entirety; for example, it is difficult or nearly impossible to measure the impact caused by columns of smoke in the atmosphere, and therefore, under the precautionary and preventive principles, such burning must not be permitted. It is clear that, over the years, this provision has lost its rationale and must be declared unconstitutional because it violates the fundamental rights to health and a healthy environment, as well as the principles of adherence to science and technology, reasonableness, prevention, and precaution, on the same grounds already set forth regarding the other challenged provisions.

5- Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional empowers the Chamber to summarily dismiss, on procedural grounds or on the merits, at any time, including upon filing, any application submitted for its consideration that is manifestly inadmissible, or when it determines that sufficient grounds exist to dismiss it, or that it is merely a reiteration or reproduction of a prior identical or similar application that was dismissed.

Justice Castillo Víquez authors the opinion; and,

Considerations:

I.Admissibility of the action. In this matter, the petitioner’s standing derives from the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, insofar as he appears in defense of diffuse interests, such as those related to environmental protection. Moreover, the action meets the admissibility requirements established by Articles 73 to 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, and its subject matter is among those specified in

Article 10 of the Political Constitution and Article 73 of the cited Law.

II. Subject matter of the action.- Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos

“Article 24.- To conduct agricultural burning (quemas agrícolas) on land suitable for agriculture, the instructions of the Ministerio de Agricultura y Ganadería must be followed in accordance with the permit issued for that purpose, pursuant to the current Reglamento de quemas agrícolas controladas, as also provided for that purpose by the Ley Orgánica del Ambiente and the Código Penal.” Ley de Cercas Divisorias y Quemas “Article 5.- Burning fields is prohibited. However, burning may be conducted with the prior permission of the local political authority, which shall grant it only for land clearing (desmontes) to prepare land for agricultural purposes, provided that the provisions of Articles 1, 3, and 4 of the law of 20 de junio de 1854 are observed, as well as the following:

• a)Appropriate guarantees and precautions shall be required to prevent greater destruction than intended and any harm to third parties; b) The authority shall personally notify all adjoining landowners or interested parties, or notify them by written notice, of the day and time when the fire is to be set, at least two days in advance. Fires shall not be permitted in fields located less than four hundred meters above springs (manantiales) originating in the hills.

Nor shall fires be authorized in fields located within a two-hundred-meter radius of springs originating on flat land.

In all cases, anyone conducting such burning must pay compensation for any loss or damage caused by the fire. The owner, possessor, or tenant of land that was prepared for that purpose when the fire occurred shall be presumed to have caused the burning. Any person has the right to report a violation of the provisions of this article, and the authority, after hearing the landowner, may provisionally suspend the authorization granted.

Anyone who violates the provisions of this article shall be subject to a fine of fifty to one hundred colones, even in the absence of intent; if intent is present, the provisions of the Código Penal shall apply.”

III.Regarding Article 24 of Ley N° 7779 “Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos.” Recently, in judgment 2014-016583, issued at sixteen hours on ocho de octubre del dos mil catorce, the Chamber dismissed the challenge brought against this provision. For this purpose, it reasoned that:

“Note that the requested repeal could constitute a breach of the commitment to gradual implementation, which seeks to reduce COP gases together with controls on agricultural burning. In our view, invalidating the statutory provision would produce precisely the opposite of an improvement in current conditions and would be contradictory, considering that agricultural burning without permits may occur even under the current regulations, and all the more so if no regulation existed whatsoever, which would constitute a genuine regulatory regression. Thus, the proposed remedy would cause more harm than the alleged disadvantages arising from the continued application of the provision. Consequently, the petitioners’ claim creates the aggravating circumstance that the absence of regulation would allow another freedom to prevail, since what is not prohibited is permitted, except for the application of civil and criminal rules when damage is caused to property or the environment, and those rules might apply only in limited circumstances.

Eliminating a provision does not always have the effect of changing a particular form of social conduct; what matters is removing it from the legal system when it is itself a mechanism for social change designed to protect the environment, rather than denying a reality and thereby causing its deterioration. The advisability of maintaining the primary function of law is therefore reaffirmed: to regulate lawful agricultural-burning activities through administrative authorizations and oversight, and also to punish unlawful activities.” It is necessary to reiterate the holding of the judgment partially transcribed above, namely that burning is not a prohibited activity. Accordingly, invalidating the provision that subjects the activity to a specific regulatory framework would create the contradiction of allowing the activity to be conducted without any form of oversight. The same reasoning must apply to Article 5 of Ley N° 121.

III.Regarding Decreto 35368 MAG-S-MINAET.- The petitioner alleges that the Decreto is unconstitutional because it violates the principle of legality and the principle that certain matters are reserved to statute (reserva de ley), exceeding the regulatory powers granted to the Poder Ejecutivo under Article 140, subsection e), of the Constitución Política. Under that premise, all 27 articles comprising it are unconstitutional. Despite having been ordered to substantiate the alleged unconstitutionality of the Reglamento, the petitioner merely stated that, because Article 24 of Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos was unconstitutional, Decreto N° 35368 MAG-S-MINAET should meet the same fate. That argument is insufficient to permit an analysis of the Reglamento in question, and the action must therefore be summarily dismissed with respect to this issue.

IV.Conclusion.- In view of the foregoing, the action must be dismissed. Justices Armijo Sancho and Cruz Castro dissent from the dismissal of the action and declare Article 24 of Ley de Uso de Suelos and Article 12 of Decreto N° 35368 MAG-S-MINAET unconstitutional. Justice Hernández López files a separate note regarding Article 12 of Decreto N° 35368 MAG-S-MINAET.

V.Dissenting opinion (voto salvado) of Justices Armijo Sancho and Cruz Castro. With respect to Article 24 of Ley N° 7779, Justice Armijo Sancho writes. In judgment 2014-016583, the undersigned Justice dissented and declared the challenged Article 24 unconstitutional. On this occasion, Justice Cruz joins that dissenting opinion. In our judgment, sufficient grounds exist to declare the challenged Article 24 unconstitutional.

As stated by the Office of the Attorney General (Procuraduría) in the report submitted in expediente 13-009349-0007-CO, the regulations currently governing controlled agricultural burning (quemas agrícolas controladas) do not require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) for that activity. This is an alarming situation, because FAO data indicate that agricultural burning, even when controlled, has adverse effects on the environment and health, constitutionally protected interests contemplated in Articles 21 and 50 of the Constitution, whose protection is an inescapable responsibility of this Constitutional Court. The Office of the Attorney General also indicated on that occasion that SETENA has listed the adverse effects of such burning in sugarcane crops, including damage to soils, aquifers, wild flora and fauna, air, and the atmosphere. The advisory body further explained that, according to data from the Environmental Quality Management Directorate (Dirección de Gestión de Calidad Ambiental) of MINAE, numerous harmful effects on the environment and health caused by this agricultural practice have been documented, such as fostering the proliferation of pests and weeds and generating acid rain.

In the aforementioned judgment, we agreed with the position of the Office of the Attorney General, and we reiterate it on this occasion: the country’s environmental policies must increasingly be directed toward making the necessary efforts to phase out agricultural burning while simultaneously implementing the technologies available in this field to achieve the desired results. In that case, the Office of the Attorney General submitted scientific data relevant to deciding the matter under consideration (sub lite), including, notably, that according to the National Implementation Plan for the Stockholm Convention on Organic Pollutants, open biomass-burning processes are estimated to account for 55% of dioxin and furan releases. Furthermore, under the Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, carbon dioxide and methane are identified as greenhouse gases. For this reason, Costa Rica has undertaken various specific commitments to reduce greenhouse gases, both under the aforementioned Framework Convention and the Kyoto Protocol, as well as through the Executive Branch’s commitment to carbon neutrality by 2021.

Indeed, as is publicly known, at the UN Climate Change Conference in Bali, Costa Rica committed to achieving “carbon-neutral” status; this declaration of commitments therefore carries significant legal consequences within the United Nations framework, a matter that cannot be overlooked here. For these reasons, and in view of the adverse effects on the environment and human health, agricultural burning must be subject to an environmental impact assessment, particularly because, in addition to Articles 50 and 21 of the Political Constitution, it also violates guiding principles of environmental law, including the principle of rational use of resources, which makes it possible to guarantee inhabitants an ecological balance between the country’s development and the right to the environment (see judgments 6322-2003, 3705-1993, 4423-1993, 5974-1998 and 6716-2002), and, of course, the preventive and precautionary principles governing this field.

The case law of this Court has also emphasized the importance of environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) in safeguarding the right to the environment and, ultimately, Constitutional Law. The Chamber has stated that this environmental assessment mechanism seeks to ensure that certain activities having a significant environmental impact undergo a scientific analytical procedure in which their potential consequences are examined. As the Office of the Attorney General explains, this technical procedure facilitates the identification and prediction of the positive or negative effects that an activity may have on the environment. Moreover, this environmental assessment procedure allows the participation of neighboring residents who could potentially be affected by this agricultural practice, ensuring that they have access to the information necessary to address their questions and concerns.

Taking the foregoing into consideration, we find Article 24 of Ley Nº 7779 unconstitutional because it fails to require an environmental impact assessment before permits for controlled agricultural burning are authorized. With respect to Article 12 of Decreto 35368 MAG-S-MINAET, Justice Cruz Castro writes: Both Justices dissented in judgment N° 2014-004239 at 16:00 hours on 26 de marzo de 2014, which reviewed Decreto 35368, and declared Article 12 thereof unconstitutional. On this occasion, we reiterate the arguments set forth in that judgment. Thus, we consider Article 12 of the challenged decree unconstitutional on two grounds: the elimination of consultation with SINAC so that it may issue its technical opinion in all cases, and the application of positive administrative silence (silencio positivo) in environmental matters.

• 1)Concerning the elimination of SINAC’s technical opinion. As the Office of the Attorney General indicates in its report, this new regulation eliminated consultation with SINAC for the purpose of obtaining its binding technical opinion regarding impacts on biota and the various ecosystems—excluding the possibility that it might request an environmental impact assessment of the proposed burning. Decreto No. 35368, now challenged, repeals Articles 86 and 87 of the Regulations to the Soil Use, Management and Conservation Law (Reglamento a la Ley de uso, manejo y conservación de suelos) (in its Article 25) and provides instead (in its Article 12) for consultation with SINAC only in the case of land “whose lots to be burned are located adjacent to forest reserves, protection zones (zonas protectoras), national parks, biological reserves, wildlife refuges, wetlands, and national monuments,” whereas Article 15 of that same regulatory instrument prohibits burning “in areas protected by law, such as ... protection zones, national parks, wildlife refuges, or areas adjacent to them.” Eliminating consultation with SINAC in all cases violates:

-the principle that the State must protect the right to a healthy and ecologically balanced environment, derived from Article 50 of the Constitution and related to the right to health.

-the principle of the objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), or the principle of adherence to science and technology (vinculación a la ciencia y a la técnica), under which “this translates into the need to support decision-making in this field with technical studies, both with respect to acts and to provisions of a general nature—whether statutory or regulatory—from which arises the requirement of ‘adherence to science and technology,’ thereby limiting the Administration’s discretion in this field (Resolución No. 17126-2006). This principle has been recognized by this Chamber on prior occasions, when it held that: the environmental principle ‘of adherence to science and technology’ governing environmental matters means that administrative decisions capable of affecting the environment require technical support, which, as such, limits and constrains the Administration’s discretion in its actions” (Voto No. 14293-2005 reiterated by 11562-2006).

-the precautionary principle (principio precautorio) in environmental matters, because dispensing with consultation with SINAC in all cases without technical support, and even restricting it to circumstances rendered inapplicable by the prohibition in Article 15, subsection e), of that same regulatory instrument, contravenes this principle, which has repeatedly been affirmed in this Chamber’s case law as follows: “...in protecting our natural resources, there must be a preventive approach; that is, if degradation and deterioration are to be minimized, precaution and prevention must be the governing principles ... It must not be overlooked that we are dealing with an area of law in which the most important rules are those capable of preventing all forms of environmental damage, because no rule can repair, after the fact, damage already done; this need for prevention is even more urgent in the case of developing countries” (Votos números 5893-1995, 2988-1999, 5048-2001 and 2515-2002).

-it violates the third paragraph of Article 3 of the United Nations Framework Convention on Climate Change (Lev No. 7414 del 13 de junio de 1994), insofar as it states that the States Parties must “take precautionary measures to anticipate, prevent, or minimize the causes of climate change and mitigate its adverse effects.” This is because it dispenses with MINAE’s technical opinion concerning burning that may encompass thousands of hectares and generate significant quantities of greenhouse gases. This also violates Article 7o of the Political Constitution. 2) Concerning the lack of supporting grounds and positive administrative silence in environmental matters. Article 12 of the challenged decree lacks the required technical grounds in its recitals (considerandos); because this has implications for the right to a healthy environment, that omission acquires constitutional significance (votos números 459-1991,4702-1993 and 2074-2001). In addition, Article 12 of the challenged Regulations establishes a period of 10 calendar days for SINAC to issue its technical opinion, with the effects of positive administrative silence if it fails to respond within that period. This conflicts with the principle that positive administrative silence is inapplicable in environmental matters, as recognized by constitutional case law:

“...this Chamber has consistently recognized that the principle of positive administrative silence does not operate by operation of law in actions involving environmental protection.” (Voto No. 5745-1999).

“This Chamber has already established through a consistent line of case law that, with respect to the protection of interests essential to the Nation, such as the environment... positive administrative silence does not operate as a result of the Administration’s failure to perform its duties, without prejudice to any liability it may incur for harm caused to affected parties by its delay. (See, to that effect, judgments números 6332-94, at eighteen hours and twelve minutes on the twenty-sixth of October nineteen ninety-four, and 1895-00, at fifteen hours and forty-six minutes on the twenty-ninth of February two thousand).” (Voto No. 5245-2002).

“The challengers allege that, according to constitutional case law, the legal fiction of positive administrative silence does not operate in matters involving natural resources. The claimants are correct in their argument because, as a substantive limit on the application of positive administrative silence, environmental matters have been excluded—through the case law of this Chamber—in view of the transcendent value and rank of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment recognized in Article 50 of the Political Constitution. The case law on this subject is extensive…

Based on the jurisprudential criterion set forth above and, indeed, pursuant to Article 4 of the Ley Forestal (a provision prohibiting the application of affirmative administrative silence (silencio positivo) in matters concerning natural resources), the aforementioned phrase is unconstitutional because it deems affirmative administrative silence to have taken effect in the delimitation of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) upon the passage of thirty calendar days without SINAC (that is, any of its constituent areas) having issued a decision regarding the classification performed by private parties. Nevertheless, it must be understood that if the responsible SINAC official does not rule on the validity of the documents issued by private professionals within a reasonable period, that official could be subject to the penalties prescribed by law” (Decision No. 2009-13072. To the same effect, Decision No. 2009-13073).

VI.Separate Opinion of Justice Hernández López.- I concur with the majority opinion insofar as the arguments supporting the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) are vague and ambiguous on most points. However, I wish to clarify two matters concerning Article 12 of the challenged decree: a) Under no circumstances may it be interpreted that, once the 10-day period referred to in the decree for SINAC to issue its decision has elapsed, affirmative administrative silence may be deemed to have occurred, as this has been expressly prohibited in environmental matters by the jurisprudence of this Chamber. b) Although the legislation permits SINAC’s technical opinion not to be binding, the principle of legality naturally applies—as is inherent in a state governed by the rule of law—particularly Article 16.1 of the Ley General de la Administración Pública. Accordingly, if MAG intends to depart from SINAC’s technical opinion or grant a permit in the absence of such an opinion, it must do so through a reasoned administrative act (acto motivado) and in accordance with the environmental legal framework.

VII.Dissenting Opinion of Justice Ulate Chacón.- The undersigned respectfully disagrees with the majority opinion for the following reasons: 1.- This is the first time that the constitutionality of Article 5 of Ley No. 121, “Ley de Cercas Divisorias y Quemas,” has been challenged with respect to the impact of burning practices used in productive agricultural activities on the right to a healthy and ecologically balanced environment. 2.- Although the Chamber had previously ruled on that provision, the ruling concerned strict criminal and civil liability (responsabilidad penal y civil objetiva). 3.- This provision is virtually original legislation and is closely related to Article 24 of Ley No. 7779, Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, and the Executive Decree issued by the Ministerio de Agricultura y Ganadería. The undersigned has not had the opportunity to rule on the merits of the matter.

Although aware of several related precedents—some concerning Executive Decrees and another concerning Article 24 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos—I consider that, where a broader challenge encompassing the various provisions related to that practice has been filed, it is appropriate to admit the challenge for consideration so that new and more extensive grounds may be available for deciding the merits of the matter, particularly in view of the legally protected interests (bienes jurídicos) at issue and the need to guarantee a sound balance among production, food security, agriculture, and the environment. Consequently, the undersigned orders that the challenge proceed against all the contested provisions.

Por tanto:

By majority vote, the challenge is dismissed on the merits. Justices Armijo Sancho and Cruz Castro dissent and declare Article 24 of Ley N° 7779, “Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos,” and Article 12 of Decreto 35368 MAG-S-MINAET, entitled “Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas,” unconstitutional. Justice Ulate Chacón dissents and orders that the challenge proceed with respect to all the contested provisions. Justice Hernández files a separate opinion.

Gilbert Armijo S.

Presiding Justice Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Enrique Ulate Ch.

Alicia Salas T.

Res. Nº 2015-012499 DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y dos minutos del doce de agosto de dos mil quince.

Acción de inconstitucionalidad promovida por [NOMBRE 001], cédula N° [VALOR 001], casado, vecino de Heredia, en su calidad de Contralor del Ambiente del MINAE, según lo contemplado en el artículo 102 de la Ley Orgánica del Ambiente, en contra del artículo 24 de la Ley N° 7779 "Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos", artículo 5 de la Ley N° 121 "Ley de Cercas Divisorias y Quemas" y el Decreto N.° 35368 MAG-S-MINAET del 06 de mayo de 2009, denominado "Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas .

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 12:47 horas del 19 de junio del 2015, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 24 de la Ley N° 7779 "Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos", artículo 5 de la Ley N° 121 "Ley de Cercas Divisorias y Quemas" y el Decreto N° 35368 MAG-S-MINAET del 06 de mayo de 2009, denominado "Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas. Alega que las normas impugnadas, en su conjunto, permiten la práctica de las quemas agrícolas a cielo abierto en el país, lo que lesiona los artículos 50 y 21 de la Constitución Política. Esta práctica impacta el ambiente y la salud de las personas, y privilegia consideraciones de índole económica de los productores agrícolas por encima del ambiente y los costos sociales producto de las quemas. Señala que el artículo 24 es una norma abierta, que traslada al Poder Ejecutivo la responsabilidad exclusiva del Poder Legislativo en cuanto a establecer limitaciones a los derechos constitucionales.

Además, la norma impugnada viola el principio de vinculación a la ciencia y la técnica, pues no tiene ningún sustento técnico que lo respalde. Esto lesiona asimismo el principio de razonabilidad, y los principios preventivo y precautorio que rigen en materia ambiental. Suprimido este artículo, las quemas agrícolas controladas quedarían reguladas por la normativa ambiental; la consecuencia práctica sería que estas no estarían permitidas pues se consideran productoras de contaminación atmosférica y de suelos, tal como son prohibidos también cualquier tipo de incendio o quema de residuos, según disponen otras normas. En relación con el artículo 24 del Decreto N° 35368 MAG-S-MINAET estima que es inconstitucional desde su origen por violentar el principio de legalidad y el de reserva de ley, excediendo las potestades reglamentarias concedidas al Poder Ejecutivo en el artículo 140 inciso e de la Constitución.

Por otro lado, en los antecedentes que constan en los archivos de la Sala Constitucional relacionados con el la sentencia N° 2014004239 expediente 13-005444-0007-CO se pueden encontrar criterios técnicos emitidos por dependencias del Minae y del Ministerio de Salud, en donde se confirman los efectos nocivos de las quemas agrícolas y la necesidad de suprimirlas por mejores prácticas, señalando omisiones en el decreto impugnado, que permiten que se vulneren los derechos consagrados en los artículos 21 y 50 constitucionales. En el expediente citado, la Procuraduría General de la República señaló que el decreto es inconstitucional en el tanto no solicitaba previo a las quemas un estudio de impacto ambiental y suprimía para todos los casos el criterio técnico del Sinac, violentando el derecho a un ambiente sano. De hecho las autoridades del Ministerio de Salud y del Minae, manifestaron que era necesaria la reforma de dicho decreto, llegando incluso a establecer la necesidad de establecer un plazo, para suprimir las quemas agrícolas por mejores prácticas.

El decreto tampoco cumple con lo dispuesto en la Ley Orgánica del Ambiente en cuanto a procurar reducir las emisiones y tutelar la calidad del aire, pues es omiso en cuanto a ese punto y dicha omisión tiene efectos en el ejercicio a los derechos a la salud y a un ambiente sano. La regulación actual que permite las quemas agrícolas controladas a cielo abierto, incumple el principio precautorio o "in dubio pro natura" y el principio de prevención, por omisión. No se piden estudios técnicos, ni se exige la viabilidad ambiental y las medidas preventivas que contiene, a la luz de los hechos, son insuficientes para minimizar o controlar los impactos a la salud y al ambiente, todo lo cual viola lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad. Se debe prestar atención también, a los mecanismos de control que se han establecido para cumplir con los artículos 19 y 22 del decreto N° 35368-MAG-S-MINAET, siendo que el decreto en cuestión, establece que las quemas agrícolas controladas deben realizarse después de las 4 de la tarde, hora en que los funcionarios del MAG y de otras dependencias ya han dejado de laborar.

Por último, y en relación con el artículo 5 de la Ley de Cercas Divisorias y Quemas, permite para efectos de desmonte para uso agrícola, las quemas controladas, estableciendo una serie de condiciones, las cuales son insuficientes para garantizar el derecho constitucional a un ambiente sano y a la salud. Dicha norma data de 1909,y si bien es muchísimo más avanzada y completa que el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, lesiona el derecho ambiental, según lo ha señalado la Sala Primera en Sentencia N° 38 del diecinueve de abril de mil novecientos noventa y seis. Esta norma ha perdido su objetivo y debe ser declarada inconstitucional pues es violatoria de los derechos fundamentales a la salud y un ambiente sano y a los principios de vinculación a la ciencia y a la técnica, de razonabilidad, preventivo y precautorio, en los mismos términos que ya se han expuesto en cuanto a las anteriores normas impugnadas. El Estado debe tomar las medidas para minimizar y prevenir el impacto ambiental y dicha norma no cumple con dicha tarea.

1. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que deriva del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en tanto acude en defensa de intereses difusos como son los relativos a la protección al medioambiente.
2. 3Mediante resolución de las diez horas cincuenta y un minutos del 9 de julio del 2015 se previno al accionante precisar cuáles normas del Decreto 35368 MAG-S-MINAE estima son inconstitucionales y fundamentar los motivos de esa presunta inconstitucionalidad. También se le ordenó ampliar y fundamentar la alegada inconstitucionalidad de la Ley N° 121.
3. 4Por escrito presentado en la Secretaría de la Sala Constitucional a las once horas cuatro minutos del catorce de julio de 2015, el accionante manifiesta que siendo inconstitucional el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, la misma suerte debe correr el Decreto N° 35368 MAG-S-MINAET. El Decreto es inconstitucional desde su origen por lesiona el principio de legalidad y el de reserva de ley, excediendo las potestades reglamentarias concedidas al Poder Ejecutivo en el artículo 140 inciso e) de la Constitución Política. Bajo esa premisa, los 27 artículos que lo conforman, son inconstitucionales. Le corresponde a la Asamblea Legislativa, tomar las medidas pertinentes y mediante ley de la República establecer las condiciones en las que pueden ser permitidas o no las quemas agrícolas controladas. Por otro lado, por omisión, todo el decreto es inconstitucional ya que no establece las condiciones necesarias para evitar o minimizar los daños al ambiente y a la salud, y tampoco evita que se dé un traslado de los costos del productor agrícola al ambiente y la sociedad.Los argumentos que acompañan al escrito inicial demuestran que los impactos nocivos producto de las quemas agrícolas no se justifican a nivel constitucional y constituyen violaciones al derecho a la salud y a un ambiente sano y a los siguientes principios: de legalidad, de reserva de ley, de vinculación a la ciencia y a la técnica, de razonabilidad, preventivo, precautorio 5 de la Ley de Cercas Divisorias y Quemas, señala que lesiona los principios tutelares relacionados con la protección del ambiente y la salud, sin embargo a continuación, permite para efectos de desmonte para uso agrícola, las quemas controladas estableciendo una serie de condiciones. las cuales consideramos insuficientes para garantizar el derecho constitucional a un ambiente sano y a la salud ya lo ha señalado así la Sala Primera en Sentencia N° 38 del diecinueve de abril de mil novecientos noventa y seis. Usar el fuego para preparar el terreno para la siembra, es una agresión a la naturaleza injustificada a la luz de los nuevos desafíos en materia ambiental y los avances en materia de la ciencia y de la técnica, el cumplimiento de las condiciones básicas contenidas en dicho articulo no son suficientes para garantizar el respeto al derecho a la salud y a un ambiente sano del resto de la población, también resulta contrario a los siguientes principios: de vinculación a la ciencia y a la técnica, de razonabilidad, preventivo, precautorio y quien contamina paga.Los estudios y dictámenes de las autoridades de salud y de ambiente relacionados con las quemas agrícolas y el decreto No 35368 MAG-S-MINAET, son válidas también para pedir la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 5 de la Ley de Cercas Divisorias y Quemas, ya que demuestran las graves afectaciones del humo, de las partículas desprendidas por el fuego y del fuego mismo en cuanto a la salud de las personas y del ambiente ya que el aire, el suelo y el recurso hídrico se ven alterados producto de dichas práctica. Además, es casi imposible poder valorar los efectos negativos de dichas quemas en su totalidad, es difícil o casi imposible medir la afectación que provocan las columnas de humo en la atmósfera, por ejemplo, por lo cual en aplicación del principio precautorio y preventivo no se deben permitir dichas quemas. Es claro que dicha norma a través de los años ha perdido su razón de ser y debe ser declarada inconstitucional ya que es violatoria a los derechos fundamentales a la salud y un ambiente sano y a los principios de de vinculación a la ciencia y a la técnica, de razonabilidad, preventivo y precautorio, en los mismos términos que ya se han expuesto en cuanto a las anteriores normas impugnadas.

5- El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta Magistrado Castillo Víquez, y;

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad de la acción. En el presente asunto, la legitimación del accionante deriva del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional en tanto el acude en la defensa de intereses difusos, como son aquellos relacionados con la protección al medio ambiente. Además, la acción cumple los requisitos de admisibilidad dispuesto por los artículos 73 a 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y su objeto es de los indicados en los numerales 10 de la Constitución Política y 73 de la Ley citada.

II. Objeto de la acción.- Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos

“Artículo 24.- Para practicar quemas en terrenos de aptitud agrícola, deberán seguirse las indicaciones del Ministerio de Agricultura y Ganadería conforme al permiso extendido para los efectos, según el Reglamento de quemas agrícolas controladas vigente, así como disponen para el efecto la Ley Orgánica del Ambiente y el Código Penal.” Ley de Cercas Divisorias y Quemas “Artículo 5.- Queda prohibido hacer quemazones en los campos. Sin embargo, podrán hacerse, previo permiso de la autoridad política local, que lo concederá sólo cuando se trate de desmontes para habilitar terrenos con fines agrícolas y siempre que se observen las disposiciones de los Artículos 1, 3 y 4 de la ley de 20 de junio de 1854, y además, las siguientes:

• a)Exigir las garantías y precauciones convenientes para evitar mayor destrucción que la que se pretende y todo perjuicio de terceros; b) Notificación personal o por medio de cédula de la autoridad a todos los colindantes o interesados, el día y la hora a que deba darse el fuego, hecha con anticipación de dos días por lo menos. No se permitirá dar fuego en los campos a menos de cuatrocientos metros sobre los manantiales que nazcan en los cerros.

Tampoco se autorizará el fuego de los campos situados a menos de doscientos metros del radio de los manantiales que nazcan en terrenos planos.

En todo caso, el que hiciere quemazones debe pagar los daños y perjuicios que a causa del fuego se ocasionen. Se presume autor de la quemazón el propietario poseedor o arrendatario del terreno que en la época del fuego estaba preparado para ese objeto. Toda persona tiene derecho de denunciar la infracción de las disposiciones de este artículo, y la autoridad, oyendo al dueño del fundo, puede suspender provisoriamente la autorización concedida.

El que infringiere lo dispuesto en este artículo, sufrirá la pena de cincuenta cien colones de multa, aunque no mediare dolo, que si lo hubiere, se estará a lo que dispone el Código Penal.”

III.Sobre el artículo 24 de la Ley N° 7779 "Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos". Recientemente, en la sentencia 2014-016583 de las dieciséis horas del ocho de octubre del dos mil catorce, la Sala declaró sin lugar la impugnación hecha en relación con esta norma. Al efecto consideró que:

“Véase que la eliminación que se pide podría constituirse en una infracción al compromiso de gradualidad que persigue la disminución de los gases COPs junto a los controles de las quemas agrícolas. La anulación de la norma legal implica, en nuestro criterio, todo lo contrario al progreso de las condiciones actuales, revela un contrasentido, si vemos que aun frente a las regulaciones actuales se pueden presentar quemas agrícolas sin licencias, cuando más si no existe del todo, lo que implicaría una verdadera desmejora regulatoria. De este modo, el remedio planteado perjudica más que las desventajas que se dice tienen la continua aplicación de la norma. En consecuencia, la pretensión de los accionantes crea el agravante, que la ausencia de la regulación, haría prevalecer otra libertad, pues lo que no está prohibido está permitido, salvo la aplicación de las reglas civiles y penales cuando se generen daños a la propiedad y al ambiente que podrían ser aplicadas en limitadas condiciones.

No siempre el eliminar una norma tiene el efecto de cambiar una determinada conducta social; lo importante es el hecho de anularla del ordenamiento jurídico cuando en si mismo, es un mecanismo de cambio social para proteger el ambiente y no la negación de una realidad provocando su deterioro, razón por la cual se reafirma la conveniencia de mantener la función principal del Derecho, de regular mediante autorizaciones administrativas y controlar las actividades de quemas agrícolas lícitas, como también sancionar las ilícitas.” Es preciso reiterar lo expuesto en la sentencia parcialmente transcrita, en el sentido de que la actividad de quemas, no es una actividad prohibida. Así las cosas, anular la norma que somete la actividad a una determinada regulación, provocaría el contrasentido de permitir que la actividad se realice sin ningún tipo de control. El mismo argumento debe aplicarse al artículo 5 de la Ley N° 121.

III.En cuanto al Decreto 35368 MAG-S-MINAET.- El accionante aduce que el Decreto es inconstitucional pues lesiona el principio de legalidad y el de reserva de ley, excediendo las potestades reglamentarias concedidas al Poder Ejecutivo en el artículo 140 inciso e) de la Constitución Política. Bajo esa premisa, los 27 artículos que lo conforman, son inconstitucionales. Pese a haber sido prevenido para que fundamentara la presunta inconstitucionalidad del Reglamento, el accionante se limitó a señalar que siendo inconstitucional el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, la misma suerte debía correr el Decreto N° 35368 MAG-S-MINAET. Tal argumento es insuficiente a efecto de analizar el Reglamento en cuestión, razón por la cual la acción debe ser rechazada de plano en relación con este aspecto.

IV.Conclusión.- En virtud de lo expuesto, la acción debe ser desestimada. Los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan en voto en relación con el rechazo de la acción y declaran inconstitucional el artículo 24 de la Ley de Uso de Suelos. y el artículo 12 del Decreto N° 35368 MAG-S-MINAET. La Magistrada Hernández López pone nota en relación con el artículo 12 del Decreto N° 35368 MAG-S-MINAET.

V.Voto salvado de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro. En relación con el artículo 24 de la Ley N° 7779, redacta el Magistrado Armijo Sancho. En la sentencia 2014-016583 el suscrito Magistrado salvó el voto y declaró la inconstitucionalidad del artículo 24 impugnado. En esta ocasión, el Magistrado Cruz se suma a ese voto salvado. A nuestro juicio, existen razones suficientes para declarar inconstitucional el artículo 24 impugnado. Tal y como lo expresó la Procuraduría en el informe rendido en el de quemas agrícolas controladas no exige la evaluación de impacto ambiental en esa actividad. Esto es una situación alarmante, pues datos de la FAO señalan que las quemas agrícolas, aun las controladas, producen efectos negativos al ambiente y la salud, bienes constitucionales contemplados en los numerales 21 y 50 constitucionales, cuya protección deviene competencia ineludible de este Tribunal Constitucional.

La Procuraduría también indicó en aquella oportunidad, que la SETENA ha enlistado los efectos negativos de estas quemas en los cultivos de caña de azúcar, afectación de suelos, mantos acuíferos, flora y fauna silvestre, aire y atmósfera. El órgano asesor expuso asimismo, que según datos de la Dirección de Gestión de Calidad Ambiental del MINAE, se han verificado numerosas afectaciones al ambiente y la salud desencadenadas por esta práctica agrícola, tales como el favorecimiento a la proliferación de plagas, malezas y generación de lluvia ácida. En la sentencia referida compartimos el criterio de la Procuraduría, y lo reiteramos en esta ocasión, en el sentido de que las políticas ambientales en el país deben ir dirigiéndose cada vez más a realizar los esfuerzos necesarios para que se vaya eliminando de manera paulatina la práctica de quemas agrícolas y, de manera paralela, ir implementando las tecnologías existentes en este campo para alcanzar los efectos deseados.

En aquel expediente, la Procuraduría aportó datos científicos relevantes para la resolución del sub lite, entre los cuales se destaca que según el Plan Nacional de Implementación del Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos, se estima que los procesos de quema de biomasa a cielo abierto aportan el 55% de liberaciones de dioxinas y furanos. Además, según el Protocolo de Kyoto de la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el dióxido de carbono y el metano son gases identificados como de efecto invernadero. Por esta razón, Costa Rica ha adquirido diversos compromisos específicos en la reducción de gases de efecto invernadero, tanto en el Convenio marco citado, como en el Protocolo de Kyoto y el compromiso del Poder Ejecutivo en la neutralidad de carbono para el 2021. Incluso, como es de conocimiento público, Costa Rica se comprometió en la Conferencia de la ONU sobre Cambio Climático en Bali, a alcanzar la condición de “carbono neutral”, por lo que esta declaración de compromisos genera importantes consecuencias jurídicas dentro del marco de las Naciones Unidas, aspecto que no puede ser pasado por alto en este asunto.

Por estas razones y en vista de los impactos negativos sobre el ambiente y la salud de las personas, la actividad de quema agrícola debe estar sometida a una evaluación de impacto ambiental, máxime que además de los artículos 50 y 21 de la Constitución Política, también se vulneran principios rectores en materia ambiental el de uso racional de los recursos, a partir del cual se permite garantizar a los habitantes un equilibrio ecológico entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente (ver sentencias 6322-2003, 3705-1993, 4423-1993, 5974-1998 y 6716-2002) y, por supuesto, los principios preventivo y precautorio que rigen la materia. La jurisprudencia de este Tribunal también ha destacado la importancia de los estudios de impacto ambiental en el resguardo del derecho al ambiente y, en definitiva, del Derecho de la Constitución. La Sala ha indicado que este mecanismo de evaluación ambiental procura que determinadas actividades significativamente impactantes en términos ambientales cuenten con un procedimiento científico analítico en el que se examinen sus eventuales consecuencias.

Tal como lo explica la Procuraduría, este procedimiento técnico facilita la identificación y predicción de los efectos positivos o negativos que una actividad puede provocar sobre el ambiente. Además, a través de este procedimiento de evaluación ambiental se permite la participación ciudadana de las personas vecinas que eventualmente se verían afectadas con esta práctica agrícola, procurándoles que tengan acceso a la información necesaria para evacuar sus dudas e inquietudes. Tomando en consideración lo expuesto, consideramos que el artículo 24 de la Ley Nº 7779 es inconstitucional por omitir la exigencia de una evaluación de impacto ambiental previo a la autorización de los permisos correspondientes para quemas agrícolas controladas. En relación con el artículo 12 del Decreto 35368 MAG-S-MINAET, redacta el Magistrado Cruz Castro: Ambos magistrados salvamos el voto en la sentencia N° 2014-004239 de las 16:00 horas del 26 de marzo de 2014 que analizó el Decreto 35368 y declaramos inconstitucional el artículo 12 del mismo.

En esta oportunidad, reiteramos los argumentos dados en aquella sentencia. Así, consideramos que el artículo 12 del decreto impugnado, es inconstitucional por dos aspectos: la eliminación de la consulta al SINAC para que rinda su criterio técnico en todos los casos, y la aplicación del silencio positivo en materia ambiental. 1) Sobre la eliminación del criterio técnico del SINAC. Se observa que este nuevo reglamento, tal como lo indica la Procuraduría en su informe, eliminó la consulta al SINAC para que rindiera su criterio técnico vinculante en relación con las repercusiones a la biota y los diversos ecosistemas -excluyendo la posibilidad de que solicitara la evaluación del impacto ambiental de la quema propuesta - . El Decreto No. 35368 ahora impugnado, deroga los artículos 86 y 87 del Reglamento a la Ley de uso, manejo y conservación de suelos (en su artículo 25) y en su lugar prevé (en su artículo 12) una consulta al SINAC, únicamente en el caso de terrenos “cuyos lotes por quemar se encuentren ubicados contiguo a reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos nacionales”, mientras que el artículo 15 de ese mismo cuerpo normativo prohíbe realizar quemas “en áreas protegidas por Ley, tales como ... zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre o aledaños a ellas”. La eliminación de la consulta al SINAC en todos los casos, violenta:

-el principio de la tutela del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a cargo del Estado, derivado del artículo 50 constitucional y relacionado con el derecho a la salud.

-el principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, según el cual "se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general -tanto legales como reglamentarías- , de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia(Resolución No. 17126-2006). Principio reconocido por esta Sala en anteriores oportunidades cuando se estableció que: principio ambiental "de la vinculación a la ciencia y a la técnica" que rige la materia ambiental, en tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación" (Voto No. 14293-2005 reiterado por el 11562-2006).

-el principio precautorio en materia ambiental, pues prescindir sin sustento técnico de la consulta al SINAC en todos los casos, e incluso reducirla a supuestos inaplicables en virtud de la prohibición del artículo 15, inciso e) de ese mismo cuerpo normativo, quebranta este principio que ya ha sido reiterado por la jurisprudencia de esta Sala cuando se indica: “...en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes ... No se debe perder de vista el hecho de que estamos en un terreno del derecho, en el que las normas más importantes son las que puedan prevenir todo tipo de daño al medio ambiente, porque no hay norma alguna que repare, a posteriori, el daño ya hecho; necesidad de prevención que resulta más urgente cuando de países en vías de desarrollo se trata ” (Votos números 5893-1995, 2988-1999, 5048-2001 y 2515-2002).

-viola el párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Lev No. 7414 del 13 de junio de 1994), en la parte que indica que, los Estados partes deben “tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos Ello por cuanto, prescindir del criterio técnico del MINAE respecto de quemas que pueden abarcar miles de hectáreas, con generación significativa de gases de efecto invernadero. Lo cual viola además, el artículo 7o de la Constitución Política. 2) Sobre la falta de fundamentación y el silencio positivo en materia ambiental. El artículo 12 del Decreto impugnado carece de la requerida fundamentación técnica en sus considerandos, lo cual, por tener implicaciones en el derecho a un ambiente sano, tal omisión de fundamentación adquiere relevancia constitucional (votos números 459-1991,4702-1993 y 2074-2001). Además de lo anterior, el artículo 12 del Reglamento impugnado prevé un plazo de 10 días naturales para que el SINAC emita su criterio técnico, con los efectos de un silencio positivo en caso de que no se pronuncie durante ese plazo. Lo anterior, contraponiéndose al principio de improcedencia del silencio positivo en materia ambiental, reconocido por la jurisprudencia constitucional:

“...esta Sala ha sido conteste en reconocer que el principio de silencio positivo no opera de pleno derecho en tratándose de actuaciones donde esté en juego la protección del medio ambiente”. (Voto No. 5745-1999).

“Esta Sala ya ha establecido en una consistente línea jurisprudencial que en cuanto a la protección de intereses esenciales para la Nación, tales como el medio ambiente... no opera el silencio positivo por la omisión de la Administración en el cumplimiento de sus deberes, sin perjuicio de la responsabilidad a la que se pueda hacer acreedor por los daños que su atraso ocasione a los administrados. (Ver en ese sentido las sentencias números 6332-94, de las dieciocho horas con doce minutos del veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, y 1895-00, de las quince horas con cuarenta y seis minutos del veintinueve de febrero de dos mil)". (Voto No. 5245-2002).

“Los impugnantes alegan que, según la jurisprudencia constitucional, en materia de recursos naturales no opera la ficción jurídica del silencio positivo. Llevan razón los accionantes en su argumento, ya que, como límite material para la aplicación del silencio positivo, se ha excluido -vía jurisprudencia de esta Sala- lo medioambiental en virtud del trascendente valor y jerarquía que posee el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, reconocido en el artículo 50 de la Constitución Política. La jurisprudencia sobre este tema es abundante…

Partiendo del criterio jurisprudencial expuesto e incluso, a tenor del artículo 4o de la Ley Forestal (norma que prohíbe la aplicación del silencio positivo en materia de recursos naturales), la frase supra señalada es inconstitucional, pues tiene por operado el silencio positivo en la delimitación del Patrimonio Natural del Estado con el transcurso de treinta días naturales sin que el SINAC (es decir, cualquier de las áreas que lo conforman) se haya pronunciado sobre la clasificación realizada por los particulares. Ahora bien, debe entenderse que si el funcionario responsable del SINAC no se pronuncia sobre la validez de los documentos emitidos por los profesionales privados dentro de un plazo razonable, podría exponerse a las sanciones dispuestas en las leyes” (Resolución No. 2009-13072. En igual sentido, el voto No. 2009-13073).

VI.Nota separada de la Magistrada Hernández López.- Concurro con el voto de mayoría en el sentido de que la argumentación de la acción de inconstitucionalidad es vaga y ambigua, en la mayoría de sus puntos. Sin embargo me interesa puntualizar con respecto al artículo 12 del decreto impugnado dos aspectos: a) Que bajo ninguna circunstancia puede interpretarse que transcurridos los 10 días del que habla el decreto para el pronunciamiento del SINAC, se puede interpretar que se de un silencio positivo, el cual está expresamente prohibido por jurisprudencia de esta Sala en materia ambiental. b) Si bien es cierto, la legislación permite que el criterio técnico del SINAC no sea vinculante, naturalmente que, -como es propio de un estado de derecho –rige el principio de legalidad (en especial artículo 16.1 Ley General de la Administración Pública), de tal formar que el MAG, si se va a separar del criterio técnico del SINAC o bien conceder un permiso – en defecto de su pronunciamiento-, lo deberá hacer por medio de un acto motivado y con respecto al ordenamiento jurídico ambiental.

VII.Voto salvado del Magistrado Ulate Chacón.- El suscrito respeta, sin embargo, no comparte el voto de mayoría, por las razones siguientes: 1.- Es la primera vez que se cuestiona la constitucionalidad de lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley No. 121 "Ley de Cercas Divisorias y Quemas, en cuanto al impacto que tienen las prácticas de quemar, para el ejercicio de actividades agrarias productivas, respecto al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. 2.- Si bien es cierto la Sala se había pronunciado en algún momento sobre dicha norma, ello tenía que ver con la responsabilidad penal y civil objetiva. 3.- Ahora bien, como dicha norma es prácticamente originaria, está estrechamente relacionada con el contenido del artículo 24 de la Ley No. 7779, de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, y el Decreto Ejecutivo, dictado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería. El suscrito no ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el fondo del asunto.

Aún conociendo la existencia de varios precedentes relacionados, en unos casos, con Decretos Ejecutivos, y en otro caso, con el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, considero que si se presenta una acción más amplia, que comprende las diferentes normas relacionadas con esa práctica, es oportuno cursar la acción, a fin de tener nuevos y mayores elementos de juicio para resolver el mérito del asunto, sobre todo considerando los bienes jurídicos que se pretenden tutelar, y la necesidad de garantizar un sano equilibrio entre la producción, la seguridad alimentaria, la agricultura y el medio ambiente. En consecuencia el suscrito ordena cursar la acción, contra todas las disposiciones impugnadas.

Por tanto:

Por mayoría, se rechaza por el fondo la acción. Los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el voto y declaran inconstitucional el artículo 24 de la Ley N° 7779 "Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos" y el artículo 12 del Decreto 35368 MAG-S-MINAET denominado "Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas. El Magistrado Ulate Chacón salva el voto y ordena dar curso a la acción en relación con todas las normas impugnadas. La Magistrada Hernández pone nota.

Gilbert Armijo S.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Enrique Ulate Ch.

Alicia Salas T.