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Res. 16583-2014 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 08/10/2014
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Control constitucional: Sentencia desestimatoria Sentencia con Voto Salvado Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 007- Tratados y convenios internacionales Subtemas:
NO APLICA.
Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:
NO APLICA.
“…El artículo 7 de la Constitución Política y el artículo 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en conjunto, revelan un papel fundamental de la jurisdicción constitucional en establecer no solo el principio de supremacía de las normas y principios constitucionales, sino también la del Derecho Internacional, así como su uniforme interpretación y aplicación. Es por un acto, quizá reflejo, que la discusión de un asunto de esta naturaleza esté ligado el principio constitucional de la jerarquía normativa a la jurisdicción constitucional, pero sobre todo cuando debe resolverse con el universo de normas de derecho internacional vigentes en la República. En el caso de Costa Rica, por decisión del constituyente derivado en la reforma constitucional al artículo 7 en 1968, prevalecen los Tratados por encima de las normas ordinarias del sistema legal, lo que descarta toda discusión sobre la vigencia de esas normas con las leyes en el tiempo…” SENTENCIA 16583-14 ... Ver más Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:
NO APLICA.
016583-14. QUEMAS AGRÍCOLAS CONTROLADAS. Artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos.
... Ver más SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y cero minutos del ocho de octubre del dos mil catorce.
Acción de inconstitucionalidad promovida por CAROLINA RUGELES QUIJANO, portadora de la cédula No. 127600063330, y GAD AMIT KAUFMAN, portador de la cédula No. 137600015818; en contra del artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos.
Resultando:
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
Considerando:
I.Sobre la admisibilidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa, cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el procurador General de la República, el contralor General de la República, el fiscal General de la República o el defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa". En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal No. 3750-93 de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres:
"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter".
En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como: el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto, deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren, en principio, a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés que atañe a todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos.
Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda, de ninguna manera, llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales.
II.Sobre la legitimación en el caso concreto. Es, y ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Sala, el reconocimiento de la defensa del ambiente sano y ecológicamente equilibrado como un asunto donde hay intereses difusos, en consecuencia, no es necesario la existencia de una titularidad formal de un interés legítimo o subjetivo, sino solo ser el titular de un interés coincidente con otros, para impugnar una norma que se estima lesiona el derecho fundamental al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por lo que únicamente requiere del interés de proteger ese derecho mediante el ejercicio de una pretensión en esta jurisdicción constitucional. En el caso, la legitimación proviene de los intereses difusos, de ahí que si bien la acción fue admitida a nombre de las personas jurídicas AIRE LIMPIO VIDA SANA DEL CANTON DE GRECIA, y ASOCIACION CONFRATERNIDAD GUANACASTECA, lo cierto es que el examen posterior de los autos revela que no quedaron acreditadas dichas personerías.
No obstante lo anterior, dada amplia legitimación que provienen de las reglas procesales aplicables al caso, lo procedente es tener a los firmantes CAROLINA RUGELES QUIJANO y GAD AMIT KAUFMAN en sus condiciones personales como accionantes. En consecuencia, se ataca por inconstitucional el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos No. 7779 de 30 de abril de 1998, en tanto autoriza las quemas agrícolas controladas, según se regula en el Decreto Ejecutivo No. 35368-MAG-S-MINAET, lo que se alega resulta contrario a las disposiciones constitucionales y convencionales. Por lo expuesto, al ser una pretensión de proteger el medio ambiente, lo procedente es conocer por el fondo la acción.
“Artículo 24.- Para practicar quemas en terrenos de aptitud agrícola, deberán seguirse las indicaciones del Ministerio de Agricultura y Ganadería conforme al permiso extendido para los efectos, según el Reglamento de quemas agrícolas controladas vigente, así como lo que disponen para el efecto la Ley Orgánica del Ambiente y el Código Penal”.
Se acusa que la norma resulta inconstitucional dado que se vulnera el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, a la salud, así como varias obligaciones internacionales, pero sin precisar concretamente cuáles son las que se derivan de cada instrumento.
IV.Sobre los problemas de concreción de los argumentos. Esta Sala, recientemente, resolvió otra acción de inconstitucionalidad, en el que se conoció una pretensión similar a la que nos ocupa, tanto en el tema como también en la forma en la que fue argumentada, por lo que se hace necesario citar lo resuelto en ese caso. Por sentencia No. 2014-004239 esta Sala estableció que:
“IV.- Sobre la falta de concreción de los argumentos de inconstitucionalidad. La Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su artículo 3, dispone que “Se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales”. Ahora bien, para que este Tribunal tenga por configurada la infracción y declarar la inconstitucionalidad de la norma o acto impugnado, con la consecuente anulación y expulsión del ordenamiento jurídico, quien promueva una acción de inconstitucionalidad tiene la carga de demostrar cómo esa disposición infringe la norma o principio constitucional y, además, debe indicar por qué debe estimarse la demanda. Ello es denominado por esta Sala como la carga de la argumentación, es decir, que “una norma que facialmente sea contraria a la Constitución, vuelca la carga de la argumentación a quienes sostengan que en realidad no hay conflicto entre esa norma y la Constitución Política; lo contrario sucede si se acciona contra una norma que en primer examen no parece contraria a la Constitución, en cuya hipótesis es el accionante el que debe avanzar con los argumentos que convenzan acerca de la inconstitucionalidad ” (véase sentencia número 0184-95 de las 16:30 horas del 10 de enero de 1995).
En una sentencia posterior, esta Sala expuso, en cuanto a la falta de concreción de los argumentos de inconstitucionalidad en materia de acciones de inconstitucionalidad, lo siguiente:
“La acción de inconstitucionalidad se interpone con el argumento de que el Decreto Ejecutivo impugnado es nocivo, lesiona e infringe los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el derecho a la salud y a los compromisos internacionales suscritos con el Protocolo de Kyoto. Pese a la oportunidad otorgada a los accionantes, se confirma lo que indica la Procuraduría General de la República, de que no existe un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que se consideran inconstitucionales, sino que el mismo se limita a establecer discrepancias de forma genérica y en abstracto contra la totalidad del Reglamento, más aún contra toda actividad que desempeñan los ingenios Azucareros y Haciendas, pues sostienen que causan inconvenientes en la calidad de vida y en la salud de los habitantes circunvecinos, sin concretar qué argumentos de constitucionalidad se deben tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos del normas del Reglamento impugnado. […] El párrafo primero del artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece la obligación de autenticar los escritos de interposición de acciones de inconstitucionalidad, toda vez que se estima necesario que existan argumentos esgrimidos por un profesional en Derecho, que no descarta este Tribunal responda a un serio estudio del fondo técnico y científico de una determinada materia, dada la diversidad y universalidad de las normas del ordenamiento jurídico.
A diferencia de los procesos de garantías, es decir, los recursos de hábeas corpus y de amparo, que los puede interponer directamente cualquier interesado ante la jurisdicción constitucional en defensa de sus derechos fundamentales, generalmente contra actos u omisiones que le lesionan en su esfera particular (aunque no siempre como en los casos ambientales), en los procesos de defensa de la Constitución Política (como la acción de inconstitucionalidad), el legislador confió al abogado autenticante una labor cuya exigencia es aún mayor, si se quiere más elaborada y exhaustiva que debe plasmar en el libelo de interposición en razón de su oficio profesional, para demostrar al Tribunal la lesión a la norma constitucional por parte de una norma de menor rango, socavando el principio de supremacía constitucional contenida en el artículo 10 de la Constitución Política. Precisamente la elaboración material y formal de la Ley, así como de las demás disposiciones secundarias, suponen un proceso sumamente costoso para el Estado, en la que de muchas maneras para su elaboración ha participado la sociedad civil organizada a favor o en contra, y cuyos procedimientos de formación, aprobación y promulgación no debe analizarse a la ligera.
En este sentido, debe reconocer esta Sala que existe un reducido espacio para este Tribunal para socorrer las ausencias manifiestas de los profesionales en derecho que autentican los escritos en esta jurisdicción constitucional, sin exponer la imparcialidad y análisis que se debe a cada una de las acciones de inconstitucionalidad”. (Sentencia número 005285-2012 de 15.03 horas de 25 de abril de 2012).
En este caso, considera este Tribunal, que pese a la oportunidad otorgada al accionante, no existe un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que se consideran inconstitucionales, sino que se limita a establecer las discrepancias de forma genérica y en abstracto contra el Reglamento y la actividad que desempeñan los productores azucareros, las haciendas y las fincas del país -en especial las ubicadas en Cañas, Carrillo y Liberia, todas de las provincia de Guanacaste-, pues sostiene que causan problemas en la calidad de vida, salud de los habitantes y daños ambientales. Considera que debido a la actividad que realizan debería exigírseles un estudio de impacto ambiental, pues lo único que plantea el decreto impugnado -en su numeral 12- es la posibilidad de emitir un criterio técnico por parte de Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y estima que el plazo de diez días naturales establecidos para tales efectos resulta insuficiente; sin embargo, no establece cuáles son las razones técnicas para que la autoridad pública requiera de un plazo mayor al establecido en la norma.
Por otra parte, se opone a la restricción que tienen el Ministerio de Salud y las municipalidades para suspender una quema que incumpla las condiciones y requisitos especificados en el permiso si, en forma conjunta, no interviene el Ministerio de Agricultura y Ganadería en los términos del artículo 19, del Decreto cuestionado. Por otra parte, se manifiesta en contra de que no existan estudios técnicos para establecer si las calderas de quemas de combustibles fósiles biomásicos exceden o no los niveles de emisión de calderas, en los términos dispuestos en Reglamento de Calderas. No obstante las consideraciones anteriores, las realiza sin que exista concreción en los argumentos de constitucionalidad que se deben tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos de normas del Reglamento impugnado. Asimismo, los coadyuvantes activos Gad Amit Kaufman y Carolina Rugeles Quijano, tampoco aportan elementos adicionales que permitan establecer las razones jurídicas que fundamentan su posición respecto a la inconstitucionalidad del decreto de cita, pues se limitan a citar doctrina nacional e internacional, las leyes, los Tratados y Convenios Internacionales suscritos por Costa Rica y las sentencias dictadas por este Tribunal que consideran que el Reglamento en cuestión contradice, sin establecer un análisis exhaustivo para demostrar la lesión de la norma constitucional por parte del Decreto en cuestión de menor rango.
Razón por la cual, al igual que los antecedentes parcialmente trascritos, considera esta Sala que no le es posible socorrer la ausencia manifiesta del profesional en derecho que autenticó la presente acción, sin exponer la imparcialidad y análisis que debe tener esta acción de inconstitucionalidad y, por ende, debe declararse sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad”.
En este sentido, los argumentos planteados en este precedente, son igualmente aplicables al caso que nos ocupa, y por las razones que se detallan a continuación.
V.Sobre la necesidad de señalar el derecho internacional violentado en la acción de inconstitucionalidad.- El artículo 7 de la Constitución Política y el artículo 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en conjunto, revelan un papel fundamental de la jurisdicción constitucional en establecer no solo el principio de supremacía de las normas y principios constitucionales, sino también la del Derecho Internacional, así como su uniforme interpretación y aplicación. Es por un acto, quizá reflejo, que la discusión de un asunto de esta naturaleza esté ligado el principio constitucional de la jerarquía normativa a la jurisdicción constitucional, pero sobre todo cuando debe resolverse con el universo de normas de derecho internacional vigentes en la República. En el caso de Costa Rica, por decisión del constituyente derivado en la reforma constitucional al artículo 7 en 1968, prevalecen los Tratados por encima de las normas ordinarias del sistema legal, lo que descarta toda discusión sobre la vigencia de esas normas con las leyes en el tiempo.
Así, con base en la argumentación de los accionantes debe determinarse, cuáles son los derechos internacionalmente reconocidos por los sujetos de derecho internacional, que no se estarían aplicando directamente en el país, o no se estarían materializando en las normas nacionales, pese a que existe un compromiso libremente aceptado por el Estado costarricense. Si se invoca una determinada norma del Derecho Internacional Público, éste, en efecto necesita estar señalado en el libelo de interposición, para lo cual el accionante, como interlocutor entre ese Tratado y el Estado costarricense, permita establecer claramente las consecuencias jurídicas, al dejarlo motivado y fundamentado en su libelo de interposición de la acción. En el caso que nos ocupa, el accionante afirma la existencia de una obligación de derecho internacional prohibitiva para quemas agrícolas controladas, pero se limita a establecerlo de una simple lista de Tratados Internacionales en el libelo de interposición. Así señala:
“a. Carta Mundial de la Naturaleza – Naciones Unidas 1982; b. Protocolo de Montreal Relativo a las sustancias Agotados (sic) de la Capa de Ozono – Ley 7223 de 1991; c. Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono. Ley 7228- 1991; d. Protocolo de Kyoto; e. Convención Marco sobre el Cambio Climático. 1998; Cumbre de la Tierra- f. Declaración de Río 1992; Convenio Regional sobre Cambio Climático.- Ley No. 7513; g. Convenio Comisión Centroamericana Ambiente y Desarrollo. Ley 7498, h. Convenio de Estocolmo. Sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, aprobado por Costa Rica, mediante la Ley 8538 de agosto de 2006. Tres meses después, en noviembre del mismo año, mediante decreto ejecutivo 33438 se ratifica este convenio suscrito por Costa Rica en la Sede de las Naciones Unidas en Nueva York el 16 de abril del 2002. A partir de este momento Costa Rica se una a las partes del Convenio de Estocolmo adquiriendo el compromiso de elaborar un Plan Nacional de Implementación (PNI) que describa como se cumplirán las obligaciones establecidas por el Convenio”.
Si bien la Sala entiende que existen una serie de principios que se pueden derivar de los instrumentos internacionales citados, los accionantes no precisan dónde está la prohibición de todas las quemas agrícolas controladas, pues, evidentemente, las no controladas ya están implícitamente prohibidas por la legislación nacional. Observa la Sala que los argumentos planteados en la acción son omisos, especialmente aquellos que permitan al Tribunal arribar a una decisión plausible. El Convenio de Estocolmo, en efecto, establece la obligación de realizar el Plan Nacional de Implementación del Convenio de Estocolmo para la Gestión de Contaminantes Orgánicos Persistentes COP’s en Costa Rica, que se reconoce ya fue cumplido por el país, y que existe otro análisis en preparación para su actualización, como también las conclusiones expresadas en el oficio DIGECA-543-2013 del 13 de septiembre de 2013.
Así las cosas, si pide la prohibición total de las quemas agrícolas a partir de la eliminación de la norma impugnada, ello obliga al Tribunal a determinar cuál es el fundamento jurídico en el Derecho Internacional Público de esta prohibición. Si el referente es la normativa internacional citada en el escrito, no hay más que una simple enunciación, salvo lo referente al Convenio de Estocolmo, pero, como se dijo, se refiere a las obligaciones ya cumplidas, entonces, el accionante no pone en evidencia ese estándar invocado que da el fundamento a la prohibición de quemas controladas. En consecuencia, un examen pormenorizado de estos argumentos, revela que el libelo de interposición resulta omiso en describir cuál compromiso internacional ha sido incumplido o quebrantado. La petitoria crea un problema entre dos polos opuestos, porque, una norma prohibitiva debe ser siempre aplicada en forma restrictiva, de ahí que las obligaciones concretas asumidas por los Estados deben estar descritas con toda claridad, para que las Altas Partes produzcan las reformas necesarias en su legislación.
Ello no se ha hecho en el escrito de interposición. Por otro lado, los efectos de la desregulación que se plantea pone en entredicho las obligaciones internacionales adquiridas por Costa Rica, pues de acceder a la pretensión deducida en la acción, llevaría a este Tribunal a, precisamente, causar un efecto inverso al objetivo del Tratado dado el principio general de la libertad. Véase que la eliminación que se pide podría constituirse en una infracción al compromiso de gradualidad que persigue la disminución de los gases COPs junto a los controles de las quemas agrícolas. La anulación de la norma legal implica, en nuestro criterio, todo lo contrario al progreso de las condiciones actuales, revela un contrasentido, si vemos que aun frente a las regulaciones actuales se pueden presentar quemas agrícolas sin licencias, cuando más si no existe del todo, lo que implicaría una verdadera desmejora regulatoria.
De este modo, el remedio planteado perjudica más que las desventajas que se dice tienen la continua aplicación de la norma. En consecuencia, la pretensión de los accionantes crea el agravante, que la ausencia de la regulación, haría prevalecer otra libertad, pues lo que no está prohibido está permitido, salvo la aplicación de las reglas civiles y penales cuando se generen daños a la propiedad y al ambiente que podrían ser aplicadas en limitadas condiciones. No siempre el eliminar una norma tiene el efecto de cambiar una determinada conducta social; lo importante es el hecho de anularla del ordenamiento jurídico cuando en si mismo, es un mecanismo de cambio social para proteger el ambiente y no la negación de una realidad provocando su deterioro, razón por la cual se reafirma la conveniencia de mantener la función principal del Derecho, de regular mediante autorizaciones administrativas y controlar las actividades de quemas agrícolas lícitas, como también sancionar las ilícitas.
Por tanto:
Se declara sin lugar la acción. Los magistrados Armijo Sancho y Rueda Leal salvan el voto y declaran con lugar la acción, con todas sus consecuencias.- Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Castillo V.
Paul Rueda L. Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A. José Paulino Hernández G.
VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO SANCHO Y RUEDA LEAL CON REDACCIÓN DEL SEGUNDO.
Contrario al criterio de mayoría, estimamos que sí existen razones suficientes para acoger la acción de inconstitucionalidad planteada. Tal como lo expresa la Procuraduría, el reglamento que actualmente rige la actividad de quemas agrícolas controladas no exige la evaluación de impacto ambiental en esa actividad. Esto es una situación alarmante, pues datos de la FAO señalan que las quemas agrícolas, aun las controladas, producen efectos negativos al ambiente y la salud, bienes constitucionales contemplados en los numerales 21 y 50 constitucionales, cuya protección deviene competencia ineludible de este Tribunal Constitucional. La Procuraduría igualmente informa que la SETENA ha enlistado los efectos negativos de estas quemas en los cultivos de caña de azúcar, afectación de suelos, mantos acuíferos, flora y fauna silvestre, aire y atmósfera. El órgano asesor expone también que según datos de la Dirección de Gestión de Calidad Ambiental del MINAE, se han verificado numerosas afectaciones al ambiente y la salud desencadenadas por esta práctica agrícola, tales como el favorecimiento a la proliferación de plagas, malezas y generación de lluvia ácida.
Compartimos el criterio de la Procuraduría, en el sentido de que las políticas ambientales en el país deben ir dirigiéndose cada vez más a realizar los esfuerzos necesarios para que se vaya eliminando de manera paulatina la práctica de quemas agrícolas y, de manera paralela, ir implementando las tecnologías existentes en este campo para alcanzar los efectos deseados. La Procuraduría continúa aportando datos científicos relevantes para la resolución del sub lite, entre los cuales se destaca que según el Plan Nacional de Implementación del Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos, se estima que los procesos de quema de biomasa a cielo abierto aportan el 55% de liberaciones de dioxinas y furanos. Además, según el Protocolo de Kyoto de la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el dióxido de carbono y el metano son gases identificados como de efecto invernadero.
Por esta razón, Costa Rica ha adquirido diversos compromisos específicos en la reducción de gases de efecto invernadero, tanto en el Convenio marco citado, como en el Protocolo de Kyoto y el compromiso del Poder Ejecutivo en la neutralidad de carbono para el 2021. Incluso, como es de conocimiento público, Costa Rica se comprometió en la Conferencia de la ONU sobre Cambio Climático en Bali, a alcanzar la condición de “carbono neutral”, por lo que esta declaración de compromisos genera importantes consecuencias jurídicas dentro del marco de las Naciones Unidas, aspecto que no puede ser pasado por alto en este asunto. Por estas razones y en vista de los impactos negativos sobre el ambiente y la salud de las personas, la actividad de quema agrícola debe estar sometida a una evaluación de impacto ambiental, máxime que además de los artículos 50 y 21 de la Constitución Política, también se vulneran principios rectores en materia ambiental el de uso racional de los recursos, a partir del cual se permite garantizar a los habitantes un equilibrio ecológico entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente (ver sentencias 6322-2003, 3705-1993, 4423-1993, 5974-1998 y 6716-2002) y, por supuesto, los principios preventivo y precautorio que rigen la materia.
La jurisprudencia de este Tribunal también ha destacado la importancia de los estudios de impacto ambiental en el resguardo del derecho al ambiente y, en definitiva, del Derecho de la Constitución. La Sala ha indicado que este mecanismo de evaluación ambiental procura que determinadas actividades significativamente impactantes en términos ambientales cuenten con un procedimiento científico analítico en el que se examinen sus eventuales consecuencias. Tal como lo explica la Procuraduría, este procedimiento técnico facilita la identificación y predicción de los efectos positivos o negativos que una actividad puede provocar sobre el ambiente. Además, a través de este procedimiento de evaluación ambiental se permite la participación ciudadana de las personas vecinas que eventualmente se verían afectadas con esta práctica agrícola, procurándoles que tengan acceso a la información necesaria para evacuar sus dudas e inquietudes.
Tomando en consideración lo expuesto, consideramos que el artículo 24 de la Ley Nº 7779 es inconstitucional por omitir la exigencia de una evaluación de impacto ambiental previo a la autorización de los permisos correspondientes para quemas agrícolas controladas.
Gilbert Armijo Sancho Paul Rueda Leal Magistrado Magistrado Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
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NO APLICA.
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NO APLICA.
“…El artículo 7 de la Constitución Política y el artículo 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en conjunto, revelan un papel fundamental de la jurisdicción constitucional en establecer no solo el principio de supremacía de las normas y principios constitucionales, sino también la del Derecho Internacional, así como su uniforme interpretación y aplicación. Es por un acto, quizá reflejo, que la discusión de un asunto de esta naturaleza esté ligado el principio constitucional de la jerarquía normativa a la jurisdicción constitucional, pero sobre todo cuando debe resolverse con el universo de normas de derecho internacional vigentes en la República. En el caso de Costa Rica, por decisión del constituyente derivado en la reforma constitucional al artículo 7 en 1968, prevalecen los Tratados por encima de las normas ordinarias del sistema legal, lo que descarta toda discusión sobre la vigencia de esas normas con las leyes en el tiempo…” SENTENCIA 16583-14 ... Ver más Contenido de Interés:
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NO APLICA.
016583-14. QUEMAS AGRÍCOLAS CONTROLADAS. Artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos.
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Acción de inconstitucionalidad promovida por CAROLINA RUGELES QUIJANO, portadora de la cédula No. 127600063330, y GAD AMIT KAUFMAN, portador de la cédula No. 137600015818; en contra del artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos.
Resultando:
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
Considerando:
I.Sobre la admisibilidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa, cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el procurador General de la República, el contralor General de la República, el fiscal General de la República o el defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa". En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal No. 3750-93 de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres:
"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter".
En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como: el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto, deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren, en principio, a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés que atañe a todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos.
Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda, de ninguna manera, llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales.
II.Sobre la legitimación en el caso concreto. Es, y ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Sala, el reconocimiento de la defensa del ambiente sano y ecológicamente equilibrado como un asunto donde hay intereses difusos, en consecuencia, no es necesario la existencia de una titularidad formal de un interés legítimo o subjetivo, sino solo ser el titular de un interés coincidente con otros, para impugnar una norma que se estima lesiona el derecho fundamental al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por lo que únicamente requiere del interés de proteger ese derecho mediante el ejercicio de una pretensión en esta jurisdicción constitucional. En el caso, la legitimación proviene de los intereses difusos, de ahí que si bien la acción fue admitida a nombre de las personas jurídicas AIRE LIMPIO VIDA SANA DEL CANTON DE GRECIA, y ASOCIACION CONFRATERNIDAD GUANACASTECA, lo cierto es que el examen posterior de los autos revela que no quedaron acreditadas dichas personerías.
No obstante lo anterior, dada amplia legitimación que provienen de las reglas procesales aplicables al caso, lo procedente es tener a los firmantes CAROLINA RUGELES QUIJANO y GAD AMIT KAUFMAN en sus condiciones personales como accionantes. En consecuencia, se ataca por inconstitucional el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos No. 7779 de 30 de abril de 1998, en tanto autoriza las quemas agrícolas controladas, según se regula en el Decreto Ejecutivo No. 35368-MAG-S-MINAET, lo que se alega resulta contrario a las disposiciones constitucionales y convencionales. Por lo expuesto, al ser una pretensión de proteger el medio ambiente, lo procedente es conocer por el fondo la acción.
“Artículo 24.- Para practicar quemas en terrenos de aptitud agrícola, deberán seguirse las indicaciones del Ministerio de Agricultura y Ganadería conforme al permiso extendido para los efectos, según el Reglamento de quemas agrícolas controladas vigente, así como lo que disponen para el efecto la Ley Orgánica del Ambiente y el Código Penal”.
Se acusa que la norma resulta inconstitucional dado que se vulnera el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, a la salud, así como varias obligaciones internacionales, pero sin precisar concretamente cuáles son las que se derivan de cada instrumento.
IV.Sobre los problemas de concreción de los argumentos. Esta Sala, recientemente, resolvió otra acción de inconstitucionalidad, en el que se conoció una pretensión similar a la que nos ocupa, tanto en el tema como también en la forma en la que fue argumentada, por lo que se hace necesario citar lo resuelto en ese caso. Por sentencia No. 2014-004239 esta Sala estableció que:
“IV.- Sobre la falta de concreción de los argumentos de inconstitucionalidad. La Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su artículo 3, dispone que “Se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales”. Ahora bien, para que este Tribunal tenga por configurada la infracción y declarar la inconstitucionalidad de la norma o acto impugnado, con la consecuente anulación y expulsión del ordenamiento jurídico, quien promueva una acción de inconstitucionalidad tiene la carga de demostrar cómo esa disposición infringe la norma o principio constitucional y, además, debe indicar por qué debe estimarse la demanda. Ello es denominado por esta Sala como la carga de la argumentación, es decir, que “una norma que facialmente sea contraria a la Constitución, vuelca la carga de la argumentación a quienes sostengan que en realidad no hay conflicto entre esa norma y la Constitución Política; lo contrario sucede si se acciona contra una norma que en primer examen no parece contraria a la Constitución, en cuya hipótesis es el accionante el que debe avanzar con los argumentos que convenzan acerca de la inconstitucionalidad ” (véase sentencia número 0184-95 de las 16:30 horas del 10 de enero de 1995).
En una sentencia posterior, esta Sala expuso, en cuanto a la falta de concreción de los argumentos de inconstitucionalidad en materia de acciones de inconstitucionalidad, lo siguiente:
“La acción de inconstitucionalidad se interpone con el argumento de que el Decreto Ejecutivo impugnado es nocivo, lesiona e infringe los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el derecho a la salud y a los compromisos internacionales suscritos con el Protocolo de Kyoto. Pese a la oportunidad otorgada a los accionantes, se confirma lo que indica la Procuraduría General de la República, de que no existe un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que se consideran inconstitucionales, sino que el mismo se limita a establecer discrepancias de forma genérica y en abstracto contra la totalidad del Reglamento, más aún contra toda actividad que desempeñan los ingenios Azucareros y Haciendas, pues sostienen que causan inconvenientes en la calidad de vida y en la salud de los habitantes circunvecinos, sin concretar qué argumentos de constitucionalidad se deben tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos del normas del Reglamento impugnado. […] El párrafo primero del artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece la obligación de autenticar los escritos de interposición de acciones de inconstitucionalidad, toda vez que se estima necesario que existan argumentos esgrimidos por un profesional en Derecho, que no descarta este Tribunal responda a un serio estudio del fondo técnico y científico de una determinada materia, dada la diversidad y universalidad de las normas del ordenamiento jurídico.
A diferencia de los procesos de garantías, es decir, los recursos de hábeas corpus y de amparo, que los puede interponer directamente cualquier interesado ante la jurisdicción constitucional en defensa de sus derechos fundamentales, generalmente contra actos u omisiones que le lesionan en su esfera particular (aunque no siempre como en los casos ambientales), en los procesos de defensa de la Constitución Política (como la acción de inconstitucionalidad), el legislador confió al abogado autenticante una labor cuya exigencia es aún mayor, si se quiere más elaborada y exhaustiva que debe plasmar en el libelo de interposición en razón de su oficio profesional, para demostrar al Tribunal la lesión a la norma constitucional por parte de una norma de menor rango, socavando el principio de supremacía constitucional contenida en el artículo 10 de la Constitución Política. Precisamente la elaboración material y formal de la Ley, así como de las demás disposiciones secundarias, suponen un proceso sumamente costoso para el Estado, en la que de muchas maneras para su elaboración ha participado la sociedad civil organizada a favor o en contra, y cuyos procedimientos de formación, aprobación y promulgación no debe analizarse a la ligera.
En este sentido, debe reconocer esta Sala que existe un reducido espacio para este Tribunal para socorrer las ausencias manifiestas de los profesionales en derecho que autentican los escritos en esta jurisdicción constitucional, sin exponer la imparcialidad y análisis que se debe a cada una de las acciones de inconstitucionalidad”. (Sentencia número 005285-2012 de 15.03 horas de 25 de abril de 2012).
En este caso, considera este Tribunal, que pese a la oportunidad otorgada al accionante, no existe un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que se consideran inconstitucionales, sino que se limita a establecer las discrepancias de forma genérica y en abstracto contra el Reglamento y la actividad que desempeñan los productores azucareros, las haciendas y las fincas del país -en especial las ubicadas en Cañas, Carrillo y Liberia, todas de las provincia de Guanacaste-, pues sostiene que causan problemas en la calidad de vida, salud de los habitantes y daños ambientales. Considera que debido a la actividad que realizan debería exigírseles un estudio de impacto ambiental, pues lo único que plantea el decreto impugnado -en su numeral 12- es la posibilidad de emitir un criterio técnico por parte de Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y estima que el plazo de diez días naturales establecidos para tales efectos resulta insuficiente; sin embargo, no establece cuáles son las razones técnicas para que la autoridad pública requiera de un plazo mayor al establecido en la norma.
Por otra parte, se opone a la restricción que tienen el Ministerio de Salud y las municipalidades para suspender una quema que incumpla las condiciones y requisitos especificados en el permiso si, en forma conjunta, no interviene el Ministerio de Agricultura y Ganadería en los términos del artículo 19, del Decreto cuestionado. Por otra parte, se manifiesta en contra de que no existan estudios técnicos para establecer si las calderas de quemas de combustibles fósiles biomásicos exceden o no los niveles de emisión de calderas, en los términos dispuestos en Reglamento de Calderas. No obstante las consideraciones anteriores, las realiza sin que exista concreción en los argumentos de constitucionalidad que se deben tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos de normas del Reglamento impugnado. Asimismo, los coadyuvantes activos Gad Amit Kaufman y Carolina Rugeles Quijano, tampoco aportan elementos adicionales que permitan establecer las razones jurídicas que fundamentan su posición respecto a la inconstitucionalidad del decreto de cita, pues se limitan a citar doctrina nacional e internacional, las leyes, los Tratados y Convenios Internacionales suscritos por Costa Rica y las sentencias dictadas por este Tribunal que consideran que el Reglamento en cuestión contradice, sin establecer un análisis exhaustivo para demostrar la lesión de la norma constitucional por parte del Decreto en cuestión de menor rango.
Razón por la cual, al igual que los antecedentes parcialmente trascritos, considera esta Sala que no le es posible socorrer la ausencia manifiesta del profesional en derecho que autenticó la presente acción, sin exponer la imparcialidad y análisis que debe tener esta acción de inconstitucionalidad y, por ende, debe declararse sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad”.
En este sentido, los argumentos planteados en este precedente, son igualmente aplicables al caso que nos ocupa, y por las razones que se detallan a continuación.
V.Sobre la necesidad de señalar el derecho internacional violentado en la acción de inconstitucionalidad.- El artículo 7 de la Constitución Política y el artículo 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en conjunto, revelan un papel fundamental de la jurisdicción constitucional en establecer no solo el principio de supremacía de las normas y principios constitucionales, sino también la del Derecho Internacional, así como su uniforme interpretación y aplicación. Es por un acto, quizá reflejo, que la discusión de un asunto de esta naturaleza esté ligado el principio constitucional de la jerarquía normativa a la jurisdicción constitucional, pero sobre todo cuando debe resolverse con el universo de normas de derecho internacional vigentes en la República. En el caso de Costa Rica, por decisión del constituyente derivado en la reforma constitucional al artículo 7 en 1968, prevalecen los Tratados por encima de las normas ordinarias del sistema legal, lo que descarta toda discusión sobre la vigencia de esas normas con las leyes en el tiempo.
Así, con base en la argumentación de los accionantes debe determinarse, cuáles son los derechos internacionalmente reconocidos por los sujetos de derecho internacional, que no se estarían aplicando directamente en el país, o no se estarían materializando en las normas nacionales, pese a que existe un compromiso libremente aceptado por el Estado costarricense. Si se invoca una determinada norma del Derecho Internacional Público, éste, en efecto necesita estar señalado en el libelo de interposición, para lo cual el accionante, como interlocutor entre ese Tratado y el Estado costarricense, permita establecer claramente las consecuencias jurídicas, al dejarlo motivado y fundamentado en su libelo de interposición de la acción. En el caso que nos ocupa, el accionante afirma la existencia de una obligación de derecho internacional prohibitiva para quemas agrícolas controladas, pero se limita a establecerlo de una simple lista de Tratados Internacionales en el libelo de interposición. Así señala:
“a. Carta Mundial de la Naturaleza – Naciones Unidas 1982; b. Protocolo de Montreal Relativo a las sustancias Agotados (sic) de la Capa de Ozono – Ley 7223 de 1991; c. Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono. Ley 7228- 1991; d. Protocolo de Kyoto; e. Convención Marco sobre el Cambio Climático. 1998; Cumbre de la Tierra- f. Declaración de Río 1992; Convenio Regional sobre Cambio Climático.- Ley No. 7513; g. Convenio Comisión Centroamericana Ambiente y Desarrollo. Ley 7498, h. Convenio de Estocolmo. Sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, aprobado por Costa Rica, mediante la Ley 8538 de agosto de 2006. Tres meses después, en noviembre del mismo año, mediante decreto ejecutivo 33438 se ratifica este convenio suscrito por Costa Rica en la Sede de las Naciones Unidas en Nueva York el 16 de abril del 2002. A partir de este momento Costa Rica se una a las partes del Convenio de Estocolmo adquiriendo el compromiso de elaborar un Plan Nacional de Implementación (PNI) que describa como se cumplirán las obligaciones establecidas por el Convenio”.
Si bien la Sala entiende que existen una serie de principios que se pueden derivar de los instrumentos internacionales citados, los accionantes no precisan dónde está la prohibición de todas las quemas agrícolas controladas, pues, evidentemente, las no controladas ya están implícitamente prohibidas por la legislación nacional. Observa la Sala que los argumentos planteados en la acción son omisos, especialmente aquellos que permitan al Tribunal arribar a una decisión plausible. El Convenio de Estocolmo, en efecto, establece la obligación de realizar el Plan Nacional de Implementación del Convenio de Estocolmo para la Gestión de Contaminantes Orgánicos Persistentes COP’s en Costa Rica, que se reconoce ya fue cumplido por el país, y que existe otro análisis en preparación para su actualización, como también las conclusiones expresadas en el oficio DIGECA-543-2013 del 13 de septiembre de 2013.
Así las cosas, si pide la prohibición total de las quemas agrícolas a partir de la eliminación de la norma impugnada, ello obliga al Tribunal a determinar cuál es el fundamento jurídico en el Derecho Internacional Público de esta prohibición. Si el referente es la normativa internacional citada en el escrito, no hay más que una simple enunciación, salvo lo referente al Convenio de Estocolmo, pero, como se dijo, se refiere a las obligaciones ya cumplidas, entonces, el accionante no pone en evidencia ese estándar invocado que da el fundamento a la prohibición de quemas controladas. En consecuencia, un examen pormenorizado de estos argumentos, revela que el libelo de interposición resulta omiso en describir cuál compromiso internacional ha sido incumplido o quebrantado. La petitoria crea un problema entre dos polos opuestos, porque, una norma prohibitiva debe ser siempre aplicada en forma restrictiva, de ahí que las obligaciones concretas asumidas por los Estados deben estar descritas con toda claridad, para que las Altas Partes produzcan las reformas necesarias en su legislación.
Ello no se ha hecho en el escrito de interposición. Por otro lado, los efectos de la desregulación que se plantea pone en entredicho las obligaciones internacionales adquiridas por Costa Rica, pues de acceder a la pretensión deducida en la acción, llevaría a este Tribunal a, precisamente, causar un efecto inverso al objetivo del Tratado dado el principio general de la libertad. Véase que la eliminación que se pide podría constituirse en una infracción al compromiso de gradualidad que persigue la disminución de los gases COPs junto a los controles de las quemas agrícolas. La anulación de la norma legal implica, en nuestro criterio, todo lo contrario al progreso de las condiciones actuales, revela un contrasentido, si vemos que aun frente a las regulaciones actuales se pueden presentar quemas agrícolas sin licencias, cuando más si no existe del todo, lo que implicaría una verdadera desmejora regulatoria.
De este modo, el remedio planteado perjudica más que las desventajas que se dice tienen la continua aplicación de la norma. En consecuencia, la pretensión de los accionantes crea el agravante, que la ausencia de la regulación, haría prevalecer otra libertad, pues lo que no está prohibido está permitido, salvo la aplicación de las reglas civiles y penales cuando se generen daños a la propiedad y al ambiente que podrían ser aplicadas en limitadas condiciones. No siempre el eliminar una norma tiene el efecto de cambiar una determinada conducta social; lo importante es el hecho de anularla del ordenamiento jurídico cuando en si mismo, es un mecanismo de cambio social para proteger el ambiente y no la negación de una realidad provocando su deterioro, razón por la cual se reafirma la conveniencia de mantener la función principal del Derecho, de regular mediante autorizaciones administrativas y controlar las actividades de quemas agrícolas lícitas, como también sancionar las ilícitas.
Por tanto:
Se declara sin lugar la acción. Los magistrados Armijo Sancho y Rueda Leal salvan el voto y declaran con lugar la acción, con todas sus consecuencias.- Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Castillo V.
Paul Rueda L. Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A. José Paulino Hernández G.
VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO SANCHO Y RUEDA LEAL CON REDACCIÓN DEL SEGUNDO.
Contrario al criterio de mayoría, estimamos que sí existen razones suficientes para acoger la acción de inconstitucionalidad planteada. Tal como lo expresa la Procuraduría, el reglamento que actualmente rige la actividad de quemas agrícolas controladas no exige la evaluación de impacto ambiental en esa actividad. Esto es una situación alarmante, pues datos de la FAO señalan que las quemas agrícolas, aun las controladas, producen efectos negativos al ambiente y la salud, bienes constitucionales contemplados en los numerales 21 y 50 constitucionales, cuya protección deviene competencia ineludible de este Tribunal Constitucional. La Procuraduría igualmente informa que la SETENA ha enlistado los efectos negativos de estas quemas en los cultivos de caña de azúcar, afectación de suelos, mantos acuíferos, flora y fauna silvestre, aire y atmósfera. El órgano asesor expone también que según datos de la Dirección de Gestión de Calidad Ambiental del MINAE, se han verificado numerosas afectaciones al ambiente y la salud desencadenadas por esta práctica agrícola, tales como el favorecimiento a la proliferación de plagas, malezas y generación de lluvia ácida.
Compartimos el criterio de la Procuraduría, en el sentido de que las políticas ambientales en el país deben ir dirigiéndose cada vez más a realizar los esfuerzos necesarios para que se vaya eliminando de manera paulatina la práctica de quemas agrícolas y, de manera paralela, ir implementando las tecnologías existentes en este campo para alcanzar los efectos deseados. La Procuraduría continúa aportando datos científicos relevantes para la resolución del sub lite, entre los cuales se destaca que según el Plan Nacional de Implementación del Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos, se estima que los procesos de quema de biomasa a cielo abierto aportan el 55% de liberaciones de dioxinas y furanos. Además, según el Protocolo de Kyoto de la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el dióxido de carbono y el metano son gases identificados como de efecto invernadero.
Por esta razón, Costa Rica ha adquirido diversos compromisos específicos en la reducción de gases de efecto invernadero, tanto en el Convenio marco citado, como en el Protocolo de Kyoto y el compromiso del Poder Ejecutivo en la neutralidad de carbono para el 2021. Incluso, como es de conocimiento público, Costa Rica se comprometió en la Conferencia de la ONU sobre Cambio Climático en Bali, a alcanzar la condición de “carbono neutral”, por lo que esta declaración de compromisos genera importantes consecuencias jurídicas dentro del marco de las Naciones Unidas, aspecto que no puede ser pasado por alto en este asunto. Por estas razones y en vista de los impactos negativos sobre el ambiente y la salud de las personas, la actividad de quema agrícola debe estar sometida a una evaluación de impacto ambiental, máxime que además de los artículos 50 y 21 de la Constitución Política, también se vulneran principios rectores en materia ambiental el de uso racional de los recursos, a partir del cual se permite garantizar a los habitantes un equilibrio ecológico entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente (ver sentencias 6322-2003, 3705-1993, 4423-1993, 5974-1998 y 6716-2002) y, por supuesto, los principios preventivo y precautorio que rigen la materia.
La jurisprudencia de este Tribunal también ha destacado la importancia de los estudios de impacto ambiental en el resguardo del derecho al ambiente y, en definitiva, del Derecho de la Constitución. La Sala ha indicado que este mecanismo de evaluación ambiental procura que determinadas actividades significativamente impactantes en términos ambientales cuenten con un procedimiento científico analítico en el que se examinen sus eventuales consecuencias. Tal como lo explica la Procuraduría, este procedimiento técnico facilita la identificación y predicción de los efectos positivos o negativos que una actividad puede provocar sobre el ambiente. Además, a través de este procedimiento de evaluación ambiental se permite la participación ciudadana de las personas vecinas que eventualmente se verían afectadas con esta práctica agrícola, procurándoles que tengan acceso a la información necesaria para evacuar sus dudas e inquietudes.
Tomando en consideración lo expuesto, consideramos que el artículo 24 de la Ley Nº 7779 es inconstitucional por omitir la exigencia de una evaluación de impacto ambiental previo a la autorización de los permisos correspondientes para quemas agrícolas controladas.
Gilbert Armijo Sancho Paul Rueda Leal Magistrado Magistrado Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
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