Telecommunications Towers and Environmental ProtectionTorres de telecomunicaciones y protección ambiental

Decision. No. 2014016584 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at sixteen hours and one minute on ocho de octubre de dos mil catorce.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by ASOCIACION DE DESARROLLO ESPECIFICA PRO MEJORAS DE LA COMUNIDAD PLAYA GRANDE SANTA CRUZ GUANACASTE, represented by MELINA D ALOLIO SANCHEZ, of legal age, identity card number 0109380304, against Article XIX.2 bis of the Reglamento de Construcciones of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, as amended at ordinary session No. 5970 of 06-12-2012. Participating in these proceedings are Ana Lorena Brenes Esquivel, of legal age, married, resident of Curridabat, identity card number 4-127-782, in her capacity as Procuradora General de la República; Humberto Céspedes Pereira, of legal age, identity card number 1-1064-912, in his capacity as Acting Secretary General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental; and Sonia Montero Díaz, of legal age, architect, identity card number 4-099-148, resident of San Pedro, in her capacity as Executive President of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

Findings:

1. 1By a written submission received by the Office of the Clerk of the Court on 9 de mayo de 2014, the petitioner requests that Article XIX.2 bis of the Reglamento de Construcciones of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, as amended at ordinary session number 5970 of 06-12-2012, be declared unconstitutional. She argues that the disputed regulatory provision is a generally applicable rule that affects not only the individual interests of those who come into contact with the towers or are affected by the resulting harm, but people generally with respect to their right to enjoy an ecologically balanced environment. She states that the provision disregards everything the Sala Constitucional has said on this subject, as well as preexisting laws governing the matter, because a lower-ranking rule was enacted by regulation without undergoing constitutional scrutiny, thereby allowing, without restriction, limits, or oversight, the installation of telecommunications towers and infrastructure, disproportionately affecting the fundamental rights set forth in Article 50 of the Constitution.The violation specifically arises because construction may be authorized “throughout the national territory,” including within protected areas, particularly the buffer zone (zona de amortiguamiento) of Parque Nacional Marino las Baulas. They also note that the issue is significant given the absence of a regulatory and coordinating body, a circumstance the Court failed to consider when it stated, by majority vote, that the various areas of authority must be progressively delineated. It is further asserted that the provision contains the contradiction that its author has no involvement in or control over the subject matter regulated. The petitioner reiterates that there is a flagrant violation of Article 50 of the Constitución Política because communications infrastructure may be installed anywhere in the national territory, particularly in environmentally sensitive areas such as Parque Nacional Marino las Baulas.She asks that the challenge be granted, that Article II subsection 2) of the minutes of ordinary session number 5970 of 6 de diciembre de 2012, particularly Article XIX.2 bis of the Reglamento de Construcciones, be declared unconstitutional, and that the demolition of towers constructed within areas declared to be protected areas be ordered.
2. 2By decision issued at 10:29 on 12 de mayo de 2014, this constitutional challenge was admitted for consideration, and the Procuraduría General de la República, the Secretaría Técnica Ambiental, the Municipalidad del Cantón de Santa Cruz, and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo were given an opportunity to be heard.
3. 3Ana Lorena Brenes Esquivel, of legal age, married, resident of Curridabat, identity card number 4-127-782, in her capacity as Procuradora General de la República, submitted a report and stated that the petitioner challenges the disputed provision because, in her view, it violates the right to a healthy and ecologically balanced environment established in Article 50 of the Constitution, insofar as it permits the installation, expansion, or modification of the telecommunications network or infrastructure anywhere in the country. It is noted that, although the issue appears to concern a conflict between the regulation and the law—a matter that the Court has chosen to refer to the administrative litigation jurisdiction (jurisdicción contencioso)—the Procuraduría understands that the claim in this case seeks to test the Regulation against the Constitution, and therefore the matter is admissible and must be examined on the merits.As to whether the provision is contrary to Article 50 of the Constitution, the Procuraduría concludes that the article raises a land-use (uso de suelo) issue and that, as drafted, it contains no environmental-protection provision imposing any limitation on the establishment of this type of structure. This does not mean, however, that it is unconstitutional, because, given its nature, it must be applied consistently with legal provisions of statutory rank. The principle of hierarchy of laws must be applied here, taking into account the various provisions concerning land use and land subject to special environmental-protection regimes. As examples, it cites Ley Forestal, Ley de Conservacion de Vida Silvestre, and Ley de Parques Nacionales, and concludes that, understood in this manner, the appropriate course is for the Sala Constitucional to issue a conforming interpretation (interpretación conforme) stating, based on the principle of normative hierarchy and as a rule for applying the challenged article, that installation may occur anywhere in the country, provided that the land-use provisions applicable to the location in question permit it.
4. 4Humberto Céspedes Pereira, of legal age, identity card number 1-1064-912, in his capacity as Acting Secretary General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, appears to respond to the hearing granted and states, first, that the Secretaría he represents does not require application of the challenged article and therefore there is no proceeding to stay. Second, he explains that the Secretaría has an obligation to ensure the effective harmonization of environmental requirements for activities requiring an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental); telecommunications towers are not excluded and, on the contrary, are required to submit the same form, as well as a more rigorous form if they are located in environmentally fragile areas (zonas ambientalmente frágiles). He further adds that it must not be forgotten that approval by the Secretaría does not relieve the interested party of compliance with all other requirements overseen by other institutions. On that basis, he requests that his report be deemed submitted in the foregoing terms.
5. 5Sonia Montero Díaz, of legal age, architect, identity card number 4-099-148, resident of San Pedro, in her capacity as Executive President of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, appears to respond to the hearing granted to her in this constitutional challenge. She begins by stating that it should be noted that all matters relating to the development and construction of telecommunications networks and their infrastructure are deemed to be in the public interest pursuant to Ley 7593. She further observes that the Reglamento de Construcciones applies in cantons that have no regulatory plan (Plan regulador) or whose regulatory plan does not address the specific subject of installing telecommunications networks or infrastructure. She recalls that Article 169 of the Constitución Política is relevant to this issue because it assigns the Municipalities responsibility for administering local services and interests, though naturally with due regard for other higher-ranking legislation, such as statutes and executive decrees.Similarly, that obligation to comply with all applicable legislation is embodied in Decreto Ejecutivo number 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT, which establishes the standards and authority of Public Entities for the coordinated and expeditious approval of the authorizations required to install or expand telecommunications networks, published on 8 de setiembre de 2010, and specifies the conditions under which land-use permits will be approved both where regulatory plans exist and where they do not. The Executive President emphasizes that there is a constitutional and legal obligation to give the necessary importance to the construction of communications infrastructure and that, in this respect, the regulation falls within the obligation to govern the means by which such construction may occur.

She adds that it cannot be overlooked that Decreto 26187-MINAE authorized the installation of telecommunications stations in protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), and that Decreto 36159 subsequently authorizes their installation in those areas and grants authority to approve the installation or expansion of such infrastructure. She also reiterates that the provision is constitutional under the Sala Constitucional’s own doctrine, because, in the decision in the underlying case itself, the Court stated that a large body of legislation must be observed, including provisions related to environmental feasibility (viabilidad ambiental). She further observes that the Court has also emphasized the need to give appropriate importance to telecommunications, with all that this may entail for the conduct of public officials. She concludes by stating that these were the premises considered when issuing the disputed regulatory article, based on the understanding that construction must occur in strict compliance with the technical regulations governing the matter, and notes that it has not been demonstrated that the towers, in themselves, harm health or the environment so as to justify prohibiting their existence altogether.

1. 6The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 100, 101, and 105 of the Boletín judicial, dated 27 y 28 de mayo y 3 de junio, all in 2014. as provided in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, based on the authority granted to the Court by numeral 9 thereof, because this decision is deemed sufficiently grounded in clear principles and rules, as well as in this Court’s case law.
2. 7The statutory requirements have been complied with in these proceedings.

Justice Hernández López writes the opinion; and,

Considerations:

I.Admissibility (admisibilidad). This Chamber has held that a constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) is a proceeding instituted to guarantee the supremacy of the Political Constitution over rules or other provisions of general application. In this regard, the first paragraph of Article 75 of the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) stipulates that, in order to file a constitutional challenge, there must be a matter pending resolution before the courts, including a habeas corpus petition (recurso de hábeas corpus) or an amparo petition (recurso de amparo), or an administrative proceeding, in which unconstitutionality is invoked as a reasonable means of protecting the right or interest alleged to have been infringed; the second paragraph of the same article provides, by way of exception, that no prior pending case shall be required when, owing to the nature of the matter, there is no individual and direct injury, or when the matter concerns the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests pertaining to the community as a whole. Additionally, the third paragraph of the article under discussion provides that such a case shall likewise not be required for the Comptroller General of the Republic, the Attorney General of the Republic, the Chief Public Prosecutor of the Republic, or the Ombudsman.

II.In the case now under consideration, the Presidency of the Chamber admitted the challenge on the understanding that it falls under the second paragraph of Article 75 of the Law on Constitutional Jurisdiction because it concerns the defense of diffuse interests related to environmental matters, as is confirmed by the fact that the claim seeks to protect, in particular, the situation of Parque Marino las Baulas and, by extension, other environmentally sensitive areas. Accordingly, the claim must be considered on its merits.-

III.Challenged provision (norma impugnada). The petitioner challenges Article XIX.2 bis of the Construction Regulations (Reglamento de Construcciones) of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, as amended at ordinary session No. 5970 of 06-12-2012, the text of which reads as follows:

“Article XIX.2.Bis. Location. The installation, expansion, or modification of the telecommunications network or infrastructure may be located anywhere in the national territory, shall comply with the technical quality and coverage parameters defined by SUTEL, and shall be the responsibility of duly accredited and authorized telecommunications operators and providers, which must apply to the respective Municipality to obtain land-use authorization (uso del suelo) in accordance with the technical provisions of these regulations and the building permit (licencia de construcción).”

IV.Merits of the matter.- Scope of the mandate imposed on public authorities by Article 50 of the Political Constitution. This

Constitutional Court has played a significant role in establishing environmental protection as a fundamental right of constitutional rank.- Even before the derivative constituent power (Poder Constituyente derivado) enacted the current text of Article 50, with its reference to the right to a healthy and ecologically balanced environment, this Chamber had already recognized such a fundamental right for all citizens.- That position has remained unchanged with respect to its substantive aspects, and the variations that may be observed have concerned formal matters, such as the allocation of powers among the bodies designated to safeguard it. It has been explained that Article 50 of the Political Constitution establishes that all persons have the right to a healthy and ecologically balanced environment, since protection of this right is one of the factors that guarantee the exercise of the right to health enshrined in Article 21 of the Constitution. Likewise, Article 89 of the Constitution establishes the State’s duty to maintain and protect natural resources. In the same vein, judgment 2014-003840 of 19 March 2014 stated:

“...Environmental quality is one measure of that quality of life; other no less important measures are health, food, employment, housing, education, etc., but it is even more important to understand that, although humankind has the right to use the environment for its own development, it also has the duty to protect and preserve it for the use of present and future generations, which is not particularly novel, because it is merely the application to this subject matter of the principle of ‘injury’ (lesión), already firmly established in ordinary law, under which the lawful exercise of a right has two essential limits: on the one hand, the equal rights of others and, on the other, the rational exercise and beneficial enjoyment of the right itself...”) Judgment number 3705-93 at 15:00 on 30 July 1993) Accordingly, in addition to the right to a healthy environment and each person’s duty to make rational use of natural resources, there is the State’s duty to ensure their protection and conservation, as well as its corresponding authority to impose the appropriate penalties for failure to comply with those duties. Thus, Article 50 of the Constitution provides as follows:

“...Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Therefore, every person has standing (legitimación) to report acts that infringe that right and to seek reparation for the harm caused.

The State shall guarantee, defend, and preserve that right. The law shall determine the corresponding liabilities and penalties.” It follows clearly from the foregoing that the State, through the bodies designated for that purpose, is responsible for guaranteeing all persons a healthy and balanced environment, through the mechanisms made available to it by law, in order to prevent irreversible harm to the environment and public health...”

V.The alleged violation of Article 50 contained in the text of the challenged article. Having defined the framework of the Costa Rican State’s environmental obligations, it is necessary to determine whether the enactment of the article at issue

has in fact contravened the right of persons to enjoy a healthy and balanced environment. In her submission, the petitioner asserts that, by issuing the provision at issue, the State—latu sensu—infringes Article 50 of the Constitution insofar as it:

“...allows its implementation to directly violate the rights protected under the aforementioned Article 50 of our Political Constitution, because it empowers government entities to authorize the construction of telephone towers even within protected areas, especially the buffer zone (zona de amortiguamiento) of Parque Nacional Marino las Baulas.” She later specifies that it:

“constitutes a flagrant violation of Article 50 of the Political Constitution because it cannot be materially possible to install telecommunications infrastructure anywhere in the national territory without curtailing the constitutional right established in said Article 50, especially in an environmentally sensitive area such as Parque Nacional Marino las Baulas.” A reading of the text at issue shows that the public entity that issued the provision used the expression “...may be located anywhere in the national territory” to refer to the erection of telecommunications structures, meaning that the only thing introduced into the legal system is a possibility for interested parties to construct telecommunications structures throughout the national territory. This is entirely logical because—as should be recalled—the construction of civil works in our country is not an activity that may be freely carried out, but is strictly subject to what constitutional law calls an authorization regime (régimen de autorización), such that every act by persons in that specific sphere requires approval from the competent State authorities responsible for supervising the proper performance of this activity.

The challenged text operates within that framework, and it is therefore correct to understand that interested private parties (administrados) have benefited from the establishment of the possibility of constructing communications structures throughout the national territory. This means that, henceforth, no authority competent in these matters may reject an installation application solely on the ground that there is no provision authorizing the construction of telecommunications structures, because such applications would be governed either by the zoning plan (plan regulador) of the respective Municipality or—in the absence of such a plan, or where it is silent on the matter—by the disputed Article XIX.2 bis.

VI. Having set out the foregoing,

the central thrust of the petitioner’s argument may now be addressed directly. She asserts that the legal possibility introduced into the legal system through the disputed provision entails, “in its implementation,” an impairment or endangerment of the right to a healthy and ecologically balanced environment because it “...empowers government entities to authorize the construction of telephone towers even within protected areas, especially the buffer zone of Parque Nacional Marino las Baulas.” In other words, it is argued that this authorization to erect telecommunications structures throughout the national territory may, when implemented, impair the fundamental right to the environment if the competent authorities responsible for granting permits decide to adhere literally to the terms of this provision, given the absence from the challenged text of the necessary exceptions required to comply with environmental rules.-

VII. In practical

terms, the contention is that the silence of the regulatory provision makes it possible for one or more operators actually to install whatever communications towers they wish within Parque Nacional Marino las Baulas (or, for these purposes, in any other environmentally sensitive area), armed solely with an authorization issued by the competent authorities exclusively under the challenged Article XIX.2 bis. In this Chamber’s view, no such possibility exists as a matter of law, because the only way the foregoing situation could occur would be if the State authorities competent in this area were legally compelled to disregard and set aside the entire body of environmental rules, of whatever rank, applicable to such cases. However—given that the complaint concerns a regulatory silence (silencio normativo) in the challenged article—the only valid way for the authorities to cease applying that body of environmental rules would be for them to conclude that, for some unstated reason, those rules had lost their legal force and become ineffective and inapplicable. We know, however, that such legal effects upon valid and effective legal rules can be achieved only through specific manifestations of State intent the legal system itself and after compliance with all formalities required for their adoption.

The petitioner should likewise be reminded that silence or the omission of regulations that private persons might wish to attribute to a particular regulatory provision is not among the legal acts capable of rendering legal rules ineffective and inapplicable.

It follows from the foregoing that the underlying reasoning in this action is incorrect insofar as it maintains that what the challenged regulatory provision does not say regarding exceptions that should have been included in connection with environmental matters signifies and constitutes a legally valid expression of a new governmental intent aimed at depriving all such legal provisions (regardless of rank) governing and regulating those exceptions of their legal force and effect (that is, in this case, rendering ineffective all provisions concerning the environmental protection of environmentally sensitive areas). In conclusion, the Chamber fundamentally disagrees with the petitioner’s assertions that the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment has been endangered, since, contrary to what she maintains, the mere silence of the challenged provision has not deprived—and could not have deprived—the extensive body of environmental regulations governing construction in environmentally sensitive areas, including, of course, those mentioned in this case, of their legal force and effect.

VIII.To the foregoing must be added what the Procuraduría states in its report concerning the fact that the petitioner’s reading of the challenged provision overlooks that, far from remaining silent on the issue, the challenged provision itself clearly mentions the obligation of regulated parties (administrados) to obtain the necessary land-use permits (permisos de suelo) and comply with the extensive and carefully crafted provisions that make it possible to fully satisfy the environmental protections established by Article 50 of the Constitución Política.-

IX.Conclusion.- The action filed must be dismissed because there is no violation whatsoever of Article 50 of the Constitución Política requiring a remedy.- As explained, the provision’s silence has no legal effect, much less the effect attributed to it by the petitioner of rendering inapplicable the statutory and regulatory provisions governing construction in Parque Nacional Marino Las Baulas. This conclusion is likewise reinforced by the existence, in the challenged text, of an explicit obligation for regulated parties to obtain and comply with the land-use permit (permiso de uso de suelo) for the construction of their telecommunications structures, thereby ensuring that the State respects rights relating to the environment.

Por tanto:

The action filed is DISMISSED. Magistrate Armijo Sancho dissents and would grant the action. Magistrate Rueda Leal concurs on different grounds.

Gilbert Armijo S.

Presiding Magistrate Ernesto Jinesta L. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. José Paulino Hernández G.

Dissenting opinion of Magistrate Armijo Sancho:

I.With the utmost respect for my colleagues on this Tribunal Constitucional, I disagree with the position adopted by the Chamber in judgment No.

2014-16584 at 16:01 hrs. on 8 de octubre de 2014, which dismisses this action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) on the ground that the challenged provision is not unconstitutional. To the contrary, I consider the challenged provision—namely, Article XIX.2 bis of the Reglamento de Construcciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, as amended at ordinary session No. 5970 of 06 de diciembre de 2012—to be unlawful and to violate constitutional law insofar as it provides that: “the installation, expansion, or modification of the telecommunications network or infrastructure may be located anywhere within the national territory,” particularly infringing the right protected by Article 50 of the Constitución Política, namely the right to a healthy and ecologically balanced environment.

II.This is because the aforementioned provision plainly disregards the circumstances of protected areas, particularly the buffer zone (zona de amortiguamiento) of Parque Nacional Marino Las Baulas, where it is clear that a structure of this type may not be built under the conditions contemplated by the aforementioned regulation. All of this justifies the intervention of this Tribunal Constitucional so that the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo may amend that provision in accordance with the guidelines and obligations that, under this Chamber’s case law, the State is required to implement in environmental matters. In my judgment, the challenged provision’s violation of the precautionary principle (principio precautorio) is of such magnitude that it warrants granting the action. Accordingly, I dissent and would grant this action of unconstitutionality, with all attendant consequences.

Gilbert Armijo S.- Magistrate.- Different grounds of Magistrate Rueda Leal. Having reviewed the final wording of this decision, I agree with it and therefore withdraw the different grounds that I had initially intended to set forth.

Paul Rueda L.

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas un minuto del ocho de octubre de dos mil catorce. Acción de inconstitucionalidad promovida por la ASOCIACION DE DESARROLLO ESPECIFICA PRO MEJORAS DE LA COMUNIDAD PLAYA GRANDE SANTA CRUZ GUANACASTE, representada por MELINA D ALOLIO SANCHEZ, mayor, cédula de identidad número 0109380304, en contra del Artículo XIX.2 bis del Reglamento de Construcciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Reformado en sesión ordinaria No. 5970 del 06-12-2012. Intervienen en este proceso Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor, casada, vecina de Curridabat, cédula de identidad número 4-127-782, en condición de Procuradora General de la República; Humberto Céspedes Pereira, mayor, cédula 1-1064-912, en su condición de Secretario General a.i. de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y Sonia Montero Díaz, mayor, arquitecta, cédula identidad número 4-099-148, vecina de San Pedro en calidad de Presidenta Ejecutiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 9 de mayo de 2014, la accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de Artículo XIX.2 bis del Reglamento de Construcciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Reformado en sesión ordinaria número 5970 del 06-12-2012. Alega que el artículo reglamentario discutido es una norma de carácter general que afecta no solo intereses individuales de quienes entran en contacto con las torres o se vean afectadas por los daños que se produzcan sino que afectan a la generalidad de las personas en cuanto a su derecho a disfrutar de un medio ambiente ecológicamente equilibrado. Se dice que la norma desconoce todo lo que sobre este tema ha dicho la Sala Constitucional y también las leyes preexistentes en la materia, pues se dicta una norma inferior, vía reglamento y que no ha pasado por el escrutinio constitucional, mediante la que se abre de manera irrestricta, sin límines ni control la instalación de torres e infraestructura de telecomunicaciones afectando de manera desmedida los derechos fundamentales contenidos en el artículo 50 Constituiconal.La infracción se concreta porque se permite autorizar construcciones "en todo el territorio nacional", aún dentro de las zonas protegidas, especialmente la de amortiguamiento del Parque Nacional Marino las Baulas. Apuntan también que el tema resulta relevante dada la ausencia de un ente regulador y coordinador, lo cual no ha sido tomado en cuenta por la Sala cuando señala por voto de mayoría que debe irse deslinadando las diferentes competencias. Se afirma que además la norma presenta el contrasentido de que el autor de la norma no interviene ni controla nada respecto del contenido de lo reglamentado. Se reitera la existencia de una flagrante violación al artículo 50 de la Constitución Política al permitir la instalación de infraestructura de comunicación en cualquier parte del territorio nacional, especialmente en zonas como la del parque marino las Baulas que es ambientalmente sensible.Pide que se acoja la acción planteada y se declare inconstitucional el artículo II inciso 2) del acta de la sesión ordinaria número 5970 del 6 de diciembre de 2012, en especialmente el artículo XIX 2 bis del Reglamento de Construcciones y que se ordene la demolición de las torres construidas dentro zonas declaradas como zonas protegidas.
2. 2Por resolución de las 10:29 horas del 12 de mayo de 2014, se dio curso a esta acción de inconstitucionalidad y se confirió audiencia a la Procuraduría General de la República, a la Secretaría Técnica Ambiental, a la Municipalidad del Cantón de Santa Cruz y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.
3. 3Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor, casada, vecina de Curridabat, cédula de identidad número 4-127-782, en condición de Procuradora General de la República rindió informe y señaló que el accionante se dirige a reclamar contra la disposición impugnada porque en su criterio constituye una violación a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado establecido en el artículo 50 Constitucional, en tanto permite la instalación, ampliación o modificación de la red o la infraestructura de telecomunicación en cualquier parte del país.- Se apunta que si bien el tema parece ser una contradicción entre lo dispuesto en el reglamento y la ley, cuestión ésta que la Sala ha optado por remitir a la jurisdicción contencioso, entiende la Procuraduría que en este caso el reclamo se dirige a contrastar el Reglamento frente a la Constiución por lo que el asunto es admisible y debe analizarse por el fondo. En cuanto a si la norma es contraria al artículo 50 Constitucional concluye la Procuraduría que el artículo plantea un tema de uso de suelo y que, tal y como está redactada la norma, no establece disposición alguna de tutela ambiental que implique una limitación en cuanto al establecimiento de este tipo de estructura, pero ello no significa que sea inconstitucional pues, dado su carácter debe ser aplicada en concordancia con lo que establezca la normativa de rango legal.Se ha de aplicar aquí el criterio de jerarquía de las normas, y tomar en cuenta las distintas normas respecto del uso de suelo y terrenos sometidos a regímenes especiales de tutela ambiental. Cita como ejemplo de ello, la Ley Forestal, la la Ley de Conservacion de Vida Silvestre; Ley de Parques Nacionales y concluye que así etendido, lo procedente es que la Sala constitucional haga una interpretación conforme, en la que se indique, a partir del principio de jerarquía normativa y como regla de aplicación del artículo impugnado, que la instalación puede darse en cualquier lugar del país, siempre y cuando lo permitan las disposiciones relativas a uso suelo en el lugar de que trate.
4. 4Humberto Céspedes Pereira, mayor, cédula 1-1064-912, en su condición de Secretario General a.i. de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, se apersona a contestar la audiencia conferida y señala que en primer lugar, la Secretaría que representa no tiene dentro de sus exigencias la aplicación del artículo impugnado de manera que no existe ningún procedimiento que suspender. En segundo lugar, requerimientos ambientales para las actividades que requieren evaluación de impacto ambiental, de modo que en el caso de las torres de telecomunicaciones no están excluidas y al contrario se les exige el mismo formulario y además si están en zonas ambientalmente frágiles se requiere un formulario más riguroso. Además, agrega no debe olvidarse que la aprobación de la Secretaría no releva al interesado de cumplir con todos los demás requisitos por los cuales velan otras instituciones. Con base en ello, solicita que se tenga por evacuado su informe en los términos anteriores.
5. 5Sonia Montero Díaz, mayor, arquitecta, cédula identidad número 4-099-148, vecina de San Pedro en calidad de Presidenta Ejecutiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, se apersona para dar respuesta a la audiencia que se le confirió dentro de esta acción de inconstitucionalidad. Comienza por señalar que debe anotarse que todo lo relativo al desarrollo y construcción de redes de telecomunicación y su infraestructura goza del carácter de interés público en virtud de la Ley 7593. Por otra parte, observa que el Reglamento de Construcciones es una norma que es de aplicación en aquellos cantones que no cuentan con Plan regulador o que teniendo, no regulan la materia específica de la instalación de redes o infraestructura de telecomunicaciones. Se recuerda que en este tema entra en juego el artículo 169 de la Constitución Política que impone a las Municipalidades la administración de los servicios e intereses locales, pero naturalmente teniendo en cuenta otras normativas de rango superior como leyes y decretos ejecutivos.En el mismo sentido, esa obligación de respeto a toda la normativa está recogida en el Decreto Ejecutivo número de 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT que estipula las normas estándares y competencias de las Entidades Públicas para la aprobación coordinada y expedita de las autorizaciones requeridas para la instalación o ampliación de redes de telecomunicaciones, publicado el 8 de setiembre de 2010. y que señala las condiciones en que se aprobarán los permisos de uso de suelo tanto en casos de existencia de planes reguladores como en los lugares donde no haya. Destaca la Presidenta Ejecutiva que existe una obligación constitucional y legal de dar la relevancia necesaria a la construcción de infraestructura de comunicaciones y que en ese sentido el reglamento se enmarca dentro de esa obligación de reglar los medios por los cuales se podrá construir. Agrega que no puede obviarse que mediante decreto 26187-MINAE se autorizó la instalación de puestos de telecomunicación en áreas silvestres protegidas y luego el Decreto 36159 autoriza su instalación en dichas áreas y otorga la competencia para autorizar la instalación o ampliación de tal infraestructura.También se reitera que la norma es constituicional de conformidad con la doctrina de la propia Sala Constitucional que en el propio fallo del asunto base de este caso dijo que existe una gran cantidad de normativa que debe respetarse incluyendo la relacionada con la viabilidad ambiental y además, se observa, también la Sala ha enfatizado en la necesidad de dar la relevancia apropiada a las telecomunicaciones con todo lo que ello pueda significar respecto de la conducta de los funcionarios públicos. Concluye señalando que esas fueron las premisas que se tomaron en cuenta para la emisión del artículo reglamentario discutido, bajo el concepto de que deben darse en estricto cumplimiento de la normativa técnica que regula la materia y señala que no se ha demostrado que las torres dañen por sí mismas la salud o bien el ambiente como para prohibir del todo su existencia.
6. 6Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 100, 101 y 105 del Boletín judicial, de los días 27 y 28 de mayo y 3 de junio, todos del 2014. señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
7. 7En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley Redacta la Magistrada Hernández López; y,

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad. Esta Sala ha señalado que la acción de inconstitucionalidad es un proceso instaurado con el propósito de garantizar la supremacía de la Constitución Política, frente a normas u otras disposiciones de carácter general. Al respecto, el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional estipula que para interponer una acción de inconstitucionalidad, es necesario que exista un asunto pendiente de resolver ante los tribunales, inclusive un recurso de hábeas corpus o de amparo, o bien, un procedimiento administrativo, en los cuales se invoque la inconstitucionalidad como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considere lesionado y el segundo párrafo del mismo ordinal dispone, a modo de excepción, que no será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto. Adicionalmente, el párrafo tercero del artículo bajo comentario, preceptúa que tampoco lo necesitarán, el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República y, el Defensor de los Habitantes.

II.En el caso que ahora se estudia, la Presidencia de la Sala admitió la acción por entender que se ampara en el párrafo segundo del 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional al tratarse de la defensa de intereses difusos relacionados con el tema ambiental, situación que se corrobora al verificar que el reclamo busca proteger en particular la situación del Parque Marino las Baulas y, por extensión las demás zonas ambientalmente sensibles. Así, lo procedente es entrar a conocer por el fondo el reclamo.-

III.Norma impugnada. El accionante se dirige contra el artículo XIX.2 bis del Reglamento de Construcciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Reformado en sesión ordinaria No. 5970 del 06-12-2012, cuyo texto es el siguiente:

"Artículo XIX.2.Bis. Ubicación. La instalación, ampliación o modificación de la red o infraestructura de telecomunicaciones se podrá ubicar en cualquier parte el territorio nacional, deberá cumplir con los parámetros técnicos de calidad y cobertura definidas por la SUTEL y estará a cargo de los operadores y proveedores de las telecomunicaciones debidamente acreditados y habilitados para tal efecto, debiendo acudir a la Municipalidad respectiva para la obtención del uso del suelo conforme a las disposiciones técnicas del presente reglamento y la licencia de construcción."

IV.Sobre el fondo del asunto.- Alcance del mandato contenido en el artículo 50 de la Constitución Política para las autoridades públicas. Este Tribunal Constitucional ha tenido una relevante participación en la plasmación de la protección del ambiente como un derecho fundamental de rango constitucional.- Antes de que el Poder Constituyente derivado promulgara el texto actual del artículo 50 con su referencia al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, ya esta Sala había reconocido para todos los ciudadanos un derecho fundamental en tal sentido.- Esa posición se ha mantenido inalterada en lo que respecta a su aspecto material o de fondo, y las variaciones que se aprecian lo han sido en relación con aspectos formales como lo es la distribución competencial de los órganos designados para velar por su defensa. Se ha explicado que artículo 50 de la Constitución Política, establece que todas las personas tienen derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, pues la protección a este derecho es una de los factores que garantizan el ejercicio del derecho a la salud contenido en el artículo 21 constitucional. Asimismo, en el artículo 89 de la Carta Magna, se encuentra contenido el deber del Estado de mantener y proteger las riquezas naturales. En el mismo sentido, se señaló en la sentencia 2014-003840 del 19 de marzo de 2014:

“...La calidad ambiental es un parámetro de esa calidad de vida; otros parámetros no menos importantes son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc., pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene en deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cuál no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del cuál el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo...´)Sentencia número 3705-93 de las 15:00 horas del 30 de julio de 1993) Así las cosas, aunado al derecho a un ambiente sano y al deber de cada persona de hacer un uso racional de los recursos naturales, se encuentra el deber del Estado de velar por la protección y conservación de los mismos, así como la correlativa facultad de imponer las sanciones correspondientes por el incumplimiento de esos deberes. Es así como en el artículo 50 de la Carta Fundamental, que se establece lo siguiente:

“...Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.

El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes.´ De lo anteriormente citado, se desprende claramente, que el Estado, a través de los órganos designados al efecto, es el encargado garantizar a todas las personas, un ambiente sano y equilibrado, esto a través de los mecanismos que la ley pone a su disposición, con el fin de evitar daños irreversibles al medio ambiente y a la salud pública..."

V.Sobre la supuesta lesión al artículo 50 contenida en el texto del artículo impugnado. Una vez definido el marco de obligaciones que en materia ambiental tiene el Estado costarricense corresponde verificar si con la emisión del artículo discutido, se ha contrariado efectivamente el derecho a disfrutar de un ambiente sano y equilibrado del que son titulares las personas. En su escrito, la accionante afirma que al emitir la norma discutida, el Estado ±latu sensu- lesiona el artículo 50 Constitucional en tanto que:

“…permite que su implementación violente de forma directa los derechos tutelados en el citado artículo 50 de nuestra constitución Política, por cuanto le da la potestad a las entidades gubernamentales para autorizar construcciones de Torres Telefónicas aún dentro de las zonas protegidas, especialmente la de amortiguamiento del Parque Nacional Marino las Baulas.´ Y más adelante especifica que:

“constituye una flagrante violación del artículo 50 de la Constitución Política por cuanto no puede ser materialmente posible la instalación de infraestructura de telecomunicación en cualquier parte del territorio nacional sin que sea cercenado el derecho constitucional del dictado artículo 50 especialmente en una zona ambientalmente sensible con lo es el parque Nacional Marino las Baulas´.

En la lectura del texto discutido se observa que el ente público autor de la norma ha empleado la referirse al levantamiento de estructura de telecomunicaciones, con lo cual lo único que se ha introducido en el ordenamiento jurídico es una posibilidad para que los interesados puedan construir estructuras de telecomunicaciones en todo el territorio nacional. Esto tiene pleno sentido pues ±como cabe recordar- la actividad de construcción de obras civiles en nuestro país no es de libre ejercicio, sino que está estrictamente sometida a lo que constitucionalmente se denomina un régimen de autorización, de manera que todo acto de las personas en ese ámbito específico requiere de una aprobación otorgada por parte de las autoridades estatales competentes para la vigilancia del apropiado ejercicio de esta actividad. En ese marco se inserta el texto impugnado por lo cual resulta correcto entender que los administrados interesados, han sido favorecidos con el establecimiento de una posibilidad para construir estructura de comunicaciones en todo el territorio nacional, lo cual significa que -en adelante-ninguna autoridad competente en estos temas podría rechazar una gestión de instalación alegando, exclusivamente, una ausencia de norma que autorice la construcción de estructuras para telecomunicaciones, pues a tales solicitudes se aplicaría, bien el plan regulador de la respectiva Municipalidad o ±en su ausencia o silencio sobre el tema- el artículo XIX.2 bis discutido.

VI.- puede abordarse de lleno el eje de la argumentación de la accionante quien afirma que dicha posibilidad jurídica introducida al ordenamiento a través de la norma discutida, implica, “en su implementación´, una afectación o puesta en peligro del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, pues “…da la potestad a las entidades gubernamentales para autorizar construcciones de Torres Telefónicas aún dentro de las zonas protegidas, especialmente la de amortiguamiento del Parque Nacional Marino las Baulas ´. Es decir, se sostiene que esa autorización para levantar estructuras de telecomunicaciones en todo el territorio nacional, puede ocasionar en su concreción, una afectación al derecho fundamental al medio ambiente, si las autoridades competentes para el otorgamiento de los permisos deciden apegarse literalmente a los términos de esta norma, ello en vista de la ausencia, en el texto impugnado, de las necesarias excepciones que deben existir en respeto a las normas ambientales.-

VII.Traducido a términos prácticos, lo que se plantea es que el silencio de la norma reglamentaria hace posible que en los hechos, un operador o varios puedan efectivamente instalar las torres de comunicaciones que quieran dentro del Parque Nacional Marino las Baulas (o para estos efectos, en cualquier otra zona ambientalmente sensible), armados solamente de una autorización emitida por las autoridades competentes al exclusivo amparo del artículo XIX.2 bis impugnado. Para esta Sala, tal posibilidad resulta inexistente desde una perspectiva jurídica, pues la única manera de que la situación anterior ocurra es que las autoridades estatales competentes en este tema se vean compelidas jurídicamente a desatender y dejar de lado todo el conjunto normativo ambiental de cualquier rango, que resulta aplicable a estos casos. Pero ±y dado que lo reprochado es un silencio normativo en el artículo impugnado, la única forma válida de que las autoridades dejen de aplicar tal conjunto normativo ambiental radica en que ellas entiendan que -por alguna razón no explícita- tal conjunto ha perdido su valor jurídico, transformándose en ineficaz e inaplicable.

Sin embargo, bien sabemos que semejantes efectos jurídicos sobre normas jurídicas válidas y eficaces, solo pueden lograrse justo a través de determinados actos de voluntad estatal específicamente definidos por el propio ordenamiento y previo cumplimiento de todas las formalidades requeridas para su producción. Igualmente, cabe recordar a la accionante que dentro de tales actos jurídicos que pueden producir la ineficacia e inaplicabilidad de normas jurídicas, no está el silencio o la omisión de regulaciones que personas particulares quieran predicar una determinada norma reglamentaria.

De lo anterior se deduce la incorrección del razonamiento de base en esta acción al sostener que lo que no dice la norma reglamentaria impugnada sobre excepciones que debieron incluirse relacionadas con materia ambiental, significa y constituye una la expresión jurídicamente válida de una nueva voluntad estatal, dirigida a privar de valor y eficacia jurídica todas esas normas jurídicas (sin distingo de rango) mediante las que se ordena y regula la materia de tales excepciones (es decir, en este caso, la ineficacia todas normas relacionadas con la protección ambiental de las zonas ambientalmente sensibles). En conclusión, discrepa esencialmente la Sala de las afirmaciones de la accionante respecto de una puesta en peligro del derecho fundamental al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, pues contrario a lo que ella sostiene, el simple silencio de la norma impugnada no ha privado de valor y eficacia ±ni pudo haberlo hecho- a toda la amplia normativa ambiental que regula las construcciones en zonas ambientalmente sensibles, incluida por supuesto la que se menciona en el este caso.

VIII.Debe sumarse a lo anterior, lo que apunta la Procuraduría en su informe, en relación con el hecho de que la lectura que hace la accionante de la norma impugnada deja de lado el hecho de que lejos de existir un silencio sobre el tema, lo cierto es que en propia norma impugnada se ha dejado una clara mención de la obligación para los administrados de obtener los necesarios permisos de suelo y apegarse a las abundantes y cuidadosas disposiciones sobre que permiten cumplir a cabalidad con la protección ambiental dispuesta por el artículo 50 de la Constitución Política.-

IX.Conclusión.- La acción planteada debe declararse sin lugar por cuanto no existe lesión alguna al artículo 50 de la Constitución Política que deba remediarse.- El silencio de la norma, tal y como se la accionante, de tornar inaplicables las normas de rango legal y reglamentario que regulan el tema de las construcciones en el parque Marino las Baulas. Igualmente, refuerza esta conclusión la existencia en el texto impugnado de una obligación explícita para los administrados de obtener y apegarse al permiso de uso de suelo en sus construcciones de estructura de telecomunicaciones con lo cual se asegura por parte del Estado el respeto de los derechos relacionados con el medio ambiente.

Por tanto:

Se declara SIN LUGAR la acción planteada. El Magistrado Armijo Sancho salva el voto y declara con lugar la acción. El Magistrado Rueda Leal da razones diferentes.

Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. José Paulino Hernández G.

Voto salvado del Magistrado Armijo Sancho:

I.Con el mayor respeto para mis compañeros de este Tribunal Constitucional, discrepo del criterio sostenido por la Sala en la sentencia No. 2014-16584 de las 16:01 hrs. de 8 de octubre de 2014, en cuya razón se declara sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad, considerándose que la norma impugnada no es inconstitucional. Por el contrario, estimo que la norma cuestionada, es decir, el artículo XIX.2 bis del Reglamento de Construcciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, reformado en la sesión ordinaria No. 5970 de 06 de diciembre de 2012, en cuanto establece que: “la instalación, ampliación o modificación de la red o infraestructura de telecomunicaciones se podrá ubicar en cualquier parte del territorio nacional´es ilegítimo y lesiona el Derecho de la Constitución, particularmente, el derecho protegido en el artículo 50 de la Constitución Política, relativo al derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

II.Lo anterior por cuanto, es evidente que la norma mencionada soslaya la situación de las zonas protegidas, especialmente la del amortiguamiento del Parque Nacional Marino Las Baulas, sobre el cual es claro que no se puede edificar una estructura de este tipo y bajo las condiciones en que se pretende en la reglamentación aludida, todo lo que justifica la intervención de este Tribunal Constitucional, a efecto que el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo modifique esa disposición bajo los lineamientos y las obligaciones que, de acuerdo con la Jurisprudencia de esta Sala, tiene la obligación el Estado de implementar en materia ambiental. A mi juicio, la vulneración que supone la norma impugnada con respecto al principio precautorio es de una magnitud tal que justifica la estimatoria de la acción. Por consiguiente, salvo el voto y declaro con lugar la presente acción de inconstitucionalidad, con sus consecuencias.

Gilbert Armijo S.- Magistrado.- Razones diferentes del Magistrado Rueda Leal. Examinada la redacción final de esta resolución, me encuentro conforme con ella y, por ello, renuncio a las razones distintas que inicialmente pretendía exponer.

Paul Rueda L.