Regulation of Controlled Agricultural Burning Is ConstitutionalRegulación de quemas agrícolas controladas no es inconstitucional

20130007009393-11723064-1.rtf SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at sixteen hundred hours and zero minutes on ocho de octubre del dos mil catorce.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by CAROLINA RUGELES QUIJANO, holder of identity card No. 127600063330, and GAD AMIT KAUFMAN, holder of identity card No. 137600015818, against Article 24 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos.

Background:

1. 1In a written submission received by the Secretaría de la Sala at thirteen hours and forty-six minutes on diecinueve de agosto de dos mil trece, the petitioners request that Article 24 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos be declared unconstitutional. They allege that, pursuant to Article 24 of the challenged Law, Ley No. 7779 de 30 de abril de 1998, controlled agricultural burning (quemas agrícolas controladas) is authorized subject to the existence of regulations, which were enacted through Decreto Ejecutivo No. 35368-MAG-S-MINAET. They contend that controlled agricultural burning is harmful to health and the environment and that, consequently, the aforementioned Law and its Regulations violate Articles 21 and 50 of the Constitución Política; they likewise contravene the Carta Mundial de la Naturaleza de la Organización de las Naciones Unidas, the Protocolo de Montreal relativo a las sustancias agotadoras de la Capa de Ozono (Ley No. 7223 de 1991), Convenio de Kyoto, Convención Marco sobre el Cambio Climático de 1998, Declaración de Río de 1992, Convenio Regional sobre Cambio Climático (Ley No. 7513), Convenio de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (Ley No. 7498), and Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes (Ley No. 8538 de 2006).Burning of any kind releases dioxins, which are pollutants belonging to the so-called “dirty dozen,” a group of hazardous chemicals classified as persistent organic pollutants (POPs) (contaminantes orgánicos persistentes, COP). Once they enter the body, they remain there for a long time due to their chemical stability and their attachment to fatty tissue, where they are stored for a period ranging from 7 to 11 years. In the environment, they tend to accumulate in the food chain; the higher an animal is in that chain, the greater its concentration of dioxins. They emphasized that the Asamblea Legislativa, through Ley No. 8538 de 23 de agosto de 2006, approved the Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, and therefore the Costa Rican State has an existing obligation to reduce the generation of compounds as harmful to human health as dioxins and furans. Among the commitments undertaken by the Costa Rican State is the preparation of an inventory quantifying the sources of pollution involving Persistent Organic Components.The “Resumen Inventario de COPs” of the Dirección de Gestión de Calidad Ambiental del Ministerio de Ambiente y Energía, concerning the generation of Persistent Organic Components in Costa Rica, demonstrates that 55% of dioxins and furans are produced by open burning (forest fires and agricultural burning of sugarcane crops, coffee stubble, tomato-crop plastics, pineapple waste, rice waste, among others). They emphasize that the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (Resolución SETENA SG – AJ-478 de 8 de abril de 2008) and the Contralor Ambiental del Ministerio de Ambiente y Energía (oficio No. CA-2012-157 de 23 de octubre de 2012) issued opinions opposing the authorization of controlled burning.
2. 2To substantiate their standing (legitimación) to bring this constitutional challenge, they state that it arises from the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, insofar as they are acting to defend the diffuse interests (intereses difusos) associated with a healthy and ecologically balanced environment.
3. 3By decision issued at fifteen hours and thirty-seven minutes on veintisiete de agosto del dos mil trece, the action was admitted for consideration, and the Procuraduría General de la República, Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, and Ministerio de Ambiente y Energía were afforded an opportunity to be heard.
4. 4The Procuraduría General de la República submitted its report. It states that the current Reglamento sobre quemas agrícolas controladas, Decreto Ejecutivo No. 35368-MAG-S-MINAET, does not require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) for that activity and contains deficiencies identified in the report. It mentions that, according to the FAO, agricultural burning (quemas agrícolas), even when controlled, has adverse effects on the environment and health, such as the destruction of plants and animals, loss of organic matter, loss of soil fertility, and carbon dioxide emissions. It emphasizes that the products of vegetation combustion are considered environmentally significant because the greenhouse gases carbon dioxide and methane influence the global climate. It adds that the Secretaría Técnica Nacional Ambiental lists adverse effects from sugarcane cultivation, including impacts on soils, aquifers, wild flora and fauna, air, and the atmosphere.It shows that the Dirección de Gestión de Calidad Ambiental of MINAE describes numerous adverse effects on the environment and health, such as encouraging the proliferation of pests and weeds and generating acid rain. It states that this practice is detrimental to human health because of the presence of compounds associated with immune and enzymatic disorders, cancer, respiratory disorders, and eye conditions. It notes that efforts should be made to phase out agricultural burning by incorporating transitional provisions with defined time limits into the Reglamento sobre quemas agrícolas. It stresses that, according to the National Implementation Plan for the Stockholm Convention on Organic Pollutants, open-air biomass burning processes are estimated to account for 55% of dioxin and furan releases. It maintains that, under the Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, carbon dioxide and methane are identified as greenhouse gases.It considers that, under the Stockholm Convention, polychlorinated dibenzo-p-dioxins and dibenzofurans, or furans, are subject to reduction or elimination obligations. It lists international instruments such as the Rio Declaration on Environment and Development, citing Principle 3, under which the right to development must be fulfilled so as to equitably meet the developmental and environmental needs of present and future generations; Principle 8, under which States must reduce and eliminate unsustainable patterns of production and consumption; and Principles 15, 16, and 17 of that Declaration. It highlights the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights, Article 10 of which concerns the right to health, and Article 11 of which addresses the right to a healthy environment. It also cites Article 5 of the Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants, concerning measures to reduce or eliminate releases from unintentional production.It mentions Article 2 of the Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer, as well as the United Nations Framework Convention on Climate Change and the Central American Convention on Climate Change. It emphasizes the international obligation to stabilize greenhouse gas (GHG) emissions, including carbon dioxide and methane, and therefore, under the United Nations Framework Convention on Climate Change, the Kyoto Protocol, and the Copenhagen Accord, States must take precautionary measures to anticipate and minimize the causes of climate change and promote practices and processes that control, reduce, or prevent anthropogenic greenhouse gas emissions in all relevant sectors, including energy, transportation, industry, agriculture, forestry, and waste management. It warns that, according to scientific data confirmed by the Copenhagen Accord, GHG emissions, which contribute to rising global temperatures, must be kept under control; although that Accord is not binding, the scientific data are important to underscore.It notes that high temperatures cause increased levels of ozone and pollutants, among other problems. It stresses that Costa Rica has specific commitments to reduce greenhouse gases under the Framework Convention and the Kyoto Protocol, as well as the Executive Branch’s commitment to carbon neutrality by 2021. Consistent with this commitment, at the UN Climate Change Conference in Bali, Costa Rica proclaimed its commitment to becoming “carbon neutral”; the declaration became a national-level policy instrument and also has legal consequences within the framework of the United Nations commitment. It notes that the Kyoto Protocol seeks to reduce gas emissions and that, in light of the Declaration of Carbon Neutrality, it is clear that the State is bound by that 2007 international proclamation, such that efforts to reduce the environmental footprint form part of a national priority. It states that the right to a healthy environment is a fundamental right that the State must protect through general policies or specific regulatory measures and actions, and that the State must incorporate the precautionary principle (principio precautorio) into its conduct.It emphasizes that Costa Rica has signed and approved several international instruments requiring it to adopt measures to protect the environment and control gas emissions, such as the Montreal Protocol and the Kyoto Protocol; consistent with the international obligations undertaken in this area, the State is required to fulfill its commitments. It mentions, in its constitutional analysis of the challenged provision, that both the Legislative and Executive Branches have adopted regulatory and other measures aimed at eliminating agricultural burning in order to comply with international obligations and commitments; and that, given its significant adverse impacts on the environment and health, burning may encompass thousands of hectares and should therefore be subject to an environmental impact assessment as a requirement arising from Articles 21 and 50 of the Political Constitution and Articles 10 and 11 of the Protocol of San Salvador.It warns that dispensing with the environmental impact assessment violates those articles and several constitutional principles, such as the principle that the State must safeguard the right to a healthy and ecologically balanced environment, derived from Article 50 of the Constitution and related to the right to health, citing decisions 9193-2000, 6322-2003, and 3341-1996 of the Sala Constitucional. It also violates the right to health and to a healthy and ecologically balanced environment, which are constitutionally recognized in Articles 21, 50, 73, and 89 and are also recognized in international law; it therefore refers to decisions 5928-2006 and 5753-2001 of the Sala Constitucional. It warns that the principle of rational use of resources (principio de uso racional de los recursos) is also violated, insofar as there must be the necessary balance between the country’s development and the fundamental right to the environment, as established in decisions 6322-2003, 3705-1993, 4423-1993, 5974-1998, and 6716-2002 of the Sala.It maintains that the amendment to Article 50 reflects the understanding that, although human beings have the right to use the environment, they also have the obligation to protect and preserve it for the enjoyment of future generations, according to decisions 5658-1994 and 1886-1995 of the Sala Constitucional. It considers the principle of environmental impact assessment as a means of protection to have been violated, stating that the State is required to adopt preventive measures to avoid adverse effects and that one of the mechanisms through which the State seeks to ensure that human activities respect the environment is the requirement for an environmental impact study (estudio de impacto ambiental), as mandated by decisions 9193-2000, 6322-2003, 3840-2001, and 9229-2002. It adds that, with respect to the environmental impact study as a means of protection, this Court has explained on various occasions in its case law the need for certain activities to have an approved environmental impact assessment because that administrative procedure makes it possible, from a technical and scientific standpoint, to identify and predict the effects that an activity may have on the environment.It emphasizes that the principle of citizen participation (principio de participación ciudadana), outlined in decision 10693-2002, is violated because a broad flow of information is necessary so that persons who may be affected by the practice can contribute essential data or viewpoints. For the foregoing reasons, Article 24 of Ley No. 7779 and Decreto No. 35368 would be unconstitutional because they omit the requirement for an environmental impact assessment to be conducted before permits for agricultural burning are granted; such an assessment does not necessarily entail obtaining environmental viability (viabilidad ambiental) for that activity through compensation, mitigation, restoration, or recovery measures.
5. 5The Minister of Agriculture and Livestock submitted her report, in which she states that Article 24 of Law No. 7779 does not violate the right to life or the right to a healthy and ecologically balanced environment; the fundamental purpose of the challenged provision is to protect, conserve, and improve soils through integrated and sustainable management together with other natural resources, by promoting and ensuring appropriate environmental planning. She adds that one of its specific objectives is to promote the sustained and integrated management, conservation, and restoration of soils; facilitate mechanisms for integrated and coordinated action by the institutions with authority over the matter; encourage the active participation of communities and producers; and promote the implementation and monitoring of improved practices in land-use systems that prevent erosion or other forms of degradation of soil resources.She adds that the aforementioned law establishes soil management, conservation, and restoration practices that are to be planned and implemented by area. She states that burning on land suitable for agriculture is among the soil management, conservation, and restoration practices; for this reason, the Ley de Uso de Manejo y Conservación de Suelos establishes the legality of the activity so that it is not conducted without restriction and so that such burns are carried out in accordance with MAG guidelines. She indicates that MAG is responsible for granting permits for controlled agricultural burning, as well as for supervising and monitoring compliance with the conditions required under Chapter II of the Reglamento para Quemas Agrícolas, which establishes the conditions for conducting a controlled burn (quema controlada). She emphasizes that the purpose of the Decree is to regulate agricultural burning and ensure that interested parties comply with the requirements for acting in accordance with law.She states that MAG, mindful of the economic, social, and environmental effects associated with the practice of controlled agricultural burning, analyzes each application submitted by interested parties. She emphasizes that, with respect to controlled agricultural burning, it acts reasonably in an effort to support production interests while protecting natural resources and people. She warns that the practice of agricultural burning must be regulated through controls so that the activity is not conducted without restriction. She notes that controlled agricultural burns are necessary in many cases. She states that, in the present case, the challenged article regulates an agricultural activity, preventing it from being carried out arbitrarily and controlling it so that it is conducted within safety parameters. She explains that Costa Rica has had legislation governing controlled burns since 1909: Ley de Quemas No. 121, amended by Law No. 27 and Law No. 253.Ley de Quemas y Cercas Divisorias de 1909 must be interpreted in harmony with Article 10 of Código Civil and Article 5 of Ley Orgánica del Poder Judicial. She considers that such interpretation requires adapting the content of the provision to historical circumstances and social realities. She states that the legislation prohibits burns conducted without authorization and permits the practice only when prior permission has been obtained from the relevant authority. In Costa Rica, burning is currently governed and regulated by an Executive Decree that controls the practice in all agricultural activities. She adds that Ley Forestal prohibits burns on forestland and adjoining land unless permission has been obtained from the Administration. Under Reglamento al Uso, Manejo y Conservación de Suelos, MAG, in coordination with MINAE and Ministerio de Seguridad Pública, is responsible for issuing the fundamental principles under which agricultural burning may be authorized.She states that Comisión Nacional de Prevención y el Combate de Incendios Forestales was created and is charged with recommending national policies and preparing prevention programs. She states that persons who conduct burns may incur civil and criminal liability. She argues that the regulations governing burns and fires follow the principle of strict liability (responsabilidad objetiva). She indicates that burns may be conducted on land suitable for farming or livestock production provided that the requirements established by the legal system are met, including taking precautionary measures to control the fire, requesting prior permission from public authorities—particularly the MAG office—and notifying the owners or custodians of neighboring properties; notification of adjoining landowners (colindantes) is intended to minimize or prevent the spread of fire. Finally, because the need for regulated burning has been demonstrated, she requests that the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) be dismissed.
6. 6The Minister of Health submitted her report, in which she states that Dirección de Protección al Ambiente Humano is the office responsible for addressing the case under review. She explains that agricultural burning produces gaseous emissions, such as carbon monoxide and nitrogen oxides, as a result of incomplete combustion, which, if not properly managed, are harmful to human health and wildlife. She notes that, in the specific case of agricultural burning—mostly involving sugarcane—approximately 80% of the country’s sugarcane-growing areas are located in areas with very low population density, except in Grecia, Filadelfia, Miramar, and surrounding areas, where pollution has spread over the years. She states that MAG, Ministerio de Salud, and MINAE share responsibility for ensuring proper compliance with the Executive Decree. She indicates, without attempting to justify the practice, that sugarcane is burned because it is much more practical to cut the stalks when there are no leaves, since their sharp edges injure workers’ skin, and because the low-running fire from a sugarcane-field burn drives away animals and insects.She states that mechanized sugarcane harvesting is a desirable alternative but could not be adopted throughout the country because not all farmers can afford harvesters and because the terrain is rugged. She states that a gradual reduction in agricultural burning for intensive crops is advisable so that it is consistent with the development model advocated by Costa Rica. Finally, although the controlled sugarcane-burning procedure is indeed a mechanism that should be gradually eliminated, the fact remains that, until an alternative procedure is available to solve the problem, authorizing controlled sugarcane burning—as permitted by the provision challenged in the constitutional challenge—is more favorable to health and the environment than leaving the activity unrestricted. This prevents sugarcane growers or other persons from burning sugarcane fields indiscriminately and without any control in order to harvest the sugarcane, which would pose a greater risk to people’s health and lives and could damage their property and physical integrity.
7. 7The Acting Minister of Environment and Energy stated in her report that declaring Article 24 of Ley de Uso, Manejo Conservación de Suelos unconstitutional would automatically invalidate Executive Decree No. 35368-MAG-S-MINAET, resulting in agricultural burning being left unrestricted, since no provision prohibits it. It is precisely Article 24, together with the cited Decree, that establishes, by regulation, the granting of permits to conduct controlled burns for the purpose of supporting production interests and reducing environmental harm by protecting natural resources and human health. Responsibility for granting the corresponding permit rests with the local or regional offices of Ministerio de Agricultura y Ganadería, in accordance with Executive Decree No. 35368-MAG-S-MINAET. Before addressing the challenged provision, however, she presents the perspective of Dirección de Gestión de Calidad Ambiental del Ministerio de Ambiente y Energía (DIGECA).She lists the various applicable constitutional provisions and international obligations, as well as case law (jurisprudencia) of the Sala concerning the right to a healthy and ecologically balanced environment. In relevant part, the following excerpt is reproduced: “The other POPs that are produced unintentionally, such as dioxins and furans, are included in Annex C of the cited convention and are not subject to a prohibition on use or manufacture; rather, because they are unintentional, the commitment of the Parties signatory to this convention is their continuous minimization. The countries that are signatories to the convention must establish an inventory of dioxins and furans—which, in the case of Costa Rica, has already been completed—and an action plan to implement their minimization over time and, eventually, if possible, their elimination. It follows from the foregoing that the country is under no obligation to eliminate these substances immediately, but instead must develop a plan for their continuous minimization; therefore, the current situation cannot be said to constitute noncompliance with the cited Convention.MINAE is currently updating the POP inventories, including the inventory of dioxins and furans, from which a series of actions intended to minimize them is expected to be developed. […]” Finally, she refers to several previous cases on the subject that were dismissed by the Sala, in which challenges to the constitutionality of provisions authorizing burns were summarily rejected by Judgment No. 2012-05285.
8. 9The notices (edictos) referred to in the second paragraph of Article 81 of Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 221, 222 and 223 of Boletín Judicial, dated 15, 18 and 19 de noviembre del dos mil trece.
9. 10The following organizations filed briefs in passive support (coadyuvancia pasiva): Liga Agrícola de la Caña de Azúcar on 26 de noviembre de dos mil trece; Asociación Cámara de Productores de Caña de Guanacaste; Asociación Cámara de Productores de Caña de la Zona Sur; Asociación Cámara de Productores de Caña de Puntarenas; Asociación Cámara de Productores de Caña de San Carlos; Asociación Cámara de Productores de Caña del Atlántico; Asociación Cámara de Productores de Caña del Pacífico; Azucarera el Viejo S. A.; Azucarera El Palmar S.A.; Central Azucarera Tempisque S.A.; Compañía Agrícola Industrial de Tacares Ltda; FEDECAÑA; Ingenio Costa Rica S.A.; Ingenio el General; Ingenio Juan Viñas S.A.; Ingenio Quebrada Azul Ltda.; and Ingenio Taboga S.A.; all of the latter on seis de diciembre de dos mil trece.
10. 11By a decision issued at sixteen hours and eleven minutes on doce de diciembre de dos mil trece, the arguments were deemed timely filed, and the applicants were therefore admitted as supporting intervenors (coadyuvantes) in the matter. The interested parties were advised that, regarding the effects of supporting intervention (coadyuvancia), because the supporting intervenors are not principal parties to the proceeding, they will not be directly harmed or benefited by the judgment; that is, the judgment’s effect does not extend directly and immediately to a supporting intervenor, nor is that person affected by res judicata (cosa juzgada), and the immediate effects of enforcement of the judgment do not extend to that person either, since supporting intervention may not be used to compel the jurisdictional authority to issue a decision in that person’s favor, as the person was not a principal party to the proceeding. What may affect that person—not by virtue of being a supporting intervenor, but in the same manner as any other person—is the erga omnes effect of the ruling. A judgment in constitutional matters does not benefit anyone in particular, not even the petitioner; this may be recognized only in the underlying proceeding.
11. 12The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with pursuant to the authority granted to the Sala by Article 9 ibídem, as this decision is deemed sufficiently grounded in evident principles and rules, as well as in the case law of this Tribunal.
12. 13The statutory requirements have been fulfilled in the proceedings.

Drafted by Magistrado Castillo Víquez; and,

Whereas:

I.Admissibility. Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the prerequisites determining the admissibility of constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad), requiring the existence of a matter pending resolution in administrative or judicial proceedings in which unconstitutionality has been invoked. This requirement is unnecessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article, namely, when the nature of the provision entails no individual or direct injury; when the challenge is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests concerning the community as a whole; or when it is filed by the procurador General de la República, the contralor General de la República, the fiscal General de la República, or the defensor de los Habitantes, in the latter cases within their respective spheres of authority. The text in question provides that such a challenge is proper when “because of the nature of the matter, there is no individual or direct injury.” Second, it provides for the possibility of bringing a claim in defense of “diffuse interests.” This concept, the content of which has gradually been delineated by the Sala, may be summarized in the terms used in judgment No. 3750-93 of this Tribunal, issued at fifteen hours on treinta de julio de mil novecientos noventa y tres:

“... Although difficult to define and even more difficult to identify, diffuse interests cannot, under our law—as this Sala has already stated—be merely collective interests; nor may they be so diffuse that their ownership merges with that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or identifiable groups, or readily identifiable persons or groups, stand in relation to them, whose standing (legitimación) would derive not from diffuse interests but from corporate interests concerning a community as a whole. They are therefore individual interests, yet at the same time dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and consequently sustain actual or potential harm that is more or less equal for all. It is thus rightly said that these are equal interests held by groups situated in particular circumstances and, at the same time, by each member thereof.

In other words, diffuse interests have a dual nature, since they are simultaneously collective—because they are shared by the public at large—and individual, and may therefore be asserted as such.” In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, consumption of a certain product, etc. In these cases, the interest is scattered or diluted—diffuse—among an unidentified plurality of persons. This Sala has listed various rights that it has characterized as “diffuse,” including the environment, cultural heritage, defense of the country’s territorial integrity, and the proper management of public expenditure, among others. Two clarifications must be made in this regard. On the one hand, the aforementioned interests extend beyond the sphere traditionally recognized as encompassing diffuse interests because, in principle, they concern matters affecting the national community rather than particular groups within it.

Environmental damage does not affect only the residents of a region or consumers of a product; rather, it harms or places at serious risk the natural heritage of the entire country and even of humanity. Likewise, ensuring the proper management of public funds authorized in the Presupuesto de la República is an interest concerning all inhabitants of Costa Rica, not merely any particular group among them. On the other hand, the list developed by the Sala Constitucional is no more than a description arising from its duty—as a jurisdictional body—to limit itself to adjudicating the cases submitted to it, and it cannot in any way be understood to mean that only those rights expressly recognized as diffuse by the Sala may be regarded as diffuse rights.

II.Standing in this particular case. The case law of this Sala has consistently recognized that the defense of a healthy and ecologically balanced environment is a matter involving diffuse interests. Consequently, formal ownership of a legitimate or subjective interest is unnecessary; it is sufficient to hold an interest shared with others in order to challenge a provision believed to violate the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. Accordingly, only an interest in protecting that right through the assertion of a claim before this constitutional jurisdiction is required. In this case, standing derives from diffuse interests. Thus, although the challenge was admitted in the names of the legal entities AIRE LIMPIO VIDA SANA DEL CANTON DE GRECIA and ASOCIACION CONFRATERNIDAD GUANACASTECA, a subsequent review of the record reveals that their authority to act on behalf of those entities (personerías) was not established.

Nevertheless, given the broad standing arising from the procedural rules applicable to this case, the appropriate course is to recognize the signatories CAROLINA RUGELES QUIJANO and GAD AMIT KAUFMAN, in their personal capacities, as the challengers. Accordingly, Article 24 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos No. 7779 de 30 de abril de 1998 is challenged as unconstitutional insofar as it authorizes controlled agricultural burning (quemas agrícolas controladas), as regulated by Decreto Ejecutivo No. 35368-MAG-S-MINAET, which is alleged to contravene constitutional and treaty provisions. In view of the foregoing, because the claim seeks to protect the environment, the appropriate course is to decide the challenge on the merits.

III. Subject matter of the challenge. The provision challenged as unconstitutional is reproduced below

“Article 24.- To conduct burns on land suitable for agriculture, the instructions of the Ministerio de Agricultura y Ganadería must be followed in accordance with the permit issued for that purpose, pursuant to the current Reglamento de quemas agrícolas controladas, as well as the applicable provisions of the Ley Orgánica del Ambiente and the Código Penal.” It is alleged that the provision is unconstitutional because it violates the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment and to health, as well as various international obligations, although it does not specifically identify which obligations derive from each instrument.

IV.Problems concerning the specificity of the arguments. This Sala recently decided another constitutional challenge involving a claim similar to the one now before us, both as to its subject matter and the manner in which it was argued; it is therefore necessary to cite the ruling issued in that case. In judgment No. 2014-004239, this Sala held:

“IV.- Lack of specificity in the constitutional arguments. Article 3 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides that ‘The Constitución Política shall be deemed infringed when this results from comparing the text of the challenged provision or act, its effects, or its interpretation or application by public authorities, against constitutional provisions and principles.’ For this Tribunal to find that an infringement has occurred and declare the challenged provision or act unconstitutional, with its resulting annulment and removal from the legal system, the party bringing a constitutional challenge bears the burden of demonstrating how that provision infringes the constitutional rule or principle and must also explain why the claim should be upheld. This is referred to by this Sala as the burden of argumentation (carga de la argumentación); that is, ‘a provision that is facially contrary to the Constitución shifts the burden of argumentation to those who maintain that no conflict actually exists between that provision and the Constitución Política. The opposite applies when a challenge is brought against a provision that, upon an initial examination, does not appear contrary to the Constitución; in that event, the challenger must advance arguments establishing its unconstitutionality’ (see judgment number 0184-95, issued at 16:30 hours on 10 de enero de 1995).

In a subsequent judgment, this Sala stated the following regarding the lack of specificity in constitutional arguments in proceedings involving constitutional challenges:

“The constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) is filed on the grounds that the challenged Executive Decree is harmful and violates and infringes the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment, the right to health, and the international commitments undertaken through the Kyoto Protocol. Despite the opportunity afforded to the petitioners, this confirms the statement by the Procuraduría General de la República that there is no specific analysis of the provisions of the challenged Executive Decree alleged to be unconstitutional; instead, it merely sets out general and abstract disagreements with the Regulations as a whole, and even more broadly with every activity carried out by sugar mills and estates, since they contend that those activities adversely affect the quality of life and health of neighboring residents, without specifying which constitutional arguments should be considered in challenging each of the provisions or groups of rules in the contested Regulations. […] The first paragraph of Article 78 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes the obligation to authenticate pleadings initiating constitutional challenges, since it is deemed necessary that arguments be presented by a legal professional; this does not preclude this Court from undertaking a serious examination of the technical and scientific substance of a particular subject, given the diversity and universality of the rules in the legal system.

Unlike proceedings for the protection of constitutional rights (procesos de garantías)—that is, habeas corpus petitions (recursos de hábeas corpus) and amparo petitions (recursos de amparo), which may be filed directly by any interested party before the constitutional jurisdiction in defense of their fundamental rights, generally against acts or omissions that harm their individual sphere of rights (although not always, as in environmental cases)—in proceedings for the defense of the Constitución Política (such as a constitutional challenge), the legislature entrusted the authenticating attorney with a task subject to an even higher standard, one that is, if anything, more elaborate and exhaustive and must be reflected in the initiating pleading by virtue of the attorney’s professional role, in order to demonstrate to the Court that a lower-ranking rule violates a constitutional provision, thereby undermining the principle of constitutional supremacy contained in Article 10 of the Constitución Política.

The substantive and formal drafting of legislation, as well as other secondary provisions, entails an extremely costly process for the State, in which organized civil society has participated in many ways, whether in favor or against, and whose procedures for enactment, approval, and promulgation should not be analyzed lightly. In this regard, this Chamber must acknowledge that this Court has only limited latitude to remedy the manifest omissions of the legal professionals who authenticate pleadings before this constitutional jurisdiction without compromising the impartiality and analysis required in each constitutional challenge.” (Judgment number 005285-2012 at 15.03 hours on April 25, 2012).

In this case, this Court considers that, despite the opportunity afforded to the petitioner, there is no specific analysis of the provisions of the challenged Executive Decree alleged to be unconstitutional; rather, the petitioner merely sets out general and abstract disagreements with the Regulations and with the activities carried out by sugar producers, estates, and farms in the country—particularly those located in Cañas, Carrillo, and Liberia, all in the province of Guanacaste—on the grounds that they cause problems affecting residents’ quality of life and health, as well as environmental damage. The petitioner contends that, because of the activities they conduct, they should be required to submit an environmental impact study (estudio de impacto ambiental), since the challenged decree—in its section 12—merely provides for the possibility that Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) may issue a technical opinion, and the petitioner considers the ten-calendar-day period established for that purpose insufficient; however, the petitioner does not state the technical reasons why the public authority would require a period longer than that established in the provision.

Furthermore, the petitioner objects to the restriction imposed on the Ministerio de Salud and the municipalities, preventing them from suspending a burn that fails to comply with the conditions and requirements specified in the permit unless the Ministerio de Agricultura y Ganadería jointly intervenes under the terms of Article 19 of the challenged Decree. The petitioner also objects to the absence of technical studies to determine whether boilers burning biomass-based fossil fuels exceed boiler emission levels under the terms established in Reglamento de Calderas. Notwithstanding the foregoing considerations, the petitioner makes them without specifically identifying the constitutional arguments that must be considered in challenging each provision or group of rules in the contested Regulations. Likewise, the supporting intervenors (coadyuvantes activos), Gad Amit Kaufman and Carolina Rugeles Quijano, also fail to provide additional elements establishing the legal grounds for their position regarding the unconstitutionality of the cited decree, since they merely cite domestic and international legal scholarship, statutes, the International Treaties and Conventions signed by Costa Rica, and judgments issued by this Court that they believe the Regulations in question contradict, without providing an exhaustive analysis demonstrating that the lower-ranking Decree in question violates the constitutional provision.

Accordingly, as in the precedents partially transcribed above, this Chamber considers that it cannot remedy the manifest omission of the legal professional who authenticated this action without compromising the impartiality and analysis required in this constitutional challenge; therefore, the present constitutional challenge must be dismissed.” In this regard, the arguments set forth in this precedent are equally applicable to the case before us, for the reasons detailed below.

V.On the need to identify in the constitutional challenge the rule of international law alleged to have been violated.- Article 7 of the Constitución Política and Article 1° of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, read together, reveal the fundamental role of the constitutional jurisdiction in establishing not only the principle of supremacy of constitutional rules and principles, but also the supremacy of International Law, as well as its uniform interpretation and application. It is perhaps almost reflexive that the discussion of a matter of this nature should link the constitutional principle of the hierarchy of legal norms (jerarquía normativa) to the constitutional jurisdiction, particularly when the matter must be resolved by reference to the body of international-law rules in force in the Republic. In the case of Costa Rica, by decision of the derivative constituent authority (constituyente derivado) in the 1968 constitutional amendment to Article 7, Treaties prevail over the ordinary rules of the legal system, thereby foreclosing any discussion regarding which of those rules or statutes prevails over time.

Thus, based on the petitioners’ arguments, it must be determined which rights recognized internationally by subjects of international law are not being directly applied in the country or are not being embodied in domestic rules, despite the existence of a commitment freely undertaken by the Costa Rican State. If a specific rule of Public International Law is invoked, it must in fact be identified in the initiating pleading, so that the petitioner, acting as an interlocutor between that Treaty and the Costa Rican State, may clearly establish the legal consequences by setting out the reasons and grounds for them in the pleading initiating the action. In the case before us, the petitioner asserts the existence of a prohibitory obligation under international law concerning controlled agricultural burning, but merely presents it as a simple list of International Treaties in the initiating pleading. Thus, the petitioner states:

“a. World Charter for Nature – United Nations 1982; b. Montreal Protocol on Substances that Deplete (sic) the Ozone Layer – Ley 7223 of 1991; c. Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer. Ley 7228-1991; d. Kyoto Protocol; e. Framework Convention on Climate Change. 1998; Earth Summit- f. Rio Declaration 1992; Regional Convention on Climate Change.- Ley No. 7513; g. Convention of the Central American Commission on Environment and Development. Ley 7498, h. Stockholm Convention. On Persistent Organic Pollutants, approved by Costa Rica through Ley 8538 of August 2006. Three months later, in November of the same year, this convention signed by Costa Rica at United Nations Headquarters in New York on April 16, 2002, was ratified through Executive Decree 33438. From that moment onward, Costa Rica joined the parties to the Stockholm Convention, undertaking the commitment to prepare a National Implementation Plan (NIP) describing how the obligations established by the Convention would be fulfilled.” Although the Chamber understands that a series of principles may be derived from the cited international instruments, the petitioners do not specify where the prohibition of all controlled agricultural burning (quemas agrícolas controladas) is established, since uncontrolled burning is clearly already implicitly prohibited by national legislation.

The Chamber observes that the arguments raised in the action are incomplete, particularly those that would enable the Court to reach a plausible decision. The Stockholm Convention does, in fact, establish the obligation to prepare the National Implementation Plan for the Stockholm Convention on the Management of Persistent Organic Pollutants, COP’s, in Costa Rica, which the country acknowledges it has already fulfilled; another analysis is also being prepared to update it, as are the conclusions expressed in official letter DIGECA-543-2013 of 13 de septiembre de 2013. Accordingly, if the total prohibition of agricultural burning is sought through the elimination of the challenged provision, this requires the Court to determine the legal basis for that prohibition under Public International Law. If the point of reference is the international legislation cited in the filing, there is nothing more than a bare assertion, except with regard to the Stockholm Convention; however, as stated, that Convention concerns obligations that have already been fulfilled.

The petitioner therefore fails to demonstrate the invoked standard that provides the basis for prohibiting controlled burning. Consequently, a detailed examination of these arguments reveals that the application instituting the proceedings fails to describe which international commitment has been breached or violated. The relief sought creates a conflict between two opposing poles because a prohibitive provision must always be applied restrictively; therefore, the specific obligations assumed by States must be described with complete clarity so that the High Contracting Parties may enact the necessary reforms to their legislation. This was not done in the application instituting the proceedings. Moreover, the effects of the proposed deregulation call into question the international obligations undertaken by Costa Rica, because granting the relief sought in the action would lead this Court precisely to cause an effect contrary to the objective of the Treaty, given the general principle of freedom.

It should be noted that the requested elimination could constitute a breach of the commitment to gradual implementation aimed at reducing COPs gases together with controls on agricultural burning. In our view, annulment of the statutory provision entails the exact opposite of improving current conditions and reveals a contradiction, considering that even under current regulations agricultural burning may occur without permits, all the more so if no regulation exists at all, which would constitute a genuine regulatory setback. Accordingly, the proposed remedy causes greater harm than the disadvantages allegedly arising from the continued application of the provision. Consequently, the petitioners’ claim creates the aggravating circumstance that, in the absence of regulation, another freedom would prevail, because anything not prohibited is permitted, subject only to the application of civil and criminal rules when damage is caused to property and the environment, which could be applied only under limited circumstances.

Eliminating a provision does not always have the effect of changing particular social conduct; what matters is annulling it from the legal system when the provision is itself a mechanism for social change intended to protect the environment, rather than denying a reality and thereby causing its deterioration. For this reason, the advisability of preserving the primary function of law is reaffirmed: regulating lawful agricultural-burning activities through administrative authorizations and oversight, while also penalizing unlawful activities.

VI. Conclusion. For the foregoing reasons, the appropriate disposition is to dismiss the action

Por tanto:

The action is dismissed. Justices Armijo Sancho and Rueda Leal dissent and would grant the action, with all resulting consequences.- Gilbert Armijo S.

Presiding Justice Ernesto Jinesta L. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. José Paulino Hernández G.

DISSENTING OPINION OF JUSTICES ARMIJO SANCHO AND RUEDA LEAL, DRAFTED BY THE LATTER.

Contrary to the majority’s view, we believe that sufficient grounds exist to grant the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad). As the Office of the Attorney General states, the regulations currently governing controlled agricultural burning do not require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) for that activity. This is an alarming situation because FAO data indicate that agricultural burning, even when controlled, has adverse effects on the environment and health—constitutionally protected interests contemplated in Articles 21 and 50 of the Constitution—whose protection is an unavoidable responsibility of this Constitutional Court. The Office of the Attorney General also reports that SETENA has listed the adverse effects of such burning in sugarcane cultivation, including harm to soil, aquifers, wild flora and fauna, air, and the atmosphere.

The advisory body further explains that, according to data from MINAE’s Environmental Quality Management Directorate, numerous harmful effects on the environment and health caused by this agricultural practice have been documented, including the proliferation of pests and weeds and the generation of acid rain. We share the view of the Office of the Attorney General that the country’s environmental policies should increasingly focus on making the efforts necessary to gradually eliminate the practice of agricultural burning while simultaneously implementing existing technologies in this field to achieve the desired results. The Office of the Attorney General continues by providing scientific data relevant to the resolution of the matter sub judice, notably that, according to the National Implementation Plan for the Stockholm Convention on organic pollutants, open-air biomass-burning processes are estimated to account for 55% of dioxin and furan emissions.

Furthermore, under the Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, carbon dioxide and methane are identified as greenhouse gases. For this reason, Costa Rica has undertaken various specific commitments to reduce greenhouse gases under both the cited Framework Convention and the Kyoto Protocol, as well as through the Executive Branch’s commitment to carbon neutrality by 2021. Indeed, as is publicly known, at the UN Climate Change Conference in Bali, Costa Rica committed to achieving “carbon neutral” status; this declaration of commitments therefore has significant legal consequences within the United Nations framework, an aspect that cannot be overlooked in this matter. For these reasons, and in view of the adverse impacts on the environment and human health, agricultural-burning activities must be subject to an environmental impact assessment, particularly because, in addition to Articles 50 and 21 of the Political Constitution, governing environmental principles are also violated, including the principle of rational use of resources, which ensures that inhabitants enjoy an ecological balance between the country’s development and the right to the environment (see judgments 6322-2003, 3705-1993, 4423-1993, 5974-1998 and 6716-2002), as well as, of course, the preventive and precautionary principles governing this field.

This Court’s case law has also emphasized the importance of environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) in safeguarding the right to the environment and, ultimately, Constitutional Law.

The Chamber has stated that this environmental assessment mechanism (mecanismo de evaluación ambiental) seeks to ensure that certain activities with significant environmental impacts undergo a scientific, analytical procedure in which their potential consequences are examined. As the Office of the Attorney General explains, this technical procedure facilitates the identification and prediction of the positive or negative effects that an activity may have on the environment. Furthermore, this environmental assessment procedure allows the participation of neighboring residents who might be affected by this agricultural practice, ensuring that they have access to the information necessary to address their questions and concerns. Taking the foregoing into consideration, we believe that Article 24 of Ley Nº 7779 is unconstitutional because it fails to require an environmental impact assessment before the corresponding permits for controlled agricultural burning are authorized.

Gilbert Armijo Sancho Paul Rueda Leal Justice Justice

20130007009393-11723064-1.rtf SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y cero minutos del ocho de octubre del dos mil catorce.

Acción de inconstitucionalidad promovida por CAROLINA RUGELES QUIJANO, portadora de la cédula No. 127600063330, y GAD AMIT KAUFMAN, portador de la cédula No. 137600015818; en contra del artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las trece horas cuarenta y seis minutos del diecinueve de agosto de dos mil trece, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos. Alegan que de conformidad con el artículo 24 de la Ley impugnada, Ley No. 7779 de 30 de abril de 1998, se autoriza las quemas agrícolas controladas, condicionándolas a la existencia de una reglamentación, la cual se verificó mediante el Decreto Ejecutivo No. 35368-MAG-S-MINAET. Sostienen que las quemas agrícolas controladas son dañinas para la salud y el medio ambiente, por lo que la citada Ley y su Reglamento vulneran los artículos 21 y 50 de la Constitución Política; igualmente, irrespetan la Carta Mundial de la Naturaleza de la Organización de las Naciones Unidas, el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias agotadoras de la Capa de Ozono (Ley No. 7223 de 1991), Convenio de Kyoto, Convención Marco sobre el Cambio Climático de 1998, Declaración de Río de 1992, Convenio Regional sobre Cambio Climático (Ley No. 7513), Convenio de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (Ley No. 7498) y el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes (Ley No. 8538 de 2006).Las quemas, de cualquier índole, producen la liberación de dioxinas, las cuales son contaminantes pertenecientes a la denominada “docena sucia”, un grupo de productos químicos peligrosos pertenecientes al grupo de los contaminantes orgánicos persistentes (COP), una vez que han penetrado en el organismo, persisten en él durante mucho tiempo gracias a su estabilidad química y a su fijación al tejido graso, donde quedan almacenadas por un período que oscila entre 7 y 11 años. En el medio ambiente tienden a acumularse en la cadena alimenticia, cuanto más arriba se encuentre un animal en dicha cadena, mayor será su concentración de dioxinas. Destacaron que la Asamblea Legislativa, por Ley No. 8538 de 23 de agosto de 2006 aprobó el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, por lo que existe una obligación vigente para el Estado costarricense de disminuir la generación de compuestos tan nocivos para la salud humana, como son las dioxinas y furanos.Dentro de los compromisos asumidos por el Estado costarricense, figura realizar un inventario que cuantifique las fuentes de la contaminación con Componentes Orgánicos Persistentes. En el “Resumen Inventario de COPs” de la Dirección de Gestión de Calidad Ambiental del Ministerio de Ambiente y Energía, sobre la generación de Componentes Orgánicos Persistentes en Costa Rica, se demuestra que un 55% de las Dioxinas y Furanos son producidos por las quemas a cielo abierto (quemas forestales y quemas agrícolas de cultivo de caña de azúcar, rastrojo de café, plásticos de tomate, residuos de piña y arroz, entre otros). Resalta que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (Resolución SETENA SG – AJ-478 de 8 de abril de 2008), el contralor Ambiental del Ministerio de Ambiente y Energía (oficio No. CA-2012-157 de 23 de octubre de 2012), se pronunciaron en contra de la autorización de las quemas controladas.
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que proviene del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en el tanto actúan para la defensa de los intereses difusos a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
3. 3Por resolución de las quince horas treinta y siete minutos del veintisiete de agosto del dos mil trece, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, al Ministerio de Salud, al Ministerio de Agricultura y Ganadería, y al Ministerio de Ambiente y Energía.
4. 4La Procuraduría General de la República rindió su informe. Indica que el Reglamento sobre quemas agrícolas controladas vigente, Decreto Ejecutivo No. 35368-MAG-S-MINAET, no exige la evaluación de impacto ambiental en esa actividad y tiene deficiencias que señala en el informe. Menciona que, según la FAO, las quemas agrícolas, aun controladas producen efectos negativos sobre el ambiente y la salud, tales como: la destrucción de plantas y animales, pérdida de materia orgánica, pérdida de la fertilidad del suelo, emisión de dióxido de carbono. Destaca que los productos de la combustión de la vegetación se consideran medioambientales significativos, ya que los gases invernadero, dióxido de carbono y metano, tienen influencia sobre el clima global. Agrega que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental enlista efectos negativos en los cultivos de caña de azúcar, afectación de suelos, mantos acuíferos, flora y fauna silvestre, aire y atmósfera.Muestra que la Dirección de Gestión de Calidad Ambiental del MINAE describe numerosas afectaciones al ambiente y la salud, como el favorecimiento a la proliferación de plagas, malezas, generación de lluvia ácida. Manifiesta que desfavorece a la salud humana, debido a la existencia de compuestos asociados a desórdenes inmunes y enzimáticos, cáncer, trastornos respiratorios, afecciones oculares. Señala que se debe realizar esfuerzos para que se vaya eliminando la práctica de quemas agrícolas, incorporando transitorios con plazos definidos en el Reglamento sobre quemas agrícolas. Recalca que, según el Plan Nacional de Implementación del Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos, se estiman que los procesos de quema de biomasa a cielo abierto aportan el 55% de liberaciones de dioxinas y furanos. Sostiene que según el Protocolo de Kyoto de la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el dióxido de carbono y el metano son gases identificados como de efecto invernadero.Estima que, según el Convenio de Estocolmo, las dibenzioaradixionas y dibenzufornas policlorados, furanos, están sujetos a las obligaciones de reducción o eliminación. Enumera los instrumentos internacionales como la Declaración de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo, alegando el principio 3, donde el derecho al desarrollo debe hacerse en forma de que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras, el principio 8, donde los Estados deben reducir y eliminar modalidades de producción y consumo insostenible, como los principios 15, 16 y 17 de dicha Declaración. Destaca el Protocolo de la Convención Americana sobre derechos humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, el artículo 10, que versa sobre el derecho a la salud, y el artículo 11, que trata sobre el derecho a un medio ambiente sano. Añade el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, en el artículo 5, sobre las medidas para reducir o eliminar las liberaciones derivadas de la producción no intencional.Menciona el Convenio de Viena para la protección de la Capa de Ozono, en el artículo 2, al igual que el Convenio marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y el Convenio Centroamericano sobre Cambio Climático. Destaca la obligación internacional de estabilizar las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), entre los cuales se encuentra el dióxido de carbono y metano, por lo que en el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el Protocolo de Kyoto y el Acuerdo de Copenhague, los Estados deben tomar medidas de precaución para prevenir y reducir al mínimo las causas de cambio climático, promover prácticas y procesos que controlen, reduzcan o prevengan las emisiones antropógenas de gases de efecto invernadero en todos los sectores pertinente, entre ellos: la energía, el transporte, la industria, agricultura, selvicultura y gestión de desechos. Advierte que, según datos científicos, ratificado por el Acuerdo de Copenhague, es necesario mantener controlado la emisión de GEI, que contribuye al aumento de la temperatura global; aunque el citado acuerdo no es vinculante, es importante resaltar el dato científico.Acota que las temperaturas altas provocan un aumento de niveles de ozono y contaminantes, entre otras problemáticas. Recalca que Costa Rica tiene compromisos específicos en la reducción de gases de efecto invernadero, bajo el Convenio Marco, el Protocolo de Kyoto y el compromiso del Poder Ejecutivo en la neutralidad de carbono para el año 2021. En sintonía con este compromiso, Costa Rica proclamó en la Conferencia de la ONU sobre Cambio Climático en Bali, su compromiso de ser “carbono neutral”; la declaración se convierte en un instrumento político a nivel nacional, además de tener consecuencias jurídicas dentro del marco de compromiso de las Naciones Unidas. Señala que en cuanto al Protocolo de Kyoto, se pretende la reducción de emisión de gases, por lo que con la Declaración de neutralidad de carbono, es claro que el Estado están vinculados con dicha proclama internacional del 2007, de manera que forma parte de una prioridad nacional el esfuerzo de reducir la huella ambiental.Manifiesta que en cuanto al derecho a un medio ambiente sano, es un derecho fundamental que el Estado debe proteger, a través de políticas generales o actos concretos y normativos, donde el Estado debe incorporar, en su accionar, el principio precautorio. Resalta que Costa Rica ha suscrito y aprobado varios instrumentos internacionales que la obligan a tomar medidas para la protección del medio ambiente y para el control de emisión de gases, como el Protocolo de Montreal, así como el Protocolo de Kyoto, en consonancia con las obligaciones internacionales asumidas en esa materia, el Estado está obligado a cumplir los compromisos adquiridos. Menciona que en el análisis de constitucionalidad de la norma impugnada, que tanto el Poder Legislativo y el Ejecutivo adoptan medidas normativas y de otros tipo tendiente a la eliminación de la práctica de las quemas agrícolas, para ajustarse a las obligaciones y compromisos internacionales; y en vista de los significativos impactos negativos sobre el ambiente y la salud, la actividad de quema, puede abarcar miles de hectáreas, donde debería someterse a una evaluación de impacto ambiental como una exigencia a partir de los artículos 21 y 50 de la Constitución Política y el 10 y 11 del Protocolo de San Salvador.Advierte que prescindir de la evaluación del impacto ambiental quebranta esos artículos y varios principios de rango constitucional, como el principio de la tutela del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a cargo del Estado, derivado del artículo 50 constitucional y relacionado con el derecho a la salud, donde señala los votos 9193-2000, 6322-2003 y 3341-1996 de la Sala Constitucional. También violenta el derecho a la salud y a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado que se encuentra reconocidos constitucionalmente en los artículos 21, 50, 73 y 89 y también en normativa internacional, por lo que se remite a los votos 5928-2006 y 5753-2001 de la Sala Constitucional. Advierte que también se violenta el principio de uso racional de los recursos, a fin de que exista el necesario equilibrio entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente fundamentando, así consagrados mediante los votos 6322-2003, 3705-1993, 4423-1993, 5974-1998 y 6716-2002 de la Sala.Sostiene que, según la reforma del artículo 50, es reflejo de la concepción de que el hombre si bien tiene derecho a hacer uso del medio ambiente, tiene también la obligación de protegerlo y preservarlo para el disfrute de las generaciones futuras, según los votos 5658-1994 y 1886-1995 de la Sala Constitucional. Estima violentado el principio de la evaluación del impacto ambiental como medio de protección, indicando que al Estado se le obliga a tomar las medidas de carácter preventivo a efecto de evitar afectaciones, y que uno de los mecanismos a través de los cuales el Estado procura asegurar el respeto al medio ambiente por parte de las actividades humanas, es el requisito del estudio de impacto ambiental, así lo imponen los votos 9193-2000, 6322-2003, 3840-2001 y 9229-2002. Agrega que el estudio de impacto ambiental, como medio de protección, en diversas ocasiones este Tribunal, en su jurisprudencia, ha evaluación de impacto ambiental aprobada, esto debido a que tal procedimiento administrativo permite identificar y predecir, desde un punto de vista técnico- científico, los efectos que una actividad puede provocar sobre el medio.Destaca que se violenta el principio de participación ciudadana, esbozado en el voto 10693-2002, ya que es necesario un amplio flujo de información, ya que las personas puedan verse afectada por el desarrollo de dicha práctica y para que puedan aportar datos o puntos de vistas fundamentales. En razón de lo anterior, el artículo 24 de la Ley No. 7779 y el Decreto No. 35368, serían inconstitucionales por omitir la exigencia de una evaluación de impacto ambiental realizada de previo al otorgamiento de los permisos para quemas agrícolas, la cual no implica necesariamente la obtención de la viabilidad ambiental de esa actividad por la vía de las medidas de compensación, mitigación o restauración y recuperación.
5. 5La Ministra de Agricultura y Ganadería rindió su informe, en él señala que el artículo 24 de la Ley No. 7779 no quebranta el derecho a la vida y tampoco a tener un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; la norma impugnada tiene como fin fundamental proteger, conservar y mejorar los suelos en gestión integrada y sostenible con los demás recursos naturales, mediante el fomento y la planificación ambiental adecuada. Agrega que uno de los objetivos específicos es impulsar el manejo, como la conservación y recuperación de los suelos en forma sostenida e integrada, facilitar los mecanismos para la acción integrada y coordinada de las instituciones competentes en la materia, fomentar la participación activa de las comunidades y los productores e impulsar la implementación y el control de prácticas mejoradas, en los sistemas de uso que eviten la erosión u otras formas de degradación del recurso suelo.Agrega que en la ley en mención, se establecen las prácticas de manejo, conservación y recuperación de los suelos que se planificarán y aplicarán por áreas. Señala que como parte de las prácticas de manejo, conservación y recuperación de los suelos, se encuentra la realización de las quemas en terrenos de aptitud agrícola, es por esto que la Ley de Uso de Manejo y Conservación de Suelos establece la legalidad de la actividad con el fin de que la misma no sea realizada a la libre y que estas sean hechas con base en las indicaciones del MAG. Indica que corresponde al MAG el otorgamiento de permisos para las quemas agrícolas de manera controlada, así como la supervisión y vigilancia del cumplimiento de las condiciones exigidas en el capítulo II del Reglamento para Quemas Agrícolas, en el que se establece las condiciones para realizar una quema controlada. Recalca que el espíritu del Decreto es controlar las quemas agrícolas y que el interesado cumpla con los requisitos de actuar conforme a derecho.Manifiesta que el MAG, consciente de los efectos económicos, sociales y ambientales asociados a la práctica de quemas agrícolas controladas, analiza cada una de las solicitudes presentados por parte de los interesados. Recalca que en lo concerniente a las quemas agrícolas controladas, se actúa bajo el uso de la racionalidad en procura de apoyar los intereses de la producción, en la protección de los recursos naturales y las personas. Advierte que es necesario controlar la práctica de la realización de las quemas agrícolas, para no dejar a la libre la realización de está actividad, por medio de controles. Menciona que las quemas agrícolas controladas son necesarias en muchos casos. Señala que en el presente caso, el artículo impugnado norma una actividad agrícola, evitando que se haga de manera antojadiza, controlándola, para que se haga bajo los parámetros de seguridad. Muestra que en Costa Rica, desde 1909, existe una normativa que regula las quemas controladas, la Ley de Quemas No. 121, reformada por la ley No. 27 y por la Ley No. 253.La Ley de Quemas y Cercas Divisorias de 1909 debe interpretarse en consonancia con el artículo 10 del Código Civil y artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Estima que la interpretación exige adecuar el contenido de la norma a las circunstancias históricas y de realidad social. Señala que la legislación es prohibitiva en cuanto a la realización sin autorización de las quemas, avala solo dicha práctica cuando hay previo permiso de la Autoridad. En Costa Rica, la quema está en la actualidad ordenada y regulada por medio de un Decreto Ejecutivo que controla la práctica para todas las actividades agrícolas. Agrega que la Ley Forestal prohíbe la realización de quemas en terrenos forestales y aledaños, sin haberse obtenido el permiso de la Administración. Que mediante el Reglamento al Uso, Manejo y Conservación de Suelos, se dispone que será el MAG, en coordinación con el MINAE y el Ministerio de Seguridad Pública, quienes emitirán los principios fundamentales mediante los cuales podrá autorizarse la práctica de quemas agrarias.Sostiene que se creó la Comisión Nacional de Prevención y el Combate de Incendios Forestales, la tiene como atribuciones recomendar las políticas nacionales, preparar los programas de prevención. Manifiesta que las quemas pueden acarrear, para quien las produce, responsabilidad de tipo civil y penal. Alega que la normativa de quemas e incendios siguen el criterio de la responsabilidad objetiva. Indica que es posible hacer quemas en terrenos de vocación agropecuaria siempre y cuando se cumplan los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico, entre ellos: tomar las medidas de precaución para poder controlar el fuego, solicitar permiso previo ante los entes públicos, especialmente la Oficina del MAG, notificar a los dueños o encargados de predios vecinos; con la notificación de colindantes se procura minimizar o evitar la propagación del fuego. Por último, queda demostrada la necesidad de la quema regulada, se solicita declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta.
6. 6La Ministra de Salud rindió su informe, en él señala que la Dirección de Protección al Ambiente Humano, es el encargado de referirse al caso bajo estudio. Expresa que las quemas agrícolas producen emisiones gaseosas, como monóxidos de carbono, óxidos de nitrógeno, producto de la combustión incompleta, que de no manejarse correctamente, son nocivos para la salud de las personas y de la vida silvestre. Muestra que para el caso específico de las quemas agrícolas (mayoritariamente en caña de azúcar), aproximadamente el 80% de las zonas cañeras en el territorio, ocurren en áreas de muy baja densidad poblacional, salvo el caso de Grecia, Filadelfia, Miramar y lugares circunvecinos, en donde la contaminación se ha ido expandiendo con los años. Menciona que el MAG, el Ministerio de Salud y el MINAE son co-responsables de velar por el adecuado cumplimiento del Decreto Ejecutivo. Indica que la quema de caña sin afán de justificarla, se da porque es mucho más práctico cortar los tallos de la caña cuando no hay hojas, porque con sus afilados bordes, lastimen la piel de los trabajadores, además que el fuego rastrero de una quema cañaveral ahuyenta a animales e insectos.Señala que la alternativa de cortar caña de forma mecanizada, es deseable, mas no se podría generalizar en todo el país, porque no todos los finqueros están en capacidad de adquirir cosechadoras y, además, por que los territorios son quebrados. Manifiesta que es recomendable establecer una disminución paulatina de las quemas agrícolas en cultivos intensivos, para que sea congruente con el modelo de desarrollo que Costa Rica propugna. Por último, si bien es cierto que el procedimiento de quema controlada de caña es un mecanismo que debe irse eliminando en forma paulatina, lo cierto es que mientras no se tenga un procedimiento alterno para solucionar el problema, es más favorable, para la salud y el medio ambiente la autorización controlada de quema de caña, que autoriza la norma impugnada en la acción de inconstitucionalidad y que dicha actividad no se deje a la libre, para evitar que sean los cañeros u otras personas, que de forma indiscriminada y sin ningún control, quemen los cañales para lograr la recolección de la caña, lo que ocasionaría un mayor riesgo a la salud, vida de las personas, y ver afectados sus bienes materiales e integridad física.
7. 7La Ministra de Ambiente y Energía a.í. señaló en su informe que declarar inconstitucional el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo Conservación de Suelos, generaría la eliminación automática del Decreto Ejecutivo No. 35368-MAG-S-MINAET, situación que traería como consecuencia que las quemas agrícolas queden por la libre, ya que no existe ninguna norma que las prohíba y es, precisamente, el artículo 24 que, junto con el citado Decreto, vienen a establecer, vía reglamento, el otorgamiento de permisos para realizar quemas controladas con la finalidad de apoyar los intereses de la producción y disminuir el daño al ambiente (protección de los recursos naturales y la salud de las personas). La responsabilidad de otorgar el respectivo permiso recae en las dependencias locales o regionales del Ministerio de Agricultura y Ganadería, de acuerdo a lo establecido por el Decreto Ejecutivo No. 35368-MAG-S-MINAET.Sin embargo, antes de referirse a la norma impugnada, hace referencia a la perspectiva de la Dirección de Gestión de Calidad Ambiental del Ministerio de Ambiente y Energía (DIGECA). Enumera las diferentes normas constitucionales y obligaciones internacionales existentes, así como jurisprudencia de la Sala, aplicable al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En lo conducente, se transcribe extracto en cuanto indica que “Los otros COP’s que son producidos de forma no intencional, tales como las dioxinas y furanos, se encuentran en el Anexo C del citado convenio y sobre ellos no pesa una prohibición de uso o fabricación, sino que al ser no intencionales, el compromiso de las Partes signatarias de este convenio es su minimización continua. Los países firmantes del convenio, deben establecer un inventario de dioxinas y furanos (que para el caso de Costa Rica ya fue realizado) y un plan de acción para implementar su minimización en el tiempo y eventualmente de ser posible, su eliminación.De lo anterior se deduce que no existe la obligación del país a eliminar estas sustancias de forma inmediata, sino más bien a desarrollar un plan para su minimización continua, por lo que no se puede decir que la situación actual signifique un incumplimiento del Convenio citado. Actualmente, el MINAE se encuentra actualizando los inventarios COP’s donde se incluye el de dioxinas y furanos y del cual se pretende que se deriven una serie de acciones para su minimización. […]”. Finalmente, se refiere a varios de los antecedentes desestimados por la Sala sobre el tema, donde la discusión sobre la constitucionalidad de las normas que autorizan las quemas han sido rechazadas de plano por sentencia No. 2012-05285.
8. 9Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 221, 222 y 223 del Boletín Judicial, de los días 15, 18 y 19 de noviembre del dos mil trece.
9. 10Presentaron escrito para coadyuvar en forma pasiva las siguientes organizaciones: Liga Agrícola de la Caña de Azúcar el 26 de noviembre de dos mil trece, la Asociación Cámara de Productores de Caña de Guanacaste, la Asociación Cámara de Productores de Caña de la Zona Sur, la Asociación Cámara de Productores de Caña de Puntarenas, la Asociación Cámara de Productores de Caña de San Carlos, la Asociación Cámara de Productores de Caña del Atlántico, la Asociación Cámara de Productores de Caña del Pacífico, Azucarera el Viejo S. A., Azucarera El Palmar S.A., Central Azucarera Tempisque S.A., Compañía Agrícola Industrial de Tacares Ltda, FEDECAÑA, Ingenio Costa Rica S.A., Ingenio el General, Ingenio Juan Viñas S.A., Ingenio Quebrada Azul Ltda., e Ingenio Taboga S.A., todos estos último, el seis de diciembre de dos mil trece.
10. 11Por resolución de las dieciséis horas y once minutos del doce de diciembre de dos mil trece, se tuvo por presentados los argumentos en tiempo, de manera que fueron admitidos los gestionantes como coadyuvantes en el asunto. Se advirtió a los interesados que, -en cuanto a los efectos de la coadyuvancia- al no ser los coadyuvantes parte principal del proceso, no resultarán directamente perjudicados o beneficiados por la sentencia, es decir, la eficacia de la sentencia no alcanza al coadyuvante de manera directa e inmediata, ni le afecta la cosa juzgada, no le alcanzan tampoco los efectos inmediatos de ejecución de sentencia, pues a través de la coadyuvancia no se podrá obligar a la autoridad jurisdiccional a dictar una resolución a su favor, por no haber sido parte principal en el proceso, lo que sí puede afectarle, pero no por su condición de coayuvante, sino como a cualquier otra persona, es el efecto erga omnes del pronunciamiento. La sentencia en materia constitucional no beneficia particularmente a nadie, ni siquiera al actor; es en el juicio previo donde esto puede ser reconocido.
11. 12Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
12. 13En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa, cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el procurador General de la República, el contralor General de la República, el fiscal General de la República o el defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa". En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal No. 3750-93 de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres:

"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter".

En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como: el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto, deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren, en principio, a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés que atañe a todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos.

Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda, de ninguna manera, llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala

II.Sobre la legitimación en el caso concreto. Es, y ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Sala, el reconocimiento de la defensa del ambiente sano y ecológicamente equilibrado como un asunto donde hay intereses difusos, en consecuencia, no es necesario la existencia de una titularidad formal de un interés legítimo o subjetivo, sino solo ser el titular de un interés coincidente con otros, para impugnar una norma que se estima lesiona el derecho fundamental al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por lo que únicamente requiere del interés de proteger ese derecho mediante el ejercicio de una pretensión en esta jurisdicción constitucional. En el caso, la legitimación proviene de los intereses difusos, de ahí que si bien la acción fue admitida a nombre de las personas jurídicas AIRE LIMPIO VIDA SANA DEL CANTON DE GRECIA, y ASOCIACION CONFRATERNIDAD GUANACASTECA, lo cierto es que el examen posterior de los autos revela que no quedaron acreditadas dichas personerías.

No obstante lo anterior, dada amplia legitimación que provienen de las reglas procesales aplicables al caso, lo procedente es tener a los firmantes CAROLINA RUGELES QUIJANO y GAD AMIT KAUFMAN en sus condiciones personales como accionantes. En consecuencia, se ataca por inconstitucional el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos No. 7779 de 30 de abril de 1998, en tanto autoriza las quemas agrícolas controladas, según se regula en el Decreto Ejecutivo No. 35368-MAG-S-MINAET, lo que se alega resulta contrario a las disposiciones constitucionales y convencionales. Por lo expuesto, al ser una pretensión de proteger el medio ambiente, lo procedente es conocer por el fondo la acción.

III. Objeto de la impugnación. La norma que se impugna por inconstitucional se transcribe a continuación

“Artículo 24.- Para practicar quemas en terrenos de aptitud agrícola, deberán seguirse las indicaciones del Ministerio de Agricultura y Ganadería conforme al permiso extendido para los efectos, según el Reglamento de quemas agrícolas controladas vigente, así como lo que disponen para el efecto la Ley Orgánica del Ambiente y el Código Penal”.

Se acusa que la norma resulta inconstitucional dado que se vulnera el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, a la salud, así como varias obligaciones internacionales, pero sin precisar concretamente cuáles son las que se derivan de cada instrumento.

IV.Sobre los problemas de concreción de los argumentos. Esta Sala, recientemente, resolvió otra acción de inconstitucionalidad, en el que se conoció una pretensión similar a la que nos ocupa, tanto en el tema como también en la forma en la que fue argumentada, por lo que se hace necesario citar lo resuelto en ese caso. Por sentencia No. 2014-004239 esta Sala estableció que:

“IV.- Sobre la falta de concreción de los argumentos de inconstitucionalidad. La Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su artículo 3, dispone que “Se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales”. Ahora bien, para que este Tribunal tenga por configurada la infracción y declarar la inconstitucionalidad de la norma o acto impugnado, con la consecuente anulación y expulsión del ordenamiento jurídico, quien promueva una acción de inconstitucionalidad tiene la carga de demostrar cómo esa disposición infringe la norma o principio constitucional y, además, debe indicar por qué debe estimarse la demanda. Ello es denominado por esta Sala como la carga de la argumentación, es decir, que “una norma que facialmente sea contraria a la Constitución, vuelca la carga de la argumentación a quienes sostengan que en realidad no hay conflicto entre esa norma y la Constitución Política; lo contrario sucede si se acciona contra una norma que en primer examen no parece contraria a la Constitución, en cuya hipótesis es el accionante el que debe avanzar con los argumentos que convenzan acerca de la inconstitucionalidad ” (véase sentencia número 0184-95 de las 16:30 horas del 10 de enero de 1995).

En una sentencia posterior, esta Sala expuso, en cuanto a la falta de concreción de los argumentos de inconstitucionalidad en materia de acciones de inconstitucionalidad, lo siguiente:

“La acción de inconstitucionalidad se interpone con el argumento de que el Decreto Ejecutivo impugnado es nocivo, lesiona e infringe los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el derecho a la salud y a los compromisos internacionales suscritos con el Protocolo de Kyoto. Pese a la oportunidad otorgada a los accionantes, se confirma lo que indica la Procuraduría General de la República, de que no existe un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que se consideran inconstitucionales, sino que el mismo se limita a establecer discrepancias de forma genérica y en abstracto contra la totalidad del Reglamento, más aún contra toda actividad que desempeñan los ingenios Azucareros y Haciendas, pues sostienen que causan inconvenientes en la calidad de vida y en la salud de los habitantes circunvecinos, sin concretar qué argumentos de constitucionalidad se deben tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos del normas del Reglamento impugnado. […] El párrafo primero del artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece la obligación de autenticar los escritos de interposición de acciones de inconstitucionalidad, toda vez que se estima necesario que existan argumentos esgrimidos por un profesional en Derecho, que no descarta este Tribunal responda a un serio estudio del fondo técnico y científico de una determinada materia, dada la diversidad y universalidad de las normas del ordenamiento jurídico.

A diferencia de los procesos de garantías, es decir, los recursos de hábeas corpus y de amparo, que los puede interponer directamente cualquier interesado ante la jurisdicción constitucional en defensa de sus derechos fundamentales, generalmente contra actos u omisiones que le lesionan en su esfera particular (aunque no siempre como en los casos ambientales), en los procesos de defensa de la Constitución Política (como la acción de inconstitucionalidad), el legislador confió al abogado autenticante una labor cuya exigencia es aún mayor, si se quiere más elaborada y exhaustiva que debe plasmar en el libelo de interposición en razón de su oficio profesional, para demostrar al Tribunal la lesión a la norma constitucional por parte de una norma de menor rango, socavando el principio de supremacía constitucional contenida en el artículo 10 de la Constitución Política. Precisamente la elaboración material y formal de la Ley, así como de las demás disposiciones secundarias, suponen un proceso sumamente costoso para el Estado, en la que de muchas maneras para su elaboración ha participado la sociedad civil organizada a favor o en contra, y cuyos procedimientos de formación, aprobación y promulgación no debe analizarse a la ligera.

En este sentido, debe reconocer esta Sala que existe un reducido espacio para este Tribunal para socorrer las ausencias manifiestas de los profesionales en derecho que autentican los escritos en esta jurisdicción constitucional, sin exponer la imparcialidad y análisis que se debe a cada una de las acciones de inconstitucionalidad”. (Sentencia número 005285-2012 de 15.03 horas de 25 de abril de 2012).

En este caso, considera este Tribunal, que pese a la oportunidad otorgada al accionante, no existe un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que se consideran inconstitucionales, sino que se limita a establecer las discrepancias de forma genérica y en abstracto contra el Reglamento y la actividad que desempeñan los productores azucareros, las haciendas y las fincas del país -en especial las ubicadas en Cañas, Carrillo y Liberia, todas de las provincia de Guanacaste-, pues sostiene que causan problemas en la calidad de vida, salud de los habitantes y daños ambientales. Considera que debido a la actividad que realizan debería exigírseles un estudio de impacto ambiental, pues lo único que plantea el decreto impugnado -en su numeral 12- es la posibilidad de emitir un criterio técnico por parte de Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y estima que el plazo de diez días naturales establecidos para tales efectos resulta insuficiente; sin embargo, no establece cuáles son las razones técnicas para que la autoridad pública requiera de un plazo mayor al establecido en la norma.

Por otra parte, se opone a la restricción que tienen el Ministerio de Salud y las municipalidades para suspender una quema que incumpla las condiciones y requisitos especificados en el permiso si, en forma conjunta, no interviene el Ministerio de Agricultura y Ganadería en los términos del artículo 19, del Decreto cuestionado. Por otra parte, se manifiesta en contra de que no existan estudios técnicos para establecer si las calderas de quemas de combustibles fósiles biomásicos exceden o no los niveles de emisión de calderas, en los términos dispuestos en Reglamento de Calderas. No obstante las consideraciones anteriores, las realiza sin que exista concreción en los argumentos de constitucionalidad que se deben tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos de normas del Reglamento impugnado. Asimismo, los coadyuvantes activos Gad Amit Kaufman y Carolina Rugeles Quijano, tampoco aportan elementos adicionales que permitan establecer las razones jurídicas que fundamentan su posición respecto a la inconstitucionalidad del decreto de cita, pues se limitan a citar doctrina nacional e internacional, las leyes, los Tratados y Convenios Internacionales suscritos por Costa Rica y las sentencias dictadas por este Tribunal que consideran que el Reglamento en cuestión contradice, sin establecer un análisis exhaustivo para demostrar la lesión de la norma constitucional por parte del Decreto en cuestión de menor rango.

Razón por la cual, al igual que los antecedentes parcialmente trascritos, considera esta Sala que no le es posible socorrer la ausencia manifiesta del profesional en derecho que autenticó la presente acción, sin exponer la imparcialidad y análisis que debe tener esta acción de inconstitucionalidad y, por ende, debe declararse sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad”.

En este sentido, los argumentos planteados en este precedente, son igualmente aplicables al caso que nos ocupa, y por las razones que se detallan a continuación.

V.Sobre la necesidad de señalar el derecho internacional violentado en la acción de inconstitucionalidad.- El artículo 7 de la Constitución Política y el artículo 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en conjunto, revelan un papel fundamental de la jurisdicción constitucional en establecer no solo el principio de supremacía de las normas y principios constitucionales, sino también la del Derecho Internacional, así como su uniforme interpretación y aplicación. Es por un acto, quizá reflejo, que la discusión de un asunto de esta naturaleza esté ligado el principio constitucional de la jerarquía normativa a la jurisdicción constitucional, pero sobre todo cuando debe resolverse con el universo de normas de derecho internacional vigentes en la República. En el caso de Costa Rica, por decisión del constituyente derivado en la reforma constitucional al artículo 7 en 1968, prevalecen los Tratados por encima de las normas ordinarias del sistema legal, lo que descarta toda discusión sobre la vigencia de esas normas con las leyes en el tiempo.

Así, con base en la argumentación de los accionantes debe determinarse, cuáles son los derechos internacionalmente reconocidos por los sujetos de derecho internacional, que no se estarían aplicando directamente en el país, o no se estarían materializando en las normas nacionales, pese a que existe un compromiso libremente aceptado por el Estado costarricense. Si se invoca una determinada norma del Derecho Internacional Público, éste, en efecto necesita estar señalado en el libelo de interposición, para lo cual el accionante, como interlocutor entre ese Tratado y el Estado costarricense, permita establecer claramente las consecuencias jurídicas, al dejarlo motivado y fundamentado en su libelo de interposición de la acción. En el caso que nos ocupa, el accionante afirma la existencia de una obligación de derecho internacional prohibitiva para quemas agrícolas controladas, pero se limita a establecerlo de una simple lista de Tratados Internacionales en el libelo de interposición. Así señala:

“a. Carta Mundial de la Naturaleza – Naciones Unidas 1982; b. Protocolo de Montreal Relativo a las sustancias Agotados (sic) de la Capa de Ozono – Ley 7223 de 1991; c. Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono. Ley 7228- 1991; d. Protocolo de Kyoto; e. Convención Marco sobre el Cambio Climático. 1998; Cumbre de la Tierra- f. Declaración de Río 1992; Convenio Regional sobre Cambio Climático.- Ley No. 7513; g. Convenio Comisión Centroamericana Ambiente y Desarrollo. Ley 7498, h. Convenio de Estocolmo. Sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, aprobado por Costa Rica, mediante la Ley 8538 de agosto de 2006. Tres meses después, en noviembre del mismo año, mediante decreto ejecutivo 33438 se ratifica este convenio suscrito por Costa Rica en la Sede de las Naciones Unidas en Nueva York el 16 de abril del 2002. A partir de este momento Costa Rica se una a las partes del Convenio de Estocolmo adquiriendo el compromiso de elaborar un Plan Nacional de Implementación (PNI) que describa como se cumplirán las obligaciones establecidas por el Convenio”.

Si bien la Sala entiende que existen una serie de principios que se pueden derivar de los instrumentos internacionales citados, los accionantes no precisan dónde está la prohibición de todas las quemas agrícolas controladas, pues, evidentemente, las no controladas ya están implícitamente prohibidas por la legislación nacional. Observa la Sala que los argumentos planteados en la acción son omisos, especialmente aquellos que permitan al Tribunal arribar a una decisión plausible. El Convenio de Estocolmo, en efecto, establece la obligación de realizar el Plan Nacional de Implementación del Convenio de Estocolmo para la Gestión de Contaminantes Orgánicos Persistentes COP’s en Costa Rica, que se reconoce ya fue cumplido por el país, y que existe otro análisis en preparación para su actualización, como también las conclusiones expresadas en el oficio DIGECA-543-2013 del 13 de septiembre de 2013.

Así las cosas, si pide la prohibición total de las quemas agrícolas a partir de la eliminación de la norma impugnada, ello obliga al Tribunal a determinar cuál es el fundamento jurídico en el Derecho Internacional Público de esta prohibición. Si el referente es la normativa internacional citada en el escrito, no hay más que una simple enunciación, salvo lo referente al Convenio de Estocolmo, pero, como se dijo, se refiere a las obligaciones ya cumplidas, entonces, el accionante no pone en evidencia ese estándar invocado que da el fundamento a la prohibición de quemas controladas. En consecuencia, un examen pormenorizado de estos argumentos, revela que el libelo de interposición resulta omiso en describir cuál compromiso internacional ha sido incumplido o quebrantado. La petitoria crea un problema entre dos polos opuestos, porque, una norma prohibitiva debe ser siempre aplicada en forma restrictiva, de ahí que las obligaciones concretas asumidas por los Estados deben estar descritas con toda claridad, para que las Altas Partes produzcan las reformas necesarias en su legislación.

Ello no se ha hecho en el escrito de interposición. Por otro lado, los efectos de la desregulación que se plantea pone en entredicho las obligaciones internacionales adquiridas por Costa Rica, pues de acceder a la pretensión deducida en la acción, llevaría a este Tribunal a, precisamente, causar un efecto inverso al objetivo del Tratado dado el principio general de la libertad. Véase que la eliminación que se pide podría constituirse en una infracción al compromiso de gradualidad que persigue la disminución de los gases COPs junto a los controles de las quemas agrícolas. La anulación de la norma legal implica, en nuestro criterio, todo lo contrario al progreso de las condiciones actuales, revela un contrasentido, si vemos que aun frente a las regulaciones actuales se pueden presentar quemas agrícolas sin licencias, cuando más si no existe del todo, lo que implicaría una verdadera desmejora regulatoria.

De este modo, el remedio planteado perjudica más que las desventajas que se dice tienen la continua aplicación de la norma. En consecuencia, la pretensión de los accionantes crea el agravante, que la ausencia de la regulación, haría prevalecer otra libertad, pues lo que no está prohibido está permitido, salvo la aplicación de las reglas civiles y penales cuando se generen daños a la propiedad y al ambiente que podrían ser aplicadas en limitadas condiciones. No siempre el eliminar una norma tiene el efecto de cambiar una determinada conducta social; lo importante es el hecho de anularla del ordenamiento jurídico cuando en si mismo, es un mecanismo de cambio social para proteger el ambiente y no la negación de una realidad provocando su deterioro, razón por la cual se reafirma la conveniencia de mantener la función principal del Derecho, de regular mediante autorizaciones administrativas y controlar las actividades de quemas agrícolas lícitas, como también sancionar las ilícitas.

VI. Conclusión. Por lo expuesto, lo propio es declarar sin lugar la acción

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción. Los magistrados Armijo Sancho y Rueda Leal salvan el voto y declaran con lugar la acción, con todas sus consecuencias.- Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. José Paulino Hernández G.

VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO SANCHO Y RUEDA LEAL CON REDACCIÓN DEL SEGUNDO.

Contrario al criterio de mayoría, estimamos que sí existen razones suficientes para acoger la acción de inconstitucionalidad planteada. Tal como lo expresa la Procuraduría, el reglamento que actualmente rige la actividad de quemas agrícolas controladas no exige la evaluación de impacto ambiental en esa actividad. Esto es una situación alarmante, pues datos de la FAO señalan que las quemas agrícolas, aun las controladas, producen efectos negativos al ambiente y la salud, bienes constitucionales contemplados en los numerales 21 y 50 constitucionales, cuya protección deviene competencia ineludible de este Tribunal Constitucional. La Procuraduría igualmente informa que la SETENA ha enlistado los efectos negativos de estas quemas en los cultivos de caña de azúcar, afectación de suelos, mantos acuíferos, flora y fauna silvestre, aire y atmósfera. El órgano asesor expone también que según datos de la Dirección de Gestión de Calidad Ambiental del MINAE, se han verificado numerosas afectaciones al ambiente y la salud desencadenadas por esta práctica agrícola, tales como el favorecimiento a la proliferación de plagas, malezas y generación de lluvia ácida.

Compartimos el criterio de la Procuraduría, en el sentido de que las políticas ambientales en el país deben ir dirigiéndose cada vez más a realizar los esfuerzos necesarios para que se vaya eliminando de manera paulatina la práctica de quemas agrícolas y, de manera paralela, ir implementando las tecnologías existentes en este campo para alcanzar los efectos deseados. La Procuraduría continúa aportando datos científicos relevantes para la resolución del sub lite, entre los cuales se destaca que según el Plan Nacional de Implementación del Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos, se estima que los procesos de quema de biomasa a cielo abierto aportan el 55% de liberaciones de dioxinas y furanos. Además, según el Protocolo de Kyoto de la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el dióxido de carbono y el metano son gases identificados como de efecto invernadero.

Por esta razón, Costa Rica ha adquirido diversos compromisos específicos en la reducción de gases de efecto invernadero, tanto en el Convenio marco citado, como en el Protocolo de Kyoto y el compromiso del Poder Ejecutivo en la neutralidad de carbono para el 2021. Incluso, como es de conocimiento público, Costa Rica se comprometió en la Conferencia de la ONU sobre Cambio Climático en Bali, a alcanzar la condición de “carbono neutral”, por lo que esta declaración de compromisos genera importantes consecuencias jurídicas dentro del marco de las Naciones Unidas, aspecto que no puede ser pasado por alto en este asunto. Por estas razones y en vista de los impactos negativos sobre el ambiente y la salud de las personas, la actividad de quema agrícola debe estar sometida a una evaluación de impacto ambiental, máxime que además de los artículos 50 y 21 de la Constitución Política, también se vulneran principios rectores en materia ambiental el de uso racional de los recursos, a partir del cual se permite garantizar a los habitantes un equilibrio ecológico entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente (ver sentencias 6322-2003, 3705-1993, 4423-1993, 5974-1998 y 6716-2002) y, por supuesto, los principios preventivo y precautorio que rigen la materia.

La jurisprudencia de este Tribunal también ha destacado la importancia de los estudios de impacto ambiental en el resguardo del derecho al ambiente y, en definitiva, del Derecho de la Constitución. La Sala ha indicado que este mecanismo de evaluación ambiental procura que determinadas actividades significativamente impactantes en términos ambientales cuenten con un procedimiento científico analítico en el que se examinen sus eventuales consecuencias. Tal como lo explica la Procuraduría, este procedimiento técnico facilita la identificación y predicción de los efectos positivos o negativos que una actividad puede provocar sobre el ambiente. Además, a través de este procedimiento de evaluación ambiental se permite la participación ciudadana de las personas vecinas que eventualmente se verían afectadas con esta práctica agrícola, procurándoles que tengan acceso a la información necesaria para evacuar sus dudas e inquietudes.

Tomando en consideración lo expuesto, consideramos que el artículo 24 de la Ley Nº 7779 es inconstitucional por omitir la exigencia de una evaluación de impacto ambiental previo a la autorización de los permisos correspondientes para quemas agrícolas controladas.

Gilbert Armijo Sancho Paul Rueda Leal Magistrado Magistrado