Res. 05129-2015 Sala ConstitucionalRes. 05129-2015 Sala Constitucional

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con Voto Salvado *150051290007CO* Res. Nº 2015007501 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y treinta y tres minutos del veintidós de mayo del dos mil quince.

Recurso de amparo interpuesto por ALEXÁNDER MARTÍNEZ QUIRÓS, cédula de identidad No. 1-0385-0473 y NOEMY BRENES GAMBOA, cédula de identidad No. 3-0151-0839, contra LA DIRECCIÓN DE GEOLOGÍA Y MINAS Y LA SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL.

Revisados los autos; Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

CONSIDERANDO:

I.- OBJETO DEL RECURSO. Los recurrentes, empresario turístico y propietaria en la colindancia del Río Sarapiquí, solicitan la protección del medio ambiente y, concretamente, la Cuenca del Sarapiquí. Así como, también, el principio de participación ciudadana. Cuestionan en esta sede y solicitan que se declare ilegal la concesión de extracción de materiales en el cauce de dominio público del referido río. Sostienen que han presentado una serie de denuncias que revelan que, efectivamente, la explotación se está llevando a cabo al margen de las condiciones técnicas, recomendaciones y metodología autorizada. Sin embargo, pese a lo anterior, las autoridades recurridas solo previenen al concesionario para que “enderece” las condiciones bajo las cuales se realiza el aprovechamiento de materiales. Adicionalmente, acusan que ni la solicitud inicial de concesión ni el Estudio de Impacto Ambiental fueron sometidos a consulta de las comunidades.

II.- HECHOS PROBADOS. De relevancia para resolver el presente recurso de amparo se tienen por acreditados los siguientes: 1) En fecha 3 de abril de 2006 se presentó ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental el Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar del proyecto CDP Río Sarapiquí a nombre de Asdrúbal Murillo Víquez, expediente No. 1874-2005-SETENA (ver informe). 2) Mediante resolución No. 1154-2006 de 23 de junio de 2006 se solicitó la presentación de un Estudio de Impacto Ambiental para el proyecto en cuestión (ver informe). 3) Por medio de la resolución No. 1656-2008 de 4 de junio de 2008, luego de analizar el Estudio de Impacto Ambiental, se le solicitó al desarrollador la presentación de un documento anexo al EsIA para completar el mismo (ver informe). 4) Por resolución No. 2385-2011-SETENA de 6 de octubre de 2011 se otorgó la licencia de viabilidad ambiental al proyecto CDP Río Sarapiquí, describiéndose el proyecto de la siguiente manera: “se basa en realizar una extracción de materiales de forma laminar para aprovechar un conglomerado de materiales aluviales existentes sobre el Río Sarapiquí, y beneficiar mediante un quebrador obteniendo distintas granulometrías” (ver informe y copia de la resolución). 5) Mediante resolución No. R-77-2014-MINAE de las 09:40 hrs. de 6 de marzo de 2014 la Dirección de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente y Energía otorgó una concesión de extracción de materiales en cauce de dominio público a favor de Asdrúbal Murillo Víquez (ver informe). 6) El 11 de enero de 2015 el recurrente, Martínez Quirós, presentó una denuncia ante la Dirección de Geología y Minas, manifestando que en el proyecto se realizan labores de extracción los domingos, adjuntando el video correspondiente (ver informe de las autoridades recurridas). 7) El 22 de enero de 2015 se realizó una inspección de campo en el sitio del proyecto, se revisó el diario de extracción en el cual se consigna que, efectivamente, se laboró el día domingo 11 de enero durante el cual se extrajeron 100 metros cúbicos de material. Se le hizo la advertencia al concesionario que debe respetar el horario de operaciones aprobado para la concesión (ver informe). 8) Mediante resolución No. 93 de las 10:30 hrs. de 3 de marzo de 2015 se le ordenó al concesionario la suspensión inmediata de las labores y se confirió audiencia a la parte para que dentro del plazo de 10 días siguientes a la notificación de la resolución justificara las razones del incumplimiento a las condiciones impuestas en la resolución de otorgamiento de la concesión (ver copia de la resolución). 9) La resolución que dio curso al amparo se notificó al Secretario Técnico Nacional Ambiental el 28 de abril de 2015 (ver acta de notificación). 10) El 30 de abril de 2015 las autoridades de SETENA realizaron una visita de inspección al sitio del proyecto y se determinó que desde hace mes y medio no se están realizando labores de extracción, ya que, las mismas fueron paralizadas por la Municipalidad de Sarapiquí por no contarse con autorizaciones del Ministerio de Salud para la construcción de una bodega y un galerón (ver copia del acta de inspección e informe). 11) La resolución que dio curso al amparo se notificó a la Directora de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente el 4 de mayo de 2015 (ver acta de notificación). 12) La resolución No. 93 de las 10:30 hrs. de 3 de marzo de 2015 de la Dirección de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente se intentó notificar al concesionario el 7 de mayo de 2015 (ver copia del acta de notificación).

III.- HECHO NO PROBADO. De importancia para la resolución de este asunto, se tiene por indemostrado el siguiente: Único.- Que los recurrentes hubieran presentado alguna denuncia ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (los autos).

IV.- SOBRE LAS INFRACCIONES AL PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓN AMBIENTAL. Los recurrentes cuestionan que la solicitud inicial de concesión ni el Estudio de Impacto Ambiental, de fechas 2008 y 2011, fueron sometidos a consulta de las comunidades. No obstante, es preciso indicar que este Tribunal, a partir de una mejor ponderación, estimó en la sentencia No. 6773-2014 de las 11:41 hrs. de 16 de mayo de 2014, que la sede natural para vigilar el cumplimiento del principio de participación ciudadana es la justicia ordinaria y no la jurisdicción constitucional. En la referida resolución, se consideró lo siguiente:

“IV.- BAJO UNA MEJOR PONDERACIÓN. DISCUSIÓN DE LEGALIDAD. Al modificar el artículo 9 de la Constitución Política, el órgano constituyente reformador quiso dar positividad al Principio de Participación y así acercar a los administrados al proceso de toma de decisiones estatales, como parte de lo que la doctrina llama “mecanismos de corrección” de la democracia representativa. Así, el Constituyente reformador dejó los medios, alcance y oportunidad de la participación ciudadana a la normativa infra-constitucional, salvo en casos excepcionales. En ese sentido, la sede natural para vigilar su cumplimiento, es la justicia ordinaria y no la jurisdicción constitucional. Por esa razón, son ajenas y lejanas a la competencia de este Tribunal, las cuestiones que se plantean en el caso concreto, a saber, el mecanismo alternativo ordenado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental –a raíz de la violencia y la situación de intimidación generada en las audiencias de 9 de noviembre de 2013 y 25 de enero de 2014– a fin de garantizar la fase de comentarios de los interesados y réplicas del desarrollador en el procedimiento de evaluación ambiental del proyecto de una nueva Terminal de Contenedores en Moín, a nombre de APM Terminals Moín S.A. En el caso específico, precisamente el artículo 22 de la Ley Orgánica del Ambiente, no define si esa participación es a viva voz, por escrito o de qué manera se satisface la exigencia de la participación, lo cual requiere ser analizado en un proceso que permita la amplitud de prueba y contradictorio que, desde nuestro punto de vista, no encuadra en el amparo como proceso rápido, sencillo, sumario y especial de protección de derechos humanos fundamentales. Le corresponde entonces, al control de legalidad y no a este Tribunal Constitucional, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisas), por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, se ajustan o no, al ordenamiento jurídico infra constitucional. Por las razones indicadas, estimamos que el tema planteado está lejos de las competencias específicas, que la Sala Constitucional está llamada a proteger, sin que ello signifique que no merezca análisis en la jurisdicción ordinaria o de mera legalidad contenciosa administrativa, conforme al artículo 49 constitucional. (…)” A partir de lo expuesto, no le corresponde a este Tribunal definir –como lo pretenden los recurrentes– cuál debió ser el mecanismo para que, en el caso concreto, se garantizara de forma óptima la participación ciudadana, máxime que se pretende revisar la legalidad de una licencia de viabilidad ambiental autorizada desde el año 2011. De este modo y, conforme con el precedente de cita, no le corresponde a este Tribunal Constitucional determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisas) por la SETENA en el caso concreto se ajustan o no al ordenamiento jurídico infra constitucional, todo lo cual, deberá ser cuestionado por los recurrentes en las vías ordinarias de legalidad.

V.- SOBRE EL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. A partir de lo dispuesto en los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política, este Tribunal Constitucional ha reconocido, ampliamente, el deber del Estado de proteger el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Es a tenor de dichas disposiciones que nace la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, así como la normativa infraconstitucional ambiental. En este sentido, este Tribunal Constitucional, en la resolución No. 2002-4830 de las 16:00 hrs. de 21 de mayo de 2002, señaló lo siguiente:

“(…) Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, reconoce expresamente el derecho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. El cumplimiento de este requisito es fundamental garantía para la protección de la vida y la salud públicas, no sólo de los costarricenses, sino además de todos los miembros de la comunidad mundial. La violación a estos fundamentales preceptos conlleva la posibilidad de lesión o puesta en peligro de intereses a corto, mediano y largo plazo. La contaminación del medio es una de las formas a través de las cuales puede ser rota la integridad del ambiente, con resultados la mayoría de las veces imperecederos y acumulativos. El Estado costarricense se encuentra en la obligación de actuar preventivamente evitando -a través de la fiscalización y la intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación (…)” VI.- EN CUANTO A LAS CONDUCTAS DE LA SECRETARIA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL. Esta Sala ya se ha pronunciado sobre las competencias de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) y, propiamente, sobre los instrumentos de evaluación que le corresponde autorizar. Al respecto, se ha indicado lo siguiente:

“(…) IV. SOBRE LA EXIGENCIA DE UN ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL. Este Tribunal en reiteradas ocasiones (al efecto ver sentencia No. 2004-9927) ha referido que las normas dirigidas a proteger al ambiente deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales. Esto es así porque al ser los daños y contaminación del medio evaluables, el impacto de estos elementos requiere de un análisis y tratamiento científico. Por ello, la necesidad de una valoración del impacto en el ambiente que según determina el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, consiste en un procedimiento administrativo científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el medio, una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones. De conformidad con el Reglamento citado, que es decreto No. 31849- MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC publicado el 28 de junio del 2004, y que reformó el decreto ejecutivo No. 25705-MINAE, la evaluación del impacto ambiental abarca tres fases: a) una evaluación ambiental inicial, que consiste en un procedimiento de análisis de las características ambientales de la actividad, obra o proyecto, con respecto a su localización para determinar la relevancia del impacto, de este análisis previo se puede otorgar incluso una viabilidad ambiental potencial (que es temporal) o el condicionamiento de la misma a la presentación de otros instrumentos de valoración de dicho impacto; b) la confección del estudio de impacto ambiental o de otros instrumentos de evaluación según corresponda. El estudio de impacto ambiental es un documento de naturaleza u orden técnico de carácter interdisciplinario, que constituye un instrumento de análisis del ambiente, que debe presentar el desarrollador de una actividad, obra o proyecto, de previo a su realización y que está destinado a predecir, identificar, valorar, y corregir los impactos ambientales que determinadas acciones puedan causar sobre el medio y a definir la viabilidad (licencia) ambiental del proyecto, obra o actividad objeto del estudio; y c) el control y seguimiento de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos ambientales establecidos. Sin embargo, de conformidad con la naturaleza y efectos que pueda producir una actividad, la administración puede evaluar dicho impacto también a través del Plan de Gestión Ambiental, el cual también es un instrumento de la Evaluación de Impacto Ambiental y es un documento que contiene el conjunto de alternativas, modificaciones y medidas destinadas a prevenir, mitigar, corregir, compensar o restaurar los riesgos o impactos ambientales del proyecto, obra o actividad. Una vez utilizados dichos instrumentos, en el caso en que sean procedentes, es que SETENA determina la viabilidad ambiental de un proyecto. Esta viabilidad, representa la condición de armonización o de equilibrio aceptable, desde el punto de vista de carga ambiental, entre el desarrollo y ejecución de una actividad, obra o proyecto y sus impactos ambientales potenciales, y el ambiente del espacio geográfico donde se desea implementar. Desde el punto de vista administrativo y jurídico, la viabilidad ambiental corresponde al acto en que se aprueba el proceso de evaluación de impacto ambiental, ya sea en su fase de Evaluación Ambiental Inicial, o en la fase de aprobación del Estudio de Impacto Ambiental o del Plan de Gestión Ambiental, según la actividad de que se trate y amerite.

V.- SOBRE LA COMPETENCIA CONSTITUCIONAL EN MATERIA AMBIENTAL.- Ahora bien, de conformidad con lo expuesto y en atención al caso sometido a estudio, se debe delimitar lo que compete dilucidar a esta Sala. En repetidas ocasiones, este Tribunal ha indicado que el papel del juez constitucional no puede extenderse al punto en que se convierta en un verificador de los criterios técnicos vertidos por las autoridades administrativas en materia ambiental, sino que debe limitarse a constatar si las dependencias estatales competentes han cumplido la obligación que les impone el artículo 50 de la Constitución Política, de asumir una actuación responsable y oportuna respecto a la protección del ambiente. Se ha sostenido también (ver sentencia No. 2005-16957), que la procedencia del recurso de amparo está condicionada no sólo a que se acredite la existencia de una perturbación o amenaza a uno o más de los derechos o garantías contemplados en la Carta Política o en los instrumentos internacionales de derechos humanos suscritos por el país. Esta última circunstancia pone de relieve el carácter eminentemente sumario del proceso de amparo, cuya tramitación no se aviene bien con la práctica de diligencias probatorias lentas y complejas, o con la necesidad de entrar previamente a examinar -con carácter declarativo- si existen en realidad o no derechos de rango infra constitucional que las partes citen como parte del elenco fáctico del recurso de amparo o del informe de ley, según sea el caso, toda vez que es evidente que esa es una competencia de la que esta Sala carece. Ejemplo de ello, es precisamente el determinar si en una actividad determinada SETENA debió o no, solicitar un Estudio de Impacto Ambiental o un Plan de Gestión Ambiental. En ese caso, se trata de un hecho o circunstancia que no cabe ventilar aquí, ya que en primer término, no se trata de una amenaza cierta e inminente al ambiente, sino de una mera suposición, y segundo, a este Tribunal no le compete valorar y determinar si SETENA debió solicitar un Estudio de Impacto Ambiental en vez de acreditar el FEAP o solicitar un Plan de Gestión Ambiental, y si su evaluación se ajusta a los requerimientos legales, precisamente por no tratarse este Tribunal de una jurisdicción técnica u ordinaria a la cual le corresponda verificarlo. Ante esta situación, no resulta procedente que la Sala vierta pronunciamiento alguno (positivo o negativo) en estos casos, porque para dilucidar si ha habido infracción o no de derechos fundamentales, primero se debe resolver dicho conflicto en el plano de la legalidad. (…)” Sentencia No. 2007-017206 de las 15:59 hrs. de 27 de noviembre de 2007 Los recurrentes externan su disconformidad con los permisos otorgados por SETENA, se refieren en forma genérica a la destrucción ambiental que supuestamente está generando la concesión de extracción de materiales sobre la Cuenca del Sarapiquí y se expresan, en términos generales, sobre la presunta incompetencia de los funcionarios de la referida Secretaría para hacer frente a los retos medio ambientales. Al respecto, es preciso enfatizar que este Tribunal no es una instancia técnica a la cual le competa verificar si el estudio de impacto ambiental preparado para el caso concreto es técnicamente correcto, por cuanto, evidentemente, se requiere de conocimientos técnicos y científicos que no son propios de la función jurisdiccional de este Tribunal Constitucional. Tampoco corresponde fiscalizar de propia cuenta los supuestos problemas ambientales aducidos, todo lo cual debe ser planteado ante las autoridades competentes en la materia. E, igualmente, no procede que este Tribunal investigue el funcionamiento general de la SETENA. En el caso bajo estudio, nos limitamos a verificar que la actividad cuestionada cuente con los permisos y la fiscalización técnica que corresponda por parte de las autoridades competentes en la materia, siendo que, efectivamente, se determinó que la concesión cuenta con la licencia de viabilidad ambiental y, además, no consta que se haya presentado ninguna denuncia o gestión ante la SETENA, con lo que pueda atribuírseles alguna omisión ilegítima. Asimismo, consta que con ocasión de este proceso, las autoridades recurridas realizaron una inspección en fecha 30 de abril de 2015, no acreditándose ninguna irregularidad y que, más bien, las labores de extracción están suspendidas. En consecuencia, respecto a este extremo del recurso, se impone declarar sin lugar el recurso.

VII.- RESPECTO A LA DIRECCIÓN DE GEOLOGÍA Y MINAS. En cuanto a la Dirección de Geología y Minas sí observa esta Sala una omisión que amerita ser amparada, pero no en los términos que pretenden los recurrentes. Es decir, es preciso indicar que no le corresponde a este Tribunal ordenar que se anule la concesión tal y como lo solicitan los petentes, máxime que, la autoridad competente en fiscalizar que la extracción se haga en los términos autorizados, debe cumplir el debido proceso a efecto de tomar la medida que legalmente corresponda. Al respecto, se constató que el señor Martínez Quirós presentó una denuncia, misma que fue atendida realizándose la inspección de rigor. Posterior a ello, se tomó la determinación, mediante resolución No. 93 de las 10:30 hrs. de 3 de marzo de 2015, de suspender precautoriamente las labores de extracción y conferir audiencia al concesionario. No obstante, sí se acreditó una tardanza ilegítima, dado que, el proceso de notificación de dicha determinación dio inicio hasta el 6 de mayo pasado, luego de notificada la resolución que dio curso al amparo, con lo cual, se impone acoger el recurso. Ello, por cuanto, si bien se realizó la inspección de marras, no se procedió de manera diligente a concretar la notificación y proseguir con la investigación a fin de determinar si procede o no la anulación de la concesión y, en definitiva, velar de forma efectiva por la tutela medio ambiental. En consecuencia, procede declarar parcialmente con lugar el recurso en cuanto a este extremo se refiere y ordenar a las autoridades recurridas que prosigan con la instrucción de la denuncia planteada por el recurrente.

VIII.- CONCLUSIÓN. Corolario de las consideraciones realizadas, se impone acoger parcialmente el recurso, únicamente, por la omisión atribuida a la Dirección de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente y Energía. En todo lo demás, se declara sin lugar el recurso. Los Magistrados Jinesta Lobo, Salazar Alvarado y Hernández López salvan el voto y declaran sin lugar el recurso.

IX.- VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS JINESTA LOBO Y SALAZAR ALVARADO. Los Magistrados Jinesta Lobo y Salazar Alvarado salvan el voto y declaran sin lugar el recurso por las siguientes razones:

1.- DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene “Toda persona” de gozar “a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que “El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho”; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI). También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994. El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.

2.- NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad –legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste. El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público –ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional. Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable –sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos. Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento –serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas –procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria. El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (“ordinariarlo”), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo. La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.

3.- COROLARIO. Por lo expuesto, estimamos que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, consideramos que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

X.- VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ. Voto salvado de la Magistrada Hernández López respecto del reclamo por infracción del artículo 50 de la Constitución Política.

Hago míos los razonamientos del Magistrado Jinesta Lobo que sustentan su tesis para rechazar algunos recursos de amparo por infracción del artículo 50 de la Constitución Política, y además agrego lo siguiente:

1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional.

2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.

3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.

4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.

5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.

6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7. En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.

POR TANTO:

Se declara parcialmente con lugar el recurso. Se ordena a Marlene Salazar Alvarado o a quien en su lugar ocupe el cargo de Directora de la Dirección de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente y Energía que tome las medidas de su competencia a efecto que se continúe con la instrucción de la denuncia planteada por el recurrente Alexánder Martínez Quirós. Se le advierte a la recurrida que de no acatar la orden dicha, incurrirá en el delito de desobediencia y, que de conformidad con el artículo 71 de la Ley de esta Jurisdicción, se le impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En lo demás, se declara sin lugar el recurso. Notifíquese a Marlene Salazar Alvarado en su condición de Directora de la Dirección de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente y Energía en forma personal. Los Magistrados Jinesta Lobo, Salazar Alvarado y Hernández López salvan el voto y declaran sin lugar el recurso. Los Magistrados Armijo, Cruz y Rueda dan razones adicionales.

Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

RAZONES DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO SANCHO, CRUZ CASTRO Y RUEDA LEAL, CON REDACCIÓN DEL TERCERO Los suscritos Magistrados consignamos estas razones a efectos de aclarar que, contrario a como lo hace la mayoría en el considerando IV de esta sentencia, sí estimamos que el tema de participación ciudadana debe ser conocido en esta vía constitucional, conforme a la línea que hemos mantenido en cuanto a ese derecho. En ese sentido, consideramos que lo primero es recordar algunas reflexiones realizadas por los suscritos en otros casos que guardan relación con la relevancia constitucional del derecho de participación ciudadana.

I.- Sobre la relevancia constitucional del derecho a la participación ciudadana y su impulso mediante la jurisprudencia de esta Sala. En la sentencia número 2013-017305 de las 11:32 horas del 20 de diciembre de 2013, este Tribunal tuvo la oportunidad de analizar un recurso de amparo en el que se cuestionaba la audiencia pública celebrada dentro de un expediente administrativo de SETENA. En esa oportunidad, se explicó lo siguiente: “El derecho a la participación ciudadana en la toma de decisiones se ha convertido en uno de los pilares fundamentales sobre los que descansa el sistema democrático. En nuestro país, el legislador constitucional recogió este derecho en el artículo 9 de la Constitución Política al disponer que el Gobierno de la República sea popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Este mandato de la Ley Fundamental ha orientado un posterior desarrollo normativo constitucional e infraconstitucional. Así, se ha establecido una serie de mecanismos que buscan que el derecho al gobierno participativo pueda ser aplicado en forma efectiva, y no quede únicamente en el papel, tales como el referéndum para la aprobación o derogación de leyes y reformas parciales a la Constitución, o la iniciativa popular en la formación de leyes (véase, entre otras, la sentencia número 2005-05649 de las 14:39 horas del 11 de mayo del 2005). El derecho al gobierno participativo, elevado a rango constitucional mediante la reforma propiciada por Ley N° 8364 de 01 de julio de 2003, publicada en La Gaceta N° 146 de 31 de julio de 2003, no solo significa un reconocimiento del más alto rango normativo a la función del control político, sino que, además, constituye una revalorización del papel del ciudadano en los procesos de toma de decisión. Por voluntad del legislador constituyente, que esta Sala no debe ni puede desconocer, el derecho al gobierno participativo se erige como pilar fundamental de nuestro régimen democrático -cuestión erróneamente desconocida por el voto de minoría, que le baja la categoría a la participación ciudadana de derecho a principio general, en clara contraposición a la línea jurisprudencial de esta Sala como más adelante se demuestra-, lo que resulta conteste con un sistema político basado en la tolerancia, el pluralismo y el respeto a la libertad. Este derecho al gobierno participativo, también denominado derecho a la participación ciudadana, se encuentre cobijado en varios instrumentos internacionales de derechos humanos. De este modo, el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 dispone que "toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos". Concordante con lo anterior, el numeral 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce expresamente el derecho de los ciudadanos: “(…) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”. En igual sentido, la Carta Democrática Interamericana señala en su artículo 5° que: “La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional”. De manera más vehemente, el numeral 6 de dicha Carta estatuye que: “La participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia”. Este reconocimiento convencional y constitucional al mencionado derecho representa un aspecto fundamental del modelo democrático de este siglo, en el que el control ciudadano, la transparencia y la rendición de cuentas destacan como factores inherentes al sistema republicano, lo que a su vez dota la toma de decisiones políticas de mucha mayor legitimidad, aspecto clave cuando de verdadera gobernabilidad se trata. Precisamente, uno de los mecanismos ideados para cumplir lo dispuesto en el artículo 9 constitucional es la audiencia pública, que constituye en un medio a través del cual las personas interesadas pueden hacer valer sus derechos, participando activamente en temas de relevancia nacional o local, y poniendo en conocimiento de la Administración todas aquellas anomalías o disconformidades en relación con el proyecto que se pretenda desarrollar. Así las cosas, la audiencia pública es un instrumento típico de una democracia madura, mediante el cual se fomente la participación activa del ciudadano en la toma de decisiones públicas. Por su significado, la audiencia debe efectuarse de tal forma que garantice la mayor participación de las personas que puedan verse afectadas, de ahí que cualquier acción u omisión que evite lo anterior, implica una abierta vulneración a los derechos fundamentales de los participantes (véase, entre otras, la sentencia número 2009-018223). En cuanto al carácter participativo de la audiencia pública, la propia Constitución Política obliga a ello, pues con la reforma vigente desde el 31 de julio de 2003 al numeral 9 de la Ley Fundamental quedó estatuido que el Gobierno de la República tiene que ser, entre otros aspectos, participativo, lo que implica que el gobierno de turno es un articulador de lo establecido por deliberación popular. En otras palabras, en la democracia actual, los ciudadanos gozan, por mandato constitucional, ya no solo del derecho al voto para ejercer su derecho al gobierno participativo, sino de cantidad de instrumentos de diversa naturaleza para coadyuvar en la toma de decisiones políticas, lo que propicia que puedan ejercer influencia directa en las grandes decisiones públicas. Este derecho fundamental de participación ciudadana establece que el pueblo debe estar habilitado para manifestarse por igual en puntos de vista tanto mayoritarios como minoritarios. Así, serán importantes tanto los mecanismos de participación nacionales como el referéndum o plebiscito, como los locales. Durante la audiencia pública se les deben otorgar a los participantes todas las facilidades para que se encuentren informados y puedan hacerse escuchar, todo dentro de lo razonable, pues tampoco puede convertirse la audiencia en un obstáculo o un recurso para impedir que se dé oportuna resolución a determinada gestión (…)”.

II.- Así las cosas, diferimos de lo señalado por la mayoría de la Sala en el considerando IV de esta sentencia, en el sentido de que la celebración de las audiencias públicas constituye un aspecto de mera legalidad que no corresponden ser discutidos en esta sede constitucional. Como lo hemos hecho en reiteradas oportunidades, el análisis de este tipo de cuestiones revierte trascendencia constitucional cuando se dan acciones u omisiones que abiertamente vulneran el derecho constitucional a la participación ciudadana. Por ello es que consideramos que en la especie debió entrarse a examinar lo relativo a la participación ciudadana y, en consecuencia, dilucidar si (tal como lo acusa la parte recurrente) era necesario someter a consulta de la comunidad la solicitud inicial de concesión y el Estudio de Impacto Ambiental de interés, y si esto finalmente se efectuó por parte de las autoridades recurridas. Como este examen se omite en el voto de mayoría, estimamos que es pertinente dejar plasmadas nuestras consideraciones personales en este sentido.

Gilbert Armijo Sancho Fernando Cruz Castro Magistrado Magistrado Paul Rueda Leal

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con Voto Salvado *150051290007CO* Res. Nº 2015007501 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y treinta y tres minutos del veintidós de mayo del dos mil quince.

Recurso de amparo interpuesto por ALEXÁNDER MARTÍNEZ QUIRÓS, cédula de identidad No. 1-0385-0473 y NOEMY BRENES GAMBOA, cédula de identidad No. 3-0151-0839, contra LA DIRECCIÓN DE GEOLOGÍA Y MINAS Y LA SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL.

Revisados los autos; Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

CONSIDERANDO:

I.- OBJETO DEL RECURSO. Los recurrentes, empresario turístico y propietaria en la colindancia del Río Sarapiquí, solicitan la protección del medio ambiente y, concretamente, la Cuenca del Sarapiquí. Así como, también, el principio de participación ciudadana. Cuestionan en esta sede y solicitan que se declare ilegal la concesión de extracción de materiales en el cauce de dominio público del referido río. Sostienen que han presentado una serie de denuncias que revelan que, efectivamente, la explotación se está llevando a cabo al margen de las condiciones técnicas, recomendaciones y metodología autorizada. Sin embargo, pese a lo anterior, las autoridades recurridas solo previenen al concesionario para que “enderece” las condiciones bajo las cuales se realiza el aprovechamiento de materiales. Adicionalmente, acusan que ni la solicitud inicial de concesión ni el Estudio de Impacto Ambiental fueron sometidos a consulta de las comunidades.

II.- HECHOS PROBADOS. De relevancia para resolver el presente recurso de amparo se tienen por acreditados los siguientes: 1) En fecha 3 de abril de 2006 se presentó ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental el Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar del proyecto CDP Río Sarapiquí a nombre de Asdrúbal Murillo Víquez, expediente No. 1874-2005-SETENA (ver informe). 2) Mediante resolución No. 1154-2006 de 23 de junio de 2006 se solicitó la presentación de un Estudio de Impacto Ambiental para el proyecto en cuestión (ver informe). 3) Por medio de la resolución No. 1656-2008 de 4 de junio de 2008, luego de analizar el Estudio de Impacto Ambiental, se le solicitó al desarrollador la presentación de un documento anexo al EsIA para completar el mismo (ver informe). 4) Por resolución No. 2385-2011-SETENA de 6 de octubre de 2011 se otorgó la licencia de viabilidad ambiental al proyecto CDP Río Sarapiquí, describiéndose el proyecto de la siguiente manera: “se basa en realizar una extracción de materiales de forma laminar para aprovechar un conglomerado de materiales aluviales existentes sobre el Río Sarapiquí, y beneficiar mediante un quebrador obteniendo distintas granulometrías” (ver informe y copia de la resolución). 5) Mediante resolución No. R-77-2014-MINAE de las 09:40 hrs. de 6 de marzo de 2014 la Dirección de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente y Energía otorgó una concesión de extracción de materiales en cauce de dominio público a favor de Asdrúbal Murillo Víquez (ver informe). 6) El 11 de enero de 2015 el recurrente, Martínez Quirós, presentó una denuncia ante la Dirección de Geología y Minas, manifestando que en el proyecto se realizan labores de extracción los domingos, adjuntando el video correspondiente (ver informe de las autoridades recurridas). 7) El 22 de enero de 2015 se realizó una inspección de campo en el sitio del proyecto, se revisó el diario de extracción en el cual se consigna que, efectivamente, se laboró el día domingo 11 de enero durante el cual se extrajeron 100 metros cúbicos de material. Se le hizo la advertencia al concesionario que debe respetar el horario de operaciones aprobado para la concesión (ver informe). 8) Mediante resolución No. 93 de las 10:30 hrs. de 3 de marzo de 2015 se le ordenó al concesionario la suspensión inmediata de las labores y se confirió audiencia a la parte para que dentro del plazo de 10 días siguientes a la notificación de la resolución justificara las razones del incumplimiento a las condiciones impuestas en la resolución de otorgamiento de la concesión (ver copia de la resolución). 9) La resolución que dio curso al amparo se notificó al Secretario Técnico Nacional Ambiental el 28 de abril de 2015 (ver acta de notificación). 10) El 30 de abril de 2015 las autoridades de SETENA realizaron una visita de inspección al sitio del proyecto y se determinó que desde hace mes y medio no se están realizando labores de extracción, ya que, las mismas fueron paralizadas por la Municipalidad de Sarapiquí por no contarse con autorizaciones del Ministerio de Salud para la construcción de una bodega y un galerón (ver copia del acta de inspección e informe). 11) La resolución que dio curso al amparo se notificó a la Directora de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente el 4 de mayo de 2015 (ver acta de notificación). 12) La resolución No. 93 de las 10:30 hrs. de 3 de marzo de 2015 de la Dirección de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente se intentó notificar al concesionario el 7 de mayo de 2015 (ver copia del acta de notificación).

III.- HECHO NO PROBADO. De importancia para la resolución de este asunto, se tiene por indemostrado el siguiente: Único.- Que los recurrentes hubieran presentado alguna denuncia ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (los autos).

IV.- SOBRE LAS INFRACCIONES AL PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓN AMBIENTAL. Los recurrentes cuestionan que la solicitud inicial de concesión ni el Estudio de Impacto Ambiental, de fechas 2008 y 2011, fueron sometidos a consulta de las comunidades. No obstante, es preciso indicar que este Tribunal, a partir de una mejor ponderación, estimó en la sentencia No. 6773-2014 de las 11:41 hrs. de 16 de mayo de 2014, que la sede natural para vigilar el cumplimiento del principio de participación ciudadana es la justicia ordinaria y no la jurisdicción constitucional. En la referida resolución, se consideró lo siguiente:

“IV.- BAJO UNA MEJOR PONDERACIÓN. DISCUSIÓN DE LEGALIDAD. Al modificar el artículo 9 de la Constitución Política, el órgano constituyente reformador quiso dar positividad al Principio de Participación y así acercar a los administrados al proceso de toma de decisiones estatales, como parte de lo que la doctrina llama “mecanismos de corrección” de la democracia representativa. Así, el Constituyente reformador dejó los medios, alcance y oportunidad de la participación ciudadana a la normativa infra-constitucional, salvo en casos excepcionales. En ese sentido, la sede natural para vigilar su cumplimiento, es la justicia ordinaria y no la jurisdicción constitucional. Por esa razón, son ajenas y lejanas a la competencia de este Tribunal, las cuestiones que se plantean en el caso concreto, a saber, el mecanismo alternativo ordenado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental –a raíz de la violencia y la situación de intimidación generada en las audiencias de 9 de noviembre de 2013 y 25 de enero de 2014– a fin de garantizar la fase de comentarios de los interesados y réplicas del desarrollador en el procedimiento de evaluación ambiental del proyecto de una nueva Terminal de Contenedores en Moín, a nombre de APM Terminals Moín S.A. En el caso específico, precisamente el artículo 22 de la Ley Orgánica del Ambiente, no define si esa participación es a viva voz, por escrito o de qué manera se satisface la exigencia de la participación, lo cual requiere ser analizado en un proceso que permita la amplitud de prueba y contradictorio que, desde nuestro punto de vista, no encuadra en el amparo como proceso rápido, sencillo, sumario y especial de protección de derechos humanos fundamentales. Le corresponde entonces, al control de legalidad y no a este Tribunal Constitucional, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisas), por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, se ajustan o no, al ordenamiento jurídico infra constitucional. Por las razones indicadas, estimamos que el tema planteado está lejos de las competencias específicas, que la Sala Constitucional está llamada a proteger, sin que ello signifique que no merezca análisis en la jurisdicción ordinaria o de mera legalidad contenciosa administrativa, conforme al artículo 49 constitucional. (…)” A partir de lo expuesto, no le corresponde a este Tribunal definir –como lo pretenden los recurrentes– cuál debió ser el mecanismo para que, en el caso concreto, se garantizara de forma óptima la participación ciudadana, máxime que se pretende revisar la legalidad de una licencia de viabilidad ambiental autorizada desde el año 2011. De este modo y, conforme con el precedente de cita, no le corresponde a este Tribunal Constitucional determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisas) por la SETENA en el caso concreto se ajustan o no al ordenamiento jurídico infra constitucional, todo lo cual, deberá ser cuestionado por los recurrentes en las vías ordinarias de legalidad.

V.- SOBRE EL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. A partir de lo dispuesto en los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política, este Tribunal Constitucional ha reconocido, ampliamente, el deber del Estado de proteger el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Es a tenor de dichas disposiciones que nace la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, así como la normativa infraconstitucional ambiental. En este sentido, este Tribunal Constitucional, en la resolución No. 2002-4830 de las 16:00 hrs. de 21 de mayo de 2002, señaló lo siguiente:

“(…) Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, reconoce expresamente el derecho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. El cumplimiento de este requisito es fundamental garantía para la protección de la vida y la salud públicas, no sólo de los costarricenses, sino además de todos los miembros de la comunidad mundial. La violación a estos fundamentales preceptos conlleva la posibilidad de lesión o puesta en peligro de intereses a corto, mediano y largo plazo. La contaminación del medio es una de las formas a través de las cuales puede ser rota la integridad del ambiente, con resultados la mayoría de las veces imperecederos y acumulativos. El Estado costarricense se encuentra en la obligación de actuar preventivamente evitando -a través de la fiscalización y la intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación (…)” VI.- EN CUANTO A LAS CONDUCTAS DE LA SECRETARIA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL. Esta Sala ya se ha pronunciado sobre las competencias de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) y, propiamente, sobre los instrumentos de evaluación que le corresponde autorizar. Al respecto, se ha indicado lo siguiente:

“(…) IV. SOBRE LA EXIGENCIA DE UN ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL. Este Tribunal en reiteradas ocasiones (al efecto ver sentencia No. 2004-9927) ha referido que las normas dirigidas a proteger al ambiente deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales. Esto es así porque al ser los daños y contaminación del medio evaluables, el impacto de estos elementos requiere de un análisis y tratamiento científico. Por ello, la necesidad de una valoración del impacto en el ambiente que según determina el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, consiste en un procedimiento administrativo científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el medio, una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones. De conformidad con el Reglamento citado, que es decreto No. 31849- MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC publicado el 28 de junio del 2004, y que reformó el decreto ejecutivo No. 25705-MINAE, la evaluación del impacto ambiental abarca tres fases: a) una evaluación ambiental inicial, que consiste en un procedimiento de análisis de las características ambientales de la actividad, obra o proyecto, con respecto a su localización para determinar la relevancia del impacto, de este análisis previo se puede otorgar incluso una viabilidad ambiental potencial (que es temporal) o el condicionamiento de la misma a la presentación de otros instrumentos de valoración de dicho impacto; b) la confección del estudio de impacto ambiental o de otros instrumentos de evaluación según corresponda. El estudio de impacto ambiental es un documento de naturaleza u orden técnico de carácter interdisciplinario, que constituye un instrumento de análisis del ambiente, que debe presentar el desarrollador de una actividad, obra o proyecto, de previo a su realización y que está destinado a predecir, identificar, valorar, y corregir los impactos ambientales que determinadas acciones puedan causar sobre el medio y a definir la viabilidad (licencia) ambiental del proyecto, obra o actividad objeto del estudio; y c) el control y seguimiento de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos ambientales establecidos. Sin embargo, de conformidad con la naturaleza y efectos que pueda producir una actividad, la administración puede evaluar dicho impacto también a través del Plan de Gestión Ambiental, el cual también es un instrumento de la Evaluación de Impacto Ambiental y es un documento que contiene el conjunto de alternativas, modificaciones y medidas destinadas a prevenir, mitigar, corregir, compensar o restaurar los riesgos o impactos ambientales del proyecto, obra o actividad. Una vez utilizados dichos instrumentos, en el caso en que sean procedentes, es que SETENA determina la viabilidad ambiental de un proyecto. Esta viabilidad, representa la condición de armonización o de equilibrio aceptable, desde el punto de vista de carga ambiental, entre el desarrollo y ejecución de una actividad, obra o proyecto y sus impactos ambientales potenciales, y el ambiente del espacio geográfico donde se desea implementar. Desde el punto de vista administrativo y jurídico, la viabilidad ambiental corresponde al acto en que se aprueba el proceso de evaluación de impacto ambiental, ya sea en su fase de Evaluación Ambiental Inicial, o en la fase de aprobación del Estudio de Impacto Ambiental o del Plan de Gestión Ambiental, según la actividad de que se trate y amerite.

V.- SOBRE LA COMPETENCIA CONSTITUCIONAL EN MATERIA AMBIENTAL.- Ahora bien, de conformidad con lo expuesto y en atención al caso sometido a estudio, se debe delimitar lo que compete dilucidar a esta Sala. En repetidas ocasiones, este Tribunal ha indicado que el papel del juez constitucional no puede extenderse al punto en que se convierta en un verificador de los criterios técnicos vertidos por las autoridades administrativas en materia ambiental, sino que debe limitarse a constatar si las dependencias estatales competentes han cumplido la obligación que les impone el artículo 50 de la Constitución Política, de asumir una actuación responsable y oportuna respecto a la protección del ambiente. Se ha sostenido también (ver sentencia No. 2005-16957), que la procedencia del recurso de amparo está condicionada no sólo a que se acredite la existencia de una perturbación o amenaza a uno o más de los derechos o garantías contemplados en la Carta Política o en los instrumentos internacionales de derechos humanos suscritos por el país. Esta última circunstancia pone de relieve el carácter eminentemente sumario del proceso de amparo, cuya tramitación no se aviene bien con la práctica de diligencias probatorias lentas y complejas, o con la necesidad de entrar previamente a examinar -con carácter declarativo- si existen en realidad o no derechos de rango infra constitucional que las partes citen como parte del elenco fáctico del recurso de amparo o del informe de ley, según sea el caso, toda vez que es evidente que esa es una competencia de la que esta Sala carece. Ejemplo de ello, es precisamente el determinar si en una actividad determinada SETENA debió o no, solicitar un Estudio de Impacto Ambiental o un Plan de Gestión Ambiental. En ese caso, se trata de un hecho o circunstancia que no cabe ventilar aquí, ya que en primer término, no se trata de una amenaza cierta e inminente al ambiente, sino de una mera suposición, y segundo, a este Tribunal no le compete valorar y determinar si SETENA debió solicitar un Estudio de Impacto Ambiental en vez de acreditar el FEAP o solicitar un Plan de Gestión Ambiental, y si su evaluación se ajusta a los requerimientos legales, precisamente por no tratarse este Tribunal de una jurisdicción técnica u ordinaria a la cual le corresponda verificarlo. Ante esta situación, no resulta procedente que la Sala vierta pronunciamiento alguno (positivo o negativo) en estos casos, porque para dilucidar si ha habido infracción o no de derechos fundamentales, primero se debe resolver dicho conflicto en el plano de la legalidad. (…)” Sentencia No. 2007-017206 de las 15:59 hrs. de 27 de noviembre de 2007 Los recurrentes externan su disconformidad con los permisos otorgados por SETENA, se refieren en forma genérica a la destrucción ambiental que supuestamente está generando la concesión de extracción de materiales sobre la Cuenca del Sarapiquí y se expresan, en términos generales, sobre la presunta incompetencia de los funcionarios de la referida Secretaría para hacer frente a los retos medio ambientales. Al respecto, es preciso enfatizar que este Tribunal no es una instancia técnica a la cual le competa verificar si el estudio de impacto ambiental preparado para el caso concreto es técnicamente correcto, por cuanto, evidentemente, se requiere de conocimientos técnicos y científicos que no son propios de la función jurisdiccional de este Tribunal Constitucional. Tampoco corresponde fiscalizar de propia cuenta los supuestos problemas ambientales aducidos, todo lo cual debe ser planteado ante las autoridades competentes en la materia. E, igualmente, no procede que este Tribunal investigue el funcionamiento general de la SETENA. En el caso bajo estudio, nos limitamos a verificar que la actividad cuestionada cuente con los permisos y la fiscalización técnica que corresponda por parte de las autoridades competentes en la materia, siendo que, efectivamente, se determinó que la concesión cuenta con la licencia de viabilidad ambiental y, además, no consta que se haya presentado ninguna denuncia o gestión ante la SETENA, con lo que pueda atribuírseles alguna omisión ilegítima. Asimismo, consta que con ocasión de este proceso, las autoridades recurridas realizaron una inspección en fecha 30 de abril de 2015, no acreditándose ninguna irregularidad y que, más bien, las labores de extracción están suspendidas. En consecuencia, respecto a este extremo del recurso, se impone declarar sin lugar el recurso.

VII.- RESPECTO A LA DIRECCIÓN DE GEOLOGÍA Y MINAS. En cuanto a la Dirección de Geología y Minas sí observa esta Sala una omisión que amerita ser amparada, pero no en los términos que pretenden los recurrentes. Es decir, es preciso indicar que no le corresponde a este Tribunal ordenar que se anule la concesión tal y como lo solicitan los petentes, máxime que, la autoridad competente en fiscalizar que la extracción se haga en los términos autorizados, debe cumplir el debido proceso a efecto de tomar la medida que legalmente corresponda. Al respecto, se constató que el señor Martínez Quirós presentó una denuncia, misma que fue atendida realizándose la inspección de rigor. Posterior a ello, se tomó la determinación, mediante resolución No. 93 de las 10:30 hrs. de 3 de marzo de 2015, de suspender precautoriamente las labores de extracción y conferir audiencia al concesionario. No obstante, sí se acreditó una tardanza ilegítima, dado que, el proceso de notificación de dicha determinación dio inicio hasta el 6 de mayo pasado, luego de notificada la resolución que dio curso al amparo, con lo cual, se impone acoger el recurso. Ello, por cuanto, si bien se realizó la inspección de marras, no se procedió de manera diligente a concretar la notificación y proseguir con la investigación a fin de determinar si procede o no la anulación de la concesión y, en definitiva, velar de forma efectiva por la tutela medio ambiental. En consecuencia, procede declarar parcialmente con lugar el recurso en cuanto a este extremo se refiere y ordenar a las autoridades recurridas que prosigan con la instrucción de la denuncia planteada por el recurrente.

VIII.- CONCLUSIÓN. Corolario de las consideraciones realizadas, se impone acoger parcialmente el recurso, únicamente, por la omisión atribuida a la Dirección de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente y Energía. En todo lo demás, se declara sin lugar el recurso. Los Magistrados Jinesta Lobo, Salazar Alvarado y Hernández López salvan el voto y declaran sin lugar el recurso.

IX.- VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS JINESTA LOBO Y SALAZAR ALVARADO. Los Magistrados Jinesta Lobo y Salazar Alvarado salvan el voto y declaran sin lugar el recurso por las siguientes razones:

1.- DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene “Toda persona” de gozar “a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que “El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho”; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI). También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994. El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.

2.- NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad –legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste. El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público –ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional. Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable –sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos. Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento –serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas –procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria. El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (“ordinariarlo”), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo. La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.

3.- COROLARIO. Por lo expuesto, estimamos que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, consideramos que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

X.- VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ. Voto salvado de la Magistrada Hernández López respecto del reclamo por infracción del artículo 50 de la Constitución Política.

Hago míos los razonamientos del Magistrado Jinesta Lobo que sustentan su tesis para rechazar algunos recursos de amparo por infracción del artículo 50 de la Constitución Política, y además agrego lo siguiente:

1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional.

2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.

3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.

4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.

5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.

6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7. En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.

POR TANTO:

Se declara parcialmente con lugar el recurso. Se ordena a Marlene Salazar Alvarado o a quien en su lugar ocupe el cargo de Directora de la Dirección de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente y Energía que tome las medidas de su competencia a efecto que se continúe con la instrucción de la denuncia planteada por el recurrente Alexánder Martínez Quirós. Se le advierte a la recurrida que de no acatar la orden dicha, incurrirá en el delito de desobediencia y, que de conformidad con el artículo 71 de la Ley de esta Jurisdicción, se le impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En lo demás, se declara sin lugar el recurso. Notifíquese a Marlene Salazar Alvarado en su condición de Directora de la Dirección de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente y Energía en forma personal. Los Magistrados Jinesta Lobo, Salazar Alvarado y Hernández López salvan el voto y declaran sin lugar el recurso. Los Magistrados Armijo, Cruz y Rueda dan razones adicionales.

Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

RAZONES DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO SANCHO, CRUZ CASTRO Y RUEDA LEAL, CON REDACCIÓN DEL TERCERO Los suscritos Magistrados consignamos estas razones a efectos de aclarar que, contrario a como lo hace la mayoría en el considerando IV de esta sentencia, sí estimamos que el tema de participación ciudadana debe ser conocido en esta vía constitucional, conforme a la línea que hemos mantenido en cuanto a ese derecho. En ese sentido, consideramos que lo primero es recordar algunas reflexiones realizadas por los suscritos en otros casos que guardan relación con la relevancia constitucional del derecho de participación ciudadana.

I.- Sobre la relevancia constitucional del derecho a la participación ciudadana y su impulso mediante la jurisprudencia de esta Sala. En la sentencia número 2013-017305 de las 11:32 horas del 20 de diciembre de 2013, este Tribunal tuvo la oportunidad de analizar un recurso de amparo en el que se cuestionaba la audiencia pública celebrada dentro de un expediente administrativo de SETENA. En esa oportunidad, se explicó lo siguiente: “El derecho a la participación ciudadana en la toma de decisiones se ha convertido en uno de los pilares fundamentales sobre los que descansa el sistema democrático. En nuestro país, el legislador constitucional recogió este derecho en el artículo 9 de la Constitución Política al disponer que el Gobierno de la República sea popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Este mandato de la Ley Fundamental ha orientado un posterior desarrollo normativo constitucional e infraconstitucional. Así, se ha establecido una serie de mecanismos que buscan que el derecho al gobierno participativo pueda ser aplicado en forma efectiva, y no quede únicamente en el papel, tales como el referéndum para la aprobación o derogación de leyes y reformas parciales a la Constitución, o la iniciativa popular en la formación de leyes (véase, entre otras, la sentencia número 2005-05649 de las 14:39 horas del 11 de mayo del 2005). El derecho al gobierno participativo, elevado a rango constitucional mediante la reforma propiciada por Ley N° 8364 de 01 de julio de 2003, publicada en La Gaceta N° 146 de 31 de julio de 2003, no solo significa un reconocimiento del más alto rango normativo a la función del control político, sino que, además, constituye una revalorización del papel del ciudadano en los procesos de toma de decisión. Por voluntad del legislador constituyente, que esta Sala no debe ni puede desconocer, el derecho al gobierno participativo se erige como pilar fundamental de nuestro régimen democrático -cuestión erróneamente desconocida por el voto de minoría, que le baja la categoría a la participación ciudadana de derecho a principio general, en clara contraposición a la línea jurisprudencial de esta Sala como más adelante se demuestra-, lo que resulta conteste con un sistema político basado en la tolerancia, el pluralismo y el respeto a la libertad. Este derecho al gobierno participativo, también denominado derecho a la participación ciudadana, se encuentre cobijado en varios instrumentos internacionales de derechos humanos. De este modo, el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 dispone que "toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos". Concordante con lo anterior, el numeral 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce expresamente el derecho de los ciudadanos: “(…) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”. En igual sentido, la Carta Democrática Interamericana señala en su artículo 5° que: “La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional”. De manera más vehemente, el numeral 6 de dicha Carta estatuye que: “La participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia”. Este reconocimiento convencional y constitucional al mencionado derecho representa un aspecto fundamental del modelo democrático de este siglo, en el que el control ciudadano, la transparencia y la rendición de cuentas destacan como factores inherentes al sistema republicano, lo que a su vez dota la toma de decisiones políticas de mucha mayor legitimidad, aspecto clave cuando de verdadera gobernabilidad se trata. Precisamente, uno de los mecanismos ideados para cumplir lo dispuesto en el artículo 9 constitucional es la audiencia pública, que constituye en un medio a través del cual las personas interesadas pueden hacer valer sus derechos, participando activamente en temas de relevancia nacional o local, y poniendo en conocimiento de la Administración todas aquellas anomalías o disconformidades en relación con el proyecto que se pretenda desarrollar. Así las cosas, la audiencia pública es un instrumento típico de una democracia madura, mediante el cual se fomente la participación activa del ciudadano en la toma de decisiones públicas. Por su significado, la audiencia debe efectuarse de tal forma que garantice la mayor participación de las personas que puedan verse afectadas, de ahí que cualquier acción u omisión que evite lo anterior, implica una abierta vulneración a los derechos fundamentales de los participantes (véase, entre otras, la sentencia número 2009-018223). En cuanto al carácter participativo de la audiencia pública, la propia Constitución Política obliga a ello, pues con la reforma vigente desde el 31 de julio de 2003 al numeral 9 de la Ley Fundamental quedó estatuido que el Gobierno de la República tiene que ser, entre otros aspectos, participativo, lo que implica que el gobierno de turno es un articulador de lo establecido por deliberación popular. En otras palabras, en la democracia actual, los ciudadanos gozan, por mandato constitucional, ya no solo del derecho al voto para ejercer su derecho al gobierno participativo, sino de cantidad de instrumentos de diversa naturaleza para coadyuvar en la toma de decisiones políticas, lo que propicia que puedan ejercer influencia directa en las grandes decisiones públicas. Este derecho fundamental de participación ciudadana establece que el pueblo debe estar habilitado para manifestarse por igual en puntos de vista tanto mayoritarios como minoritarios. Así, serán importantes tanto los mecanismos de participación nacionales como el referéndum o plebiscito, como los locales. Durante la audiencia pública se les deben otorgar a los participantes todas las facilidades para que se encuentren informados y puedan hacerse escuchar, todo dentro de lo razonable, pues tampoco puede convertirse la audiencia en un obstáculo o un recurso para impedir que se dé oportuna resolución a determinada gestión (…)”.

II.- Así las cosas, diferimos de lo señalado por la mayoría de la Sala en el considerando IV de esta sentencia, en el sentido de que la celebración de las audiencias públicas constituye un aspecto de mera legalidad que no corresponden ser discutidos en esta sede constitucional. Como lo hemos hecho en reiteradas oportunidades, el análisis de este tipo de cuestiones revierte trascendencia constitucional cuando se dan acciones u omisiones que abiertamente vulneran el derecho constitucional a la participación ciudadana. Por ello es que consideramos que en la especie debió entrarse a examinar lo relativo a la participación ciudadana y, en consecuencia, dilucidar si (tal como lo acusa la parte recurrente) era necesario someter a consulta de la comunidad la solicitud inicial de concesión y el Estudio de Impacto Ambiental de interés, y si esto finalmente se efectuó por parte de las autoridades recurridas. Como este examen se omite en el voto de mayoría, estimamos que es pertinente dejar plasmadas nuestras consideraciones personales en este sentido.

Gilbert Armijo Sancho Fernando Cruz Castro Magistrado Magistrado Paul Rueda Leal