Res. 03091-2013 Sala ConstitucionalRes. 03091-2013 Sala Constitucional

Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Sentencia desestimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con Voto Salvado Sentencia con nota separada Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:

NO APLICA.

Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:

NO APLICA.

003091-13. MORATORIA DE EXPLOTACIÓN DE HIDROCARBUROS. Decreto Ejecutivo No. 36693-MINAET del 01 de agosto de 2011 publicado a La Gaceta No. 159 del 19 de agosto de 2011.

Res. Nº 003091-2013 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas once minutos del seis de marzo de dos mil trece.

Acción de inconstitucionalidad promovida por el COLEGIO DE GEOLOGOS DE COSTA RICA, representado por la señora ENID GAMBOA ROBLES, mayor, soltera, portador de la cédula de identidad número 1-446-557, vecina de Heredia; contra el DECRETO EJECUTIVO No. 36693-MINAET del 01 agosto de 2011, publicado a La Gaceta No. 159 del 19 de agosto de 2011.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las nueve horas quince minutos del veintisiete de septiembre de 2011, la representante del Colegio accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 36693-MINAET del 01 de agosto de 2011 publicado a La Gaceta No. 159 del 19 de agosto de 2011. Alega que la moratoria en la explotación de hidrocarburos constituye otro serio golpe para sus agremiados, quienes verían restringidos el campo de su actividad profesional, aún más de lo que ya lo está, sobre todo, luego de haberse prohibido legalmente la minería metálica a cielo abierto. Considera que no pueden permitir que se vayan cerrando las oportunidades de trabajo para sus agremiados y por ello interpone la presente acción de inconstitucionalidad. Estima la accionante que es vital para el país que se permita la explotación de hidrocarburos para no seguir dependiendo de su importación. Además de que la importación de hidrocarburos y en general la política energética seguida por la actual Administración, ha sido lesiva para los intereses económicos y ambientales del país, pues el gran peligro de los derrames de hidrocarburos no ocurre durante su explotación, sino más bien en la etapa de transporte. Señala que las técnicas de explotación minimizan y casi eliminan los eventuales derrames en los pozos de producción, en tanto hasta el momento el problema de los derrames de los tanqueros en los puertos no han podido controlarse adecuadamente. Por lo señalado, considera que la moratoria a la explotación de hidrocarburos inhibe y restringe el quehacer del gremio profesional que representa y elimina las posibilidades de desarrollo energético del país que requiera la economía. En este sentido, estima que el Colegio Profesional que representa es titular de un interés colectivo, pues representa los intereses de todos sus agremiados y, en consecuencia -según estima-, al tenor de lo establecido en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se encuentra autorizada para plantear la presente acción, sin necesidad de la existencia de un juicio previo. Estima que el decreto impugnado viola lo dispuesto en los artículos 11 y 121 inciso 1) de la Constitución Política, y el principio de jerarquía normativa. Agrega que el artículo 11 inciso 1) de la Constitución Política consagra la potestad de la Asamblea Legislativa de dictar las leyes, interpretarlas auténticamente y derogarlas, lo que incluye también la facultad para suspender su vigencia. Así, el decreto impugnado lesiona de manera frontal esa norma constitucional, por cuanto -a su juicio- usurpa funciones otorgadas por el constituyente de manera exclusiva al órgano legislativo, ya que la moratoria decretada implica, ni más ni menos, que deja sin efecto la normativa contenida en la Ley de Hidrocarburos que autoriza la explotación petrolera. Por otra parte, indica que el principio de jerarquía normativa se encuentra desarrollado en el numeral 6 de la Ley General de la Administración Pública, donde se establece claramente la jerarquía de las fuentes normativas en nuestro ordenamiento. Y según esta jerarquía, los actos administrativos están sometidos a la ley, por lo que no puede de otra forma modificarla, derogarla, interpretarla auténticamente, ni suspenderle su vigencia temporalmente. Dentro de este orden de ideas, considera que el decreto impugnado se encuentra viciado de nulidad absoluta, por violación de los límites competenciales de la potestad del Poder Ejecutivo para dictar actos administrativos de carácter general, ya que está usurpando, por esa vía, materia reservada al dominio de la ley, como es la facultad del Parlamento de suspender la vigencia transitoria de las leyes. Reclama que en este caso hubo un exceso en el ejercicio de la potestad del Poder Ejecutivo -para dictar actos administrativos generales-, la cual no incluye la posibilidad de suspender la vigencia de las leyes. Por otra parte, se lesiona lo dispuesto en el artículo 11 constitucional por cuanto no existe ninguna norma en la citada Ley de Hidrocarburos que autorice al Poder Ejecutivo, para decretar moratorias de la exploración o de la explotación petrolera. Lo anterior, por cuanto sí existiere, sería evidentemente inconstitucional, pues la vigencia de las leyes solo puede ser decretada por la misma Asamblea Legislativa, nunca a través de un decreto ejecutivo. Agrega que las moratorias tendrían que hacerse por medio de una ley, ya que implican dejar sin efectos temporalmente, las normas de la Ley de Hidrocarburos que autorizan la exploración y la explotación petroleras. Así las cosas, indica la accionante que al no existir norma en el ordenamiento que autorice al Poder Ejecutivo para dictar decretos de moratoria, incurre en clara violación del principio de legalidad consagrado en el articulo 11 de la Constitución, según el cual la Administración sólo podrá dictar aquellos actos que expresamente estén autorizados por el ordenamiento jurídico, en términos tales que lo no autorizado está prohibido.

2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que se encuentra legitimado para impugnar el Decreto Ejecutivo, en lo dispuesto por el inciso c) del artículo 2 de la Ley del Colegio de Geólogos y en la defensa de los intereses colectivos.

3.- Por resolución de las once horas y cuarenta y un minutos del catorce de diciembre del dos mil once, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República.

4.-. La Procuraduría General de la República rindió su informe en dos partes fundamentales. Señala que la acción es improcedente desde el punto de vista de la legitimación directa por interés colectivo. Si bien, el Colegio de Geólogos estima su actuación fundada en la Ley 5230, artículo 2 inciso c), por sí, no le legitima a plantear de manera directa este tipo de acciones. La asesoría lo es de carácter técnico, objetivo y “cuando fuere consultado´. No es actuación judicial en defensa de presuntos derechos subjetivos o intereses de sus asociados. El ente actor no explicita la forma como la declaratoria de inconstitucionalidad afectará su situación o de la colectividad. Alega que el decreto que se cuestiona está destinado a aplicarse en forma individual a los solicitantes de concesión. En antecedentes similares, sobre la inconstitucionalidad de otro Decreto relativo a hidrocarburos, señaló la sentencia No. 1993-04089, y por el contrario, es previsible obtener un supuesto justiciable de aplicación singular y concreto, con efectos individuales en personas específicas, para el soporte de inconstitucionalidad (sentencias 2004-2264, 2004-8924, 2004-13352, 2005-4374 y 2005-7174). Aún respecto de los concesionarios respeta los derechos adquiridos en su Transitorio I in fine, rigiendo hacia el futuro. Como la solicitud de concesión no otorga ningún derecho (sentencias 1993-02658 y 1996-05559) los solicitantes de la misma tendrían una simple expectativa. El interés de los geólogos en llegar a lograr remotas posibilidades laborales con estos, para actos de explotación, sería indirecto, dependiente de esa expectativa, no tutelable (2003-738 y 2000-10419, entre otras). Sostiene que no se violenta el derecho al trabajo, el Decreto impugnado no impide el ejercicio de la profesión de Geólogo dentro del marco que permite el ordenamiento jurídico. Los geólogos, en el ejercicio de su profesión, deben supeditarse al marco normativo imperante; y en concreto, a las disposiciones existentes para posibilitar la vigencia de otro principio constitucional, como es la protección del medio ambiente. En su resguardo, el Poder Ejecutivo bien puede decretar una moratoria temporal a la explotación petrolera, según criterios de oportunidad y conveniencia. Por lo demás, el ejercicio del derecho al trabajo no es irrestricto o absoluto. Señala la Procuraduría que el trabajo es un derecho del individuo, sería éste quien ostenta legitimación para defenderlo si es vulnerado, no el ente a que se agremia. Lo que se señala es una repercusión indirecta, en los intereses individuales de los geólogos contratados por los solicitantes de concesión, no en el Colegio como tal. Es contradictorio actuar “en defensa exclusiva´de aquellos bajo la figura de los intereses colectivos. No hay inmediatez de representación de intereses colectivos por el Colegio. En el voto No. 2011-15619 la Sala resolvió que el Colegio Profesional está imposibilitado para ejercer una eficaz defensa en abstracto de sus agremiados por desaplicación de normas. En los asuntos donde los interesados tienen abierta la posibilidad de acudir al control constitucional, “no pueden excusarse´, mediante la vía de excepción, ³en la titularidad de un interés colectivo y, por ende, en una asociación o corporación a la que pertenezcan para que ésta acuda en forma directa ante la Sala´(sentencias 2000-7155, 2002-9518 y 2002-6506). Dice que es inadmisible que la potestad del Estado de concesionar sus propios bienes de domino público (sustancias hidrocarburadas) esté sujeta a la amplitud en el ejercicio de la profesión de los Geólogos. Argumenta en este sentido que no hay derecho a la inmutabilidad del ordenamiento jurídico; finalmente, la señorita Enid Gamboa Robles entabla la demanda como Presidenta del Colegio de Geólogos de Costa Rica, y sus facultades son las de un apoderado general que lo es de mera administración, con un carácter representativo en lo judicial limitado, no de actuación procesal genérica. No cuenta con el acuerdo previo de la Asamblea General, lo que no consta que se haya otorgado, y constituye otro motivo de inadmisiblidad de la acción. Sobre el fondo argumenta que las alegaciones no son atendibles, la motivación del Decreto, aunque sucinta es suficiente para poner de manifiesto las razones de su emisión. En primer lugar el Estado tiene dominio público de las fuentes y depósitos de petróleo y otras sustancias hidrocarburadas existentes, sobre el que ejerce plena y exclusiva soberanía, o jurisdicción especial, conforme a los artículo 6° y 121, inc. 14, aparte b), de la Constitución, con la posibilidad de otorgar concesiones a los particulares, para su explotación, y permisos de exploración (Ley 7399, art. 1°; cons. 1° del Decreto). En segundo término, el otorgamiento de concesiones es un acto discrecional de la Administración. En el artículo 4 de la Ley 7399, establece que el Poder Ejecutivo, por medio del MINAET, ³podrá´realizar la explotación de hidrocarburos directamente o por medio de contratos de concesión (lo mismo el Código de Minería, art. 1°). El término ³podrá´es potestativo lo que conlleva una habilitación para el otorgamiento de concesiones, a través de actos discrecionales, según criterios de oportunidad y conveniencia; no una obligación de hacerlos siempre, de manera ineludible. Por el interés público, la Administración puede otorgar o denegar las concesiones o limitarlas de modo temporal (moratorias). En confirmación de lo anterior, la Procuraduría General de la República cita diversos autores que confirman su argumento del carácter discrecional, tal como lo contempla el artículo 36 de la Ley 7399 cuando autoriza al Poder Ejecutivo, por medio del MINAET, a determinar los hidrocarburos que han de destinarse a la reserva nacional, técnica que conserva o retiene en exclusiva la utilización de ciertos bienes de dominio público del Estado, resguardo del interés general, con exclusión transitoria del uso por los particulares. En tercer lugar se debe entender implícita la potestad discrecional de dictar una moratoria temporal a la explotación petrolera para proteger el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, para hacer prevalecer el interés público y ajustar la gestión estatal a las necesidades actuales. Ejemplos de moratorias análogas en minería contienen los Decretos 30477-MINAE (2002), 35982-MINAET (2010) y 36019-MINAET (2010), que de ordinario, también provoca múltiples e importantes impactos al ambiente, con altos costos y dificultades de reparación, etc. Alega la Procuraduría que en el caso del Decreto 30477 se han dado pronunciamientos que presumen su validez y eficacia, sin cuestionarlo (sentencias 2002-07882 y 2010-14009). Es oportuno recordar precedentes constitucionales sobre el deber estatal de tutelar el ambiente y protección de éste en las explotaciones de los recursos hidrocarburados, como 2001-6503, 2010-11928, 2001-2098, 2008-04790, 2000-9193, 2007-17552, 1999-00132, 1999-05906, 2004-05935, 2004-02473, 2006-02397, 2007-11796, así como sentencia de la Sala Primera de la Corte, sentencia 690-F-02, y el señalamiento del acatamiento obligatorio en sentencias 2003-6322 y 2006-00066. Que debe haber protección ambiental en la explotación de hidrocarburos, que como derecho fundamental al ambiente impone límites de actuación al Estado, “obligado a garantizar, defender y preservar ese derecho, no puede menos que omitir determinadas intervenciones suyas que incidan en el medio ambiente, aunque fuesen lícitas o estuviesen destinadas a perseguir finalidades legítimas (como es el caso, por ejemplo, de la explotación de depósitos de petróleo u otras sustancias hidrocarburadas), si es que como resultado de ellas aquel derecho padece (o puede padecer) en la integridad que la Constitución le reconoce. ´De igual forma resalta que: “En el caso específico de la explotación de hidrocarburos el celo ambiental debe ser más riguroso por dos razones: la actividad es en sí misma riesgosa ambientalmente y la explotación por parte de una persona privada debe interpretarse restrictivamente, pues la regla general es que solo por vía de excepción y por un tiempo definido puede salir del Estado´. (Sentencia No. 2001-13294, cons. VII y VIII). De igual manera señala que los instrumentos internacionales hacen vinculantes para el país proteger el ambiente de la explotación de recursos hidrocarburados (sentencias 1993-6240 y 2002-01221). Destaca de igual forma que el derrame de hidrocarburos con la contaminación de aguas subterráneas, el deber estatal de prevenir la contaminación y daños por derrames de petróleo. Como cuarto aspecto, señala que la moratoria es preventiva, mientras se actualiza la valoración de la relación costo-beneficio de las actividades de explotación de petróleo (cons. 7° y 8° del Decreto). El análisis costo-beneficio es una importante herramienta en la toma de decisiones, para valorar la conveniencia pública de proyectos o actividades. Pretende determinar, mediante un balance comparativo apropiado, si los beneficios sociales superan los costos socio-ambientales de obtenerlos. En punto al análisis costo-beneficio dentro del principio preventivo o precautorio, orientador de las políticas estatales de desarrollo sostenible, que recoge, entre otros, la Ley de Biodiversidad (art. 11), la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Princ. 15), repetidos fallos constitucionales recalcan la necesidad de ³una evaluación objetiva del riesgo y de la relación costo-beneficio´ y que ³las medidas de intervención o restricción deben mantenerse vigentes en tanto la información científica sea incompleta o no concluyente y el riesgo de lesión sea serio e irreversible, por lo que admiten su revisión periódica a la luz del progreso científico (sentencias 2006-17747).

5.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 03, 04 y 05 del Boletín Judicial, de los días 4, 5 y 6 de enero del 2012.

6.- El señor Pedro Oller Taylor, en su condición de apoderado generalísimo de MALLON OIR COMPANY SUCURSAL COSTA RICA S.A., solicita se le tenga como coadyuvante de la acción, para que ésta sea declarada con lugar. Sostiene que el decreto impugnado violenta las siguientes normas constitucionales: artículo 34, 33, 11, 46, así como los principios de intangibilidad de los actos declaratorios de derechos subjetivos y la garantía del debido proceso por falta de fundamentación técnica y jurídica. De igual manera alega la violación de la cláusula 10.7 del Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos de América, Centroamérica y la República Dominicana.

7.- Por resolución de las ocho horas y dieciocho minutos del doce de marzo de dos mil doce, la Presidencia de esta Sala tiene como coadyuvante a la empresa Mallón Oil Company, Sucursal Costa Rica.

8.- En otro escrito, el representante de la empresa Mallon Oil Company, Sucursal Costa Rica, agrega jurisprudencia de la Sala y señala que los fallos de la Sala protegiendo el principio precautorio tiene relación con actividades sin el estudio de impacto ambiental, y que en el campo de exploración y eventual explotación, deberá hacerse y se harán previo a su iniciación. Hay normativa específica que es la Ley de Hidrocarburos (Ley No. 7399). Que la Procuraduría pretende desconocer que se debe firmar el Contrato de Concesión, obtener el refrendo de la Contraloría General de la República, y luego presentar el EsIA para diversas actividades de campo a realizar, obtener la aprobación de dichos EsIA por parte de SETENA e iniciar las actividades de conformidad con el Contrato de Concesión. La empresa coadyuvante refuta el escrito de la Procuraduría General de la República.

9.- Por resolución de las ocho horas y dieciocho minutos del doce de marzo de dos mil doce, la Presidencia de esta Sala admitió como coadyuvante activo a la empresa Mallon Oil Company Sucursal Costa Rica. En dicha resolución se advierte al interesado -en cuanto a los efectos de la coadyuvancia- que no resultará directamente perjudicado o beneficiado por la sentencia, es decir, la eficacia de la sentencia no alcanza al coadyuvante de manera directa e inmediata, ni le afecta cosa juzgada, no le alcanzan tampoco los efectos inmediatos de ejecución de la sentencia, pues a través de la coadyuvancia no se podrá obligar a la autoridad jurisdiccional a dictar una resolución a su favor, por no haber sido parte principal en el proceso, lo que si puede afectarle, pero no por su condición de coadyuvante, sino como a cualquiera, es el efecto erga omnes del pronunciamiento. La sentencia en materia constitucional no beneficia particularmente a nadie, ni siquiera al actor; es en el juicio previo donde esto puede ser reconocido.

10.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

11.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley. Redacta el Magistrado Armijo Sancho; y,

Considerando:

I.- Sobre la admisibilidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula diferentes supuestos de legitimación para interponer acciones de inconstitucionalidad. Sobre la interpretación de este numeral, esta Sala ha sostenido por sentencia No. 2011-10927 lo siguiente:

“En el caso que se analiza, la accionante aduce que su legitimación deriva de lo dispuesto en el artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de Jurisdicción Constitucional, dado que, comparece a la Sala como apoderada judicial de un grupo de profesionales en Hidrología y Geología con Énfasis en Manejo de Recursos Hídricos ±cuyos nombres y calidades consigna en el escrito de interposición de la acción- para cuyos efectos aporta el respectivo poder. Según la accionante, acude a esa vía en defensa de los intereses difusos de sus poderdantes, en tanto se trata de un grupo de profesionales que se encuentran unidos por un vínculo en razón de su especialidad en hidrogeología, postgrado profesional con grado de Maestría obtenido en la Universidad de Costa Rica, por lo que está legitimada para plantear la acción en forma directa, sin la necesidad de un asunto base. Sin embargo, es claro que en este caso no se trata de intereses difusos, ya que la normativa impugnada es susceptible de crear una lesión concreta, individual y directa a un grupo de personas muy definido, en este caso, el grupo de profesionales que no son geólogos pero que han obtenido la Maestría en Hidrogeología en la Universidad de Costa Rica. Esta Sala, en sentencia número 3750-93 de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres, sobre el particular expresó:

"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter." En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida, necesariamente, a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto, debe hacerse dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren, en principio, a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados intereses difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho y de su correlativo "Estado de derechos", que -como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que, éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren, por ende, de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata, entonces, de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa. Por otra parte, aún cuando en este caso podría tratarse de intereses colectivos, la accionante no acredita ni alega la existencia de una colectividad formalmente organizada ±como una asociación, por ejemplo- que represente los intereses colectivos de los profesionales afectados con la normativa cuestionada y cuyo representante ±de la organización- sea quien acuda en su defensa ante esta vía, lo cual hace que la accionante no esté legitimada para plantear esta acción en forma directa en defensa o representación de un interés colectivo sin la necesidad de un asunto base. Sobre el particular, esta Sala, en sentencia número 1999-00360 de las quince horas cincuenta y un minutos del veinte de enero de mil novecientos noventa y nueve señaló:

“III.- En relación con otra de las posibles fuentes de legitimación del párrafo segundo del artículo 75 señalado, la recogida en la expresión ³intereses que atañen a la colectividad en su conjunto´, ya la Sala ha precisado que con ella se refiere el legislador a la legitimación que ostenta un grupo corporativo, cuando actúa como tal por intermedio de sus representantes, en defensa de los derechos e intereses de las personas que conforman su base asociativa, pero, además de lo anterior, siempre y cuando se trate del cuestionamiento de normas o disposiciones que inciden en aquel núcleo de derechos o intereses que constituye la razón de ser y el factor aglutinante de la agrupación; ello incluso cuando, en algunos casos, los efectos de tales normas pudieran repercutir de manera individualizada en cada uno de sus miembros […].´ De conformidad con lo anteriormente dicho, la accionante carece de legitimación para accionar en forma directa ante esta vía sin la existencia de un asunto previo en los términos establecidos en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.´ Por otra parte, se ha establecido en sentencia No. 2011-2702 lo que sigue:

“La legitimación del accionante proviene del artículo 75, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en cuanto actúa en defensa del interés corporativo de los miembros del Colegio de Profesionales en Informática y Computación. Sobre el particular, este Tribunal Constitucional, en el Voto No. 8239-01 de las 16:07 hrs. de 14 de agosto de 2001, reconoció la existencia de este tipo de intereses -cuya defensa corresponde a entes corporativos que han sido creados, según los lineamientos de ley, como las cámaras, colegios profesionales, asociaciones o sindicatos-, bajo los siguientes términos:

“ (…) II.- DE LA LEGITIMACIÓN DE LOS ACCIONANTES.-Considera este Tribunal que la acción es admisible en los términos previstos en el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, toda vez que los accionantes alegan la defensa de intereses corporativos, relativos a los intereses de los agremiados de las asociaciones de las que representan, estas son la Asociación Cámara Nacional de Transportes, la Asociación Cámara Nacional de Transportistas de Servicios Especiales y Asociación Nacional de Transportistas de Turismo. En efecto (…) los intereses corporativos son aquellos que se caracterizan "[...] por la representación y defensa de un núcleo de intereses pertenecientes a los miembros de la determinada colectividad o actividad común, y, en cuanto los representa y defiende, la Cámara actúa en favor de sus asociados, la colectividad de comerciantes. De manera que estamos frente a un interés de esa Cámara y, al mismo tiempo, de cada uno de sus miembros, de forma no individualizada, pero individualizable, lo que constituye un interés corporativo o que atañe a esa colectividad jurídicamente organizada, razón por la que esta acción es admisible en los términos del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.-" (Sentencia número 1631-91, de las quince horas con quince minutos del veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y uno). Es así como en estos casos, no resulta necesaria la existencia de un asunto pendiente (en la vía administrativa o jurisdiccional) como lo exige el párrafo primero del citado artículo 75 para acreditar la legitimación del accionante, pues por la misma esencia del asunto, se trata de la defensa de intereses corporativos. Considera la Sala que no resulta legítimo desconocer este tipo de interés, toda vez que ello implicaría desconocer una importante función de los entes corporativos, que han sido creados según los lineamientos de la ley, y en el caso de las Cámaras, colegios profesionales, asociaciones, o sindicatos implicaría desnaturalizar su función mediadora en lo que respecta a la defensa de los intereses de sus agremiados, función que ha sido reconocida como esencial de estos entes por la propia jurisprudencia de este Tribunal.

III.- No obstante lo anterior, se advierte que la legitimación que asiste a las asociaciones accionantes únicamente lo es para pretender la defensa de los intereses y derechos de sus agremiados, con lo cual la impugnación que hacen debe de circunscribirse a la materia relativa a los afiliados a estas organizaciones ±concesionarios de transporte remunerado de personas en la modalidad de buses±, esto es, en lo que concierne a la defensa de un justo trato en el servicio que prestan y mejores condiciones de trabajo, al propugnar la declaratoria de inconstitucionalidad de un acto viciado de nulidad, que impone obligaciones que afectan toda la actividad del transporte público, al obligar de manera imperiosa, acondicionar todas las unidades propiedad de los afiliados, con carácter de accesibilidad total para las personas con alguna discapacidad (…).´ No obstante se calificó la admisibilidad de la acción con fundamento en los intereses difusos, este no es el caso del Colegio de Geólogos accionante, como tampoco lo es un interés colectivo.

II.- La legitimación en el caso concreto.- De los antecedentes trascritos, es necesario aclarar que la legitimación en las acciones de inconstitucionalidad tiene como objetivo dar siempre amparo constitucional a una esfera de intereses representado por un (a) titular y/o grupo de estos (as), es decir, sobre una persona en concreto y grupos más o menos determinables según la categoría de la legitimación que representan, como se expuso en el considerando anterior. Este ligamen no puede estar divorciado totalmente de la protección individual que en cabeza propia ejerce quien interpone la acción, de ahí que es improcedente el mero interés sobre el control de la regularidad constitucional, y así lo ha sostenido esta Sala cuando, en reiteradas ocasiones, ha sostenido que no está regulada la acción popular en la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Ahora bien, sobre el caso en concreto, la Sala debe recalificar la legitimación del Colegio, pues no se trata de la defensa de un interés difuso, porque éste estaría reservado más para grupos no organizados formalmente, lo que evidentemente no es el supuesto del Colegio de Geólogos, dado que se trata de un grupo jurídicamente organizado por Ley No. 5230 del 2 de julio de 1973. Cabe indicar, aunque no se haya alegado expresamente, que la legitimación se deriva de la defensa de los intereses corporativos, dado que el meollo de la impugnación radica en el trabajo individual de sus agremiados. Debe entenderse que el Colegio de Geólogos defiende naturalmente los intereses de los agremiados, como cualquier otro Colegio profesional, aun cuando no fuera expresamente autorizado por la ley constitutiva o incluso su representante solo tuviera el poder general como lo expone la Procuraduría General de la República, la Sala sostiene que al ser la defensa constitucional del gremio, un aspecto natural de estos grupos constituidos por ley, no sería necesario que se exhiba en esta jurisdicción un poder generalísimo o una autorización de una Asamblea General, como lo señala la Procuraduría General de la República. Basta con que la Presidente del Colegio de Geólogos acredite el mandato que le permita accionar como representante judicial y extrajudicial. Por lo anterior, la Sala considera admisible la acción.-

III.Objeto de la impugnación. La norma impugnada corresponde al Decreto Ejecutivo No. 36693-MINAET del 1 de agosto de 2011, que fue

publicado a La Gaceta No. 159 del 19 de agosto de dos mil once, el cual regula la moratoria en la explotación de petróleo en el país. La disposición atacada por inconstitucional es la siguiente:

“Declara Moratoria Nacional para la explotación petrolera Nº 36693-MINAET LA PRESIDENTA DE LA REPÚBLICA Y EL MINISTRO DE AMBIENTE, ENERGÍA Y TELECOMUNICACIONES En uso de las facultades conferidas en los artículos 140 incisos 3) y 18) y 146 de la Constitución Política; la Ley N° 7399 del 3 de mayo de 1994, Ley de Hidrocarburos; y su Reglamento Decreto Ejecutivo NS 25785-MIRENEM, la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554, del 4 de octubre de 1995, la Ley de Biodiversidad N2 7788, del 23 de abril de 1998, y el Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto Ejecutivo Nº 34433-MINAE del 11 de marzo del 2008.

Considerando:

1º²Que de conformidad con el artículo primero de la Ley de Hidrocarburos, el Estado tiene el dominio absoluto, inalienable e imprescriptible, de las fuentes y depósitos de petróleo y de cualquiera otras sustancias hidrocarburadas existentes en el territorio nacional, sobre este el Estado ejerce soberanía completa y exclusiva o jurisdicción especial, a tenor del artículo 6 de la Constitución Política. 2º²Que el Estado costarricense en el ejercicio de sus competencias debe asegurar el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, para lo cual dispone entre otras herramientas, de la potestad de dictar una moratoria en explotación petrolera, prevaleciendo el interés del Estado, sobre el interés privado; y ajustar así la gestión estatal a las necesidades sociales, económicas y biológicas actuales.

3º²Que el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, es el ente rector del sector de Energía, siendo el uso de los hidrocarburos una de las competencias a su cargo, y entre sus tareas tiene el deber de garantizar el aprovechamiento racional de los recursos en armonía con el medio ambiente, orientado a la protección de la salud humana, el equilibrio natural, económico y social.

4º²Que el Poder Ejecutivo ha determinado que las condiciones económicas y socio-ambientales prevalecientes durante la década de los años noventa, cuando fue promulgada la Ley de Hidrocarburos, se han visto modificadas y en consecuencia la dirección que ha tomado Costa Rica ha sido la de alejarse de la industria extractiva.

5º²Que la lucha planetaria contra el cambio climático se dirige hacia economías bajas en emisiones de carbono, y que Costa Rica busca alcanzar este objetivo en forma progresiva, avanzando en su estrategia de carbono neutralidad.

6º²Que para lograr estos objetivos la matriz energética debe orientarse hacia energías renovables, minimizando el uso de los derivados del petróleo.

7º²Que es necesaria una actualización de la valoración de la relación costo-beneficio de las actividades de explotación de petróleo, en relación con sus costos ambientales. Considerando las regalías vigentes, la mejora continua en las prácticas de seguridad petrolera, surgidas a partir de desastres petroleros como el ocurrido en el Golfo de México, y el establecimiento de sistemas de monitoreo y control de esta actividad.

8º²Que mientras esta actualización y ajustes se llevan a cabo, es conveniente proceder a decretar una moratoria preventiva de dicha actividad. Por tanto,

DECRETAN:

MORATORIA A LA EXPLOTACIÓN PETROLERA Artículo 1º²Se declara la moratoria nacional por un plazo de tres años para la actividad que tenga el propósito de desarrollar la explotación de los depósitos de petróleo en el territorio nacional.

Artículo 2º²Rige a partir de su publicación.

Transitorio I.²Todos aquellos trámites relacionados con la explotación de los depósitos de petróleo en el territorio nacional, que se encuentren pendientes de un acto final declaratorio de derechos ante la Dirección de Hidrocarburos, ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental o cualquier dependencia del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, a la fecha de publicación del presente decreto ejecutivo de moratoria, serán suspendidos. Todo derecho adquirido antes de la publicación del presente decreto será respetado. Transitorio II.²Aquellos concesionarios que tengan un derecho adquirido y quieran acogerse expresamente a la presente moratoria, contarán para ello con un plazo de 30 días a partir de la publicación del presente Decreto Ejecutivo, para hacer llegar la solicitud a la dependencia del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones indicando el número de expediente administrativo.

Dado en la Presidencia de la República.²San José, al primero de agosto de dos mil once.´ La disposición se impugna por ser contraria a lo dispuesto en el inciso 1) del artículo 121 dado que el Poder Ejecutivo no fue autorizado para suspender la vigencia de la Ley de Hidrocarburos, de igual forma el principio de jerarquía normativa del ordenamiento jurídico por exceso en la regulación del Poder Ejecutivo, y finalmente, el numeral 11 por violación al principio de legalidad dado que no existe norma que autorice dictar la moratoria. En la coadyuvancia presentada por Mallon Oil Company Sucursal Costa Rica S.A. se alega, además, la violación de los principios de intangibilidad de los actos declaratorios de derechos subjetivos y la garantía del debido proceso por falta de fundamentación técnica y jurídica. De igual manera alega la violación de la cláusula 10.7 del Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos de América, Centroamérica y la República Dominicana.- IV.- Sobre el fondo.- La presente acción de inconstitucionalidad se fundamenta en dos concepciones erróneas, conforme se explicarán en adelante, en cuanto a nuestro derecho constitucional: la primera, de orden dogmático, con relación al concepto mismo de los derechos fundamentales, al atribuir el carácter de derecho fundamental a la posibilidad de realizar exploraciones petroleras por particulares, de la cual derivan expectativas de trabajo para los miembros del Colegio accionante. La segunda, en cambio, de naturaleza orgánica, al confundir los alcances de los principios de jerarquía normativa, legalidad y reserva de ley, incluso entendida esta reserva como parte del contenido esencial de los derechos fundamentales, en la medida en que su régimen está, efectivamente, reservado a la ley.- V.- Con relación a la primera concepción errónea señalada, la mayoría de esta Sala afirma que ni la Constitución Política ni tratado internacional alguno reconocen un derecho fundamental a la realización de exploraciones petroleras. Se trata de una actividad potestativa para el Estado, como potestativa es la posibilidad de otorgar al efecto concesiones a particulares, según razones de oportunidad y conveniencia y, naturalmente, dentro del marco constitucional y legal que regula la materia. El decreto impugnado únicamente dispone una moratoria temporal y preventiva para esas exploraciones, mientras se actualiza la valoración de la relación costo-beneficio de las actividades de explotación de petróleo es preventiva, mientras se actualiza la valoración de la relación costo-beneficio de las actividades de explotación de petróleo ( considerandos 7° y 8 del decreto), con fundamento en normas y principios constitucionales, en particular, el artículo 50, ampliamente desarrollado por la jurisprudencia constitucional y en plena concordancia con los diversos compromisos convencionales y extraconvencionales del país a nivel internacional, tales como el Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el Convenio Regional sobre Cambios Climáticos, así como las distintas Conferencias de Partes ( COP, Conference of the Parts ), para establecer acciones que eviten el aumento del calentamiento global, iniciadas en el 95. COP 1 (1995, Berlin ), COP 2 (1996, Ginebra), COP 3 (1997 Kyoto), COP 4 (1998, Buenos Aires), COP 5 (1999, La Haya), COP 6 (2000, Boon ), COP 6 bis (2001, Bonn ), COP 7 (2001, Marrakech, Marruecos), COP 8 (2002, Delhi, India), COP 9 (2003, Milán), COP 10 (2004,Buenos Aires), COP 11 (2005,Montreal), COP 12 (2006, Nairobi, Kenia), COP 13 (2007, Bali , Indonesia), COP 14 (2008, Poznan, Polonia), COP 15 (Copenhague, Dinamarca), COP 16 (2010, Cancún), COP 17 (2011, Durban, Sudáfrica), tal como lo señala la Procuraduría General de la República. Todo ese marco normativo descarta cualquier ruptura del principio de interdicción de la arbitrariedad y el decreto impugnado se conforma sustancialmente con el ordenamiento constitucional. En síntesis, ni estamos frente a la tutela de un derecho fundamental, ni existe arbitrariedad en la decisión de la moratoria, porque el Estado tiene el dominio público de las fuentes y depósitos de petróleo y otras sustancias hidrocarburadas existentes en el territorio nacional, sobre el que ejerce plena y exclusiva soberanía, o jurisdicción especial, conforme a los artículos 6° y 121, inc . 14, apte b, de la Constitución, con la posibilidad de otorgar concesiones a los particulares, para su explotación, y permisos de exploración. La Ley de Hidrocarburos, 7399/1994, art. 4°, establece que el Poder Ejecutivo, por medio del MINAET, “podrá´ realizar la explotación de hidrocarburos directamente o por medio de contratos de concesión. (Igual, el Código de Minería, art. 1°, pfo . 2: El Estado “podrá´). El término podrá´es potestativo. Conlleva una habilitación para el otorgamiento de concesiones, a través de actos discrecionales, según criterios de oportunidad y conveniencia; no una obligación de hacerlo siempre, de manera ineludible. En ponderación y salvaguarda del interés público, la Administración, puede otorgar o denegar las concesiones o limitarlas de modo temporal, más aún, cuando lo hace en cumplimiento de la obligación de tutelar el ambiente establecida en el artículo 50 constitucional. Sobre el particular, la Sala ha considerado que:

“La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera razón de ser, en que por definición, los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad´( Sentencia Número 04790/2008 de doce horas y treinta y nueve minutos del veintisiete de marzo del dos mil ocho´ Además, la Sala ha reconocido la fuerza normativa del principio precautorio en numerosas sentencias. Así, por ejemplo, en la sentencia número 2004-01923, la Sala consideró que:

³Uno de los principios rectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación prudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica ³Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente ´. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios:

³1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección´. En el Voto de esta Sala No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterado en los Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003) este Tribunal estimó lo siguiente: ³(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible ±o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente´. Posteriormente, en el Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, este Tribunal indicó que ³Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente´, Y es en virtud del principio precautorio que, conforme lo ha reiterado esta Sala, ³ los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado´(sentencias 3480-2003 y 09711-2008).- VI.- De manera que la moratoria establecida en el Decreto impugnado, responde plenamente a la protección del ambiente y, concretamente, en un sector del cual esta Sala ha considerado que debe observarse un especial rigor. Al respecto, en la sentencia número 2001-13294 de 12:05 hrs. de 21 de diciembre de 2001, la Sala expresó que:

“En el caso específico de la explotación de hidrocarburos el celo ambiental debe ser más riguroso por dos razones: la actividad es en sí misma riesgosa ambientalmente y la explotación por parte de una persona privada debe interpretarse restrictivamente, pues la regla general es que solo por vía de excepción y por un tiempo definido puede salir del Estado´.

VII.- Corolario de todo lo anterior es que el Decreto impugnado no incurre en violación del principio de jerarquía normativa ni de la reserva de ley, por cuanto no está modificando ni alterando el régimen jurídico de los derechos fundamentales; se trata de una norma de autorestricción para el propio Poder Ejecutivo para el ejercicio de una potestad discrecional que, de ninguna manera, deja sin efecto la Ley de Hidrocarburos, de la cual se deriva, en concordancia con el artículo 50, la posibilidad de que la Administración otorgue o deniegue concesiones, o las limite de modo temporal. La reserva de ley y el principio de jerarquía normativa, de acuerdo con la lógica de la Constitución, se aplican a favor de la Constitución, nunca en su contra. Específicamente, la reserva de ley funciona como escudo o garantía para blindar los derechos fundamentales reconocidos en ella frente al poder reglamentario del Ejecutivo y los actos de las Administraciones Públicas y de las premisas constitucionales no es posible derivar la aplicación de la reserva de ley a la decisión de una limitación temporal a las exploraciones petroleras, conforme se ha explicado. En cuanto al principio de jerarquía normativa, la mayoría de esta Sala considera que el Decreto impugnado es conforme con la jerarquía normativa, en cuya cúspide está la Constitución Política, específicamente, el artículo 50, que le da fundamento, también en armonía con el artículo 121, inciso 14, subinciso b), del cual se deriva la necesaria intervención del legislador únicamente para decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación, de los cuales no pueden salir definitivamente del dominio del Estado las fuentes y depósitos de petróleo.

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción. Los magistrados Jinesta Lobo, Castillo Víquez y Hernández Gutiérrez salvan el voto y declaran con lugar la acción en todos sus extremos. El magistrado Jinesta Lobo da razones adicionales para estimar la acción de inconstitucionalidad.- Gilbert Armijo S.

Presidente a.i.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Roxana Salazar C. José Paulino Hernández G.

VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS JINESTA LOBO, CASTILLO VÍQUEZ Y HERNANDEZ GUTIÉRREZ, CON REDACCIÓN DEL SEGUNDO.

Discrepamos de la opinión de la mayoría y declaramos con lugar la acción, por las siguientes razones:

A.- EL PRINCIPIO DE JERARQUÍA DE LAS NORMAS. Es fundamental para todo ordenamiento jurídico un sistema estructurado de normas escalonadas, las que lógicamente, no pueden coexistir en una forma desordenada y caótica, pues cada disposición tiene un poder de determinación sobre otras, que se definen o determinan por su potencia y resistencia. Por su autoridad, la Constitución Política prevalece sobre cualquier otra norma del ordenamiento jurídico por el principio de supremacía constitucional y de su eficacia directa (salvo en el caso de los derechos humanos que prima por sobre la Constitución Política, sentencia No. 1995-2313), el tratado internacional lo hace por sobre las leyes, las leyes sobre los reglamentos, y los reglamentos sobre las directrices, circulares, etc. De esta forma, aquella disposición que se encuentre en la parte superior de estas jerarquías, podrá modificar a todas las demás que se encuentre inferior a ellas. Sin embargo, esa posibilidad de cambiar disposiciones no ocurre con las de mayor jerarquía, sino únicamente en una función complementaria de la de mayor rango. Es decir, existe una relación simbiótica entre las diferentes jerarquías normativas, pero no pueden, mucho menos, considerarse aislados entre sí, sino susceptibles de modificar o ser modificadas, siempre donde las normas superiores determinan la validez de la inferiores.

B.- EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY. Íntimamente relacionado con los argumentos del Colegio de Geólogos está el principio de reserva de ley. Lo que este principio determina en el contexto de un Estado Constitucional de Derecho es que existen ciertas materias que por su contenido, solo pueden ser regulados por la ley. En este sentido, las leyes existen en beneficio del ser humano, donde solo ella puede imponer una restricción para ordenar, prohibir o imponer una determinada conducta (sea, a través de normas prohibitivas imperativas o de orden público) o de normas supletorias o interpretativas. Lo cierto es que este principio impone entenderlas formalmente como producto de la Asamblea Legislativa cuando en su función principal de producir leyes, mediante el ejercicio del poder de las mayorías, las aprueba con el respeto a los procedimientos establecidos por la Constitución Política. También, el principio de reserva de ley debe entenderse desde el punto de vista material, en el sentido que la ley debe ser portadora de una legitimidad constitucional, es decir, cuando cumple con los valores y principios constitucionales que delimitan el poder del Estado. El principio de reserva de ley lleva una prohibición implícita a los otros poderes del Estado, distinto del legislativo, de no poder regular determinadas materias, dado que por su contenido, requieren de un proceso democrático que sólo el legislativo puede brindar, de manera que, disposiciones administrativas de alcance general estarían limitadas especialmente si no existe una ley que así la autorice, que es precisamente lo que se acusa de inconstitucional en el presente caso por la infracción al principio de legalidad y el derecho al trabajo.

C.- EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD. Impone que las autoridades públicas solo deben realizar lo que el ordenamiento jurídico les faculta, sin poder excederse de lo autorizado por la ley. En este sentido, puede citarse la sentencia No. 1992-03410 que estableció que:

“El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento jurídico -reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración". Este principio sujeta, a la vez, otros conceptos como los jurídicos indeterminados…´.

En este sentido, las funciones del Estado están distribuidas por la ley por el grado de especialidad, que le legitima a tomar decisiones. No hay discusión que a la luz de lo dispuesto por el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política, se reconoce en el Poder Ejecutivo la posibilidad de interpretar las leyes, por lo general, porque necesitan de otras normas de rango inferior para ejecutarlas, sea, por razones técnicas, de conveniencia, y agilidad en la toma de decisiones que tiene el Poder Ejecutivo frente al Poder Legislativo. Pero como es evidente, la ley es determinante del comportamiento de la Administración Pública, lo cual resulta importante para dilucidar el caso que nos ocupa, donde está en juego el problema de la eficacia de las leyes. En el caso que nos ocupa, el alegato es que el Decreto Ejecutivo No. 36693-MINAET del 1° de agosto de 2011, publicado a La Gaceta No. 159 del 19 de agosto de 2011, declara la moratoria nacional para la explotación petrolera sin estar legalmente autorizada. En resumen, lo que esta Sala debía resolver es si la Ley de Hidrocarburos autoriza al Poder Ejecutivo, a suspender la explotación petrolera; en nuestro juicio, no se podría entender implícitamente esa facultad, como tampoco porque no está establecida expresamente en la ley, toda vez que utiliza un lenguaje imperativo, unívoco y exigible. El propósito de la Ley de Hidrocarburos está establecido en el artículo 2 cuando dice que:

“El propósito de la presente Ley es desarrollar, promover, regular y controlar la exploración y la explotación de los depósitos de petróleo y de cualquiera otras sustancias hidrocarburadas, sin importar el estado físico en que se encuentren; además, se propone preservar y proteger el ambiente, a fin de asegurar su uso racional y garantizar los intereses del Estado. Se exceptúan de las disposiciones de esta Ley, la exploración y la Gobierno de la República podrá explotarlas. En caso contrario, el contratista podrá explotarlas, al amparo de las regulaciones que se establecerán al efecto´.

El artículo 4 de la Ley de Hidrocarburos regula que:

“El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, promoverá y fomentará la exploración y la explotación de los hidrocarburos; y podrá efectuar esas actividades, directamente o por medio de contratos de asociación, de operación, de servicio, de concesión o de cualquier otra naturaleza, celebrados por el Poder Ejecutivo con personas jurídicas, nacionales o extranjeras, de reconocida capacidad técnica, financiera y con experiencia e idoneidad en la industria de los hidrocarburos´.

El artículo 19 de la Ley de Hidrocarburos establece que:

“El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas dictará la política en materia de hidrocarburos, respetando las directrices del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Energía. Asimismo, el Ministerio se encargará de la administración, la vigilancia, el control y la fiscalización de las actividades relacionadas con la materia objeto de esta ley, sin perjuicio de las competencias que la legislación les confiere a otros organismos de la Administración Pública´.

Como es evidente, la interpretación de una disposición es un fenómeno intelectual en la mente del operador jurídico, que bien puede ubicarse desde una interpretación histórica (originalista) a una de los valores implícitos de la legislación (de la vida de la ley en función de su finalidad), o incluso otras diferentes metodologías. La Procuraduría General de la República entiende la Ley de Hidrocarburos como una norma que permite establecer una condición potestativa a la Administración Pública para otorgar los derechos de concesión (por su carácter discrecional), pero dicho entendimiento no es plausible. Sobre la interpretación, nos permitimos acudir a la sentencia No. 2003-03481, de esta Sala en cuanto estableció lo siguiente:

“ (...) III.- INTERPRETACIÓN FINALISTA Y EVOLUTIVA DE LAS NORMAS JURÍDICAS. La interpretación de las normas jurídicas por los

operadores jurídicos con el propósito de aplicarlas no puede hacerse, única y exclusivamente, con fundamento en su tenor literal, puesto que, para desentrañar, entender y comprender su verdadero sentido, significado y alcances es preciso acudir a diversos instrumentos hermenéuticos tales como el finalista, el institucional, el sistemático y el histórico-evolutivo. Sobre este particular, el Título Preliminar del Código Civil en su numeral 10 establece que µLas normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas¶. Las proposiciones normativas se componen de términos lingüísticos los que tienen un área de significado o campo de referencia así como, también, una zona de incertidumbre o indeterminación, que puede provocar serios equívocos en su interpretación y eventual aplicación. En virtud de lo anterior, al interpretar una norma es preciso indagar su objetivo (ratio) o fin propuesto y supuesto, respecto del cual la norma tiene naturaleza instrumental ±método teleológico-. El interprete debe, asimismo, confrontarla, relacionarla y concordarla con el resto de las normas jurídicas que conforman en particular una institución jurídica ±método institucional- y, en general, el ordenamiento jurídico ±método sistemático-, puesto que, las normas no son compartimentos estancos y aislados sino que se encuentran conexas y coordinadas con otras, de forma explícita o implícita. Finalmente, es preciso tomar en consideración la realidad socio-económica e histórica a la cual se aplica una norma jurídica, la cual es variable y mutable por su enorme dinamismo, de tal forma que debe ser aplicada para coyunturas históricas en constante mutación ±método histórico-evolutivo-. Cuando de interpretar una norma jurídica se trata el intérprete no puede utilizar uno solo de los instrumentos indicados, por no tener un carácter excluyente, sino que los mismos son diversos momentos o estadios imprescindibles del entero y trascendente acto interpretativo. (...)´.

El Juez al utilizar el parámetro de comparación estructurado por el legislador (constituyente, ordinario, o secundario) debe permitir desentrañar un valor jurídico del lenguaje de la norma, que es el que le permite mantener vigencia a la norma superior incluso cuando se le compara con otras que la contradigan, especialmente las inferiores. Aun estimando la interpretación histórica-evolutiva, esta podría realizarse si los conceptos utilizados por el legislador son ambiguos, el intérprete y operador jurídico, debe lograr la supremacía de los cánones superiores, lo que implica para el intérprete hacer suyos ciertos parámetros, para imponerlos de manera que siempre se acomode a la vigencia de la norma superior. Aunque la discusión exige la determinación de un sentido unívoco de una norma (o al menos plausible), debe el juzgador como último bastión del ordenamiento jurídico, dar su interpretación más honesta posible, porque vista toda la estructura jurídica del ordenamiento jurídico, desde el punto inferior, sería impropio interpretar de modo que modifique, invalide o suprima la norma superior.

D.- CONTINUACIÓN. La queja de la corporación accionante, es que ni la Constitución Política ni la Ley permite al Poder Ejecutivo a emitir ciertas disposiciones, si interpretan cambiando los conceptos determinados de las leyes. De ahí que, entendemos que no es un reclamo a favor de un presunto derecho fundamental a la exploración petrolera, lo cual, evidentemente sería improcedente. Por el contrario, entendemos que busca demostrar los efectos de la moratoria, argumentado para robustecer la posición de que se incide ilegítimamente en el derecho a ejercer una actividad legalmente reconocida, pero que, por acción del Poder Ejecutivo irrespeta principios constitucionales, y el desarrollo que el propio constituyente depositó exclusivamente en el legislador (artículo 121 inciso 14), no en el Poder Ejecutivo. En este sentido, se queja sobre el exceso de la potestad reglamentaria del Presidente de la República y del Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Precisamente, limitando a la potestad reglamentaria esta el principio de reserva de ley, para lo cual, debe partirse de que por sentencia No. 1992-03550 esta Sala ha establecido que:

"a) En primer lugar, el principio mismo de reserva de ley, del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedi-miento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales. Todo, por supuesto, en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables; b) En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones estableci-das ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su ³contenido esencial´; y c) En tercero, que ni aun en los reglamentos ejecuti-vos, mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restric-ciones que sólo ella está habilitada a imponer; de donde resulta una nueva con-secuencia esencial: d) Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley´(lo escrito en negrita no es del original).

La determinación de si un Decreto Ejecutivo es inconstitucional debe ser valorado cuando éste se desborda o se extiende más allá de un área gris, para describir el contenido donde debería converger la Ley y el Decreto Ejecutivo, pero el exceso cuando ocupa e invade donde debe empezar a regular la ley, competencia exclusiva del legislador. De ahí que creemos que el Colegio accionante acertadamente reclama que el Ministerio usurpa las potestades constitucionales del Poder Legislativo. Así, el problema no es tanto si se está frente a conceptos indeterminados, sino a un exceso en contra de los conceptos determinados y determinables que usa la ley. En este sentido, como se indicó en la sentencia 2001-16591 la Sala revisa la infracción al principio de reserva de ley, pero también podría plantearse la postura del Tribunal, en el sentido de cuando una norma reglamentaria violenta o excede lo dispuesto en una ley es un tema de legalidad, cuya discusión no corresponde a esta jurisdicción, en términos generales, acierta jurídicamente. No cabe duda que es al Juez ordinario a quien compete determinar los alcances de la interpretación y aplicación de la Ley y, por consiguiente, es él el llamado a establecer si una norma reglamentaria vulnera o no la norma legal. Sin embargo, hay un matiz importante en este asunto, y es que, desde nuestro punto de vista, la norma reglamentaria excede, suprime -o contradice el texto de la Ley- no cabe duda que, de forma grosera, se vulnera el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley; principio que tiene cobertura constitucional y que debe ser tutelado por este Tribunal. Como es bien sabido, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley nos remite a la potencia (fuerza activa), a la resistencia (fuerza pasiva) y al régimen de impugnación de la Ley.

Con base en el primer aspecto del concepto, la Ley, una vez que entra en vigencia, deroga o modifica toda norma de igual o inferior rango. Con fundamento en el segundo, la Ley no puede ser derogada ni modificada por una norma de inferior rango. Por último, con base en el tercero, la Ley sólo puede ser impugnada por razones de inconstitucionalidad y, por ende, sólo a través de una resolución de la Sala Constitucional se puede anular. El basamento constitucional de este principio lo encontramos en el numeral 129 de la Carta Fundamental, que señala que la Ley sólo puede ser derogada, abrogada o modificada por otra norma posterior de igual rango. Por otra parte, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley es un presupuesto esencial del Estado social y democrático de Derecho, toda vez que parte de una idea nuclear: el acto normativo parlamentario es superior en rango al acto normativo que emiten los otros Poderes del Estado, en especial del Poder Ejecutivo, lo que supone que todos los Poderes del Estado, cuando ejercen la potestad normativa (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública inciso d), deben de ajustarse a lo dispuesto por el legislador. Cuando ello no ocurre, se desconoce el rango normativo de la Ley que, en la escala jerárquica normativa, ocupa el tercer lugar en importancia después de la Constitución Política y los Tratados Internacionales (artículos 10 y 7) y, por consiguiente, se vulnera un principio clave del Estado social y democrático de Derecho. Ergo, cuando de manera evidente y manifiesta una norma reglamentaria rebasa, suprime o contradice una Ley de la República, se vulnera el numeral 129 de la Carta Fundamental y el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley, y el Tribunal Constitucional sí tiene competencia en este asunto, sin demérito de la competencia que también le asiste a los integrantes de la jurisdicción ordinaria cuando no estamos en el supuesto comentado. Ciertamente, la Constitución Política define los límites de las autoridades públicas, donde este Tribunal aunque quiera observar un grado de auto contención para no examinar una cantidad global de actuaciones públicas, si lo debe hacer ante infracciones constitucionales groseras o burdas, donde esta vía debe quedar abierta para analizar la infracciones, incluso la que se alega por parte del coadyuvante, de la posible infracción a obligaciones internacionales. No hay duda que el quebrantamiento al exceso reglamentario conduce de alguna u otra manera a un examen de legalidad de la actuación del ejecutivo, pero no puede ser cualquier exceso sino aquel que corroería y deslegitimaría una política establecida legislativamente, que es donde radica el principio de la fuerza normativa de la ley, es un límite infranqueable para el Poder Ejecutivo.

Ahora bien, el Colegio de Geólogos está legitimado para reclamar el derecho al trabajo de sus agremiados, el que, constitucionalmente está establecido como un derecho y una obligación, un derecho social, pero no exigible directamente al Estado por los individuos para obtener trabajo con él exclusivamente, pero si para formular y mantener políticas laborales. Así, el reclamo presentado por un ente a favor de un colectivo (los geólogos agremiados), como en este caso, debe dirimirse porque el Poder Ejecutivo debió limitarse a actuar dentro de los ciertos confines proveídos por la ley. Precisamente, el Colegio cuestiona ese cambio desautorizado por parte del Poder Ejecutivo frente a la que había establecido el legislador cuando promulgó la Ley de Hidrocarburos, porque el propósito declarado por la ley es “desarrollar´, “promover´, “regular´, y “controlar´la exploración y explotación de depósitos de petróleo, y el Decreto, al contradecirlo, directamente afecta el trabajo de sus agremiados, posteriormente, en el artículo 4 dice “promoverá y fomentará´desconociendo un lenguaje unívoco e imperativo, de buscar mediante la exploración y encontrar sitios susceptibles de explotación petrolera. Efectivamente, a nuestro juicio se quebranta el principio de la jerarquía normativa, el principio de la eficacia, fuerza y autoridad de la ley, razón por la cual estimamos que se debería estimar la acción. La inconstitucionalidad radica precisamente en que el Decreto Ejecutivo No. 36693-MINAET no está autorizado por la Ley de Hidrocarburos para decretar una moratoria, por el contrario, a como lo interpreta la Procuraduría General de la “…podrá… “en el artículo 4 de la Ley de Hidrocarburos, propio de un lenguaje facultativo u opcional en la ley, se estableció ahí para describir los mecanismos jurídicos con que el Estado costarricense explota las existencias de petróleo en el país, las que se encontrarían con el conocimiento técnico y recursos de las compañías concesionadas. Sin embargo, « promoverá y fomentará la exploración y explotación de los hidrocarburos«´, texto imperativo que implica que el Poder Ejecutivo debe por medio del Ministerio Industria, Energía y Telecomunicaciones, asumir un cometido unidireccional, sin espacio para considerar discrecionalidad alguna. Ésta, sólo la permite la ley cuando en el ejercicio de la actividad se debe decidir si el Estado asume la exploración y explotación directamente, o indirectamente, porque juzga más oportuno o conveniente hacerlo mediante las figuras establecidas en la ley, como contratos de asociación, de operación, de servicios, de concesión, y con personas jurídicas, nacionales o extranjeras, con algunos requisitos técnicos, financieros, experiencia e idoneidad. En este sentido, la especialidad de la normativa y el « desarrollar, promover, regular y controlar la exploración y la explotación de depósitos de petróleo«´o ³promoverá y fomentará´, lo cual debe prevalecer, hasta que otra norma del mismo rango no establezca otra cosa. Elocuentemente, explicado en el « es elemental que el sentido de una ley debe, en primera instancia, ser buscado en el lenguaje con que ese acto se formó, y si las misma es claro « la única función de las Cortes es hacer cumplir de acuerdo con sus términos´o cuando el texto legal es “claro y no admite más que un solo significado el deber de interpretación no se configura y las reglas para esclarecer significados ambiguos no necesita discusión…´(Caminetti v. United States, 242 U.S. 470, 485 (1917). Corolario de lo anterior, para que el Poder Ejecutivo pueda dictar una moratoria para la exploración y explotación petrolera, debe fundarse en una ley aprobada por la Asamblea Legislativa que permita dictar dicho acto administrativo de alcance general, inequívocamente, y así poder suspender la vigencia de esa política exploratoria y de explotación según las respectivas competencias constitucionales (articulo 121 inciso 1) y 140 inciso 3) y de conformidad con lo establecido en la ley. El legislador definitivamente impuso en el Poder Ejecutivo la búsqueda de fuentes energéticas hidrocarburadas, con la vigencia de un lenguaje imperativo para que el Estado mismo, o a través de terceros, realice costosas operaciones de exploración y explotación de recursos petroleros. Se requiere que la norma inferior respete ese orden previamente concebido y que permita a la actividad continuidad hasta que otra norma del mismo rango lo impida.

E.- A MAYOR ABUNDAMIENTO.- Como ha quedado acreditado supra, el legislador, con la promulgación de la Ley n.° 7399, impuso al Poder Ejecutivo el deber de explorar y explotar los depósitos de petróleo y de cualquier otras sustancias hidrocarburadas, sin importar el estado físico en que se encuentren, de ahí que lo referente a su regulación y control parte de un hecho indiscutible: que se esté desarrollando las labores de exploración y explotación. Lo anterior quiere decir que las potestades de regulación y control no conllevan una autorización para el Poder Ejecutivo para decretar una moratoria de la explotación petrolera. Esta voluntad del legislador no sólo se deduce del texto de la ley, sino que se encuentra presente en el expediente legislativo que dio le origen. A manera de ejemplo, en la exposición de motivos del proyecto de ley se indica el fin del proyecto de hidrocarburos es “(…) proveer un marco moderno que sirva para desarrollar las actividades de exploración y eventual explotación, comercialización y transporte de los recursos petroleros con que podemos contar en nuestro territorio (véase el expediente legislativo n.° 9573). Igualmente se indica en el dictamen de mayoría de la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales (véase el folio 1914 del citado expediente legislativo). En el dictamen afirmativo de mayoría que se dicta posteriormente se expresa lo siguiente: ³ “El presente proyecto de ley constituye, pues, un esfuerzo con mirar a iniciar una decisiva acción encaminada a la búsqueda de hidrocarburos. Se han incorporados en él conceptos técnicos y jurídicos que le permitirán al país obtener un punto de equilibrio en relación con los demás leyes petroleras de los países latinoamericanos; permitiendo a la vez un adecuado balance entre los incentivos que se ofrecen a las inversiones dedicadas a la exploración y explotación de hidrocarburos, la protección del ambiente y los recursos naturales, el dominio que ejerce el Estado en forma absoluta, inalienable e imprescriptible sobre los yacimientos y depósitos de estos bienes.

El proyecto incorpora un modelo de organización dentro del cual el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas podrá llevar a cabo las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos directamente o mediante el otorgamiento de concesión a personas jurídicas nacionales o extranjeras, con experiencia o idoneidad en la industria petrolera´. (Véase folio 4512 del citado expediente legislativo)´.

Queda claro que la finalidad de la ley es que el Estado emprenda acciones vigorosas, sea de forma directa o a través del otorgamiento de concesiones, tendentes a explorar, explotar, comercializar y transportes los recursos petroleros. Ergo, la suspensión de una de esas actividades ±la explotación- por medio de un decreto ejecutivo, es abiertamente contraria a su ratio legis y, por consiguiente, lesiona de forma abierta y manifiesta la potestad de legislar, que es exclusiva de la Asamblea Legislativa. En la práctica, lo que provoca el decreto ejecutivo es la suspensión de la ley en lo referente a la exploración petrolera, acto para el cual el Poder Ejecutivo no está autorizado por el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas). De conformidad con el numeral 121, inciso 1 en relación con los artículos 9, 105 y 129 de la Constitución Política solo la Asamblea Legislativa puede suspender los efectos de una ley a través de un acto normativo de igual naturaleza y rango, ya sea porque así se dispone en una norma transitoria, en una norma permanente o porque se autoriza al Poder Ejecutivo bajo ciertos supuestos de hecho. Como minoría de este Tribunal no tenemos duda alguna que la actuación del Poder Ejecutivo ha lesionado presupuestos nucleares del Estado social y democrático de Derecho y constituye un peligroso precedente, pues el Poder Ejecutivo, en uso de la potestad reglamentaria, podría suspender la vigencia de una ley, lo que alteraría peligrosamente los equilibrios institucionales y competenciales establecidos y otorgados a los Poderes del Estado por el constituyente originario.

F.- CONCLUSION. En razón de lo expuesto, consideramos que lo procedente es declarar la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 36693-MINAET del 1° de agosto de 2011, publicado a La Gaceta No. 159 del 19 de agosto de 2011, lo anterior por quebrantar los principios de jerarquía normativa, reserva de ley y de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley.

Ernesto Jinesta Lobo Fernado Castillo Víquez José Paulino Hernández Gutiérrez RAZONES ADICIONALES DEL MAGISRADO JINESTA LOBO El Magistrado Jinesta Lobo coincide con los argumentos del ponente, pero adicionalmente, agrega los siguientes para fundar la declaratoria de inconstitucionalidad.

I.- OTROS COMPONENTES DEL PARÁMETRO DE CONSTITUCIONALIDAD INFRINGIDOS. En la presente acción de inconstitucionalidad, también, están presentes otros componentes del parámetro de constitucionalidad, conformado por los valores, principios, preceptos y jurisprudencia constitucional, que en mi criterio han sido infringidos. En efecto, también, son consustanciales al Estado Constitucional de Derecho los principios de reserva de ley en materia de restricción de los derechos fundamentales y de interdicción de la arbitrariedad.

II.- PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE RESERVA DE LEY EN MATERIA DE RESTRICCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. Uno de los pilares básicos del Estado constitucional de Derecho, lo constituye el principio de reserva de ley en materia restricciones a los derechos fundamentales. Lo anterior significa que todo derecho no es absoluto sino relativo, de modo que se le pueden imponer límites intrínsecos o extrínsecos ±límites y limitaciones- a su contenido esencial para ser moldeado o modulado. Tales restricciones a un derecho fundamental, además de razonables, proporcionadas y necesarias e idóneas, deben ser impuestas por el propio texto convencional ±parámetro de convencionalidad conformado por las declaraciones o convenciones sobre derechos humanos que forman parte del derecho internacional público, sentencias y opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos-, la constitución o la ley. Así se desprende del artículo 28, párrafo 2°, constitucional, interpretado a contario sensu , al disponer que ³Las acciones privadas que no dañen la moral o el orden públicos, o que no perjudiquen a tercero, están fuera de la acción de la ley´. Este principio básico y esencial de la reserva de ley en materia de límites intrínsecos y extrínsecos de los derechos fundamentales, fue ratificado por el artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública, que es parte del bloque de constitucionalidad, al disponer lo siguiente:

³1. El régimen jurídicos de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes.

2. Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esta materia.´ El fundamento del principio de reserva de ley, en materia de restricciones a los derechos fundamentales, radica en que los propios ciudadanos, a través de sus representantes en la Asamblea Legislativa, son los que tienen la legitimidad democrática suficiente para determinar si se impone o no una restricción a los derechos fundamentales consagrados en la parte dogmática de la Constitución. Corolario del principio de comentario es que las administraciones públicas no pueden, sin sustento legislativo previo, por vía de reglamentos o de actos administrativos generales o concretos limitar derechos fundamentales. En la especie, la moratoria temporal de la exploración y explotación del petróleo que tiene pleno sustento en una ley vigente, fue dispuesta por un decreto ejecutivo, siendo que se afectan derechos fundamentales tales como la libertad de trabajo de los profesionales en geología y la libertad de empresa de quienes, por el giro propio de su actividad, se dedican a tales actividades y pudieran ser potenciales oferentes en una concesión o concesionarios. El artículo 121, inciso 14), sub-inciso b), si bien ubica dentro del dominio público constitucional los ³depósitos de petróleo´, en su sub-inciso c), admite que puedan ser explotados por ³particulares´, previa ley general o concesión legislativa especial. Esa explotación por los particulares que admite el artículo 121, inciso 14), sub-inciso c), debe ser armonizada y concordada con las libertades establecidas en los numerales 28 y 46, párrafo 1°, de la Constitución Política. Nada impide que el legislador ordinario a través de una ley imponga restricciones o limitaciones razonables, proporcionadas, idóneas y necesarias a tales derechos fundamentales estableciendo una moratoria temporal o, incluso, la prohibición total de la actividad de exploración y explotación petrolera. El legislador ordinario sí tiene esa posibilidad constitucional no así el Poder Ejecutivo a través de simples decretos, decretos reglamentarios o reglamentos, circulares, directrices o resoluciones administrativas.

III.- PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD. Este Tribunal Constitucional en varios votos ha potenciado el principio de la interdicción de la arbitrariedad administrativa como una forma de contención de los poderes públicos y, en particular del ejercicio de sus potestades discrecionales (Votos de la Sala Constitucional Nos. 14421-2004 y 11155-2007). Incluso la Ley General de la Administración Pública, que constituye parámetro de constitucionalidad, dispone en su artículo 16 dispone que las potestades y los actos administrativos discrecionales deben ser conformes con las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica y los principios elementales de la justicia y la lógica. Por su parte, el artículo 17 de ese cuerpo normativo estatuye que ³La discrecionalidad estará limitada por los derechos del particular frente a ella, salvo texto legal en contrario´. En la presente acción de inconstitucionalidad, al ejercer el Poder Ejecutivo su potestad discrecional de dictar decretos, sea un acto administrativo de alcance general, que violenta el principio de reserva de ley en materia de límites y restricciones a los derechos fundamentales, se quebranta, flagrantemente, también, el principio de interdicción de la arbitrariedad. Como hemos indicado el parámetro de constitucionalidad, le impide, terminantemente, al Poder Ejecutivo restringir o limitar derechos fundamentales, si pese a tal impedimento lo hace, la actuación será absolutamente y evidentemente arbitraria.

Ernesto Jinesta Lobo Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Sentencia desestimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con Voto Salvado Sentencia con nota separada Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:

NO APLICA.

Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:

NO APLICA.

003091-13. MORATORIA DE EXPLOTACIÓN DE HIDROCARBUROS. Decreto Ejecutivo No. 36693-MINAET del 01 de agosto de 2011 publicado a La Gaceta No. 159 del 19 de agosto de 2011.

Res. Nº 003091-2013 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas once minutos del seis de marzo de dos mil trece.

Acción de inconstitucionalidad promovida por el COLEGIO DE GEOLOGOS DE COSTA RICA, representado por la señora ENID GAMBOA ROBLES, mayor, soltera, portador de la cédula de identidad número 1-446-557, vecina de Heredia; contra el DECRETO EJECUTIVO No. 36693-MINAET del 01 agosto de 2011, publicado a La Gaceta No. 159 del 19 de agosto de 2011.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las nueve horas quince minutos del veintisiete de septiembre de 2011, la representante del Colegio accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 36693-MINAET del 01 de agosto de 2011 publicado a La Gaceta No. 159 del 19 de agosto de 2011. Alega que la moratoria en la explotación de hidrocarburos constituye otro serio golpe para sus agremiados, quienes verían restringidos el campo de su actividad profesional, aún más de lo que ya lo está, sobre todo, luego de haberse prohibido legalmente la minería metálica a cielo abierto. Considera que no pueden permitir que se vayan cerrando las oportunidades de trabajo para sus agremiados y por ello interpone la presente acción de inconstitucionalidad. Estima la accionante que es vital para el país que se permita la explotación de hidrocarburos para no seguir dependiendo de su importación. Además de que la importación de hidrocarburos y en general la política energética seguida por la actual Administración, ha sido lesiva para los intereses económicos y ambientales del país, pues el gran peligro de los derrames de hidrocarburos no ocurre durante su explotación, sino más bien en la etapa de transporte. Señala que las técnicas de explotación minimizan y casi eliminan los eventuales derrames en los pozos de producción, en tanto hasta el momento el problema de los derrames de los tanqueros en los puertos no han podido controlarse adecuadamente. Por lo señalado, considera que la moratoria a la explotación de hidrocarburos inhibe y restringe el quehacer del gremio profesional que representa y elimina las posibilidades de desarrollo energético del país que requiera la economía. En este sentido, estima que el Colegio Profesional que representa es titular de un interés colectivo, pues representa los intereses de todos sus agremiados y, en consecuencia -según estima-, al tenor de lo establecido en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se encuentra autorizada para plantear la presente acción, sin necesidad de la existencia de un juicio previo. Estima que el decreto impugnado viola lo dispuesto en los artículos 11 y 121 inciso 1) de la Constitución Política, y el principio de jerarquía normativa. Agrega que el artículo 11 inciso 1) de la Constitución Política consagra la potestad de la Asamblea Legislativa de dictar las leyes, interpretarlas auténticamente y derogarlas, lo que incluye también la facultad para suspender su vigencia. Así, el decreto impugnado lesiona de manera frontal esa norma constitucional, por cuanto -a su juicio- usurpa funciones otorgadas por el constituyente de manera exclusiva al órgano legislativo, ya que la moratoria decretada implica, ni más ni menos, que deja sin efecto la normativa contenida en la Ley de Hidrocarburos que autoriza la explotación petrolera. Por otra parte, indica que el principio de jerarquía normativa se encuentra desarrollado en el numeral 6 de la Ley General de la Administración Pública, donde se establece claramente la jerarquía de las fuentes normativas en nuestro ordenamiento. Y según esta jerarquía, los actos administrativos están sometidos a la ley, por lo que no puede de otra forma modificarla, derogarla, interpretarla auténticamente, ni suspenderle su vigencia temporalmente. Dentro de este orden de ideas, considera que el decreto impugnado se encuentra viciado de nulidad absoluta, por violación de los límites competenciales de la potestad del Poder Ejecutivo para dictar actos administrativos de carácter general, ya que está usurpando, por esa vía, materia reservada al dominio de la ley, como es la facultad del Parlamento de suspender la vigencia transitoria de las leyes. Reclama que en este caso hubo un exceso en el ejercicio de la potestad del Poder Ejecutivo -para dictar actos administrativos generales-, la cual no incluye la posibilidad de suspender la vigencia de las leyes. Por otra parte, se lesiona lo dispuesto en el artículo 11 constitucional por cuanto no existe ninguna norma en la citada Ley de Hidrocarburos que autorice al Poder Ejecutivo, para decretar moratorias de la exploración o de la explotación petrolera. Lo anterior, por cuanto sí existiere, sería evidentemente inconstitucional, pues la vigencia de las leyes solo puede ser decretada por la misma Asamblea Legislativa, nunca a través de un decreto ejecutivo. Agrega que las moratorias tendrían que hacerse por medio de una ley, ya que implican dejar sin efectos temporalmente, las normas de la Ley de Hidrocarburos que autorizan la exploración y la explotación petroleras. Así las cosas, indica la accionante que al no existir norma en el ordenamiento que autorice al Poder Ejecutivo para dictar decretos de moratoria, incurre en clara violación del principio de legalidad consagrado en el articulo 11 de la Constitución, según el cual la Administración sólo podrá dictar aquellos actos que expresamente estén autorizados por el ordenamiento jurídico, en términos tales que lo no autorizado está prohibido.

2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que se encuentra legitimado para impugnar el Decreto Ejecutivo, en lo dispuesto por el inciso c) del artículo 2 de la Ley del Colegio de Geólogos y en la defensa de los intereses colectivos.

3.- Por resolución de las once horas y cuarenta y un minutos del catorce de diciembre del dos mil once, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República.

4.-. La Procuraduría General de la República rindió su informe en dos partes fundamentales. Señala que la acción es improcedente desde el punto de vista de la legitimación directa por interés colectivo. Si bien, el Colegio de Geólogos estima su actuación fundada en la Ley 5230, artículo 2 inciso c), por sí, no le legitima a plantear de manera directa este tipo de acciones. La asesoría lo es de carácter técnico, objetivo y “cuando fuere consultado´. No es actuación judicial en defensa de presuntos derechos subjetivos o intereses de sus asociados. El ente actor no explicita la forma como la declaratoria de inconstitucionalidad afectará su situación o de la colectividad. Alega que el decreto que se cuestiona está destinado a aplicarse en forma individual a los solicitantes de concesión. En antecedentes similares, sobre la inconstitucionalidad de otro Decreto relativo a hidrocarburos, señaló la sentencia No. 1993-04089, y por el contrario, es previsible obtener un supuesto justiciable de aplicación singular y concreto, con efectos individuales en personas específicas, para el soporte de inconstitucionalidad (sentencias 2004-2264, 2004-8924, 2004-13352, 2005-4374 y 2005-7174). Aún respecto de los concesionarios respeta los derechos adquiridos en su Transitorio I in fine, rigiendo hacia el futuro. Como la solicitud de concesión no otorga ningún derecho (sentencias 1993-02658 y 1996-05559) los solicitantes de la misma tendrían una simple expectativa. El interés de los geólogos en llegar a lograr remotas posibilidades laborales con estos, para actos de explotación, sería indirecto, dependiente de esa expectativa, no tutelable (2003-738 y 2000-10419, entre otras). Sostiene que no se violenta el derecho al trabajo, el Decreto impugnado no impide el ejercicio de la profesión de Geólogo dentro del marco que permite el ordenamiento jurídico. Los geólogos, en el ejercicio de su profesión, deben supeditarse al marco normativo imperante; y en concreto, a las disposiciones existentes para posibilitar la vigencia de otro principio constitucional, como es la protección del medio ambiente. En su resguardo, el Poder Ejecutivo bien puede decretar una moratoria temporal a la explotación petrolera, según criterios de oportunidad y conveniencia. Por lo demás, el ejercicio del derecho al trabajo no es irrestricto o absoluto. Señala la Procuraduría que el trabajo es un derecho del individuo, sería éste quien ostenta legitimación para defenderlo si es vulnerado, no el ente a que se agremia. Lo que se señala es una repercusión indirecta, en los intereses individuales de los geólogos contratados por los solicitantes de concesión, no en el Colegio como tal. Es contradictorio actuar “en defensa exclusiva´de aquellos bajo la figura de los intereses colectivos. No hay inmediatez de representación de intereses colectivos por el Colegio. En el voto No. 2011-15619 la Sala resolvió que el Colegio Profesional está imposibilitado para ejercer una eficaz defensa en abstracto de sus agremiados por desaplicación de normas. En los asuntos donde los interesados tienen abierta la posibilidad de acudir al control constitucional, “no pueden excusarse´, mediante la vía de excepción, ³en la titularidad de un interés colectivo y, por ende, en una asociación o corporación a la que pertenezcan para que ésta acuda en forma directa ante la Sala´(sentencias 2000-7155, 2002-9518 y 2002-6506). Dice que es inadmisible que la potestad del Estado de concesionar sus propios bienes de domino público (sustancias hidrocarburadas) esté sujeta a la amplitud en el ejercicio de la profesión de los Geólogos. Argumenta en este sentido que no hay derecho a la inmutabilidad del ordenamiento jurídico; finalmente, la señorita Enid Gamboa Robles entabla la demanda como Presidenta del Colegio de Geólogos de Costa Rica, y sus facultades son las de un apoderado general que lo es de mera administración, con un carácter representativo en lo judicial limitado, no de actuación procesal genérica. No cuenta con el acuerdo previo de la Asamblea General, lo que no consta que se haya otorgado, y constituye otro motivo de inadmisiblidad de la acción. Sobre el fondo argumenta que las alegaciones no son atendibles, la motivación del Decreto, aunque sucinta es suficiente para poner de manifiesto las razones de su emisión. En primer lugar el Estado tiene dominio público de las fuentes y depósitos de petróleo y otras sustancias hidrocarburadas existentes, sobre el que ejerce plena y exclusiva soberanía, o jurisdicción especial, conforme a los artículo 6° y 121, inc. 14, aparte b), de la Constitución, con la posibilidad de otorgar concesiones a los particulares, para su explotación, y permisos de exploración (Ley 7399, art. 1°; cons. 1° del Decreto). En segundo término, el otorgamiento de concesiones es un acto discrecional de la Administración. En el artículo 4 de la Ley 7399, establece que el Poder Ejecutivo, por medio del MINAET, ³podrá´realizar la explotación de hidrocarburos directamente o por medio de contratos de concesión (lo mismo el Código de Minería, art. 1°). El término ³podrá´es potestativo lo que conlleva una habilitación para el otorgamiento de concesiones, a través de actos discrecionales, según criterios de oportunidad y conveniencia; no una obligación de hacerlos siempre, de manera ineludible. Por el interés público, la Administración puede otorgar o denegar las concesiones o limitarlas de modo temporal (moratorias). En confirmación de lo anterior, la Procuraduría General de la República cita diversos autores que confirman su argumento del carácter discrecional, tal como lo contempla el artículo 36 de la Ley 7399 cuando autoriza al Poder Ejecutivo, por medio del MINAET, a determinar los hidrocarburos que han de destinarse a la reserva nacional, técnica que conserva o retiene en exclusiva la utilización de ciertos bienes de dominio público del Estado, resguardo del interés general, con exclusión transitoria del uso por los particulares. En tercer lugar se debe entender implícita la potestad discrecional de dictar una moratoria temporal a la explotación petrolera para proteger el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, para hacer prevalecer el interés público y ajustar la gestión estatal a las necesidades actuales. Ejemplos de moratorias análogas en minería contienen los Decretos 30477-MINAE (2002), 35982-MINAET (2010) y 36019-MINAET (2010), que de ordinario, también provoca múltiples e importantes impactos al ambiente, con altos costos y dificultades de reparación, etc. Alega la Procuraduría que en el caso del Decreto 30477 se han dado pronunciamientos que presumen su validez y eficacia, sin cuestionarlo (sentencias 2002-07882 y 2010-14009). Es oportuno recordar precedentes constitucionales sobre el deber estatal de tutelar el ambiente y protección de éste en las explotaciones de los recursos hidrocarburados, como 2001-6503, 2010-11928, 2001-2098, 2008-04790, 2000-9193, 2007-17552, 1999-00132, 1999-05906, 2004-05935, 2004-02473, 2006-02397, 2007-11796, así como sentencia de la Sala Primera de la Corte, sentencia 690-F-02, y el señalamiento del acatamiento obligatorio en sentencias 2003-6322 y 2006-00066. Que debe haber protección ambiental en la explotación de hidrocarburos, que como derecho fundamental al ambiente impone límites de actuación al Estado, “obligado a garantizar, defender y preservar ese derecho, no puede menos que omitir determinadas intervenciones suyas que incidan en el medio ambiente, aunque fuesen lícitas o estuviesen destinadas a perseguir finalidades legítimas (como es el caso, por ejemplo, de la explotación de depósitos de petróleo u otras sustancias hidrocarburadas), si es que como resultado de ellas aquel derecho padece (o puede padecer) en la integridad que la Constitución le reconoce. ´De igual forma resalta que: “En el caso específico de la explotación de hidrocarburos el celo ambiental debe ser más riguroso por dos razones: la actividad es en sí misma riesgosa ambientalmente y la explotación por parte de una persona privada debe interpretarse restrictivamente, pues la regla general es que solo por vía de excepción y por un tiempo definido puede salir del Estado´. (Sentencia No. 2001-13294, cons. VII y VIII). De igual manera señala que los instrumentos internacionales hacen vinculantes para el país proteger el ambiente de la explotación de recursos hidrocarburados (sentencias 1993-6240 y 2002-01221). Destaca de igual forma que el derrame de hidrocarburos con la contaminación de aguas subterráneas, el deber estatal de prevenir la contaminación y daños por derrames de petróleo. Como cuarto aspecto, señala que la moratoria es preventiva, mientras se actualiza la valoración de la relación costo-beneficio de las actividades de explotación de petróleo (cons. 7° y 8° del Decreto). El análisis costo-beneficio es una importante herramienta en la toma de decisiones, para valorar la conveniencia pública de proyectos o actividades. Pretende determinar, mediante un balance comparativo apropiado, si los beneficios sociales superan los costos socio-ambientales de obtenerlos. En punto al análisis costo-beneficio dentro del principio preventivo o precautorio, orientador de las políticas estatales de desarrollo sostenible, que recoge, entre otros, la Ley de Biodiversidad (art. 11), la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Princ. 15), repetidos fallos constitucionales recalcan la necesidad de ³una evaluación objetiva del riesgo y de la relación costo-beneficio´ y que ³las medidas de intervención o restricción deben mantenerse vigentes en tanto la información científica sea incompleta o no concluyente y el riesgo de lesión sea serio e irreversible, por lo que admiten su revisión periódica a la luz del progreso científico (sentencias 2006-17747).

5.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 03, 04 y 05 del Boletín Judicial, de los días 4, 5 y 6 de enero del 2012.

6.- El señor Pedro Oller Taylor, en su condición de apoderado generalísimo de MALLON OIR COMPANY SUCURSAL COSTA RICA S.A., solicita se le tenga como coadyuvante de la acción, para que ésta sea declarada con lugar. Sostiene que el decreto impugnado violenta las siguientes normas constitucionales: artículo 34, 33, 11, 46, así como los principios de intangibilidad de los actos declaratorios de derechos subjetivos y la garantía del debido proceso por falta de fundamentación técnica y jurídica. De igual manera alega la violación de la cláusula 10.7 del Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos de América, Centroamérica y la República Dominicana.

7.- Por resolución de las ocho horas y dieciocho minutos del doce de marzo de dos mil doce, la Presidencia de esta Sala tiene como coadyuvante a la empresa Mallón Oil Company, Sucursal Costa Rica.

8.- En otro escrito, el representante de la empresa Mallon Oil Company, Sucursal Costa Rica, agrega jurisprudencia de la Sala y señala que los fallos de la Sala protegiendo el principio precautorio tiene relación con actividades sin el estudio de impacto ambiental, y que en el campo de exploración y eventual explotación, deberá hacerse y se harán previo a su iniciación. Hay normativa específica que es la Ley de Hidrocarburos (Ley No. 7399). Que la Procuraduría pretende desconocer que se debe firmar el Contrato de Concesión, obtener el refrendo de la Contraloría General de la República, y luego presentar el EsIA para diversas actividades de campo a realizar, obtener la aprobación de dichos EsIA por parte de SETENA e iniciar las actividades de conformidad con el Contrato de Concesión. La empresa coadyuvante refuta el escrito de la Procuraduría General de la República.

9.- Por resolución de las ocho horas y dieciocho minutos del doce de marzo de dos mil doce, la Presidencia de esta Sala admitió como coadyuvante activo a la empresa Mallon Oil Company Sucursal Costa Rica. En dicha resolución se advierte al interesado -en cuanto a los efectos de la coadyuvancia- que no resultará directamente perjudicado o beneficiado por la sentencia, es decir, la eficacia de la sentencia no alcanza al coadyuvante de manera directa e inmediata, ni le afecta cosa juzgada, no le alcanzan tampoco los efectos inmediatos de ejecución de la sentencia, pues a través de la coadyuvancia no se podrá obligar a la autoridad jurisdiccional a dictar una resolución a su favor, por no haber sido parte principal en el proceso, lo que si puede afectarle, pero no por su condición de coadyuvante, sino como a cualquiera, es el efecto erga omnes del pronunciamiento. La sentencia en materia constitucional no beneficia particularmente a nadie, ni siquiera al actor; es en el juicio previo donde esto puede ser reconocido.

10.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

11.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley. Redacta el Magistrado Armijo Sancho; y,

Considerando:

I.- Sobre la admisibilidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula diferentes supuestos de legitimación para interponer acciones de inconstitucionalidad. Sobre la interpretación de este numeral, esta Sala ha sostenido por sentencia No. 2011-10927 lo siguiente:

“En el caso que se analiza, la accionante aduce que su legitimación deriva de lo dispuesto en el artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de Jurisdicción Constitucional, dado que, comparece a la Sala como apoderada judicial de un grupo de profesionales en Hidrología y Geología con Énfasis en Manejo de Recursos Hídricos ±cuyos nombres y calidades consigna en el escrito de interposición de la acción- para cuyos efectos aporta el respectivo poder. Según la accionante, acude a esa vía en defensa de los intereses difusos de sus poderdantes, en tanto se trata de un grupo de profesionales que se encuentran unidos por un vínculo en razón de su especialidad en hidrogeología, postgrado profesional con grado de Maestría obtenido en la Universidad de Costa Rica, por lo que está legitimada para plantear la acción en forma directa, sin la necesidad de un asunto base. Sin embargo, es claro que en este caso no se trata de intereses difusos, ya que la normativa impugnada es susceptible de crear una lesión concreta, individual y directa a un grupo de personas muy definido, en este caso, el grupo de profesionales que no son geólogos pero que han obtenido la Maestría en Hidrogeología en la Universidad de Costa Rica. Esta Sala, en sentencia número 3750-93 de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres, sobre el particular expresó:

"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter." En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida, necesariamente, a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto, debe hacerse dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren, en principio, a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados intereses difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho y de su correlativo "Estado de derechos", que -como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que, éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren, por ende, de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata, entonces, de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa. Por otra parte, aún cuando en este caso podría tratarse de intereses colectivos, la accionante no acredita ni alega la existencia de una colectividad formalmente organizada ±como una asociación, por ejemplo- que represente los intereses colectivos de los profesionales afectados con la normativa cuestionada y cuyo representante ±de la organización- sea quien acuda en su defensa ante esta vía, lo cual hace que la accionante no esté legitimada para plantear esta acción en forma directa en defensa o representación de un interés colectivo sin la necesidad de un asunto base. Sobre el particular, esta Sala, en sentencia número 1999-00360 de las quince horas cincuenta y un minutos del veinte de enero de mil novecientos noventa y nueve señaló:

“III.- En relación con otra de las posibles fuentes de legitimación del párrafo segundo del artículo 75 señalado, la recogida en la expresión ³intereses que atañen a la colectividad en su conjunto´, ya la Sala ha precisado que con ella se refiere el legislador a la legitimación que ostenta un grupo corporativo, cuando actúa como tal por intermedio de sus representantes, en defensa de los derechos e intereses de las personas que conforman su base asociativa, pero, además de lo anterior, siempre y cuando se trate del cuestionamiento de normas o disposiciones que inciden en aquel núcleo de derechos o intereses que constituye la razón de ser y el factor aglutinante de la agrupación; ello incluso cuando, en algunos casos, los efectos de tales normas pudieran repercutir de manera individualizada en cada uno de sus miembros […].´ De conformidad con lo anteriormente dicho, la accionante carece de legitimación para accionar en forma directa ante esta vía sin la existencia de un asunto previo en los términos establecidos en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.´ Por otra parte, se ha establecido en sentencia No. 2011-2702 lo que sigue:

“La legitimación del accionante proviene del artículo 75, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en cuanto actúa en defensa del interés corporativo de los miembros del Colegio de Profesionales en Informática y Computación. Sobre el particular, este Tribunal Constitucional, en el Voto No. 8239-01 de las 16:07 hrs. de 14 de agosto de 2001, reconoció la existencia de este tipo de intereses -cuya defensa corresponde a entes corporativos que han sido creados, según los lineamientos de ley, como las cámaras, colegios profesionales, asociaciones o sindicatos-, bajo los siguientes términos:

“ (…) II.- DE LA LEGITIMACIÓN DE LOS ACCIONANTES.-Considera este Tribunal que la acción es admisible en los términos previstos en el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, toda vez que los accionantes alegan la defensa de intereses corporativos, relativos a los intereses de los agremiados de las asociaciones de las que representan, estas son la Asociación Cámara Nacional de Transportes, la Asociación Cámara Nacional de Transportistas de Servicios Especiales y Asociación Nacional de Transportistas de Turismo. En efecto (…) los intereses corporativos son aquellos que se caracterizan "[...] por la representación y defensa de un núcleo de intereses pertenecientes a los miembros de la determinada colectividad o actividad común, y, en cuanto los representa y defiende, la Cámara actúa en favor de sus asociados, la colectividad de comerciantes. De manera que estamos frente a un interés de esa Cámara y, al mismo tiempo, de cada uno de sus miembros, de forma no individualizada, pero individualizable, lo que constituye un interés corporativo o que atañe a esa colectividad jurídicamente organizada, razón por la que esta acción es admisible en los términos del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.-" (Sentencia número 1631-91, de las quince horas con quince minutos del veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y uno). Es así como en estos casos, no resulta necesaria la existencia de un asunto pendiente (en la vía administrativa o jurisdiccional) como lo exige el párrafo primero del citado artículo 75 para acreditar la legitimación del accionante, pues por la misma esencia del asunto, se trata de la defensa de intereses corporativos. Considera la Sala que no resulta legítimo desconocer este tipo de interés, toda vez que ello implicaría desconocer una importante función de los entes corporativos, que han sido creados según los lineamientos de la ley, y en el caso de las Cámaras, colegios profesionales, asociaciones, o sindicatos implicaría desnaturalizar su función mediadora en lo que respecta a la defensa de los intereses de sus agremiados, función que ha sido reconocida como esencial de estos entes por la propia jurisprudencia de este Tribunal.

III.- No obstante lo anterior, se advierte que la legitimación que asiste a las asociaciones accionantes únicamente lo es para pretender la defensa de los intereses y derechos de sus agremiados, con lo cual la impugnación que hacen debe de circunscribirse a la materia relativa a los afiliados a estas organizaciones ±concesionarios de transporte remunerado de personas en la modalidad de buses±, esto es, en lo que concierne a la defensa de un justo trato en el servicio que prestan y mejores condiciones de trabajo, al propugnar la declaratoria de inconstitucionalidad de un acto viciado de nulidad, que impone obligaciones que afectan toda la actividad del transporte público, al obligar de manera imperiosa, acondicionar todas las unidades propiedad de los afiliados, con carácter de accesibilidad total para las personas con alguna discapacidad (…).´ No obstante se calificó la admisibilidad de la acción con fundamento en los intereses difusos, este no es el caso del Colegio de Geólogos accionante, como tampoco lo es un interés colectivo.

II.- La legitimación en el caso concreto.- De los antecedentes trascritos, es necesario aclarar que la legitimación en las acciones de inconstitucionalidad tiene como objetivo dar siempre amparo constitucional a una esfera de intereses representado por un (a) titular y/o grupo de estos (as), es decir, sobre una persona en concreto y grupos más o menos determinables según la categoría de la legitimación que representan, como se expuso en el considerando anterior. Este ligamen no puede estar divorciado totalmente de la protección individual que en cabeza propia ejerce quien interpone la acción, de ahí que es improcedente el mero interés sobre el control de la regularidad constitucional, y así lo ha sostenido esta Sala cuando, en reiteradas ocasiones, ha sostenido que no está regulada la acción popular en la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Ahora bien, sobre el caso en concreto, la Sala debe recalificar la legitimación del Colegio, pues no se trata de la defensa de un interés difuso, porque éste estaría reservado más para grupos no organizados formalmente, lo que evidentemente no es el supuesto del Colegio de Geólogos, dado que se trata de un grupo jurídicamente organizado por Ley No. 5230 del 2 de julio de 1973. Cabe indicar, aunque no se haya alegado expresamente, que la legitimación se deriva de la defensa de los intereses corporativos, dado que el meollo de la impugnación radica en el trabajo individual de sus agremiados. Debe entenderse que el Colegio de Geólogos defiende naturalmente los intereses de los agremiados, como cualquier otro Colegio profesional, aun cuando no fuera expresamente autorizado por la ley constitutiva o incluso su representante solo tuviera el poder general como lo expone la Procuraduría General de la República, la Sala sostiene que al ser la defensa constitucional del gremio, un aspecto natural de estos grupos constituidos por ley, no sería necesario que se exhiba en esta jurisdicción un poder generalísimo o una autorización de una Asamblea General, como lo señala la Procuraduría General de la República. Basta con que la Presidente del Colegio de Geólogos acredite el mandato que le permita accionar como representante judicial y extrajudicial. Por lo anterior, la Sala considera admisible la acción.-

III.Objeto de la impugnación. La norma impugnada corresponde al Decreto Ejecutivo No. 36693-MINAET del 1 de agosto de 2011, que fue

publicado a La Gaceta No. 159 del 19 de agosto de dos mil once, el cual regula la moratoria en la explotación de petróleo en el país. La disposición atacada por inconstitucional es la siguiente:

“Declara Moratoria Nacional para la explotación petrolera Nº 36693-MINAET LA PRESIDENTA DE LA REPÚBLICA Y EL MINISTRO DE AMBIENTE, ENERGÍA Y TELECOMUNICACIONES En uso de las facultades conferidas en los artículos 140 incisos 3) y 18) y 146 de la Constitución Política; la Ley N° 7399 del 3 de mayo de 1994, Ley de Hidrocarburos; y su Reglamento Decreto Ejecutivo NS 25785-MIRENEM, la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554, del 4 de octubre de 1995, la Ley de Biodiversidad N2 7788, del 23 de abril de 1998, y el Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto Ejecutivo Nº 34433-MINAE del 11 de marzo del 2008.

Considerando:

1º²Que de conformidad con el artículo primero de la Ley de Hidrocarburos, el Estado tiene el dominio absoluto, inalienable e imprescriptible, de las fuentes y depósitos de petróleo y de cualquiera otras sustancias hidrocarburadas existentes en el territorio nacional, sobre este el Estado ejerce soberanía completa y exclusiva o jurisdicción especial, a tenor del artículo 6 de la Constitución Política. 2º²Que el Estado costarricense en el ejercicio de sus competencias debe asegurar el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, para lo cual dispone entre otras herramientas, de la potestad de dictar una moratoria en explotación petrolera, prevaleciendo el interés del Estado, sobre el interés privado; y ajustar así la gestión estatal a las necesidades sociales, económicas y biológicas actuales.

3º²Que el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, es el ente rector del sector de Energía, siendo el uso de los hidrocarburos una de las competencias a su cargo, y entre sus tareas tiene el deber de garantizar el aprovechamiento racional de los recursos en armonía con el medio ambiente, orientado a la protección de la salud humana, el equilibrio natural, económico y social.

4º²Que el Poder Ejecutivo ha determinado que las condiciones económicas y socio-ambientales prevalecientes durante la década de los años noventa, cuando fue promulgada la Ley de Hidrocarburos, se han visto modificadas y en consecuencia la dirección que ha tomado Costa Rica ha sido la de alejarse de la industria extractiva.

5º²Que la lucha planetaria contra el cambio climático se dirige hacia economías bajas en emisiones de carbono, y que Costa Rica busca alcanzar este objetivo en forma progresiva, avanzando en su estrategia de carbono neutralidad.

6º²Que para lograr estos objetivos la matriz energética debe orientarse hacia energías renovables, minimizando el uso de los derivados del petróleo.

7º²Que es necesaria una actualización de la valoración de la relación costo-beneficio de las actividades de explotación de petróleo, en relación con sus costos ambientales. Considerando las regalías vigentes, la mejora continua en las prácticas de seguridad petrolera, surgidas a partir de desastres petroleros como el ocurrido en el Golfo de México, y el establecimiento de sistemas de monitoreo y control de esta actividad.

8º²Que mientras esta actualización y ajustes se llevan a cabo, es conveniente proceder a decretar una moratoria preventiva de dicha actividad. Por tanto,

DECRETAN:

MORATORIA A LA EXPLOTACIÓN PETROLERA Artículo 1º²Se declara la moratoria nacional por un plazo de tres años para la actividad que tenga el propósito de desarrollar la explotación de los depósitos de petróleo en el territorio nacional.

Artículo 2º²Rige a partir de su publicación.

Transitorio I.²Todos aquellos trámites relacionados con la explotación de los depósitos de petróleo en el territorio nacional, que se encuentren pendientes de un acto final declaratorio de derechos ante la Dirección de Hidrocarburos, ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental o cualquier dependencia del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, a la fecha de publicación del presente decreto ejecutivo de moratoria, serán suspendidos. Todo derecho adquirido antes de la publicación del presente decreto será respetado. Transitorio II.²Aquellos concesionarios que tengan un derecho adquirido y quieran acogerse expresamente a la presente moratoria, contarán para ello con un plazo de 30 días a partir de la publicación del presente Decreto Ejecutivo, para hacer llegar la solicitud a la dependencia del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones indicando el número de expediente administrativo.

Dado en la Presidencia de la República.²San José, al primero de agosto de dos mil once.´ La disposición se impugna por ser contraria a lo dispuesto en el inciso 1) del artículo 121 dado que el Poder Ejecutivo no fue autorizado para suspender la vigencia de la Ley de Hidrocarburos, de igual forma el principio de jerarquía normativa del ordenamiento jurídico por exceso en la regulación del Poder Ejecutivo, y finalmente, el numeral 11 por violación al principio de legalidad dado que no existe norma que autorice dictar la moratoria. En la coadyuvancia presentada por Mallon Oil Company Sucursal Costa Rica S.A. se alega, además, la violación de los principios de intangibilidad de los actos declaratorios de derechos subjetivos y la garantía del debido proceso por falta de fundamentación técnica y jurídica. De igual manera alega la violación de la cláusula 10.7 del Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos de América, Centroamérica y la República Dominicana.- IV.- Sobre el fondo.- La presente acción de inconstitucionalidad se fundamenta en dos concepciones erróneas, conforme se explicarán en adelante, en cuanto a nuestro derecho constitucional: la primera, de orden dogmático, con relación al concepto mismo de los derechos fundamentales, al atribuir el carácter de derecho fundamental a la posibilidad de realizar exploraciones petroleras por particulares, de la cual derivan expectativas de trabajo para los miembros del Colegio accionante. La segunda, en cambio, de naturaleza orgánica, al confundir los alcances de los principios de jerarquía normativa, legalidad y reserva de ley, incluso entendida esta reserva como parte del contenido esencial de los derechos fundamentales, en la medida en que su régimen está, efectivamente, reservado a la ley.- V.- Con relación a la primera concepción errónea señalada, la mayoría de esta Sala afirma que ni la Constitución Política ni tratado internacional alguno reconocen un derecho fundamental a la realización de exploraciones petroleras. Se trata de una actividad potestativa para el Estado, como potestativa es la posibilidad de otorgar al efecto concesiones a particulares, según razones de oportunidad y conveniencia y, naturalmente, dentro del marco constitucional y legal que regula la materia. El decreto impugnado únicamente dispone una moratoria temporal y preventiva para esas exploraciones, mientras se actualiza la valoración de la relación costo-beneficio de las actividades de explotación de petróleo es preventiva, mientras se actualiza la valoración de la relación costo-beneficio de las actividades de explotación de petróleo ( considerandos 7° y 8 del decreto), con fundamento en normas y principios constitucionales, en particular, el artículo 50, ampliamente desarrollado por la jurisprudencia constitucional y en plena concordancia con los diversos compromisos convencionales y extraconvencionales del país a nivel internacional, tales como el Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el Convenio Regional sobre Cambios Climáticos, así como las distintas Conferencias de Partes ( COP, Conference of the Parts ), para establecer acciones que eviten el aumento del calentamiento global, iniciadas en el 95. COP 1 (1995, Berlin ), COP 2 (1996, Ginebra), COP 3 (1997 Kyoto), COP 4 (1998, Buenos Aires), COP 5 (1999, La Haya), COP 6 (2000, Boon ), COP 6 bis (2001, Bonn ), COP 7 (2001, Marrakech, Marruecos), COP 8 (2002, Delhi, India), COP 9 (2003, Milán), COP 10 (2004,Buenos Aires), COP 11 (2005,Montreal), COP 12 (2006, Nairobi, Kenia), COP 13 (2007, Bali , Indonesia), COP 14 (2008, Poznan, Polonia), COP 15 (Copenhague, Dinamarca), COP 16 (2010, Cancún), COP 17 (2011, Durban, Sudáfrica), tal como lo señala la Procuraduría General de la República. Todo ese marco normativo descarta cualquier ruptura del principio de interdicción de la arbitrariedad y el decreto impugnado se conforma sustancialmente con el ordenamiento constitucional. En síntesis, ni estamos frente a la tutela de un derecho fundamental, ni existe arbitrariedad en la decisión de la moratoria, porque el Estado tiene el dominio público de las fuentes y depósitos de petróleo y otras sustancias hidrocarburadas existentes en el territorio nacional, sobre el que ejerce plena y exclusiva soberanía, o jurisdicción especial, conforme a los artículos 6° y 121, inc . 14, apte b, de la Constitución, con la posibilidad de otorgar concesiones a los particulares, para su explotación, y permisos de exploración. La Ley de Hidrocarburos, 7399/1994, art. 4°, establece que el Poder Ejecutivo, por medio del MINAET, “podrá´ realizar la explotación de hidrocarburos directamente o por medio de contratos de concesión. (Igual, el Código de Minería, art. 1°, pfo . 2: El Estado “podrá´). El término podrá´es potestativo. Conlleva una habilitación para el otorgamiento de concesiones, a través de actos discrecionales, según criterios de oportunidad y conveniencia; no una obligación de hacerlo siempre, de manera ineludible. En ponderación y salvaguarda del interés público, la Administración, puede otorgar o denegar las concesiones o limitarlas de modo temporal, más aún, cuando lo hace en cumplimiento de la obligación de tutelar el ambiente establecida en el artículo 50 constitucional. Sobre el particular, la Sala ha considerado que:

“La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera razón de ser, en que por definición, los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad´( Sentencia Número 04790/2008 de doce horas y treinta y nueve minutos del veintisiete de marzo del dos mil ocho´ Además, la Sala ha reconocido la fuerza normativa del principio precautorio en numerosas sentencias. Así, por ejemplo, en la sentencia número 2004-01923, la Sala consideró que:

³Uno de los principios rectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación prudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica ³Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente ´. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios:

³1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección´. En el Voto de esta Sala No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterado en los Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003) este Tribunal estimó lo siguiente: ³(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible ±o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente´. Posteriormente, en el Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, este Tribunal indicó que ³Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente´, Y es en virtud del principio precautorio que, conforme lo ha reiterado esta Sala, ³ los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado´(sentencias 3480-2003 y 09711-2008).- VI.- De manera que la moratoria establecida en el Decreto impugnado, responde plenamente a la protección del ambiente y, concretamente, en un sector del cual esta Sala ha considerado que debe observarse un especial rigor. Al respecto, en la sentencia número 2001-13294 de 12:05 hrs. de 21 de diciembre de 2001, la Sala expresó que:

“En el caso específico de la explotación de hidrocarburos el celo ambiental debe ser más riguroso por dos razones: la actividad es en sí misma riesgosa ambientalmente y la explotación por parte de una persona privada debe interpretarse restrictivamente, pues la regla general es que solo por vía de excepción y por un tiempo definido puede salir del Estado´.

VII.- Corolario de todo lo anterior es que el Decreto impugnado no incurre en violación del principio de jerarquía normativa ni de la reserva de ley, por cuanto no está modificando ni alterando el régimen jurídico de los derechos fundamentales; se trata de una norma de autorestricción para el propio Poder Ejecutivo para el ejercicio de una potestad discrecional que, de ninguna manera, deja sin efecto la Ley de Hidrocarburos, de la cual se deriva, en concordancia con el artículo 50, la posibilidad de que la Administración otorgue o deniegue concesiones, o las limite de modo temporal. La reserva de ley y el principio de jerarquía normativa, de acuerdo con la lógica de la Constitución, se aplican a favor de la Constitución, nunca en su contra. Específicamente, la reserva de ley funciona como escudo o garantía para blindar los derechos fundamentales reconocidos en ella frente al poder reglamentario del Ejecutivo y los actos de las Administraciones Públicas y de las premisas constitucionales no es posible derivar la aplicación de la reserva de ley a la decisión de una limitación temporal a las exploraciones petroleras, conforme se ha explicado. En cuanto al principio de jerarquía normativa, la mayoría de esta Sala considera que el Decreto impugnado es conforme con la jerarquía normativa, en cuya cúspide está la Constitución Política, específicamente, el artículo 50, que le da fundamento, también en armonía con el artículo 121, inciso 14, subinciso b), del cual se deriva la necesaria intervención del legislador únicamente para decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación, de los cuales no pueden salir definitivamente del dominio del Estado las fuentes y depósitos de petróleo.

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción. Los magistrados Jinesta Lobo, Castillo Víquez y Hernández Gutiérrez salvan el voto y declaran con lugar la acción en todos sus extremos. El magistrado Jinesta Lobo da razones adicionales para estimar la acción de inconstitucionalidad.- Gilbert Armijo S.

Presidente a.i.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Roxana Salazar C. José Paulino Hernández G.

VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS JINESTA LOBO, CASTILLO VÍQUEZ Y HERNANDEZ GUTIÉRREZ, CON REDACCIÓN DEL SEGUNDO.

Discrepamos de la opinión de la mayoría y declaramos con lugar la acción, por las siguientes razones:

A.- EL PRINCIPIO DE JERARQUÍA DE LAS NORMAS. Es fundamental para todo ordenamiento jurídico un sistema estructurado de normas escalonadas, las que lógicamente, no pueden coexistir en una forma desordenada y caótica, pues cada disposición tiene un poder de determinación sobre otras, que se definen o determinan por su potencia y resistencia. Por su autoridad, la Constitución Política prevalece sobre cualquier otra norma del ordenamiento jurídico por el principio de supremacía constitucional y de su eficacia directa (salvo en el caso de los derechos humanos que prima por sobre la Constitución Política, sentencia No. 1995-2313), el tratado internacional lo hace por sobre las leyes, las leyes sobre los reglamentos, y los reglamentos sobre las directrices, circulares, etc. De esta forma, aquella disposición que se encuentre en la parte superior de estas jerarquías, podrá modificar a todas las demás que se encuentre inferior a ellas. Sin embargo, esa posibilidad de cambiar disposiciones no ocurre con las de mayor jerarquía, sino únicamente en una función complementaria de la de mayor rango. Es decir, existe una relación simbiótica entre las diferentes jerarquías normativas, pero no pueden, mucho menos, considerarse aislados entre sí, sino susceptibles de modificar o ser modificadas, siempre donde las normas superiores determinan la validez de la inferiores.

B.- EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY. Íntimamente relacionado con los argumentos del Colegio de Geólogos está el principio de reserva de ley. Lo que este principio determina en el contexto de un Estado Constitucional de Derecho es que existen ciertas materias que por su contenido, solo pueden ser regulados por la ley. En este sentido, las leyes existen en beneficio del ser humano, donde solo ella puede imponer una restricción para ordenar, prohibir o imponer una determinada conducta (sea, a través de normas prohibitivas imperativas o de orden público) o de normas supletorias o interpretativas. Lo cierto es que este principio impone entenderlas formalmente como producto de la Asamblea Legislativa cuando en su función principal de producir leyes, mediante el ejercicio del poder de las mayorías, las aprueba con el respeto a los procedimientos establecidos por la Constitución Política. También, el principio de reserva de ley debe entenderse desde el punto de vista material, en el sentido que la ley debe ser portadora de una legitimidad constitucional, es decir, cuando cumple con los valores y principios constitucionales que delimitan el poder del Estado. El principio de reserva de ley lleva una prohibición implícita a los otros poderes del Estado, distinto del legislativo, de no poder regular determinadas materias, dado que por su contenido, requieren de un proceso democrático que sólo el legislativo puede brindar, de manera que, disposiciones administrativas de alcance general estarían limitadas especialmente si no existe una ley que así la autorice, que es precisamente lo que se acusa de inconstitucional en el presente caso por la infracción al principio de legalidad y el derecho al trabajo.

C.- EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD. Impone que las autoridades públicas solo deben realizar lo que el ordenamiento jurídico les faculta, sin poder excederse de lo autorizado por la ley. En este sentido, puede citarse la sentencia No. 1992-03410 que estableció que:

“El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento jurídico -reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración". Este principio sujeta, a la vez, otros conceptos como los jurídicos indeterminados…´.

En este sentido, las funciones del Estado están distribuidas por la ley por el grado de especialidad, que le legitima a tomar decisiones. No hay discusión que a la luz de lo dispuesto por el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política, se reconoce en el Poder Ejecutivo la posibilidad de interpretar las leyes, por lo general, porque necesitan de otras normas de rango inferior para ejecutarlas, sea, por razones técnicas, de conveniencia, y agilidad en la toma de decisiones que tiene el Poder Ejecutivo frente al Poder Legislativo. Pero como es evidente, la ley es determinante del comportamiento de la Administración Pública, lo cual resulta importante para dilucidar el caso que nos ocupa, donde está en juego el problema de la eficacia de las leyes. En el caso que nos ocupa, el alegato es que el Decreto Ejecutivo No. 36693-MINAET del 1° de agosto de 2011, publicado a La Gaceta No. 159 del 19 de agosto de 2011, declara la moratoria nacional para la explotación petrolera sin estar legalmente autorizada. En resumen, lo que esta Sala debía resolver es si la Ley de Hidrocarburos autoriza al Poder Ejecutivo, a suspender la explotación petrolera; en nuestro juicio, no se podría entender implícitamente esa facultad, como tampoco porque no está establecida expresamente en la ley, toda vez que utiliza un lenguaje imperativo, unívoco y exigible. El propósito de la Ley de Hidrocarburos está establecido en el artículo 2 cuando dice que:

“El propósito de la presente Ley es desarrollar, promover, regular y controlar la exploración y la explotación de los depósitos de petróleo y de cualquiera otras sustancias hidrocarburadas, sin importar el estado físico en que se encuentren; además, se propone preservar y proteger el ambiente, a fin de asegurar su uso racional y garantizar los intereses del Estado. Se exceptúan de las disposiciones de esta Ley, la exploración y la Gobierno de la República podrá explotarlas. En caso contrario, el contratista podrá explotarlas, al amparo de las regulaciones que se establecerán al efecto´.

El artículo 4 de la Ley de Hidrocarburos regula que:

“El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, promoverá y fomentará la exploración y la explotación de los hidrocarburos; y podrá efectuar esas actividades, directamente o por medio de contratos de asociación, de operación, de servicio, de concesión o de cualquier otra naturaleza, celebrados por el Poder Ejecutivo con personas jurídicas, nacionales o extranjeras, de reconocida capacidad técnica, financiera y con experiencia e idoneidad en la industria de los hidrocarburos´.

El artículo 19 de la Ley de Hidrocarburos establece que:

“El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas dictará la política en materia de hidrocarburos, respetando las directrices del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Energía. Asimismo, el Ministerio se encargará de la administración, la vigilancia, el control y la fiscalización de las actividades relacionadas con la materia objeto de esta ley, sin perjuicio de las competencias que la legislación les confiere a otros organismos de la Administración Pública´.

Como es evidente, la interpretación de una disposición es un fenómeno intelectual en la mente del operador jurídico, que bien puede ubicarse desde una interpretación histórica (originalista) a una de los valores implícitos de la legislación (de la vida de la ley en función de su finalidad), o incluso otras diferentes metodologías. La Procuraduría General de la República entiende la Ley de Hidrocarburos como una norma que permite establecer una condición potestativa a la Administración Pública para otorgar los derechos de concesión (por su carácter discrecional), pero dicho entendimiento no es plausible. Sobre la interpretación, nos permitimos acudir a la sentencia No. 2003-03481, de esta Sala en cuanto estableció lo siguiente:

“ (...) III.- INTERPRETACIÓN FINALISTA Y EVOLUTIVA DE LAS NORMAS JURÍDICAS. La interpretación de las normas jurídicas por los

operadores jurídicos con el propósito de aplicarlas no puede hacerse, única y exclusivamente, con fundamento en su tenor literal, puesto que, para desentrañar, entender y comprender su verdadero sentido, significado y alcances es preciso acudir a diversos instrumentos hermenéuticos tales como el finalista, el institucional, el sistemático y el histórico-evolutivo. Sobre este particular, el Título Preliminar del Código Civil en su numeral 10 establece que µLas normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas¶. Las proposiciones normativas se componen de términos lingüísticos los que tienen un área de significado o campo de referencia así como, también, una zona de incertidumbre o indeterminación, que puede provocar serios equívocos en su interpretación y eventual aplicación. En virtud de lo anterior, al interpretar una norma es preciso indagar su objetivo (ratio) o fin propuesto y supuesto, respecto del cual la norma tiene naturaleza instrumental ±método teleológico-. El interprete debe, asimismo, confrontarla, relacionarla y concordarla con el resto de las normas jurídicas que conforman en particular una institución jurídica ±método institucional- y, en general, el ordenamiento jurídico ±método sistemático-, puesto que, las normas no son compartimentos estancos y aislados sino que se encuentran conexas y coordinadas con otras, de forma explícita o implícita. Finalmente, es preciso tomar en consideración la realidad socio-económica e histórica a la cual se aplica una norma jurídica, la cual es variable y mutable por su enorme dinamismo, de tal forma que debe ser aplicada para coyunturas históricas en constante mutación ±método histórico-evolutivo-. Cuando de interpretar una norma jurídica se trata el intérprete no puede utilizar uno solo de los instrumentos indicados, por no tener un carácter excluyente, sino que los mismos son diversos momentos o estadios imprescindibles del entero y trascendente acto interpretativo. (...)´.

El Juez al utilizar el parámetro de comparación estructurado por el legislador (constituyente, ordinario, o secundario) debe permitir desentrañar un valor jurídico del lenguaje de la norma, que es el que le permite mantener vigencia a la norma superior incluso cuando se le compara con otras que la contradigan, especialmente las inferiores. Aun estimando la interpretación histórica-evolutiva, esta podría realizarse si los conceptos utilizados por el legislador son ambiguos, el intérprete y operador jurídico, debe lograr la supremacía de los cánones superiores, lo que implica para el intérprete hacer suyos ciertos parámetros, para imponerlos de manera que siempre se acomode a la vigencia de la norma superior. Aunque la discusión exige la determinación de un sentido unívoco de una norma (o al menos plausible), debe el juzgador como último bastión del ordenamiento jurídico, dar su interpretación más honesta posible, porque vista toda la estructura jurídica del ordenamiento jurídico, desde el punto inferior, sería impropio interpretar de modo que modifique, invalide o suprima la norma superior.

D.- CONTINUACIÓN. La queja de la corporación accionante, es que ni la Constitución Política ni la Ley permite al Poder Ejecutivo a emitir ciertas disposiciones, si interpretan cambiando los conceptos determinados de las leyes. De ahí que, entendemos que no es un reclamo a favor de un presunto derecho fundamental a la exploración petrolera, lo cual, evidentemente sería improcedente. Por el contrario, entendemos que busca demostrar los efectos de la moratoria, argumentado para robustecer la posición de que se incide ilegítimamente en el derecho a ejercer una actividad legalmente reconocida, pero que, por acción del Poder Ejecutivo irrespeta principios constitucionales, y el desarrollo que el propio constituyente depositó exclusivamente en el legislador (artículo 121 inciso 14), no en el Poder Ejecutivo. En este sentido, se queja sobre el exceso de la potestad reglamentaria del Presidente de la República y del Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Precisamente, limitando a la potestad reglamentaria esta el principio de reserva de ley, para lo cual, debe partirse de que por sentencia No. 1992-03550 esta Sala ha establecido que:

"a) En primer lugar, el principio mismo de reserva de ley, del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedi-miento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales. Todo, por supuesto, en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables; b) En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones estableci-das ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su ³contenido esencial´; y c) En tercero, que ni aun en los reglamentos ejecuti-vos, mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restric-ciones que sólo ella está habilitada a imponer; de donde resulta una nueva con-secuencia esencial: d) Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley´(lo escrito en negrita no es del original).

La determinación de si un Decreto Ejecutivo es inconstitucional debe ser valorado cuando éste se desborda o se extiende más allá de un área gris, para describir el contenido donde debería converger la Ley y el Decreto Ejecutivo, pero el exceso cuando ocupa e invade donde debe empezar a regular la ley, competencia exclusiva del legislador. De ahí que creemos que el Colegio accionante acertadamente reclama que el Ministerio usurpa las potestades constitucionales del Poder Legislativo. Así, el problema no es tanto si se está frente a conceptos indeterminados, sino a un exceso en contra de los conceptos determinados y determinables que usa la ley. En este sentido, como se indicó en la sentencia 2001-16591 la Sala revisa la infracción al principio de reserva de ley, pero también podría plantearse la postura del Tribunal, en el sentido de cuando una norma reglamentaria violenta o excede lo dispuesto en una ley es un tema de legalidad, cuya discusión no corresponde a esta jurisdicción, en términos generales, acierta jurídicamente. No cabe duda que es al Juez ordinario a quien compete determinar los alcances de la interpretación y aplicación de la Ley y, por consiguiente, es él el llamado a establecer si una norma reglamentaria vulnera o no la norma legal. Sin embargo, hay un matiz importante en este asunto, y es que, desde nuestro punto de vista, la norma reglamentaria excede, suprime -o contradice el texto de la Ley- no cabe duda que, de forma grosera, se vulnera el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley; principio que tiene cobertura constitucional y que debe ser tutelado por este Tribunal. Como es bien sabido, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley nos remite a la potencia (fuerza activa), a la resistencia (fuerza pasiva) y al régimen de impugnación de la Ley.

Con base en el primer aspecto del concepto, la Ley, una vez que entra en vigencia, deroga o modifica toda norma de igual o inferior rango. Con fundamento en el segundo, la Ley no puede ser derogada ni modificada por una norma de inferior rango. Por último, con base en el tercero, la Ley sólo puede ser impugnada por razones de inconstitucionalidad y, por ende, sólo a través de una resolución de la Sala Constitucional se puede anular. El basamento constitucional de este principio lo encontramos en el numeral 129 de la Carta Fundamental, que señala que la Ley sólo puede ser derogada, abrogada o modificada por otra norma posterior de igual rango. Por otra parte, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley es un presupuesto esencial del Estado social y democrático de Derecho, toda vez que parte de una idea nuclear: el acto normativo parlamentario es superior en rango al acto normativo que emiten los otros Poderes del Estado, en especial del Poder Ejecutivo, lo que supone que todos los Poderes del Estado, cuando ejercen la potestad normativa (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública inciso d), deben de ajustarse a lo dispuesto por el legislador. Cuando ello no ocurre, se desconoce el rango normativo de la Ley que, en la escala jerárquica normativa, ocupa el tercer lugar en importancia después de la Constitución Política y los Tratados Internacionales (artículos 10 y 7) y, por consiguiente, se vulnera un principio clave del Estado social y democrático de Derecho. Ergo, cuando de manera evidente y manifiesta una norma reglamentaria rebasa, suprime o contradice una Ley de la República, se vulnera el numeral 129 de la Carta Fundamental y el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley, y el Tribunal Constitucional sí tiene competencia en este asunto, sin demérito de la competencia que también le asiste a los integrantes de la jurisdicción ordinaria cuando no estamos en el supuesto comentado. Ciertamente, la Constitución Política define los límites de las autoridades públicas, donde este Tribunal aunque quiera observar un grado de auto contención para no examinar una cantidad global de actuaciones públicas, si lo debe hacer ante infracciones constitucionales groseras o burdas, donde esta vía debe quedar abierta para analizar la infracciones, incluso la que se alega por parte del coadyuvante, de la posible infracción a obligaciones internacionales. No hay duda que el quebrantamiento al exceso reglamentario conduce de alguna u otra manera a un examen de legalidad de la actuación del ejecutivo, pero no puede ser cualquier exceso sino aquel que corroería y deslegitimaría una política establecida legislativamente, que es donde radica el principio de la fuerza normativa de la ley, es un límite infranqueable para el Poder Ejecutivo.

Ahora bien, el Colegio de Geólogos está legitimado para reclamar el derecho al trabajo de sus agremiados, el que, constitucionalmente está establecido como un derecho y una obligación, un derecho social, pero no exigible directamente al Estado por los individuos para obtener trabajo con él exclusivamente, pero si para formular y mantener políticas laborales. Así, el reclamo presentado por un ente a favor de un colectivo (los geólogos agremiados), como en este caso, debe dirimirse porque el Poder Ejecutivo debió limitarse a actuar dentro de los ciertos confines proveídos por la ley. Precisamente, el Colegio cuestiona ese cambio desautorizado por parte del Poder Ejecutivo frente a la que había establecido el legislador cuando promulgó la Ley de Hidrocarburos, porque el propósito declarado por la ley es “desarrollar´, “promover´, “regular´, y “controlar´la exploración y explotación de depósitos de petróleo, y el Decreto, al contradecirlo, directamente afecta el trabajo de sus agremiados, posteriormente, en el artículo 4 dice “promoverá y fomentará´desconociendo un lenguaje unívoco e imperativo, de buscar mediante la exploración y encontrar sitios susceptibles de explotación petrolera. Efectivamente, a nuestro juicio se quebranta el principio de la jerarquía normativa, el principio de la eficacia, fuerza y autoridad de la ley, razón por la cual estimamos que se debería estimar la acción. La inconstitucionalidad radica precisamente en que el Decreto Ejecutivo No. 36693-MINAET no está autorizado por la Ley de Hidrocarburos para decretar una moratoria, por el contrario, a como lo interpreta la Procuraduría General de la “…podrá… “en el artículo 4 de la Ley de Hidrocarburos, propio de un lenguaje facultativo u opcional en la ley, se estableció ahí para describir los mecanismos jurídicos con que el Estado costarricense explota las existencias de petróleo en el país, las que se encontrarían con el conocimiento técnico y recursos de las compañías concesionadas. Sin embargo, « promoverá y fomentará la exploración y explotación de los hidrocarburos«´, texto imperativo que implica que el Poder Ejecutivo debe por medio del Ministerio Industria, Energía y Telecomunicaciones, asumir un cometido unidireccional, sin espacio para considerar discrecionalidad alguna. Ésta, sólo la permite la ley cuando en el ejercicio de la actividad se debe decidir si el Estado asume la exploración y explotación directamente, o indirectamente, porque juzga más oportuno o conveniente hacerlo mediante las figuras establecidas en la ley, como contratos de asociación, de operación, de servicios, de concesión, y con personas jurídicas, nacionales o extranjeras, con algunos requisitos técnicos, financieros, experiencia e idoneidad. En este sentido, la especialidad de la normativa y el « desarrollar, promover, regular y controlar la exploración y la explotación de depósitos de petróleo«´o ³promoverá y fomentará´, lo cual debe prevalecer, hasta que otra norma del mismo rango no establezca otra cosa. Elocuentemente, explicado en el « es elemental que el sentido de una ley debe, en primera instancia, ser buscado en el lenguaje con que ese acto se formó, y si las misma es claro « la única función de las Cortes es hacer cumplir de acuerdo con sus términos´o cuando el texto legal es “claro y no admite más que un solo significado el deber de interpretación no se configura y las reglas para esclarecer significados ambiguos no necesita discusión…´(Caminetti v. United States, 242 U.S. 470, 485 (1917). Corolario de lo anterior, para que el Poder Ejecutivo pueda dictar una moratoria para la exploración y explotación petrolera, debe fundarse en una ley aprobada por la Asamblea Legislativa que permita dictar dicho acto administrativo de alcance general, inequívocamente, y así poder suspender la vigencia de esa política exploratoria y de explotación según las respectivas competencias constitucionales (articulo 121 inciso 1) y 140 inciso 3) y de conformidad con lo establecido en la ley. El legislador definitivamente impuso en el Poder Ejecutivo la búsqueda de fuentes energéticas hidrocarburadas, con la vigencia de un lenguaje imperativo para que el Estado mismo, o a través de terceros, realice costosas operaciones de exploración y explotación de recursos petroleros. Se requiere que la norma inferior respete ese orden previamente concebido y que permita a la actividad continuidad hasta que otra norma del mismo rango lo impida.

E.- A MAYOR ABUNDAMIENTO.- Como ha quedado acreditado supra, el legislador, con la promulgación de la Ley n.° 7399, impuso al Poder Ejecutivo el deber de explorar y explotar los depósitos de petróleo y de cualquier otras sustancias hidrocarburadas, sin importar el estado físico en que se encuentren, de ahí que lo referente a su regulación y control parte de un hecho indiscutible: que se esté desarrollando las labores de exploración y explotación. Lo anterior quiere decir que las potestades de regulación y control no conllevan una autorización para el Poder Ejecutivo para decretar una moratoria de la explotación petrolera. Esta voluntad del legislador no sólo se deduce del texto de la ley, sino que se encuentra presente en el expediente legislativo que dio le origen. A manera de ejemplo, en la exposición de motivos del proyecto de ley se indica el fin del proyecto de hidrocarburos es “(…) proveer un marco moderno que sirva para desarrollar las actividades de exploración y eventual explotación, comercialización y transporte de los recursos petroleros con que podemos contar en nuestro territorio (véase el expediente legislativo n.° 9573). Igualmente se indica en el dictamen de mayoría de la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales (véase el folio 1914 del citado expediente legislativo). En el dictamen afirmativo de mayoría que se dicta posteriormente se expresa lo siguiente: ³ “El presente proyecto de ley constituye, pues, un esfuerzo con mirar a iniciar una decisiva acción encaminada a la búsqueda de hidrocarburos. Se han incorporados en él conceptos técnicos y jurídicos que le permitirán al país obtener un punto de equilibrio en relación con los demás leyes petroleras de los países latinoamericanos; permitiendo a la vez un adecuado balance entre los incentivos que se ofrecen a las inversiones dedicadas a la exploración y explotación de hidrocarburos, la protección del ambiente y los recursos naturales, el dominio que ejerce el Estado en forma absoluta, inalienable e imprescriptible sobre los yacimientos y depósitos de estos bienes.

El proyecto incorpora un modelo de organización dentro del cual el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas podrá llevar a cabo las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos directamente o mediante el otorgamiento de concesión a personas jurídicas nacionales o extranjeras, con experiencia o idoneidad en la industria petrolera´. (Véase folio 4512 del citado expediente legislativo)´.

Queda claro que la finalidad de la ley es que el Estado emprenda acciones vigorosas, sea de forma directa o a través del otorgamiento de concesiones, tendentes a explorar, explotar, comercializar y transportes los recursos petroleros. Ergo, la suspensión de una de esas actividades ±la explotación- por medio de un decreto ejecutivo, es abiertamente contraria a su ratio legis y, por consiguiente, lesiona de forma abierta y manifiesta la potestad de legislar, que es exclusiva de la Asamblea Legislativa. En la práctica, lo que provoca el decreto ejecutivo es la suspensión de la ley en lo referente a la exploración petrolera, acto para el cual el Poder Ejecutivo no está autorizado por el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas). De conformidad con el numeral 121, inciso 1 en relación con los artículos 9, 105 y 129 de la Constitución Política solo la Asamblea Legislativa puede suspender los efectos de una ley a través de un acto normativo de igual naturaleza y rango, ya sea porque así se dispone en una norma transitoria, en una norma permanente o porque se autoriza al Poder Ejecutivo bajo ciertos supuestos de hecho. Como minoría de este Tribunal no tenemos duda alguna que la actuación del Poder Ejecutivo ha lesionado presupuestos nucleares del Estado social y democrático de Derecho y constituye un peligroso precedente, pues el Poder Ejecutivo, en uso de la potestad reglamentaria, podría suspender la vigencia de una ley, lo que alteraría peligrosamente los equilibrios institucionales y competenciales establecidos y otorgados a los Poderes del Estado por el constituyente originario.

F.- CONCLUSION. En razón de lo expuesto, consideramos que lo procedente es declarar la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 36693-MINAET del 1° de agosto de 2011, publicado a La Gaceta No. 159 del 19 de agosto de 2011, lo anterior por quebrantar los principios de jerarquía normativa, reserva de ley y de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley.

Ernesto Jinesta Lobo Fernado Castillo Víquez José Paulino Hernández Gutiérrez RAZONES ADICIONALES DEL MAGISRADO JINESTA LOBO El Magistrado Jinesta Lobo coincide con los argumentos del ponente, pero adicionalmente, agrega los siguientes para fundar la declaratoria de inconstitucionalidad.

I.- OTROS COMPONENTES DEL PARÁMETRO DE CONSTITUCIONALIDAD INFRINGIDOS. En la presente acción de inconstitucionalidad, también, están presentes otros componentes del parámetro de constitucionalidad, conformado por los valores, principios, preceptos y jurisprudencia constitucional, que en mi criterio han sido infringidos. En efecto, también, son consustanciales al Estado Constitucional de Derecho los principios de reserva de ley en materia de restricción de los derechos fundamentales y de interdicción de la arbitrariedad.

II.- PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE RESERVA DE LEY EN MATERIA DE RESTRICCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. Uno de los pilares básicos del Estado constitucional de Derecho, lo constituye el principio de reserva de ley en materia restricciones a los derechos fundamentales. Lo anterior significa que todo derecho no es absoluto sino relativo, de modo que se le pueden imponer límites intrínsecos o extrínsecos ±límites y limitaciones- a su contenido esencial para ser moldeado o modulado. Tales restricciones a un derecho fundamental, además de razonables, proporcionadas y necesarias e idóneas, deben ser impuestas por el propio texto convencional ±parámetro de convencionalidad conformado por las declaraciones o convenciones sobre derechos humanos que forman parte del derecho internacional público, sentencias y opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos-, la constitución o la ley. Así se desprende del artículo 28, párrafo 2°, constitucional, interpretado a contario sensu , al disponer que ³Las acciones privadas que no dañen la moral o el orden públicos, o que no perjudiquen a tercero, están fuera de la acción de la ley´. Este principio básico y esencial de la reserva de ley en materia de límites intrínsecos y extrínsecos de los derechos fundamentales, fue ratificado por el artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública, que es parte del bloque de constitucionalidad, al disponer lo siguiente:

³1. El régimen jurídicos de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes.

2. Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esta materia.´ El fundamento del principio de reserva de ley, en materia de restricciones a los derechos fundamentales, radica en que los propios ciudadanos, a través de sus representantes en la Asamblea Legislativa, son los que tienen la legitimidad democrática suficiente para determinar si se impone o no una restricción a los derechos fundamentales consagrados en la parte dogmática de la Constitución. Corolario del principio de comentario es que las administraciones públicas no pueden, sin sustento legislativo previo, por vía de reglamentos o de actos administrativos generales o concretos limitar derechos fundamentales. En la especie, la moratoria temporal de la exploración y explotación del petróleo que tiene pleno sustento en una ley vigente, fue dispuesta por un decreto ejecutivo, siendo que se afectan derechos fundamentales tales como la libertad de trabajo de los profesionales en geología y la libertad de empresa de quienes, por el giro propio de su actividad, se dedican a tales actividades y pudieran ser potenciales oferentes en una concesión o concesionarios. El artículo 121, inciso 14), sub-inciso b), si bien ubica dentro del dominio público constitucional los ³depósitos de petróleo´, en su sub-inciso c), admite que puedan ser explotados por ³particulares´, previa ley general o concesión legislativa especial. Esa explotación por los particulares que admite el artículo 121, inciso 14), sub-inciso c), debe ser armonizada y concordada con las libertades establecidas en los numerales 28 y 46, párrafo 1°, de la Constitución Política. Nada impide que el legislador ordinario a través de una ley imponga restricciones o limitaciones razonables, proporcionadas, idóneas y necesarias a tales derechos fundamentales estableciendo una moratoria temporal o, incluso, la prohibición total de la actividad de exploración y explotación petrolera. El legislador ordinario sí tiene esa posibilidad constitucional no así el Poder Ejecutivo a través de simples decretos, decretos reglamentarios o reglamentos, circulares, directrices o resoluciones administrativas.

III.- PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD. Este Tribunal Constitucional en varios votos ha potenciado el principio de la interdicción de la arbitrariedad administrativa como una forma de contención de los poderes públicos y, en particular del ejercicio de sus potestades discrecionales (Votos de la Sala Constitucional Nos. 14421-2004 y 11155-2007). Incluso la Ley General de la Administración Pública, que constituye parámetro de constitucionalidad, dispone en su artículo 16 dispone que las potestades y los actos administrativos discrecionales deben ser conformes con las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica y los principios elementales de la justicia y la lógica. Por su parte, el artículo 17 de ese cuerpo normativo estatuye que ³La discrecionalidad estará limitada por los derechos del particular frente a ella, salvo texto legal en contrario´. En la presente acción de inconstitucionalidad, al ejercer el Poder Ejecutivo su potestad discrecional de dictar decretos, sea un acto administrativo de alcance general, que violenta el principio de reserva de ley en materia de límites y restricciones a los derechos fundamentales, se quebranta, flagrantemente, también, el principio de interdicción de la arbitrariedad. Como hemos indicado el parámetro de constitucionalidad, le impide, terminantemente, al Poder Ejecutivo restringir o limitar derechos fundamentales, si pese a tal impedimento lo hace, la actuación será absolutamente y evidentemente arbitraria.

Ernesto Jinesta Lobo Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.