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Res. 00881-2014 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 22/01/2014
OutcomeResultado
The majority denied the challenge and left the Carrillo Regulatory Plan in force, while three dissenting justices would have required a new public hearing without annulling the plan.La mayoría declaró sin lugar la acción y mantuvo el Plan Regulador de Carrillo, mientras tres magistrados habrían ordenado repetir la audiencia pública sin anular el plan.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber, by majority, denied the constitutional challenge against the Regulatory Plan for the Canton of Carrillo, Guanacaste. The claimants questioned whether the public hearing was adequate, arguing that the instrument later subjected to SETENA’s environmental review underwent substantial changes that were not presented again to the community. They also alleged that provisions governing concessions, construction, density, and setbacks on nesting beaches violated protections for sea turtles, the precautionary principle, and the principle of environmental non-regression. The judgment left the regulatory plan in force. Justices Armijo Sancho, Cruz Castro, and Rueda Leal dissented, however. They found that public participation had been impaired because the hearing occurred without complete environmental information. Their proposed disposition was to grant the challenge in part, require a new and properly informed public hearing, and preserve the plan’s existing validity while that process occurred, rather than annul it.La Sala Constitucional, por mayoría, declaró sin lugar la acción de inconstitucionalidad promovida contra el Plan Regulador del Cantón de Carrillo, Guanacaste. Los accionantes cuestionaban la suficiencia de la audiencia pública, alegando que el instrumento posteriormente sometido al trámite ambiental de SETENA incorporó modificaciones sustanciales que no fueron presentadas nuevamente a la comunidad. También sostenían que las reglas sobre concesiones, construcciones, densidad y retiros en playas de anidación vulneraban la protección de las tortugas marinas, el principio precautorio y el principio de no regresión ambiental. El fallo mantuvo la validez del plan regulador. Sin embargo, los magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Rueda Leal emitieron voto salvado: consideraron lesionada la participación ciudadana porque la audiencia se celebró sin información ambiental completa y propusieron declarar parcialmente con lugar la acción, ordenar una nueva audiencia informada y conservar provisionalmente la vigencia del plan, sin anularlo.
Key excerptExtracto clave
In light of the situation presented, we consider that the Municipality should have repeated the public hearing before approving the Regulatory Plan at issue, in order to enable effective public participation, which unquestionably requires complete and necessary information allowing everyone to examine the municipal proposal fully. For the reasons stated, we dissent and would grant the action solely upon finding a violation of the principle of public participation, which entails ordering the public hearing to be repeated with all available information and, if necessary, amending the current Regulatory Plan. Considering that the approved land-use framework provides greater protection for citizens and the environment than the status quo ante, we deem it appropriate to keep the current Regulatory Plan in force and order that the public hearing be repeated within a reasonable period under the terms stated above. Therefore: The action is DENIED. Justices Armijo Sancho, Cruz Castro, and Rueda Leal dissent and would grant the action in part solely due to the violation of the principle of public participation; they would therefore order the challenged public hearing to be repeated without annulling the Regulatory Plan for the Canton of Carrillo.Ante la situación planteada, consideramos que la Municipalidad debió haber repetido la audiencia pública, de previo a la aprobación del Plan Regulador en cuestión, a fin de posibilitar una efectiva participación ciudadana, para la cual se requiere, sin lugar a dudas, la información completa y necesaria que permita a todas las personas examinar plenamente la propuesta municipal. En razón de lo expuesto, salvamos el voto y declaramos con lugar la acción únicamente por constatar la violación al principio de participación ciudadana, lo que implica ordenar repetir la audiencia pública con toda la información disponible y, si así resulta necesario, reformar el Plan Regulador actual. Atendiendo al hecho de que el ordenamiento territorial aprobado constituye una mayor garantía para los ciudadanos y la protección del ambiente que el status quo ante, estimamos pertinente mantener la vigencia del Plan Regulador actual y ordenamos repetir en un plazo prudencial la audiencia pública en los términos expuestos. Por tanto: Se declara SIN LUGAR la acción. Los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Rueda Leal salvan el voto y declaran parcialmente con lugar la acción solo por la violación al principio de participación ciudadana, por lo que ordenan repetir la audiencia pública cuestionada sin que ello implique anular el Plan Regulador del Cantón de Carrillo.
Pull quotesCitas destacadas
"Los faltantes y debilidades encontradas en el Informe Parte A) Zonificación de Fragilidad Ambiental de la Zona Marítima Terrestre del cantón de Carrillo no facilitan conocer la actual condición ambiental de la zona que se está evaluando, toda vez que la información analizada debió ampliarse, ser más descriptiva y relacionarse más directamente para el área de estudio. Consecuentemente en esta parte del informe, el cual utiliza los insumos de la parte anterior, trae inherentemente un error de raíz."
"The omissions and weaknesses found in Part A of the Report, Environmental Fragility Zoning of the Maritime-Terrestrial Zone of the Canton of Carrillo, do not make it possible to determine the current environmental condition of the area under assessment, since the information analyzed should have been expanded, made more descriptive, and related more directly to the study area. Consequently, this part of the report, which uses the inputs from the preceding part, inherently contains a foundational error."
Oficio SG-DEAE-032-2012 de SETENA, citado en el voto salvado
"Los faltantes y debilidades encontradas en el Informe Parte A) Zonificación de Fragilidad Ambiental de la Zona Marítima Terrestre del cantón de Carrillo no facilitan conocer la actual condición ambiental de la zona que se está evaluando, toda vez que la información analizada debió ampliarse, ser más descriptiva y relacionarse más directamente para el área de estudio. Consecuentemente en esta parte del informe, el cual utiliza los insumos de la parte anterior, trae inherentemente un error de raíz."
Oficio SG-DEAE-032-2012 de SETENA, citado en el voto salvado
"Aúnese a lo anterior que el Plan impugnado regula una zona de Carrillo de gran riqueza natural y enorme potencial turístico. Ergo, los efectos ambientales generales del plan y el desarrollo propuesto son relevantes para la comunidad y la toma de decisiones locales, por lo que la información solicitada por la SETENA dista de ser meramente complementaria."
"Added to the foregoing is the fact that the challenged Plan regulates an area of Carrillo with great natural wealth and enormous tourism potential. Therefore, the plan’s general environmental effects and the proposed development are relevant to the community and local decision-making, so the information requested by SETENA is far from merely supplementary."
Voto salvado
"Aúnese a lo anterior que el Plan impugnado regula una zona de Carrillo de gran riqueza natural y enorme potencial turístico. Ergo, los efectos ambientales generales del plan y el desarrollo propuesto son relevantes para la comunidad y la toma de decisiones locales, por lo que la información solicitada por la SETENA dista de ser meramente complementaria."
Voto salvado
"En consecuencia, la audiencia pública llevada a cabo con la información obtenida por la Municipalidad de Carrillo de previo a que SETENA realizara tal advertencia, no fue completa ni suficiente para garantizar un efectivo ejercicio del derecho a la participación ciudadana."
"Consequently, the public hearing conducted with the information obtained by the Municipality of Carrillo before SETENA issued that warning was neither complete nor sufficient to guarantee the effective exercise of the right to public participation."
Voto salvado
"En consecuencia, la audiencia pública llevada a cabo con la información obtenida por la Municipalidad de Carrillo de previo a que SETENA realizara tal advertencia, no fue completa ni suficiente para garantizar un efectivo ejercicio del derecho a la participación ciudadana."
Voto salvado
"Con esta afirmación se obvia la diferencia entre participación ciudadana y protección ambiental, en tanto pueden existir personas que estén en desacuerdo con la ampliación de la protección ambiental por considerarla, verbigracia, excesiva o contraria a sus intereses comerciales."
"This assertion overlooks the distinction between public participation and environmental protection, since some people may disagree with expanded environmental protection because they consider it, for example, excessive or contrary to their commercial interests."
Voto salvado
"Con esta afirmación se obvia la diferencia entre participación ciudadana y protección ambiental, en tanto pueden existir personas que estén en desacuerdo con la ampliación de la protección ambiental por considerarla, verbigracia, excesiva o contraria a sus intereses comerciales."
Voto salvado
Full documentDocumento completo
*120133360007CO* svillegas vgranados 2 1 2016-06-09T16:09:00Z 2016-06-09T16:09:00Z 3 25376 139572 . 1163 329 164619 11.9999 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 *120133360007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at sixteen hours and fifteen minutes on January twenty-second, two thousand fourteen.
Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by [NOMBRE 001], holder of identity card No. [VALOR 001], of legal age, married, an attorney, resident of Palmares, Alajuela, and [NOMBRE 002], holder of identity card No. [VALOR 002], of legal age, retired, resident of Carrillo, Guanacaste; against the PLAN REGULADOR DEL CANTON DE CARRILLO - GUANACASTE.
Findings of Fact (Resultando):
For the protection of turtles, turtle nesting on the beach must not be confused with the false assertion that they nest in the restricted zone (zona restringida); it is legally impossible to grant a concession in the public zone (zona pública), and it is likewise legally impossible to permit the construction of cabins or a restaurant on the beach. At Playa de Mapalo, the public zone is not granted under concession; instead, there is a 30-meter setback from the 50-meter public-zone boundary. At bottom, this is a radical, fundamentalist thesis, unsupported by either science or law, calling for the total demolition of existing structures within the 200 meters of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) on every beach in Costa Rica where turtles nest. In addition to the environmental component having obtained SETENA’s approval before being approved by the Council and sent to the Official Gazette, La Gaceta, Costa Rica’s 2010 annual report concerning the Inter-American Convention for the Protection and Conservation of Sea Turtles does not list Playas Matapalo, Zapotal, or Manzanillo, in Carrillo, Guanacaste, among the “Sites of importance for sea-turtle conservation.” Another beach named Matapalo appears, next to Playa Portalón, but in the Central Pacific region.
Nor do the beaches included in the planning appear in the World Wildlife Foundation’s studies concerning Costa Rica. Those documents identify the sites of genuine importance for the nesting of the various turtle species, which is why the Regulations of the Regulatory Plan (Reglamento del Plan Regulador) incorporate the general rules that must be observed, at a minimum, on all beaches in the country that may occasionally receive a turtle. It should now be emphasized that the regulatory plan (plan regulador) is not a blank check; rather, each project must obtain its environmental permits (licencias ambientales), with SETENA participating in the process. Although none of the beaches covered by the challenged planning are known as turtle-nesting sites, the protective standards incorporated into the Regulations and the environmental fragility indices (índices de fragilidad ambiental) are the same as those incorporated for Parque Marino Las Baulas, thereby refuting the allegation that turtles are not protected.
Resolution No. 1909-2012-SETENA of 9:20 a.m. on 17 de julio de 2012 states that projects to be developed in the future within the planned area must conform to the “Strategic Environmental Assessment Index for the Regulatory Plan of the Maritime-Terrestrial Zone of the Canton of Carrillo, Province of Guanacaste, Costa Rica” (“Índice de Evaluación Ambiental Estratégica del Plan Regulador de la Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Carrillo, Provincia de Guanacaste, Costa Rica”) […]. The planned zone comprises 18.56 km of coastline in the canton of Carrillo, and only 0,56 km may be developed for tourism purposes with a concessionable area (área concesionable) adjoining the 50-meter public-zone boundary, specifically Playa Zapotal. The other sector of the Regulatory Plan is Playa Matapalo, where there is an area under concession that has already been developed; an additional protection area (área de protección) 30 meters wide was created, which in practice means that every structure must be set back at least 35 meters from the 50-meter public-zone boundary.
The plaintiffs do not mention that there are only two sectors in which concessions have been granted (8 individual concessions), Playa Matapalo and Playa Zapotal, more than 50% of whose area has been declared State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado). Others are affected in their entirety, and their names are provided in the report. Likewise, percentages are given for the usable area (área aprovechable), contrasted with the Maritime-Terrestrial Zone, 32.65% of which is protected as protection areas, while only 13.61% is an area under concession where the restrictions established to protect turtles apply. None of the beaches included in the challenged planning appear as nesting sites of international importance in the regional assessment and strategic planning for sea-turtle conservation in Central America prepared by the Red Regional para la Conservación de las Tortugas Marinas en Centroamérica.
If optimal natural conditions exist, a turtle may come ashore to lay eggs. The zoning (zonificación) of the Regulatory Plan includes a buffer or protection area beyond the public zone, even though turtles nest only on the sandy strip of the beach; in any event, the regulatory plan created an additional protection zone between the public zone and the zone available for concession (boundary markers 28 and 148), approximately 30 meters wide and more than 400 meters long. There is a 30-meter area extending from the boundary markers that delimit the public zone, in addition to which there is a buffer area (área de amortiguamiento) that serves as a filter or “screen” to minimize the impact of noise or light pollution, specifically at Playa Matapalo. He notes the many other controls and rules contained in the Regulations, such as the Lighting Control Zones (Zonas de Control Lumínico, ZCL). Finally, he states that there are no leatherback turtles at Playa Matapalo.
11- Mr. Roberto Echeverría Alfaro, in his capacity as general judicial attorney-in-fact (apoderado general judicial) for “Millenium Venture Investments MVI S.A.,” “Yitzak Investments S.A.” and “Lighthouse Consulting Support Services S.A.,” stated, in his capacity as a supporting respondent (coadyuvante pasivo), that the respective procedures for approving the Regulatory Plan had been followed, particularly those concerning the notice convening the public hearing (audiencia pública) required by Article 17(1) of the Ley de Planificación Urbana and the procedural stage at which it was to be held. The purpose of the hearing must be understood from two perspectives: on the one hand, the hearing cannot be a mere formality; on the other, the observations and suggestions offered by municipal residents have no binding effect on the municipal administration. Determining the appropriate procedural stage at which to hold the hearing is a matter that must be analyzed in light of Article 17 of the Ley de Planificación Urbana and falls within the jurisdiction of the ordinary judge, not the constitutional judge.
In its Opinion C-094-2005, the Procuraduría General de la República establishes that the public hearing must be held before the Council approves the draft regulatory plan and before SETENA and INVU issue their determinations. It was not a mere formality: the municipality did not limit itself to the public hearing; over more than two years of planning the proposal, workshops were held and publicized by the Municipality so that interested stakeholders and/or citizens could submit their observations, suggestions, objections, etc. The manner in which the public hearing must be conducted is an issue beyond the scope of constitutional review and, it may even be said, beyond the jurisdiction of the ordinary courts. It must be borne in mind that the aim is to regulate land uses (usos del suelo) in the canton; this is a technical-legal document, and it cannot be expected that the presentation of the plan need not contain technical material.
Indeed, the presentation is made as clearly as possible to improve the attendees’ understanding. SETENA’s request for information did not mean that the Municipality had to initiate a new regulatory plan; rather, to obtain the environmental permit, it had to supplement the missing information, thereby allowing a series of technical requirements of the draft regulatory plan already presented to the residents of the canton of Carrillo to be detailed. Thus, the zoning map shown to the community during the public hearing held on 14 de diciembre de 2011—as well as during the period in which it was available to the public in the municipal building and on the municipal government’s website—and the map ultimately approved by the institutions involved in the approval process (SETENTA, ICT and INVU) and by the Council of Carrillo are identical; there is no modification whatsoever between them. This conclusively refutes the tendentious argument of the petitioners (accionantes), who seek to mislead the Sala Constitucional by asserting that, as a consequence of SETENA’s official communication, the Municipalidad de Carrillo had to “modify the substance and form of the ENTIRE project after the aforementioned hearing had been held.” They were unable to show the alleged changes made to the draft regulatory plan—insofar as it regulated land use—as a result of the information requested by SETENA.
If the proceedings had resulted in a substantial change to the draft regulatory plan, the need to convene the residents for a second hearing would be debatable; in this specific case, however, as stated, there were no changes to the land-use regulations. What was submitted consisted of supplementary information and more detailed and comprehensive technical data so that SETENA could fully understand the regulatory plan’s environmental impact and issue its determination. Moreover, the current regulatory plan advocates environmental conservation and fully complies with the parameters established by the extensive body of case law. In that regard, Articles 53 through 61 contain the express regulations applicable to the Lighting Control Zone (Zona de Control Lumínico, ZCL), the zoning category governing matters related to the granting of concessions in that zone. In this specific case, the regulatory plan establishes greater limitations than in the other zones, so that these additional restrictions—setbacks (retiros), building heights, lighting intensity, etc.—protect turtles and nesting sites.
The petitioners advocate an absolute restriction, while the Inter-American Convention for the Protection and Conservation of Sea Turtles adopts a more flexible position. The latest report for Costa Rica under the Convention establishes that, as of junio del año 2010, a list was prepared of sites important for sea-turtle conservation, which does not include the three beaches mentioned by the petitioners. The most important turtle-nesting sites have been identified, but Playas Matapalo, Zapotal and Manzanillo are not among them. They do not prove the claims they make so volubly and lack scientifically rigorous evidence.
Justice Castillo Víquez delivers the opinion; and,
Whereas:
I.Admissibility. Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the prerequisites determining the admissibility of constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad), requiring the existence of a pending administrative or judicial matter in which the unconstitutionality claim is raised. This requirement does not apply in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article, namely, when the nature of the provision gives rise to no individual or direct injury; when the challenge is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests concerning the community as a whole; or when it is filed by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes, in the latter cases within their respective spheres of authority. Under the first circumstance provided for in paragraph 2° of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the challenged provision must not be susceptible to specific application that would subsequently permit a challenge to the implementing act and its consequent use as the underlying proceeding (asunto base).
The text in question provides that such a challenge may proceed when “due to the nature of the matter, there is no individual or direct injury,” that is, when, by virtue of that same nature, the injury is collective—the antonym of individual—and indirect. Second, it provides for the possibility of bringing an action in defense of “diffuse interests”; this concept, whose meaning has gradually been delineated by the Chamber, could be summarized in the terms used in judgment number 3750-93 of this Court, issued at quince horas on treinta de julio de mil novecientos noventa y tres:
“… Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot under our law—as this Chamber has already held—be merely collective interests; they may be neither so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, nor so specific that particular persons or identifiable or readily identifiable groups stand out in relation to them, whose standing (legitimación) would derive not from diffuse interests but from corporate interests concerning a community as a whole. They are therefore individual interests, yet at the same time dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and consequently suffer actual or potential harm that is more or less equal for all. It is therefore rightly said that these are equal interests of groups situated in particular circumstances and, at the same time, of each of their members.
In other words, diffuse interests possess a dual nature, since they are at once collective—because they are common to the public at large—and individual, and may therefore be asserted as such.” In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, and so forth. In such cases, the interest is dispersed or diluted—diffuse—among an unidentified plurality of persons. In these cases, of course, a challenge brought by a member of one of these sectors pursuant to paragraph 2° of Article 75 must necessarily concern provisions affecting that person in such capacity. This Chamber has identified various rights as “diffuse,” including those concerning the environment, cultural heritage, the defense of the country’s territorial integrity, and the sound management of public expenditure, among others.
Two clarifications must be made in this regard: first, those interests extend beyond the sphere traditionally recognized as encompassing diffuse interests because, in principle, they concern matters affecting the national community rather than particular groups within it; environmental harm does not affect only the residents of a region or the consumers of a product, but injures or gravely endangers the natural heritage of the entire country and even of Humanity. Likewise, ensuring the sound management of public funds authorized in the National Budget is an interest of all inhabitants of Costa Rica, not merely of any particular group among them. Second, the Constitutional Chamber’s enumeration amounts to no more than a description arising from its obligation—as a judicial body—to confine itself to hearing the cases brought before it; it cannot in any way be understood to mean that only those rights expressly recognized by the Chamber as diffuse may be considered diffuse rights.
II.Standing in this particular case. The action was brought primarily because the petitioners (accionantes) allege that the Plan Regulador Costero del Cantón de Carrillo affects the rights to a healthy and ecologically balanced environment, as well as the rights of municipal residents to participate in and receive information concerning its approval. The rights invoked are indeed enshrined in the Constitución Política, as well as in international instruments for environmental protection; this Chamber has recognized that their defense may be undertaken by an interested individual or by a group that is not formally organized but is united for the purpose of protecting the environment. Accordingly, the Chamber finds it appropriate to hear the petitioners’ claim against the Plan Regulador Costero del Cantón de Carrillo.
III.Subject matter of the challenge. The Reglamento del Plan Regulador Costero del Cantón de Carrillo, Guanacaste, published in La Gaceta No. 173 of 7 de septiembre de 2012, is challenged in its entirety as unconstitutional, together with the related permits and concessions. In this regard, the first major basis for challenging the regulations concerns the form—specifically, the timing of the notice—and content of the public hearing—specifically, the technical explanation provided to municipal residents—required by Article 17 of the Ley de Planificación Urbana and other regulations. A second argument is based on the harm caused by the regulations to turtles and what the petitioners call the associated biodiversity, particularly with respect to the beaches of Matapalo, Zapotal, and Manzanillo.
IV.Preliminary matter.- Before ruling on the merits of the arguments, it is necessary to address the evidence to facilitate adjudication ordered in this matter. As part of this Court’s authority to adjudicate constitutional claims, whose purpose and jurisdiction derive from Article 10 of the Constitución Política itself, and in the interest of maintaining the integrity of the legal system, this Court may—and in some cases must—order evidence to facilitate adjudication so as to gain a better understanding of a particular fact or issue in a constitutional dispute submitted for its consideration. In this regard, as early as judgment No. 1992-00076, issued at dieciséis horas treinta minutos on quince de enero de mil novecientos noventa y dos, this Court held as follows:
“In view of the purpose of constitutional proceedings, which is to determine whether a possible violation of fundamental rights has occurred, evidence is important when the facts are disputed, as may be inferred from the assertions in the petition, on the one hand, and the reports submitted under oath by the authorities involved, on the other. The Constitutional Chamber is therefore the recipient of the evidence, since it is the Chamber that must be persuaded of the factual truth; accordingly, the evidence must concern the facts when they are uncertain or disputed. Given the importance and informality of constitutional proceedings, the principle of freedom of evidence (prueba libre) applies, such that the Chamber freely forms its conviction regarding the proven facts in accordance with the rules of sound judicial assessment (sana crítica). Since no limitation is established in this regard, the Chamber may order any means of evidence recognized by law, which means that it may use any evidentiary material that assists it in determining whether a particular fact exists or does not exist.” Furthermore, consideration must be given to judgment 1991-0687, issued at quince horas treinta minutos on dos de abril de mil novecientos noventa y uno, which stated that:
“Insofar as we are dealing with the protection of socially valued rights or rights of great significance for harmonious coexistence among people, the legal system denies the affected party the power to decide whether or not the violator is sanctioned. Accordingly, Article 8 of the Law governing this jurisdiction provides that, once the intervention of the Sala Constitucional has been requested, it must act on its own motion, ‘without the inaction of the parties being invoked to delay the proceedings.’ We must understand that there is a public interest at stake whereby, once the intervention of the Sala has been requested, it is not left to the discretion of those participating in the constitutional proceeding, such that the Sala may reach a decision on the merits even against their wishes, a decision deemed necessary in light of the purpose of all proceedings of this kind. With regard to a constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), it is obvious that, if the objective is to preserve constitutional supremacy, once the intervention of the Sala has been requested—for which the law provides broad access—it is not possible to allow the proceeding to remain at the disposal of those participating in it, who are not parties in the traditional procedural sense.
In these proceedings, priority is not given to any individual injury that the petitioner may demonstrate, because the objective is to satisfy the general interest in ensuring that acts governed by public law and legal provisions conform to the constitutional order. Accordingly, the effects and defining feature of a judgment upholding a constitutional challenge are declaratory and pronounce nullity ab origine and erga omnes. Under such circumstances, it is evident that there is an interest superior to the individual interest—that of constitutional supremacy—which lies beyond the petitioner’s control and is vested exclusively in the Sala. Indeed, constitutional jurisdiction is not limited to examining the express claims raised in the constitutional challenge, but may also examine others not necessarily contemplated or identified therein; likewise, when a provision is declared null, one or more other provisions may also be declared null where their invalidation is clearly necessary by reason of connection or consequence (Article 89).” In this case, the Court ordered evidence to assist adjudication (prueba para mejor resolver), in order to broaden the knowledge available within the forum through existing technical and scientific criteria concerning the reproductive cycle of sea turtles and the importance of the beaches in the area covered by the Carrillo Regulatory Plan (Plan Regulador de Carillo), which is challenged in the action.
As is evident, and as will be discussed below, the existence of nesting sites in the coastal areas regulated by the aforementioned Regulatory Plan is an incontrovertible fact, which is why provisions concerning the protection of sea turtles are included.
V.Merits. The challenges to the regulations may be grouped into three fundamental issues, but for purposes of discussion in the constitutional challenge they may be organized into two main aspects:
A.- Defects arising from flaws in the public hearing (audiencia pública). With regard to the right to participation and information, this Sala has stated that it consists of “establishing mechanisms to structure society and its relationship with public institutions, that is, to enable citizens to form their opinions and to express themselves on matters that are of interest to them and relevant to their aspirations for life in society” (judgment No. 2012-014111, issued at sixteen hundred hours on nueve de octubre de dos mil doce). Moreover, citing this Court, the Procuraduría General de la República correctly notes that it must not become a mere formality such that it is “incapable of achieving the objectives it is intended to attain in protecting the right to information and citizen participation, although it certainly must not become an obstacle to the timely resolution of the application” (judgment No. 2009-18358).
The latter judgment concerns the La Fortuna Regulatory Plan (Plan Regulador de La Fortuna), which the Procuraduría relies upon to identify certain defects in the Coastal Regulatory Plan for the Canton of Carrillo (Plan Regulador Costero del Cantón de Carrillo). In that case, however, the violations committed during the approval process for the urban-planning scheme (ordenación urbana) were evident and manifest. There are other cases, however, in which mitigating circumstances may exist because the authorities responsible for processing a Regulatory Plan complied with the applicable regulations or, at least, remained within certain acceptable parameters while observing and applying environmental and urban-planning regulations. It is therefore necessary to distinguish the scope of this Sala’s case law so as to preserve administrative acts (actos administrativos) that prima facie comply with environmental and urban-planning criteria and other statutory and regulatory requirements, while leaving open the possibility of litigating the matter in the administrative courts (vía contencioso administrativa) where the issues challenged concern nuances in the assessment and application of requirements established by infra-constitutional law.
Constitutional jurisdiction must be reserved for gross violations of constitutional rights and rights arising under international conventions; other questions of legality are to be litigated before the courts. In this regard, the criterion expressed in judgment No. 2005-2589, which granted an amparo proceeding (recurso de amparo) because the public hearing for a Regulatory Plan had been held without SETENA’s environmental feasibility determination (viabilidad ambiental), is distinguishable from the present case because the environmental studies were presented to the community, including both the initial and supplementary reports used to grant SETENA’s environmental feasibility determination. Although the hearing and the granting of environmental feasibility occurred at different times, there was no substantial change in the regulations or in the proposed zoning (zonificación). Notwithstanding the foregoing, from the standpoint of the arguments presented by the petitioners, the Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) is challenged because:
2. They did not provide materials for persons lacking technical knowledge. The application initiating the action states that the information presented was not straightforward and understandable to all municipal residents. However, the Municipalidad asserts that the hearing was explanatory and that all the material comprising the Regulatory Plan (Plan Regulador)—the maps, text, and studies—was presented. Both the zoning maps (láminas de zonificación) and the supporting technical material were made available to interested parties, and this gave rise to five objections. Despite the applicants’ assertions, the explanations provided by the authorities in their reports are entirely consistent (Municipalidad, ICT, the INVU, and the supporting intervenors), as was stated at the hearing held on veintiocho de noviembre pasado, at which participants were given the floor, time was provided for questions, and the materials were distributed among interested parties who were able to visit the Municipalidad; the mechanism that would be used to address inquiries or objections was explained, and the information presented at the hearing could also be collected from the Municipalidad.
A period of fifteen business days (which in fact amounted to 22 full days because of the holidays) was provided for filing the corresponding objections. In the Chamber’s view, it is clear that these arguments also suffer from the defect originally noted in the preceding section: they do not specify the respects in which the information was not provided in a straightforward manner when, to the contrary, the minutes suggest that an orderly sequence was followed in explaining and discussing the Regulatory Plan. As stated above, this Chamber does not find any infringement of the right to information and public participation (participación ciudadana); it is clear that anyone interested in examining the material in greater depth could collect the information at the location designated by the Municipalidad in order to lodge any objection to the Plan. Finally, if what is being challenged is the technical complexity of the information—which is logical when the matter concerns land use (uso del suelo)—this is plainly a technical-legal subject par excellence, the examination of which would require reviewing the presentations, something that clearly exceeds the role of this Constitutional Court.
“2.1 Objectives of the procedure 2.1.1 The primary purpose of the Procedure is to provide the principal and basic technical guidelines with which the municipality, corresponding authority, or user of the instrument must comply in order to incorporate the environmental-impact variable or environmental variable (variable de impacto ambiental o variable ambiental) into land-use planning within the territory under its jurisdiction or of interest, and to specify the technical guidelines that SETENA will follow in reviewing and evaluating the introduction of that environmental variable, so as ultimately to grant, if the defined procedures have been fulfilled, Environmental Viability (License) (Viabilidad (Licencia) Ambiental) to the proposal.
2.1.2 The result of applying this IFA method and the analysis of the environmental scope of the development proposal described herein is a zoning map of environmental-fragility categories (categorías de fragilidad ambiental), with the respective (sic) tables of technical constraints and potential, which will serve as guidance for decision-making concerning land-use planning and for defining, in general terms, its environmental scope within a basic and elementary framework of Strategic Environmental Assessment applied to land-use planning (ordenamiento territorial).
2.2 Constraints, considerations, cautions, and recommendations for use of the procedure 2.2.1 The procedure described herein must be regarded as a minimum procedure providing basic reference and guidance for introducing the variable into land-use planning and defining its environmental scope. Its adoption by SETENA as a technical instrument neither excludes nor limits the possibility that its users may additionally employ any other type of technical land-use-planning instrument that produces the expected results of the method set forth herein, namely, identification of the environmental fragility of geographic areas and of the technical potential and constraints of their different categories and integrated environmental-fragility zones, as well as analysis of the environmental scope of the proposed development.
2.2.2 The IFA zoning map MUST NOT be regarded or interpreted as the land-use zoning map (mapa de zonificación de uso del suelo) generated by the Regulatory Plan or the Land-Use Plan (Plan de Uso del Suelo). To the contrary, it is an input for the diagnostic component, applying the environmental premise and establishing the basis on which the authorities, together with the other social stakeholders involved, may decide upon the most suitable and appropriate uses to which the land within the territory being planned will be put.
…” Environmental Viability (License) is defined as the condition of harmonization or acceptable balance, from the standpoint of environmental load (carga ambiental), between a work or project and its potential environmental impacts; from an administrative and legal standpoint, it corresponds “… to the act approving the Environmental Impact Assessment process (Evaluación de Impacto Ambiental), whether in its Initial Environmental Assessment phase (Evaluación Ambiental Inicial)….” This reflects a nature different from that asserted by the applicants because a comprehensive reading shows that it is a stage in the procedure for approving Regulatory Plans, intended to establish a basic benchmark and a diagnostic baseline capable of improvement; as an environmental floor, it may be enhanced even after the relevant institutions approve the Regulatory Plan, such as the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo or the Instituto Costarricense de Turismo itself, through specific legislation, and, of course, the interested municipal corporation itself.
“No violation whatsoever of the complainant’s fundamental rights may be inferred from the foregoing facts regarding the notice of the public hearing on the Project for Amendments to the San José Regulatory Plan, known as the Urban Master Plan (Plan Director Urbano, PDU), and its regulations, which was published sufficiently in advance; the decision to which the appellant refers, which was likewise published sufficiently in advance, modified only the date of the hearing and none of the other elements to be considered. Moreover, the project information, documents, and maps were made available to the public on the Municipalidad’s website and through its service platform. [...] Furthermore, the environmental provisions required to be incorporated into the Regulatory Plan were incorporated into the project, while the others are undergoing approval by SETENA, for their subsequent approval independently from approval of the Plan, through the legally prescribed procedure.
Accordingly, the appeal must be dismissed...” The text in bold does not appear in the original. Judgment of the Chamber No. 2011-06216 Moreover, the regulations applicable to the proceeding conducted by the Municipalidad took into consideration the SETENA resolution then in force, No. 1704-2011-SETENA of 13 de julio de 2011, which provides that land-use-planning proposals, subject to the exception specified therein, must submit:
“2.1 Notarial Certification (Certificación Notarial) demonstrating that the public hearing required by the Ley de Planificación Urbana was held before the final project was submitted to SETENA to obtain environmental viability. This hearing is a mandatory requirement which, because it is linked to the exercise of the right to public participation in a matter directly affecting the public, must be held before the administrative decision is made.” In this regard, at that time, a public hearing (audiencia pública) explaining the scope of a regulatory plan (plan regulador) to local residents was required, which in itself entailed a mandatory action by the Municipality in order to obtain environmental feasibility approval (viabilidad ambiental). It is important to note that this determination was subsequently amended by Resolution No. 0614-2012-SETENA of 29 de febrero de 2012; however, when the proceeding was conducted, that provision remained in force.
It must be borne in mind that Article 17 of the Ley de Planificación Urbana does not establish a strict chronological order for the various institutional approvals. Therefore, the proper course is for these alleged omissions to be litigated in a proceeding broader than the one available in this constitutional jurisdiction. A more exacting examination of the allegations would be necessary if the intent is to demonstrate that the Regulatory Plan was in fact amended in violation of subconstitutional statutory provisions. This Chamber reiterates that the constitutional jurisdiction must safeguard constitutional rights and principles when they are flagrantly infringed by public authorities. All other matters fall within the jurisdiction of the ordinary Courts of Justice. Indeed, the alleged defect concerning when the public hearing was held is one that, it may be argued, depends on the extent to which the technical discussions underlying the modification of the environmental studies subsequently submitted to SETENA for evaluation were compromised. Consistent with this conclusion, Judgment No. 2011-05516 should be highlighted insofar as it held that:
“Although it is true that this Chamber has recognized the existence of the right to citizen participation (participación ciudadana) in environmental matters, that right must be understood—at least for purposes of review by this jurisdiction—as applying to projects that, because of their special nature and major significance or impact, may substantially affect a community. As a constitutional principle, it is consequently also incorporated into other legal provisions, even covering broader areas than those constitutionally protected through amparo proceedings (amparo), which is consistent with the legal system. Nevertheless, whether such hearings or notices have taken place is not a matter for verification by this jurisdiction in every case, but only in those cases in which they are indispensable because of the degree of impact involved, such as cases technically classified as having a high environmental impact (alto impacto ambiental).
That is not the situation before us here, since the project has been classified as having a ‘low potential environmental impact (bajo impacto ambiental potencial)’ ….” It must therefore be concluded that, upon a more considered weighing by the Court and in light of the evolution of its case law, the public hearing may be held before environmental feasibility approval is granted, based on considerations carefully analyzed by the decision-making body, provided that—as in the present case, and by way of an exceedingly exceptional procedure—the grant of that approval imposes on the municipal authority a series of recommendations aimed at effectively protecting the environment. Were this not so, this would be a typical case of nullity for nullity’s sake, because, as is well known and in accordance with the doctrine of nullities (teoría de las nulidades), that approach has been rejected, since nullity may be declared only if public interests have actually been affected—in this case, through actual or potential harm to the environment—a situation not present here.
Moreover, the formal and substantive structural elements of the administrative act (acto administrativo) are contained in the challenged Regulatory Plan. The timing of this obligation gives way according to the level of technical requirements applicable to the matter. In addition, this Chamber also held in Judgment No. 2012-14111 that:
“… if science and technology prescribe a single clear approach, legal and political decisions must be guided by them. In this regard, the more hazardous an activity is, the stricter the requirements must be; conversely, if a particular practice or activity has a low environmental impact, political and legal requirements may be relaxed, as has in fact been described […]. In this sense, environmental law could not lead to a tyranny of citizen participation by privileging it over the precise rules of science and technology, where those rules allow the timing requirement to be relaxed or made more flexible; and if there are currently no grounds for finding a regulatory change, neither would there be grounds for prescribing an approach different from the single clear approach dictated by science and technology.” Although the approval procedure for the urban land-use plan (ordenamiento urbano) is challenged on the basis of an alleged lack of technical information, it is clear that information was in fact provided to the interested parties.
Requiring that information to be exhaustive at a public hearing would itself be contradictory, transforming the hearing from a source of information and a feedback mechanism intended to improve the quality of the public act to be issued into an obstacle to its issuance. The Chamber must intervene in cases involving a stark conflict with the constitutional principles invoked, but not when doing so would require it to delve into highly minute issues that, in any event, the petitioners have not raised.
B.- Failure to protect the environment and ecological balance. The other challenged issue that must be resolved in this action concerns the claims regarding the lack of protection for turtle nesting sites. Studies from the Escuela de Ciencias Ambientales de la Universidad Nacional de Costa Rica, www.ambientico.una.ac.cr/A41.pdf, were submitted. Despite difficulties downloading the information from the internet, it was ultimately accessed and analyzed at the oral hearing, as relevant to black turtles. For their part, the authorities’ reports reveal that the nature of the dispute is likewise not purely a matter of the principles and values of the Constitución Política, but rather of which technical criteria should prevail in the conservation of sea turtles, since the provisions of the Regulatory Plan are considered insufficient safeguards and are alleged to have a negative effect on turtles’ behavior when they come ashore to lay their eggs. The coastal urban land-use plan allows development within concession areas only to a very limited extent—40%—and subject to stringent limitations not only concerning area coverage but also with respect to the Light-Control Zone (Zona de Control Lumínico).
“Turtle Protection Article 53.- Supplementary regulation (regulación supletoria): Oceanfront areas in turtle nesting zones are designated as Light-Control Zones (ZCL). In those zones, the following provisions are established as an additional regulatory layer supplementing the zoning regulations, in order to achieve a balance between development and the protection of chelonians.
Article 54.- Density: Except in cases where Environmental Fragility (Fragilidad Ambiental) requires a greater restriction, the maximum density in ZCLs shall be limited to 40% of the area, including streets, sidewalks, buildings, and other structures.
Article 55.- Natural cover (cobertura natural): Every concession in a ZCL shall include an additional setback (retiro) of 5 metros between the monument line delineating the ZP and the building line. No permanent or temporary infrastructure of any kind may be constructed in that area, which shall be devoted to cultivating and maintaining a vegetative barrier consisting of trees and plants of native species. That barrier shall reach at least the maximum height permitted for the respective use, in accordance with the description included in these Regulations.
Article 56.- Lighting-related restrictions: In ZCLs, the municipality shall reject any application for a building permit that includes structures exceeding the maximum permitted height or lights directed toward the ocean or the mangroves.
Likewise, the municipality shall reject any application for a building permit that does not provide, for windows facing the ocean, glazing fitted with light filters that reduce light transmission by at least 95%.
The municipality shall condition the issuance of the corresponding building permit in nesting zones on the installation of artificial barriers, such as shade cloth, during construction of the works…” On another occasion, this Chamber ruled on an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) concerning the establishment of buffer or mitigation areas (áreas de amortiguamiento o mitigación) as spaces serving lawful purposes under certain environmental protection regimes, with respect to both human activity and nature, since each may benefit the other reciprocally—or, where appropriate, through the absence of human activity—in accordance with environmental objectives and the regulations in force. Thus, in Judgment No. 2010-14772 at 14:35 horas on 1 de septiembre de 2010, this Chamber held that:
“Furthermore, in order to resolve the action of unconstitutionality, the Chamber must determine what a buffer zone (zona de amortiguamiento) is and what functions it performs. Legal scholarship indicates that these are zones adjacent to protected areas (áreas protegidas) whose protection regime is less stringent than that applicable to the protected area itself. Accordingly, from an administrative standpoint, land use within a buffer zone serves a dual function: it provides an additional layer safeguarding the protected area and supplies certain resources to surrounding communities. Its regime is therefore less restrictive than that of the protected area; nevertheless, for the foregoing reason, it is necessary to determine which practices are compatible within the buffer zone so as not to have a negative impact on that area, given its close relationship with the protected area. In this respect, its function is specifically connected with the protection of the protected wildland area (área silvestre protegida), by providing an additional expanse of land that buffers all of its protected habitats and the reproductive cycles of flora and fauna, including those within the adjacent area.
Moreover, the Buffer Zone allows the neighboring populations to engage in certain economic activities, thereby providing a form of social buffering, where conservation and protection would not be the principal premise and wildlife may be used to a limited extent by surrounding residents, provided that this does not conflict with the primary objectives of the Protected Wildland Area. It follows that, prima facie, any activity conducted within the buffer zone that is incompatible with the protection objectives of a Protected Wildland Area will be unconstitutional for violating Article 50 of the Constitución Política, unless the determination of the type and extent of those areas reveals some degree of compatibility with conservation and protection priorities, the needs of traditional populations that depend on the buffer area, and, finally, the economic implications that may arise from it, all in a sustainable manner.” In the case before us, it is clear that the legislation specifically challenged in this action serves not only to establish a buffer area (área de amortiguamiento), but also fulfills a constitutional purpose: the necessary interaction with human beings and all their economic activities under the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) regime, while protecting the public zone as part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) from the regulated activities that could be conducted in the Restricted Zone (Zona Restringida).
It is therefore clear that the petitioners’ argument would lead to the conclusion that the provisions are insufficient to guarantee protection for the turtles that lay their eggs at the site. Even considering the argument of the Municipalidad de Carrillo disputing that Playas Matapalo, Zapotal, and Manzanillo are internationally recognized places habitually used as nesting sites by various sea turtles, it is acknowledged that different species of turtles may nest on the beaches affected by the Regulatory Plan (Plan Regulador), as has occurred throughout history. It is relevant to establish here, however, that no other Regulatory Plan exists to restrain tourism and urban development in the area as these zoning provisions can; consequently, declaring the provision unconstitutional would in itself constitute a significant regression, contrary to the provisions of constitutional Article 50. Furthermore, changes introduced by SETENA modified the route of an access road and vehicle parking area, as well as establishing natural barriers larger than the five meters specified in the Regulations (Reglamento), consisting of thirty meters that provide greater protection from light that may reach the beach and that indisputably causes confusion among chelonians, whether hatchlings or adults.
With regard to the various obligations voluntarily undertaken by the Costa Rican State under the Inter-American Convention for the Protection and Conservation of Sea Turtles (Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas), that instrument permits the organization and regulation of the use of beaches and coastal dunes, the location and characteristics of buildings, the use of artificial lighting, and vehicle traffic near nesting areas. Logically, the contention that the five meters, together with the thirty additional meters shown on the zoning map, results in diminished environmental protection, specifically to the detriment of turtles because of the impact of human activity on wildlife, must be duly supported by scientific and technical reasoning, and it must be demonstrated that the criteria used by the municipality are inappropriate. In this regard, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in its case law, has established the following among the various constitutional principles governing State action:
“Regarding the objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental): as this Court stated in judgment number 14293-2005, at fourteen hours fifty-two hours on nineteen October two thousand five, this is a principle that […], as derived from Articles 16 and 160 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), translates into the need to support decision-making in this area with technical studies, both in relation to individual acts and to provisions of general application—whether statutory or regulatory—from which arises the requirement of ‘adherence to science and technology’ (vinculación a la ciencia y a la técnica), thereby constraining the Administration’s discretion in this area. Accordingly, in light of the results derived from such technical studies—such as environmental impact studies (estudios de impacto ambiental)—when objective technical criteria reveal the probability of evident harm to the environment, natural resources, or human health, the proposed project, work, or activity must be rejected; and where there is ‘reasonable doubt,’ decisions must be made in favor of the environment (pro-nature principle (principio pro-natura)), which may entail the adoption of both compensatory and precautionary measures to protect the environment adequately.” (Sentencia No. 2006-17126).
In the case before us, environmental feasibility approval (viabilidad ambiental) for the Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) was granted by SETENA to the Municipality on the basis of the environmental studies conducted, including the supplementary studies. Thus, the nature of the dispute does not concern serious violations of environmental protection legislation, but rather the alleged insufficiency and appropriateness of the technical and scientific grounds underlying the decision. Throughout the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), the petitioners have raised general issues to contest the regulations, but no specific claims revealing a decision contrary to the principle of objectification of environmental protection. On the contrary, the record demonstrates an approval procedure for the Coastal Regulatory Plan of the Cantón de Carrillo (partial), involving a sequence of interrelated actions addressed particularly by SETENA, which granted environmental feasibility approval through resolution No. 1909-2012-SETENA of 17 de julio de 2012, with specific directions in Considerando Vigésimo Primero establishing the requirement and necessity that projects comply with the “Integrated Marine Bio-Aptitude Fragility Index” (“Índice de Fragilidad de Bioaptitud Marino Integrado”), which incorporates the issue of sea turtle nesting, and that an environmental office or competent department be created with the relevant environmental fragility information.
Any challenge to all of this as insufficient must be brought in the ordinary courts (Article 10 of the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso-Adminsitrativo)). It is an undisputed fact in these constitutional proceedings that one of the beaches, Matapalo, is a turtle nesting site. Evidence supporting the foregoing consists of the measures adopted in the Coastal Regulatory Plan beginning with Articles 53 et seq., specifically to protect that species. The question is whether those measures are sufficient to protect the turtles. There can be no doubt that the Inter-American Convention for the Protection and Conservation of Sea Turtles imposes upon the State of Costa Rica and, consequently, upon the bodies and entities of the Public Administration (Administración Pública), the duty to protect, conserve, and restore sea turtles and their habitat (Article IV, subsection 1).
Among the mechanisms contemplated by the international instrument is the designation of protected areas (áreas protegidas), as provided in Anexo II. The cited Annex, in turn, provides that States Parties may adopt environmental impact studies regarding coastal and marine development activities that may affect sea turtle habitat, including the dredging of channels and estuaries; construction of retaining walls, docks, and marinas; extraction of materials; aquaculture facilities; establishment of industrial facilities; use of reefs; disposal of dredged materials and waste; and other related activities. It is likewise reiterated that the bodies and entities are authorized by that international instrument to organize and, where necessary, regulate the use of beaches and coastal dunes with respect to the location and characteristics of buildings, the use of artificial lighting, and vehicle traffic in nesting areas.
Lastly, States Parties may establish protected areas and other measures to regulate the use of nesting areas or areas regularly frequented by sea turtles, including permanent or temporary closed seasons (vedas), adaptation of fishing areas, and, insofar as possible, restrictions on vessel traffic. Taking the foregoing as its frame of reference, the municipal government, within the scope of its authority, includes in its Coastal Regulatory Plan a series of measures to protect, conserve, and restore the sea turtle population and its habitat; the legal dispute arises from the petitioners’ view that those measures (set forth in provisions 53 through 56 inclusive) are insufficient. The municipal government and the parties intervening in support of the respondent (coadyuvantes pasivos) take the opposite view. The study submitted by the petitioners, for its part, is inconclusive because, after acknowledging that Matapalo is one of the principal nesting beaches—an undisputed fact—it merely states that “(…) the identified threats were: illegal egg collection, development of nesting beaches, and uncontrolled tourism.” Several necessary clarifications should be made in this regard: First, that study does not evaluate whether the measures adopted in the Coastal Regulatory Plan are sufficient to protect the species.
Second, with respect to Matapalo, its finding is limited to stating that “(…) black turtle nests were observed in an area with heavy pedestrian traffic.” Lastly, there is no analysis of the buffer area or of the 40% building density permitted on the properties. None of these or other matters is analyzed, for the elementary reason that doing so was not among the study’s objectives. Determining whether the measures set forth in the Coastal Regulatory Plan are sufficient from a technical and scientific perspective exceeds the scope of the constitutional proceedings before us and is a matter for the ordinary courts, where, in ordinary plenary proceedings (procesos ordinarios de conocimiento), the parties may broadly submit evidence and rebuttal evidence, receive assistance from expert advisers, request expert reports, and so forth, thereby attaining a degree of certainty as to whether the measures established in the cited Plan are effective.
In this case, the subject matter of the action is more limited: to determine whether the cited Plan contains measures to protect the environment. The answer is affirmative: it has environmental feasibility approval and contains protective provisions. Moreover, the Plan conforms to the international instrument or, stated negatively, no contradiction between the Convention and the challenged Plan has been established. Nor is it alleged that the regulations violate constitutional Article 50 by omission. The legal dispute is therefore limited, as has repeatedly been stated, to determining whether the measures provided for in the Plan are effective, an issue that must be fully litigated in the ordinary courts, as indicated supra.
Finally, regarding the related claim seeking a declaration that the entire Regulations and the other rules of the Coastal Regulatory Plan are unconstitutional, insofar as they concern the issuance of building-line determinations (alineaciones), approval of cadastral plans (visado de planos catastrados), and so forth, it is unnecessary to rule on that claim in light of the disposition of this matter.
VI.Dissenting Opinion (Voto Salvado) of Justices Armijo Sancho, Cruz Castro, and Rueda Leal, authored by the last-named. We, the undersigned, disagree with the majority’s position insofar as it dismisses the action on the ground that the matter under review did not involve a violation of the principle of citizen participation (principio de participación ciudadana), an issue of constitutional significance not only because it implicates the democratic principle established in constitutional Article 9, but also because it concerns protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment, governed by Article 50 of the Constitution (Carta Magna).
I.On citizen participation (participación ciudadana) in environmental matters. Based on the democratic principle of citizen participation established in Article 9 of the Constitution, this Court has protected the right of citizens to participate actively in decisions concerning matters of general or collective interest. Specifically, this Chamber has repeatedly stated that the democratic principle acquires its true dimension through the idea of participatory democracy—active and full popular participation. Likewise, the Chamber has linked citizen participation to the right to a healthy environment, as guaranteed by Article 50 of the Constitution.
This principle is not a recent development; it has been recognized since 1972, at the United Nations Conference on the Human Environment held in the city of Stockholm, where principle 10 of the Rio Declaration expressly established that, with respect to human and environmental development, the active participation of all social actors and public authorities must be guaranteed through access to and public disclosure of environmental information, as well as information concerning the hazards associated with sustainable development:
“Environmental issues are best handled with the participation of all interested citizens, at the relevant level. At the national level, each individual shall have appropriate access to information concerning the environment that is held by public authorities, including information on hazardous materials and activities in their communities, and shall have the opportunity to participate in decision-making processes. States shall facilitate and encourage public awareness and participation by making information widely available. Effective access shall be provided to judicial and administrative proceedings, including redress and relevant remedies.” That provision gave rise to international and regional commitments concerning access to information, participation, and justice in environmental matters. Among them was Agenda 21, adopted within the framework of the United Nations Conference on Environment and Development, which focused on an appropriate environmental policy for sustainable development and included several chapters on access to environmental information.
Subsequently, in 1998, the Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters was adopted. This convention was concluded in Aarhus, Denmark, and signed by countries belonging to the Economic Commission for Europe; it establishes basic parameters promoting access to information, citizen participation, and access to justice in environmental matters. In essence, it appropriately develops the three elements set forth in principle 10 of the Rio Declaration, which was signed by our country. Those efforts likewise continued: in 1999, with the Inter-American Strategy for the Promotion of Public Participation in Decision-Making for Sustainable Development, approved by the member governments of the Organization of American States; in 2006, with the Declaration of Santa Cruz +10; and in 2012, at the United Nations Conference on Sustainable Development, Rio +20, which concluded with the issuance of the document entitled “The Future We Want,” concerning access to environmental information, public participation in sustainable development, and the judicial and administrative mechanisms necessary to advance sustainable development. At that conference, Costa Rica undertook to advance domestically the three pillars of principle 10 of the Rio Declaration, which are essentially:
1- Access to public information.
2- Citizen participation in decisions relating to the environment.
3- Effective access to judicial and administrative proceedings.
We shall now address these 3 pillars.
<![if !supportLists]>1- <![endif]>Access to public information. This is the right of every person to access information of public interest, which promotes freedom of expression because, through knowledge obtained about a particular matter, a person may exercise the right to express an opinion, oversee public affairs, and even exercise other rights, such as protection of the environment, health, etc. The Inter-American Court of Human Rights recognized this in its judgment of 19 de setiembre de 2006 (Claude Reyes et al. v. Chile), in which it stated:
“…76. In this regard, the Court has established that, in accordance with the protection granted by the American Convention, the right to freedom of thought and expression includes ‘not only the right and freedom to express one’s own thoughts, but also the right and freedom to seek, receive, and impart information and ideas of all kinds’73. Like the American Convention, other international human rights instruments, such as the Universal Declaration of Human Rights and the International Covenant on Civil and Political Rights, establish a positive right to seek and receive information.
77. With regard to the facts of the present case, the Court considers that Article 13 of the Convention, by expressly establishing the rights to ‘seek’ and ‘receive’ ‘information,’ protects the right of every person to request access to information under State control, subject to the exceptions permitted under the Convention’s system of restrictions. Consequently, that article protects the right of individuals to receive such information and the State’s positive obligation to provide it, so that the individual may obtain access to and become acquainted with that information or receive a reasoned response when, for a reason permitted by the Convention, the State may restrict access to it in the specific case. Such information must be provided without requiring proof of a direct interest in obtaining it or of personal harm, except where a legitimate restriction applies. Providing it to one person may, in turn, allow that information to circulate throughout society so that others may learn of it, access it, and assess it.
Thus, the right to freedom of thought and expression includes protection of the right of access to information under State control, which also clearly encompasses the two dimensions—individual and social—of the right to freedom of thought and expression, both of which must be guaranteed simultaneously by the State (…)” Applying that right to the case under consideration, we shall address its importance when the information is directly connected with environmental matters. To that end, we shall refer first to the provisions of the cited international instruments and then to our legal system.
Although it is not part of the domestic body of legislation, the Aarhus Convention may be cited as an internationally significant reference; Article 2 thereof clearly explains what is meant by environmental information:
“…‘Environmental information’ means any information in written, visual, oral, electronic, or any other material form concerning:
The significance of this information lies in the fact that, because it relates to circumstances that may affect the environment, it is of collective interest. For the State, this entails not only the duty to allow access to the information in its possession, but also the duty to disclose it and inform the public about its actions concerning the environment. This serves as a means of ensuring public-administration accountability (rendición de cuentas), transparency, and good governance.
For this reason, any restrictions imposed on this right must be strictly necessary so that the framework for access remains as broad as possible. In this regard, the Aarhus Convention provides in Article 4.3:
“(…) 3. A request for environmental information may be refused if:
4. A request for environmental information may be refused if disclosure of that information would adversely affect:
The aforementioned grounds for refusal shall be interpreted restrictively, taking into account the public interest served by disclosure of the requested information and whether or not that information relates to emissions into the environment…” Our Political Constitution and the case law of this Court are consistent with the foregoing. Article 30 of the Constitution guarantees free access to administrative departments for the purpose of obtaining information on matters of public interest, while exempting State secrets. Regarding this last exception, because this provision does not define what is meant by State secrets, the Sala Constitucional has had to determine, in each case, the circumstances in which the denial of information is challenged on any ground, and has developed this right (see Judgment No. 2003-2120 at 13:30 on 14 de marzo de 2013.
Likewise, because the information is environmental in nature, access to it is also justified by Articles 21 and 50 of the Political Constitution, which respectively protect the right to life—and, correspondingly, to health—and the right to a healthy environment.
For any person, this access entails the possibility of contributing to sustainable development (desarrollo sostenible), since knowing the information concerning any event or project enables that person to oversee public administration, which also serves as a mechanism for making administrative decisions that are more effective and more widely accepted by the community.
2- Citizen participation in environment-related decision-making. As already indicated, the second pillar established in Principle 10 of the Rio Declaration is access to citizen participation in environment-related decision-making. According to this principle, environmental issues are best handled with the participation of all interested citizens at the relevant level; therefore, the opportunity to participate in decision-making processes must be guaranteed. It further provides that, to accomplish this objective, States shall facilitate and encourage public awareness and participation by making information widely available.
The premise is that citizens cannot be expected to participate actively in matters of interest if they do not have or are unaware of the information underlying government action.
For its part, the Economic Commission for Latin America and the Caribbean, in the previously cited document entitled “Access to Information, Participation and Justice in Environmental Matters in Latin America and the Caribbean,” specifically warned that an “additional challenge is the need to establish and make transparent the manner in which observations received from the public are weighed and to create mechanisms for that purpose, which helps lend greater credibility to the processes and prevent potential conflicts. The difference between the community’s perception and what laws and regulatory frameworks provide regarding the meaning of participation is an element that sometimes generates frustration and public distrust concerning effective opportunities to influence environmental decision-making (United Nations, 2012).” For its part, the Aarhus Convention provides in Article 6.2.3.4:
“2. When an environmental decision-making process is initiated, the public concerned shall be informed, as appropriate, effectively and in a timely manner, either by public notice or individually, as the case may be, at the beginning of the process. The information shall refer in particular to:
3. Reasonable time frames shall be established for the various phases of the public-participation procedure, allowing sufficient time to inform the public in accordance with paragraph 2 above and for the public to prepare and participate effectively throughout the environmental decision-making process.
4. Each Party shall take measures to ensure that public participation begins early in the procedure, when all options and solutions remain possible and the public can exercise real influence.” In accordance with the foregoing, the participation process must be conducted transparently and with the greatest possible amount of information. Participation of this kind results in better administration of natural resources and contributes to transparency and the proper management of public funds. It should be recalled that environmental matters concern all members of society, not only the government; accordingly, every citizen is also responsible for safeguarding environmental conservation and pursuing sustainable development. For this reason, participation must comprehensively encompass the different sectors of the population.
Furthermore, the hearing provided to citizens cannot become a mere formality. This Court has repeatedly held:
“…it must take place before the administrative decision is made, thereby constituting an expression of the democratic principle. Consequently, such hearings are not merely part of a procedure that must be scheduled as a formality, in a manner that could render the exercise of the right they are intended to protect ineffective by holding them under conditions that reduce them to a mere formality incapable of achieving the objectives they are meant to accomplish in protecting the right to information and citizen participation; although, certainly, neither should they become an obstacle to the timely resolution of the matter.” (Judgment number 2004-12242 at 14:28 on 29 de octubre de 2004) Thus, the convening of the hearing and the manner in which it is publicized are extremely important to the effective exercise of the principle, guarantee, and fundamental right of deliberative participation (participatory and deliberative democracy).
Merely convening a hearing is insufficient; what matters is that it be held under conditions in which people truly know what to expect—that is, that they be placed in a position to assess the magnitude of a measure’s impact and identify the elements supporting it, while also having a reasonable period in which to analyze that measure and knowing the time and place at which the hearing will be held, which must in all cases be reasonable (e.g., a hearing held in a remote location would be unreasonable). Otherwise, the hearing becomes a meaningless formality.
Moreover, these forums for public debate on matters of collective interest seek not only the participation of interested persons but also deliberation on public matters. This phenomenon has been called participatory and deliberative democracy, characterized by citizens participating not only through their votes but also by actively presenting various arguments in defense of their rights and interests. It presupposes a political or administrative decision-making procedure in which the community’s views must, at a minimum, be heard and analyzed, since participatory and deliberative democracy is effective only if the final decision takes the results of the deliberation into account. Therefore, in every representative, participatory, and deliberative democracy, access to transparent, objective, and complete information is an indispensable means for the full enjoyment of the principle, guarantee, and right of citizen participation and deliberation. This accounts for the close relationship between the democratic principle of citizen participation and the rights of persons to a healthy and ecologically balanced environment.
For this reason, it is of paramount importance that the information made available to the public for public hearings at which environmental matters are discussed include not only the proposed project itself but also the information supporting it. In Judgment No. 2003-6322, this Court developed this principle as follows:
“11.- Citizen participation in environmental matters: Citizen participation in environmental matters encompasses two essential points: the right to information concerning environmental projects, or projects that may harm natural resources and the environment, and the guarantee of effective participation in decision-making on these matters. Accordingly, the Costa Rican State must not only invite citizen participation but must promote and respect it when it occurs (Judgments number 2001-10466, cited above). It is therefore of great importance to make available to interested parties the relevant information held by public offices, such as information concerning environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) under the responsibility of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, or information required for the approval of the zoning plans (planes reguladores) of the respective municipalities, for example… It was the Rio Convention that, in Principle 10, elevated this participation to the status of a principle in environmental matters by stating:
"Environmental issues are best handled with the participation of all interested citizens at the relevant level. At the national level, every person must have adequate information concerning the environment held by public authorities, including information on materials and activities that pose hazards in their communities, as well as the opportunity to participate in decision-making processes. States shall facilitate and encourage public awareness and participation by making information widely available. Effective access shall be provided to judicial and administrative proceedings, including redress for damages and relevant remedies." This principle clearly demonstrates the importance accorded internationally to environmental matters and, above all, to civil society’s participation in decisions of great significance to the community. As Costa Rica is a signatory State, this instrument certainly binds and conditions it, since that is the consequence of its signature, as this Court held in judgment number 8319-2000, at ten eighteen a.m. on ocho de setiembre del dos mil:
“Thus, its purpose is to ensure that governmental decisions result from a discussion that is not confined to small official circles or groups representing partial interests, but that other opinions are also taken into consideration, with the openness necessary to create a broader debate, while still complying, of course, with the requirements established by the applicable legislation. This does not entail stripping the principle of legality governing the Public Administration of its constitutional status, although it certainly represents a more democratic form of government, one that broadens the forums for debate on issues such as environmental protection and, by virtue thereof, opens them to citizen intervention and opinion. We are therefore dealing with an approach that has already gained broad acceptance in the evolution of the concept of democracy, and this amparo proceeding (amparo) offers an excellent opportunity to give it clear and effective force so that it does not remain mere rhetoric. For that very reason, environmental matters are among those issues that the Chamber has already recognized as granting individuals special standing (legitimación), from which what is recognized as a ‘reactive right’ (derecho reaccional) arises (see judgments 2233-93 and 3705-93 of this Chamber).
‘In environmental law, the procedural prerequisite of standing tends to extend and broaden to such a degree that it necessarily requires abandoning the traditional concept. It must generally be understood that any person may be a party and that the person’s right does not arise from property titles, specific rights, or causes of action that might be exercised under the rules of conventional law; rather, that person’s participation in the proceedings responds to what modern legal scholars call a diffuse interest (interés difuso), whereby the original standing of the legitimate interested party, or even of a merely interested party, is diffused among all members of a particular category of persons who are thereby equally affected by the unlawful acts that infringe their rights. In matters concerning environmental protection, the typically diffuse interest that gives a person standing to bring an action is transformed, by virtue of its inclusion among the rights of the human person, into a true reactive right which, as its name indicates, empowers its holder to “react” against a violation caused by unlawful acts or omissions.’ (see judgment 3705-93) For this reason, through Ley 7412 of 03 de junio de 1994, the Legislative Assembly amended Article 50 of the Political Constitution, guaranteeing every person the right to a healthy and ecologically balanced environment.
In this field, therefore, there is standing to report acts that infringe that right and to seek redress for the harm caused, through effective access to judicial and administrative proceedings. Thus, when the Political Constitution states that the Government of the Republic is popular, representative, alternating, and accountable, it must be clear that citizen participation is not limited merely to exercising the right to vote or aspiring to attain elective public office; under this new vision, it also requires that people be given a genuine opportunity to contribute to the State’s political decision-making, particularly when those decisions are of national significance or could potentially affect the fundamental rights of certain sectors of the population. Articles 1 and 50 of the Constitution thus reflect the consideration that citizens deserve in a democratic State, in which they may at least have access to environmental information held by public authorities, as the petitioners point out.
The provision under discussion therefore embodies the cited principle through access to available information and its disclosure, so that decision-making is not confined to a limited group of interests. Certainly, in the matter now under examination, our legal system already provides that private parties may request that SETENA hold public hearings (audiencias públicas), so that the positions expressed by communities interested in decisions affecting the environment are taken into account, as provided for in the Ley Orgánica del Ambiente and its Regulations, according to the respondent authority.” Specifically, the Ley Orgánica del Ambiente recognizes this principle in Articles 6 and 23, which provide verbatim, insofar as relevant:
“Article 6. Participation of inhabitants The State and the municipalities shall encourage the active and organized participation of the inhabitants of the Republic in decisions and actions intended to protect and improve the environment.” “Article 23. Public availability of information The information contained in the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) file shall be public and available for consultation by any person or organization.” Likewise, this principle is also embodied in the Reglamento sobre procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, in Chapter IV, which governs the public hearing provided for as part of the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) procedure (Articles 35 to 40) and provides for the active participation of both civil society and municipalities—in their capacity as an entity “[...] constituted by the residents of the same canton, who promote and administer their own interests through the municipal government” (Article 1 of the Código Municipal).
The Ley de Planificación Urbana contains a similar provision regarding municipal approval of regulatory plans (planes reguladores), requiring the municipality to “1) Convene a public hearing through the Official Gazette and such additional publicity as may be necessary, indicating the place, date, and time for examining the project and the oral or written observations that residents or interested parties may wish to submit. Notice shall be given no fewer than fifteen business days in advance” (Article 17 of the Ley de Planificación Urbana).
This principle of citizen participation in environmental matters arises from, and is justified precisely by, the formal incorporation into law of the democratic principle—enshrined in Article 1 of the Political Constitution. It is important to emphasize that such participation may be achieved individually, through private associations, and also through local governments, which, by virtue of the authority assigned to them under Article 169 of the Constitution, are recognized as having full authority to promote it in matters that may in any way affect the community within their jurisdiction. Indeed, if they fail to do so, they would be neglecting one of the duties assigned to them by the constituent authority and developed in ordinary legislation:
“Municipalities shall encourage the active, informed, and democratic participation of the people in local-government decision-making. Public institutions shall be required to cooperate so that these decisions are properly carried out” (Article 5 of the Código Municipal).
It is clear that the participation of citizens and municipalities is of paramount importance in raising awareness of environmental problems and assisting the decision-making of institutions responsible for preserving, monitoring, and protecting the environment and natural resources…
…In this regard, it is essential that the hearing be held in a place where residents can attend, preferably at the site of the events, since otherwise the hearing ordered by the Administration would fail to fulfill its purpose. Obviously, a lack of resources cannot constitute an obstacle to placing in the file all the evidence that the Administration requires to make a decision on matters of such fundamental importance, because that decision will necessarily have implications for the environment and the community. Likewise, the importance of municipal participation in preparing environmental impact studies has been recognized in the Ley Orgánica Ambiental itself, in the second paragraph of Article 22, which provides:
“Within five business days following receipt of an environmental impact assessment, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental shall send an extract thereof to the municipalities within whose jurisdiction the work, activity, or project will be carried out. It shall likewise widely publicize, through mass media, the list of studies submitted for its consideration.” This underscores that community participation in environmental decision-making forms part of the procedure that the State must follow and is also an integral component of every person’s fundamental right, under the terms established in Article 50 of the Political Constitution. Accordingly, constitutional case law has repeatedly held that the right to be heard (derecho de audiencia) forms part of substantive due process (debido proceso sustantivo) and is a form of expression of participatory democracy… Regarding environmental information, it has been stated:
“In environmental matters, we must apply this concept of the right to information from a new perspective: every individual or community has the right to request information and to be informed by any State entity, and State institutions may not obstruct [information] relating to any project that could affect the enjoyment of the right to a healthy and ecologically balanced environment. This, then, is the guarantee that will enable any individual or community, through diffuse interests and the right of access to participation, to take part in decision-making processes affecting that right; otherwise, the right would be illusory and the constitutional provision would be superfluous [...]” (judgment number 2331-96, cited above).
In this particular field, every person must have adequate information regarding materials and activities or projects that may pose a danger or threat to communities—the right to health—and to the conservation and preservation of the environment—the right to a healthy and ecologically balanced environment—as well as an effective opportunity to participate in the processes through which such decisions are adopted. This is because, in matters involving the right to the environment, standing belongs to every human being as such, since an infringement of this fundamental right is suffered both by the community—as a whole—and by each individual. The Administration must therefore facilitate and promote public awareness and participation by making information available to everyone, not only to members of the community but also to the general public, because environmental matters have been recognized as involving a true diffuse interest (as previously noted in this judgment).” <![if !supportLists]>3- <![endif]>Effective access to judicial and administrative proceedings (procedimientos judiciales y administrativos).
Principle 10 of the Rio Declaration encompasses the third pillar by stating that “effective access to judicial and administrative proceedings, including redress and relevant remedies, shall be provided.” Consequently, it is not enough to guarantee access to environmental information and public participation in environmental matters; judicial and administrative bodies must also be available to support the first two elements of Principle 10.
This would guarantee the effective exercise of those rights. Accordingly, such proceedings must be expeditious and independent, particularly aimed at remedying environmental damage (daño ambiental), with broad standing (legitimación) and low costs to facilitate access.
II.On the importance of the environmental variable (variable ambiental) in the Regulatory Plan (Plan Regulador). Strategic Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Estratégica) is a technical procedure through which municipalities are required to incorporate environmental fragility indices (índices de fragilidad ambiental, IFA) into Regulatory Plans and any other planning system, for the purpose of achieving an appropriate balance that guarantees sustainable economic and social development in harmony with the environment. Article 62 of Decreto No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, entitled “General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, EIA),” defines it as follows:
“Article 62.—Purpose and scope of Strategic Environmental Assessment. The purpose of Strategic Environmental Assessment is to integrate the environmental impact variable (variable de impacto ambiental) into the planning of the country’s economic development. It applies to national, regional, and local development plans, programs, and policies developed by State entities, including municipalities, watersheds, and specific regions, whose purpose is land-use planning (planeamiento del uso del suelo), infrastructure development (urban, road, port, communications, energy, tourism, and agricultural infrastructure, among others), or the use of natural resources (mining, energy, hydrocarbons, water, flora, and fauna).” This procedure was regulated by SETENA through Decreto No. 32967, entitled Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental), which states in this regard:
“2.1.2 The result of applying the IFA method and the environmental scope analysis (análisis de alcance ambiental) of the development proposal described herein is a zoning map of environmental fragility categories, together with the corresponding tables of technical constraints and potential, which shall serve as guidance for decision-making regarding land-use planning and for defining, in general terms, its environmental scope within a basic and elementary framework of Strategic Environmental Assessment applied to territorial planning (ordenamiento territorial).” In accordance with this Manual, the Environmental Analysis (Análisis Ambiental) must produce a technical legal instrument (instrumento técnico jurídico) that, in the form of formalized regulations (Sustainable Development Regulations for the Geographic Area under Analysis [Reglamento de Desarrollo Sostenible del espacio geográfico en análisis]) through the process of granting environmental feasibility (viabilidad ambiental), serves as the basis for regulating and guiding the environmental oversight and conditions applicable to the implementation of development within the territory under study (see Article 6.3.5).
As already indicated, this mechanism is highly significant because it seeks to achieve an appropriate balance in urban planning, consistent with the protection of a healthy and ecologically balanced environment:
“…6.2.2 Chapter VII of the General Environmental Impact Assessment Regulations incorporates several instruments and general guidelines for introducing the environmental impact variable into strategic planning, including territorial planning at scales different from those used in Regulatory Plans and for larger geographic contexts, such as the country’s primary watersheds, which generally encompass the territories of several cantons and would therefore include several individual Regulatory Plans. This guideline is included because SETENA recognizes that introducing the environmental variable into territorial planning is a procedure that cannot be limited solely to the aggregate of individual local planning processes (cantonal or municipal); there must also be larger-scale planning promoted by the State and its institutions that encompasses, complements, and organizes them within a logical and coherent framework and also prevents conflicts from arising among various Regulatory Plans within the same watershed or territorial environmental management unit (unidad de administración ambiental territorial).
6.2.3 The instruments introduced include Strategic Environmental Assessment of sectoral policies, plans, and programs, integration of the concept of the territory’s environmental fragility (fragilidad ambiental del territorio), Cumulative Effects Assessment (Evaluación de Efectos Acumulativos, EEA), among others. These instruments are included primarily for use at the regional or national level as complementary tools for national planning and as an effective means of integrating the environmental impact variable into such planning. Consequently, they should not be understood as having to be applied in their entirety as part of introducing the environmental impact variable into Regulatory Plans because, since those plans are developed within a geographically limited political-administrative area that, in most cases, does not encompass a primary watershed, they can incorporate this subject matter only partially, so that it can be linked to a larger-scale policy or plan that does encompass, at a minimum, the primary watershed within which the territory covered by the Regulatory Plan in question is located.
6.2.4 Accordingly, it must be clear that the integration of the environmental impact variable into Regulatory Plans, in accordance with the procedures established by SETENA based on a standard of reasonableness and compliance with the scientific and technical principles governing the subject matter, shall represent the local perspective and shall be limited to the jurisdictional territory covered by the canton or territory subject to planning under the Regulatory Plan. This shall have practical validity and applicability insofar as the ecological-balance solutions and proposals contemplated by the procedure are achieved within that jurisdictional territory.” In accordance with the cited Manual, the principles that must underpin this territorial planning are those set forth in Article 28 of the Ley Orgánica del Ambiente: “to achieve harmony among the greater well-being of the population, the use of natural resources, and environmental conservation,” and in Article 29 of that same Law, which provides:
“a) To optimally locate within the national territory productive activities, human settlements, public-use and recreational areas, communications and transportation networks, wilderness areas, and other vital infrastructure works, such as power-generating facilities and irrigation and drainage districts.
Thus, in our view, the matter at issue entails a duality of interests (local and national), and one could even speak of a third interest—an international one—because of the transnational character of environmental law, which, as such, heightens the constitutional importance of citizen participation in these cases.
III.On citizen participation in the specific case. As a preliminary matter, it must be noted that, in proceedings of this kind, the public hearing (audiencia pública) arranged for the purpose of considering the Regulatory Plan is the responsibility of the applicant Municipality, in accordance with the Ley de Planificación Urbana:
“Article 17.- Before implementing a Regulatory Plan or any part thereof, the municipality seeking to do so shall:
1. Convene the public hearing to consider the proposal; 2. Obtain approval from the Dirección de Urbanismo del INVU; 3. Obtain approval from the ICT; 4. Obtain approval from SETENA; and 5. Formally adopt it by an absolute majority vote.
It further stated that this order cannot be changed because it is consistent with the Ley de Planificación Urbana, the Reglamento General de Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto No. 31489 MINAE-Salud-MOPT-MAG-MEIC), resolución 1704-2011-SETENA, and the interpretation issued by the Procuraduría General de la República in opinion C-094-2005. However, it failed to indicate that, through resolución No. 614-2012, notice of which was given to all Municipalities as of 29 de febrero de 2012—before environmental feasibility was granted for this Plan on 21 de noviembre de 2012—SETENA annulled resolución No. 1704-2011-SETENA, which had established the holding of a public hearing as a prerequisite for environmental feasibility. This was precisely because the Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros de la Zona Marítimo Terrestre, approved by the Junta Directiva del ICT at sesión No. 5737 of 28 de febrero de 2012, provides as follows:
“12.1. During the preparation of the proposed Regulatory Plan, the Municipality shall hold at least one informational meeting attended by the person responsible for designing the proposal. The purpose of this meeting shall be to inform interested parties about the objectives, purposes, and characteristics of the work being carried out. Both ICT and INVU shall grant initial approval to the proposed Regulatory Plan before the public hearing is held.
12.2. Before submitting the planning proposal, it must be verified that SETENA has issued the respective environmental license (environmental viability of the plan (viabilidad ambiental del plan)) pursuant to Decreto Ejecutivo Nº 32967-MINAE, published in La Gaceta Nº 85 on 4 de mayo del 2006, Technical Instruments Manual for the Environmental Impact Assessment Process (EIA Manual).
12.3. Once the proposal has received initial approval from ICT and INVU, the Municipality shall convene a public hearing process (audiencia pública) (Legal Opinion: 096- J del 14/07/2005) to obtain comments on the planning proposal. This activity shall be conducted in accordance with the methodology prescribed by the Municipality itself for that purpose. (Art. 17 of the Urban Planning Law) 12.4. Following the hearing, a maximum period of 15 business days shall begin for receipt of comments on the submitted proposal, which must be submitted to the Municipality in writing.
12.5. Once the consultation process has concluded, the Municipality, together with representatives of ICT and INVU, shall analyze the documents submitted and, where appropriate, request that the responsible party make such changes and adjustments as are deemed necessary in light of the comments received. Finally, a Technical Report on the Resolution of Objections and Comments shall be prepared and submitted to the Municipal Council for its review and approval.
12.6. Once this consultation process has concluded, the regulatory plan (Plan Regulador) proposal, whether or not changes have been made to the zoning map or maps, the regulations, or the implementation strategy, shall again be submitted to the ICT Board of Directors and the INVU Urban Planning Directorate for final ratification. For this purpose, the Plan must be submitted together with the respective Municipal Council resolution endorsing the Technical Report on the Resolution of Objections/Comments resulting from the consultation process.
12.7. As a result of this final ratification, each institution (ICT, INVU, and the Municipality) shall affix its respective seals to the plan map and documents to certify that the approval process by the State institutions has concluded.
12.8. The Municipality must notify SETENA of any adjustments made once the hearing and final approval process has concluded.
12.9. Finally, the respective Municipality must affix to the documentation the seal and resolution number of the Council adopting the Plan Regulador, in order to obtain the seals of the other institutions, ICT and INVU, and arrange with the National Printing Office for publication of the Plan Regulador in the Official Gazette La Gaceta. The publication must include the zoning with the land uses and the zoning regulations, thereby duly formalizing the respective Plan Regulador. At that time, the Municipality must verify that the plan already has the respective environmental viability issued by SETENA.” The foregoing is not intended to undertake an analysis of legality or determine whether the Municipalidad de Carrillo should have held the hearing before or after environmental viability was granted, given that the proposal at issue was submitted to SETENA one month before that regulation was amended—26 de enero de 2012—and the hearing at issue was held on 14 de diciembre de 2011.
Thus, in the opinion of the undersigned, the public hearing held would not have presented a problem if the proposal had been supported by complete documentation from the outset. We must also note that this Court is not expected to verify in every case whether each document was specifically made available to the public, as this is a matter that must be resolved through the appropriate legality proceedings.
However, in a situation such as the present case, where the lack of sufficient information was identified by SETENA in official letter No. SG-DEAE-032-2012 del 9 de febrero de 2012, the undersigned consider it fully established that the Municipalidad de Carrillo’s proposal did not comply with the legal framework in force when it was disclosed for the purpose of promoting public participation. Thus, by way of example, and with regard to environmental matters—the relevance of which we have clarified in the preceding sections—the aforementioned official letter states that the challenged Plan lacks the following sections required by Decreto 32967-MINAE:
<![if !supportLists]>- <![endif]>scenario of future environmental conditions; <![if !supportLists]>- <![endif]>identification of proposed new development and conservation components and a scenario involving additional new pressure on the territory’s natural resources and environment; <![if !supportLists]>- <![endif]>consistency analysis of the territorial development proposals; <![if !supportLists]>- <![endif]>analysis of the general scope of the proposed development and its general environmental effects; <![if !supportLists]>- <![endif]>general environmental measures that should be included as strategic guidelines and actions.
Furthermore, in its environmental scope analysis (análisis de alcance ambiental), SETENA states:
“The omissions and weaknesses found in Report Part A) Environmental Fragility Zoning of the Maritime-Terrestrial Zone of the cantón de Carrillo make it difficult to ascertain the current environmental condition of the area being assessed, since the information analyzed should have been expanded, made more descriptive, and related more directly to the study area. Consequently, this part of the report, which uses the inputs from the preceding part, inherently contains a fundamental error.” (Bold added) As a result of the omissions found in the information provided by the Municipality, SETENA concludes as follows in its official letter:
“Therefore, submission of the missing information is requested. Nevertheless, given the volume and technical significance of the omissions, this information may not be submitted as attached documentation but must instead be incorporated into the complete study on integrating the environmental variable into the land-use planning (ordenamiento territorial) proposal under the terms established by the aforementioned procedure…” (Bold added) In addition to the foregoing, the challenged Plan regulates an area of Carrillo that possesses great natural wealth and enormous tourism potential. Accordingly, the Plan’s general environmental effects and the proposed development are relevant to the community and to local decision-making, and the information requested by SETENA is far from merely supplementary. Moreover, SETENA’s report itself, whether granting or denying the license, is relevant to the community when areas of natural importance are involved. It must therefore also be made available to the community so that informed public participation may occur.
Consequently, the public hearing held on the basis of the information obtained by the Municipalidad de Carrillo before SETENA issued that warning was neither complete nor sufficient to ensure the effective exercise of the right to public participation. Moreover, if SETENA lacked the basic and necessary information needed to conduct the technical study, that information would all the more certainly have been absent from the public hearing held some time earlier. Under such conditions, there is no full compliance with the democratic principle established by our Constitution, which requires the promotion of effective public participation in matters of public concern.
Lastly, it is likewise untenable to argue—as the respected majority of this Court does—that the public hearing may be held before environmental viability is granted when the outcome of SETENA’s study is the imposition of recommendations on the municipal entity intended to protect the environment. According to this view, the fact that SETENA required the Municipality to modify the Plan to increase environmental protection makes it unnecessary to hold another hearing for the public, because greater environmental protection is being ensured. This assertion overlooks the distinction between public participation and environmental protection, since some persons may disagree with expanding environmental protection because they consider it, for example, excessive or contrary to their commercial interests. Those persons likewise have the right to participate, express their opinions, and raise criticisms or questions concerning the proposed Plan and the increased environmental protection; however, this is not merely a right to participate in any manner whatsoever, but rather the right to do so at the public hearing, just as those who favor environmental protection may do. Therefore, at its core, the principle of public participation is once again violated.
In view of the circumstances presented, we consider that the Municipality should have held the public hearing again before approving the Plan Regulador at issue, in order to enable effective public participation, which unquestionably requires the complete and necessary information that would allow all persons to fully examine the municipal proposal.
For the reasons stated, we dissent and would grant the action solely upon finding a violation of the principle of public participation, which entails ordering that the public hearing be held again with all available information and, if necessary, that the current Plan Regulador be amended. Given that the approved land-use planning provides greater safeguards for citizens and environmental protection than the status quo ante, we deem it appropriate to keep the current Plan Regulador in force and order that the public hearing be held again within a reasonable period under the terms set forth above.
Por tanto:
The action is DENIED. Justices Armijo Sancho, Cruz Castro, and Rueda Leal dissent and would partially grant the action solely on the ground of violation of the principle of public participation; accordingly, they order that the challenged public hearing be held again, without this entailing the annulment of the Plan Regulador del Cantón de Carrillo.
Gilbert Armijo S.
Acting President Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Nancy Hernández L. Ronald Salazar M.
.
*120133360007CO* svillegas vgranados 2 1 2016-06-09T16:09:00Z 2016-06-09T16:09:00Z 3 25376 139572 . 1163 329 164619 11.9999 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 *120133360007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y quince minutos del veintidós de enero del dos mil catorce.
Acción de inconstitucionalidad promovida por [NOMBRE 001] portador de la cédula de identidad No. [VALOR 001], mayor, casado, abogado, vecino de Palmares, Alajuela y [NOMBRE 002], portador de la cédula de identidad No. [VALOR 002], mayor, pensionado, vecino de Carrillo, Guanacaste; contra el PLAN REGULADOR DEL CANTON DE CARRILLO - GUANACASTE.
Resultando:
Para la protección de las tortugas no debe confundirse el anidamiento de las tortugas en la playa, con la falsa afirmación de que lo hacen en la zona restringida; es imposible legalmente otorgar concesión en la zona pública y también es legalmente imposible permitir la construcción de cabinas o un restaurante en la playa. En la Playa de Mapalo no se concesiona la zona pública, sino con un retiro de 30 metros de la línea de 50 metros de zona publica. En el fondo, se trata de un tesis radical, fundamentalista, no apoyada ni en la ciencia ni el derecho, que es la total demolición de las construcciones existentes en los 200 metros de la zona marítimo terrestre de todas las playas de Costa Rica en que aniden tortugas. Además de obtener el componente ambiental la aprobación de SETENA antes de ser aprobado por el Concejo y ser enviado al Diario Oficial La Gaceta, el informe anual de 2010 de Costa Rica, respecto de la Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas, no aparecen las Playas Matapalo, Zapotal, ni Manzanillo, de Carrillo, Guanacaste, entre los “Sitios de importancia para la conservación de las tortugas marinas”.
Aparece otra playa Matapalo, a la par de Playa Portalón, pero en el Pacífico Central. Tampoco aparecen las playas incluidas en la planificación en los estudios de la World Wildlife Foundation respecto de Costa Rica. Estos documentos señalan cuáles son los sitios de verdadera importancia de anidación de las distintas especies de tortugas, y es por esa razón, que en el Reglamento del Plan Regulador se incorporan las normas generales a repetar como mínimo en todas las playas del país que eventualmente pueden recibir alguna tortuga. Ahora bien, cabe destacar que el plan regulador no es un cheque en blanco, sino que cada proyecto deberá obtener sus licencias ambientales, donde interviene la SETENA. Si bien es cierto que ninguna de las playas comprendidas en la planificación cuestionada son conocidas como sitios de anidación de tortugas, las normas de protección incorporadas en el Reglamento y en los índices de fragilidad ambiental son las que se incoporaron para el parque Marino Las Baulas, con ello refuta la falta de protección a las tortugas.
En la resolución No. 1909-2012-SETENA de las 9:20 horas del 17 de julio de 2012, señala que los proyectos que se desarrollarán en el futuro en el área planificada, deberán acoplarse al “Índice de Evaluación Ambiental Estratégica del Plan Regulador de la Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Carrillo, Provincia de Guanacaste, Costa Rica” […]. La zona planificada es de 18.56 km de frente de costa en el cantón de Carrillo, y sólo 0,56 km tienen la posibilidad de ser desarrolladas con fines turísticos y que su área concesionable colinda con la línea de los 50 metros de zona pública, concretamente: Playa Zapotal. En el caso del otro sector del Plan Regulador es Playa Matapalo, donde existe un área concesionada y que al día de hoy ya está desarrollada, se creó un área de protección adicional de 30 metros de ancho; lo que en realidad implica que toda construcción debe de estar retirada como mínimo 35 metros de la línea de 50 metros de la zona pública.
No dicen los actores que solo existen dos sectores donde hay concesiones otorgadas (8 individuales) Playa Matapalo y Playa Zapotal, las cuales tienen más del 50% de su área declarado como Patrimonio Natural del Estado. Hay otras afectadas en su 100%, cuyos nombres ofrece en el informe. De igual manera, porcentajes del área aprovechable, contrastada con la Zona Marítimo Terrestre, que en un 32.65% está protegida como áreas de protección y solo el 13.61% es área concesionada donde aplican las restricciones establecidas para proteger las tortugas. Ninguna de las Playas que incluye la planificación cuestionada aparecen como sitios de anidación de importancia internacional en el diagnóstico regional y planificación estratégica para la conservación de las tortugas marinas en Centroamérica, elaborado por la Red Regional para la Conservación de las Tortugas Marinas en Centroamérica. Si hay las condiciones naturales óptimas, es posible que llegue alguna tortuga a desovar.
La zonificación del Plan Regulador contempla un área de amortiguamiento o de protección más allá de la zona pública, pese a que las tortugas únicamente anidan en la banda arenosa de la playa, de todos modos el plan regulador creó en medio de la zona pública y la zona para otorgar en concesión una zona de protección adicional (mojones 28 y 148) con un ancho aproximado de 30 metros con más de 400 metros de longitud. Existe el area de 30 metro de los mojones que delimitan la zona pública, y se suma a esto, el área de amortiguamiento que sirve de filtro o “cortina” para minimizar el impacto de la contaminación sónica o lumínica, concretamente en Playa Matapalo. Señala los muchos otros controles y reglas que tiene el Reglamento como las Zonas de Control Lumínico (ZCL). Finamente, señala que no hay tortugas Baula en la Playa Matapalo.
11- El señor Roberto Echeverría Alfaro, en su condición de apoderado general judicial de “Millenium Venture Investments MVI S.A.”, Yitzak Investments S.A.” y “Lighthouse Consulting Support Services S.A.”, manifestando, en su condición de coadyuvante pasivo, que se cumplieron con los procedimientos respectivos para la aprobación del Plan Regulador, especialmente sobre la convocatoria para la audiencia pública que exige el artículo 17 inciso 1) de la Ley de Planificación Urbana y el momento procesal para su celebración. El contenido de la audiencia debe ser entendido desde dos vertientes: por un lado la audiencia no puede ser un mero formalismo, y por el otro, las observaciones y sugerencias que ensayen los munícipes carecen de efectos vinculantes para la administración municipal. Determinar cuándo es el momento procesal oportuno para realizar la audiencia es una cuestión que debe analizarse a la luz del artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, es competencia del juez ordinario y no del juez constitucional.
La Procuraduría General de la República, en su Dictamen C-094-2005, establece que la audiencia pública debe celebrarse con antelación a la aprobación del proyecto del plan regulador por el Concejo, y de forma previa a que se pronuncie la SETENA, y el INVU. No fue un mero formalismo, el municipio no se limitó a la audiencia pública, durante más de dos años de planeamiento de la propuesta de la planificación, se realizaron talleres de trabajo, publicitados por el Municipio con el propósito que los actores y/o ciudadanos que mostraran interés pudieran aportar sus observaciones, sugerencias, oposiciones, etc. Sobre la forma en que se debe desarrollar la audiencia pública, es un tema que escapa al control de constitucionalidad, e incluso puede afirmarse, de la jurisdicción común. Debe tomarse en cuenta que lo que se pretende es la ordenación de los usos del suelo en el cantón, es un documento técnico-jurídico, y no puede pretenderse que la exposición del plano no deba tener un contenido técnico.
Ciertamente, la presentación se hace de la forma más clara posible, para mejorar la comprensión de los asistentes. En cuanto al requerimiento de información de SETENA, no significa que la Municipalidad debía promover un nuevo plan regulador, sino que, por el contrario, para obtener la licencia ambiental, debía complementar la información que hacía falta y que permitía detallar una serie de requisitos técnicos del proyecto de plan regulador que ya había sido sometido a conocimiento de los vecinos del cantón de Carrillo. Así, el mapa de zonificación que conoció la comunidad durante la audiencia pública celebrada el día 14 de diciembre de 2011 –así como en el plazo que estuvo a disposición del público en el edificio municipal y la página web del ayuntamiento- y el que finalmente fue aprobado por las institutciones involucradas en el proceso de aprobación (SETENTA, ICT y el INVU), y por el Concejo de Carrillo: no existe modificación alguna entre uno y otro, por lo que queda fehacientemente desvirtuado el argumento tendencioso de los accionantes que pretenden llevar a confusión a la Sala Constitucional cuando afirman que como consecuencia del oficio de la SETENA, la Municipalidad de Carrillo tuvo que “modificar por el fondo y la forma TODO el proyecto, luego de hecha la audiencia referida”.
Fueron incapaces de mostrar los supuestos cambios que sufrió el proyecto de plan regulador (en el ámbito de regulación del uso del suelo) por la información solicitada por la SETENA. Si producto del trámite hubiese ocurrido un cambio sustancial en el proyecto de plan regulador, entonces sería debatible la necesidad de convocar a los vecinos a una segunda audiencia, pero, en el caso concreto, tal y como se afirmó, no existieron cambios en las regulaciones del uso del suelo. Lo que se presentó fue información complementaria y datos técnicos con mayor detalle y profundidad, con la finalidad de que la SETENA pudiera conocer a fondo el impacto ambiental del plan regulador para pronunciarse. Por otra parte, el plan regulador vigente aboga por una conservación del ambiente, y que cumple en su totalidad con los parámetros señalados por la vasta jurisprudencia. En ese sentido, los artículos 53 al 61 contienen las regulaciones expresas para el caso de la Zona de Control Lumínico (ZCL), que es la zonificación encargada de ordenar los temas relacionados con el otorgamiento de concesiones en dicha zona.
Para el caso concreto, el plan regulador establece limitaciones mayores a las otras zonas, de manera que con estas limitaciones adicionales (retiros, alturas de construcción, intensidad de iluminación, etc), se protege a las tortugas y los sitios de anidación. Los accionantes abogan por una limitación absoluta, mientras que la Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas, toma una posición más flexible. El último informe para Costa Rica, en el ámbito de la Convención, establece que al mes de junio del año 2010, se confeccionó una lista de los sitios de importancia para la conservación de las tortugas marinas, dentro de las cuales no se incluyen las tres playas mencionadas por los accionantes. Se han identificado los lugares de mayor importancia de anidación de las tortugas, pero no se incluyen a las Playas Matapalo, Zapotal y Manzanillo. No demuestran lo que manifiesta con tanta locuacidad, carecen de medios probatorios con la rigurosidad científica.
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
Considerando:
I.Sobre la admisibilidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa, cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el procurador General de la República, el contralor General de la República, el fiscal General de la República o el defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base.
Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa", es decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres:
"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter".
En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.
Al respecto, deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda, de ninguna manera, llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales.
II.Sobre la legitimación en el caso concreto. La acción se interpone principalmente porque los accionantes acusan que el Plan Regulador Costero del Cantón de Carrillo, afecta los derechos a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, además de los derechos de participación e información de los munícipes en su aprobación. Los derechos invocados, en efecto, están contenidos en la Constitución Política, como también en los instrumentos internacionales de protección al medio ambiente, cuya defensa ha reconocido esta Sala, puede ser encabezada por un individuo interesado o un grupo formalmente no organizado pero unido para dar protección al medio ambiente. En este sentido, la Sala estima que procede conocer el reclamo planteado por los accionantes contra el Plan Regulador Costero del Cantón de Carrillo.
III.Objeto de la impugnación. Se reclama la inconstitucionalidad del Reglamento del Plan Regulador Costero del Cantón de Carrillo, Guanacaste, publicado a La Gaceta No. 173 del 7 de septiembre de 2012, en su totalidad, así como los permisos y concesiones conexos. En este sentido, un primer gran tema de la impugnación de la normativa radica en razones de forma (momento de la convocatoria) y contenido de la audiencia pública (explicación técnica a los munícipes) que se exige en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, y otra normativa. Un segundo argumento se funda en los perjuicios que la reglamentación causa a las tortugas y lo que titulan como la biodiversidad asociada, especialmente en todo lo relacionado con las playas Matapalo, Zapotal y Manzanillo.
IV.De previo.- Antes de dirimir los alegatos por el fondo, es preciso referirse a la prueba para mejor resolver ordenada en este asunto. Dentro de las facultades que tiene este Tribunal para juzgar los reclamos de constitucionalidad, cuya finalidad y competencia se deriva del propio artículo 10 de la Constitución Política, y en aras de la depuración del ordenamiento jurídico, puede, y en algunos casos, debe este Tribunal ordenar prueba para mejor resolver para ilustrarse mejor sobre un determinado hecho o punto de una controversia constitucional sometida a su conocimiento. En este sentido, ya desde la sentencia No. 1992-00076 de las dieciséis horas treinta minutos del quince de enero de mil novecientos noventa y dos, este Tribunal se pronunció en el siguiente sentido:
“En atención al objeto del proceso constitucional, que está dirigido a verificar una posible violación de derechos fundamentales, la prueba resulta importante cuando exista una disconformidad de los hechos, lo que se deriva de las afirmaciones del recurso, por un lado, y de los informes rendidos bajo juramento por las autoridades involucradas. Es así como la Sala Constitucional resulta ser la destinataria de la prueba, pues es a ella a la que hay que convencer de la verdad real de los hechos y en este sentido, la prueba debe versar sobre los hechos, cuando éstos sean dudosos o controvertidos. Por la importancia de los procesos constitucionales y la informalidad de los mismos, rige el principio de la prueba libre, de manera que la Sala forma libremente su convicción sobre los hechos probados, según las reglas de la sana crítica. Como no se establece limitación alguna al respecto, la Sala puede ordenar cualquier medio de prueba de los admitidos en Derecho, lo que quiere decir que se puede utilizar todo elemento probatorio que le sirva para convencerse de la existencia o inexistencia de un hecho determinado”.
Por otra parte, debe tomarse en consideración la sentencia 1991-0687 de las quince horas treinta minutos del dos de abril de mil novecientos noventa y uno, que indicó que:
“En el tanto estemos en presencia de la protección de derechos socialmente apreciados o de una alta significación para la convivencia armónica de los hombres el ordenamiento niega al afectado el poder de decisión en cuanto a si se sanciona o no al infractor. Por eso, el artículo 8º de la Ley que rige esta jurisdicción dispone que requerida la intervención de la Sala Constitucional ésta deba actuar de oficio, "sin que pueda invocarse la inercia de las partes para retardar el procedimiento". Debemos entender que existe de por medio un interés público en que una vez requerida la intervención de la Sala esta no quede a la voluntad de quienes intervienen en el proceso constitucional de modo qué incluso contra la voluntad de ellos puede llegar a la decisión de fondo, decisión que se estima necesaria a la luz de la finalidad de todo este tipo de procesos. En punto a la acción de inconstitucionalidad obviamente, si lo que se persigue es preservar la supremacía constitucional, una vez requerida la intervención de la Sala (para lo que la ley consagra una gran apertura) no es posible admitir que el proceso quede a disposición de quienes en él participan (no partes, en el sentido procesal tradicional).
En estos procesos no se atiende la lesión individual que pueda exhibir el actor de manera preferente, pues lo que se persigue es la satisfacción de un interés general de que los actos sujetos al derecho público y las normas se conformen con el ordenamiento constitucional. Por eso, los efectos y la característica de una sentencia estimatoria en inconstitucionalidad, son declarativos y pronuncian una nulidad ab origine y erga omnes. En tales circunstancias resulta obvio que existe un interés superior al individual, el de supremacía constitucional, que escapa al poder del actor y se deposita exclusivamente en la Sala. Tanto, que la jurisdicción constitucional no se limita al examen de los reclamos expresos de la acción de inconstitucionalidad sino que puede hacerlo respecto de otros no necesariamente previstos y señalados por la acción, así como que declarada la nulidad de una norma se declarara la de otra u otras normas, cuya anulación resulte evidentemente necesaria por conexión o consecuencia (artículo 89).” En este caso, el Tribunal ordenó la prueba para mejor resolver, para ampliar los conocimientos dentro del foro con los criterios técnicos y científicos existentes sobre el ciclo reproductivo de las tortugas marinas y la importancia de las playas en el sector que cubre el Plan Regulador de Carillo, impugnado en la acción.
Como es evidente, y se dirá más adelante, se constituye en un hecho incontrovertible la existencia de anidamientos en los sectores costeros que regula el mencionado Plan Regulador, razón por la cual se incorporan disposiciones atinentes a la protección de la tortuga marina.
V.Sobre el fondo. Los reclamos que se hacen a la normativa se pueden agrupar en tres temas fundamentales, pero para la discusión en la acción de inconstitucionalidad se pueden organizar en dos aspectos principales:
A.- Vicios producidos por defectos en la audiencia pública. Esta Sala ha señalado sobre el derecho de participación e información que es “el establecimiento de mecanismos para vertebrar la sociedad y su relación con las instituciones públicas, es decir, para permitir que el ciudadano pueda formarse su opinión, así como pronunciarse en asuntos que sean de su interés y de relevancia para sus aspiraciones de vida en sociedad” (sentencia No. 2012-014111 de las dieciséis horas del nueve de octubre de dos mil doce); por otra parte, citando a este Tribunal, bien señala la Procuraduría General de la República que tampoco debe servir para convertirse en una mera formalidad, de modo que sea “incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión” (sentencia No. 2009-18358).
Esta última sentencia se refiere al Plan Regulador de La Fortuna, que utiliza la Procuraduría para establecer algunos vicios en el Plan Regulador Costero del Cantón de Carrillo, sin embargo, en aquel caso, las infracciones cometidas durante el procedimiento de aprobación de la ordenación urbana eran evidentes y manifiestas. Existen otros casos, sin embargo, en los cuales, podrían existir atenuantes, porque, en efecto, las autoridades encargadas de la tramitología de un Plan Regulador se mantuvieron apegadas a la normativa aplicable, o, al menos, dentro de ciertos rangos aceptables, observando y aplicando la normativa ambiental y urbanística. De ahí que, se hace necesario distinguir el alcance de la jurisprudencia de esta Sala, para la conservación de los actos administrativos que cumplen prima facie con los criterios ambientales, urbanísticos y otros requisitos legales y reglamentarios, quedando en posibilidad de abrir la discusión en la vía contencioso administrativa, si lo que se cuestiona son las matizaciones en la apreciación y aplicación de esos requisitos establecidos en la normativa infra-constitucional.
La jurisdicción constitucional debe quedar reservada para violaciones groseras a los derechos constitucionales y convencionales, de donde, para los otros aspectos de legalidad, se tienen los tribunales para su discusión. En este sentido, el criterio externado en la sentencia No. 2005-2589, que declaró con lugar un recurso de amparo por haberse dado la audiencia pública de un Plan Regulador sin la viabilidad ambiental de SETENA, en que el caso que nos ocupa, es distinto, porque los estudios ambientales sí fueron presentados a la comunidad, tanto los informes iniciales como complementarios que sirvieron para otorgar la viabilidad ambiental de la SETENA, y a pesar de llevarse a cabo la audiencia y el otorgamiento de la viabilidad en diferentes momentos, no hubo un cambio sustancial en la normativa y en la zonificación propuesta. No obstante lo anterior, desde el punto de vista de la discusión propuesta por los accionantes, el Plan Regulador Costero se impugna porque:
2. No entregaron material para personas sin conocimiento técnico. En el libelo de interposición de la acción se dice que la información presentada no fue sencilla y comprensible para todos los munícipes. Sin embargo, la Municipalidad afirma que la audiencia fue explicativa, se afirma que se dio a conocer todo el material que incluye el Plan Regulador, los mapas, el texto y los estudios. Tanto las láminas de zonificación y del material técnico de respaldo, quedó a disposición de los interesados, y que eso dio pie a cinco oposiciones. A pesar de lo dicho por los accionantes, las explicaciones que las autoridades dan en los informes son todas coincidentes (Municipalidad, ICT, el INVU y los coadyuvantes), lo señalado en la audiencia de vista del veintiocho de noviembre pasado, en que se otorgó el uso de la palabra, hubo espacio para preguntas y el material fue repartido entre los interesados que se pudieron acercar a la Municipalidad, se explicó el mecanismo que se utilizaría para evacuar las consultas u oposiciones, además la información que se impartió en la audiencia se podía retirar en la Municipalidad.
Y se contó con el plazo de quince días hábiles (que en realidad fueron 22 días completos por las fechas festivas) para hacer las oposiciones respectivas. En el criterio de la Sala, es claro que estos argumentos también padecen del defecto originalmente consignado en el anterior apartado, no se precisa en qué aspectos no se entregó la información de manera sencilla, cuando, por el contrario, las minutas sugieren que se siguió un orden en la explicación y discusión del Plan Regulador. Según se ha dicho, no estima esta Sala que haya infracción al derecho a la información y participación ciudadana, es claro que la persona con interés de profundizar en el material podía retirar la información en el lugar señalado por la Municipalidad, para ejercer cualquier oposición al Plan. Finalmente, si lo que se impugna es el grado de tecnicidad de la información, que es lógico cuando se refiere al uso del suelo, evidentemente, es un tema técnico-jurídico por antonomasia, para lo cual se exigiría revisar las exposiciones, lo que claramente supera la función de este Tribunal Constitucional.
“2.1 Objetivos del procedimiento 2.1.1 La finalidad primordial del Procedimiento es el de aportar los lineamientos técnicos principales y básicos que deberá cumplir la municipalidad, autoridad correspondiente o usuario del instrumento, para incorporar la variable de impacto ambiental o variable ambiental en la planificación del uso del suelo de su territorio jurisdiccional o de interés, así como indicar los lineamientos técnicos que seguirá la SETENA para revisar y evaluar dicha introducción de variable ambiental, a fin de otorgar en definitiva, y en caso de que se cumplan los procedimientos definidos, la Viabilidad (Licencia) Ambiental a la propuesta.
2.1.2 El resultado de la aplicación de este método de IFA y de análisis de alcance ambiental de la propuesta de desarrollo que aquí se describen es un mapa de zonificación de categorías de fragilidad ambiental con los (sic) respectivas tablas de limitantes y potencialidades técnicas, el cual servirá de orientación para la toma de decisiones sobre la planificación del uso del suelo y para definir, a modo genérico el alcance ambiental del mismo, dentro de un marco básico y elemental de Evaluación Ambiental Estratégica aplicada al ordenamiento territorial 2.2 Limitantes, consideraciones, prevenciones y recomendaciones para el uso del procedimiento 2.2.1 El procedimiento que aquí se describe, se debe considerar como un procedimiento mínimo, de referencia y orientación básica para la introducción de la variable en la planificación de uso del suelo y de su alcance ambiental. Su adopción por parte de la SETENA como instrumento técnico, no excluye ni limita la posibilidad de que los usuarios del mismo, puedan utilizar, de modo complementario, cualquier otro tipo de instrumento técnico del ordenamiento territorial que produzca los resultados esperados del método que aquí se plantea, es decir, la identificación de la fragilidad ambiental de los espacios geográficos y de las potencialidades y limitantes técnicas de sus diferentes categorías y zonas de fragilidad ambiental integrada, así como el análisis del alcance ambiental del desarrollo propuesto 2.2.2 El mapa de zonificación de IFA, NO debe ser considerado ni interpretado como el mapa de zonificación de uso del suelo que genera el Plan Regulador o el Plan de Uso del Suelo, por el contrario, es un insumo del componente de diagnóstico, que aplica la premisa ambiental y establece las bases para que las autoridades en conjunto con los otros actores sociales involucrados puedan decidir sobre los usos más acertados y apropiados que se darán al suelo del territorio objeto de la planificación.
…” La Viabilidad (Licencia) ambiental es definida como la condición de armonización o de equilibrio aceptable, desde el punto de vista de carga ambiental, entre una obra o proyecto y sus impactos ambientales potenciales, desde un punto de vista administrativo y jurídico, corresponde “… al acto en que se aprueba el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, ya sea en su fase de Evaluación Ambiental Inicial…”, lo que denota una naturaleza distinta a la pretendida por los accionantes, pues una lectura integral, permite entender que se trata de una fase del procedimiento de aprobación de Planes Reguladores, para establecer un referente básico y de diagnóstico superable, dado que como piso ambiental puede ser mejorado, incluso después de que las instituciones relevantes dan la aprobación al Plan Regulador, como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, o el mismo Instituto Costarricense de Turismo, mediante legislación específica, y por supuesto, la propia corporación municipal interesada.
“De los hechos anteriores no se desprende vulneración alguna de los derechos fundamentales de la amparada, en cuanto a la convocatoria de la audiencia pública sobre el Proyecto de Reformas al Plan Regulador de San José, denominado Plan Director Urbano (PDU), y sus reglamentos, la cual fue publicada con antelación suficiente; el acuerdo a que se refiere la recurrente, publicado, también, con antelación suficiente, modificó únicamente la fecha de la audiencia, no así ninguno de los demás elementos a considerar; por otra parte, la información sobre el proyecto, documentos y mapas, fueron puestos a disposición del público en la página web de la Municipalidad y en la plataforma de servicios. [...]Por otra parte, las disposiciones ambientales que requieren incorporarse al Plan Regulador fueron incorporadas al proyecto y las demás están en proceso de aprobación de la SETENA, para su posterior aprobación independiente de la del Plan, mediante el procedimiento legalmente previsto.
En consecuencia, procede desestimar el recurso..." Lo escrito en negrita no es del original. Sentencia de la Sala No. 2011-06216 Por otra parte, las regulaciones que aplicaban al trámite dado por la Municipalidad, tomó en consideración la resolución vigente en ese momento, de SETENA No. 1704-2011-SETENA de 13 de julio de 2011, que establece que las propuestas de ordenamiento territorial, con la excepción que indica, deben presentar:
“2.1 Certificación Notarial que demuestre haber cumplido con la realización de la audiencia pública que prevé la Ley de Planificación Urbana, de forma previa a enviar el proyecto final a la SETENA para la obtención de la viabilidad ambiental. Esta audiencia constituye un requisito de acatamiento obligatorio, que por estar ligado al ejercicio de derecho a la participación ciudadana es un asunto que le afecta directamente, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa”.
En este sentido, se exigía, para ese momento, la audiencia pública explicativa a los vecinos de los alcances de un plan regulador, lo que, en sí implicaba una actuación obligatoria de la Municipalidad para obtener la viabilidad ambiental. Es importante destacar que posteriormente se modificó esa determinación por resolución No. 0614-2012-SETENA de 29 de febrero de 2012, pero, para el momento en que se llevó a cabo, aquella disposición se mantenía vigente. Hay que tomar en cuenta que, en efecto, el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana no establece un orden cronológico estricto de las diferentes aprobaciones institucionales. Por ello, lo propio es que esto se discutan las omisiones en una vía más amplia que la que se puede ofrecer en esta jurisdicción constitucional. Habría que hacer un escrutinio más exigente de los alegatos, si lo que se pretende demostrar es que sí se modificó el Plan Regulador en perjuicio de disposiciones normativas infra-constitucionales.
Reitera de nuevo esta Sala que la jurisdicción constitucional debe resguardar los derechos y principios constitucionales cuando son infringidas groseramente por las administraciones públicas. Para lo restante están los Tribunales de Justicia ordinarios. Incluso, el vicio que se reclama sobre la oportunidad de realizar la audiencia pública, es uno que, puede argumentarse depende del grado de quebrantamiento de las discusiones técnicas en que se modificó los estudios ambientales, presentados con posterioridad a la SETENA para su evaluación. En sintonía con esta conclusión debe destacarse la sentencia No. 2011-05516 en cuanto estableció que:
“Si bien es cierto esta Sala ha reconocido la existencia del derecho de participación ciudadana en asuntos de índole ambiental, este derecho debe ser comprendido, al menos para ser de conocimiento de esta jurisdicción, para aquellos proyectos que por su índole especial y de gran trascendencia o afectación pueda afectar sensiblemente a una comunidad. Tratándose de un principio constitucional, resulta consecuente su adaptación también en otra normativa de índole legal, incluso abarcando mayores ámbitos a los que constitucionalmente se tutelen vía amparo, lo cual es acorde al ordenamiento jurídico, sin embargo la verificación de estas audiencias o comunicaciones, no corresponde ser verificada en todos los casos por esta jurisdicción, sino únicamente en aquéllos en que éstas resulten indispensables por su grado de afectación, como los casos considerados técnicamente de alto impacto ambiental, supuesto que no es al que nos enfrentamos en el presente caso, ya que se trata de un obra que se encuentra calificada como de “bajo impacto ambiental potencial” …”.
Se debe concluir, entonces, que bajo una mejor ponderación del Tribunal y de la evolución de su jurisprudencia, la audiencia pública puede darse con anterioridad al otorgamiento de la viabilidad ambiental, bajo consideraciones cuidadosamente analizadas por el órgano decisor, siempre y cuando, y como en el presente caso, y por una vía excepcionalísima, el otorgamiento de esa viabilidad impone al ente municipal una serie de recomendaciones tendientes a proteger de forma efectiva el medio ambiente. De no ser así, estaríamos ante un caso típico de la nulidad por la nulidad misma, pues, como es bien sabido, y siguiendo la teoría de las nulidades, esa teoría ha sido descartada, toda vez que una nulidad debe declararse sí efectivamente hay una afectación a los intereses públicos, en este caso un daño real o potencial al medio ambiente, situación que no se presenta en este caso, además de que los elementos estructurales del acto administrativos, formales y materiales, están comprendidos en el Plan Regulador que se impugna. La oportunidad de esta obligación cede conforme al grado de exigencias técnicas en la materia. Adicionalmente, esta Sala ha sostenido también, en sentencia No. 2012-14111, que:
“… si la ciencia y la técnica proponen un tratamiento unívoco, las decisiones jurídicas como políticas deben estar guiadas por éstas. En este sentido, entre mayor peligrosidad exista en una actividad, más estrictas deben ser las exigencias; por el contrario, si una determinada práctica o actividad es de bajo impacto ambiental, las exigencias políticas y jurídicas pueden relajarse, como en efecto se ha descrito […]. En este sentido, el derecho ambiental no podría conducir a un tiranía de la participación ciudadana privilegiándola por encima de las reglas exactas de la técnica y la ciencia, si éstas permiten relajar o flexibilizar la oportunidad, y si no existen razones al día de hoy para estimar un cambio normativo, tampoco lo sería para establecer que un tratamiento distinto al unívoco de la ciencia y de la técnica”.
Si bien se impugna el procedimiento de aprobación del ordenamiento urbano por la presunta ausencia de información técnica, es claro que en efecto existió información que se dio a los interesados, que de ser exhaustiva sería en sí misma un contrasentido exigirlo como tal a una audiencia ciudadana, para convertirla más allá de una fuente de información e instrumento de retroalimentación para elevar la calidad del acto público que debe emitirse, en un obstáculo para su emisión. La Sala debe intervenir en los casos en que existe una fuerte contradicción con los principios constitucionales invocados, pero no cuando debe descender a temas muy minuciosos, que de todas formas no han hecho valer los accionantes.
B.- Desprotección al medio ambiente y ecológicamente equilibrado. El otro aspecto impugnado que debe resolverse en la acción, son los reclamos sobre la falta de protección a los sitios de anidación de las tortugas. Se ofrecen estudios de la Escuela de Ciencias Ambientales de la Universidad Nacional de Costa Rica, www.ambientico.una.ac.cr/A41.pdf, pese a las dificultades de descargar la información desde la red, finalmente se obtuvo acceso y se analizó en la audiencia de vista, para lo referente a las tortugas negras. Por su parte, los informes de las autoridades revelan que la naturaleza de la discusión tampoco es puramente de principios y valores de la Constitución Política, sino de cuáles criterios técnicos deben prevalecer en la conservación de las tortugas marinas, toda vez que, se considera que las disposiciones del Plan Regulador, no son garantía suficiente, que incidirán negativamente en el comportamiento de la tortuga cuando llegue a desovar en la playa. El ordenamiento urbano costero permite en forma muy limitada espacios de desarrollos dentro de las áreas de concesión en un 40%, pero con fuertes limitaciones, no solo en la cobertura del área, sino en cuanto a la Zona de Control Lumínico.
“Protección de Tortugas Artículo 53.- Regulación supletoria: Las áreas frente al mar, en zonas de anidación de tortugas, se establecen como Zonas de Control Lumínico (ZCL). En dichas zonas se establecen las siguientes disposiciones, como capa de regulación adicional a la zonificación, para lograr el balance entre el desarrollo y la protección de los quelonios.
Artículo 54.- Densidad: Salvo en aquellos casos en que, por razones de Fragilidad Ambiental se imponga una limitante mayor, la densidad máxima en las ZCL se limitará al 40% del área incluyendo las calles, aceras, edificios y demás edificaciones.
Artículo 55.- Cobertura natural: Toda concesión en ZCL deberá incorporar un retiro adicional de 5 metros entre la línea de mojones que delimita la ZP y la línea de construcción. En dicha área no se permitirá la construcción de ningún tipo de infraestructura permanente o temporal y deberá dedicarse al cultivo y mantenimiento de una barrera vegetativa con árboles y plantas de especies autóctonas. Dicha barrera deberá alcanzar al menos la altura máxima permitida al uso respectivo –de conformidad con la descripción incluida en el presente Reglamento.
Artículo 56.- Limitantes por razones de iluminación: En las ZCL, la municipalidad deberá rechazar cualquier solicitud de permiso de construcción que incorpore estructuras que sobrepasen la altura máxima permitida, o que incorpore luces que se dirijan directamente en dirección al mar o hacia los manglares.
Del mismo modo la municipalidad deberá rechazar cualquier solicitud de permiso de construcción que no incorpore ventanería que incorpore filtros de luz que reduzcan su paso en al menos un 95%, en aquellas ventanas que se planteen de frente al mar.
La municipalidad condicionará el otorgamiento del respectivo permiso de construcción en zonas de anidación a la incorporación de barreras artificiales, tales como el sarán, durante el proceso de construcción de las obras…” Esta Sala, en otra oportunidad, resolvió una acción de inconstitucionalidad, en el que se conoció el establecimiento de áreas de amortiguamiento o mitigación, como espacios con propósitos lícitos de cara a ciertos regímenes de protección ambiental, tanto de la actividad humana y de la naturaleza, pues uno y otro, pueden verse beneficiados recíprocamente, o porque no, por inactividad humana según los propósitos ambientales y las regulaciones vigentes. Así, por sentencia No. 2010-14772 de las 14:35 horas del 1 de septiembre de 2010, esta Sala estableció que:
“Pero además, para resolver la acción de inconstitucionalidad, la Sala debe determinar qué es una zona de amortiguamiento y sus funciones. La doctrina señala que se trata de zonas adyacentes a las áreas protegidas, cuyo régimen de protección resulta ser menos intenso que el que recibe el área protegida. Por ello, desde el punto de vista de su administración el uso de la tierra en una zona de amortiguamiento cumple una doble función, sirve de estrato adicional que salvaguarda el área protegida y proporciona ciertos recursos a las comunidades circundantes. Su régimen en consecuencia es menos restringido que el área protegida, pero en razón de lo anterior, resulta necesario para no impactar negativamente aquella área, cuales son las prácticas compatibles en la zona de amortiguamiento por su estrecha relación con el área protegida. En este sentido, su función está con la protección del área silvestre protegida específicamente, con una extensión adicional de área que permite el amortiguamiento de todos sus hábitats protegidos y los ciclos reproductivos de la flora y fauna, incluso en el área adyacente.
Por otra parte, la Zona de Amortiguamiento permite cierta actividad económica a las poblaciones adyacentes, para proporcionar una actividad socio-amortiguamiento, donde la conservación y protección no sería la premisa principal, y la vida silvestre puede ser utilizada limitadamente por los pobladores circundantes, siempre que ello no entre en conflicto con los objetivos principales del Área Silvestre Protegida. De ahí que prima facie cualquier actividad que se realice dentro de la zona de amortiguamiento, que suponga incompatibilidad con los objetivos de protección de un Área Silvestre Protegida, resultará inconstitucional por infracción al artículo 50 de la Constitución Política, salvo que en la determinación del tipo y extensión de estas áreas pudieran desprenderse algún tipo de compatibilidad con las prioridades de protección y conservación, las necesidades de las poblaciones tradicionales que dependan del área de amortiguamiento y finalmente las implicaciones económicas que pueden generarse de él, todas ellas de manera sostenible”.
Para el caso que nos ocupa, es claro que la legislación que en concreto se impugna en la acción, sirve para establecer no solo un área de amortiguamiento, sino que cumple un cometido también constitucional, que es la necesaria interacción humana, con todas sus actividades económicas bajo el régimen de la Zona Marítimo Terrestre, dotando de protección a la zona pública como parte del Patrimonio Natural del Estado frente a la actividades reguladas que se podrían desarrollar en la Zona Restringida. De lo anterior, es claro que el argumento de los accionantes llevaría a concluir que las disposiciones no son suficientes para garantizar protección a las tortugas, que desovan en el lugar. Aun con el argumento de la Municipalidad de Carrillo cuando desmiente que las Playas Matapalo, Zapotal, y Manzanillo sean lugares reconocidos internacionalmente donde habitualmente las distintas tortugas marinas utilizan como sitios de anidación, se reconoce que puede haber anidación de diferentes tortugas en las playas afectadas por el Plan Regulador, lo que se ha venido dando a lo largo de la historia.
Pero es relevante establecer aquí que ningún otro Plan Regulador existe para frenar el desarrollo turísticos y urbano en el lugar, como si lo puede establecer estas disposiciones de zonificación, de modo que la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma implica en sí mismo un retroceso significativo, contrario a lo dispuesto por el mismo artículo 50 constitucional. Por otra parte, han sido producto de los cambios gestados por la propia SETENA, las que modificaron la orientación de un camino de acceso y estacionamiento de vehículos, como el establecimiento de barreras naturales mayores a los cinco metros señalados por el Reglamento, consistente en treinta metros que brindan mayor protección a la luz que puede llegar a la playa, y que, es incontrovertible que produce confusión a los quelonios, neonatos o adultos. En relación con los distintas obligaciones voluntariamente adquiridas por el Estado costarricense en la Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas, permite ordenar y regular el uso de las playas y de las dunas costeras, la localización y características de edificaciones, el uso de la iluminación artificial y el tránsito de vehículos en las cercanías de las áreas de anidación.
Lógicamente, sostener que los cinco metros, como los treinta metros adicionales en el mapa de zonificación, conlleva una desprotección del ambiente, en específico, en perjuicio de las tortugas, por el impacto que produciría la actividad humana con la vida silvestre, debe sustentarse debidamente sobre un razonamiento científico y técnico, y demostrarse que los criterios utilizados por la municipalidad son improcedentes. En este sentido, la Sala Constitucional en su jurisprudencia ha establecido dentro de los diferentes principios constitucionales que condicionan la actuación del Estado, lo siguiente:
“ De la objetivación de la tutela ambiental: el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en sentencia número 14293-2005, de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco, es un principio que […], como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente”. (Sentencia No. 2006-17126).
En el caso que nos ocupa, la viabilidad ambiental al Plan Regulador Costero fue otorgado por la SETENA a la Municipalidad con fundamento en los estudios ambientales que se realizaron, incluyendo los estudios complementarios, de manera que la naturaleza de la discusión no apunta a graves infracciones a la normativa protectora ambiental, sino de la supuesta insuficiencia y oportunidad de los fundamentos técnicos y científicos que sirvieron de base para la toma de la decisión. A lo largo de la acción de inconstitucionalidad, los accionantes han argumentado cuestiones generales para impugnar la normativa, pero no reclamos específicos que revelen una decisión a contrapelo del principio de objetivización de la tutela ambiental. Por el contrario, se demuestra un procedimiento de aprobación del Plan Regulador Costero del Cantón de Carrillo (parcial), con actuaciones concatenadas que fueron atendidas especialmente por la SETENA, en cuanto otorga la viabilidad ambiental por resolución No. 1909-2012-SETENA del 17 de julio de 2012, con las indicaciones específicas en el Considerando Vigésimo Primero estableciendo la exigencia y necesidad de los proyectos de acoplarse al “Índice de Fragilidad de Bioaptitud Marino Integrado” que incorpora el tema de anidamiento de tortugas marinas, la creación de una oficina ambiental o departamento competente con la información relevante de fragilidad ambiental: todo lo cual si se desea combatir por insuficiente, deberá realizarse en la vía jurisdiccional ordinaria (artículo 10 del Código Procesal Contencioso-Adminsitrativo).
Es un hecho no controvertido en este proceso constitucional, que una de las playas, Matapalo, es un sitio de anidación de la tortuga. Prueba de lo que se viene afirmando lo constituyen las medidas que se adoptan en el Plan Regulador Costero a partir de los artículos 53 y siguientes, precisamente para proteger esa especie. El punto en cuestión es si esas medidas son o no suficiente para la protección de la tortuga. No cabe duda que la Convención Interamericana para la Protección y Conservación de la Tortugas Marinas impone al Estado de Costa Rica y, por consiguiente, a los órganos y entes de la Administración Pública la protección, conservación y recuperación de tortugas marinas y su hábitat (artículo IV, inciso 1). Dentro de los instrumentos que prevé el Instrumento internacional está la designación de áreas protegidas, tal y como lo prevé el Anexo II. Por su parte, el citado Anexo, establece que los Estados partes pueden adoptar estudios de impacto ambiental de las actividades relativas a desarrollos costeros y marino que puedan afectar el hábitat de las tortugas marinas, incluyendo: dragado de canales y estuarios; construcción de muros de contención, muelles y marinas; extracción de materiales; instalaciones acuícolas; establecimiento de instalaciones industriales; la utilización de arrecifes; depósito de materiales de dragados y de desechos, así como otra actividades relacionadas.
Asimismo, se reitera que los órganos y entes están autorizados por ese Instrumento internacional a ordenar y, de ser necesario, regular el uso de las playas y de las dunas costeras respecto de la localización y características de edificaciones, el uso de iluminación artificial y al tránsito de vehículos en áreas de anidación. Por último, los Estados partes pueden establecer áreas protegidas y otras medidas para regular el uso de áreas de anidación o distribución frecuente de tortugas marinas, incluidas las vedas permanentes o temporales, adecuación de las áreas de pesca y, en la medida de lo posible, restricciones al tránsito de embarcaciones. Adoptando como marco de referencia lo anterior, en el ámbito de su competencia, la corporación municipal incluye en su Plan Regulador Costero una serie de medidas para proteger, conservar y recuperar la población de tortugas marinas y de su hábitat; la controversia jurídica está en el hecho que los accionantes consideran que esas medidas (contempladas en los numerales 53 al 56 inclusive) son insuficientes.
La corporación municipal opina todo lo contrario, así como los coadyuvantes pasivos. Por su parte, el estudio que aportan los accionantes no es concluyente, pues, después de reconocer que la playa Matapalo es una de las principales de anidación –hecho no controvertido-, se limita afirmar que “(…) las amenazas detectadas fueron: recolección ilegal de huevos, desarrollo de playas de anidación y turismo sin control”. Sobre el particular, cabe hacer algunas precisiones de rigor: En primer lugar, en dicho estudio no se hace una evaluación de si las medidas adoptadas en el Plan Regulador Costero son o no suficientes para proteger la especie. En segundo término, en relación con Matapalo, su hallazgo se limita a indicar que “(…) se observaron nidos de tortugas negras depositados en zona con intenso tráfico de personas”. Por último, no hay un análisis sobre el área de amortiguación y la densidad de un 40% de los terrenos para la construcción.
Todos estos aspectos y otros, no son objeto de análisis, por la elemental razón de que no estaba entre sus objetivos. Ahora bien, el establecer si las medidas que se contemplan en el Plan Regulador Costero son o no suficientes desde una perspectiva técnica y científica, rebasan el objeto del proceso constitucional que nos ocupa, y son propios de la vía ordinaria, donde en los procesos ordinarios de conocimiento, de forma amplia, las partes puedan aportar las pruebas y contrapruebas, hacerse acompañar de los peritos-asesores, requerir informes periciales, etc., y, de esa forma, llegar a un grado de certeza en cuanto a la efectividad o no de las medidas que contempla el citado Plan. En este caso, el objeto de la acción es más limitado: determinar si el citado Plan contiene las medidas para proteger al ambiente; la respuesta es afirmativa, cuenta con la viabilidad ambiental y contiene normas de protección.
Por otra parte, el Plan se ajusta a lo que dispone el Instrumento internacional, o dicho de forma negativa, no se acredita una contradicción entre la Convención y el Plan que se impugna. Tampoco se aduce que la normativa vulnere por omisión el artículo 50 constitucional. La controversia jurídica se limita, pues, como se ha dicho en forma reiterada, a determinar la efectividad o no de las medidas que contempla el Plan, extremo que debe de ser discutido ampliamente en la vía ordinaria, tal y como se ha indicado supra.
Finalmente, en cuanto a lo reclamado en conexo con la petición de declarar inconstitucional todo el Reglamento y demás normativa del Plan Regulador Costero, sobre el otorgamiento de alineaciones, visado de planos catastrados, etc, por la forma de resolver este asunto no es necesario pronunciarse.
VI.Voto Salvado de los magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Rueda Leal, con redacción del último. Los suscritos no compartimos el criterio de la mayoría, en tanto se desestima la acción por considerar que no se produjo en el caso sometido a estudio una vulneración del principio de participación ciudadana, tema que es un asunto de relevancia constitucional no solo por estar de por medio el principio democrático establecido en el artículo 9 constitucional, sino también la tutela del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado regulado en el artículo 50 de la Carta Magna.
I.Sobre la participación ciudadana en materia ambiental. A partir del principio democrático de participación ciudadana establecido en el artículo 9 constitucional, este Tribunal ha tutelado el derecho de los ciudadanos a participar de forma activa en la toma de decisiones de interés general o colectivo. Precisamente, esta Sala, de manera reiterada, ha indicado que en la idea de democracia participativa –de activa y plena participación popular-, adquiere el principio democrático su verdadera dimensión. Asimismo, la Sala ha vinculado la participación ciudadana con el derecho a un ambiente sano, según garantiza el numeral 50 constitucional.
Tal condición no es advertida recientemente, sino desde 1972 en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, celebrada en la ciudad de Estocolmo, donde quedó expresamente establecido en el principio 10 de la Declaración de Río, que tratándose del crecimiento humano y ambiental, debe garantizarse la participación activa de todos los sujetos sociales y autoridades públicas, mediante el acceso y publicitación de la información relativa al ambiente, así como de los peligros circunscritos al desarrollo sustentable:
“El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.” A partir de dicha disposición surgieron compromisos internacionales y regionales relativos al acceso a la información, la participación y la justicia en materia ambiental.
Entre ellos, el Programa 21, dentro del marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, que se enfocó en una adecuada política ambiental para el desarrollo sostenible y contempló diversos capítulos sobre el acceso a la información ambiental. Posteriormente, en 1998, la Convención sobre el acceso a la información, la participación ciudadana y el acceso a la justicia en la toma de decisiones en temas ambientales. Esta convención se llevó a cabo en Aarhus, Dinamarca, suscrita por países de la Comisión Económica para Europa, donde se establecen parámetros básicos que favorecen el acceso a la información, la participación ciudadana y el acceso a la justicia en asuntos medioambientales. En esencia, desarrolla adecuadamente los tres elementos dispuestos en el principio 10 de la Declaración de Río, suscrita por nuestro país. De igual modo, se continuaron dichos esfuerzos: en 1999, con la Estrategia Interamericana para la Promoción de la Participación Pública en la Toma de Decisiones en la Materia de Desarrollo Sostenible, aprobada por los gobiernos miembros de la Organización de Estados Americanos; en el año 2006, con la Declaración de Santa Cruz +10 y en el 2012, en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible Río +20, que finalizó con la emisión del documento denominado “El futuro que queremos”, vinculado con el acceso a la información ambiental, la participación del público en el desarrollo sostenible y los mecanismos judiciales y administrativos necesarios para impulsar el desarrollo sustentable. Conferencia en la cual, Costa Rica adquirió el compromiso de impulsar a nivel interno, los tres pilares del principio 10 de la Declaración de Río, que son básicamente:
1- El acceso a la información pública.
2- La participación de los ciudadanos en la toma de decisiones relacionadas con el ambiente.
3- El acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos.
A continuación procederemos a referirnos a estos 3 pilares.
<![if !supportLists]>1- <![endif]>El acceso a la información pública. Se trata de un derecho de toda persona a acceder a información de interés público, que propicia la libertad de expresión, pues a través del conocimiento que se obtenga sobre un determinado asunto, la persona puede ejercer su derecho de opinión, de control de los asuntos públicos y hasta ejercer otros derechos como la protección del ambiente, salud, etc. Así lo ha reconocido la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia de 19 de setiembre de 2006 (caso Claude Reyes y otros vs Chile), en la que indicó:
“…76. En este sentido la Corte ha establecido que, de acuerdo a la protección que otorga la Convención Americana, el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión comprende “no sólo el derecho y la libertad de expresar su propio pensamiento, sino también el derecho y la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole”73. Al igual que la Convención Americana, otros instrumentos internacionales de derechos humanos, tales como la Declaración Universal de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, establecen un derecho positivo a buscar y a recibir información.
77. En lo que respecta a los hechos del presente caso, la Corte estima que el artículo 13 de la Convención, al estipular expresamente los derechos a “buscar” y a “recibir” “informaciones”, protege el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control del Estado, con las salvedades permitidas bajo el régimen de restricciones de la Convención. Consecuentemente, dicho artículo ampara el derecho de las personas a recibir dicha información y la obligación positiva del Estado de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener acceso a conocer esa información o reciba una respuesta fundamentada cuando por algún motivo permitido por la Convención el Estado pueda limitar el acceso a la misma para el caso concreto. Dicha información debe ser entregada sin necesidad de acreditar un interés directo para su obtención o una afectación personal, salvo en los casos en que se aplique una legítima restricción.
Su entrega a una persona puede permitir a su vez que ésta circule en la sociedad de manera que pueda conocerla, acceder a ella y valorarla. De esta forma, el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión contempla la protección del derecho de acceso a la información bajo el control del Estado, el cual también contiene de manera clara las dos dimensiones, individual y social, del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, las cuales deben ser garantizadas por el Estado de forma simultánea (…)” Enmarcando tal derecho en el caso sometido a estudio, nos referiremos a la importancia que tiene este derecho cuando la información se encuentra vinculada directamente con asuntos ambientales. Para ello, remitiremos a lo dispuesto en los instrumentos internacionales citados y posteriormente a nuestro ordenamiento jurídico.
Aunque no se contempla como instrumento normativo nacional, se pude citar como referencia de relevancia internacional la Convención de Aarhus, cuyo numeral 2° expone claramente qué se debe entender por información sobre el ambiente:
“…Por "información(es) sobre el medio ambiente" se entiende toda información disponible en forma escrita, visual, oral o electrónica o en cualquier otra forma material y que se refiera a:
La relevancia de esta información radica en que al estar vinculada a circunstancias que pueden afectar el ambiente, son de interés para el colectivo. Esto implica para el Estado, no solo el deber de permitir el acceso de la información de que disponga, sino además, el deber de divulgarla e informar a la población sobre su actuación en torno al ambiente. Esto, como instrumento de rendición de cuentas de la administración pública, para garantizar la transparencia y el buen gobierno.
Es por ello que las restricciones que se puedan oponer a este derecho deben ser las estrictamente necesarias para que el marco de acceso sea lo más amplio posible. Sobre el particular, el Convenio de Aarhus señala en el artículo 4.3:
“(…) 3. Una solicitud de información sobre el medio ambiente podrá denegarse si:
4. Una demanda de informaciones sobre el medio ambiente podrá ser rechazada en caso de que la divulgación de esas informaciones tenga efectos desfavorables sobre:
Los motivos de denegación antes mencionados deberán interpretarse de manera restrictiva teniendo en cuenta el interés que la divulgación de las informaciones solicitadas tendría para el público y según que esas informaciones guarden o no relación con las emisiones al medio ambiente…” Nuestra Constitución Política y la jurisprudencia de este Tribunal han sido acordes con lo señalado anteriormente. En el artículo 30 constitucional se garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público y se dispone que quedan a salvo los secretos de Estado. Sobre esta última salvedad, al no establecer esta norma qué se entiende por secretos de Estado, la Sala Constitucional ha debido verificar en cada caso los supuestos que se acusa por algún motivo la denegatoria de información y ha desarrollado este derecho (ver sentencia No. 2003-2120 de las 13:30 horas del 14 de marzo de 2013.
Asimismo, al tratarse de información de carácter ambiental, su acceso también se justifica por lo dispuesto en los artículos 21 y 50 de la Constitución Política, que por su orden, tutelan el derecho a la vida –correlativamente a la salud- y a un ambiente sano.
Este acceso implica para cualquier persona, la posibilidad de contribuir con el desarrollo sostenible, ya que al conocer la información sobre cualquier evento o proyecto, le es posible controlar la gestión pública, lo que significa también un mecanismo para adoptar decisiones administrativa más efectivas y aceptadas por el colectivo.
2- La participación de los ciudadanos en la toma de decisiones relacionadas con el ambiente. Como ya se indicó, el segundo pilar establecido en el principio 10 de la Declaración de Río, es el acceso a la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones relacionadas con el ambiente. Según este principio, el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda, por lo que debe garantizarse la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Establece, además, que para lograr tal cometido, los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos.
Se parte del hecho de que no se puede pretender que los gobernados participen activamente en los asuntos de interés, si no cuentan o no conocen la información que da sustento a la actuación pública.
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe, por su parte, en el documento denominado “Acceso a la información, participación y justicia en temas ambientales en América Latina y el Caribe”, citado anteriormente, advirtió precisamente, que un “desafío adicional es la necesidad de establecer y transparentar la manera en que se ponderan las observaciones recibidas por la ciudadanía y crear mecanismos a tal efecto, lo que contribuye a dar mayor credibilidad a los procesos y a prevenir potenciales conflictos. La diferencia entre la percepción de la comunidad y lo dispuesto por leyes y marcos normativos sobre el sentido de la participación es un elemento que en ocasiones genera frustración y desconfianza en la población respecto de las oportunidades efectivas de incidir en la toma de decisiones en materia ambiental (Naciones Unidas, 2012)”.
La Convención de Aarhus, por su parte, en el artículo 6.2.3.4 dispone:
“2. Cuando se inicie un proceso de toma de decisiones respecto del medio ambiente, se informará al público interesado como convenga, de manera eficaz y en el momento oportuno, por medio de comunicación pública o individualmente, según los casos, al comienzo del proceso. Las informaciones se referirán en particular a:
3. Para las diferentes fases del procedimiento de participación del público se preverán plazos razonables que dejen tiempo suficiente para informar al público de conformidad con el párrafo 2 supra y para que el público se prepare y participe efectivamente en los trabajos a lo largo de todo el proceso de toma de decisiones en materia ambiental.
4. Cada Parte adoptará medidas para que la participación del público comience al inicio del procedimiento, es decir, cuando todas las opciones y soluciones son aún posibles y cuando el público pueda ejercer una influencia real.” De conformidad con lo expuesto, el proceso de participación debe propiciarse de manera transparente y con la mayor información posible. Una participación en ese sentido, genera una mejor administración de los recursos naturales, contribuye a la transparencia y al adecuado manejo de fondos públicos. Recordemos que el asunto ambiental es un tema de todos los miembros de la sociedad, no solamente del gobierno, por lo que también corresponde a cada ciudadano velar por la conservación del ambiente y procurar un desarrollo sostenible. Es por ello que debe abarcar en forma integral los diferentes sectores de la población.
Por otro lado, para la audiencia que se dé a los ciudadanos no puede convertirse en una simple formalidad. Así, lo ha reiterado este Tribunal:
“…debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión.” (Sentencia número 2004-12242 de las 14:28 horas del 29 de octubre de 2004) De modo que, la convocatoria de la audiencia y la forma en que se difunda tiene mucha importancia para que se produzca un efectivo ejercicio del principio, garantía y derecho fundamental a la participación deliberativa (democracia participativa y deliberativa).
No basta la mera convocatoria a una audiencia; lo trascendente es que esta se dé en términos en que las personas sepan realmente a qué atenerse, esto es, se le coloque en una posición tal que pueda evaluar la magnitud del impacto de una medida e identificar los elementos que la sustentan, a la vez que disponga de un tiempo razonable para analizar dicha medida y conozca las circunstancias de tiempo y espacio en que se va efectuar la audiencia, las que en todo caso deben ser razonables (vrg., irrazonable sería una audiencia en un lugar remoto). De lo contrario, la audiencia deviene en una formalidad sin sentido.
Por lo demás, con estos espacios de debate público en cuestiones de interés de la colectividad, se busca no solo la participación de las personas interesadas, sino también la deliberación de los asuntos públicos. A este fenómeno se le ha llamado democracia participativa y deliberativa, la cual se caracteriza porque el ciudadano no solo participa con su voto, sino que de modo activo también plantea diversas argumentaciones en defensa de sus derechos e intereses. Presupone un procedimiento de toma de decisiones políticas o administrativas, en que el criterio de la colectividad debe ser, al menos, escuchado y analizado, toda vez que la democracia participativa y deliberativa solo es efectiva si la decisión final considera los resultados de la deliberación. Por ende, en toda democracia representativa, participativa y deliberativa, el acceso a información transparente, objetiva y completa, es instrumental indispensable para el pleno goce del principio, garantía y derecho a la participación y deliberación ciudadana. De ahí la íntima relación entre el principio democrático de la participación ciudadana y los derechos de las personas a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Por ello es que resulta de trascendental importancia, que la información que se pone a disposición del público para la realización de audiencias públicas, donde se discuten asuntos ambientales, debe tratarse no solo del proyecto en sí que se pretende, sino también aquella que lo haya sustentado. En sentencia No. 2003-6322, este Tribunal desarrolló este principio de la siguiente manera:
“11.- participación ciudadana en los asuntos ambientales: La participación ciudadana en los asuntos ambientales abarca dos puntos esenciales: el derecho a la información relativa a los proyectos ambientales, o que puedan causar una lesión a los recursos naturales y al medio ambiente, y la garantía de una efectiva participación en la toma de decisiones en estos asuntos. Por ello, el Estado costarricense no sólo debe invitar a la participación ciudadana, sino que debe promoverla y respetarla cuando se produzca (Sentencias número 2001-10466, supra citada). De esta suerte, resulta de gran importancia la puesta a disposición de los interesados de la información que en la materia tengan en las oficinas públicas, caso de la relativa a los estudios de impacto ambiental a cargo de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la requerida para la aprobación de los planes reguladores de las respectivas municipalidades, por ejemplo…
Fue la Convención de Río la que en el principio 10 elevó esta participación a rango de principio en materia ambiental, al señalar "El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona debe tener adecuada formación sobre el medio ambiente que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes." De este principio, se evidencia claramente la importancia que a nivel internacional se da a las cuestiones ambientales, y en general, sobre todo, a la participación de la sociedad civil en decisiones de gran trascendencia para la comunidad.
Al ser Costa Rica un Estado signatario, este instrumento ciertamente la obliga y condiciona, pues esa es la consecuencia de su suscripción, según con consideró este Tribunal, en sentencia número 8319-2000, de las diez horas dieciocho minutos del ocho de setiembre del dos mil:
"Así, su propósito es que las decisiones gubernamentales sean consecuencia de una discusión que no se constriña a pequeños núcleos oficiales o de intereses parcializados, sino que sean tomadas en consideración otras opiniones, con la apertura necesaria para crear el debate ampliado, aunque sin dejar de cumplirse, claro, los requisitos que establece la legislación correspondiente. No se trata de una desconstitucionalización del principio de legalidad de la Administración Pública, aunque sí por supuesto, de una forma de gobierno más democrático, que amplía los foros de debate sobre temas como el de la protección al medio ambiente, y que por virtud de ello, quedan abiertos a la intervención y opinión ciudadana. Estamos, pues, ante una opción ya muy aceptada en la evolución del concepto de democracia y este amparo ofrece una magnífica oportunidad de darle clara y efectiva vigencia, para que no se quede en el mero discurso. Por eso mismo es que la cuestión ambiental es un tema que ya la Sala ha reconocido como aquellos que otorgan a los particulares una legitimación especial, y de la que se reconoce como un «derecho reaccional» (vid. sentencia 2233-93 y 3705-93 de esta Sala).
«En el derecho ambiental, el presupuesto procesal de la legitimación tiende a extenderse y ampliarse en una dimensión tal, que lleva necesariamente al abandono del concepto tradicional, debiendo entender que en términos generales, toda persona puede ser parte y que su derecho no emana de títulos de propiedad, derechos o acciones concretas que pudiera ejercer según las reglas del derecho convencional, sino que su actuación procesal responde a lo que los modernos tratadistas denominan el interés difuso, mediante el cual la legitimación original del interesado legítimo o aún del simple interesado, se difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran. Tratándose de la protección del ambiente, el interés típicamente difuso que legitima al sujeto para accionar, se transforma, en virtud de su incorporación al elenco de los derechos de la persona humana, convirtiéndose en un verdadero "derecho reaccional", que, como su nombre lo indica, lo que hace es apoderar a su titular para "reaccionar" frente a la violación originada en actos u omisiones ilegítimos.» (vid. sentencia 3705-93) Es por ello, que por Ley 7412 del 03 de junio de 1994, la Asamblea Legislativa reformó el artículo 50 de la Constitución Política, garantizando a toda persona el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
En esta materia, entonces, existe la legitimación para denunciar actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado, a través del acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos. De esta manera, cuando la Constitución Política hace mención de que el Gobierno de la República es popular, representativo, alternativo y responsable, hemos de tener claro que la participación ciudadana no se limitaría al mero ejercicio del derecho al voto, o a la aspiración de alcanzar un cargo público de elección popular, sino, además y en esta nueva visión, a la de que a las personas se les ofrezca la oportunidad real de contribuir a la toma de las decisiones políticas del Estado, especialmente cuando éstas tengan trascendencia nacional, o eventualmente pudieren afectar los derechos fundamentales de ciertos sectores de la población. De los artículos 1 y 50 Constitucionales se rescata pues, la consideración que los ciudadanos merecen en un estado democrático, en el cual puedan al menos tener acceso a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, tal y como lo señalan los recurrentes.
El precepto comentado, entonces, recoge el principio citado a través del acceso a la información de que se dispone y a la divulgación de ella, para que la toma de decisiones no se circunscriba a un limitado grupo de intereses. Ciertamente, que en la materia que ahora analizamos, nuestro ordenamiento jurídico ya prevé que los particulares pueden solicitar a la SETENA llevar a cabo audiencias públicas, para efecto de que se tomen en cuenta las posiciones formuladas por las comunidades interesadas en la toma de decisiones que afectan el ambiente, lo que ha sido recogido en la Ley Orgánica del Ambiente y de su Reglamento, como informó la autoridad recurrida." Precisamente, la Ley Orgánica del Ambiente reconoce este principio en los artículos 6 y 23, que textualmente disponen en lo que interesa:
"Artículo 6. Participación de los habitantes El Estado y las municipalidades, fomentarán la participación activa y organizada de los habitantes de la República, en la toma de decisiones y acciones tendientes a proteger y mejorar el ambiente." "Artículo 23. Publicidad de la información La información contenida en el expediente de la evaluación de impacto ambiental será de carácter público y estará disponible para ser consultada por cualquier persona u organización." Asimismo, en el Reglamento sobre procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, también se recoge este principio, al disponerse en el Capítulo IV, en el que se regula lo relativo a la audiencia pública prevista dentro del procedimiento del estudio de impacto ambiental (artículos 35 a 40), en el que se tiene prevista la participación activa, tanto de la sociedad civil como de las municipalidades -en su condición de ente "[...] constituido por el conjunto de vecinos residentes de un mismo cantón, que promueven y administran sus propios intereses por medio del gobierno municipal" (artículo 1° del Código Municipal).
Norma similar tiene la Ley de Planificación Urbana, en lo relativo a la aprobación por las municipalidades de los planes reguladores, al obligarlo a "1) Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y la divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer el proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles" (artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana).
Este principio de la participación ciudadana en los asuntos ambientales, nace y se justifica precisamente de la aplicación de la positivación del principio democrático -consagrado en el artículo 1° de la Constitución Política-. Es importante resaltar que esta participación se puede lograr en forma individual, a través de grupos asociativos de orden particular, así como también a través de los gobiernos locales, a quienes, por su competencia asignada en el artículo 169 de la Constitución, se les reconoce plena competencia para promoverla en los asuntos que de algún modo puedan afectar la comunidad de su jurisdicción, y más bien, si no lo hace, estaría incumpliendo uno de sus cometidos que el constituyente le asignó, y que ha sido desarrollada en la legislación ordinaria "Las municipalidades fomentarán la participación activa, consciente y democrática del pueblo en las tomas de decisiones del gobierno local. Las instituciones públicas estarán obligadas a colaborar para que estas decisiones se cumplan debidamente" (artículo 5 del Código Municipal).
Queda claro que la participación ciudadana y de las municipalidades es de trascendental importancia a fin de promover la conciencia en los problemas ambientales y para coadyuvar en la toma de decisiones de las instituciones encargadas de la preservación, vigilancia y protección del medio ambiente y los recursos naturales…
…En este sentido, resulta indispensable que la audiencia se lleve a cabo en el lugar donde los vecinos puedan asistir, y con preferencia en el lugar de los hechos, ya que lo contrario, la celebración de la audiencia ordenada por la Administración no lograría cumplir su finalidad, donde obviamente la falta de los recursos no puede constituirse en un obstáculo para hacer llegar al expediente todos los elementos probatorios que la Administración requiere para tomar una decisión en asuntos de tan fundamental importancia, ya que necesariamente tendrá implicaciones sobre el medio ambiente y la comunidad. Asimismo, la importancia de la participación de las municipalidades en la elaboración de los estudios de impacto ambiental ha sido reconocida en la propia Ley Orgánica Ambiental en el párrafo segundo del artículo 22, que prevé:
"Dentro de los cinco días hábiles siguientes al recibo de una evaluación de impacto ambiental, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental remitirá un extracto de ella a las municipalidades en cuya jurisdicción se realizará la obra, la actividad o el proyecto. Asimismo, le dará profusa divulgación, por los medios de comunicación colectiva, a la lista de estudios sometidos a su consideración" Con lo que se resalta que la participación comunal en la toma de decisiones en materia ambiental forma parte del procedimiento al que debe sujetarse el Estado, y a la vez es integrante del derecho fundamental de toda persona, en los términos previstos en el artículo 50 de la Constitución Política. Por ello, reiteradamente la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el derecho de audiencia hace parte del debido proceso sustantivo y que es una forma de expresión de la democracia participativa…Sobre el tema de información en materia de ambiente, se ha indicado "En materia del medio ambiente debemos trasladar este concepto sobre el derecho de información a una nueva perspectiva que tiene todo individuo o colectividad de solicitar información y de ser informado por cualquier ente estatal [información] que no puede ser obstruida por las instituciones estatales referentes a cualquier proyecto que pueda afectar el goce de su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Es entonces esta, la garantía que permitirá participar a cualquier individuo o colectividad, haciendo uso de los intereses difusos del acceso a la participación, dentro de los procesos de toma de decisiones que afecten ese derecho, pues lo contrario sería ilusorio y la norma constitucional resultaría superflua [...]" (sentencia número 2331-96, supra citada).
En esta especial materia, toda persona debe tener adecuada información sobre los materiales y las actividades o proyectos que pueden implicar un peligro o amenaza para las comunidades (derecho a la salud), y para la conservación y preservación del medio ambiente (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado), así como para la efectiva oportunidad de participar en los procesos de adopción de tales decisiones; toda vez que tratándose del derecho al ambiente, la legitimación corresponde al ser humano como tal, pues la lesión a este derecho fundamental la sufre tanto la comunidad –como un todo-, como el individuo en particular. Por ello, la Administración debe facilitar y fomentar la sensibilidad y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos, no sólo de los miembros de la comunidad, sino también de la ciudadanía en general, en tanto en materia ambiental se ha considerado la existencia de un verdadero interés difuso (según se había anotado anteriormente en esta sentencia).” <![if !supportLists]>3- <![endif]>El acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos. El principio 10 de la Declaración de Río, contempla el tercer pilar, al señalar que “deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes”.
En consecuencia, no basta con garantizar el acceso a la información ambiental y la participación popular en los asuntos de naturaleza ambiental, sino que también se debe contar con instancias judiciales y administrativas que respalden los dos primeros elementos del principio 10.
Esta sería la garantía del efectivo ejercicio de tales derechos. Por consiguiente, debe tratarse de procesos expeditos e independientes, dirigidos particularmente a la reparación del daño ambiental, donde se procure una amplia legitimación y a un bajo costo que potencie su acceso.
II.Sobre la importancia de la variable ambiental en el Plan Regulador. La Evaluación Ambiental Estratégica es un procedimiento técnico a través del cual se exige a los municipios incorporar en los Planes Reguladores y en cualquier otro sistema de planificación los índices de fragilidad ambiental (IFA), con el propósito de lograr un adecuado equilibrio que garantice un desarrollo económico y social sustentable y en armonía con el ambiente. El artículo 62 del Decreto No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC denominado “Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), así lo define:
“Artículo 62.—Objetivo y alcance de la Evaluación Ambiental Estratégica. La Evaluación Ambiental Estratégica tiene como objetivo integrar la variable de impacto ambiental a la planificación del desarrollo económico del país. Se aplica a los planes, programas y políticas de desarrollo nacional, regional y local; generados en entidades del Estado incluyendo municipios, cuencas hidrográficas y regiones específicas; y cuyo fin sea el planeamiento del uso del suelo, el desarrollo de infraestructura (urbana, vial, portuaria, comunicaciones, energética, turística y agrícola, entre otros), o bien el aprovechamiento de los recursos naturales (minería, energía, hidrocarburos, agua, flora y fauna).” Procedimiento que ha sido reglamentado por SETENA mediante Decreto No. 32967, denominado Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental, que señala al respecto:
“2.1.2 El resultado de la aplicación de este método de IFA y de análisis de alcance ambiental de la propuesta de desarrollo que aquí se describen es un mapa de zonificación de categorías de fragilidad ambiental con los respectivas tablas de limitantes y potencialidades técnicas, el cual servirá de orientación para la toma de decisiones sobre la planificación del uso del suelo y para definir, a modo genérico el alcance ambiental del mismo, dentro de un marco básico y elemental de Evaluación Ambiental Estratégica aplicada al ordenamiento territorial.” De conformidad con este Manual, el Análisis Ambiental debe generar un instrumento técnico jurídico que a modo de reglamento formalizado (Reglamento de Desarrollo Sostenible del espacio geográfico en análisis) por el proceso de otorgamiento de viabilidad ambiental, sirva de base para normar, orientar el control y condicionamiento ambiental de la ejecución del desarrollo dentro del territorio en estudio (ver artículo 6.3.5).
Como ya se indicó, este mecanismo es de gran relevancia porque pretende lograr un adecuado equilibrio en la planificación urbana, que sea acorde con la protección de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado:
“…6.2.2 Dentro del Capítulo VII del Reglamento General de Evaluación de Impacto Ambiental, se incorporan varios instrumentos y lineamientos generales para la introducción de la variable de impacto ambiental dentro de la planificación estratégica, incluyendo el ordenamiento territorial a escalas diferentes de aquellas utilizadas en los planes reguladores y para contextos geográficos mayores, como lo constituyen las cuencas hidrográficas primarias que hay en el país y que, por lo general, incluyen a varios territorios de cantones y por tanto incluirían a varios planes reguladores individuales. Este lineamiento se incluye en el sentido de que la SETENA tiene claro que la introducción de la variable ambiental en la planificación territorial es un procedimiento que no solo se puede limitar a la suma individual de planificaciones locales (cantonales o municipales), sino que también debe haber una planificación de mayor escala promovida por el Estado y sus instituciones, que las englobe, complemente y ordene dentro de un marco lógico y coherente, y que además evite el desarrollo de conflictos entre diversos planes reguladores dentro de una misma cuenca hidrográfica o unidad de administración ambiental territorial.
6.2.3 Como parte de los instrumentos introducidos se incluye la Evaluación Ambiental Estratégica de políticas, planes y programas sectoriales, la integración del concepto de la fragilidad ambiental del territorio, la Evaluación de Efectos Acumulativos (EEA), entre otros. Dichos instrumentos se incluyen fundamentalmente para que sean utilizados a nivel regional o nacional, como herramientas complementarias para la planificación nacional y como una forma efectiva de integrar la variable de impacto ambiental en la misma. Consecuentemente, no debe entenderse que los mismos deben ser aplicados en toda su integralidad como parte de la introducción de la variable de impacto ambiental dentro de los Planes Reguladores, ya que estos, debido a que se desarrollan en un espacio geográfico limitado política-administrativamente, que en la mayoría de las casos no abarca una cuenca hidrográfica primaria, solo pueden integrar dicha temática de forma parcial, a fin de que sea concatenada dentro de una política o plan de mayor escala que si abarque, como mínimo, la cuenca hidrográfica primaria en la que se circunscribe el territorio del plan regulador en cuestión.
6.2.4 De esta manera, debe quedar claro que la integración de la variable de impacto ambiental en los planes reguladores, de acuerdo con los procedimientos que la SETENA ha establecido según un criterio de razonabilidad y de cumplimiento de los principios científicos y técnicos que norman la materia, representará la visión local y se limitará al territorio jurisdiccional que cubre el cantón o territorio sujeto a la planificación dentro del plan regulador. Lo cual tendrá validez práctica y aplicabilidad en la medida de que las soluciones y propuestas de equilibrio ecológico que contempla el procedimiento se logren dentro de ese territorio jurisdiccional.” Los principios que deben sustentar este ordenamiento territorial de conformidad con el Manual citado son aquellos dispuestos en el artículo 28 de la Ley Orgánica del Ambiente: “lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población, el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservación del ambiente", y en el artículo 29 de esa misma Ley que dispone:
“a) Ubicar, en forma óptima, dentro del territorio nacional las actividades productivas, los asentamientos humanos, las zonas de uso público y recreativo, las redes de comunicación y transporte, las áreas silvestres y otras obras vitales de infraestructura, como unidades energéticas y distritos de riego y avenamiento.
De manera que el objeto en cuestión reviste, en nuestro criterio, de una dualidad de intereses (local y nacional) e incluso podría hablarse de un tercer interés también, el internacional, por la característica de transnacionalización del derecho ambiental, que como tal, acrecienta la relevancia constitucional que tiene la participación ciudadana en estos casos.
III.Sobre la participación ciudadana en el caso concreto. De previo, debe advertirse que en este tipo de procesos, la audiencia pública dispuesta para efectos de conocer el Plan Regulador corresponde a la Municipalidad gestionante, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley de Planificación Urbana:
“Artículo 17.- Previamente a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la municipalidad que lo intenta:
1. Convocar a la audiencia pública para conocer el proyecto; 2. Obtener la aprobación de la Dirección de Urbanismo del INVU; 3. Obtener la aprobación del ICT; 4. Obtener la aprobación de la SETENA; y 5. Acordar su adopción formal, por mayoría absoluta de votos.
Además, señaló que no es posible cambiar ese orden, por estar conforme con la Ley de Planificación Urbana, el Reglamento General de Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto No. 31489 MINAE-Salud-MOPT-MAG-MEIC), la resolución 1704-2011-SETENA y con lo interpretado por la Procuraduría General de la República en el dictamen C-094-2005. Sin embargo, obvió indicar que SETENA por resolución No. 614-2012, notificada a todas las Municipalidades desde el 29 de febrero de 2012 –previo al otorgamiento de la viabilidad ambiental de este Plan el 21 de noviembre de 2012-, anuló la resolución No. 1704-2011-SETENA que establecía como requisito previo para la viabilidad ambiental, la celebración de la audiencia pública. Precisamente, porque así lo dispone el Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros de la Zona Marítimo Terrestre que aprobó la Junta Directiva del ICT, en la sesión No. 5737 del 28 de febrero de 2012:
“12.1. Durante el período de elaboración de la propuesta de plan regulador, la Municipalidad llevará a cabo, al menos una reunión de información en la que participará el responsable que esté diseñando la propuesta. Esta reunión tendrá por objetivo informar a los interesados sobre los objetivos, propósitos y características del trabajo que se está realizando. Tanto el ICT como el INVU darán una aprobación inicial a la propuesta de plan regulador de previo a que se realice la audiencia pública.
12.2. Antes de presentar la propuesta de planificación deberá verificarse que SETENA haya expedido la respectiva licencia ambiental (viabilidad ambiental del plan) según Decreto Ejecutivo Nº 32967-MINAE, publicado en La Gaceta Nº 85 del 4 de mayo del 2006, Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual EIA).
12.3. Una vez recibida la aprobación inicial de la propuesta por parte del ICT y del INVU, la Municipalidad convocará un proceso de audiencia pública (Opinión Jurídica: 096- J del 14/07/2005) para obtener observaciones sobre la propuesta de planificación. Esta actividad se desarrollara de acuerdo con la metodología que la misma Municipalidad dicta para tal propósito. (Art. 17 de la Ley de Planificación Urbana) 12.4. A partir de la realización de la audiencia se abrirá un periodo máximo de 15 días hábiles para recibir las observaciones a la propuesta presentada, mismas que deberán ser presentadas a la municipalidad por la vía escrita.
12.5. Transcurrido el proceso de consulta, la Municipalidad conjuntamente con los representantes de ICT e INVU, analizarán los documentos presentados y solicitarán al responsable, cuando corresponda, cambios y ajustes que se estimen necesarios a la luz de las observaciones recibidas. Finalmente se generará un Informe técnico de resolución de oposiciones y observaciones que será elevado a conocimiento y aprobación del Consejo Municipal para su aprobación.
12.6. Terminado este proceso de consulta, la propuesta de plan regulador, sea que haya sufrido cambios o no en la ó las láminas de zonificación, en el reglamento o en la estrategia de implementación, será elevada nuevamente a conocimiento de la Junta Directiva de ICT y a la Dirección de Urbanismo del INVU para su ratificación definitiva. Para esto se deberá enviar conjuntamente con el Plan, el respectivo acuerdo del Concejo Municipal mediante el cual se avala el Informe Técnico de Resolución de oposiciones/observaciones que haya resultado del proceso de consulta.
12.7. Como resultado de esta ratificación definitiva, cada institución (ICT, INVU y Municipalidad) colocarán sus respectivos sellos en la lámina y documentos del plan para hacer constar el proceso de aprobación finalizó por parte de las instituciones del Estado.
12.8. La Municipalidad deberá comunicar a la SETENA sobre los ajustes que se hayan realizado una vez finalizado el proceso de audiencia y aprobación definitiva.
12.9. Finalmente la Municipalidad respectiva deberá colocar en la documentación el sello y número de acuerdo de Concejo de la adopción del Plan Regulador, para gestionar los sellos de las demás Instituciones, ICT e INVU, y gestionar ante la Imprenta Nacional la publicación en el Diario Oficial La Gaceta del Plan Regulador. La publicación deberá incluir la zonificación con los usos del suelo y el reglamento de zonificación, con lo cual quedará debidamente oficializado el respectivo Plan Regulador. Para este momento, la Municipalidad deberá verificar que el plan ya cuente con la respectiva viabilidad ambiental emitida por la SETENA.” Con lo expuesto no se pretende entrar en un análisis de legalidad y determinar si la Municipalidad de Carrillo debió hacer la audiencia antes o después del otorgamiento de la viabilidad ambiental, toda vez que la propuesta en cuestión se presentó a SETENA un mes antes de la modificación de esa normativa -26 de enero de 2012- y la audiencia en cuestión se realizó el 14 de diciembre de 2011.
De manera que la audiencia pública llevada a cabo no tendría problema, a criterio de los suscritos, si la propuesta hubiera contado con la documentación completa que la sustentara desde un inicio. Debemos advertir que tampoco se pretende que este Tribunal verifique en todos los casos si con exactitud cada documento fue puesto en conocimiento público por tratarse de un asunto que debe dilucidarse en la vía de legalidad respectiva.
Sin embargo, ante una situación como el caso concreto, en que la falta de información suficiente fue puesta en evidencia por la SETENA en el oficio No. SG-DEAE-032-2012 del 9 de febrero de 2012, los suscritos tienen por plenamente constatado que la propuesta de la Municipalidad de Carrillo no cumplía con lo establecido en el marco legal vigente al momento de ser divulgada para efectos de promover la participación ciudadana. Así, a modo de ejemplo y en lo tocante al tema ambiental –cuya relevancia hemos esclarecido en los apartados anteriores-, en el oficio precitado se manifiesta que el Plan impugnado carece de los siguientes apartados, que son requeridos por el Decreto 32967-MINAE:
<![if !supportLists]>- <![endif]>escenario de la condición ambiental a futuro; <![if !supportLists]>- <![endif]>identificación de nuevos elementos de desarrollo y conservación propuestos y escenario de adición de nueva presión sobre los recursos naturales y medio ambiente del territorio; <![if !supportLists]>- <![endif]>análisis de consistencia sobre las propuestas de desarrollo del territorio; <![if !supportLists]>- <![endif]>análisis de los alcances generales del desarrollo propuesto y efectos ambientales generales; <![if !supportLists]>- <![endif]>medidas ambientales generales que deberían incluirse a modo de lineamientos y acciones estratégicas.
Además, en el análisis de alcance ambiental, la SETENA manifiesta:
“Los faltantes y debilidades encontradas en el Informe Parte A) Zonificación de Fragilidad Ambiental de la Zona Marítima Terrestre del cantón de Carrillo no facilitan conocer la actual condición ambiental de la zona que se está evaluando, toda vez que la información analizada debió ampliarse, ser más descriptiva y relacionarse más directamente para el área de estudio. Consecuentemente en esta parte del informe, el cual utiliza los insumos de la parte anterior, trae inherentemente un error de raíz.” (La negrita es agregada) A raíz de las omisiones encontradas en la información proveída por la Municipalidad, la SETENA concluye en su oficio lo siguiente:
“Por lo tanto se solicita presentar la información faltante. No obstante y dado el volumen así como la relevancia técnica de los faltantes, esta información no podrá aportarse como documentación anexa, sino integrada al estudio completo de la incorporación de la variable ambiental a la propuesta de ordenamiento territorial en los términos que establecen el procedimiento antes citado…” (La negrita es agregada) Aúnese a lo anterior que el Plan impugnado regula una zona de Carrillo de gran riqueza natural y enorme potencial turístico. Ergo, los efectos ambientales generales del plan y el desarrollo propuesto son relevantes para la comunidad y la toma de decisiones locales, por lo que la información solicitada por la SETENA dista de ser meramente complementaria. Es más, el mismo informe de la SETENA, ya sea otorgando o negando la licencia, es de relevancia para la comunidad cuando se trata de zonas de importancia natural. Por lo tanto, también debe ser puesto a su disposición para que exista participación ciudadana informada.
En consecuencia, la audiencia pública llevada a cabo con la información obtenida por la Municipalidad de Carrillo de previo a que SETENA realizara tal advertencia, no fue completa ni suficiente para garantizar un efectivo ejercicio del derecho a la participación ciudadana. Es más, si la SETENA carecía de información básica y necesaria para llevar a cabo el estudio técnico, con mayor razón se extrañará dicha información en la audiencia pública realizada tiempo atrás. En tales condiciones, no se cumple a cabalidad el principio democrático que dispone nuestra Constitución y que obliga a promover la efectiva participación ciudadana en asuntos de su interés Por último, tampoco es viable argumentar –como es el respetable criterio de la mayoría de este Tribunal- que la audiencia pública puede darse con anterioridad al otorgamiento de la viabilidad ambiental cuando el resultado del estudio de la SETENA sea imponer al ente municipal recomendaciones tendientes a proteger el ambiente.
Según este criterio, el hecho de que la SETENA haya impuesto a la Municipalidad modificaciones en el Plan para aumentar la protección del ambiente, hace innecesario repetir la audiencia a los ciudadanos, pues se está garantizando una mayor protección ambiental. Con esta afirmación se obvia la diferencia entre participación ciudadana y protección ambiental, en tanto pueden existir personas que estén en desacuerdo con la ampliación de la protección ambiental por considerarla, verbigracia, excesiva o contraria a sus intereses comerciales. Estas personas también tienen el derecho de participar, expresar su opinión, plantear críticas o dudas en torno al Plan propuesto y la protección ambiental incrementada; pero no es un derecho a participar de cualquier forma, sino que tienen el derecho de hacerlo en la audiencia pública, al igual que los que favorecen la protección ambiental. Por ello, en el fondo se vulnera nuevamente el principio de participación ciudadana.
Ante la situación planteada, consideramos que la Municipalidad debió haber repetido la audiencia pública, de previo a la aprobación del Plan Regulador en cuestión, a fin de posibilitar una efectiva participación ciudadana, para la cual se requiere, sin lugar a dudas, la información completa y necesaria que permita a todas las personas examinar plenamente la propuesta municipal.
En razón de lo expuesto, salvamos el voto y declaramos con lugar la acción únicamente por constatar la violación al principio de participación ciudadana, lo que implica ordenar repetir la audiencia pública con toda la información disponible y, si así resulta necesario, reformar el Plan Regulador actual. Atendiendo al hecho de que el ordenamiento territorial aprobado constituye una mayor garantía para los ciudadanos y la protección del ambiente que el status quo ante, estimamos pertinente mantener la vigencia del Plan Regulador actual y ordenamos repetir en un plazo prudencial la audiencia pública en los términos expuestos.
Por tanto:
Se declara SIN LUGAR la acción. Los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Rueda Leal salvan el voto y declaran parcialmente con lugar la acción solo por la violación al principio de participación ciudadana, por lo que ordenan repetir la audiencia pública cuestionada sin que ello implique anular el Plan Regulador del Cantón de Carrillo.
Gilbert Armijo S.
Presidente a.i.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Nancy Hernández L. Ronald Salazar M.
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