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Res. 14201-2014 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 26/08/2014
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Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Res. Nº 2014-14201 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciseis horas treinta minutos del veintiseis de agosto de dos mil catorce.
Recurso de amparo que se tramita en el expediente número 14-012158-0007-CO, interpuesto por MARCO VINICIO LEVY VIRGO, cédula de identidad 0700690314, contra DIRECTOR GENERAL DE TRANSPORTE Y COMERCIALIZACIÓN DE COMBUSTIBLE DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA, MINISTRO DE SALUD, MINISTRO DE AMBIENTE Y ENERGÍA y REGULADOR GENERAL DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.
Resultando:
1. Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 9:28 horas del 4 de agosto de 2014, el recurrente interpone recurso de amparo. Manifiesta que, de conformidad con la legislación vigente, la vida útil de los tanques de almacenamiento de las estaciones de servicio es de 20 años. En su criterio, cumplido ese plazo, lo que corresponde es no renovar las concesiones y proceder al cierre inmediato de las estaciones de servicio; dictar una medida cautelar y exigir el cambio de los tanques y las tuberías, previo cumplimiento de un elenco de requisitos tales como: la solicitud formal de parte del concesionario, la autorización del dueño registral de la propiedad, la aportación de la viabilidad ambiental como requisito previo a subir los planos de diseño al “APC”, la ficha técnica emitida por el fabricante de los tanques, la prueba de hermeticidad de tanques y tuberías, certificaciones de un ingeniero eléctrico de que el proyecto cumple con el Código Eléctrico vigente, certificación de un ingeniero civil o arquitecto de que las instalaciones cumplen los requerimientos técnicos que garanticen seguridad en su operación y con los Decretos Ejecutivos No. 30131- MINAE-S y No. 36967-MINAET-S, entre otros. Por medio de las resoluciones R- 061-2012-MINAET y R-062-2012-MINAET, el Ministerio de Ambiente y Energía, de manera oficiosa, sin mediar solicitud de parte y sin verificar la información técnica, científica y legal contenida en cada uno de los expedientes administrativos de las estaciones de servicio, la existencia de permisos de funcionamiento expedidos por el Ministerio de Salud, las pruebas de hermeticidad de tanques y tuberías, si habían denuncias por fugas de combustible al subsuelo, la vida útil de los tanques (si estaba vencida o no), el criterio técnico y científico de los ingenieros del ministerio recurrido y si había procesos o causas abiertas en la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos contra esos concesionarios, renovó las concesiones de servicio público de todas las estaciones del país, contraviniendo el ordenamiento jurídico. Por resolución RDGTCC-629-2014-MINAE del 1 de julio de 2014, el ministerio recurrido resolvió, en cuanto a la siguiente lista de estaciones de servicio: expediente No. ES 2-01-07-02 Servicentro Volcán Poás (tanques vencidos en el 2012), expediente No. ES 2-07-01-01 Estación de Servicio Repuestos La Bomba (tanques vencidos en 1987), expediente No. ES 2-02-06-01 Servicentro Chury (tanques vencidos en 2013, 2014 y otro vencerá en 2015), expediente No. ES 3-01-04-01 Servicentro Cristo Rey (un tanque venció en 2013 y los demás en 2014), expediente No. ES 1- 13-02-02 Estación de Servicio Gas Caribe (tanques vencidos en el 2010), expediente No. ES 1-13-01-04 Servicentro ASCOM (tanques vencidos en el 2013), expediente No. ES 5-08-07-01 Servicentro Nuevo Arenal (tanques vencidos en el 2013), expediente No. ES 5-09-04-01 Servicentro Nandayure 2 (tanques vencidos en el 2012), expediente No. ES 1-01-03-05 Estación de Servicio San Sebastián (tanques vencidos en el 2011), expediente No. ES 5-06-01-02 Estación de Servicio El Gran Parqueo (tanques vencidos en el 2013), expediente No. ES 1-15-01-01 Servicentro El Higuerón (dos tanques vencidos en el 2009 y uno en 2013), expediente No. ES 1-01-06-01 Petróleos Delta San Francisco de Dos Ríos (tanques vencidos en 2013), expediente No. ES 3-01-02-03 Estación de Servicio Raúl Molina (dos tanques vencidos en 2013 y otro vencerá en 2017), expediente No. ES 2-01-01-05 Servicentro de Alajuela (un tanque vencido en 2013 y dos vencerán en 2015), expediente No. ES 2-02-06-02 Servicentro Zenén Ruiz e Hijos (tanques vencidos en 2011), expediente No. ES-5-02-01-01 Gasolinera Barrantes y Vargas (tanques vencidos en 2013), expediente No. ES-6-01-01-03 Servicentro El Cocal (tanques vencidos en 2013), lo siguiente: "Se comunica a cada uno de los concesionarios enlistados en el cuadro siguiente, el deber de presentar la documentación en la que acrediten que han realizado las gestiones correspondientes ante las instituciones competentes, para la sustitución de sus tanques de almacenamiento en cumplimiento del artículo 81.10 del Decreto Ejecutivo N° 30131-M1NAE-S "Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos", aclarándose que no será necesario presentar la documentación que ya hubiese sido aportada ante la DGTCC (...)”, otorgándoles para cumplir un plazo de 3 meses. Aclaran que los años de vencimiento fueron tomados de las bases de datos del Ministerio de Ambiente y Energía. Hace referencia al artículo 81.10 del Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S: "Artículo 81. —De las Obligaciones. Toda persona física o jurídica que tenga autorización para prestar el Servicio Público de suministro de combustibles de una estación de servicio, y para almacenar o distribuir combustible, tendrán las siguientes obligaciones:.. .81.10 Sustituir todo tanque subterráneo de pared sencilla que tenga veinte años o más." Sostiene que, con las resoluciones R-061-2012-MINAET, R-062-2012-MINAET y R-DGTCC-629- 2014-MINAE, las autoridades recurridas permiten, toleran y autorizan a operar a prestatarios de servicio público que no cumplen los requisitos mínimos que garanticen seguridad en la operación y sin que garanticen la protección de los derechos constitucionales a la vida, la salud y al medio ambiente. De la revisión de la base de datos y los expedientes administrativos del Ministerio de Ambiente y Energía se concluye que todas las estaciones referidas se encuentran en la actualidad operando con tanques que tienen la vida útil vencida, ya que cuentan con más de 20 años funcionando y no han sido sustituidos. Por ello acusa que ninguno de los recurridos ha asumido las obligaciones y responsabilidades que el ordenamiento jurídico les exige, no han cerrado los establecimientos y, por el contrario, permiten la operación de las gasolineras, a pesar de la falta de certeza científica de que no hay contaminación. En muchos de los casos, tampoco se cuenta con la viabilidad ambiental aprobada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Pese a lo anterior, se les otorga 3 meses adicionales para que demuestren que han realizado las gestiones necesarias ante el Estado para el cambio de tanques, con lo cual se les brinda una especie de permiso tácito para que esos prestatarios de servicios públicos continúen operando, en detrimento de los intereses y derechos de la colectividad, a pesar que consta documentalmente en los expedientes administrativos que estas estaciones de servicio han venido operando sin cumplir los requisitos mínimos establecidos en el ordenamiento jurídico. La Autoridad Reguladora de Servicios Públicos les ha otorgado a estos concesionarios un margen de comercialización a pesar de la ilegal y riesgosa operación de estos establecimientos. El Ministerio de Salud les mantiene vigente el permiso sanitario de funcionamiento aún bajo las mismas circunstancias. En el pasado reciente las estaciones de servicio de Tilarán, Monteverde, Servicentro Zona Franca, Servicentro Lago Arenal y Costacaribeños, han generado filtraciones de combustible ya sea por fisuras o corrosión, poniendo en riesgo la contaminación no sólo de mantos acuíferos y otros cuerpos de agua, sino la salud, la vida y el medio ambiente en general. También debe tenerse en consideración que los metales y materiales con los que son construidos los tanques de almacenamiento y las tuberías de trasiego de combustible - en muchos de estos casos de acero -, se ven sometidos a un proceso de corrosión y de fatiga de metales en razón de las cargas en el terreno, los movimientos sísmicos y las actividades humanas. Las resoluciones aquí impugnadas implican una regresión en materia ambiental, pues existe un riesgo inminente de infiltraciones al subsuelo, ya sea desde las tuberías o los tanques de almacenamiento de combustible. En muchos de los casos se incumple el principio de doble contención, las tuberías no están en trincheras, los tanques no se encuentran en piletas impermeabilizadas, tampoco están colocados sobre una geo-membrana y no tienen protección catódica, lo que genera que el proceso de corrosión se acelere o no hay cómo minimizarlo; ello, por lo general, termina en contaminación y daño ambiental. Dice que el tema ya ha sido revisado por esta Sala en las sentencias Nº 1993-6240, 7190-94, 3929- 95, 2007-014894, 2007-016236, 2008-011668, 2009-005744, 2009-012667 y 2009-018166, así como en el dictamen Nº C-138-2010 de la Procuraduría General de la República, donde se estableció que la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles es la competente para el dictado de medidas precautorias. Estima que se han violentado los derechos fundamentales protegidos en los artículos 46, 50 y 89 de la Constitución Política. Solicita que se acoja el recurso, así como que se ordene a los recurridos que: a) de manera inmediata, apliquen una medida cautelar para que las estaciones de servicio con tanques y tuberías que tengan más de 20 años, cesen sus operaciones y que a la vez le ordenen a la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE) que no les suministre más combustibles hasta que no hayan cambiado tanques y tuberías y se ajusten a la legislación nacional; b) se anulen las resoluciones Nº R-061-2012-MINAET, R-062-2012-MINAET y R-DGTCC-629-2014-Ministerio de Ambiente y Energía; c) se realicen los estudios técnicos, científicos y jurídicos de cada expediente administrativo; d) se realicen las inspecciones y análisis de suelos - certificados por laboratorios acreditados -, con el fin de constatar y tener certeza científica de que no se ha generado contaminación, daño ambiental, afectación a la salud o a la biodiversidad; y e) tomen las medidas que permitan eliminar el riesgo o daño al entorno de las estaciones de servicio, para evitar que estos riesgos se difundan o se agraven y para inhibir- la continuación o reincidencia en la infracción por parte de las gasolineras. Asimismo, que se declare en sentencia que la actuación tanto del Estado como de los concesionarios de servicios públicos, en el caso de estudio, ha violentado el principio de no regresión, que su actitud es reprochable ya que han puesto en riesgo la salud pública, al permitir que las estaciones operen sin cumplir los requisitos indispensables para su funcionamiento.
2. Informa bajo juramento María Elena López Núñez, en su condición de Ministra de Salud (memorial presentado en la Secretaría de esta Sala a las 14:50 horas del 18 de agosto de 2014), que ese Ministerio efectivamente ha realizado su deber -de regular, fiscalizar y controlar lo relativo al transporte y comercialización de hidrocarburos, así como los aspectos de seguridad e higiene en la operación y funcionamiento de las estaciones de servicio-, por cuanto se hace la verificación de los aspectos técnicos y los requisitos administrativos, en los términos de la Resolución R-DGTCC-629-2014-MINAET. Solicita se desestime el recurso planteado.
3. Informa bajo juramento Dennis Meléndez Howell, en su condición de Regulador General de los Servicios Públicos (memorial presentado en la Secretaría de esta Sala a las 14:34 horas del 18 de agosto de 2014), que le corresponde al MINAE otorgar la autorización para la prestación del servicio público de suministro de combustibles derivados de hidrocarburos en planteles de distribución y al consumidor final; y le corresponde al ARESEP velar por la adecuada prestación de los servicios públicos, es decir, de manera continua, eficiente, con adaptación a todo cambio desde el plano legal o a la necesidad social por la dinámica misma de su entorno, fijando los precios y tarifas que dicha prestación implica. Indica que el recurrente es impreciso en sus afirmaciones, pues afirma de manera genérica que la vida útil de los tanques de almacenamiento de las estaciones de servicio es de 20 años, pero no indica cuál norma establece dicho período. Refiere que el Decreto Ejecutivo Nº 30131-MINAE-S, contiene varios artículos que establecen diversos períodos o lapsos de tiempo, estableciendo también los períodos en que deben hacerse las evaluaciones periódicas de verificación. Indica que las fijaciones tarifarias no son para unas cuantas estaciones, sino que es una fijación nacional, sin distinciones; y corresponde a la DGTCC otorgar o revocar la concesión respectiva. En cuanto al alegado daño ambiental, apunta que el recurrente no aporta prueba que demuestre la acusada contaminación de mantos acuíferos o que existan filtraciones de combustibles al subsuelo; ni siquiera acredita haber denunciado dichos daños ante el ente competente. Solicita se desestime el recurso planteado.
4. Informa bajo juramento Edgar Gutiérrez Espeleta y Eduardo Bravo Ramírez, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía y Director General de Transporte y Comercialización de Combustibles (memorial presentado en la Secretaría de esta Sala a las 18:59 horas del 18 de agosto de 2014), que el tipo de cuestionamientos planteados por el recurrente se refiere a aspectos de legalidad por conducta administrativa ordinaria, por lo que solicitan se rechace el recurso. En cuanto al fondo, indica que las resoluciones administrativas R-061-2012-MINAET y R-062-2012-MINAET corresponden a actuaciones administrativas generadas en la anterior Administración, cuyo cuestionamiento son aspectos de legalidad. En cuanto a la existencia de un sistema de calificación de estaciones de servicio, ello es competencia de la DGTCC, según el artículo 46 inciso e) del Decreto Ejecutivo Nº 35669-MINAET; y la renovación de las concesiones está normada en el Decreto Ejecutivo Nº 30131-MINAE-S. Se cuenta así con las herramientas para que la Administración, con base en criterios técnicos, tome las decisiones y emita los actos administrativos que corresponda. Relatan los antecedentes que originaron las Resoluciones R-061-2012-MINAET y R-062-2012-MINAET, señalando que se desarrolló –en colaboración con RECOPE- un programa especial de inspección de las estaciones, verificando el grado de cumplimiento requerido para garantizar una operación acorde con la salud, la seguridad y el medio ambiente; y se permitió a las estaciones que poseían calificación entre 70% y 100%, realizar las correcciones correspondientes. Respecto al argumento del recurrente, quien indica que debe procederse con el cierre inmediato de la estación de servicio al cumplirse la vida útil de los tanques, aclaran que el Decreto Ejecutivo Nº 30131-MINAE-S contiene algunas disposiciones que fijan pautas sobre le período de vida operativa, no plazos concretos; y distinguen entre los tanques instalados antes de la vigencia de dicho Decreto, que son de pared sencilla. En cuanto a la Resolución R-DGTCC-629-2014-MINAET, esta se emitió precisamente para dar cumplimiento a las disposiciones indicadas, así se comunicó a los 17 concesionarios enlistados; además, se coordinó con SETENA para que informara sobre los proyectos tramitados o en trámite, a fin de tener mayores elementos de información sobre el estado actual de dichos casos. Aunado a ello, se realizó una inspección a cada una de esas estaciones, y se elaboró el correspondiente informe técnico en cada caso. Entre los hallazgos, señalan que 9 de esas estaciones tenían pozos de observación y monitoreo, de los cuales 5 estaban secos y 4 tenían líquidos con aparente presencia de combustibles. Consideran que no existe ninguna conducta administrativa que lesione los derechos constitucionales del recurrente, por lo que solicitan se desestime el recurso planteado.
5. En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,
Considerando:
I.- Objeto del recurso. Acusa el recurrente que, a pesar de que la vida útil de los tanques de almacenamiento de combustibles en las estaciones de servicio es de 20 años, el MINAE –por medio de las resoluciones R-061-2012-MINAET, R-062-2012-MINAET y R-DGTCC-629-2014-MINAET- permite, tolera y autoriza la operación de prestatarios del servicio público que no cumplen con los requisitos técnicos mínimos establecidos en la normativa para garantizar los derechos a la vida, la salud y el medio ambiente.
II.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque las autoridades recurridas hayan omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
III.- Jurisprudencia constitucional. La Sala ha abordado en múltiples ocasiones el tema ambiental, determinando el rango constitucional que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado ostenta:
“III.- Sobre el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El artículo 50 de la Constitución Política establece como fundamental el derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. De previo a la modificación de este artículo cincuenta para considerar de manera expresa lo relativo al ambiente, ya la Sala, a través de su labor jurisprudencial, había derivado este derecho a partir de las disposiciones constitucionales de los artículos veintiuno –derecho a la vida y a la salud-, sesenta y nueve –explotación racional de la tierra- y ochenta y nueve –protección de las bellezas naturales-. La Sala ha optado por una consideración abierta o macro del concepto ambiente y de la protección que se brinda al mismo, trascendiendo de la protección básica o primaria del suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, minerales, bosques, diversidad de flora y fauna, y paisaje, para considerar también elementos referentes a la economía, a la generación de divisas a través del turismo, la explotación agrícola y otros. Así, mediante sentencia número 5893-095, de las nueva horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y tres, la Sala estableció que:
“El Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental" IV.- Sobre la prevención del riesgo ambiental. Teniendo claro el contenido básico del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, es preciso ahora hacer referencia a otro aspecto que, ineludiblemente, va paralelo con esa garantía constitucional, y que es la prevención y actitud vigilante que deben tener las instancias públicas encargadas de velar por la vigencia de ese derecho. En cuanto a este tema, en sentencia número 2008-011668 de las once horas y uno minutos del veinticinco de julio del dos mil ocho, esta Sala explicó que:
“Estableciéndose a nivel constitucional esta obligación del Estado, resulta importante apreciar cómo a nivel de los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos también se establecen obligaciones concretas que deben ser respetadas. En materia ambiental se ha definido el deber de prevención que debe existir en este ámbito; la Declaración de Río, adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, dispone que:
"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente".
La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.” (Resolución Nº 18166-2009 de las 11:37 horas del 27 de noviembre de 2009) IV.- Sobre el caso concreto. El recurrente reclama que los recurridos toleraron y prorrogaron el funcionamiento de las estaciones de servicio cuyos tanques de almacenamiento habían excedido los 20 años de antigüedad. Los recurridos arguyen, entre otros puntos, que el amparado no aporta prueba que demuestre que la vida útil de los tanques es de 20 años o que ellos han excedido dicha vida útil.
El decreto Nº 30131-MINAE-S “Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos” señala:
“Artículo 5º-Competencia. Corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía por medio de la DGTCC, la aplicación del presente Reglamento. Para tal efecto, la DGTCC tendrá entre otras competencias las siguientes: (…)
5.2 Verificación de aspectos relacionados con la seguridad y buen funcionamiento de las instalaciones para autoconsumo y de las instalaciones de almacenamiento y distribución de productos derivados de los hidrocarburos. (…)
Artículo 81.-De las Obligaciones. Toda persona física o jurídica que tenga autorización para prestar el Servicio Público de suministro de combustibles de una estación de servicio, y para almacenar o distribuir combustible, tendrán las siguientes obligaciones: (…)
81.10 Sustituir todo tanque subterráneo de pared sencilla que tenga veinte años o más. (…)” Las disposiciones transcritas permiten a la Sala llegar a dos conclusiones. En primer lugar, sobre las estaciones de servicio pesa la obligación de sustituir todo tanque subterráneo de pared sencilla que tenga 20 años o más. La segunda es que la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles del Ministerio de Ambiente y Energía es la autoridad encargada de hacer velar por el cumplimiento de esa obligación. Con ello se puede verificar que la inquietud del amparado es legítima, pues existe una norma que prevé la sustitución de esos tanques a los 20 años. No es su deber –como pretenden los recurridos- demostrar que la vida útil de los tanques es de 20 años. Además, se puede descartar la responsabilidad de las otras autoridades recurridas en este proceso, pues queda demostrado que la institución responsable en esa materia es el MINAE. En razón de ello, se declara sin lugar el recurso en lo que respecta a las autoridades recurridas diferentes del MINAE.
V.- Partiendo de las premisas anteriores, procede analizar ahora las resoluciones objeto del amparo.
En cuanto a las resoluciones Nº R-061-2012-MINAET y R-062-2012-MINAET, la Sala desestima el reclamo por los siguientes motivos. Es cierto, como afirma el recurrente, que dichas resoluciones permiten que las estaciones enumeradas continúen disfrutando la concesión respectiva. Sin embargo, la Sala se ve imposibilitada de acoger el reclamo porque esas resoluciones se dirigen a atender una amplia variedad de circunstancias relacionadas con la operación de las estaciones servicio citadas en ellas, sin que la antigüedad del tanque sea un elemento común a todas esas estaciones. Anular dichas resoluciones podría implicar una lesión a situaciones jurídicas consolidadas y derechos de terceros ajenos a la problemática de la antigüedad de los tanques. Aunado a ello, la autoridad recurrida emitió con posterioridad a dichas resoluciones la número R-DGTCC-625-2014-MINAE. En razón del tiempo y su especialidad en la materia, ella es la que actualmente tiene vigencia en el tema objeto del amparo. Por ello, se declara sin lugar el recurso en lo relativo a las resoluciones Nº R-061-2012-MINAET y R-062-2012-MINAET.
VI.- En lo que respecta a la resolución número R-DGTCC-625-2014-MINAE, la Sala declara con lugar el recurso. Según dicha resolución, ella se dirige a las “…estaciones de servicio cuyos tanques de almacenamiento de combustible hayan sobrepasado veinte años de antigüedad…”, según los registros de la DGTCC. A ellas se les comunicó “…el deber de presentar la documentación en la que acrediten que han realizado las gestiones correspondientes ante las instituciones competentes, para la sustitución de sus tanques de almacenamiento…”. Al rendir el informe solicitado, las autoridades del MINAE indicaron a este Tribunal:
“…lo anterior se realizó debido a que en muchas ocasiones los interesados comienzan a realizar las gestiones para realizar las obras de sustitución de tanques directamente ante SETENA, y esta institución a su vez tiene la potestad de requerir el respectivo pronunciamiento de SENARA con el fin de que esta última se refiera a los efectos sobre el recurso hidrogeológico del área del proyecto en cuestión. (…)
De tal forma, los concesionarios que al momento de haber recibido la notificación de la resolución R-DGTCC-625-2014-MINAE estuviesen con trámites iniciados ante esas instituciones pero que aún no han recibido la respectiva licencia ambiental por parte de SETENA, deben comunicarlo a esta Dirección en el plazo de tres meses dado en la misma resolución…” Es decir, la resolución no tenía la finalidad de verificar si las estaciones de servicio concernidas habían cumplido con la obligación de sustituir el tanque a los 20 años, sino constatar si habían iniciado las gestiones para sustituirlos, a pesar de que los registros de la recurrida indicaban que ellos ya habían cumplido los 20 años. Dicho razonamiento contraviene el decreto Nº 30131 MINAE-S, pues en el fondo resulta en una prórroga del plazo de 20 años. Ese plazo debe tenerse como una medida de seguridad para evitar problemas ambientales, cuyo respeto es obligatorio, no facultativo. La necesidad de respetar dicho precepto se hizo patente en el mismo informe del MINAE. Efectivamente, las autoridades recurridas mencionaron los resultados de un estudio técnico realizado recientemente a las estaciones afectadas por la resolución citada, el cual señala que 4 estaciones de servicio tenían indicios de falta de contención de los tanques y 8 estaciones carecían de pozos de monitoreo en los tanques, lo que contraviene el artículo 23 del citado decreto. Es decir, de la 17 estaciones de servicio enumeradas en la resolución número R-DGTCC-625-2014-MINAE, 12 tenían problemas con sus tanques. Ante este panorama, la actuación de la autoridad recurrida, expresada en la resolución objetada, deriva en una vulneración al derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado en los términos expuestos. En virtud de ello, se declara con lugar el reclamo, con los efectos que se dirá.
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar el recurso. En consecuencia, se anula la resolución número R-DGTCC-625-2014-MINAE de las 11:50 horas del 30 de junio de 2014 del Ministerio de Ambiente y Energía. Se ordena a Edgar Gutiérrez Espeleta y Eduardo Bravo Ramírez, por su orden Ministro y Director General de Transporte y Comercialización de Combustibles, ambos del Ministerio del Ambiente y Energía, o a quienes en su lugar ejerzan esos cargos, realizar las actuaciones que se encuentren dentro del ámbito de sus competencias, para que en el plazo de cinco días contado a partir de la notificación de esta sentencia, se inicien los procedimientos administrativos contra las empresas respecto de las que exista indicio de haber incumplido la obligación dispuesta en el artículo 81.10 del Decreto Ejecutivo número 30131-MINAE-S. En caso de constatarse tal falta deberán aplicar las consecuencias jurídicas previstas en el ordenamiento jurídico, todo lo anterior con respeto al debido proceso. Se advierte a las autoridades accionadas, que de conformidad con lo establecido por el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se impondrá prisión de tres meses a dos años o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada dentro de un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios generados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En lo demás, se declara sin lugar el recurso. Notifíquese en forma personal esta sentencia a Edgar Gutiérrez Espeleta y Eduardo Bravo Ramírez, por su orden Ministro y Director General de Transporte y Comercialización de Combustibles, ambos del Ministerio del Ambiente y Energía, o a quienes en su lugar ejerzan esos cargos. Los Magistrados Castillo Víquez, Hernández López y Salazar Alvarado salvan el voto y declaran sin lugar el recurso. El Magistrado Cruz Castro pone nota.
Gilbert Armijo S.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Paul Rueda L. Nancy Hernández L.
Luis Fernando Salazar A. Ana María Picado Brenes VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS CASTILLO VÍQUEZ, HERNÁNDEZ LÓPEZ Y SALAZAR ALVARADO, Con redacción del primero.
En el presente asunto nos separamos del criterio del voto de mayoría y declaramos sin lugar el recurso, con fundamento en las siguientes consideraciones: del análisis de las pruebas aportadas y de los informes rendidos bajo fe de juramento -que se tienen por dados bajo fe de juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción-, se desprende que la pretensión del recurrente no constituye materia susceptible de ser conocida en esta Jurisdicción. En efecto, determinar las especificidades de los tanques de almacenamiento de las estaciones de servicio, sus paredes, la vigencia de sus permisos y si éstos se ajustan o no a lo exigido en la normativa que rige la prestación de dicho servicio público; constituye un asunto que debe ser dilucidado en la vía ordinaria. En cuanto a la acusada falta de protección al medio ambiente, tal y como ha sido reiterado en la jurisprudencia de esta Sala, la competencia constitucional en materia ambiental no puede extenderse al punto en que se convierta en un verificador de los criterios técnicos vertidos en las normas o por las autoridades administrativas en materia ambiental, sino que se limita a constatar si las dependencias estatales competentes han cumplido la obligación que les impone el artículo 50 de la Constitución Política, de asumir una actuación responsable y oportuna respecto a la protección del ambiente. Por otra parte, respecto a la pretensión del recurrente de que esta Sala anule las resoluciones que prorrogan el permiso de funcionamiento de las estaciones de servicio, procede reiterarle que el recurso de amparo no es la vía idónea para tutelar tales aspectos; dado el carácter sumario de este tipo de acciones, que no las hace idóneas para la determinación de extremos donde deban ser discutidos aspectos técnicos o de cualquier modo controvertidos. Así las cosas, si el petente se encuentra disconforme con las actuaciones de las autoridades recurridas, ello hace referencia a aspectos de legalidad, que deberán ser alegados ante la propia autoridad recurrida o ante la jurisdicción ordinaria correspondiente, a fin de que sean esas autoridades quienes decidan en definitiva sobre dichos aspectos. Con base en lo expuesto, no se constata actuación u omisión alguna que amenace o violente los derechos fundamentales del recurrente, por lo que procedemos a salvar el voto y desestimar el presente recurso.
FERNANDO CASTILLO V.
NANCY HERNÁNDEZ L. LUIS FERNANDO SALAZAR A.
MAGISTRADA MAGISTRADO Nota del magistrado Cruz Castro. Los graves riesgos al ambiente y la pasividad de la autoridad responsable.
La amenaza al medio ambiente en este caso es evidente, dada la vulnerabilidad que presentan los mantos acuíferos respecto de las filtraciones del combustible que trasiegan las surtidoras de gasolina. El principio precautorio requiere una aplicación estricta, porque los daños ambientales que pueden provocar las filtraciones de combustibles son prácticamente irreversibles. Las autoridades recurridas, sin ninguna razón, propician un riesgo muy grave para el ambiente. Incluso se puede dar en este caso un eventual delito de prevaricato, porque las actuaciones de las autoridades se hacen a contrapelo del ordenamiento jurídico, porque hay una norma tan clara como: el artículo 81.10 del Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S: "Artículo 81. —De las Obligaciones. Toda persona física o jurídica que tenga autorización para prestar el Servicio Público de suministro de combustibles de una estación de servicio, y para almacenar o distribuir combustible, tendrán las siguientes obligaciones:.. .81.10 Sustituir todo tanque subterráneo de pared sencilla que tenga veinte años o más." La norma es muy clara, ignorarla y resolver en contra de su texto, podría constituir un delito de prevaricato, porque las autoridades tienen una obligación ineludible que no pueden ignorar o soslayar. Este es un caso en que la lesión al ambiente es palmaria, porque como se dice en el voto de mayoría, se establece claramente que: “…Es decir, de la 17 estaciones de servicio enumeradas en la resolución número R-DGTCC-625-2014-MINAE, 12 tenían problemas con sus tanques. Ante este panorama, la actuación de la autoridad recurrida, expresada en la resolución objetada, deriva en una vulneración al derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado en los términos expuestos….” Este párrafo evidencia la existencia de una grave amenaza al ambiente, no sólo por ignorar normas del ordenamiento, sino por desconocer la situación de los tanques de una actividad que presenta una altísima vulnerabilidad a un ambiente sano y equilibrado.
Realmente si no es por la persistencia y la actividad desplegada por el recurrente, este asunto no habría tenido la respuesta que requiere, con la posibilidad que se puedan producir daños graves o irreversibles para el ambiente. Los posibles daños al ambiente y la violación al ordenamiento, es evidente en este asunto, no se requiere de un juicio complejo de pruebas y argumentos para determinar que la posible lesión al ambiente es evidente, palmaria.
Fernando Cruz Castro
Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Res. Nº 2014-14201 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciseis horas treinta minutos del veintiseis de agosto de dos mil catorce.
Recurso de amparo que se tramita en el expediente número 14-012158-0007-CO, interpuesto por MARCO VINICIO LEVY VIRGO, cédula de identidad 0700690314, contra DIRECTOR GENERAL DE TRANSPORTE Y COMERCIALIZACIÓN DE COMBUSTIBLE DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA, MINISTRO DE SALUD, MINISTRO DE AMBIENTE Y ENERGÍA y REGULADOR GENERAL DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.
Resultando:
1. Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 9:28 horas del 4 de agosto de 2014, el recurrente interpone recurso de amparo. Manifiesta que, de conformidad con la legislación vigente, la vida útil de los tanques de almacenamiento de las estaciones de servicio es de 20 años. En su criterio, cumplido ese plazo, lo que corresponde es no renovar las concesiones y proceder al cierre inmediato de las estaciones de servicio; dictar una medida cautelar y exigir el cambio de los tanques y las tuberías, previo cumplimiento de un elenco de requisitos tales como: la solicitud formal de parte del concesionario, la autorización del dueño registral de la propiedad, la aportación de la viabilidad ambiental como requisito previo a subir los planos de diseño al “APC”, la ficha técnica emitida por el fabricante de los tanques, la prueba de hermeticidad de tanques y tuberías, certificaciones de un ingeniero eléctrico de que el proyecto cumple con el Código Eléctrico vigente, certificación de un ingeniero civil o arquitecto de que las instalaciones cumplen los requerimientos técnicos que garanticen seguridad en su operación y con los Decretos Ejecutivos No. 30131- MINAE-S y No. 36967-MINAET-S, entre otros. Por medio de las resoluciones R- 061-2012-MINAET y R-062-2012-MINAET, el Ministerio de Ambiente y Energía, de manera oficiosa, sin mediar solicitud de parte y sin verificar la información técnica, científica y legal contenida en cada uno de los expedientes administrativos de las estaciones de servicio, la existencia de permisos de funcionamiento expedidos por el Ministerio de Salud, las pruebas de hermeticidad de tanques y tuberías, si habían denuncias por fugas de combustible al subsuelo, la vida útil de los tanques (si estaba vencida o no), el criterio técnico y científico de los ingenieros del ministerio recurrido y si había procesos o causas abiertas en la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos contra esos concesionarios, renovó las concesiones de servicio público de todas las estaciones del país, contraviniendo el ordenamiento jurídico. Por resolución RDGTCC-629-2014-MINAE del 1 de julio de 2014, el ministerio recurrido resolvió, en cuanto a la siguiente lista de estaciones de servicio: expediente No. ES 2-01-07-02 Servicentro Volcán Poás (tanques vencidos en el 2012), expediente No. ES 2-07-01-01 Estación de Servicio Repuestos La Bomba (tanques vencidos en 1987), expediente No. ES 2-02-06-01 Servicentro Chury (tanques vencidos en 2013, 2014 y otro vencerá en 2015), expediente No. ES 3-01-04-01 Servicentro Cristo Rey (un tanque venció en 2013 y los demás en 2014), expediente No. ES 1- 13-02-02 Estación de Servicio Gas Caribe (tanques vencidos en el 2010), expediente No. ES 1-13-01-04 Servicentro ASCOM (tanques vencidos en el 2013), expediente No. ES 5-08-07-01 Servicentro Nuevo Arenal (tanques vencidos en el 2013), expediente No. ES 5-09-04-01 Servicentro Nandayure 2 (tanques vencidos en el 2012), expediente No. ES 1-01-03-05 Estación de Servicio San Sebastián (tanques vencidos en el 2011), expediente No. ES 5-06-01-02 Estación de Servicio El Gran Parqueo (tanques vencidos en el 2013), expediente No. ES 1-15-01-01 Servicentro El Higuerón (dos tanques vencidos en el 2009 y uno en 2013), expediente No. ES 1-01-06-01 Petróleos Delta San Francisco de Dos Ríos (tanques vencidos en 2013), expediente No. ES 3-01-02-03 Estación de Servicio Raúl Molina (dos tanques vencidos en 2013 y otro vencerá en 2017), expediente No. ES 2-01-01-05 Servicentro de Alajuela (un tanque vencido en 2013 y dos vencerán en 2015), expediente No. ES 2-02-06-02 Servicentro Zenén Ruiz e Hijos (tanques vencidos en 2011), expediente No. ES-5-02-01-01 Gasolinera Barrantes y Vargas (tanques vencidos en 2013), expediente No. ES-6-01-01-03 Servicentro El Cocal (tanques vencidos en 2013), lo siguiente: "Se comunica a cada uno de los concesionarios enlistados en el cuadro siguiente, el deber de presentar la documentación en la que acrediten que han realizado las gestiones correspondientes ante las instituciones competentes, para la sustitución de sus tanques de almacenamiento en cumplimiento del artículo 81.10 del Decreto Ejecutivo N° 30131-M1NAE-S "Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos", aclarándose que no será necesario presentar la documentación que ya hubiese sido aportada ante la DGTCC (...)”, otorgándoles para cumplir un plazo de 3 meses. Aclaran que los años de vencimiento fueron tomados de las bases de datos del Ministerio de Ambiente y Energía. Hace referencia al artículo 81.10 del Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S: "Artículo 81. —De las Obligaciones. Toda persona física o jurídica que tenga autorización para prestar el Servicio Público de suministro de combustibles de una estación de servicio, y para almacenar o distribuir combustible, tendrán las siguientes obligaciones:.. .81.10 Sustituir todo tanque subterráneo de pared sencilla que tenga veinte años o más." Sostiene que, con las resoluciones R-061-2012-MINAET, R-062-2012-MINAET y R-DGTCC-629- 2014-MINAE, las autoridades recurridas permiten, toleran y autorizan a operar a prestatarios de servicio público que no cumplen los requisitos mínimos que garanticen seguridad en la operación y sin que garanticen la protección de los derechos constitucionales a la vida, la salud y al medio ambiente. De la revisión de la base de datos y los expedientes administrativos del Ministerio de Ambiente y Energía se concluye que todas las estaciones referidas se encuentran en la actualidad operando con tanques que tienen la vida útil vencida, ya que cuentan con más de 20 años funcionando y no han sido sustituidos. Por ello acusa que ninguno de los recurridos ha asumido las obligaciones y responsabilidades que el ordenamiento jurídico les exige, no han cerrado los establecimientos y, por el contrario, permiten la operación de las gasolineras, a pesar de la falta de certeza científica de que no hay contaminación. En muchos de los casos, tampoco se cuenta con la viabilidad ambiental aprobada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Pese a lo anterior, se les otorga 3 meses adicionales para que demuestren que han realizado las gestiones necesarias ante el Estado para el cambio de tanques, con lo cual se les brinda una especie de permiso tácito para que esos prestatarios de servicios públicos continúen operando, en detrimento de los intereses y derechos de la colectividad, a pesar que consta documentalmente en los expedientes administrativos que estas estaciones de servicio han venido operando sin cumplir los requisitos mínimos establecidos en el ordenamiento jurídico. La Autoridad Reguladora de Servicios Públicos les ha otorgado a estos concesionarios un margen de comercialización a pesar de la ilegal y riesgosa operación de estos establecimientos. El Ministerio de Salud les mantiene vigente el permiso sanitario de funcionamiento aún bajo las mismas circunstancias. En el pasado reciente las estaciones de servicio de Tilarán, Monteverde, Servicentro Zona Franca, Servicentro Lago Arenal y Costacaribeños, han generado filtraciones de combustible ya sea por fisuras o corrosión, poniendo en riesgo la contaminación no sólo de mantos acuíferos y otros cuerpos de agua, sino la salud, la vida y el medio ambiente en general. También debe tenerse en consideración que los metales y materiales con los que son construidos los tanques de almacenamiento y las tuberías de trasiego de combustible - en muchos de estos casos de acero -, se ven sometidos a un proceso de corrosión y de fatiga de metales en razón de las cargas en el terreno, los movimientos sísmicos y las actividades humanas. Las resoluciones aquí impugnadas implican una regresión en materia ambiental, pues existe un riesgo inminente de infiltraciones al subsuelo, ya sea desde las tuberías o los tanques de almacenamiento de combustible. En muchos de los casos se incumple el principio de doble contención, las tuberías no están en trincheras, los tanques no se encuentran en piletas impermeabilizadas, tampoco están colocados sobre una geo-membrana y no tienen protección catódica, lo que genera que el proceso de corrosión se acelere o no hay cómo minimizarlo; ello, por lo general, termina en contaminación y daño ambiental. Dice que el tema ya ha sido revisado por esta Sala en las sentencias Nº 1993-6240, 7190-94, 3929- 95, 2007-014894, 2007-016236, 2008-011668, 2009-005744, 2009-012667 y 2009-018166, así como en el dictamen Nº C-138-2010 de la Procuraduría General de la República, donde se estableció que la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles es la competente para el dictado de medidas precautorias. Estima que se han violentado los derechos fundamentales protegidos en los artículos 46, 50 y 89 de la Constitución Política. Solicita que se acoja el recurso, así como que se ordene a los recurridos que: a) de manera inmediata, apliquen una medida cautelar para que las estaciones de servicio con tanques y tuberías que tengan más de 20 años, cesen sus operaciones y que a la vez le ordenen a la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE) que no les suministre más combustibles hasta que no hayan cambiado tanques y tuberías y se ajusten a la legislación nacional; b) se anulen las resoluciones Nº R-061-2012-MINAET, R-062-2012-MINAET y R-DGTCC-629-2014-Ministerio de Ambiente y Energía; c) se realicen los estudios técnicos, científicos y jurídicos de cada expediente administrativo; d) se realicen las inspecciones y análisis de suelos - certificados por laboratorios acreditados -, con el fin de constatar y tener certeza científica de que no se ha generado contaminación, daño ambiental, afectación a la salud o a la biodiversidad; y e) tomen las medidas que permitan eliminar el riesgo o daño al entorno de las estaciones de servicio, para evitar que estos riesgos se difundan o se agraven y para inhibir- la continuación o reincidencia en la infracción por parte de las gasolineras. Asimismo, que se declare en sentencia que la actuación tanto del Estado como de los concesionarios de servicios públicos, en el caso de estudio, ha violentado el principio de no regresión, que su actitud es reprochable ya que han puesto en riesgo la salud pública, al permitir que las estaciones operen sin cumplir los requisitos indispensables para su funcionamiento.
2. Informa bajo juramento María Elena López Núñez, en su condición de Ministra de Salud (memorial presentado en la Secretaría de esta Sala a las 14:50 horas del 18 de agosto de 2014), que ese Ministerio efectivamente ha realizado su deber -de regular, fiscalizar y controlar lo relativo al transporte y comercialización de hidrocarburos, así como los aspectos de seguridad e higiene en la operación y funcionamiento de las estaciones de servicio-, por cuanto se hace la verificación de los aspectos técnicos y los requisitos administrativos, en los términos de la Resolución R-DGTCC-629-2014-MINAET. Solicita se desestime el recurso planteado.
3. Informa bajo juramento Dennis Meléndez Howell, en su condición de Regulador General de los Servicios Públicos (memorial presentado en la Secretaría de esta Sala a las 14:34 horas del 18 de agosto de 2014), que le corresponde al MINAE otorgar la autorización para la prestación del servicio público de suministro de combustibles derivados de hidrocarburos en planteles de distribución y al consumidor final; y le corresponde al ARESEP velar por la adecuada prestación de los servicios públicos, es decir, de manera continua, eficiente, con adaptación a todo cambio desde el plano legal o a la necesidad social por la dinámica misma de su entorno, fijando los precios y tarifas que dicha prestación implica. Indica que el recurrente es impreciso en sus afirmaciones, pues afirma de manera genérica que la vida útil de los tanques de almacenamiento de las estaciones de servicio es de 20 años, pero no indica cuál norma establece dicho período. Refiere que el Decreto Ejecutivo Nº 30131-MINAE-S, contiene varios artículos que establecen diversos períodos o lapsos de tiempo, estableciendo también los períodos en que deben hacerse las evaluaciones periódicas de verificación. Indica que las fijaciones tarifarias no son para unas cuantas estaciones, sino que es una fijación nacional, sin distinciones; y corresponde a la DGTCC otorgar o revocar la concesión respectiva. En cuanto al alegado daño ambiental, apunta que el recurrente no aporta prueba que demuestre la acusada contaminación de mantos acuíferos o que existan filtraciones de combustibles al subsuelo; ni siquiera acredita haber denunciado dichos daños ante el ente competente. Solicita se desestime el recurso planteado.
4. Informa bajo juramento Edgar Gutiérrez Espeleta y Eduardo Bravo Ramírez, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía y Director General de Transporte y Comercialización de Combustibles (memorial presentado en la Secretaría de esta Sala a las 18:59 horas del 18 de agosto de 2014), que el tipo de cuestionamientos planteados por el recurrente se refiere a aspectos de legalidad por conducta administrativa ordinaria, por lo que solicitan se rechace el recurso. En cuanto al fondo, indica que las resoluciones administrativas R-061-2012-MINAET y R-062-2012-MINAET corresponden a actuaciones administrativas generadas en la anterior Administración, cuyo cuestionamiento son aspectos de legalidad. En cuanto a la existencia de un sistema de calificación de estaciones de servicio, ello es competencia de la DGTCC, según el artículo 46 inciso e) del Decreto Ejecutivo Nº 35669-MINAET; y la renovación de las concesiones está normada en el Decreto Ejecutivo Nº 30131-MINAE-S. Se cuenta así con las herramientas para que la Administración, con base en criterios técnicos, tome las decisiones y emita los actos administrativos que corresponda. Relatan los antecedentes que originaron las Resoluciones R-061-2012-MINAET y R-062-2012-MINAET, señalando que se desarrolló –en colaboración con RECOPE- un programa especial de inspección de las estaciones, verificando el grado de cumplimiento requerido para garantizar una operación acorde con la salud, la seguridad y el medio ambiente; y se permitió a las estaciones que poseían calificación entre 70% y 100%, realizar las correcciones correspondientes. Respecto al argumento del recurrente, quien indica que debe procederse con el cierre inmediato de la estación de servicio al cumplirse la vida útil de los tanques, aclaran que el Decreto Ejecutivo Nº 30131-MINAE-S contiene algunas disposiciones que fijan pautas sobre le período de vida operativa, no plazos concretos; y distinguen entre los tanques instalados antes de la vigencia de dicho Decreto, que son de pared sencilla. En cuanto a la Resolución R-DGTCC-629-2014-MINAET, esta se emitió precisamente para dar cumplimiento a las disposiciones indicadas, así se comunicó a los 17 concesionarios enlistados; además, se coordinó con SETENA para que informara sobre los proyectos tramitados o en trámite, a fin de tener mayores elementos de información sobre el estado actual de dichos casos. Aunado a ello, se realizó una inspección a cada una de esas estaciones, y se elaboró el correspondiente informe técnico en cada caso. Entre los hallazgos, señalan que 9 de esas estaciones tenían pozos de observación y monitoreo, de los cuales 5 estaban secos y 4 tenían líquidos con aparente presencia de combustibles. Consideran que no existe ninguna conducta administrativa que lesione los derechos constitucionales del recurrente, por lo que solicitan se desestime el recurso planteado.
5. En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,
Considerando:
I.- Objeto del recurso. Acusa el recurrente que, a pesar de que la vida útil de los tanques de almacenamiento de combustibles en las estaciones de servicio es de 20 años, el MINAE –por medio de las resoluciones R-061-2012-MINAET, R-062-2012-MINAET y R-DGTCC-629-2014-MINAET- permite, tolera y autoriza la operación de prestatarios del servicio público que no cumplen con los requisitos técnicos mínimos establecidos en la normativa para garantizar los derechos a la vida, la salud y el medio ambiente.
II.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque las autoridades recurridas hayan omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
III.- Jurisprudencia constitucional. La Sala ha abordado en múltiples ocasiones el tema ambiental, determinando el rango constitucional que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado ostenta:
“III.- Sobre el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El artículo 50 de la Constitución Política establece como fundamental el derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. De previo a la modificación de este artículo cincuenta para considerar de manera expresa lo relativo al ambiente, ya la Sala, a través de su labor jurisprudencial, había derivado este derecho a partir de las disposiciones constitucionales de los artículos veintiuno –derecho a la vida y a la salud-, sesenta y nueve –explotación racional de la tierra- y ochenta y nueve –protección de las bellezas naturales-. La Sala ha optado por una consideración abierta o macro del concepto ambiente y de la protección que se brinda al mismo, trascendiendo de la protección básica o primaria del suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, minerales, bosques, diversidad de flora y fauna, y paisaje, para considerar también elementos referentes a la economía, a la generación de divisas a través del turismo, la explotación agrícola y otros. Así, mediante sentencia número 5893-095, de las nueva horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y tres, la Sala estableció que:
“El Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental" IV.- Sobre la prevención del riesgo ambiental. Teniendo claro el contenido básico del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, es preciso ahora hacer referencia a otro aspecto que, ineludiblemente, va paralelo con esa garantía constitucional, y que es la prevención y actitud vigilante que deben tener las instancias públicas encargadas de velar por la vigencia de ese derecho. En cuanto a este tema, en sentencia número 2008-011668 de las once horas y uno minutos del veinticinco de julio del dos mil ocho, esta Sala explicó que:
“Estableciéndose a nivel constitucional esta obligación del Estado, resulta importante apreciar cómo a nivel de los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos también se establecen obligaciones concretas que deben ser respetadas. En materia ambiental se ha definido el deber de prevención que debe existir en este ámbito; la Declaración de Río, adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, dispone que:
"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente".
La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.” (Resolución Nº 18166-2009 de las 11:37 horas del 27 de noviembre de 2009) IV.- Sobre el caso concreto. El recurrente reclama que los recurridos toleraron y prorrogaron el funcionamiento de las estaciones de servicio cuyos tanques de almacenamiento habían excedido los 20 años de antigüedad. Los recurridos arguyen, entre otros puntos, que el amparado no aporta prueba que demuestre que la vida útil de los tanques es de 20 años o que ellos han excedido dicha vida útil.
El decreto Nº 30131-MINAE-S “Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos” señala:
“Artículo 5º-Competencia. Corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía por medio de la DGTCC, la aplicación del presente Reglamento. Para tal efecto, la DGTCC tendrá entre otras competencias las siguientes: (…)
5.2 Verificación de aspectos relacionados con la seguridad y buen funcionamiento de las instalaciones para autoconsumo y de las instalaciones de almacenamiento y distribución de productos derivados de los hidrocarburos. (…)
Artículo 81.-De las Obligaciones. Toda persona física o jurídica que tenga autorización para prestar el Servicio Público de suministro de combustibles de una estación de servicio, y para almacenar o distribuir combustible, tendrán las siguientes obligaciones: (…)
81.10 Sustituir todo tanque subterráneo de pared sencilla que tenga veinte años o más. (…)” Las disposiciones transcritas permiten a la Sala llegar a dos conclusiones. En primer lugar, sobre las estaciones de servicio pesa la obligación de sustituir todo tanque subterráneo de pared sencilla que tenga 20 años o más. La segunda es que la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles del Ministerio de Ambiente y Energía es la autoridad encargada de hacer velar por el cumplimiento de esa obligación. Con ello se puede verificar que la inquietud del amparado es legítima, pues existe una norma que prevé la sustitución de esos tanques a los 20 años. No es su deber –como pretenden los recurridos- demostrar que la vida útil de los tanques es de 20 años. Además, se puede descartar la responsabilidad de las otras autoridades recurridas en este proceso, pues queda demostrado que la institución responsable en esa materia es el MINAE. En razón de ello, se declara sin lugar el recurso en lo que respecta a las autoridades recurridas diferentes del MINAE.
V.- Partiendo de las premisas anteriores, procede analizar ahora las resoluciones objeto del amparo.
En cuanto a las resoluciones Nº R-061-2012-MINAET y R-062-2012-MINAET, la Sala desestima el reclamo por los siguientes motivos. Es cierto, como afirma el recurrente, que dichas resoluciones permiten que las estaciones enumeradas continúen disfrutando la concesión respectiva. Sin embargo, la Sala se ve imposibilitada de acoger el reclamo porque esas resoluciones se dirigen a atender una amplia variedad de circunstancias relacionadas con la operación de las estaciones servicio citadas en ellas, sin que la antigüedad del tanque sea un elemento común a todas esas estaciones. Anular dichas resoluciones podría implicar una lesión a situaciones jurídicas consolidadas y derechos de terceros ajenos a la problemática de la antigüedad de los tanques. Aunado a ello, la autoridad recurrida emitió con posterioridad a dichas resoluciones la número R-DGTCC-625-2014-MINAE. En razón del tiempo y su especialidad en la materia, ella es la que actualmente tiene vigencia en el tema objeto del amparo. Por ello, se declara sin lugar el recurso en lo relativo a las resoluciones Nº R-061-2012-MINAET y R-062-2012-MINAET.
VI.- En lo que respecta a la resolución número R-DGTCC-625-2014-MINAE, la Sala declara con lugar el recurso. Según dicha resolución, ella se dirige a las “…estaciones de servicio cuyos tanques de almacenamiento de combustible hayan sobrepasado veinte años de antigüedad…”, según los registros de la DGTCC. A ellas se les comunicó “…el deber de presentar la documentación en la que acrediten que han realizado las gestiones correspondientes ante las instituciones competentes, para la sustitución de sus tanques de almacenamiento…”. Al rendir el informe solicitado, las autoridades del MINAE indicaron a este Tribunal:
“…lo anterior se realizó debido a que en muchas ocasiones los interesados comienzan a realizar las gestiones para realizar las obras de sustitución de tanques directamente ante SETENA, y esta institución a su vez tiene la potestad de requerir el respectivo pronunciamiento de SENARA con el fin de que esta última se refiera a los efectos sobre el recurso hidrogeológico del área del proyecto en cuestión. (…)
De tal forma, los concesionarios que al momento de haber recibido la notificación de la resolución R-DGTCC-625-2014-MINAE estuviesen con trámites iniciados ante esas instituciones pero que aún no han recibido la respectiva licencia ambiental por parte de SETENA, deben comunicarlo a esta Dirección en el plazo de tres meses dado en la misma resolución…” Es decir, la resolución no tenía la finalidad de verificar si las estaciones de servicio concernidas habían cumplido con la obligación de sustituir el tanque a los 20 años, sino constatar si habían iniciado las gestiones para sustituirlos, a pesar de que los registros de la recurrida indicaban que ellos ya habían cumplido los 20 años. Dicho razonamiento contraviene el decreto Nº 30131 MINAE-S, pues en el fondo resulta en una prórroga del plazo de 20 años. Ese plazo debe tenerse como una medida de seguridad para evitar problemas ambientales, cuyo respeto es obligatorio, no facultativo. La necesidad de respetar dicho precepto se hizo patente en el mismo informe del MINAE. Efectivamente, las autoridades recurridas mencionaron los resultados de un estudio técnico realizado recientemente a las estaciones afectadas por la resolución citada, el cual señala que 4 estaciones de servicio tenían indicios de falta de contención de los tanques y 8 estaciones carecían de pozos de monitoreo en los tanques, lo que contraviene el artículo 23 del citado decreto. Es decir, de la 17 estaciones de servicio enumeradas en la resolución número R-DGTCC-625-2014-MINAE, 12 tenían problemas con sus tanques. Ante este panorama, la actuación de la autoridad recurrida, expresada en la resolución objetada, deriva en una vulneración al derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado en los términos expuestos. En virtud de ello, se declara con lugar el reclamo, con los efectos que se dirá.
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar el recurso. En consecuencia, se anula la resolución número R-DGTCC-625-2014-MINAE de las 11:50 horas del 30 de junio de 2014 del Ministerio de Ambiente y Energía. Se ordena a Edgar Gutiérrez Espeleta y Eduardo Bravo Ramírez, por su orden Ministro y Director General de Transporte y Comercialización de Combustibles, ambos del Ministerio del Ambiente y Energía, o a quienes en su lugar ejerzan esos cargos, realizar las actuaciones que se encuentren dentro del ámbito de sus competencias, para que en el plazo de cinco días contado a partir de la notificación de esta sentencia, se inicien los procedimientos administrativos contra las empresas respecto de las que exista indicio de haber incumplido la obligación dispuesta en el artículo 81.10 del Decreto Ejecutivo número 30131-MINAE-S. En caso de constatarse tal falta deberán aplicar las consecuencias jurídicas previstas en el ordenamiento jurídico, todo lo anterior con respeto al debido proceso. Se advierte a las autoridades accionadas, que de conformidad con lo establecido por el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se impondrá prisión de tres meses a dos años o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada dentro de un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios generados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En lo demás, se declara sin lugar el recurso. Notifíquese en forma personal esta sentencia a Edgar Gutiérrez Espeleta y Eduardo Bravo Ramírez, por su orden Ministro y Director General de Transporte y Comercialización de Combustibles, ambos del Ministerio del Ambiente y Energía, o a quienes en su lugar ejerzan esos cargos. Los Magistrados Castillo Víquez, Hernández López y Salazar Alvarado salvan el voto y declaran sin lugar el recurso. El Magistrado Cruz Castro pone nota.
Gilbert Armijo S.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Paul Rueda L. Nancy Hernández L.
Luis Fernando Salazar A. Ana María Picado Brenes VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS CASTILLO VÍQUEZ, HERNÁNDEZ LÓPEZ Y SALAZAR ALVARADO, Con redacción del primero.
En el presente asunto nos separamos del criterio del voto de mayoría y declaramos sin lugar el recurso, con fundamento en las siguientes consideraciones: del análisis de las pruebas aportadas y de los informes rendidos bajo fe de juramento -que se tienen por dados bajo fe de juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción-, se desprende que la pretensión del recurrente no constituye materia susceptible de ser conocida en esta Jurisdicción. En efecto, determinar las especificidades de los tanques de almacenamiento de las estaciones de servicio, sus paredes, la vigencia de sus permisos y si éstos se ajustan o no a lo exigido en la normativa que rige la prestación de dicho servicio público; constituye un asunto que debe ser dilucidado en la vía ordinaria. En cuanto a la acusada falta de protección al medio ambiente, tal y como ha sido reiterado en la jurisprudencia de esta Sala, la competencia constitucional en materia ambiental no puede extenderse al punto en que se convierta en un verificador de los criterios técnicos vertidos en las normas o por las autoridades administrativas en materia ambiental, sino que se limita a constatar si las dependencias estatales competentes han cumplido la obligación que les impone el artículo 50 de la Constitución Política, de asumir una actuación responsable y oportuna respecto a la protección del ambiente. Por otra parte, respecto a la pretensión del recurrente de que esta Sala anule las resoluciones que prorrogan el permiso de funcionamiento de las estaciones de servicio, procede reiterarle que el recurso de amparo no es la vía idónea para tutelar tales aspectos; dado el carácter sumario de este tipo de acciones, que no las hace idóneas para la determinación de extremos donde deban ser discutidos aspectos técnicos o de cualquier modo controvertidos. Así las cosas, si el petente se encuentra disconforme con las actuaciones de las autoridades recurridas, ello hace referencia a aspectos de legalidad, que deberán ser alegados ante la propia autoridad recurrida o ante la jurisdicción ordinaria correspondiente, a fin de que sean esas autoridades quienes decidan en definitiva sobre dichos aspectos. Con base en lo expuesto, no se constata actuación u omisión alguna que amenace o violente los derechos fundamentales del recurrente, por lo que procedemos a salvar el voto y desestimar el presente recurso.
FERNANDO CASTILLO V.
NANCY HERNÁNDEZ L. LUIS FERNANDO SALAZAR A.
MAGISTRADA MAGISTRADO Nota del magistrado Cruz Castro. Los graves riesgos al ambiente y la pasividad de la autoridad responsable.
La amenaza al medio ambiente en este caso es evidente, dada la vulnerabilidad que presentan los mantos acuíferos respecto de las filtraciones del combustible que trasiegan las surtidoras de gasolina. El principio precautorio requiere una aplicación estricta, porque los daños ambientales que pueden provocar las filtraciones de combustibles son prácticamente irreversibles. Las autoridades recurridas, sin ninguna razón, propician un riesgo muy grave para el ambiente. Incluso se puede dar en este caso un eventual delito de prevaricato, porque las actuaciones de las autoridades se hacen a contrapelo del ordenamiento jurídico, porque hay una norma tan clara como: el artículo 81.10 del Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S: "Artículo 81. —De las Obligaciones. Toda persona física o jurídica que tenga autorización para prestar el Servicio Público de suministro de combustibles de una estación de servicio, y para almacenar o distribuir combustible, tendrán las siguientes obligaciones:.. .81.10 Sustituir todo tanque subterráneo de pared sencilla que tenga veinte años o más." La norma es muy clara, ignorarla y resolver en contra de su texto, podría constituir un delito de prevaricato, porque las autoridades tienen una obligación ineludible que no pueden ignorar o soslayar. Este es un caso en que la lesión al ambiente es palmaria, porque como se dice en el voto de mayoría, se establece claramente que: “…Es decir, de la 17 estaciones de servicio enumeradas en la resolución número R-DGTCC-625-2014-MINAE, 12 tenían problemas con sus tanques. Ante este panorama, la actuación de la autoridad recurrida, expresada en la resolución objetada, deriva en una vulneración al derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado en los términos expuestos….” Este párrafo evidencia la existencia de una grave amenaza al ambiente, no sólo por ignorar normas del ordenamiento, sino por desconocer la situación de los tanques de una actividad que presenta una altísima vulnerabilidad a un ambiente sano y equilibrado.
Realmente si no es por la persistencia y la actividad desplegada por el recurrente, este asunto no habría tenido la respuesta que requiere, con la posibilidad que se puedan producir daños graves o irreversibles para el ambiente. Los posibles daños al ambiente y la violación al ordenamiento, es evidente en este asunto, no se requiere de un juicio complejo de pruebas y argumentos para determinar que la posible lesión al ambiente es evidente, palmaria.
Fernando Cruz Castro
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