Validity of the Temporary Moratorium on Oil ExploitationValidez de la moratoria temporal a la explotación petrolera

#/ Res. No. 003091-2013 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at sixteen hours and eleven minutes on seis de marzo de dos mil trece.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by the COLEGIO DE GEOLOGOS DE COSTA RICA, represented by Ms. ENID GAMBOA ROBLES, of legal age, single, holder of identity card number 1-446-557, resident of Heredia; against EXECUTIVE DECREE (DECRETO EJECUTIVO) No. 36693-MINAET of 01 agosto de 2011, published in La Gaceta No. 159 of 19 de agosto de 2011.

Background (Resultando):

1. 1In a written submission received by the Secretariat of the Chamber at nine hours and fifteen minutes on veintisiete de septiembre de 2011, the representative of the petitioner Colegio

requests that Executive Decree No. 36693-MINAET of 01 de agosto de 2011, published in La Gaceta No. 159 of 19 de agosto de 2011, be declared unconstitutional. She alleges that the moratorium on hydrocarbon extraction constitutes another serious blow to its members, whose field of professional activity would be restricted even further than it already is, particularly after open-pit metal mining was legally prohibited. She considers that they cannot allow employment opportunities for their members to continue disappearing and therefore brings this action of unconstitutionality. The petitioner considers it vital for the country to permit hydrocarbon extraction so that it does not remain dependent on hydrocarbon imports. She further states that hydrocarbon imports and, in general, the energy policy followed by the current Administration have harmed the country’s economic and environmental interests, because the greatest risk of hydrocarbon spills does not arise during extraction, but rather during transportation.

She notes that extraction techniques minimize and almost eliminate potential spills at production wells, whereas the problem of spills from tankers at ports has thus far not been adequately controlled. For these reasons, she considers that the moratorium on hydrocarbon extraction inhibits and restricts the work of the professional association she represents and eliminates opportunities for the energy development required by the country’s economy. In this regard, she considers that the professional association she represents holds a collective interest because it represents the interests of all its members and, consequently—in her view—is authorized under Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional to bring this action without the need for a prior proceeding. She considers that the challenged decree violates Articles 11 and 121, subsection 1), of the Constitución Política and the principle of hierarchy of norms (principio de jerarquía normativa).

She adds that Article 11, subsection 1), of the Constitución Política enshrines the authority of the Asamblea Legislativa to enact laws, provide authoritative interpretations thereof, and repeal them, which also includes the power to suspend their effectiveness. Thus, the challenged decree directly violates that constitutional provision because—in her view—it usurps functions granted exclusively to the legislative body by the constituent authority, since the decreed moratorium amounts to nothing less than rendering ineffective the provisions of the Ley de Hidrocarburos that authorize petroleum extraction. Furthermore, she indicates that the principle of hierarchy of norms is developed in Section 6 of the Ley General de la Administración Pública, which clearly establishes the hierarchy of sources of law (fuentes normativas) in our legal system. Under this hierarchy, administrative acts (actos administrativos) are subordinate to the law and therefore cannot otherwise amend or repeal it, provide an authoritative interpretation thereof, or temporarily suspend its effectiveness.

Along these lines, she considers that the challenged decree is vitiated by absolute nullity (nulidad absoluta) because it violates the jurisdictional limits on the power of the Poder Ejecutivo to issue administrative acts of a general nature, since it thereby usurps a matter reserved to the domain of statute, namely the power of Parliament to temporarily suspend the effectiveness of laws. She argues that, in this case, the Poder Ejecutivo exceeded its power to issue general administrative acts, which does not include the authority to suspend the effectiveness of laws. Furthermore, Article 11 of the Constitution is violated because no provision of the aforementioned Ley de Hidrocarburos authorizes the Poder Ejecutivo to decree moratoriums on petroleum exploration or extraction. If such a provision did exist, it would clearly be unconstitutional, because the effectiveness of laws may be determined only by the Asamblea Legislativa itself, never through an executive decree.

She adds that moratoriums would have to be enacted by law because they entail temporarily rendering ineffective the provisions of the Ley de Hidrocarburos that authorize petroleum exploration and extraction. Accordingly, the petitioner states that because no provision in the legal system authorizes the Poder Ejecutivo to issue moratorium decrees, it clearly violates the principle of legality (principio de legalidad) enshrined in Article 11 of the Constitution, under which the Administration may issue only those acts expressly authorized by the legal system, such that anything not authorized is prohibited.

1. 2To establish her standing (legitimación) to bring this action of unconstitutionality, she states that she has standing to challenge the Executive Decree under subsection c) of Article 2 of the Ley del Colegio de Geólogos and in defense of collective interests.
2. 3By ruling issued at eleven hours and forty-one minutes on catorce de diciembre del dos mil once, the action was admitted for consideration, and the Procuraduría General de la República was granted a hearing.
3. 4The Office of the Attorney General of the Republic submitted its report in two principal parts. It states that the action is inadmissible from the standpoint of direct standing (legitimación directa) based on a collective interest (interés colectivo). Although the Colegio de Geólogos considers its intervention to be based on Article 2(c) of Ley 5230, that provision alone does not grant it standing to bring this type of action directly. Its advisory role is technical and objective in nature and applies “when consulted.” It does not constitute judicial action in defense of the alleged subjective rights (derechos subjetivos) or interests of its members. The petitioner does not explain how the declaration of unconstitutionality (declaratoria de inconstitucionalidad) would affect its own situation or that of the community. It argues that the challenged decree is intended to apply individually to applicants for a concession (concesión). In similar proceedings concerning the unconstitutionality of another decree relating to hydrocarbons,

Judgment No. 1993-04089 so held; on the contrary, it is foreseeable that a justiciable case involving a specific and concrete application, with individual effects on particular persons, may arise in support of an unconstitutionality challenge (judgments 2004-2264, 2004-8924, 2004-13352, 2005-4374 and 2005-7174). Even as regards concession holders, the decree respects acquired rights (derechos adquiridos) in its Transitorio I in fine and operates prospectively. Because an application for a concession confers no right whatsoever (judgments 1993-02658 and 1996-05559), applicants would have only a mere expectation (simple expectativa). The geologists’ interest in eventually securing remote employment opportunities with those applicants for exploitation activities would be indirect, dependent on that expectation, and not entitled to protection (2003-738 and 2000-10419, among others). It maintains that the right to work is not infringed, because the challenged Decree does not prevent the practice of the profession of Geologist within the framework permitted by the legal system.

In practicing their profession, geologists must comply with the prevailing regulatory framework and, specifically, with the existing provisions intended to give effect to another constitutional principle: environmental protection. To safeguard that principle, the Executive Branch may properly decree a temporary moratorium on petroleum exploitation, based on considerations of expediency and public interest. Moreover, the exercise of the right to work is not unrestricted or absolute. The Office of the Attorney General states that work is an individual right and that the individual would therefore have standing to defend it if it were infringed, not the professional association to which the individual belongs. What is alleged is an indirect effect on the individual interests of geologists hired by concession applicants, not on the Colegio itself. It is contradictory to act “exclusively in defense” of those individuals under the doctrine of collective interests.

The Colegio does not directly represent collective interests. In judgment No. 2011-15619, the Chamber held that a professional association is unable to mount an effective abstract defense of its members based on the non-application of legal provisions. In matters in which the interested parties have the option of seeking constitutional review, “they cannot excuse themselves,” through an exception, “on the basis that a collective interest is held and, therefore, by relying on an association or corporation to which they belong so that it may apply directly to the Chamber” (judgments 2000-7155, 2002-9518 and 2002-6506). It states that it is inadmissible for the State’s authority to grant concessions over its own public-domain property (hydrocarbon substances) to be made subject to the breadth of the Geologists’ professional practice. In this regard, it argues that there is no right to the immutability of the legal system.

Finally, Ms. Enid Gamboa Robles brought the action as President of the Colegio de Geólogos de Costa Rica, and her powers are those of a general attorney-in-fact (apoderado general) limited to acts of ordinary administration, with restricted representative authority in judicial proceedings rather than general authority to conduct litigation. She lacks the prior authorization of the General Assembly, which has not been shown to have been granted, and this constitutes another ground for declaring the action inadmissible. On the merits, it argues that the allegations cannot be sustained. Although concise, the statement of reasons for the Decree is sufficient to disclose the grounds for its issuance. First, the State holds public ownership of existing petroleum sources and deposits and other hydrocarbon substances, over which it exercises full and exclusive sovereignty, or special jurisdiction, pursuant to Articles 6° and 121, subsection 14(b), of the Constitution, with the power to grant private parties concessions for their exploitation and exploration permits (Ley 7399, Art. 1°; recital 1° of the Decree).

Second, the granting of concessions is a discretionary act (acto discrecional) of the Administration. Article 4 of Ley 7399 establishes that the Executive Branch, through MINAET, “may” undertake hydrocarbon exploitation directly or through concession contracts (and the Código de Minería, Art. 1°, provides likewise). The word “may” is permissive and therefore confers authority to grant concessions through discretionary acts based on considerations of expediency and public interest; it does not impose an unavoidable obligation to grant them in every instance. In the public interest, the Administration may grant or deny concessions or impose time limits on them through moratoriums. In support of the foregoing, the Office of the Attorney General of the Republic cites various authors who confirm its argument concerning the discretionary nature of this authority, as reflected in Article 36 of Ley 7399, which authorizes the Executive Branch, through MINAET, to determine which hydrocarbons are to be allocated to the national reserve.

This mechanism preserves or reserves exclusively the use of certain State public-domain property in order to safeguard the general interest, temporarily excluding its use by private parties. Third, the discretionary power to order a temporary moratorium on petroleum exploitation must be understood as implicit, so as to protect the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment, ensure that the public interest prevails, and adapt State administration to present needs. Examples of analogous mining moratoriums are found in Decrees 30477-MINAE (2002), 35982-MINAET (2010) and 36019-MINAET (2010), since mining ordinarily also causes numerous significant environmental impacts, with high costs and difficulties of remediation, among other consequences. The Office of the Attorney General argues that rulings concerning Decreto 30477 have presumed its validity and effectiveness without questioning it (judgments 2002-07882 and 2010-14009).

It is appropriate to recall constitutional precedents concerning the State’s duty to safeguard the environment and environmental protection in the exploitation of hydrocarbon resources, including 2001-6503, 2010-11928, 2001-2098, 2008-04790, 2000-9193, 2007-17552, 1999-00132, 1999-05906, 2004-05935, 2004-02473, 2006-02397 and 2007-11796, as well as judgment 690-F-02 of the First Chamber of the Court and the statement that compliance is mandatory in judgments 2003-6322 and 2006-00066. Environmental protection must be ensured in hydrocarbon exploitation because the fundamental right to the environment imposes limits on State action: the State, “being required to guarantee, defend, and preserve that right, must necessarily refrain from certain interventions that affect the environment, even if they are lawful or intended to pursue legitimate aims (as is the case, for example, with the exploitation of petroleum deposits or other hydrocarbon substances), if, as a result of those interventions, that right suffers (or may suffer) impairment to the integrity afforded to it by the Constitution.” It likewise emphasizes that: “In the specific case of hydrocarbon exploitation, environmental vigilance must be more rigorous for two reasons: the activity is itself environmentally hazardous, and exploitation by a private person must be interpreted restrictively, since the general rule is that such resources may leave State control only by way of exception and for a defined period.” (Judgment No. 2001-13294, recitals VII and VIII).

It similarly states that international instruments make environmental protection from hydrocarbon-resource exploitation binding upon the country (judgments 1993-6240 and 2002-01221). It also highlights hydrocarbon spills that contaminate groundwater and the State’s duty to prevent pollution and damage caused by oil spills. As a fourth point, it states that the moratorium is preventive while the assessment of the cost-benefit relationship of petroleum-exploitation activities is updated (recitals 7° and 8° of the Decree). Cost-benefit analysis is an important decision-making tool for assessing whether projects or activities are in the public interest. Through an appropriate comparative assessment, it seeks to determine whether the social benefits exceed the socio-environmental costs of obtaining them. Regarding cost-benefit analysis within the preventive or precautionary principle (principio preventivo o precautorio), which guides State sustainable-development policies and is embodied, among other instruments, in the Ley de Biodiversidad (Art. 11) and the Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Princ. 15), repeated constitutional rulings emphasize the need for “an objective assessment of risk and the cost-benefit relationship” and state that “intervention or restrictive measures must remain in force while scientific information is incomplete or inconclusive and the risk of harm is serious and irreversible; such measures may therefore be reviewed periodically in light of scientific progress” (judgments 2006-17747).

1. 5The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in Nos. 03, 04 and 05 of the Boletín Judicial, dated 4, 5 and 6 de enero del 2012.
2. 6Mr. Pedro Oller Taylor, in his capacity as general attorney-in-fact with full powers (apoderado generalísimo) for MALLON OIR COMPANY SUCURSAL COSTA RICA S.A., requests leave to participate as an intervenor in support of the action (coadyuvante), so that the action may be granted. He maintains that the challenged decree infringes the following constitutional provisions: Articles 34, 33, 11 and 46, as well as the principles of the inviolability of acts declaring subjective rights and the guarantee of due process because of the lack of technical and legal justification. He likewise alleges a violation of Clause 10.7 of the Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos de América, Centroamérica y la República Dominicana.
3. 7By a decision issued at eight eighteen in the morning on doce de marzo de dos mil doce, the Presidency of this Chamber recognized Mallón Oil Company, Sucursal Costa Rica, as an intervenor in support of the action.
4. 8In another filing, the representative of Mallon Oil Company, Sucursal Costa Rica, submits case law (jurisprudencia) from the Chamber and states that the Chamber’s rulings protecting the precautionary principle (principio precautorio) relate to activities conducted without an environmental impact study (estudio de impacto ambiental), and that, in the field of exploration and potential exploitation, such studies must be and will be conducted before those activities begin. There is specific legislation governing the matter, namely the Ley de Hidrocarburos (Ley No. 7399). The Office of the Attorney General seeks to disregard the fact that the Concession Agreement (Contrato de Concesión) must be signed, the endorsement (refrendo) of the Contraloría General de la República obtained, and the EsIA then submitted for the various field activities to be carried out; those EsIA must be approved by SETENA before activities may begin in accordance with the Concession Agreement. The intervening company (empresa coadyuvante) refutes the filing submitted by the Procuraduría General de la República.
5. 9By order issued at ocho horas y dieciocho minutos del doce de marzo de dos mil doce, the Presidency of this Chamber admitted Mallon Oil Company Sucursal Costa Rica as an active intervenor (coadyuvante activo). That order advises the interested party—as regards the effects of intervention (coadyuvancia)—that it will not be directly harmed or benefited by the judgment; that is, the judgment will not apply to the intervenor directly and immediately, nor will res judicata (cosa juzgada) affect it, and the immediate effects of enforcing the judgment will not apply to it either, because intervention cannot be used to compel the judicial authority to issue a ruling in its favor, since it was not a principal party to the proceedings. What may affect it, though not in its capacity as an intervenor but in the same manner as anyone else, is the erga omnes effect of the ruling. A judgment in constitutional matters does not confer a particular benefit on anyone, not even the plaintiff; such a benefit may be recognized in the prior proceeding.
6. 10The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with, pursuant to the authority granted to the Chamber by Article 9 thereof, because this decision is deemed sufficiently grounded in clear principles and rules, as well as in the case law of this Court.
7. 11The statutory requirements have been observed in the proceedings. Drafted by Justice Armijo Sancho; and,

Whereas:

I.Admissibility. Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs different grounds for standing (legitimación) to file constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad). Regarding the interpretation of this provision, this Chamber held as follows in Judgment No. 2011-10927:

“In the case under review, the petitioner argues that her standing derives from Article 75, second paragraph, of the Ley de Jurisdicción Constitucional, because she appears before the Chamber as legal representative of a group of professionals in Hydrology and Geology with an Emphasis on Water Resources Management—whose names and particulars are stated in the filing initiating the action—and submits the corresponding power of attorney for that purpose. According to the petitioner, she has resorted to this proceeding in defense of the diffuse interests (intereses difusos) of those granting her power of attorney, since they are a group of professionals linked by their specialization in hydrogeology, a professional postgraduate Master’s degree obtained from the Universidad de Costa Rica, and she is therefore entitled to file the action directly, without the need for an underlying case (asunto base).

It is clear, however, that diffuse interests are not at issue here, because the challenged provisions are capable of causing specific, individual, and direct harm to a clearly defined group of persons: in this case, the group of professionals who are not geologists but who have obtained a Master’s degree in Hydrogeology from the Universidad de Costa Rica. On this matter, this Chamber stated the following in Judgment number 3750-93, issued at quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres:

‘… Under our law, diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot be—as this Chamber has already held—merely collective interests (intereses colectivos); they cannot be so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, nor so specific that particular persons or identifiable groups, or groups that are readily identifiable, can be identified in relation to them, since the standing of such persons or groups would derive not from diffuse interests but from corporate interests (intereses corporativos) concerning a community as a whole. They are therefore individual interests that are, at the same time, dispersed among more or less extensive and amorphous groups of people who share an interest and consequently suffer actual or potential harm that is more or less equal for all. It is therefore rightly said that these are identical interests of groups of persons in certain circumstances and, at the same time, of each individual within them.

In other words, diffuse interests have a dual nature, because they are both collective—inasmuch as they are shared by the public at large—and individual, and may therefore be asserted as such.’ In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but who are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, consumption of a particular product, and so forth. In these cases, the interest is dispersed or diluted—diffuse—among an unidentified plurality of persons. In such cases, of course, a challenge brought by a member of one of these groups under paragraph 2 of Article 75 must necessarily concern provisions that affect that person in that capacity. This Chamber has listed various rights that it has characterized as ‘diffuse,’ including the environment, cultural heritage, protection of the country’s territorial integrity, and sound management of public expenditure, among others.

Two clarifications must be made in this regard. First, those protected interests extend beyond the sphere traditionally recognized as encompassing diffuse interests because, in principle, they concern matters affecting the national community rather than particular groups within it. Environmental harm does not affect only the residents of a region or the consumers of a product; rather, it damages or seriously endangers the natural heritage of the entire country and even of Humanity. Likewise, ensuring the proper management of public funds authorized in the National Budget is an interest shared by all inhabitants of Costa Rica, not merely by any particular group among them. Second, the list provided by the Sala Constitucional is no more than a description arising from its duty—as a judicial body—to confine itself to hearing the cases submitted to it. It cannot in any way be understood to mean that only those interests expressly recognized as diffuse by the Chamber may be regarded as such.

That interpretation would produce an undesirable reversal in the scope of the rule of law and its correlative ‘State of rights,’ which—as in the Costa Rican model—is based on the premise that limitations on freedoms must be expressly stated, since freedoms are inherent in the human condition itself and therefore require no official recognition. Finally, when paragraph 2 of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional refers to interests ‘concerning the community as a whole,’ it refers to the legally protected interests (bienes jurídicos) explained above: those held by the very holders of sovereignty, each of the inhabitants of the Republic. This does not mean that any person may appear before the Sala Constitucional to protect any interest whatsoever through a popular action (acción popular); rather, every individual may act in defense of interests affecting the entire national community, and no attempt to provide an exhaustive list is valid in this area either.

Moreover, although collective interests could be involved in this case, the petitioner neither proves nor alleges the existence of a formally organized group—such as an association—representing the collective interests of the professionals affected by the challenged provisions, whose representative—the representative of the organization—would appear in their defense in this proceeding. Consequently, the petitioner lacks standing to bring this action directly in defense or representation of a collective interest without the need for an underlying case. On this matter, this Chamber stated the following in Judgment number 1999-00360, issued at quince horas cincuenta y un minutos del veinte de enero de mil novecientos noventa y nueve:

‘III.- With regard to another possible source of standing under the second paragraph of the cited Article 75, embodied in the phrase “interests concerning the community as a whole,” the Chamber has already clarified that the legislature thereby refers to the standing held by a corporate group when it acts as such through its representatives in defense of the rights and interests of the persons comprising its membership; in addition, this applies only where the challenge concerns rules or provisions affecting that core of rights or interests that constitutes the group’s reason for being and the unifying factor of the organization, even where, in some cases, the effects of those rules might have an individualized impact on each of its members […].’ In accordance with the foregoing, the petitioner lacks standing to bring a direct action in this proceeding without a prior case, under the terms established in the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.’ Furthermore, Judgment No. 2011-2702 established the following:

‘The petitioner’s standing derives from Article 75, paragraph 2, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, insofar as the petitioner acts in defense of the corporate interests of the members of the Colegio de Profesionales en Informática y Computación. On this matter, this Constitutional Court, in Voto No. 8239-01 issued at 16:07 hrs. de 14 de agosto de 2001, recognized the existence of this type of interest—whose defense falls to corporate entities established in accordance with statutory requirements, such as chambers, professional associations, associations, or labor unions—under the following terms:

“(…) II.- STANDING (LEGITIMACIÓN) OF THE PETITIONERS.- This Court finds that the action is admissible under the terms provided in the first paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, since the petitioners invoke the defense of corporate interests (intereses corporativos) relating to the interests of the members of the associations they represent, namely, Asociación Cámara Nacional de Transportes, Asociación Cámara Nacional de Transportistas de Servicios Especiales, and Asociación Nacional de Transportistas de Turismo. Indeed, (…) corporate interests are those characterized ‘[...] by the representation and defense of a core of interests belonging to the members of a particular collectivity or common activity, and, insofar as it represents and defends them, the Chamber acts on behalf of its members, the community of merchants. Thus, we are dealing with an interest of that Chamber and, at the same time, of each of its members, not individually identified but capable of being individually identified, which constitutes a corporate interest or an interest pertaining to that legally organized collectivity; for this reason, this action is admissible under the terms of the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.-’ (Judgment number 1631-91, at fifteen hours and fifteen minutes on the twenty-first of August, nineteen ninety-one).

Accordingly, in these cases, the existence of a pending matter (in administrative or judicial proceedings) is not necessary, as required by the first paragraph of the aforementioned Article 75 to establish the petitioner’s standing, because the very nature of the matter involves the defense of corporate interests. The Chamber finds that it would not be legitimate to disregard this type of interest, since doing so would entail disregarding an important function of corporate entities created in accordance with statutory guidelines and, in the case of chambers, professional associations, associations, or labor unions, would distort their mediating role in defending the interests of their members—a function that this Court’s own case law has recognized as essential to such entities.

III.Notwithstanding the foregoing, it should be noted that the standing afforded to the petitioner associations extends solely to seeking the defense of the interests and rights of their members. Accordingly, their challenge must be confined to matters relating to the members of these organizations—concessionaires providing compensated passenger transportation by bus—that is, to defending fair treatment in the service they provide and better working conditions, by seeking a declaration that an invalid act imposing obligations affecting the entire public-transportation activity is unconstitutional, since it imperatively requires all units owned by their members to be adapted so as to be fully accessible to persons with disabilities (…).”

Although the admissibility of the action was assessed on the basis of diffuse interests (intereses difusos), this is not the situation of the petitioner Colegio de Geólogos, nor does it involve a collective interest (interés colectivo).

II.Standing in the specific case.- Based on the background transcribed above, it is necessary to clarify that standing in constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad) is intended always to provide constitutional protection to a sphere of interests represented by an individual holder and/or a group of such holders; that is, to a specific person and to groups that are more or less ascertainable depending on the category of standing they represent, as explained in the preceding recital (considerando). This connection cannot be entirely divorced from the individual protection exercised in their own right by the person filing the action; therefore, a mere interest in reviewing constitutional regularity is inadmissible. This Chamber has so held when it has repeatedly stated that a popular action (acción popular) is not provided for in the Ley de la Jurisdicción Constitucional. With regard to this specific case, however, the Chamber must reclassify the Colegio’s standing, because this is not the defense of a diffuse interest, which would be reserved more for groups that are not formally organized.

That is clearly not the case of the Colegio de Geólogos, since it is a group legally organized under Ley No. 5230 del 2 de julio de 1973. It should be noted, although it was not expressly alleged, that standing derives from the defense of corporate interests, since the crux of the challenge concerns the individual work of its members. It must be understood that the Colegio de Geólogos naturally defends the interests of its members, like any other professional association, even if it were not expressly authorized to do so by its enabling statute or even if its representative held only a general power of attorney, as stated by the Procuraduría General de la República. The Chamber holds that, because the constitutional defense of the profession is an inherent aspect of these groups established by law, it is not necessary to produce before this jurisdiction either a plenary power of attorney (poder generalísimo) or authorization from a General Assembly, as asserted by the Procuraduría General de la República.

It is sufficient for the President of the Colegio de Geólogos to establish the authority permitting her to bring the action as its judicial and extrajudicial representative. For the foregoing reasons, the Chamber finds the action admissible.-

III.Subject matter of the challenge. The challenged provision is Decreto Ejecutivo No. 36693-MINAET del 1 de agosto de 2011, which was published in La Gaceta No. 159 del 19 de agosto de dos mil once and governs the moratorium on oil exploitation in the country. The provision challenged as unconstitutional is the following:

“Declares a National Moratorium on Oil Exploitation Nº 36693-MINAET THE PRESIDENT OF THE REPUBLIC AND THE MINISTER OF ENVIRONMENT, ENERGY AND TELECOMMUNICATIONS In exercise of the powers conferred by Articles 140, subsections 3) and 18), and 146 of the Constitución Política; Ley N° 7399 del 3 de mayo de 1994, Ley de Hidrocarburos; and its implementing regulation (Reglamento), Decreto Ejecutivo NS 25785-MIRENEM; Ley Orgánica del Ambiente N° 7554, del 4 de octubre de 1995; Ley de Biodiversidad N2 7788, del 23 de abril de 1998; and Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto Ejecutivo Nº 34433-MINAE del 11 de marzo del 2008.

Whereas:

1º—In accordance with Article One of the Ley de Hidrocarburos, the State holds absolute, inalienable, and imprescriptible ownership of the sources and deposits of petroleum and any other hydrocarbon substances existing within the national territory, over which the State exercises complete and exclusive sovereignty or special jurisdiction pursuant to Article 6 of the Constitución Política.

2º—In exercising its powers, the Costa Rican State must safeguard the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment. To that end, among other instruments, it has the authority to impose a moratorium on oil exploitation, with the State’s interest prevailing over private interests, thereby adapting State administration to current social, economic, and biological needs.

3º—The Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones is the governing body for the energy sector, and the use of hydrocarbons is among the matters within its remit. Its duties include ensuring the rational use of resources in harmony with the environment, with a view to protecting human health and natural, economic, and social equilibrium.

4º—The Poder Ejecutivo has determined that the economic and socio-environmental conditions prevailing during the 1990s, when the Ley de Hidrocarburos was enacted, have changed and that, consequently, Costa Rica has taken a course away from the extractive industry.

5º—The global struggle against climate change is moving toward low-carbon economies, and Costa Rica seeks to achieve this objective progressively by advancing its carbon-neutrality strategy.

6º—To achieve these objectives, the energy mix must be directed toward renewable energy, minimizing the use of petroleum derivatives.

7º—The assessment of the cost-benefit relationship of oil-exploitation activities must be updated in relation to their environmental costs, taking into account the royalties currently in force, ongoing improvements in oil-safety practices arising from oil disasters such as the one that occurred in the Gulf of Mexico, and the establishment of systems for monitoring and controlling this activity.

8º—While this update and these adjustments are carried out, it is appropriate to impose a preventive moratorium on that activity. Therefore, HEREBY DECREES:

MORATORIUM ON OIL EXPLOITATION Article 1º—A nationwide moratorium is declared for a period of three years on activities intended to develop the exploitation of petroleum deposits within the national territory.

Article 2º—This Decree shall take effect upon publication.

Transitory Provision I.—All proceedings relating to the exploitation of petroleum deposits within the national territory that, on the date of publication of this executive moratorium decree, are awaiting a final act declaring rights (acto final declaratorio de derechos) before the Dirección de Hidrocarburos, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, or any office of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones shall be suspended. Any vested right (derecho adquirido) acquired before publication of this Decree shall be respected.

Transitory Provision II.—Concessionaires who hold a vested right and wish expressly to avail themselves of this moratorium shall have 30 days from publication of this Decreto Ejecutivo to submit their application to the relevant office of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, stating the administrative expediente number.

Issued at the Presidencia de la República.—San José, al primero de agosto de dos mil once.” The provision is challenged on the ground that it contravenes subsection 1) of Article 121, because the Poder Ejecutivo was not authorized to suspend the effectiveness of the Ley de Hidrocarburos; likewise, it allegedly violates the principle of hierarchy of norms (principio de jerarquía normativa) within the legal system because the Poder Ejecutivo exceeded its regulatory authority; and, finally, Article 11, because it violates the principle of legality (principio de legalidad), since no provision authorizes the imposition of the moratorium. The supporting intervention (coadyuvancia) filed by Mallon Oil Company Sucursal Costa Rica S.A. further alleges infringement of the principles of the inviolability of acts declaring subjective rights (intangibilidad de los actos declaratorios de derechos subjetivos) and of the guarantee of due process (debido proceso), due to the lack of technical and legal grounds. It likewise alleges a violation of Clause 10.7 of the Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos de América, Centroamérica y la República Dominicana.-

IV.On the merits.- This action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) is based on two erroneous conceptions of our constitutional law, as explained below: the first, dogmatic in nature, concerns the very concept of fundamental rights, by attributing the status of a fundamental right to the possibility of private parties conducting petroleum exploration, from which employment expectations arise for the members of the petitioner Association. The second, by contrast, is institutional in nature and confuses the scope of the principles of hierarchy of norms (jerarquía normativa), legality (legalidad), and statutory reservation (reserva de ley), even when the latter is understood as part of the essential content of fundamental rights, insofar as their legal regime is, in fact, reserved to statute.-

V.With respect to the first erroneous conception identified, the majority of this Chamber holds that neither the Political Constitution nor any international treaty recognizes a fundamental right to conduct petroleum exploration. This is a discretionary activity for the State, just as the possibility of granting concessions (concesiones) to private parties for that purpose is discretionary, according to considerations of expediency and advisability and, naturally, within the constitutional and statutory framework governing the matter. The challenged decree merely establishes a temporary, preventive moratorium on such exploration while the assessment of the cost-benefit relationship of petroleum-extraction activities is updated; it is preventive while the assessment of the cost-benefit relationship of petroleum-extraction activities is updated (recitals 7 and 8 of the decree), based on constitutional rules and principles, particularly Article 50, which has been extensively developed by constitutional case law and is fully consistent with the country’s various treaty and non-treaty commitments at the international level, such as the Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, the Regional Convention on Climate Change, and the various Conferences of the Parties (COP, Conference of the Parts), aimed at establishing actions to prevent increased global warming, beginning in 95.

COP 1 (1995, Berlin), COP 2 (1996, Geneva), COP 3 (1997 Kyoto), COP 4 (1998, Buenos Aires), COP 5 (1999, The Hague), COP 6 (2000, Boon), COP 6 bis (2001, Bonn), COP 7 (2001, Marrakech, Morocco), COP 8 (2002, Delhi, India), COP 9 (2003, Milan), COP 10 (2004,Buenos Aires), COP 11 (2005,Montreal), COP 12 (2006, Nairobi, Kenya), COP 13 (2007, Bali, Indonesia), COP 14 (2008, Poznan, Poland), COP 15 (Copenhagen, Denmark), COP 16 (2010, Cancún), COP 17 (2011, Durban, South Africa), as noted by the Procuraduría General de la República. This entire regulatory framework rules out any violation of the principle prohibiting arbitrariness (principio de interdicción de la arbitrariedad), and the challenged decree is substantially consistent with the constitutional legal order. In summary, neither are we dealing with the protection of a fundamental right, nor is the decision to impose the moratorium arbitrary, because the State holds public ownership (dominio público) of the petroleum sources and deposits and other hydrocarbon substances existing within the national territory, over which it exercises full and exclusive sovereignty, or special jurisdiction, pursuant to Articles 6 and 121, subparagraph 14, item b, of the Constitution, with the possibility of granting private parties concessions for their exploitation and exploration permits (permisos de exploración).

The Ley de Hidrocarburos, 7399/1994, Article 4, provides that the Executive Branch, through MINAET, “may” conduct hydrocarbon exploitation directly or through concession agreements. (Similarly, the Código de Minería, Article 1, paragraph 2: The State “may”). The term “may” is discretionary. It entails authorization to grant concessions through discretionary acts, according to considerations of expediency and advisability; it does not impose an inescapable obligation to do so in every case. In balancing and safeguarding the public interest, the Administration may grant or deny concessions or limit them temporarily, particularly when it does so in fulfillment of the obligation to protect the environment established in constitutional Article 50. On this matter, the Chamber has held that:

“The impact of the right to a healthy and ecologically balanced environment on State activity finds its primary rationale in the fact that, by definition, rights are not confined to the private sphere of individuals but also have significance for the very structure of the State in its role as guarantor of those rights and, secondly, because State activity is directed toward satisfying the interests of the community” (Judgment Number 04790/2008 at twelve hours and thirty-nine minutes on March 27, 2008).

Furthermore, the Chamber has recognized the normative force of the precautionary principle (principio precautorio) in numerous judgments. Thus, for example, in judgment number 2004-01923, the Chamber held:

“One of the guiding principles of Environmental Law is the precautionary principle, or principle of prudent avoidance. This principle is embodied in the United Nations Conference on Environment and Development, or Rio Declaration, which states verbatim: ‘Principle 15.- In order to protect the environment, States shall widely apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a threat of serious and irreversible damage, lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.’ Within the domestic legal order, the Ley de Biodiversidad (No. 7788 of April 30, 1998), in Article 11, establishes the following principles as interpretive parameters:

“1.- Preventive approach (criterio preventivo): It is recognized that anticipating, preventing, and addressing the causes of biodiversity loss or threats to it are of vital importance. 2.- Precautionary approach, or in dubio pro natura (criterio precautorio o indubio pro natura): Where there is a danger or threat of serious or imminent harm to elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of effective protective measures.” In this Chamber’s Vote No. 1250-99 at 11:24 on February 19, 1999 (reiterated in Votes Nos. 9773-00 at 9:44 on November 3, 2000, 1711-01 at 16:32 on February 27, 2001, and 6322-03 at 14:14 on July 3, 2003), this Court held as follows: “(...) Prevention seeks to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources.

Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and implement all precautionary measures to prevent or contain possible harm to the environment or human health. Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm—or uncertainty in that regard—a precautionary measure must be adopted, including postponement of the activity concerned. This is because, in environmental matters, ex post facto enforcement is ineffective, since once socially harmful biological consequences have occurred, punishment may have moral significance but will hardly compensate for the environmental damage caused.” Subsequently, in Vote No. 3480-03 at 14:02 on May 2, 2003, this Court stated: “Properly understood, the precautionary principle concerns the adoption of measures not when the facts giving rise to risk are unknown, but when there is a lack of certainty as to whether those facts will actually produce harmful effects on the environment.” And it is by virtue of the precautionary principle that, as this Chamber has reiterated, “the entities and bodies of the centralized and decentralized Administration must refrain from authorizing, approving, or permitting any new application or application for modification; suspend those already pending until the uncertainty has been resolved; and, concurrently, adopt all measures aimed at its protection and preservation in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment” (judgments 3480-2003 and 09711-2008).-

VI.Accordingly, the moratorium established in the challenged Decree fully serves the protection of the environment and, specifically, applies to a sector in which this Chamber has held that particular rigor must be observed. In this regard, in judgment number 2001-13294 at 12:05 hrs. on December 21, 2001, the Chamber stated:

“In the specific case of hydrocarbon exploitation, environmental vigilance must be more rigorous for two reasons: the activity is itself environmentally hazardous, and exploitation by a private person must be interpreted restrictively, since the general rule is that such resources may leave the State only exceptionally and for a defined period.”

VII.The corollary of all the foregoing is that the challenged Decree does not violate the principle of hierarchy of norms or statutory reservation, because it neither modifies nor alters the legal regime of fundamental rights; it is a self-restricting rule (norma de autorestricción) imposed by the Executive Branch upon itself in the exercise of a discretionary power (potestad discrecional) that in no way renders the Ley de Hidrocarburos ineffective. In conjunction with Article 50, that law permits the Administration to grant or deny concessions or to limit them temporarily. According to the logic of the Constitution, statutory reservation and the principle of hierarchy of norms apply in favor of the Constitution, never against it. Specifically, statutory reservation operates as a shield or guarantee protecting the fundamental rights recognized therein from the Executive Branch’s regulatory power and the acts of the Public Administrations; the application of statutory reservation to a decision temporarily limiting petroleum exploration cannot be derived from the constitutional premises, as explained above.

With respect to the principle of hierarchy of norms, the majority of this Chamber considers the challenged Decree consistent with that hierarchy, at the apex of which stands the Political Constitution—specifically Article 50, which provides its foundation—also in harmony with Article 121, subparagraph 14, item b), from which it follows that legislative intervention is required only to decree the transfer or allocation to public uses of property belonging to the Nation, including petroleum sources and deposits, which may not permanently leave State ownership.

Por tanto:

The action is dismissed. Justices Jinesta Lobo, Castillo Víquez, and Hernández Gutiérrez dissent and would grant the action in all respects. Justice Jinesta Lobo provides additional reasons for upholding the action of unconstitutionality.- Gilbert Armijo S.

Acting President Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Roxana Salazar C. José Paulino Hernández G.

DISSENTING OPINION OF JUSTICES JINESTA LOBO, CASTILLO VÍQUEZ, AND HERNANDEZ GUTIÉRREZ, DRAFTED BY THE SECOND-NAMED JUSTICE.

We disagree with the majority opinion and would grant the action for the following reasons:

A.- THE PRINCIPLE OF THE HIERARCHY OF NORMS (principio de jerarquía de las normas). A structured system of graduated norms is fundamental to every legal order (ordenamiento jurídico). Logically, such norms cannot coexist in a disorderly and chaotic manner, since each provision has determinative force over others, defined or determined by its strength and resistance. By virtue of its authority, the Political Constitution prevails over every other norm in the legal order under the principle of constitutional supremacy (principio de supremacía constitucional) and its direct effect (eficacia directa) (except in the case of human rights, which take precedence over the Political Constitution, judgment No. 1995-2313); international treaties prevail over statutes, statutes over regulations, and regulations over directives, circulars, etc. Thus, any provision occupying a higher position in these hierarchies may modify all others below it. However, this possibility of modifying provisions does not apply to those of higher rank, but operates solely as a complement to the higher-ranking provision. In other words, there is a symbiotic relationship among the different normative hierarchies, and they cannot, much less, be regarded as isolated from one another; rather, they are capable of modifying or being modified, provided that the superior norms determine the validity of the inferior ones.

B.- THE PRINCIPLE OF STATUTORY RESERVATION (principio de reserva de ley). Closely related to the arguments of the Colegio de Geólogos is the principle of statutory reservation. In the context of a Constitutional State Governed by the Rule of Law (Estado Constitucional de Derecho), this principle establishes that certain matters, because of their content, may be regulated only by statute. In this regard, statutes exist for the benefit of human beings, and only a statute may impose a restriction to prescribe, prohibit, or require particular conduct (whether through mandatory prohibitory norms or public-order norms) or through supplementary or interpretive norms. This principle requires statutes to be understood formally as products of the Legislative Assembly when, in exercising its primary function of enacting statutes through majority rule, it approves them in accordance with the procedures established by the Political Constitution.

The principle of statutory reservation must also be understood from a substantive perspective, in the sense that a statute must possess constitutional legitimacy, that is, it must comply with the constitutional values and principles that delimit the power of the State. The principle of statutory reservation entails an implicit prohibition against branches of the State other than the Legislative Branch regulating certain matters because, by virtue of their content, those matters require a democratic process that only the Legislative Branch can provide. Accordingly, administrative provisions of general scope would be limited, particularly where no statute authorizes them, which is precisely what is alleged to be unconstitutional in the present case due to infringement of the principle of legality and the right to work.

C.- THE PRINCIPLE OF LEGALITY (principio de legalidad). This principle requires public authorities to act only as authorized by the legal order, without exceeding the authority granted by statute. In this regard, judgment No. 1992-03410 may be cited, which established:

“The principle of legality enshrined in Article 11 of our Political Constitution and developed in Article 11 of the Ley General de la Administración Pública means that the acts and conduct of the Administration must be governed by written norms. This means, of course, subordination primarily to the Constitution and statutes, and generally to all other norms of the legal order—particularly executive and autonomous regulations—or, ultimately, to what is known as the ‘principle that the Administration is subject to law’ (principio de juridicidad de la Administración). This principle, in turn, encompasses other concepts, such as indeterminate legal concepts….” In this regard, the functions of the State are allocated by statute according to the degree of specialization that legitimizes each body to make decisions. There is no dispute that, in light of Article 140, subsection 3), of the Political Constitution, the Executive Branch is recognized as having the authority to interpret statutes, generally because statutes require other, lower-ranking norms for their implementation, whether for technical reasons, reasons of expediency, or the greater agility of the Executive Branch, as compared with the Legislative Branch, in making decisions.

But as is evident, statutes determine the conduct of the Public Administration, which is important in resolving the case before us, where the issue of the effectiveness of statutes is at stake. In the case before us, the allegation is that Decreto Ejecutivo No. 36693-MINAET of 1° de agosto de 2011, published in La Gaceta No. 159 of 19 de agosto de 2011, declares a nationwide moratorium on petroleum exploitation without statutory authorization. In summary, what this Chamber was required to decide was whether the Ley de Hidrocarburos authorizes the Executive Branch to suspend petroleum exploitation; in our judgment, such authority cannot be implied, particularly because it is not expressly established by statute, given that the statute uses imperative, unequivocal, and enforceable language. The purpose of the Ley de Hidrocarburos is established in Article 2, which states:

“The purpose of this Law is to develop, promote, regulate, and oversee the exploration and exploitation of petroleum deposits and any other hydrocarbon substances, regardless of their physical state; it also seeks to preserve and protect the environment in order to ensure its rational use and safeguard the interests of the State. The exploration and exploitation of mineral coal are excluded from the provisions of this Law. If other substances associated with hydrocarbons are discovered during their exploration and exploitation, the Government of the Republic may exploit them. Otherwise, the contractor may exploit them under the regulations to be established for that purpose.” Article 4 of the Ley de Hidrocarburos provides:

“The Executive Branch, through the Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, shall promote and encourage the exploration and exploitation of hydrocarbons and may carry out those activities directly or through association, operating, service, concession, or any other type of contract entered into by the Executive Branch with domestic or foreign legal entities of recognized technical and financial capacity and with experience and competence in the hydrocarbon industry.” Article 19 of the Ley de Hidrocarburos establishes:

“The Executive Branch, through the Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, shall establish hydrocarbon policy, in accordance with the guidelines of the Plan Nacional de Desarrollo and the Plan Nacional de Energía. The Ministry shall also be responsible for the administration, supervision, oversight, and auditing of activities related to the subject matter of this Law, without prejudice to the powers conferred by legislation upon other bodies of the Public Administration.” As is evident, the interpretation of a provision is an intellectual phenomenon in the mind of the legal practitioner (operador jurídico), which may range from a historical (originalist) interpretation to an interpretation based on the implicit values of the legislation (the life of the statute in relation to its purpose), or even other methodologies. The Procuraduría General de la República understands the Ley de Hidrocarburos as a norm that permits the establishment of a discretionary condition (condición potestativa) under which the Public Administration may grant concession rights (because of their discretionary nature), but that understanding is not plausible. Regarding interpretation, we refer to judgment No. 2003-03481 of this Chamber, insofar as it established the following:

“(...) III.- PURPOSIVE AND EVOLUTIONARY INTERPRETATION OF LEGAL NORMS (interpretación finalista y evolutiva de las normas jurídicas). The interpretation of legal norms by legal practitioners for the purpose of applying them cannot be based solely and exclusively on their literal wording, because ascertaining, understanding, and comprehending their true sense, meaning, and scope requires recourse to various hermeneutic tools, including purposive, institutional, systematic, and historical-evolutionary interpretation. In this regard, Article 10 of the Preliminary Title of the Civil Code establishes that ‘Norms shall be interpreted according to the ordinary meaning of their words, in relation to the context, the historical and legislative background, and the social reality at the time when they are to be applied, with primary consideration given to their spirit and purpose.’ Normative propositions consist of linguistic terms that have an area of meaning or field of reference, as well as an area of uncertainty or indeterminacy that may cause serious misunderstandings in their interpretation and eventual application. Accordingly, when interpreting a norm, it is necessary to ascertain its objective (ratio), or its intended and presumed purpose, in relation to which the norm is instrumental—the teleological method (método teleológico). The interpreter must also compare, relate, and harmonize it with the other legal norms that constitute, in particular, a legal institution—the institutional method (método institucional)—and, generally, the legal order—the systematic method (método sistemático)—because norms are not watertight and isolated compartments but are connected and coordinated with others, explicitly or implicitly. Finally, consideration must be given to the socioeconomic and historical reality to which a legal norm applies, which is variable and mutable because of its enormous dynamism; therefore, the norm must be applied to constantly changing historical circumstances—the historical-evolutionary method (método histórico-evolutivo). When interpreting a legal norm, the interpreter cannot use only one of the instruments identified above, because they are not mutually exclusive; rather, they constitute different indispensable moments or stages of the interpretive act in its entirety and significance. (...).”

When using the standard of comparison established by the legislature (constituent, ordinary, or secondary), the Judge must ascertain a legal value from the language of the norm that enables the superior norm to remain in force even when compared with other norms that contradict it, particularly inferior norms. Even under a historical-evolutionary interpretation, such an interpretation could be undertaken if the concepts used by the legislature are ambiguous; the interpreter and legal practitioner must uphold the supremacy of the superior canons, which requires the interpreter to adopt certain parameters and apply them so that the interpretation always conforms to the continued validity of the superior norm. Although the dispute requires determining the unequivocal—or at least plausible—meaning of a norm, the judge, as the final bulwark of the legal order, must offer the most honest interpretation possible because, considering the entire legal structure of the legal order from the bottom upward, it would be improper to interpret an inferior norm in a manner that modifies, invalidates, or abrogates the superior norm.

D.- CONTINUATION. The complaint of the petitioner corporation is that neither the Political Constitution nor the Law permits the Executive Branch to issue certain provisions if they are interpreted as changing concepts established by the laws. Hence, we understand that this is not a claim in support of an alleged fundamental right to petroleum exploration, which would clearly be inadmissible. On the contrary, we understand that it seeks to demonstrate the effects of the moratorium, arguing in support of the position that it illegitimately affects the right to engage in a legally recognized activity, but that, through the actions of the Executive Branch, constitutional principles and the implementation that the constituent authority itself entrusted exclusively to the legislature (Article 121, subsection 14), and not to the Executive Branch, are disregarded. In this regard, it complains of the overreach of the regulatory authority (potestad reglamentaria) of the President of the Republic and the Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. The reservation of law principle (principio de reserva de ley) specifically limits regulatory authority; for this purpose, it must be noted that, in Judgment No. 1992-03550, this Chamber held that:

“a) First, the reservation of law principle itself, from which it follows that fundamental rights and freedoms may be regulated and, where appropriate, restricted only by means of a formal law enacted by the Legislative Branch through the procedure prescribed by the Constitution for the enactment of laws. All of this, of course, insofar as permitted by the nature and legal regime of those rights and freedoms, and within the applicable constitutional limitations; b) Second, that only the executive regulations (reglamentos ejecutivos) implementing those laws may develop their provisions, it being understood that they may neither increase the restrictions established therein nor create restrictions not established therein, and that they must rigorously respect their ‘essential content’; and c) Third, that even in executive regulations, and much less in autonomous regulations (reglamentos autónomos) or other lower-ranking rules or acts, the law could not validly delegate the determination of regulations or restrictions that only the law itself is empowered to impose; from which a further essential consequence follows: d) Finally, that all administrative activity in this area is necessarily governed by rules, and the Administration may not be granted discretionary powers, because these would plainly entail an abandonment of the reservation of law principle itself” (the text in bold does not appear in the original).

The determination of whether an Executive Decree is unconstitutional must be made when it oversteps or extends beyond the gray area describing the subject matter in which the Law and the Executive Decree should converge, and instead intrudes into and occupies the area where regulation by law must begin, which falls within the exclusive jurisdiction of the legislature. Hence, we believe that the petitioner Colegio de Geólogos correctly claims that the Ministry usurps the constitutional powers of the Legislative Branch. Thus, the issue is not so much whether indeterminate legal concepts (conceptos indeterminados) are involved, but rather whether there is an overreach contrary to the determinate and determinable concepts used by the law. In this regard, as stated in Judgment 2001-16591, the Chamber reviews infringements of the reservation of law principle; however, the Court’s position could also be advanced that whether a regulatory provision violates or exceeds the terms of a law is a matter of legality, the discussion of which, as a general rule, does not fall within this jurisdiction.

That position is legally correct. There is no doubt that it is for the ordinary judge to determine the scope of the interpretation and application of the Law and, consequently, to establish whether a regulatory provision violates the statutory provision. There is, however, an important nuance in this matter: from our perspective, when the regulatory provision exceeds, nullifies—or contradicts the text of the Law—there can be no doubt that the principle of the force, authority, or effectiveness of the Law (principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley) is grossly violated; that principle enjoys constitutional protection and must be safeguarded by this Court. As is well known, the principle of the force, authority, or effectiveness of the Law refers us to its power (active force), its resistance (passive force), and the legal regime for challenging the Law.

Under the first aspect of the concept, once the Law enters into force, it repeals or amends every provision of equal or lower rank. Under the second, the Law cannot be repealed or amended by a lower-ranking provision. Finally, under the third, the Law may be challenged only on grounds of unconstitutionality and, therefore, may be annulled only by a decision of the Sala Constitucional. The constitutional basis of this principle is found in Article 129 of the Carta Fundamental, which provides that the Law may be repealed, abrogated, or amended only by a subsequent provision of equal rank. Furthermore, the principle of the force, authority, or effectiveness of the Law is an essential premise of the social and democratic State governed by the rule of law (Estado social y democrático de Derecho), because it rests on a core idea: a parliamentary normative act ranks above normative acts issued by the other Branches of Government, especially the Executive Branch.

This means that all Branches of Government, when exercising normative authority (Article 6, subsection d), of the Ley General de la Administración Pública), must comply with the provisions enacted by the legislature. When they fail to do so, they disregard the normative rank of the Law, which occupies the third-highest position in the hierarchy of legal norms after the Political Constitution and International Treaties (Articles 10 and 7), and, consequently, violate a key principle of the social and democratic State governed by the rule of law. Ergo, when a regulatory provision clearly and manifestly exceeds, nullifies, or contradicts a Law of the Republic, Article 129 of the Carta Fundamental and the principle of the force, authority, or effectiveness of the Law are violated, and the Constitutional Court does have jurisdiction over the matter, without prejudice to the jurisdiction also vested in the members of the ordinary courts when the circumstances described above are not present.

The Political Constitution indeed defines the limits applicable to public authorities, and although this Court may wish to exercise a degree of self-restraint so as not to examine the full range of governmental actions, it must do so when faced with gross or blatant constitutional violations; this avenue must remain open to analyze such violations, including the possible breach of international obligations alleged by the supporting party (coadyuvante). There is no doubt that determining whether regulatory overreach has occurred entails, in one way or another, a review of the legality of executive action; however, it cannot involve just any overreach, but rather overreach that would erode and delegitimize a legislatively established policy, for therein lies the principle of the normative force of the law, which constitutes an insurmountable limit for the Executive Branch.

Now, the Colegio de Geólogos has standing (legitimación) to assert its members’ right to work, which is constitutionally established as both a right and an obligation—a social right—but not one that individuals may enforce directly against the State to obtain employment exclusively from it, although it does require the State to formulate and maintain labor policies. Thus, the claim brought by an entity on behalf of a group (the member geologists), as in this case, must be adjudicated because the Executive Branch should have confined its actions to the specific boundaries provided by law. The Colegio specifically challenges this unauthorized change by the Executive Branch from what the legislature had established when it enacted the Ley de Hidrocarburos, because the purpose declared by the law is to “develop,” “promote,” “regulate,” and “control” the exploration and exploitation of petroleum deposits, and the Decree, by contradicting it, directly affects the work of its members.

Subsequently, Article 4 states that it “shall promote and encourage,” disregarding unequivocal and mandatory language requiring exploration to be undertaken and sites suitable for petroleum exploitation to be identified. In our view, the principle of hierarchy of norms (principio de la jerarquía normativa) and the principle of the effectiveness, force, and authority of the law are indeed violated, which is why we believe the action should be granted. The unconstitutionality lies precisely in the fact that Executive Decree No. 36693-MINAET is not authorized by the Ley de Hidrocarburos to decree a moratorium. To the contrary, as interpreted by the Procuraduría General, the term “‘may’...” in Article 4 of the Ley de Hidrocarburos—language denoting discretion or choice in the law—was used there to describe the legal mechanisms through which the Costa Rican State exploits the country’s petroleum reserves, which would be located using the technical expertise and resources of the concessionaire companies.

However, the text “‘shall promote and encourage the exploration and exploitation of hydrocarbons’” is mandatory and requires the Executive Branch, through the Ministerio Industria, Energía y Telecomunicaciones, to pursue a single course of action, without any room to exercise discretion. The law permits discretion only when, in carrying out the activity, a decision must be made as to whether the State will undertake exploration and exploitation directly or indirectly because it considers it more timely or appropriate to do so through the mechanisms established by law, such as association, operating, service, or concession contracts, and through domestic or foreign legal entities meeting certain technical, financial, experience, and suitability requirements. In this regard, the specialized nature of the regulations and the language “‘develop, promote, regulate, and control the exploration and exploitation of petroleum deposits’” or “‘shall promote and encourage’” must prevail until another provision of equal rank establishes otherwise.

As eloquently explained, “‘it is elementary that the meaning of a law must, in the first instance, be sought in the language in which that act was framed, and if that language is clear... the sole function of the courts is to enforce it according to its terms,’” or, when the statutory text is “clear and admits of only one meaning, the duty of interpretation does not arise and the rules for clarifying ambiguous meanings need not be discussed...” (Caminetti v. United States, 242 U.S. 470, 485 (1917)). As a corollary, for the Executive Branch to impose a moratorium on petroleum exploration and exploitation, it must rely on a law passed by the Legislative Assembly that unequivocally permits it to issue such a generally applicable administrative act (acto administrativo de alcance general) and thereby suspend that exploration and exploitation policy in accordance with the respective constitutional powers (Article 121, subsection 1), and Article 140, subsection 3)) and the provisions of the law.

The legislature definitively imposed on the Executive Branch the duty to seek hydrocarbon energy sources, using mandatory language requiring the State itself, or third parties, to carry out costly operations for the exploration and exploitation of petroleum resources. The lower-ranking provision must respect that previously established order and allow the activity to continue until another provision of equal rank prevents it.

E.- FURTHER SUPPORT.- As established supra, with the enactment of Ley n.° 7399, the legislature imposed upon the Executive Branch the duty to explore and exploit petroleum deposits and deposits of any other hydrocarbon substances, regardless of their physical state. Consequently, their regulation and oversight begin from an indisputable fact: that exploration and exploitation activities are being carried out. This means that the regulatory and oversight powers do not entail authorization for the Executive Branch to decree a moratorium on petroleum exploitation. This legislative intent may be inferred not only from the text of the law but is also reflected in the legislative record that gave rise to it. By way of example, the statement of reasons for the bill indicates that the purpose of the hydrocarbons bill is “(…) to provide a modern framework for carrying out activities involving the exploration and potential exploitation, commercialization, and transportation of the petroleum resources that may exist within our territory” (see expediente legislativo n.° 9573). The same is indicated in the majority report of the Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales (see folio 1914 of the aforementioned legislative record). The subsequent affirmative majority report states as follows:

“This bill therefore constitutes an effort aimed at initiating decisive action directed toward the search for hydrocarbons. It incorporates technical and legal concepts that will enable the country to achieve a point of balance with the petroleum laws of other Latin American countries, while also allowing for an appropriate balance among the incentives offered to investments devoted to hydrocarbon exploration and exploitation, the protection of the environment and natural resources, and the State’s absolute, inalienable, and indefeasible ownership of the fields and deposits containing these resources.

The bill incorporates an organizational model under which the Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas may carry out hydrocarbon exploration and exploitation activities directly or by granting a concession (concesión) to domestic or foreign legal entities with experience or expertise in the petroleum industry.” (See folio 4512 of the aforementioned legislative record).

It is clear that the purpose of the law is for the State to undertake vigorous actions, either directly or by granting concessions, aimed at exploring, exploiting, commercializing, and transporting petroleum resources. Ergo, the suspension of one of those activities—exploitation—by means of an executive decree is openly contrary to its legislative purpose (ratio legis) and, consequently, openly and manifestly infringes the power to legislate, which belongs exclusively to the Asamblea Legislativa. In practice, the executive decree results in the suspension of the law insofar as petroleum exploration is concerned, an act for which the Executive Branch is not authorized under Constitutional Law (Derecho de la Constitución) (values, principles, and rules). Pursuant to numeral 121, inciso 1, in relation to artículos 9, 105 y 129 de la Constitución Política, only the Asamblea Legislativa may suspend the effects of a law through a normative act of the same nature and rank, whether because such suspension is provided for in a transitional provision, in a permanent provision, or because the Executive Branch is authorized to do so under certain factual circumstances.

As the minority of this Tribunal, we have no doubt whatsoever that the Executive Branch’s conduct has infringed core foundations of the social and democratic State governed by the rule of law (Estado social y democrático de Derecho) and constitutes a dangerous precedent, because the Executive Branch, in exercising its regulatory power (potestad reglamentaria), could suspend the validity of a law, thereby dangerously disrupting the institutional and jurisdictional balances established and conferred upon the Branches of the State by the original constituent authority.

F.- CONCLUSION.

For the reasons stated above, we consider that the appropriate course is to declare Decreto Ejecutivo No. 36693-MINAET del 1° de agosto de 2011, published in La Gaceta No. 159 del 19 de agosto de 2011, unconstitutional for violating the principles of hierarchy of norms (jerarquía normativa), statutory reservation (reserva de ley), and the force, authority, or effectiveness of the Law.

Ernesto Jinesta Lobo Fernado Castillo Víquez José Paulino Hernández Gutiérrez ADDITIONAL GROUNDS OF MAGISTRATE JINESTA LOBO Magistrate Jinesta Lobo agrees with the reporting judge’s arguments but additionally sets forth the following grounds in support of the declaration of unconstitutionality.

I. OTHER INFRINGED COMPONENTS OF THE STANDARD OF CONSTITUTIONALITY (PARÁMETRO DE CONSTITUCIONALIDAD)

This constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) also involves other components of the standard of constitutionality, comprising constitutional values, principles, provisions, and case law, which in my view have been infringed. Indeed, the principles of statutory reservation regarding restrictions on fundamental rights and the prohibition of arbitrariness are also inherent in the Constitutional State governed by the rule of law (Estado Constitucional de Derecho).

II. CONSTITUTIONAL PRINCIPLE OF STATUTORY RESERVATION REGARDING RESTRICTIONS ON FUNDAMENTAL RIGHTS

One of the basic pillars of the constitutional State governed by the rule of law is the principle of statutory reservation regarding restrictions on fundamental rights. This means that no right is absolute, but rather relative, so intrinsic or extrinsic limits—limits and restrictions—may be imposed upon its essential content in order to shape or modulate it. Such restrictions on a fundamental right, in addition to being reasonable, proportionate, necessary, and suitable, must be imposed by the treaty text itself—the standard of conventionality (parámetro de convencionalidad), comprising human-rights declarations or conventions that form part of public international law, as well as judgments and advisory opinions of the Corte Interamericana de Derechos Humanos—the constitution, or the law. This follows from artículo 28, párrafo 2°, of the Constitution, interpreted a contrario sensu, which provides that “Private actions that do not harm public morals or public order, or injure third parties, lie beyond the reach of the law.” This basic and essential principle of statutory reservation regarding intrinsic and extrinsic limits on fundamental rights was confirmed by artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública, which forms part of the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad), by providing as follows:

“1. The legal regime governing constitutional rights shall be reserved to the law, without prejudice to the corresponding executive regulations.

2. Autonomous regulations on this subject are prohibited.” The basis of the principle of statutory reservation regarding restrictions on fundamental rights lies in the fact that citizens themselves, through their representatives in the Asamblea Legislativa, possess sufficient democratic legitimacy to determine whether a restriction should be imposed upon the fundamental rights enshrined in the dogmatic part of the Constitution. A corollary of the principle under discussion is that public administrations may not, without prior legislative authority, limit fundamental rights through regulations or general or specific administrative acts. In this case, the temporary moratorium on petroleum exploration and exploitation, which is fully supported by a law in force, was established by an executive decree, thereby affecting fundamental rights such as the freedom to work of geology professionals and the freedom of enterprise of those who, by the very nature of their business, engage in such activities and might be potential bidders for a concession or concessionaires.

Although artículo 121, inciso 14), sub-inciso b), places “petroleum deposits” within the constitutional public domain (dominio público constitucional), sub-inciso c) allows them to be exploited by “private parties,” subject to a general law or special legislative concession. Such exploitation by private parties, as permitted by artículo 121, inciso 14), sub-inciso c), must be harmonized and reconciled with the freedoms established in numerales 28 y 46, párrafo 1°, de la Constitución Política. Nothing prevents the ordinary legislature from imposing, by law, reasonable, proportionate, suitable, and necessary restrictions or limitations on those fundamental rights by establishing a temporary moratorium or even a complete prohibition on petroleum exploration and exploitation. The ordinary legislature does possess that constitutional authority; the Executive Branch does not possess it through mere decrees, regulatory decrees or regulations, circulars, directives, or administrative decisions.

III. CONSTITUTIONAL PRINCIPLE PROHIBITING ARBITRARINESS

In several decisions, this Tribunal Constitucional has strengthened the principle prohibiting administrative arbitrariness as a means of restraining public authorities and, in particular, the exercise of their discretionary powers (Votos de la Sala Constitucional Nos. 14421-2004 y 11155-2007). Indeed, the Ley General de la Administración Pública, which constitutes part of the standard of constitutionality, provides in artículo 16 that discretionary administrative powers and acts must conform to the unequivocal rules of science or technical knowledge and to the elementary principles of justice and logic. For its part, artículo 17 of that body of law provides that “Discretion shall be limited by the rights of the private party affected by it, unless otherwise provided by law.” In this constitutional challenge, when the Executive Branch exercised its discretionary power to issue decrees—that is, an administrative act of general scope—that violates the principle of statutory reservation regarding limits and restrictions on fundamental rights, it also flagrantly violated the principle prohibiting arbitrariness. As we have indicated, the standard of constitutionality categorically prevents the Executive Branch from restricting or limiting fundamental rights; if it does so despite that prohibition, its conduct will be absolutely and manifestly arbitrary.

Ernesto Jinesta Lobo

#/ Res. Nº 003091-2013 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas once minutos del seis de marzo de dos mil trece.

Acción de inconstitucionalidad promovida por el COLEGIO DE GEOLOGOS DE COSTA RICA, representado por la señora ENID GAMBOA ROBLES, mayor, soltera, portador de la cédula de identidad número 1-446-557, vecina de Heredia; contra el DECRETO EJECUTIVO No. 36693-MINAET del 01 agosto de 2011, publicado a La Gaceta No. 159 del 19 de agosto de 2011.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las nueve horas quince minutos del veintisiete de septiembre de 2011, la representante del Colegio

accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 36693-MINAET del 01 de agosto de 2011 publicado a La Gaceta No. 159 del 19 de agosto de 2011. Alega que la moratoria en la explotación de hidrocarburos constituye otro serio golpe para sus agremiados, quienes verían restringidos el campo de su actividad profesional, aún más de lo que ya lo está, sobre todo, luego de haberse prohibido legalmente la minería metálica a cielo abierto. Considera que no pueden permitir que se vayan cerrando las oportunidades de trabajo para sus agremiados y por ello interpone la presente acción de inconstitucionalidad. Estima la accionante que es vital para el país que se permita la explotación de hidrocarburos para no seguir dependiendo de su importación. Además de que la importación de hidrocarburos y en general la política energética seguida por la actual Administración, ha sido lesiva para los intereses económicos y ambientales del país, pues el gran peligro de los derrames de hidrocarburos no ocurre durante su explotación, sino más bien en la etapa de transporte.

Señala que las técnicas de explotación minimizan y casi eliminan los eventuales derrames en los pozos de producción, en tanto hasta el momento el problema de los derrames de los tanqueros en los puertos no han podido controlarse adecuadamente. Por lo señalado, considera que la moratoria a la explotación de hidrocarburos inhibe y restringe el quehacer del gremio profesional que representa y elimina las posibilidades de desarrollo energético del país que requiera la economía. En este sentido, estima que el Colegio Profesional que representa es titular de un interés colectivo, pues representa los intereses de todos sus agremiados y, en consecuencia -según estima-, al tenor de lo establecido en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se encuentra autorizada para plantear la presente acción, sin necesidad de la existencia de un juicio previo. Estima que el decreto impugnado viola lo dispuesto en los artículos 11 y 121 inciso 1) de la Constitución Política, y el principio de jerarquía normativa.

Agrega que el artículo 11 inciso 1) de la Constitución Política consagra la potestad de la Asamblea Legislativa de dictar las leyes, interpretarlas auténticamente y derogarlas, lo que incluye también la facultad para suspender su vigencia. Así, el decreto impugnado lesiona de manera frontal esa norma constitucional, por cuanto -a su juicio- usurpa funciones otorgadas por el constituyente de manera exclusiva al órgano legislativo, ya que la moratoria decretada implica, ni más ni menos, que deja sin efecto la normativa contenida en la Ley de Hidrocarburos que autoriza la explotación petrolera. Por otra parte, indica que el principio de jerarquía normativa se encuentra desarrollado en el numeral 6 de la Ley General de la Administración Pública, donde se establece claramente la jerarquía de las fuentes normativas en nuestro ordenamiento. Y según esta jerarquía, los actos administrativos están sometidos a la ley, por lo que no puede de otra forma modificarla, derogarla, interpretarla auténticamente, ni suspenderle su vigencia temporalmente.

Dentro de este orden de ideas, considera que el decreto impugnado se encuentra viciado de nulidad absoluta, por violación de los límites competenciales de la potestad del Poder Ejecutivo para dictar actos administrativos de carácter general, ya que está usurpando, por esa vía, materia reservada al dominio de la ley, como es la facultad del Parlamento de suspender la vigencia transitoria de las leyes. Reclama que en este caso hubo un exceso en el ejercicio de la potestad del Poder Ejecutivo -para dictar actos administrativos generales-, la cual no incluye la posibilidad de suspender la vigencia de las leyes. Por otra parte, se lesiona lo dispuesto en el artículo 11 constitucional por cuanto no existe ninguna norma en la citada Ley de Hidrocarburos que autorice al Poder Ejecutivo, para decretar moratorias de la exploración o de la explotación petrolera. Lo anterior, por cuanto sí existiere, sería evidentemente inconstitucional, pues la vigencia de las leyes solo puede ser decretada por la misma Asamblea Legislativa, nunca a través de un decreto ejecutivo.

Agrega que las moratorias tendrían que hacerse por medio de una ley, ya que implican dejar sin efectos temporalmente, las normas de la Ley de Hidrocarburos que autorizan la norma en el ordenamiento que autorice al Poder Ejecutivo para dictar decretos de moratoria, incurre en clara violación del principio de legalidad consagrado en el articulo 11 de la Constitución, según el cual la Administración sólo podrá dictar aquellos actos que expresamente estén autorizados por el ordenamiento jurídico, en términos tales que lo no autorizado está prohibido.

1. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que se encuentra legitimado para impugnar el Decreto Ejecutivo, en lo dispuesto por el inciso c) del artículo 2 de la Ley del Colegio de Geólogos y en la defensa de los intereses colectivos.
2. 3Por resolución de las once horas y cuarenta y un minutos del catorce de diciembre del dos mil once, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República.
3. 4. La Procuraduría General de la República rindió su informe en dos partes fundamentales. Señala que la acción es improcedente desde el punto de vista de la legitimación directa por interés colectivo. Si bien, el Colegio de Geólogos estima su actuación fundada en la Ley 5230, artículo 2 inciso c), por sí, no le legitima a plantear de manera directa este tipo de acciones. La asesoría lo es de carácter técnico, objetivo y “cuando fuere consultado´. No es actuación judicial en defensa de presuntos derechos subjetivos o intereses de sus asociados. El ente actor no explicita la forma como la declaratoria de inconstitucionalidad afectará su situación o de la colectividad. Alega que el decreto que se cuestiona está destinado a aplicarse en forma individual a los solicitantes de concesión. En antecedentes similares, sobre la inconstitucionalidad de otro Decreto relativo a hidrocarburos, señaló la sentencia No. 1993-04089, y por el contrario, es previsible obtener un supuesto justiciable de aplicación singular y concreto, con efectos individuales en personas específicas, para el soporte de inconstitucionalidad (sentencias 2004-2264, 2004-8924, 2004-13352, 2005-4374 y 2005-7174).Aún respecto de los concesionarios respeta los derechos adquiridos en su Transitorio I in fine, rigiendo hacia el futuro. Como la solicitud de concesión no otorga ningún derecho (sentencias 1993-02658 y 1996-05559) los solicitantes de la misma tendrían una simple expectativa. El interés de los geólogos en llegar a lograr remotas posibilidades laborales con estos, para actos de explotación, sería indirecto, dependiente de esa expectativa, no tutelable (2003-738 y 2000-10419, entre otras). Sostiene que no se violenta el derecho al trabajo, el Decreto impugnado no impide el ejercicio de la profesión de Geólogo dentro del marco que permite el ordenamiento jurídico. Los geólogos, en el ejercicio de su profesión, deben supeditarse al marco normativo imperante; y en concreto, a las disposiciones existentes para posibilitar la vigencia de otro principio constitucional, como es la protección del medio ambiente.En su resguardo, el Poder Ejecutivo bien puede decretar una moratoria temporal a la y conveniencia. Por lo demás, el ejercicio del derecho al trabajo no es irrestricto o absoluto. Señala la Procuraduría que el trabajo es un derecho del individuo, sería éste quien ostenta legitimación para defenderlo si es vulnerado, no el ente a que se agremia. Lo que se señala es una repercusión indirecta, en los intereses individuales de los geólogos contratados por los solicitantes de concesión, no en el Colegio como tal. Es contradictorio actuar “en defensa exclusiva´de aquellos bajo la figura de los intereses colectivos. No hay inmediatez de representación de intereses colectivos por el Colegio. En el voto No. 2011-15619 la Sala resolvió que el Colegio Profesional está imposibilitado para ejercer una eficaz defensa en abstracto de sus agremiados por desaplicación de normas. En los asuntos donde los interesados tienen abierta la posibilidad de acudir al control constitucional, “no pueden excusarse´, mediante la vía de excepción, ³en la titularidad de un interés colectivo y, por ende, en una asociación o corporación a la que pertenezcan para que ésta acuda en forma directa ante la Sala´(sentencias 2000-7155, 2002-9518 y 2002-6506).Dice que es inadmisible que la potestad del Estado de concesionar sus propios bienes de domino público (sustancias hidrocarburadas) esté sujeta a la amplitud en el ejercicio de la profesión de los Geólogos. Argumenta en este sentido que no hay derecho a la inmutabilidad del ordenamiento jurídico; finalmente, la señorita Enid Gamboa Robles entabla la demanda como Presidenta del Colegio de Geólogos de Costa Rica, y sus facultades son las de un apoderado general que lo es de mera administración, con un carácter representativo en lo judicial limitado, no de actuación procesal genérica. No cuenta con el acuerdo previo de la Asamblea General, lo que no consta que se haya otorgado, y constituye otro motivo de inadmisiblidad de la acción. Sobre el fondo argumenta que las alegaciones no son atendibles, la motivación del Decreto, aunque sucinta es suficiente para poner de manifiesto las razones de su emisión.En primer lugar el Estado tiene dominio público de las fuentes y depósitos de petróleo y otras sustancias hidrocarburadas existentes, sobre el que ejerce plena y exclusiva soberanía, o jurisdicción especial, conforme a los artículo 6° y 121, inc. 14, aparte b), de la Constitución, con la posibilidad de otorgar concesiones a los particulares, para su 1°; cons. 1° del Decreto). En segundo término, el otorgamiento de concesiones es un acto discrecional de la Administración. En el artículo 4 de la Ley 7399, establece que el Poder Ejecutivo, por medio del MINAET, ³podrá´realizar la explotación de hidrocarburos directamente o por medio de contratos de concesión (lo mismo el Código de Minería, art. 1°). El término ³podrá´es potestativo lo que conlleva una habilitación para el otorgamiento de concesiones, a través de actos discrecionales, según criterios de oportunidad y conveniencia; no una obligación de hacerlos siempre, de manera ineludible.Por el interés público, la Administración puede otorgar o denegar las concesiones o limitarlas de modo temporal (moratorias). En confirmación de lo anterior, la Procuraduría General de la República cita diversos autores que confirman su argumento del carácter discrecional, tal como lo contempla el artículo 36 de la Ley 7399 cuando autoriza al Poder Ejecutivo, por medio del MINAET, a determinar los hidrocarburos que han de destinarse a la reserva nacional, técnica que conserva o retiene en exclusiva la utilización de ciertos bienes de dominio público del Estado, resguardo del interés general, con exclusión transitoria del uso por los particulares. En tercer lugar se debe entender implícita la potestad discrecional de dictar una moratoria temporal a la explotación petrolera para proteger el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, para hacer prevalecer el interés público y ajustar la gestión estatal a las necesidades actuales.Ejemplos de moratorias análogas en minería contienen los Decretos 30477-MINAE (2002), 35982-MINAET (2010) y 36019-MINAET (2010), que de ordinario, también provoca múltiples e importantes impactos al ambiente, con altos costos y dificultades de reparación, etc. Alega la Procuraduría que en el caso del Decreto 30477 se han dado pronunciamientos que presumen su validez y eficacia, sin cuestionarlo (sentencias 2002-07882 y 2010-14009). Es oportuno recordar precedentes constitucionales sobre el deber estatal de tutelar el ambiente y protección de éste en las explotaciones de los recursos hidrocarburados, como 2001-6503, 2010-11928, 2001-2098, 2008-04790, 2000-9193, 2007-17552, 1999-00132, 1999-05906, 2004-05935, 2004-02473, 2006-02397, 2007-11796, así como sentencia de la Sala Primera de la Corte, sentencia 690-F-02, y el señalamiento del acatamiento obligatorio en sentencias 2003-6322 y 2006-00066.Que debe haber protección ambiental en la explotación de hidrocarburos, que como derecho fundamental al ambiente impone límites de actuación al Estado, “obligado a garantizar, defender y preservar ese derecho, no puede menos que omitir determinadas intervenciones suyas que incidan en el medio ambiente, aunque fuesen lícitas o estuviesen destinadas a perseguir finalidades legítimas (como es el caso, por ejemplo, de la explotación de depósitos de petróleo u otras sustancias hidrocarburadas), si es que como resultado de ellas aquel derecho padece (o puede padecer) en la integridad que la Constitución le reconoce. ´De igual forma resalta que: “En el caso específico de la explotación de hidrocarburos el celo ambiental debe ser más riguroso por dos razones: la actividad es en sí misma riesgosa ambientalmente y la explotación por parte de una persona privada debe interpretarse restrictivamente, pues la regla general es que solo por vía de excepción y por un tiempo definido puede salir del Estado´.(Sentencia No. 2001-13294, cons. VII y VIII). De igual manera señala que los instrumentos internacionales hacen vinculantes para el país proteger el ambiente de la explotación de recursos hidrocarburados (sentencias 1993-6240 y 2002-01221). Destaca de igual forma que el derrame de hidrocarburos con la contaminación de aguas subterráneas, el deber estatal de prevenir la contaminación y daños por derrames de petróleo. Como cuarto aspecto, señala que la moratoria es preventiva, mientras se actualiza la valoración de la relación costo-beneficio de las actividades de explotación de petróleo (cons. 7° y 8° del Decreto). El análisis costo-beneficio es una importante herramienta en la toma de decisiones, para valorar la conveniencia pública de proyectos o actividades. Pretende determinar, mediante un balance comparativo apropiado, si los beneficios sociales superan los costos socio-ambientales de obtenerlos.En punto al análisis costo-beneficio dentro del principio preventivo o precautorio, orientador de las políticas estatales de desarrollo sostenible, que recoge, entre otros, la Ley de Biodiversidad (art. 11), la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Princ. 15), repetidos fallos constitucionales recalcan la necesidad de ³una evaluación objetiva del riesgo y de la relación costo-beneficio´ y que ³las medidas de intervención o restricción deben mantenerse vigentes en tanto la información científica sea incompleta o no concluyente y el riesgo de lesión sea serio e irreversible, por lo que admiten su revisión periódica a la luz del progreso científico (sentencias 2006-17747).
4. 5Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 03, 04 y 05 del Boletín Judicial, de los días 4, 5 y 6 de enero del 2012.
5. 6El señor Pedro Oller Taylor, en su condición de apoderado generalísimo de MALLON OIR COMPANY SUCURSAL COSTA RICA S.A., solicita se le tenga como coadyuvante de la acción, para que ésta sea declarada con lugar. Sostiene que el decreto impugnado violenta las siguientes normas constitucionales: artículo 34, 33, 11, 46, así como los principios de intangibilidad de los actos declaratorios de derechos subjetivos y la garantía del debido proceso por falta de fundamentación técnica y jurídica. De igual manera alega la violación de la cláusula 10.7 del Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos de América, Centroamérica y la República Dominicana.
6. 7Por resolución de las ocho horas y dieciocho minutos del doce de marzo de dos mil doce, la Presidencia de esta Sala tiene como coadyuvante a la empresa Mallón Oil Company, Sucursal Costa Rica.
7. 8En otro escrito, el representante de la empresa Mallon Oil Company, Sucursal Costa Rica, agrega jurisprudencia de la Sala y señala que los fallos de la Sala protegiendo el principio precautorio tiene relación con actividades sin el estudio de impacto ambiental, y que en el campo de exploración y eventual explotación, deberá hacerse y se harán previo a su iniciación. Hay normativa específica que es la Ley de Hidrocarburos (Ley No. 7399). Que la Procuraduría pretende desconocer que se debe firmar el Contrato de Concesión, obtener el refrendo de la Contraloría General de la República, y luego presentar el EsIA para diversas actividades de campo a realizar, obtener la aprobación de dichos EsIA por parte de SETENA e iniciar las actividades de conformidad con el Contrato de Concesión. La empresa coadyuvante refuta el escrito de la Procuraduría General de la República.
8. 9Por resolución de las ocho horas y dieciocho minutos del doce de marzo de dos mil doce, la Presidencia de esta Sala admitió como coadyuvante activo a la empresa Mallon Oil Company Sucursal Costa Rica. En dicha resolución se advierte al interesado -en cuanto a los efectos de la coadyuvancia- que no resultará directamente perjudicado o beneficiado por la sentencia, es decir, la eficacia de la sentencia no alcanza al coadyuvante de manera directa e inmediata, ni le afecta cosa juzgada, no le alcanzan tampoco los efectos inmediatos de ejecución de la sentencia, pues a través de la coadyuvancia no se podrá obligar a la autoridad jurisdiccional a dictar una resolución a su favor, por no haber sido parte principal en el proceso, lo que si puede afectarle, pero no por su condición de coadyuvante, sino como a cualquiera, es el efecto erga omnes del pronunciamiento. La sentencia en materia constitucional no beneficia particularmente a nadie, ni siquiera al actor; es en el juicio previo donde esto puede ser reconocido.
9. 10Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
10. 11En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley. Redacta el Magistrado Armijo Sancho; y,

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula diferentes supuestos de legitimación para interponer acciones de inconstitucionalidad. Sobre la interpretación de este numeral, esta Sala ha sostenido por sentencia No. 2011-10927 lo siguiente:

“En el caso que se analiza, la accionante aduce que su legitimación deriva de lo dispuesto en el artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de Jurisdicción Constitucional, dado que, comparece a la Sala como apoderada judicial de un grupo de profesionales en Hidrología y Geología con Énfasis en Manejo de Recursos Hídricos ±cuyos nombres y calidades consigna en el escrito de interposición de la acción- para cuyos efectos aporta el respectivo poder. Según la accionante, acude a esa vía en defensa de los intereses difusos de sus poderdantes, en tanto se trata de un grupo de profesionales que se encuentran unidos por un vínculo en razón de su especialidad en hidrogeología, postgrado profesional con grado de Maestría obtenido en la Universidad de Costa Rica, por lo que está legitimada para plantear la acción en forma directa, sin la necesidad de un asunto base. Sin embargo, es claro que en este caso no se trata de intereses difusos, ya que la normativa impugnada es susceptible de crear una lesión concreta, individual y directa a un grupo de personas muy definido, en este caso, el grupo de profesionales que no son geólogos pero que han obtenido la Maestría en Hidrogeología en la Universidad de Costa Rica. Esta Sala, en sentencia número 3750-93 de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres, sobre el particular expresó:

"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.

Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter." En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida, necesariamente, a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.

Al respecto, debe hacerse dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren, en principio, a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados intereses difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho y de su correlativo "Estado de derechos", que -como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser condición humana y no requieren, por ende, de reconocimiento oficial.

Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata, entonces, de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa. Por otra parte, aún cuando en este caso podría tratarse de intereses colectivos, la accionante no acredita ni alega la existencia de una colectividad formalmente organizada ±como una asociación, por ejemplo- que represente los intereses colectivos de los profesionales afectados con la normativa cuestionada y cuyo representante ±de la organización- sea quien acuda en su defensa ante esta vía, lo cual hace que la accionante no esté legitimada para plantear esta acción en forma directa en defensa o representación de un interés colectivo sin la necesidad de un asunto base. Sobre el particular, esta Sala, en sentencia número 1999-00360 de las quince horas cincuenta y un minutos del veinte de enero de mil novecientos noventa y nueve señaló:

“III.- En relación con otra de las posibles fuentes de legitimación del párrafo segundo del artículo 75 señalado, la recogida en la expresión ³intereses que atañen a la colectividad en su conjunto´, ya la Sala ha precisado que con ella se refiere el legislador a la legitimación que ostenta un grupo corporativo, cuando actúa como tal por intermedio de sus representantes, en defensa de los derechos e intereses de las personas que conforman su base asociativa, pero, además de lo anterior, siempre y cuando se trate del cuestionamiento de normas o disposiciones que inciden en aquel núcleo de derechos o intereses que constituye la razón de ser y el factor aglutinante de la agrupación; ello incluso cuando, en algunos casos, los efectos de tales normas pudieran repercutir de manera individualizada en cada uno de sus miembros […].´ De conformidad con lo anteriormente dicho, la accionante carece de legitimación para accionar en forma directa ante esta vía sin la existencia de un asunto previo en los términos establecidos en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.´ Por otra parte, se ha establecido en sentencia No. 2011-2702 lo que sigue:

“La legitimación del accionante proviene del artículo 75, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en cuanto actúa en defensa del interés corporativo de los miembros del Colegio de Profesionales en Informática y Computación. Sobre el particular, este Tribunal Constitucional, en el Voto No. 8239-01 de las 16:07 hrs. de 14 de agosto de 2001, reconoció la existencia de este tipo de intereses -cuya defensa corresponde a entes corporativos que han sido creados, según los lineamientos de ley, como las cámaras, colegios profesionales, asociaciones o sindicatos-, bajo los siguientes términos:

“ (…) II.- DE LA LEGITIMACIÓN DE LOS ACCIONANTES.-Considera este Tribunal que la acción es admisible en los términos previstos en el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, toda vez que los accionantes alegan la defensa de intereses corporativos, relativos a los intereses de los agremiados de las asociaciones de las que representan, estas son la Asociación Cámara Nacional de Transportes, la Asociación Cámara Nacional de Transportistas de Servicios Especiales y Asociación Nacional de Transportistas de Turismo. En efecto (…) los intereses corporativos son aquellos que se caracterizan "[...] por la representación y defensa de un núcleo de intereses pertenecientes a los miembros de la determinada colectividad o actividad común, y, en cuanto los representa y defiende, la Cámara actúa en favor de sus asociados, la colectividad de comerciantes. De manera que estamos frente a un interés de esa Cámara y, al mismo tiempo, de cada uno de sus miembros, de forma no individualizada, pero individualizable, lo que constituye un interés corporativo o que atañe a esa colectividad jurídicamente organizada, razón por la que esta acción es admisible en los términos del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.-" (Sentencia número 1631-91, de las quince horas con quince minutos del veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y uno).

Es así como en estos casos, no resulta necesaria la existencia de un asunto pendiente (en la vía administrativa o jurisdiccional) como lo exige el párrafo primero del citado artículo 75 para acreditar la legitimación del accionante, pues por la misma esencia del asunto, se trata de la defensa de intereses corporativos. Considera la Sala que no resulta legítimo desconocer este tipo de interés, toda vez que ello implicaría desconocer una importante función de los entes corporativos, que han sido creados según los lineamientos de la ley, y en el caso de las Cámaras, colegios profesionales, asociaciones, o sindicatos implicaría desnaturalizar su función mediadora en lo que respecta a la defensa de los intereses de sus agremiados, función que ha sido reconocida como esencial de estos entes por la propia jurisprudencia de este Tribunal.

III.No obstante lo anterior, se advierte que la legitimación que asiste a las asociaciones accionantes únicamente lo es para pretender la defensa de los intereses y derechos de sus agremiados, con lo cual la impugnación que hacen debe de circunscribirse a la materia relativa a los afiliados a estas organizaciones ±concesionarios de transporte remunerado de personas en la modalidad de buses±, esto es, en lo que concierne a la defensa de un justo trato en el servicio que prestan y mejores condiciones de trabajo, al propugnar la declaratoria de inconstitucionalidad de un acto viciado de nulidad, que impone obligaciones que afectan toda la actividad del transporte público, al obligar de manera imperiosa, acondicionar todas las unidades propiedad de los afiliados, con carácter de accesibilidad total para las personas con alguna discapacidad (…).´

No obstante se calificó la admisibilidad de la acción con fundamento en los intereses difusos, este no es el caso del Colegio de Geólogos accionante, como tampoco lo es un interés colectivo.

II.La legitimación en el caso concreto.- De los antecedentes trascritos, es necesario aclarar que la legitimación en las acciones de inconstitucionalidad tiene como objetivo dar siempre amparo constitucional a una esfera de intereses representado por un (a) titular y/o grupo de estos (as), es decir, sobre una persona en concreto y grupos más o menos determinables según la categoría de la legitimación que representan, como se ligamen no puede estar divorciado totalmente de la protección individual que en cabeza propia ejerce quien interpone la acción, de ahí que es improcedente el mero interés sobre el control de la regularidad constitucional, y así lo ha sostenido esta Sala cuando, en reiteradas ocasiones, ha sostenido que no está regulada la acción popular en la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Ahora bien, sobre el caso en concreto, la Sala debe recalificar la legitimación del Colegio, pues no se trata de la defensa de un interés difuso, porque éste estaría reservado más para grupos no organizados formalmente, lo que evidentemente no es el supuesto del Colegio de Geólogos, dado que se trata de un grupo jurídicamente organizado por Ley No. 5230 del 2 de julio de 1973.

Cabe indicar, aunque no se haya alegado expresamente, que la legitimación se deriva de la defensa de los intereses corporativos, dado que el meollo de la impugnación radica en el trabajo individual de sus agremiados. Debe entenderse que el Colegio de Geólogos defiende naturalmente los intereses de los agremiados, como cualquier otro Colegio profesional, aun cuando no fuera expresamente autorizado por la ley constitutiva o incluso su representante solo tuviera el poder general como lo expone la Procuraduría General de la República, la Sala sostiene que al ser la defensa constitucional del gremio, un aspecto natural de estos grupos constituidos por ley, no sería necesario que se exhiba en esta jurisdicción un poder generalísimo o una autorización de una Asamblea General, como lo señala la Procuraduría General de la República. Basta con que la Presidente del Colegio de Geólogos acredite el mandato que le permita accionar como representante judicial y extrajudicial. Por lo anterior, la Sala considera admisible la acción.-

III.Objeto de la impugnación. La norma impugnada corresponde al Decreto Ejecutivo No. 36693-MINAET del 1 de agosto de 2011, que fue

publicado a La Gaceta No. 159 del 19 de agosto de dos mil once, el cual regula la moratoria en la explotación de petróleo en el país. La disposición atacada por inconstitucional es la siguiente:

“Declara Moratoria Nacional para la explotación petrolera Nº 36693-MINAET LA PRESIDENTA DE LA REPÚBLICA Y EL MINISTRO DE AMBIENTE, ENERGÍA Y TELECOMUNICACIONES En uso de las facultades conferidas en los artículos 140 incisos 3) y 18) y 146 de la Constitución Política; la Ley N° 7399 del 3 de mayo de 1994, Ley de Hidrocarburos; y su Reglamento Decreto Ejecutivo NS 25785-MIRENEM, la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554, del 4 de octubre de 1995, la Ley de Biodiversidad N2 7788, del 23 de abril de 1998, y el Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto Ejecutivo Nº 34433-MINAE del 11 de marzo del 2008.

Considerando:

1º²Que de conformidad con el artículo primero de la Ley de Hidrocarburos, el Estado tiene el dominio absoluto, inalienable e imprescriptible, de las fuentes y depósitos de petróleo y de cualquiera otras sustancias hidrocarburadas existentes en el territorio nacional, sobre este el Estado ejerce soberanía completa y exclusiva o jurisdicción especial, a tenor del artículo 6 de la Constitución Política. 2º²Que el Estado costarricense en el ejercicio de sus competencias debe asegurar el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, para lo cual dispone entre otras herramientas, de la potestad de dictar una moratoria en explotación petrolera, prevaleciendo el interés del Estado, sobre el interés privado; y ajustar así la gestión estatal a las necesidades sociales, económicas y biológicas actuales.

3º²Que el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, es el ente rector del sector de Energía, siendo el uso de los hidrocarburos una de las competencias a su cargo, y entre sus tareas tiene el deber de garantizar el aprovechamiento racional de los recursos en armonía con el medio ambiente, orientado a la protección de la salud humana, el equilibrio natural, económico y social.

4º²Que el Poder Ejecutivo ha determinado que las condiciones económicas y socio-ambientales prevalecientes durante la década de los años noventa, cuando fue promulgada la Ley de Hidrocarburos, se han visto modificadas y en consecuencia la dirección que ha tomado Costa Rica ha sido la de alejarse de la industria extractiva.

5º²Que la lucha planetaria contra el cambio climático se dirige hacia economías bajas en emisiones de carbono, y que Costa Rica busca alcanzar este objetivo en forma progresiva, avanzando en su estrategia de carbono neutralidad.

6º²Que para lograr estos objetivos la matriz energética debe orientarse hacia energías renovables, minimizando el uso de los derivados del petróleo.

7º²Que es necesaria una actualización de la valoración de la relación costo-beneficio de las actividades de en relación con sus costos ambientales. Considerando las regalías vigentes, la mejora continua en las prácticas de seguridad petrolera, surgidas a partir de desastres petroleros como el ocurrido en el Golfo de México, y el establecimiento de sistemas de monitoreo y control de esta actividad.

8º²Que mientras esta actualización y ajustes se llevan a cabo, es conveniente proceder a decretar una moratoria preventiva de dicha actividad. Por tanto,

DECRETAN:

MORATORIA A LA EXPLOTACIÓN PETROLERA Artículo 1º²Se declara la moratoria nacional por un plazo de tres años para la actividad que tenga el propósito de desarrollar la explotación de los depósitos de petróleo en el territorio nacional.

Artículo 2º²Rige a partir de su publicación.

Transitorio I.²Todos aquellos trámites relacionados con la explotación de los depósitos de petróleo en el territorio nacional, que se encuentren pendientes de un acto final declaratorio de derechos ante la Dirección de Hidrocarburos, ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental o cualquier dependencia del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, a la fecha de publicación del presente decreto ejecutivo de moratoria, serán suspendidos. Todo derecho adquirido antes de la publicación del presente decreto será respetado. Transitorio II.²Aquellos concesionarios que tengan un derecho adquirido y quieran acogerse contarán para ello con un plazo de 30 días a partir de la publicación del presente Decreto Ejecutivo, para hacer llegar la solicitud a la dependencia del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones indicando el número de expediente administrativo.

Dado en la Presidencia de la República.²San José, al primero de agosto de dos mil once.´ La disposición se impugna por ser contraria a lo dispuesto en el inciso 1) del artículo 121 dado que el Poder Ejecutivo no fue autorizado para suspender la vigencia de la Ley de Hidrocarburos, de igual forma el principio de jerarquía normativa del ordenamiento jurídico por exceso en la regulación del Poder Ejecutivo, y finalmente, el numeral 11 por violación al principio de legalidad dado que no existe norma que autorice dictar la moratoria. En la coadyuvancia presentada por Mallon Oil Company Sucursal Costa Rica S.A. se alega, además, la violación de los principios de intangibilidad de los actos declaratorios de derechos subjetivos y la garantía del debido proceso por falta de fundamentación técnica y jurídica. De igual manera alega la violación de la cláusula 10.7 del Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos de América, Centroamérica y la República Dominicana.-

IV.Sobre el fondo.- La presente acción de inconstitucionalidad se fundamenta en dos concepciones erróneas, conforme se explicarán en adelante, en cuanto a nuestro derecho constitucional: la primera, de orden dogmático, con relación al concepto mismo de los derechos fundamentales, al atribuir el carácter de derecho fundamental a la posibilidad de realizar exploraciones petroleras por particulares, de la cual derivan miembros del Colegio accionante. La segunda, en cambio, de naturaleza orgánica, al confundir los alcances de los principios de jerarquía normativa, legalidad y reserva de ley, incluso entendida esta reserva como parte del contenido esencial de los derechos fundamentales, en la medida en que su régimen está, efectivamente, reservado a la ley.-

V.Con relación a la primera concepción errónea señalada, la mayoría de esta Sala afirma que ni la Constitución Política ni tratado internacional alguno reconocen un derecho fundamental a la realización de exploraciones petroleras. Se trata de una actividad potestativa para el Estado, como potestativa es la posibilidad de otorgar al efecto concesiones a particulares, según razones de oportunidad y conveniencia y, naturalmente, dentro del marco constitucional y legal que regula la materia. El decreto impugnado únicamente dispone una moratoria temporal y preventiva para esas exploraciones, mientras se actualiza la valoración de la relación costo-beneficio de las actividades de explotación de petróleo es preventiva, mientras se actualiza la valoración de la relación costo-beneficio de las actividades de explotación de petróleo ( considerandos 7° y 8 del decreto), con fundamento en normas y principios constitucionales, en particular, el artículo 50, ampliamente desarrollado por la jurisprudencia constitucional y en plena concordancia con los diversos compromisos convencionales y extraconvencionales del país a nivel internacional, tales como el Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el Convenio Regional sobre Cambios Climáticos, así como las distintas Conferencias de Partes ( COP, Conference of the Parts ), para establecer acciones que eviten el aumento del calentamiento global, iniciadas en el 95.

COP 1 (1995, Berlin ), COP 2 (1996, Ginebra), COP 3 (1997 Kyoto), COP 4 (1998, Buenos Aires), COP 5 (1999, La Haya), COP 6 (2000, Boon ), COP 6 bis (2001, Bonn ), COP 7 (2001, Marrakech, Marruecos), COP 8 (2002, Delhi, India), COP 9 (2003, Milán), COP 10 (2004,Buenos Aires), COP 11 (2005,Montreal), COP 12 (2006, Nairobi, Kenia), COP 13 (2007, Bali , Indonesia), COP 14 (2008, Poznan, Polonia), COP 15 (Copenhague, Dinamarca), COP 16 (2010, Cancún), COP 17 (2011, Durban, Sudáfrica), tal como lo señala la Procuraduría General de la República. Todo ese marco normativo descarta cualquier ruptura del principio de interdicción de la arbitrariedad y el decreto impugnado se conforma sustancialmente con el ordenamiento constitucional. En síntesis, ni estamos frente a la tutela de un derecho fundamental, ni existe arbitrariedad en la decisión de la moratoria, porque el Estado tiene el dominio público de las fuentes y depósitos de petróleo y otras sustancias hidrocarburadas existentes en el territorio nacional, sobre el que ejerce plena y exclusiva soberanía, o jurisdicción especial, conforme a los artículos 6° y 121, inc . 14, apte b, de la Constitución, con la posibilidad de otorgar concesiones a los particulares, para su Ley de Hidrocarburos, 7399/1994, art. 4°, establece que el Poder Ejecutivo, por medio del MINAET, “podrá´ realizar la directamente o por medio de contratos de concesión.

(Igual, el Código de Minería, art. 1°, pfo . 2: El Estado “podrá´). El término podrá´es potestativo. Conlleva una habilitación para el otorgamiento de concesiones, a través de actos discrecionales, según criterios de oportunidad y conveniencia; no una obligación de hacerlo siempre, de manera ineludible. En ponderación y salvaguarda del interés público, la Administración, puede otorgar o denegar las concesiones o limitarlas de modo temporal, más aún, cuando lo hace en cumplimiento de la obligación de tutelar el ambiente establecida en el artículo 50 constitucional. Sobre el particular, la Sala ha considerado que:

“La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera razón de ser, en que por definición, los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad´( Sentencia Número 04790/2008 de doce horas y treinta y nueve minutos del veintisiete de marzo del dos mil ocho´ Además, la Sala ha reconocido la fuerza normativa del principio precautorio en numerosas sentencias. Así, por ejemplo, en la sentencia número 2004-01923, la Sala consideró que:

³Uno de los principios rectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación prudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica ³Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente ´. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios:

³1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección´. En el Voto de esta Sala No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterado en los Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003) este Tribunal estimó lo siguiente: ³(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos.

Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible ±o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente´. Posteriormente, en el Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, este Tribunal indicó que ³Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente´, Y es en virtud del principio precautorio que, conforme lo ha reiterado esta Sala, ³ los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado´(sentencias 3480-2003 y 09711-2008).-

VI.De manera que la moratoria establecida en el Decreto impugnado, responde plenamente a la protección del ambiente y, concretamente, en un sector del cual esta Sala ha considerado que debe observarse un especial rigor. Al respecto, en la sentencia número 2001-13294 de 12:05 hrs. de 21 de diciembre de 2001, la Sala expresó que:

“En el caso específico de la explotación de hidrocarburos el celo ambiental debe ser más riguroso por dos razones: la actividad es en sí misma riesgosa ambientalmente y la explotación por parte de una persona privada debe interpretarse restrictivamente, pues la regla general es que solo por vía de excepción y por un tiempo definido puede salir del Estado´.

VII.Corolario de todo lo anterior es que el Decreto impugnado no incurre en violación del principio de jerarquía normativa ni de la reserva de ley, por cuanto no está modificando ni alterando el régimen jurídico de los derechos fundamentales; se trata de una norma de autorestricción para el propio Poder Ejecutivo para el ejercicio de una potestad discrecional que, de ninguna manera, deja sin efecto la Ley de Hidrocarburos, de la cual se deriva, en concordancia con el artículo 50, la posibilidad de que la Administración otorgue o deniegue concesiones, o las limite de modo temporal. La reserva de ley y el principio de jerarquía normativa, de acuerdo con la lógica de la Constitución, se aplican a favor de la Constitución, nunca en su contra. Específicamente, la reserva de ley funciona como escudo o garantía para blindar los derechos fundamentales reconocidos en ella frente al poder reglamentario del Ejecutivo y los actos de las Administraciones Públicas y de las premisas constitucionales no es posible derivar la aplicación de la reserva de ley a la decisión de una limitación temporal a las exploraciones petroleras, conforme se ha explicado.

En cuanto al principio de jerarquía normativa, la mayoría de esta Sala considera que el Decreto impugnado es conforme con la jerarquía normativa, en cuya cúspide está la Constitución Política, específicamente, el artículo 50, que le da fundamento, también en armonía con el artículo 121, inciso 14, subinciso b), del cual se deriva la necesaria intervención del legislador únicamente para decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación, de los cuales no pueden salir definitivamente del dominio del Estado las fuentes y depósitos de petróleo.

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción. Los magistrados Jinesta Lobo, Castillo Víquez y Hernández Gutiérrez salvan el voto y declaran con lugar la acción en todos sus extremos. El magistrado Jinesta Lobo da razones adicionales para estimar la acción de inconstitucionalidad.- Gilbert Armijo S.

Presidente a.i.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Roxana Salazar C. José Paulino Hernández G.

VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS JINESTA LOBO, CASTILLO VÍQUEZ Y HERNANDEZ GUTIÉRREZ, CON REDACCIÓN DEL SEGUNDO.

Discrepamos de la opinión de la mayoría y declaramos con lugar la acción, por las siguientes razones:

A.- EL PRINCIPIO DE JERARQUÍA DE LAS NORMAS. Es fundamental para todo ordenamiento jurídico un sistema estructurado de normas escalonadas, las que lógicamente, no pueden coexistir en una forma desordenada y caótica, pues cada disposición tiene un poder de determinación sobre otras, que se definen o determinan por su potencia y resistencia. Por su autoridad, la Constitución Política prevalece sobre cualquier otra norma del ordenamiento jurídico por el principio de supremacía constitucional y de su eficacia directa (salvo en el caso de los derechos humanos que prima por sobre la Constitución Política, sentencia No. 1995-2313), el tratado internacional lo hace por sobre las leyes, las leyes sobre los reglamentos, y los reglamentos sobre las directrices, circulares, etc. De esta forma, aquella disposición que se encuentre en la parte superior de estas jerarquías, podrá modificar a todas las demás que se encuentre inferior a ellas. Sin embargo, esa posibilidad de cambiar disposiciones no ocurre con las de mayor jerarquía, sino únicamente en una función complementaria de la de mayor rango. Es decir, existe una relación simbiótica entre las diferentes jerarquías normativas, pero no pueden, mucho menos, considerarse aislados entre sí, sino susceptibles de modificar o ser modificadas, siempre donde las normas superiores determinan la validez de la inferiores.

B.- EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY. Íntimamente relacionado con los argumentos del Colegio de Geólogos está el principio de reserva de ley. Lo que este principio determina en el contexto de un Estado Constitucional de Derecho es que existen ciertas materias que por su contenido, solo pueden ser regulados por la ley. En este sentido, las leyes existen en beneficio del ser humano, donde solo ella puede imponer una restricción para ordenar, prohibir o imponer una determinada conducta (sea, a través de normas prohibitivas imperativas o de orden público) o de normas supletorias o interpretativas. Lo cierto es que este principio impone entenderlas formalmente como producto de la Asamblea Legislativa cuando en su función principal de producir leyes, mediante el ejercicio del poder de las mayorías, las aprueba con el respeto a los procedimientos establecidos por la Constitución Política. También, el principio de reserva de ley debe entenderse desde el punto de vista material, en el sentido que la ley debe ser portadora de una legitimidad constitucional, es decir, cuando cumple con los valores y principios constitucionales que delimitan el poder del Estado.

El principio de reserva de ley lleva una prohibición implícita a los otros poderes del Estado, distinto del legislativo, de no poder regular determinadas materias, dado que por su contenido, requieren de un proceso democrático que sólo el legislativo puede brindar, de manera que, disposiciones administrativas de alcance general estarían limitadas especialmente si no existe una ley que así la autorice, que es precisamente lo que se acusa de inconstitucional en el presente caso por la infracción al principio de legalidad y el derecho al trabajo.

C.- EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD. Impone que las autoridades públicas solo deben realizar lo que el ordenamiento jurídico les faculta, sin poder excederse de lo autorizado por la ley. En este sentido, puede citarse la sentencia No. 1992-03410 que estableció que:

“El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento jurídico -reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración". Este principio sujeta, a la vez, otros conceptos como los jurídicos indeterminados…´.

En este sentido, las funciones del Estado están distribuidas por la ley por el grado de especialidad, que le legitima a tomar decisiones. No hay discusión que a la luz de lo dispuesto por el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política, se reconoce en el Poder Ejecutivo la posibilidad de interpretar las leyes, por lo general, porque necesitan de otras normas de rango inferior para ejecutarlas, sea, por razones técnicas, de conveniencia, y agilidad en la toma de decisiones que tiene el Poder Ejecutivo frente al Poder Legislativo. Pero como es evidente, la ley es determinante del comportamiento de la Administración Pública, lo cual resulta importante para dilucidar el caso que nos ocupa, donde está en juego el problema de la eficacia de las leyes. En el caso que nos ocupa, el alegato es que el Decreto Ejecutivo No. 36693-MINAET del 1° de agosto de 2011, publicado a La Gaceta No. 159 del 19 de agosto de 2011, declara la moratoria nacional para la explotación petrolera sin estar legalmente autorizada.

En resumen, lo que esta Sala debía resolver es si la Ley de Hidrocarburos autoriza al Poder Ejecutivo, a suspender la explotación petrolera; en nuestro juicio, no se podría entender implícitamente esa facultad, como tampoco porque no está establecida expresamente en la ley, toda vez que utiliza un lenguaje imperativo, unívoco y exigible. El propósito de la Ley de Hidrocarburos está establecido en el artículo 2 cuando dice que:

“El propósito de la presente Ley es desarrollar, promover, regular y controlar la exploración y la explotación de los depósitos de petróleo y de cualquiera otras sustancias hidrocarburadas, sin importar el estado físico en que se encuentren; además, se propone preservar y proteger el ambiente, a fin de asegurar su uso racional y garantizar los intereses del Estado. Se exceptúan de las disposiciones de esta Ley, la exploración y la los hidrocarburos se encuentran otras sustancias asociadas con estos, el Gobierno de la República podrá explotarlas. En caso contrario, el contratista podrá explotarlas, al amparo de las regulaciones que se establecerán al efecto´.

El artículo 4 de la Ley de Hidrocarburos regula que:

“El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, promoverá y fomentará la exploración y la de los hidrocarburos; y podrá efectuar esas actividades, directamente o por medio de contratos de asociación, de operación, de servicio, de concesión o de cualquier otra naturaleza, celebrados por el Poder Ejecutivo con personas jurídicas, nacionales o extranjeras, de reconocida capacidad técnica, financiera y con experiencia e idoneidad en la industria de los hidrocarburos´.

El artículo 19 de la Ley de Hidrocarburos establece que:

“El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas dictará la política en materia de hidrocarburos, respetando las directrices del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Energía. Asimismo, el Ministerio se encargará de la administración, la vigilancia, el control y la fiscalización de las actividades relacionadas con la materia objeto de esta ley, sin perjuicio de las competencias que la legislación les confiere a otros organismos de la Administración Pública´.

Como es evidente, la interpretación de una disposición es un fenómeno intelectual en la mente del operador jurídico, que bien puede ubicarse desde una interpretación histórica (originalista) a una de los valores implícitos de la legislación (de la vida de la ley en función de su finalidad), o incluso otras diferentes metodologías. La Procuraduría General de la República entiende la Ley de Hidrocarburos como una norma que permite establecer una condición potestativa a la Administración Pública para otorgar los derechos de concesión (por su carácter discrecional), pero dicho entendimiento no es plausible. Sobre la interpretación, nos permitimos acudir a la sentencia No. 2003-03481, de esta Sala en cuanto estableció lo siguiente:

“ (...) III.- INTERPRETACIÓN FINALISTA Y EVOLUTIVA DE LAS NORMAS JURÍDICAS. La interpretación de las normas jurídicas por los

operadores jurídicos con el propósito de aplicarlas no puede hacerse, única y exclusivamente, con fundamento en su tenor literal, puesto que, para desentrañar, entender y comprender su verdadero sentido, significado y alcances es preciso acudir a diversos instrumentos hermenéuticos tales como el finalista, el institucional, el sistemático y el histórico-evolutivo. Sobre este particular, el Título Preliminar del Código Civil en su numeral 10 establece que µLas normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas¶. Las proposiciones normativas se componen de términos lingüísticos los que tienen un área de significado o campo de referencia así como, también, una zona de incertidumbre o indeterminación, que puede provocar serios equívocos en su interpretación y eventual aplicación.

En virtud de lo anterior, al interpretar una norma es preciso indagar su objetivo (ratio) o fin propuesto y supuesto, respecto del cual la norma tiene naturaleza instrumental ±método teleológico-. El interprete debe, asimismo, confrontarla, relacionarla y concordarla con el resto de las normas jurídicas que conforman en particular una institución jurídica ±método institucional- y, en general, el ordenamiento jurídico ±método sistemático-, puesto que, las normas no son compartimentos estancos y aislados sino que se encuentran conexas y coordinadas con otras, de forma explícita o implícita. Finalmente, es preciso tomar en consideración la realidad socio-económica e histórica a la cual se aplica una norma jurídica, la cual es variable y mutable por su enorme dinamismo, de tal forma que debe ser aplicada para coyunturas históricas en constante mutación ±método histórico-evolutivo-. Cuando de interpretar una norma jurídica se trata el intérprete no puede utilizar uno solo de los instrumentos indicados, por no tener un carácter excluyente, sino que los mismos son diversos momentos o estadios imprescindibles del entero y trascendente acto interpretativo. (...)´.

El Juez al utilizar el parámetro de comparación estructurado por el legislador (constituyente, ordinario, o secundario) debe permitir desentrañar un valor jurídico del lenguaje de la norma, que es el que le permite mantener vigencia a la norma superior incluso cuando se le compara con otras que la contradigan, especialmente las inferiores. Aun estimando la interpretación histórica-evolutiva, esta podría realizarse si los conceptos utilizados por el legislador son ambiguos, el intérprete y operador jurídico, debe lograr la supremacía de los cánones superiores, lo que implica para el intérprete hacer suyos ciertos parámetros, para imponerlos de manera que siempre se acomode a la vigencia de la norma superior. Aunque la discusión exige la determinación de un sentido unívoco de una norma (o al menos plausible), debe el juzgador como último bastión del ordenamiento jurídico, dar su interpretación más honesta posible, porque vista toda la estructura jurídica del ordenamiento jurídico, desde el punto inferior, sería impropio interpretar de modo que modifique, invalide o suprima la norma superior.

D.- CONTINUACIÓN. La queja de la corporación accionante, es que ni la Constitución Política ni la Ley permite al Poder Ejecutivo a emitir ciertas disposiciones, si interpretan cambiando los conceptos determinados de las leyes. De ahí que, entendemos que no es un reclamo a favor de un presunto derecho fundamental a la exploración petrolera, lo cual, evidentemente sería improcedente. Por el contrario, entendemos que busca demostrar los efectos de la moratoria, argumentado para robustecer la posición de que se incide ilegítimamente en el derecho a ejercer una actividad legalmente reconocida, pero que, por acción del Poder Ejecutivo irrespeta principios constitucionales, y el desarrollo que el propio constituyente depositó exclusivamente en el legislador (artículo 121 inciso 14), no en el Poder Ejecutivo. En este sentido, se queja sobre el exceso de la potestad reglamentaria del Presidente de la República y del Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Precisamente, limitando a la potestad reglamentaria esta el principio de reserva de ley, para lo cual, debe partirse de que por sentencia No. 1992-03550 esta Sala ha establecido que:

"a) En primer lugar, el principio mismo de reserva de ley, del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedi-miento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales. Todo, por supuesto, en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables; b) En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones estableci-das ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su ³contenido esencial´; y c) En tercero, que ni aun en los reglamentos ejecuti-vos, mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restric-ciones que sólo ella está habilitada a imponer; de donde resulta una nueva con-secuencia esencial: d) Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley´(lo escrito en negrita no es del original).

La determinación de si un Decreto Ejecutivo es inconstitucional debe ser valorado cuando éste se desborda o se extiende más allá de un área gris, para describir el contenido donde debería converger la Ley y el Decreto Ejecutivo, pero el exceso cuando ocupa e invade donde debe empezar a regular la ley, competencia exclusiva del legislador. De ahí que creemos que el Colegio accionante acertadamente reclama que el Ministerio usurpa las potestades constitucionales del Poder Legislativo. Así, el problema no es tanto si se está frente a conceptos indeterminados, sino a un exceso en contra de los conceptos determinados y determinables que usa la ley. En este sentido, como se indicó en la sentencia 2001-16591 la Sala revisa la infracción al principio de reserva de ley, pero también podría plantearse la postura del Tribunal, en el sentido de cuando una norma reglamentaria violenta o excede lo dispuesto en una ley es un tema de legalidad, cuya discusión no corresponde a esta jurisdicción, en términos generales, acierta jurídicamente.

No cabe duda que es al Juez ordinario a quien compete determinar los alcances de la interpretación y aplicación de la Ley y, por consiguiente, es él el llamado a establecer si una norma reglamentaria vulnera o no la norma legal. Sin embargo, hay un matiz importante en este asunto, y es que, desde nuestro punto de vista, la norma reglamentaria excede, suprime -o contradice el texto de la Ley- no cabe duda que, de forma grosera, se vulnera el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley; principio que tiene cobertura constitucional y que debe ser tutelado por este Tribunal. Como es bien sabido, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley nos remite a la potencia (fuerza activa), a la resistencia (fuerza pasiva) y al régimen de impugnación de la Ley.

Con base en el primer aspecto del concepto, la Ley, una vez que entra en vigencia, deroga o modifica toda norma de igual o inferior rango. Con fundamento en el segundo, la Ley no puede ser derogada ni modificada por una norma de inferior rango. Por último, con base en el tercero, la Ley sólo puede ser impugnada por razones de inconstitucionalidad y, por ende, sólo a través de una resolución de la Sala Constitucional se puede anular. El basamento constitucional de este principio lo encontramos en el numeral 129 de la Carta Fundamental, que señala que la Ley sólo puede ser derogada, abrogada o modificada por otra norma posterior de igual rango. Por otra parte, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley es un presupuesto esencial del Estado social y democrático de Derecho, toda vez que parte de una idea nuclear: el acto normativo parlamentario es superior en rango al acto normativo que emiten los otros Poderes del Estado, en especial del Poder Ejecutivo, lo que supone que todos los Poderes del Estado, cuando ejercen la potestad normativa (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública inciso d), deben de ajustarse a lo dispuesto por el legislador.

Cuando ello no ocurre, se desconoce el rango normativo de la Ley que, en la escala jerárquica normativa, ocupa el tercer lugar en importancia después de la Constitución Política y los Tratados Internacionales (artículos 10 y 7) y, por consiguiente, se vulnera un principio clave del Estado social y democrático de Derecho. Ergo, cuando de manera evidente y manifiesta una norma reglamentaria rebasa, suprime o contradice una Ley de la República, se vulnera el numeral 129 de la Carta Fundamental y el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley, y el Tribunal Constitucional sí tiene competencia en este asunto, sin demérito de la competencia que también le asiste a los integrantes de la jurisdicción ordinaria cuando no estamos en el supuesto comentado. Ciertamente, la Constitución Política define los límites de las autoridades públicas, donde este Tribunal aunque quiera observar un grado de auto contención para no examinar una cantidad global de actuaciones públicas, si lo debe hacer ante infracciones constitucionales groseras o burdas, donde esta vía debe quedar abierta para analizar la infracciones, incluso la que se alega por parte del coadyuvante, de la posible infracción a obligaciones internacionales.

No hay duda que el quebrantamiento al exceso reglamentario conduce de alguna u otra manera a un examen de legalidad de la actuación del ejecutivo, pero no puede ser cualquier exceso sino aquel que corroería y deslegitimaría una política establecida legislativamente, que es donde radica el principio de la fuerza normativa de la ley, es un límite infranqueable para el Poder Ejecutivo.

Ahora bien, el Colegio de Geólogos está legitimado para reclamar el derecho al trabajo de sus agremiados, el que, constitucionalmente está establecido como un derecho y una obligación, un derecho social, pero no exigible directamente al Estado por los individuos para obtener trabajo con él exclusivamente, pero si para formular y mantener políticas laborales. Así, el reclamo presentado por un ente a favor de un colectivo (los geólogos agremiados), como en este caso, debe dirimirse porque el Poder Ejecutivo debió limitarse a actuar dentro de los ciertos confines proveídos por la ley. Precisamente, el Colegio cuestiona ese cambio desautorizado por parte del Poder Ejecutivo frente a la que había establecido el legislador cuando promulgó la Ley de Hidrocarburos, porque el propósito declarado por la ley es “desarrollar´, “promover´, “regular´, y “controlar´la sus agremiados, posteriormente, en el artículo 4 dice “promoverá y fomentará´desconociendo un lenguaje unívoco e imperativo, de buscar mediante la exploración y encontrar sitios susceptibles de explotación petrolera.

Efectivamente, a nuestro juicio se quebranta el principio de la jerarquía normativa, el principio de la eficacia, fuerza y autoridad de la ley, razón por la cual estimamos que se debería estimar la acción. La inconstitucionalidad radica precisamente en que el Decreto Ejecutivo No. 36693-MINAET no está autorizado por la Ley de Hidrocarburos para decretar una moratoria, por el contrario, a como lo interpreta la Procuraduría General de la “…podrá… “en el artículo 4 de la Ley de Hidrocarburos, propio de un lenguaje facultativo u opcional en la ley, se estableció ahí para describir los mecanismos jurídicos con que el Estado costarricense explota las existencias de petróleo en el país, las que se encontrarían con el conocimiento técnico y recursos de las compañías concesionadas. Sin embargo, « promoverá y fomentará la exploración y hidrocarburos«´, texto imperativo que implica que el Poder Ejecutivo debe por medio del Ministerio Industria, Energía y Telecomunicaciones, asumir un cometido unidireccional, sin espacio para considerar discrecionalidad alguna.

Ésta, sólo la permite la ley cuando en el ejercicio de la actividad se debe decidir si el Estado asume la exploración y explotación directamente, o indirectamente, porque juzga más oportuno o conveniente hacerlo mediante las figuras establecidas en la ley, como contratos de asociación, de operación, de servicios, de concesión, y con personas jurídicas, nacionales o extranjeras, con algunos requisitos técnicos, financieros, experiencia e idoneidad. En este sentido, la especialidad de la normativa y el « desarrollar, promover, regular y controlar la exploración y la explotación de depósitos de petróleo«´o ³promoverá y fomentará´, lo cual debe prevalecer, hasta que otra norma del mismo rango no establezca otra cosa. Elocuentemente, explicado en el « es elemental que el sentido de una ley debe, en primera instancia, ser buscado en el lenguaje con que ese acto se formó, y si las misma es claro « la única función de las Cortes es hacer cumplir de acuerdo con sus términos´o cuando el texto legal es “claro y no admite más que un solo significado el deber de interpretación no se configura y las reglas para esclarecer significados ambiguos no necesita discusión…´(Caminetti v. United States, 242 U.S. 470, 485 (1917).

Corolario de lo anterior, para que el Poder Ejecutivo pueda dictar una moratoria para la exploración y explotación petrolera, debe fundarse en una ley aprobada por la Asamblea Legislativa que permita dictar dicho acto administrativo de alcance general, inequívocamente, y así poder suspender la vigencia de esa política competencias constitucionales (articulo 121 inciso 1) y 140 inciso 3) y de conformidad con lo establecido en la ley. El legislador definitivamente impuso en el Poder Ejecutivo la búsqueda de fuentes energéticas hidrocarburadas, con la vigencia de un lenguaje imperativo para que el Estado mismo, o a través de terceros, realice costosas operaciones de exploración y explotación de recursos petroleros. Se requiere que la norma inferior respete ese orden previamente concebido y que permita a la actividad continuidad hasta que otra norma del mismo rango lo impida.

E.- A MAYOR ABUNDAMIENTO.- Como ha quedado acreditado supra, el legislador, con la promulgación de la Ley n.° 7399, impuso al Poder Ejecutivo el deber de explorar y explotar los depósitos de petróleo y de cualquier otras sustancias hidrocarburadas, sin importar el estado físico en que se encuentren, de ahí que lo referente a su regulación y control parte de un hecho indiscutible: que se esté desarrollando las labores de exploración y explotación. Lo anterior quiere decir que las potestades de regulación y control no conllevan una autorización para el Poder Ejecutivo para decretar una moratoria de la explotación petrolera. Esta voluntad del legislador no sólo se deduce del texto de la ley, sino que se encuentra presente en el expediente legislativo que dio le origen. A manera de ejemplo, en la exposición de motivos del proyecto de ley se indica el fin del proyecto de hidrocarburos es “(…) proveer un marco moderno que sirva para desarrollar las actividades de exploración y eventual explotación, comercialización y transporte de los recursos petroleros con que podemos contar en nuestro territorio (véase el expediente legislativo n.° 9573).

Igualmente se indica en el dictamen de mayoría de la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales (véase el folio 1914 del citado expediente legislativo). En el dictamen afirmativo de mayoría que se dicta posteriormente se expresa lo siguiente: ³ “El presente proyecto de ley constituye, pues, un esfuerzo con mirar a iniciar una decisiva acción encaminada a la búsqueda de hidrocarburos. Se han incorporados en él conceptos técnicos y jurídicos que le permitirán al país obtener un punto de equilibrio en relación con los demás leyes petroleras de los países latinoamericanos; permitiendo a la vez un adecuado balance entre los incentivos que se ofrecen a las inversiones dedicadas a la exploración y explotación de hidrocarburos, la protección del ambiente y los recursos naturales, el dominio que ejerce el Estado en forma absoluta, inalienable e imprescriptible sobre los yacimientos y depósitos de estos bienes.

El proyecto incorpora un modelo de organización dentro del cual el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas podrá llevar a cabo las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos directamente o mediante el otorgamiento de concesión a personas jurídicas nacionales o extranjeras, con experiencia o idoneidad en la industria petrolera´. (Véase folio 4512 del citado expediente legislativo)´.

Queda claro que la finalidad de la ley es que el Estado emprenda acciones vigorosas, sea de forma directa o a través del otorgamiento de concesiones, tendentes a explorar, explotar, comercializar y transportes los recursos petroleros. Ergo, la suspensión de una de esas actividades ±la ratio legis y, por consiguiente, lesiona de forma abierta y manifiesta la potestad de legislar, que es exclusiva de la Asamblea Legislativa. En la práctica, lo que provoca el decreto ejecutivo es la suspensión de la ley en lo referente a la exploración petrolera, acto para el cual el Poder Ejecutivo no está autorizado por el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas). De conformidad con el numeral 121, inciso 1 en relación con los artículos 9, 105 y 129 de la Constitución Política solo la Asamblea Legislativa puede suspender los efectos de una ley a través de un acto normativo de igual naturaleza y rango, ya sea porque así se dispone en una norma transitoria, en una norma permanente o porque se autoriza al Poder Ejecutivo bajo ciertos supuestos de hecho.

Como minoría de este Tribunal no tenemos duda alguna que la actuación del Poder Ejecutivo ha lesionado presupuestos nucleares del Estado social y democrático de Derecho y constituye un peligroso precedente, pues el Poder Ejecutivo, en uso de la potestad reglamentaria, podría suspender la vigencia de una ley, lo que alteraría peligrosamente los equilibrios institucionales y competenciales establecidos y otorgados a los Poderes del Estado por el constituyente originario.

F.- CONCLUSION. En razón de lo expuesto, consideramos que lo procedente es declarar la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 36693-MINAET del 1° de agosto de 2011, publicado a La Gaceta No. 159 del 19 de agosto de 2011, lo anterior por quebrantar los principios de jerarquía normativa, reserva de ley y de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley.

Ernesto Jinesta Lobo Fernado Castillo Víquez José Paulino Hernández Gutiérrez RAZONES ADICIONALES DEL MAGISRADO JINESTA LOBO El Magistrado Jinesta Lobo coincide con los argumentos del ponente, pero adicionalmente, agrega los siguientes para fundar la declaratoria de inconstitucionalidad.

I. OTROS COMPONENTES DEL PARÁMETRO DE CONSTITUCIONALIDAD INFRINGIDOS

En la presente acción de inconstitucionalidad, también, están presentes otros componentes del parámetro de constitucionalidad, conformado por los valores, principios, preceptos y jurisprudencia constitucional, que en mi criterio han sido infringidos. En efecto, también, son consustanciales al Estado Constitucional de Derecho los principios de reserva de ley en materia de restricción de los derechos fundamentales y de interdicción de la arbitrariedad.

II. PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE RESERVA DE LEY EN MATERIA DE RESTRICCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

Uno de los pilares básicos del Estado constitucional de Derecho, lo constituye el principio de reserva de ley en materia restricciones a los derechos fundamentales. Lo anterior significa que todo derecho no es absoluto sino relativo, de modo que se le pueden imponer límites intrínsecos o extrínsecos ±límites y limitaciones- a su contenido esencial para ser moldeado o modulado. Tales restricciones a un derecho fundamental, además de razonables, proporcionadas y necesarias e idóneas, deben ser impuestas por el propio texto convencional ±parámetro de convencionalidad conformado por las declaraciones o convenciones sobre derechos humanos que forman parte del derecho internacional público, sentencias y opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos-, la constitución o la ley. Así se desprende del artículo 28, párrafo 2°, constitucional, interpretado a contario sensu , al disponer que ³Las acciones privadas que no dañen la moral o el orden públicos, o que no perjudiquen a tercero, están fuera de la acción de la ley´. Este principio básico y esencial de la reserva de ley en materia de límites intrínsecos y extrínsecos de los derechos fundamentales, fue ratificado por el artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública, que es parte del bloque de constitucionalidad, al disponer lo siguiente:

³1. El régimen jurídicos de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes.

2. Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esta materia.´ El fundamento del principio de reserva de ley, en materia de restricciones a los derechos fundamentales, radica en que los propios ciudadanos, a través de sus representantes en la Asamblea Legislativa, son los que tienen la legitimidad democrática suficiente para determinar si se impone o no una restricción a los derechos fundamentales consagrados en la parte dogmática de la Constitución. Corolario del principio de comentario es que las administraciones públicas no pueden, sin sustento legislativo previo, por vía de reglamentos o de actos administrativos generales o concretos limitar derechos fundamentales. En la especie, la moratoria temporal de la exploración y explotación del petróleo que tiene pleno sustento en una ley vigente, fue dispuesta por un decreto ejecutivo, siendo que se afectan derechos fundamentales tales como la libertad de trabajo de los profesionales en geología y la libertad de empresa de quienes, por el giro propio de su actividad, se dedican a tales actividades y pudieran ser potenciales oferentes en una concesión o concesionarios.

El artículo 121, inciso 14), sub-inciso b), si bien ubica dentro del dominio público constitucional los ³depósitos de petróleo´, en su sub-inciso c), admite que puedan ser explotados por ³particulares´, previa ley general o concesión legislativa especial. Esa explotación por los particulares que admite el artículo 121, inciso 14), sub-inciso c), debe ser armonizada y concordada con las libertades establecidas en los numerales 28 y 46, párrafo 1°, de la Constitución Política. Nada impide que el legislador ordinario a través de una ley imponga restricciones o limitaciones razonables, proporcionadas, idóneas y necesarias a tales derechos fundamentales estableciendo una moratoria temporal o, incluso, la prohibición total de la actividad de posibilidad constitucional no así el Poder Ejecutivo a través de simples decretos, decretos reglamentarios o reglamentos, circulares, directrices o resoluciones administrativas.

III. PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD

Este Tribunal Constitucional en varios votos ha potenciado el principio de la interdicción de la arbitrariedad administrativa como una forma de contención de los poderes públicos y, en particular del ejercicio de sus potestades discrecionales (Votos de la Sala Constitucional Nos. 14421-2004 y 11155-2007). Incluso la Ley General de la Administración Pública, que constituye parámetro de constitucionalidad, dispone en su artículo 16 dispone que las potestades y los actos administrativos discrecionales deben ser conformes con las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica y los principios elementales de la justicia y la lógica. Por su parte, el artículo 17 de ese cuerpo normativo estatuye que ³La discrecionalidad estará limitada por los derechos del particular frente a ella, salvo texto legal en contrario´. En la presente acción de inconstitucionalidad, al ejercer el Poder Ejecutivo su potestad discrecional de dictar decretos, sea un acto administrativo de alcance general, que violenta el principio de reserva de ley en materia de límites y restricciones a los derechos fundamentales, se quebranta, flagrantemente, también, el principio de interdicción de la arbitrariedad.

Como hemos indicado el parámetro de constitucionalidad, le impide, terminantemente, al Poder Ejecutivo restringir o limitar derechos fundamentales, si pese a tal impedimento lo hace, la actuación será absolutamente y evidentemente arbitraria.

Ernesto Jinesta Lobo