State 12% Reserve on Land Titled Through Possessory ProceedingsReserva estatal del 12% en fincas tituladas por información posesoria

*120125130007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at dieciséis horas y treinta y uno minutos del veintiocho de noviembre del dos mil doce.

Optional judicial consultation (consulta judicial facultativa) submitted by the Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José, by resolution number 544-2012 issued at 15:00 horas del 17 de setiembre de 2012, within expropriation proceeding (proceso de expropiación) number 08-001104-1028-CA, brought by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados against Agropecuaria Rojas Alvarado de Responsabilidad Limitada, concerning Article 7 subsection b) of the Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, and Article 19 subsections a) and b) of the Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941. The Procuraduría General de la República, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, and Agropecuaria Rojas Alvarado Limitada are participating.

Findings:

1. 1In a brief received by the Secretariat of the Chamber at 13:55 horas del 24 de setiembre de 2012, the Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José submitted its consultation and, in summary, stated that the constitutionality of Article 7 subsection b) of the Ley de Caminos Públicos and Article 19 subsections a) and b) of the Ley de Informaciones Posesorias is at issue. Although a cursory reading of the Ley de Caminos Públicos might lead to the erroneous conclusion that the statutory reservations (reservas) under that law are limited to the opening of public roads, the legislature also extended the reservation to situations such as the exploitation of hydroelectric power, the routing of telegraph or telephone lines, the construction of bridges, or the use of watercourses (cursos de agua) necessary to supply communities, provide watering places for livestock or irrigation, or serve any other public-purpose use (numerus apertus).It states that the Ley de Informaciones Posesorias, in turn, restricts the scope of interpretation by providing that land registered in the names of private parties through non-contentious possessory information proceedings (diligencias no contenciosas de información posesoria) is subject to the reservations established by the Ley de Caminos Públicos. As noted, those reservations relate not only to public roads but also include the use of watercourses, without distinguishing between natural and artificial emergence, when necessary to supply communities or for any other public-purpose use. In the case at issue, Acueductos y Alcantarillados states that the property it seeks to expropriate was registered in the name of a private party through possessory information proceedings and that, because an aquifer (manto acuífero) on the property is being exploited to supply water to the population of Palmares, no compensation should be paid for the land, as expressly provided by the cited provisions.The consulting Tribunal considers that these provisions may be unconstitutional because the claimant institution seeks to register in its name, through the expropriation procedure governed by Ley Nº 7495, the area of the property on which it installed the aqueduct to supply drinking water to the population of Palmares. Insofar as the cited statutory provisions establish that the State or its institutions may appropriate that land to provide public-purpose services without prior compensation, they may conflict with Article 45 of the Constitución Política, which provides that no one may be deprived of property except for a previously established public interest and upon prior compensation—compensation that the cited provisions would prevent the expropriated party from obtaining. It clarifies that specialized legal scholarship has maintained that title to property is independent of the manner in which the property is registered; consequently, allowing private property to be used without prior compensation appears to be an overreach by the legislature.Furthermore, as correctly stated in opinion number C-053-2006 of the Procuraduría General de la República, possessory information proceedings formalize title to real property eligible for registration in the Registro Público. Nevertheless, full acquisition of unregistered real property occurs once 10 years of quiet, public, uninterrupted, and good-faith possession as owner have been completed, even if the property is not registered in the possessor’s name. Therefore, from the moment a private party acquires the property, that party must be compensated if deprived of it, regardless of whether the party pursues possessory information proceedings to register the property. In the consulting Tribunal’s view, this is real property acquired by adverse possession (usucapión) and registered in the name of a private party through the possessory information procedure; regardless of how that property was registered, the cited provisions allow the party to be deprived, without prior compensation, of a significant strip of land over which it holds a property right.It maintains that the provisions under consultation must be applied by that Tribunal in the judgment it issues when deciding the appeal filed by the expropriating entity, which will require it to set the fair compensation (justiprecio) for the area of 122 metros cuadrados used for the Palmares aqueduct. The expropriating party states that, because the parent property (finca madre) was registered in the name of the expropriated party through possessory information proceedings, that institution, on behalf of the State, is entitled through these proceedings to register the designated portion of land in its name without paying for it, which directly affects the fair compensation that the Tribunal de Apelaciones must establish in the specific case. It requests that the Chamber rule on the matter.
2. 2In a brief received by the Secretariat of the Chamber at 17:06 horas del 24 de setiembre de 2012, pursuant to the resolution issued by the Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José to submit this consultation, Eugenia Solís Cambronero, acting as General Judicial Attorney-in-Fact (Apoderada General Judicial) for the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, appeared in these proceedings and, in summary, stated that the Instituto filed expropriation proceedings against Agropecuaria Rojas Alvarado Limitada to expropriate a lot for a well serving the Palmares aqueduct, pursuant to the Instituto’s declaration of public purpose (declaratoria de utilidad pública). It states that judicial proceedings became necessary after the owner refused to accept the appraisal amount (monto del avalúo), which established total compensation, including items such as improvements and crops, among others, for a well lot with an area of 122.35 metros, using 2.39% of the land without compensation, pursuant to the encumbrance (gravamen) burdening the property, as provided by the provisions under consultation.It indicates that the property on which the well is located is registered in the name of the aforementioned company and is subject to the encumbrance “Reservas de Ley de Aguas y Ley de Caminos Públicos,” as recorded in Tomo 525, asiento 5989. It states that, through resolution number 2012-36, the Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo recognized expropriation as the proper avenue for cases of this type, in which an appraisal exists and a declaration that land serves a public purpose is required for public-purpose ends, and the property is also subject to the encumbrance “reservas a la Ley de Aguas y Ley de Caminos.” It asserts that the Instituto is required, under Article 22 subsection h) of the Ley de Expropiaciones, to conduct an assessment and recognize other items owed to the owner in the administrative appraisal (avalúo administrativo), as well as to consider the encumbrances burdening the property and apply the rules concerning the 12%, because the property is subject to the encumbrance “reservas a la Ley de Aguas y Ley de Caminos” and is therefore real property burdened in favor of a public interest.It maintains that, when enacting the Ley de Caminos Públicos and the Ley de Informaciones Posesorias, the legislature deemed it necessary to reserve to the State the ability, if required for public purposes, to use areas for works on land granted by the State itself or to exercise a right over public-domain property (bienes de dominio público). It recalls that this is land registered through possessory information proceedings. Regarding the method of acquiring ownership, ownership is acquired through adverse possession, also known as acquisitive prescription (prescripción positiva), upon satisfying the conditions of possession for more than 10 years as owner, quietly, publicly, uninterruptedly, and in good faith. This must be understood as protection against third parties, not against laws in force that seek to protect the interests of the community. It should be recalled that the persons who acquired these rights were benefited by the State at the relevant time, and the legislature established the possibility that the State could use a percentage for a project benefiting the community or could enforce its right over public-domain property, as in this case involving the use of water to supply communities.These reservation encumbrances are recognized for the benefit of the population, with the public interest always kept in mind. It maintains that these reservations are recorded as an encumbrance in the margin of the property’s entry in the Registro Público, and the owner therefore knows the reservations, restrictions, and/or limitations burdening the property. It explains that the right of ownership is not absolute, particularly when the law establishes some form of reservation required for the benefit of the community. It explains that, in connection with the possessory information procedure, the cadastral plans (planos catastrados) submitted must include channels, springs (nacientes), etc., that are in the public domain, in order to notify the owner of the State’s right arising from their public-domain status, as well as of its right over the water resource. It argues that the importance of keeping the provisions under consultation in force is evident, given the nature of the public property that must be protected to guarantee future generations a drinking-water supply in every region of the country. It requests that the provisions under consultation remain part of the legal system.
3. 3By written submission received through this Chamber’s fax system at 16:49 hours on 21 de setiembre de 2012, Javier Rojas Salas appeared in his capacity as general attorney-in-fact with unlimited authority (Apoderado Generalísimo sin Límite de Suma) of Agropecuaria Rojas Alvarado Limitada, in order to state the following: a portion of highly valuable land belonging to the company he represents has been expropriated. He contends that it is a serious matter that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados maintains that it is not required to pay any money for the expropriated land. He states that this is unacceptable, since expropriation (expropiación) constitutes a deprivation of the use and enjoyment of property, eliminating the rights of use and enjoyment. He indicates that the amount proposed by Acueductos y Alcantarillados is arbitrary and ridiculous and infringes upon the assets of the company he represents; at no time has that institution proposed equitable compensation (indemnización equitativa), much less a fair price.He points out that major international companies would no longer wish to invest in Costa Rica if it became known that institutions do not pay compensation when carrying out expropriations. He asserts that Article 7 of the Ley de Caminos Públicos, when referring to reservations (reservas), concerns the State’s ability to open roads and the possibility of using natural waters or naturally flowing water, but makes no specific mention of artificially drilled wells. He maintains that, with regard to the Ley de Informaciones Posesorias, it must be remembered that a person acquires property after fulfilling a series of requirements, and that, once the property is registered, the law imposes a series of restrictions, but this must never be interpreted as permitting expropriation without compensation.
4. 4By decision issued at 15:59 hours on 26 de setiembre de 2012, the submitted consultation (consulta) was admitted for consideration, and the Procuraduría General de la República was granted a hearing (audiencia). The appearance of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados and Agropecuaria Rojas Alvarado Limitada was also formally recognized.
5. 5In a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 15:40 hours on 19 October 2012, the Procuraduría General de la República responded to the hearing granted and stated, in summary, that: with respect to Article 7(b) of the Ley General de Caminos Públicos, a historical analysis of the provision under review is necessary, not only under the current Ley General de Caminos Públicos but also under similar laws enacted previously. The first reference that must be made is to Article 21 of the Ley de Caminos Públicos Nº 757 of 11 October 1949. As can be seen from the text of that article, the legislature created the possibility for the State, without any compensation, to obtain access to a percentage (12%) of land registered in the Registro Público in the names of private parties when such land originated from rights or concessions granted by the State itself over national public lands (baldíos nacionales), citing as examples land derived from possessory information proceedings (información posesoria), land exchanges, and gratuitous grants.The foregoing constituted an exception to the general principle requiring compensation for owners of land indispensable for the construction of public roads, ordinarily through expropriation (expropiación). It is worth emphasizing that this exception would apply only to properties with an area greater than 5 hectares and that were allocated to any of the purposes provided for by that Law. It states that 2 years later, Ley General de Caminos Públicos Nº 1338 was enacted, repealing the previous law and adopting the principle set forth in Article 21 of Ley Nº 757, but with different wording, now as Article 34. This new provision eliminated the distinction between land greater than or less than 5 hectares. In addition, the statutory condition relating to the designation of roads was narrowed from “for the construction of roads” generally, as provided in the previous law, to “rights-of-way of any kind not exceeding 20 meters in width.” The phrase “any other public-utility purpose” was likewise introduced, thereby broadening the possible applications of the provision.However, the most relevant amendment for purposes of this report is that the new article eliminated the reference to titles granted through possessory information proceedings. Although a review of the Asamblea Legislativa file concerning Ley Nº 1338 did not uncover records of legislative debate explaining the change, there was a study by Deputy Torres Vincenzi compiling, for each article, the reasons why it had been drafted in that manner. Regarding the wording of Article 34 of Ley Nº 1338 and the exclusion of the reference to possessory information proceedings, Deputy Torres Vincenzi stated: “(…) However, the reservation established by that article for roads and other public-utility purposes with respect to properties registered through possessory information proceedings was eliminated because it is deemed unconstitutional, since it entails expropriation without compensation, thereby contravening Article 45 of the Constitution.The error in the decree-law possibly stems from treating possessory information proceedings as a right of possession over national public lands, as may be inferred from its text, which is a regrettable mistake; it is not a right of possession but rather a means of registering in the Registro Público private property that lacks a registrable title, and such properties are not concessions over public lands but privately owned assets. With respect to public lands or concessions over them, the reservation is indeed permissible because the State may impose conditions when disposing of its own properties, just as any private party may do.” According to the preceding commentary, it appears that the rationale underlying the new Article 34 was that the reservation for roads or other public-utility purposes applies to real property owned by the State and expressly transferred by it to private parties.Properties registered in the Registro Público through possessory information proceedings were therefore excluded from its application because they did not fit within that framework. Subsequently, Ley Nº 1338 was repealed by Ley General de Caminos Públicos Nº 1851, which retained in Article 13 the same legal rule contained in Article 34 of the previous Law, with only minor amendments. Ley Nº 1851 remained in force until it was repealed by the current Ley General de Caminos Públicos Nº 5060 of 22 August 1972, which made no changes whatsoever to Article 13 of its predecessor. It may be concluded that Article 7 of Ley General de Caminos Públicos Nº 5060, standing alone, does not apply to properties registered through possessory information proceedings; consequently, the constitutional objections raised against the provision would be unfounded. It must be borne in mind that this article limits its application to cases involving “land granted by way of concession, land exchange, public lands, gratuitous grants, agricultural colonies, allocation of lots on public lands, and all other rights or concessions granted by the State for any other reason over national public lands,” and does not include real property registered through possessory information proceedings.On the other hand, with respect to Article 19(a) of the Ley de Informaciones Posesorias, it should be noted that Ley Nº 4545, commonly known as “Ley de Informaciones Posesorias Administrativas,” contains a reference to subjecting properties titled under it to the reservations established by the Ley General de Caminos Públicos (at that time, Ley Nº 1851). Through this provision, the legislature once again adopted the position that properties registered through possessory information proceedings, at least through administrative proceedings, would be subject to the reservations established in the public-road laws discussed above, although limiting those reservations to landlocked properties (fundos enclavados) or properties fronting public roads less than 20 meters wide. Regarding administrative titling, it adds that a subsequent law, Nº 5064, which authorized the Instituto de Tierras y Colonización to promote multiple land-titling programs in different areas of the country, also included in Article 15 the possibility of subjecting titled land to the reservations established by public-road laws.The incorporation of Article 19 into Ley de Informaciones Posesorias Nº 139 of 14 July 1941, in language virtually identical to Article 22 of Ley Nº 4545, standardized, for both judicial and administrative land-titling proceedings, the application of the reservations under the Ley General de Caminos Públicos to properties registered pursuant to both laws. The Procuraduría states that the constitutional analysis permits 2 possible interpretations: the first is that the introduction of Article 19(a) into the text of the Ley de Informaciones Posesorias creates public-domain reservations (reservas de dominio público). These reservations would not be created upon issuance of the registrable title (the judgment approving the possessory information proceeding), nor when the applicant for title completes 10 years of possession of the land at issue in the proceedings, but rather from the very moment when the possessor or the original transferor first began to hold the property.Because this is a public-domain reservation, the affected strip of land (12% of the total area to be registered) is understood not to be susceptible to possession capable of giving rise to acquisitive prescription (prescripción positiva), but instead remains allocated to the public purpose prescribed by the provision (Article 7 of the Ley General de Caminos Públicos), such that this portion of the land cannot be appropriated or become part of the private assets of individuals. Notwithstanding its dedication to the public domain (afectación demanial), and while that strip is not physically required for the prescribed public purpose, the State allows its holder to occupy it and even to include it within the area described in the cadastral survey plan (plano catastrado) on the basis of which possessory information proceedings are conducted with respect to the remainder of the property possessed (88% of the total registered area).In other words, it would have to be understood that, of the total area entered in the property registry through possessory information proceedings, 88% belongs to the person whose name appears in the registry, while the remaining 12% constitutes a public-domain reservation that never became part of that person’s private assets through acquisitive prescription. A similar approach would apply to the water reservations referred to in Article 19(b) of the Ley de Informaciones Posesorias (because the watercourses included in the cadastral survey plans, although counted in calculating the total registered area, do not belong to the private owner of the registered property because they are public-domain assets (bienes demaniales)). This interpretation would be based on the principle contained in Article 486 of the Código Civil, under which “real property not reduced to private ownership belongs to the State”; accordingly, the State’s original ownership, predating any possession by private parties, empowers it to impose special conditions on adverse possession (usucapión), such as the public-domain reservation at issue here.That is, when a person begins occupying land with the intention of acquiring it through acquisitive prescription, the person does so with the understanding that a 12% portion of that land is already dedicated to the public domain and is not subject to prescription. It is property that the State permits a private party to acquire through acquisitive prescription while reserving part of it for public-utility purposes. The previously cited position of former Deputy Torres Vincenzi was based on the error of considering that the State does not own land before acquisitive prescription begins to be exercised over it, even though it does own such land under Article 486 of the Código Civil. Under this interpretation, Article 19(a) of the Ley de Informaciones Posesorias—which subjects certain properties registered pursuant to that Law (landlocked properties or properties fronting public roads less than 20 meters wide) to the reservations specified in the Ley General de Caminos Públicos—would not be unconstitutional, because the affected 12% portion of such land never became part of the assets of the registered owner but instead remains under State ownership as a public-domain asset.The purpose of the reservation is for the State to dedicate to the public domain, because of their importance, certain assets that it considers it may use at some point, so as to prevent their appropriation by private parties and keep them available for their designated purpose. Such could be the case with the reservations under Article 7(b), to which properties registered through possessory information proceedings pursuant to Article 19(a) are subject, as explained above. The second possible interpretation would consider the reservations referred to in Article 19(a) of the Ley de Informaciones Posesorias to be created either when the registrable title is issued (the judgment approving the possessory information proceeding), given that the article states that the properties “shall be subject to” them, or when an administrative decision is made to use all or part of the 12% of the land. Under either of these 2 statutory scenarios, the cited provision could be unconstitutional.A distinction must be drawn between the time at which ownership of land is acquired through the possession exercised over it (adverse possession or acquisitive prescription) and the proceeding (possessory information proceeding) through which that ownership is registered in the Registro Público with effect against third parties.

Por tanto, the possessor of a parcel of land acquires ownership thereof not through the titling that is carried out, but by having exercised possession of the property in accordance with the law. Article 479 of the Civil Code states that “an owner who lacks written title of ownership may register that right after proving possession for more than ten years in the manner prescribed by the Code of Procedures.” The use of the term “owner,” rather than “possessor,” denotes that acquisition of ownership necessarily predates the initiation of possessory information proceedings (información posesoria) to obtain a title eligible for registration in the Public Registry. Accordingly, if someone acquires unregistered land through acquisitive prescription (prescripción positiva), and unless there is a preexisting declaration of public-domain status (declaratoria demanial) affecting all or part of the property, that person acquires it in its entirety upon completing 10 years of quiet, public, uninterrupted, and good-faith possession as owner.

Any curtailment of that person’s property, whether registered or not, undertaken by a state entity for public-use purposes should be compensated in accordance with Article 45 of the Political Constitution. Thus, the application of the reservations established by Article 7 of the Ley General de Caminos Públicos to properties registered through possessory information proceedings, pursuant to the cross-reference in Article 19(a) of the Ley de Informaciones Posesorias—provided that such application is understood to occur after the ten-year possession exercised over the property subject to the titling proceedings, and not before it, as under the first constitutional interpretation proposed—could raise reasonable doubt as to a possible conflict with Article 45 of the Political Charter, because it would apparently entail the uncompensated removal of 12% or less of the total area of the land from its owner.

In summary, the question of whether Article 19(a) of the Ley de Informaciones Posesorias is constitutional hinges on determining the point at which that provision deems the reservations over the properties subject to titling to have been established, since this will determine whether or not there is an infringement of potential private ownership. Finally, regarding Article 19(b) of the Ley de Informaciones Posesorias, the Procuraduría considers as follows: the cross-reference made in that provision is not to the Ley General de Caminos Públicos, but to the Ley de Aguas, and it presents no problems of application, as will be explained. Article 72 of the latter Ley (which is mentioned in subsection (b) under review) establishes the obligation of judges responsible for issuing property titles over vacant public lands (tierras baldías) or untitled lands to make a reservation regarding waters, beds or channels (álveos o cauces), and water basins (vasos de las aguas) that are in the public domain, recording it in the judgment awarding the lands so that the Public Registry may note those national reservations; it emphasizes that failure to comply with this requirement confers no right whatsoever upon the claimant or possessor over those assets.

In this case, no new public-domain reservations would be created; rather, the purpose of the provision is to recognize public-domain assets (bienes demaniales) that have existed since the enactment of the Ley de Aguas itself. Under those circumstances, even if Article 19(b) of the Ley de Informaciones Posesorias did not exist, the titles issued still could not include the affected assets, because they are outside private commerce and cannot be appropriated by private parties. Thus, Article 72 of the Ley de Aguas serves as a kind of reminder that, although those channels cross the titled properties and may even appear within their boundaries on registered cadastral plans (planos catastrados), they are governed by the public-domain regime and, therefore, are not privately owned, nor were they privately owned previously. For its part, Article 73 (to which subsection (b) under review also refers) provides that the banks of non-navigable rivers and the margins of canals, aqueducts, or irrigation ditches (atarjeas), even when privately owned, are subject throughout their entire length to a public-use easement (servidumbre de uso público) in favor of water concessionaires of downstream properties, exclusively for the inspection and cleaning of the beds or channels, with prior notice in each case to the owner or person responsible for the property.

This provision essentially creates a public-use easement in favor of third parties that does not entail the loss of any portion of the registered land. Consequently, this encumbrance imposed on properties registered under the Ley de Informaciones Posesorias would not require compensation because, in principle, it constitutes a restriction in the social interest (limitación de interés social) that does not create a severance causing the right of ownership to disappear. In conclusion, the Procuraduría considers as follows: Article 7(b) of the Ley General de Caminos Públicos and Article 19(b) of the Ley de Informaciones Posesorias are not unconstitutional. Article 19(a) of the latter Ley would be consistent with the constitutional text provided that the reservations to which it refers are deemed to be in the public domain and to have been established over the percentage strip before any occupation by private parties of the lands to be registered through possessory information proceedings; otherwise, the cited provision would be contrary to Article 45 of the Constitution because it permits the deprivation of private property without prior compensation.

1. 6By a decision of the Presidency of this Chamber issued at 08:41 hours on 22 de octubre de 2012, the response to the hearing granted to the Procuraduría General de la República was deemed submitted, and the judicial consultation was referred to the office of Justice Rueda Leal.
2. 7The statutory requirements have been observed in these proceedings.

Justice Ulate Chacón writes the opinion; and,

Whereas:

I. ADMISSIBILITY OF THE CONSULTATION

Article 102 of the Law Governing this Jurisdiction provides that every Judge shall have standing to consult the Sala Constitucional when the Judge has well-founded doubts concerning the constitutionality of a rule or act that must be applied, or of an act, conduct, or omission that must be adjudicated in a case before the Judge. In this case, the court exercising contentious-administrative and civil jurisdiction over matters involving the Treasury submits the consultation in connection with an appeal that it must decide, in which the consulting Tribunal apparently must apply the provisions of the following rules: Article 7(b) of the General Law on Public Roads, Nº 5060 of 22 de agosto de 1972, and Article 19(a) and (b) of the Law on Possessory Information Proceedings, Nº 139 of 14 de julio de 1941. The Tribunal indicates that the purpose of its consultation is for the Chamber to determine whether the cited statutory provisions, insofar as they provide that the State or its institutions may appropriate a percentage of a property registered through possessory information proceedings (diligencias de información posesoria) in order to provide public-utility services without prior compensation, could violate Article 45 of the Constitución Política.

In view of the foregoing, the consultation must be admitted because it satisfies the formal requirements set forth in the Law on Constitutional Jurisdiction and, in addition, there are substantiated reasons on the merits for resolving the question presented.

II. THE PROVISIONS UNDER CONSULTATION

The consulting court argues that it has doubts concerning the constitutionality of Article 7(b) of the General Law on Public Roads, Nº 5060 of 22 de agosto de 1972, and Article 19(a) and (b) of the Law on Possessory Information Proceedings, Nº 139 of 14 de julio de 1941, because they could be detrimental to Article 45 of the Carta Política, which recognizes the fundamental right to private property. First, Article 7(b) of the General Law on Public Roads, Nº 5060 of 22 de agosto de 1972, provides as follows:

“Article 7.- For the construction of public roads, the State shall be entitled to use, without any compensation:

(a)… b) Up to twelve percent (12%) of the area of lands hereafter granted by the State or the Municipalities by way of concession, land exchange, public lands, gratuitous grants, agricultural colonies, allotment of parcels on public lands, and all other rights or concessions granted by the State for any other reason involving national public lands. This reservation may be exercised at any time for roads of any kind with a width not exceeding twenty meters, or for the exploitation of hydroelectric power, the passage of telegraph or telephone lines, the construction of bridges, or the use of watercourses necessary for supplying communities, watering livestock, or irrigation, or for any other public-utility purpose.

Such restrictions and encumbrances (cargas) shall be attached to the registration of the affected property, and the official responsible for executing the deed or signing the registrable order shall be required to record them therein. The Registro Público shall not register the title unless those restrictions and encumbrances are stated therein.” Article 19(a) and (b) of the Law on Possessory Information Proceedings, Nº 139 of 14 de julio de 1941, in turn, provides as follows:

“ARTICLE 19.- Properties registered under this law shall be subject to the following reservations, without any need to state them in the decision:

• a)If the parcel is landlocked or fronts on public roads less than twenty meters wide, it shall be subject to the reservations specified in the General Law on Public Roads; b) The reservations specified in Articles 72 and 73 of the Water Law, where there are waters in the public or private domain, as applicable.” Upon examining both provisions, prima facie they could be interpreted as imposing a restriction by the State on properties acquired through possessory information proceedings, because they apparently allow the Administration to expropriate a maximum of 12% of the total land area without any obligation to compensate the owner when required for a public-utility purpose (including the use of watercourses necessary for supplying communities). Accordingly, the issue to be resolved in this judgment is whether that alleged lack of compensation to the affected owner is contrary to Article 45 of the Constitución Política.

III. THE CONSULTING TRIBUNAL’S POSITION

The consulting Tribunal argues that, in the case before it, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados maintains that the property it seeks to expropriate was registered in the name of a private party (Agropecuaria Rojas Alvarado Limitada) through possessory information proceedings and that, because it needs to exploit an aquifer (manto acuífero) on the property in question to supply water to the population of Palmares, compensation for the land is not required, as expressly provided by the provisions under consultation. The consulting Tribunal considers that those provisions could be unconstitutional because the expropriating institution seeks to have the area of the property on which it installed the water-supply system to provide drinking water to the population of Palmares registered in its name, without any compensation to the injured party, in contravention of Article 45 of the Constitución Política, which provides that no one may be deprived of their property except for a legally established public interest and upon prior compensation—compensation that the cited provisions would prevent the expropriated party from receiving.

In the consulting Tribunal’s opinion, allowing a portion of private property to be used without prior compensation appears to be an excess on the part of the legislature, because specialized legal scholarship has maintained that title to property is independent of the manner in which the property is registered. Finally, the Tribunal reports that the provisions under consultation must be applied when ruling on the appeal filed by the expropriating entity (AyA), which will require it to determine the fair compensation (justiprecio) for the area of 122 metros cuadrados used to exploit the well and construct the Palmares water-supply system.

IV. THE RIGHT TO PROPERTY

Article 45 of the Constitución Política enshrines the right to property as follows:

“Property is inviolable; no one may be deprived of their property except for a legally established public interest and upon prior compensation in accordance with the law. In the event of war or internal disturbance, prior compensation is not indispensable. Nevertheless, the corresponding payment shall be made no later than two years after the state of emergency has ended.

For reasons of public necessity, the Asamblea Legislativa may, by a vote of two-thirds of its entire membership, impose restrictions on property in the social interest.”

1. 1FORMS OF PROPERTY, THEIR FUNCTION, AND THEIR STRUCTURE ARE THE WORK OF THE LEGISLATURE. Under a broad interpretation of the foundational text for resolving the judicial consultation presented, and in order to determine whether a private-property standard (property acquired by adverse possession (usucapión) and registered in the Registro Público through possessory information proceedings) or a public agricultural-property standard (property reserved to the State) must be applied, it is necessary to recall what this Chamber has stated concerning the different property regimes encompassed by that provision: “For these reasons, the concept of property under the aforementioned Article 45, in relation to Article 50, both constitutional provisions, includes forest property, agricultural property, ecological property, environmental property, etc., all of which have a constitutional basis in the cited articles and a specific legal regulation and nature...” (S.C., No. 5893-95 at 9:48 hours on 27 de octubre de 1995).The meaning of this statutory interpretation must be examined in greater depth. The protection of rights in rem (derechos reales) in civil and agricultural matters is of great importance in all legal systems that have consolidated a constitutional foundation rooted in the protection of fundamental human rights: alongside rights of economic freedom, which include private property and other derivative rights in rem, economic, social, and environmental rights and duties have also been enshrined. Private property and economic freedom receive constitutional protection under Articles 45 and 46 of our Carta Magna and, although it may seem obvious, their existence and protection arise from the enduring nature of a Social State Governed by the Rule of Law, based on constitutional principles and values that enshrine not only rights in favor of private parties, but also duties intended to achieve economic development with equity, solidarity, and social justice.Consequently, because the constitutional rules and principles governing rights in rem are common to both civil and agricultural matters, the two fields cannot be completely separated under Constitutional Law, particularly where expropriation for public-utility purposes is concerned. The function and structure of rights in rem are common to both fields, but their content differs. Function refers to the economic or social utility for which a particular right in rem was designed, and it will depend on the nature—civil, agricultural, ecological, or environmental—of the property to which that right applies. Structure refers to the set of rights and obligations held by the holder of that right in rem, imposed by ordinary legislation and modified by special legislation to meet the needs of each historical period. The differing structure and function of property according to its nature leads to the recognition of different types of property: civil, urban, agricultural, forest, condominium, intellectual, and so forth.Civil, agricultural, forest, or ecological possession and adverse possession are also recognized. Likewise, there are civil, water, and agricultural easements (servidumbres), and, more recently, ecological easements. In every case, the Constitution guarantees the protection of such rights in rem, not only to provide legal certainty to their holders, but also to require fulfillment of the economic, social, and environmental function for which they were conceived. The Constitution also affords particular protection to all productive assets that form part of the State’s agricultural property and public domain and that may at some point serve the common good.
2. 2PRIVATE PROPERTY (PROPIEDAD PRIVADA) AND ITS CONSTITUTIONAL INTERPRETATION (INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL). In its first paragraph, Article 45 describes it as “inviolable” and establishes the State’s obligation to compensate the owner in advance when it must be extinguished for reasons of “legally established public interest (interés público legalmente comprobado).” The second paragraph provides for the possibility of imposing social-interest limitations (limitaciones de interés social) on property by means of a law approved by a qualified majority vote (votación calificada)—a vote of two-thirds of the entire membership of the Legislative Assembly. Thus, the State’s obligation to pay compensation (indemnizar) is constitutionally mandated in cases of expropriation (expropiación), but does not apply to social-interest limitations established by a law approved by a qualified majority vote. These limitations must affect the community as a whole and may neither exceed the parameters of reasonableness or proportionality (razonabilidad o proporcionalidad) nor deprive the property right (derecho de propiedad) of its “essential minimum content (contenido mínimo esencial).” A restriction on the property right that deprives the right of its essential content becomes a disguised expropriation (expropiación encubierta) and, consequently, gives rise to the obligation to pay compensation (see judgment number 2000-004007, at 09:11 horas del 12 de mayo de 2000).In its settled case law (reiterada jurisprudencia), this Chamber has ruled on the concept and scope of the property right. Thus, judgment number 2003-003656, at 14:43 horas del 07 de mayo de 2003, held as follows:

“IX.- In light of the foregoing considerations, the ‘inviolability’ enshrined in the provision under discussion must be understood in its true sense; that is, like all other fundamental rights (derechos fundamentales) recognized in the constitutional text itself or in the various international human rights treaties, it may not be violently or arbitrarily violated, infringed, or impaired, since inviolability is an essential element or characteristic of all fundamental rights, not merely of the property right. In the case of property, inviolability translates into the impossibility or prohibition, applicable both to the State and to private parties, of depriving an owner of property through deception or force; dispossession is legitimate only in the circumstance provided for in the provision, namely, solely for reasons of legally established public utility (utilidad pública legalmente comprobada) and through expropriation proceedings (procedimiento o diligencias de expropiación), which require advance payment of compensation before the Administration (Administración) takes possession of the real property (inmueble).

The evolution that has occurred in the conceptualization of the property right, by virtue of which it is no longer regarded as an absolute and untouchable right but rather as one integrated into and determined by coexistence in society, has previously been recognized by this Court (…)

Thus, the view of property as absolute in nature—an unlimited and exclusive right affected only by expropriation for the construction of public works, the sole limitation recognized in the last century—has been replaced by a new vision of property that, while continuing to be regulated as a subjective right (derecho subjetivo), provides that its powers are limited and that it is also subject to duties and obligations’ (judgment number 04205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis).” Likewise, the records of the 1949 National Constituent Assembly reveal certain statements made by the constituent deputies during the sessions debating the approval of Article 45 of the Political Constitution, which demonstrate their concern with enshrining in the Constitutional Text the true characteristics that the right to private property should have, in accordance with the most current global and regional trends. The following statement by constituent member don Rodrigo Facio makes this clear:

“It should first be noted that Article 29 of the 1871 Constitution had, in a certain sense, already introduced the concept of the social function of property (función social de la propiedad), by virtue of the amendment made to it in 43, when it stated that Congress could, by a vote of two-thirds of its entire membership, impose limitations on private property for reasons of social interest; in doing so, it was also implicitly established that, from that moment onward, property in Costa Rica had constitutionally lost the absolute, closed character it had possessed in earlier periods, when economic liberalism and Manchester individualism (individualismo manchesteriano) were at their height. (…) the principle is the one now universally accepted by all civilized Western countries: private property cannot be regarded as something of concern only to its holder, disregarding the consequences that the disorderly or arbitrary exercise of the corresponding right may have on society; that right is recognized and guaranteed because its existence is known to be useful and beneficial to the development of the national economy, but it is guaranteed within the logical limitations imposed by its social function; it therefore cannot be an absolute and inviolable concept.

(…) The concept of social function is also found there. All countries—I repeat, both those with political freedom and those under dictatorships—have gradually embraced the change and assimilated the new concept, thereby clearly and indisputably demonstrating that these concepts or ideas cannot be associated with any political movement, ideological or doctrinal banner, or sectarianism. The idea that property is or has a social function is an idea imposed by the needs of the modern world upon the economies of free countries, and property must be administered not only for the benefit of its owners but also for the benefit of society as a whole (…)” We would like the Constitution of 1949, on this point, to be brought into step with the age in which we live and with the Constitutions of our sister countries in the Americas, and to place on record that property has a social function in Costa Rica; that private property deserves respect and every kind of guarantee from the State, but that it must be managed in a manner that does not conflict with the interests of others and instead contributes to improving them” (see Record Nº 104 of the National Constituent Assembly) From the texts cited above, it may be affirmed that, like the other fundamental rights enshrined in the Political Constitution, the property right is not absolute, and the inviolability recognized by constitutional Article 45 cannot be interpreted with the strictness applied during the era of economic liberalism, when an individualistic conception of property was defended.

On the contrary, private property may now be limited in various ways that are consistent with Constitutional Law (Derecho de la Constitución). These new conceptions gave rise to advocacy for the social function of property, which, while allowing the owner to exercise a series of prerogatives over it, does not disregard the social purposes that property is also called upon to fulfill when the State so requires in order to carry out public-utility projects for the benefit of the community.

1. 3ON THE LEGAL REGIME OF AGRICULTURAL PROPERTY (PROPIEDAD AGRARIA). The Código Fiscal of 1885, the Ley de Terrenos Baldíos (No. 13 of January 10, 1939, repealed by Ley de Tierras y Colonización No. 2825), the Ley de Informaciones Posesorias, and the Ley de Tierras y Colonización were the first laws to regulate the rational use of natural resources in order to conserve them. But they also encouraged the occupation and titling of land and the destruction of forests. During the second half of this century, the emphasis was on production and exploitation of the land, justified by the imposition of the economic and social function of agricultural property. Indeed, Costa Rican agrarian legal scholarship had already embraced an agricultural culture aimed at putting the land into production so that it would fulfill its economic purpose: “(...) The land multiplied its fertility with the aid of mechanization and technology, which entails the increasing use of certain movable property (...).But although land shares its importance with movable agricultural capital, thereby losing its primacy, it has acquired new significance as the site of the assets comprising an agricultural and livestock operation (...). Such assets are regarded as agricultural property in their economic aspect, as instruments or means of agricultural and livestock production, and in their social aspect, relating to their control and the distribution of their benefits (...). Agricultural property is characterized by the individual and social requirement that it necessarily be devoted to production, in order to preserve the quality and productive capacity of the asset. The social requirement of production is most evident in the rules authorizing the expropriation of agricultural assets not used in an operation or used inefficiently, and in those prohibiting or limiting indirect forms of tenure and operation (...)” (BARAHONA ISRAEL, Rodrigo.Derecho Agrario, San José, Universidad de Costa Rica, 2nd edition, 1982, pages 228-229). The Ley de Terrenos Baldíos itself permitted private individuals to acquire land, up to a maximum of 30 hectares. Except in that circumstance, fencing off vacant lands (terrenos baldíos) owned by the State, clearing woodland, erecting structures or establishing crops on such lands, or extracting firewood, timber, or other products from them was prohibited. The legislature’s intention to conserve forest resources was therefore evident. The Ley de Tierras y Colonización of 1961 regulated the economic and social function of property, giving it greater weight than its environmental function. This reflected a cultural imperative not only to guarantee genuine “access” to property through the intervention of the Instituto de Tierras y Colonización, but also to require that productive assets fulfill their economic purpose (among others, Articles 1, 2, and 5).Costa Rican legal scholarship stated that “Accordingly, since the enactment of the Ley de Tierras y Colonización, the occupation of State lands has been unlawful. Occupations begun before it entered into force, however, are lawful within the limits and subject to the conditions established by the Ley General de Terrenos Baldíos or any other laws in force when the occupation began, and may serve as the basis for acquisitive prescription (prescripción positiva)” (Barahona, ibid., p. 231). Thus, alongside the economic and social function, the Ley de Tierras y Colonización enacted a series of provisions aimed at conserving natural resources (Articles 1 and 68). In particular, it provided that lands on which no system for the conservation and proper use of the nation’s renewable natural-resource reserves existing there had been implemented were failing to fulfill the social function of property (Ley de Tierras y Colonización, Article 153, subsection 4).Nevertheless, its excessive application, driven by its inherent culture regarding the economic and social function, led to the abusive exercise of property rights. Accordingly, it has also been noted that “The unlawful appropriation of land in national reserves by private individuals assumes alarming proportions when carried out by owners of large estates for the purpose of increasing their acreage, and even more so when the sole aim is to accumulate land without cultivating it” (BARAHONA ISRAEL, op. cit., p. 235). The legislature imposed on property, and particularly agricultural property, a series of restrictions intended to ensure fulfillment of its economic and social function. The Ley de Tierras y Colonización expressly refers to both functions (Ley de Tierras y Colonización, Articles 6, 21 subsection 1, 58, 142, 144, and 150). On the one hand, it requires the State to provide persons who lack land or possess insufficient land with enough land for their individual and social development (Article 2).It also establishes an obligation to make the land productive, since failure to fulfill that economic and productive function could eventually result in its expropriation if it remains uncultivated, abandoned, indirectly operated, or insufficiently cultivated. It also penalizes the economically inefficient use of land suitable for agriculture when devoted to livestock farming (Article 144). Beneficiaries of the Instituto de Desarrollo Agrario are required, as one of their obligations, to conserve renewable natural resources, since failure to comply with these provisions may result in revocation of the parcel.
2. 4ON BOUNDARIES AND RESTRICTIONS, WITH REGARD TO AGRICULTURAL AND FOREST PROPERTY. Legal scholarship (ALBALADEJO, Manuel. Derecho Civil, Volume III, Derecho de bienes, Barcelona, 8th edition, 1994, pages 259 to 262) has distinguished between the boundaries (límites) and restrictions (limitaciones) of property rights, in the context of the content of that right. According to ALBALADEJO, the ordinary content of property rights must be framed by identifying the boundaries of ownership: “Sometimes the boundary consists of the owner being unable to do something; at other times, it consists of the owner having a duty to do it, thereby removing the freedom to omit it (for example, the freedom not to replaster the façade of a building or not to cultivate rural property)... Because the boundaries of ownership form part of its ordinary legal regime, no special act is required to impose them on each particular asset, nor must they be proven...; it is sufficient to invoke, when appropriate, the legal rule establishing them.By contrast, restrictions must be established through a special act relating to the asset whose ownership is at issue and, because they are exceptional, must be proven; otherwise, ownership is presumed to be free of them” (ibid., p. 262). These may be established for reasons of private interest or public interest, with the latter predominating. Examples include those established in the Ley de Aguas or in special agrarian or environmental legislation. The Corte Plena, acting as the Tribunal Constitucional, distinguished between boundaries and restrictions on property rights:

“Traditionally, ‘boundaries’ and ‘restrictions’ have been used as synonyms, but today a distinction is made between the two terms: ‘boundaries’ are understood as those imposed generally by law, without reference to a specific asset or individual owner, and they apply to everyone in the same situation; whereas ‘restrictions’ are generally imposed voluntarily by owners, even when based on law, and always in specific cases... But note that a two-thirds vote does not constitute authorization to impose every kind of restriction on property, since the text refers solely to restrictions based on ‘social interest’” (Corte Plena, Sesión Extraordinaria, March 25, 1983).

The Corte Plena very clearly articulated the principle of the economic and social function of property as a restriction imposed on property with general effect. Specifically, with respect to forest property (propiedad forestal), case law established the importance of restrictions from an environmental perspective:

“In the action, it is alleged that Articles 30, 7l, 88, 98, l0l, subsections b) and d), l03, l04, and l05 of the Ley Forestal are unconstitutional because they violate Article 45 of the Constitution. In the petitioner’s view, the first cited article infringes the inviolability of property by requiring approval from the Dirección General Forestal before forests may be cleared for the purpose of establishing settlements, subdividing land, or undertaking any agricultural or livestock enterprise, since such (sic) interference by the State places the power to administer private property in its hands. Regarding the foregoing, it should be noted that there is no conflict between Article 30 of the Ley Forestal and Article 45 of the Constitución Política, because the right to property is not absolute. Indeed, although the constituent assembly categorically declared property to be inviolable, it immediately established restrictions on that principle, one of which is the possibility of expropriation (expropiación) “for a legally established public interest,” while another provides that the Asamblea Legislativa may impose limitations on property in the social interest “by a vote of two-thirds of all its members.” It must therefore be concluded that the first declaration is subject to two limitations relating to the public interest and the social interest.

The classical concept of property as absolute and unlimited has changed considerably, now allowing the imposition of “limitations in the social interest,” as authorized by the second paragraph of Article 45. This has made it possible for the legislature to establish, as an essential function of the State, the duty to “ensure the protection, use, conservation, and development of the country’s forest resources” (Article 1 of the Ley Forestal), a function fulfilled through the series of restrictions that said Law imposes on forest exploitation. The same constitutional provision establishes that those limits do not constitute a denial of the right to property, as the petitioner alleges, but rather a limitation intended to achieve higher purposes that are more important than the strictly individual interests of the owner—namely, those of the community and of future generations, which must have forest resources available, including for environmental and public-health protection....

It is true that the exercise of that right has been limited in order to protect the State’s forestry interests, which seek the conservation of natural resources and environmental health; but this is permitted by the constitutional provision that the petitioner himself considers to have been violated.... VIII.- This Court has repeatedly held that the exercise of the freedoms granted by the Constitution is not absolute and may be subject to regulation and even restrictions when higher interests are at stake. For example, Article 371 of the Ley General de Salud, which punishes by imprisonment anyone who cultivates opium poppies, coca, or marijuana, could hardly be deemed unconstitutional for infringing the freedom of agriculture established in Article 46 of the Constitution—the provision that the petitioner considers violated by the restrictions imposed on agricultural activity by the Ley Forestal.

And if account is taken of the previously expressed view that this Law protects interests of a higher order than the merely individual interests of the possessor or owner of land subject to forestry regulation, it must also be concluded here that the restrictions alleged to be unconstitutional do not violate the guarantee contained in Article 46 of the Carta Política, since, as already stated, what the State has done is restrict the exercise of the attributes of ownership for reasons of social interest. IX. The Ley Forestal seeks to protect natural resources, a circumstance that affects the organization of production. Water resources, environmental changes, and the health conditions of the area are factors that influence agricultural and livestock production and are directly related to the forest resources of the region; therefore, regulations governing forest exploitation do not violate but, on the contrary, affirm the constitutional guarantee contained in Article 50, insofar as it provides that the State must organize production.

X. The Ley Forestal does not prevent the petitioner from obtaining honest and useful work through which to provide for his own subsistence and well-being and that of his family. The right granted by Article 56 of the Constitución Política is unquestionably not unrestricted, since it is subject to laws and regulations concerning the manner and conditions under which it may be exercised. Thus, Mr. Elizondo Villegas may engage in agriculture if that is his wish; but in exercising that right, he may not lawfully act contrary to the legislation in force that protects forest resources and regulates agricultural production. Certain crops are prohibited (such as the one previously mentioned, marijuana), and certain agricultural practices are restricted (such as burning), under legal provisions that prevent farmers from growing those crops or using those practices. Nevertheless, those provisions are not unconstitutional, because they do not illegitimately restrict the right to work, but regulate it in order to safeguard other, higher-ranking interests that guarantee peaceful coexistence, the ultimate purpose toward which the legal system is directed” (Corte Plena, extraordinary session held on l7 de mayo de l984).

Beginning in 1990, this Tribunal Constitucional more clearly recognized the dynamic nature of the right to property and the possibility of imposing, within its structure—the set of rights and obligations of the owner—limitations in the social interest, in order to prevent the antisocial or abusive exercise of that right, which is not unlimited. Within that context, it implicitly recognized the existence of special forms of property, with distinct characteristics according to the nature of the asset concerned and its specific function:

“The owner’s power over property is determined by the function that the property fulfills. The object of the right to property has undergone significant transformations. Today, protection is afforded not only to the rights of owners, but also to various general or social interests that coexist with them. Objective law defines the content of subjective rights. Each object of a right entails a particular form of appropriation. Thus, for example, the powers of ownership relating to agricultural land are very different from those corresponding to a property located in a densely used urban area.” According to the Sala Constitucional, those limitations must be reasonable and must not deprive the right of its substance, because otherwise they would amount to a total deprivation of that right (Sala Constitucional, No. 5097-93, at 10:24 on 15 de octubre de 1993).

1. 5THE POSSIBILITY OF OBTAINING TITLE IN NATIONAL RESERVES AND ITS LIMITATIONS. One of the most controversial issues concerning limitations on property for the fulfillment of its environmental function is the possession of and acquisition of title to forests and land located in protected areas (áreas protegidas). The treatment of this issue in the fields of possessory protection (protección posesoria), private property, and acquisitive prescription (usucapión) has been the subject of analysis and discussion in both legal scholarship and case law. The concept of ecological possession (posesión ecológica) is not universally accepted. Various doctrinal approaches have been advanced, and the case law requires proof that the ecological function has been fulfilled in order to protect possession and ownership. The entire issue arises from the application of Article 7 of the Ley de Informaciones Posesorias, which currently provides: “Article 7.- When the immovable property to which the possessory information proceeding (información posesoria) relates is located within a protected wildlife area (área silvestre protegida), regardless of its management category, the applicant for title (titulante) must prove that he or she holds the legal rights arising from ten-year possession (posesión decenal), exercised for at least ten years prior to the effective date of the law or decree creating that wildlife area.Properties located outside such areas that contain forests may be titled only if the applicant proves that he or she holds the legal rights arising from ten-year possession, exercised for at least ten years, and has protected that natural resource, on the understanding that the property must be properly demarcated and enclosed by fences or cleared boundary paths...” (Ley de Informaciones Posesorias, Article 7. Amended by Ley Forestal, No. 7575 of 5 de febrero de 1996). Regarding the application of this provision, the Sala Constitucional has held that the provision may be applied retroactively from the time the property becomes subject to the public domain (afectación al dominio público), because ten-year possession consolidated before the designation of any reserve or protected area is protected by the aforementioned legal provision (see decision No. 4597 at 15:45 on 5 de agosto de 1997).

V. ACQUISITIVE PRESCRIPTION AS A MEANS OF ACQUIRING OWNERSHIP

Despite the specialized nature of this subject, the Sala has already had occasion to address the general rules governing acquisitive prescription (understood as the possibility of acquiring ownership of immovable property through positive prescription (prescripción positiva)). Judgment number 004587-97, issued at 15:45 on 05 de agosto de 1997, identifies a number of important elements concerning this legal doctrine that are worth recounting in this section:

“(...) At the outset, it should be noted that the possessory information proceedings (diligencias de información posesoria) governed by Ley de Informaciones Posesorias No.139 of 14 de julio de 1941, as amended, constitute a non-contentious judicial proceeding (procedimiento judicial no contencioso) through which title to immovable property eligible for registration in the Registro Público is formalized. In general, that procedure is intended to enable possessors who lack title eligible for registration in the Registro Público to obtain it. Article 1 of that Law provides that, for a possessor of real property to request the granting of title through the possessory information procedure, the possessor must demonstrate possession for more than ten years under the conditions specified in Article 856 of the Código Civil, namely, possession as owner that is continuous, public, and peaceful. The foregoing requirements regarding duration and conditions characterize the possession necessary to acquire ownership by acquisitive prescription. To acquire ownership of immovable property through positive prescription, Article 853 of the Código Civil requires, in addition to possession under the stated conditions, a title transferring ownership (título traslativo de dominio) and good faith (buena fe). From the foregoing and from Article 8 of the Ley de Informaciones Posesorias—which characterizes the possessory information procedure as a non-contentious judicial proceeding in which the assertion of a claim or objection by any person or by the State causes the matter, respectively, either to be stayed and referred to declaratory proceedings (vía declarativa) for adjudication or to have the case file closed and the administrative remedies deemed exhausted—it follows that acquisition of ownership is a prerequisite for titling the immovable property. In other words, a distinction is drawn between the time at which ownership is acquired through acquisitive prescription and the time at which that status is asserted in the possessory information procedure in order to obtain title eligible for registration in the Registro Público. Accordingly, acquisitive prescription is regarded as a means of acquiring ownership and other possessory real rights (derechos reales poseíbles), while titling (titulación) is the procedure through which, once the requirements for acquisitive prescription have been established, registrable title to the property is granted.

Acquisitive prescription (usucapión) is an original means of acquiring a possessable real right through the passage of time, subject to the statutory requirements. The legal effect of acquisition by acquisitive prescription occurs automatically through the passage of time, together with qualifying possession for purposes of acquisitive prescription (posesión ad usucapionem) that meets the conditions prescribed for such possession, as well as the other requirements established by law. In general terms, the Civil Code establishes the following requirements for positive prescription (prescripción positiva): title transferring ownership, good faith, and possession under specific conditions.

(…)

Now, the final requirement set forth in Article 853 for positive prescription is possession. The essence of the doctrine of acquisitive prescription is linked to the law of possession. In addition to exercising possession for a specified period and under special conditions—publicly, peacefully, continuously, and as the holder of the asserted right—the requirements established by the legal system for acquisitive prescription, namely valid title and good faith, must also be met. Possession, as a real right, entails the relationship between a person and a thing. It constitutes one of the separate elements comprising ownership (Article 264 of the Civil Code). The right of possession may be acquired independently of full ownership under certain circumstances governed by Article 279 of the Civil Code—through the owner’s consent, by retaining possession for more than one year, or because the law authorizes a creditor to retain the debtor’s property or orders that all or some of the debtor’s assets be placed with a custodian.

(…) In this regard, qualifying possession for purposes of acquisitive prescription is a more rigorous or qualified form of possession that differs from possession generally. The requirements imposed by law for possession to support positive prescription are governed by Article 856 of the Civil Code. Case law, incorporating doctrinal concepts, has developed the substance of those requirements. In this regard, concerning possession as owner, it has been held that what the Civil Code means is possession as the holder of the asserted right (…)” (emphasis not in the original) Likewise, Civil Law and the Law of Real Rights scholarship has emphasized that the legal system recognizes acquisitive prescription as a means of acquiring ownership of real property in order to provide legal certainty in social relations and, consequently, foster social peace. Several theories provide a basis for acquisitive prescription: first, a subjective theory explaining that the legal basis for definitive acquisition by the adverse possessor (usucapiente) is the negligence or abandonment of the owner against whom prescription runs; second, an objective theory stating that the legal rationale (ratio iuris) for acquisitive prescription lies in protecting the public interest, social interests, and legal certainty.

The law seeks to protect the appearance created by the possessory situation in which the adverse possessor finds himself or herself and to ensure economic stability (see Atienza Navarro, María Luisa et al., “Derechos Reales e Inmobiliario Registral: Esquemas de Derecho Civil.” Editorial Arazandi, 2010, España). Through acquisitive prescription, a factual situation is transformed into a legal status in order to guarantee the legal certainty of individual interests and legal relationships (those of the adverse possessor vis-à-vis other persons). Acquisitive prescription creates a valid real title, free of charge, which becomes an acquisition of ownership. The finality of the acquisition provides certainty to legal relationships for reasons of public interest (see Albaladejo García, Manuel. “Compendio de Derecho Civil.” Editorial José María Bosch, 2007, España).

VI.Public-domain property (bienes de dominio público), the presumption of public-domain status (presunción de demanialidad), and public-domain reservations (reservas de dominio público). For a better understanding of the issue examined in this consultation, reference must also be made to the concepts of public-domain property, the presumption of public-domain status, and public-domain reservations, all of which are important to the proper resolution of the matter under review (sub examine). This Chamber has had repeated opportunities to elaborate on the subject of public-domain property. For example, in Judgment No. 1991-2306 at 14:45 on November 6, 1991, reiterated in Judgment No. 2004-09217 at 15:25 on August 25, 2004, this Court held as follows:

“(…) the public domain consists of property that, by the express will of the legislature, is specially designated to serve the community and the public interest. These are known as State-owned property (bienes dominicales), public-domain property (bienes dominiales), public property or things, which do not belong individually to private persons, are intended for public use, and are subject to a special regime outside private commerce. That is, they are dedicated to such use by their very nature and purpose. Consequently, such property belongs to the State in the broadest sense of the term, is dedicated to the service it provides, and that service is invariably essential by virtue of an express provision. Characteristic features of this property are that it is inalienable, not subject to prescription, and immune from attachment; it may not be mortgaged or encumbered under Civil Law, and administrative action replaces possessory proceedings (interdictos) for recovering control of the property.

Because it lies outside private commerce, this property cannot be possessed, although a right to use or exploit it may be acquired, but not a right of ownership. A use permit (permiso de uso) is a unilateral legal act issued by the Administration in the exercise of its functions; what is placed in the hands of the private party is the beneficial ownership (dominio útil) of the property, while the State always reserves direct ownership (dominio directo) over the thing. The revocability inherent in every right or use permit is intrinsic to the legal institution and refers to the possibility that the Administration may revoke it at any time, whether because the State needs to occupy the property fully, because a public work is to be constructed, or for reasons of safety, hygiene, or aesthetics. Thus, if a conflict arises between the property’s purpose and the permit granted, the natural use of the public property must prevail.

Consequently, the national regime governing public-domain property, such as the thoroughfares of the Capital City—whether municipal or national streets, sidewalks, parks, and other public places—places such property outside private commerce; therefore, permits granted over it shall always be temporary and revocable unilaterally by the Administration when reasons of necessity or the general interest so require” (emphasis not in the original) Consequently, public-domain property is characterized by: a) the existence of the legislature’s express will; b) a special purpose of serving the community and the public interest; c) designation for public use; d) dedication to the service it provides; e) subjection to a special regime outside private commerce; f) the fact that it does not belong individually to private persons; and g) ownership by the State in its broadest conception. Moreover, such property is inalienable, not subject to prescription, and immune from attachment; it cannot be mortgaged or encumbered; it cannot be the subject of possession; a right to use or exploit it may be acquired, but not ownership; administrative action—powers of self-enforcement (potestades de autotutela) and police powers—replaces possessory proceedings for recovering control of the property; and, finally, permits or mere de facto occupations are temporary and revocable.

For its part, in Judgment No. 3145-1996 at 9:27 on June 28, 1996, this Chamber distinguished between the dedication of property to the public domain (afectación) and the designation of property for a public purpose, as follows:

“Public property may be natural or artificial, depending on whether it consists of property declared public by the legislature in the condition in which nature presents or provides it (a river, for example), or property declared public by the legislature whose creation or existence depends on a human act (the construction of a street or public park, for example). In defining it, Article 261 of the Civil Code follows the concept of dedication to a public purpose, stating that ‘Public things are those that, by law, are permanently designated for any service of general utility, as well as those available for everyone’s use because they have been placed in public use.’ Dedication is the act or expression of intent by a public authority through which the thing is incorporated into the community’s use and enjoyment, and it may be effected by law or by administrative act. Legal scholarship distinguishes between ‘designating property as public’ and ‘dedicating’ that property to the public domain.

Designating property as public means establishing that the particular property has public-domain status; thus, for example, a general legal rule might provide that all public thoroughfares form part of or belong to the public domain, meaning both those currently in existence and those constructed in the future. By contrast, dedication means that the property declared to be in the public domain is effectively incorporated into public use. This relates to the acceptance and receipt of public works when they are built directly by the Administration, or to the completion and official acceptance of the works when they are performed by a private party (construction of a residential development (urbanización) or subdivision (fraccionamiento), for example). This is why dedication may be declared generically by law or by an administrative act, which must necessarily conform to the legal rule serving as its basis (principle of legality)” Accordingly, the only way a private party may claim any type of right, albeit a restricted one, is if the Administration has granted that party a concession or permit.

Likewise, in Judgment No. 6758-1993 at 15:45 on December 22, 1993, the Chamber distinguished between the State’s public and private property: “(...) the State’s assets are classified into two categories: fiscal or private-domain property and public-domain property. The former is characterized by being a source of revenue for the State; it is alienable, subject to prescription, and consequently within private commerce. Public-domain property produces no revenue of any kind for the State and is characterized by free and general use by all individuals of the nation; it is inalienable, not subject to prescription, and outside private commerce.” A fundamental characteristic of public-domain property is the presumption of public-domain status. This presumption excludes such property from the ordinary legal system governing private property, which entails the existence of a distinct, specific, and exclusive legal regime governed by Administrative Law and a corresponding right and duty of the State to safeguard or protect the public domain. In this regard, in Judgment No. 1996-003145 at 09:47 on June 28, 1996, this Chamber held:

“IV.- PRESUMPTION OF THE PUBLIC-DOMAIN NATURE OF PROPERTY. The special category of public-domain property (bienes demaniales) means that it is excluded from the ordinary legal framework governing private property, as stated in the preceding recitals (considerandos). This entails the existence of a distinct, exceptional, and exclusive legal regime governed by administrative law, within which the principle of the privilege of administrative recovery of possession on the authority’s own initiative applies to the affected property. By virtue of this principle, the Administration may recover possession of its property when possession has been disturbed without having to resort to a judge, and without prejudice to the superior right being adjudicated through judicial proceedings. The legal concepts set forth in the articles challenged in this action fall under this principle; that is, the presumed dedication and incorporation of the property into public service, which also entails a presumption of the property’s public-domain status (demanialidad), and, consequently, the possibility of exemption from the duty to register such property, all as part of the State’s right and duty to safeguard or protect the public domain.

Effective exercise of this protective authority must be aimed at halting any improper encroachment by private parties upon the public domain, and the Administration may use force—its police power over the public domain—in its defense. However, because this general principle is extraordinary and privileged, and because it must coexist with the fundamental principle of the inviolability of property (Article 45 of the Constitution), it requires, at a minimum, either that the ownership right over the property be manifest or that the public nature of the property be beyond doubt. Accordingly, this privilege may not be exercised when reasonable property-right disputes exist concerning the property, whether they are being adjudicated through administrative or judicial proceedings. In other words, the presumption of the property’s public-domain status is closely related to the means available to the Administration for acquiring property and rights, which, in very general terms, are the same means available to private parties for acquiring ordinary property, subject to what has already been stated regarding the need for an ordinary statute to create the category in question and the requisite intent to issue the dedication to public use (afectación al uso público).

All of this leads to a specific examination of the privileged regime embedded in the texts of the challenged provisions. What has been stated thus far is intended to indicate that, in the Chamber’s view, the privilege protecting public-domain status may and must be exercised by the Administration when there is no doubt whatsoever as to the public nature of the property involved. This means that such exclusion mechanism must be reasonable and proportionate: reasonable in the Administration’s use of it, so that it is not excessive or arbitrary and does not become an instrument that shields abuse of power; and proportionate in relation to the purposes served by the property intended to be placed within the public domain and the means employed by the Administration to incorporate it into that regime. In other words, the principle prohibiting arbitrariness is also incorporated into the exercise of the privilege of exclusion in favor of the Administration (...)” (emphasis not in the original) For purposes of deciding this consultation, it must be clarified that the Chamber proceeds from the premise that real property not held in private ownership belongs to the State, as expressly provided in Article 486 of the Civil Code.

Thus, the legal system has established a presumption in favor of the State, under which the State owns all real property not held in private ownership. All of the foregoing is consistent with Article 11 of the Land and Colonization Law, which provides that: “Unless proven otherwise, the following belong to the State as national reserves: …b) Those not supported by ten years’ possession.” It is therefore more than evident that real property subsequently registered through possessory title proceedings (información posesoria) remains subject to the reservation in favor of the State. Although this permits title to be obtained in order to ensure access to agricultural property, the legislature has also made clear that such property remains dedicated to purposes of general public utility. Consequently, no real property may be categorized as “res nullius,” because anything not held in private ownership belongs to the State.

Among other practical effects, this presumption gives rise to the obligation, in proceedings to obtain title to land through possessory title proceedings, to include as parties at least the Procuraduría General de la República, in its capacity as the State’s representative, and the Instituto de Desarrollo Agrario, as the body responsible for administering public agricultural property. The aforementioned provision thus establishes an original State title predating any possession by private parties. This characteristic authorizes the State to impose special conditions on acquisitive prescription (usucapión), such as the public-domain reservation (reserva de dominio público) at issue here. Accordingly, when the State allows a private party to acquire real property by prescription (prescribir positivamente), it does so on the understanding that a portion of 12% is dedicated to the public domain and is not subject to prescription.

VII. ARTICLE 7, SUBSECTION B), OF THE GENERAL PUBLIC ROADS LAW

1. 11986 PRECEDENT OF THE FULL COURT. At extraordinary session number 75-86, held at thirteen hours and thirty minutes on November 6 of the current year, the minutes of which were approved at the session held on the seventeenth of that same month, the Full Court denied the constitutional challenge filed against Article 7, subsection b), of the General Public Roads Law, which was alleged to be contrary to Articles 9º, 41, and 45 of the Political Constitution. The matter was decided unanimously for the following reasons:

“I. The classical Napoleonic model of absolute, inviolable, and sacred property, with no authorization to limit that right in favor of the public interest, prevailed in our constitutions from independence onward. It was only through an amendment to the Constitution of 1871, promulgated in 1943 while that Constitution was in force, that limitations could be imposed by law and for reasons of public necessity, although the concept of inviolability was retained. Legislation and case law have caused that concept to evolve, and this Court, in its decision of December 9, 1971, upheld the individual property regime, its inviolable nature, and the requirement of a public interest and prior compensation when a person is deprived of property. In that regard, it is also important to bear in mind the ruling adopted at extraordinary session Nº 51 of June 16, 1983, concerning land designated for the beltway that had effectively been “frozen” in exchange for nothing; the consequences were deemed even more serious than if the land had been expropriated, and the restriction therefore had to be lifted.

In the case of Article 7 subsection b) of the General Law on Public Roads (Ley General de Caminos Públicos), the legislature defined the scope of the State’s property right over vacant public lands (terrenos baldíos), permitting the State to grant rights over them by way of exchange, gratuitous grant, etc., while reserving 12% of the area of such lands for the construction of public roads. This reserve, which may be used “at any time,” preserves the State’s ownership of the specified percentage, the corollary of which is the transfer of title (dominio) that is neither full nor absolute over this class of property, a condition that must be stated in the relevant deed as having been accepted by the beneficiary of the transferred right. It should be noted that this is precisely an act by which the State disposes of assets subject to certain conditions to which the purchaser submits after having been expressly advised thereof.

Thus, no right belonging to the private party is being curtailed or sacrificed, because that party did not hold full title to the property when acquiring it through the transaction, precisely because, upon formalization, the party accepts that possibility and it is understood that 12% of the area may be used by the State to construct works of marked public interest. It therefore cannot be asserted that this constitutes a limitation of the private party’s property right because, by acquiring the property under those conditions, the party performs a volitional act of relinquishment from which it could not subsequently obtain a financial benefit to which it is not entitled, since the acquisition was subject to a pre-established condition that entails an obligation to comply by accepting the exercise of the right reserved by the transferor. The material exercise of that State right to use the aforementioned area cannot be regarded as an expropriation (expropiación), since expropriation occurs when the measure effectively entails deprivation of title to specific things already incorporated into the assets of particular individuals.

But, to reiterate, in the case of the article under review, the real property was not fully incorporated into the private party’s assets because it was received subject to the accepted condition. Applying precisely the principle of distributive justice invoked by the petitioner, who states that “it is legally and ethically impermissible for the State or its institutions to appropriate, without compensation, property belonging to a private party, even for the benefit of the public interest,” we must conclude that there would likewise be no ethical or legal basis for the State to pay for the disposition of property that never ceased to belong to it. In other words, there is no sacrifice of a private right that would give rise to liability or compensation; the owner is not compelled “to forcibly donate up to 12% of his property,” as alleged in the petition. The State simply exercises the reserved right when appropriate, as recorded in the deed and accepted by the purchaser.

II. Article 7 subsection b) effectively characterizes the legal regime established therein as a “reserve,” and subsequently uses the designation “restrictions or encumbrances.” The latter word (encumbrances) creates confusion regarding the substance of the statutory text, because it could be understood as an encumbrance (gravamen) imposed on another person’s property or as an obligation established against the purchaser, in this case without consideration serving as its legal basis. The term “restriction” is more appropriate because the reserve restricts or reduces the area of the land being transferred to narrower limits. Without attaching greater importance to questions of terminology, however, the fact remains that the reserve means that the State retains its status as owner of a specified portion of the real property, up to a maximum of 12% of the total area, with the right to locate that portion when it must use it for the purposes stated in the aforementioned Article 7.

There is therefore no impairment of the purchaser’s property, since in these cases the entire parcel is not transferred, but only the amount exceeding 12%, with the particular feature that the reserved portion is not defined or identified from the outset because its location depends on the works to be carried out in the future and where they are situated. From another legal perspective, it could be said that possession is transferred with respect to the entire property because the reserved area has not yet been located within the land, but only conditionally, since possession of that land—up to 12%—reverts in whole or in part to the State when it needs to carry out the aforementioned works there. In summary, this is a “sui generis” legal regime whose characteristics are somewhat difficult to define; there is no doubt, however, that this regime is not contrary to Article 45 of the Political Constitution (Constitución Política).

It may be concluded from the foregoing that this does not involve the encumbrance or sacrifice of an asset forming part of an individual’s or private party’s estate, and therefore neither could compensatory liability be raised as a guarantee of constitutional rights and of their inviolability and intangibility, much less an expropriation, which does not exist. III. A violation of the principle of the State’s non-contractual liability (responsabilidad extracontractual del Estado), enshrined in Article 9 of the Constitution, read in conjunction with Article 41, is likewise alleged. We have already stated, however, that the reserved right over 12% of the land awarded as property number 154.526, registered in the Property Registry (Registro de la Propiedad) at folio 165 of volume 2212, entries 1 and 2 for Alajuela Province, was expressly accepted by the purchaser. Through the exercise of that right, the State cannot violate a right that Mr.

Lobo Cruz does not possess; accordingly, compensation cannot be sought for the use of that 12%, whose legal basis lies not only in the aforementioned subsection b) of Article 7 but also in the purchaser’s express acceptance. Harm caused by the Administration may transform a loss into a compensable injury when there is no basis legitimizing the Administration’s conduct, and “such grounds of justification must be express in order to be recognized and must always consist of a legal basis that determines or imposes the loss in question as legally intended. Examples include the performance of a contract, the collection of a tax, or compliance with any other obligation imposed by law” (García de Enterría Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, Volume II, Second Edition, Editorial Civitas, Madrid, p. 338). Hence, if any “harm was caused to Mr. Rubén, that harm is itself justified by a legal basis that imposed the loss in question as legally intended, which exempts the Administration from the obligation to transform the loss into a compensable injury. In view of all the foregoing, the constitutional challenge (recurso de inconstitucionalidad) must be dismissed.”

1. 2ON THE HISTORICAL ORIGIN OF THE PROVISION. Notwithstanding the foregoing precedents, it is appropriate to examine the constitutionality of Article 7 subsection b) of the General Law on Public Roads, Nº 5060 of August 22, 1972, in light of the issue of possessory-title proceedings (informaciones posesorias). As already indicated, that statutory provision authorizes the State to use a certain percentage of the land specified therein—12% or less of the total area—to carry out various public-utility works and infrastructure in order to satisfy a previously defined community interest—in the case under review (sub examine), supplying water to the community of Palmares. The distinctive feature of the statutory provision under review, however, is that it grants the State this prerogative without requiring it to compensate the affected party in any manner. Regarding the historical origins of the provision under analysis, the earliest known reference is the Vacant Public Lands Law (Ley de Terrenos Baldíos) No. 13 of January 10, 1939, whose Regulations, Decreto No. 6 of April 8, 1949, provided:

“Article 13.-Every lease of vacant public lands implicitly includes the following conditions:

• d)That the State shall have the right, at any time and without any compensation, to use up to ten percent of the leased area to exercise thereon the necessary right-of-way easement (servidumbre de tránsito) for the construction and supervision of all types of transportation routes and for the development of hydroelectric power, as well as telegraph and telephone lines; to use the land essential for constructing such routes, bridges, and docks; to extract materials for those same works; and to use such watercourses as may be necessary for supplying communities, watering livestock, and irrigation. The lessee shall also be required to permit the access and exit needed for adjoining or interior lots. Such restrictions and encumbrances shall attach to the lease entered into, and the Public Registry (Registro Público) shall not register the corresponding title unless they are expressly stated therein.

Article 15.-The Executive Branch may, at its discretion, lease or decline to lease the vacant public lands specified below:

• a)Islands; b) Land situated along the banks of rivers and streams and, in general, along all sources located in watersheds or drainage basins in which springs rise or in which any watercourse supplying a community has its source or headwaters, or which should be preserved for the same purpose. On flat or gently sloping land, such reserve shall encompass a strip of two hundred meters on either side of such rivers, springs, or streams; in watersheds or drainage basins, it shall encompass a strip of three hundred meters on either side of the lowest depression, along the entire line, measured from the nearest highest elevation;” Subsequently, Public Roads Law (Ley de Caminos Públicos) Nº 757 of October 11, 1949, provided as follows in Article 21:

Article 21.- For the construction of roads, the State shall have the right, when indispensable for public service, without any compensation whatsoever, to use up to twelve percent of the area of lands hereafter registered in the Registro de la Propiedad, where the interested parties exercise possession rights (derechos de posesión), for example through possessory title proceedings (información posesoria), exchanges of public lands (canje de terrenos baldíos), grants (aplicaciones de gracias), including the so-called “Patria” rights, and all other rights or concessions granted by the State for any other reason over national public lands (baldíos nacionales). Said reservation (reserva) shall apply on the understanding that the properties have an area greater than five hectares and that it shall be allocated to rights-of-way (derechos de vía) in accordance with Article 13. The reservation may also be applied to the exploitation of hydroelectric power, telegraph and telephone services, the construction of bridges, and the use of watercourses necessary for supplying communities, watering livestock, or irrigation.

Such restrictions and encumbrances (cargas) shall attach to the registration of the affected property, and the official or authority responsible for executing the registrable deed (escritura inscribible) shall be required to state them therein; and the Registro Público shall refrain from registering the corresponding title if they are not expressly stated therein.” Through this text, the legislature created the possibility for the State, without any compensation whatsoever, to gain access to a percentage (12%) of lands registered in the Registro Público in the names of private parties when those lands derived from rights or concessions granted by the State itself over national public lands, citing as an example those arising from possessory title proceedings. Subsequently, 2 years later, Ley General de Caminos Públicos Nº 1338 was enacted, repealing the prior law and restating the principle contained in Article 21 of Ley Nº 757, but with different wording, now as Article 34.

This new provision removed several phrases from the original article, but undoubtedly the most significant amendment was the deletion of the reference to titles granted through possessory title proceedings. According to a study prepared by then-Deputy Torres Vincenzi (which compiled, for each article, the reasons why it was drafted in that manner), the reason for this deletion was as follows: “(…) However, the reservation established by that article for roads and other public-utility purposes with respect to properties registered through possessory title proceedings was eliminated because it was considered unconstitutional, since it entails expropriation without compensation, thus violating Article 45 of the Constitution. The error in the decree-law possibly stems from treating possessory title proceedings as a right of possession over national public lands, as appears from its text, which is a regrettable mistake; they are not a right of possession but rather a means of registering in the Registro Público private property that lacks a registrable title (título inscribible), and they are not concessions over public lands but private property.

As for public lands or concessions over them, the reservation is indeed permissible because the State may impose conditions when disposing of its own property, just as any private party may do.” However, that legal view was not correct with respect to lands titled after the enactment of the Law. Years later, Ley Nº 1338 was repealed by Ley General de Caminos Públicos Nº 1851, which retained in Article 13 the same legal provision as Article 34 of the prior Law. It provided as follows:

Article 13.- For the construction of public roads, the State shall have the right to use, without any compensation whatsoever:

• a)The percentages designated as a reservation for that purpose in properties registered or pending registration in the Public Registry System (Régimen Público); b) Up to twelve percent (12%) of the area of lands hereafter granted by the State or the Municipalities by way of concession, land exchange, public lands, grants, agricultural colonies, allotment of parcels on public lands, and all other rights or concessions granted by the State for any other reason over national public lands. This reservation may be applied at any time to roads of any kind no more than twenty meters wide, to the exploitation of hydroelectric power, to the passage of telegraph or telephone lines, to the construction of bridges, or to the use of watercourses necessary for supplying communities, watering livestock, or irrigation, or for any other public-utility purpose.

Such restrictions and encumbrances shall attach to the registration of the affected property, and the official responsible for executing the deed or signing the registrable order (mandamiento inscribible) shall be required to record them. The Registro Público shall not register the title unless those restrictions and encumbrances are stated therein.” Lastly, Ley Nº 1851 was repealed by the current Ley General de Caminos Públicos Nº 5060 of 22 de agosto de 1972, which made no changes whatsoever to Article 13 of its predecessor. Based on this historical background and the evolution undergone by the current Ley General de Caminos Públicos, it may be said that Article 7, subsection b), at issue here, refers to the State’s authority to appropriate up to 12% of certain types of land for public-utility projects without compensation. The types of land exhaustively enumerated in the provision share a common denominator: they were granted by the State to private parties by way of concession and under other arrangements in which the State remains the owner of such lands.

It may therefore establish the reservations it deems necessary because they remain properties owned by the State, which, as owner, may grant concessions subject to the restrictions it considers appropriate. As the Procuraduría explains in opinion Nº 053 of 14 de febrero de 2006, the situations currently covered specifically by Article 7 of the Ley General de Caminos Públicos (“lands granted by the State or the Municipalities by way of concession, land exchange, public lands, grants, agricultural colonies, allotment of parcels on public lands, and all other rights or concessions granted by the State for any other reason over national public lands”) involve lands that presuppose an act of disposition (acto dispositivo) by the public entity concerning property it previously owned, with respect to which it may reserve a portion of land for future public-interest works.

Nevertheless, as also stated in the preceding recital (considerando), it is entirely plausible to conclude that subsection b) actually provides for a public-domain reservation (reserva de dominio público), which is created neither upon issuance of the registrable title (the judgment approving the possessory title proceedings) nor when the applicant for title (titulante) completes ten years of possession of the land that is the subject of the proceedings, but rather from the very moment when the possessor or original transferor began holding the property. From that initial moment, the State has the option of allocating a strip of up to 12% of the affected land for the construction of a work of evident public utility: roads of any kind no more than twenty meters wide, exploitation of hydroelectric power, passage of telegraph or telephone lines, construction of bridges, or use of watercourses necessary for supplying communities, watering livestock, or irrigation, or for any other public-utility purpose. As the aforementioned provision states:

“Such restrictions and encumbrances shall attach to the registration of the affected property, and the official responsible for executing the deed or signing the registrable order shall be required to record them. The Registro Público shall not register the title unless those restrictions and encumbrances are stated therein.” Because this is a public-domain reservation, the affected strip of land (12% of the total area to be registered) is understood not to be susceptible to possession capable of giving rise to acquisitive prescription (prescripción positiva), but instead remains allocated to the public purpose established in the provision; consequently, that portion of land cannot be appropriated or incorporated into the private assets of individuals. However, as the Procuraduría notes, under the foregoing conception, until the affected strip is physically required for the designated public purpose, the State allows its holder to occupy it and even to include it within the area described in the cadastral plan (plano catastrado) used as the basis for possessory title proceedings concerning the remainder of the possessed property (88% of the total registered area).

In other words, it would have to be understood that, of the total area registered through possessory title proceedings, 88% belongs to the person in whose name it is registered, while the remaining 12% constitutes a public-domain reservation that never entered that person’s private assets through acquisitive prescription. A similar rule would apply to water reservations (reservas de aguas), as explained below (although the watercourses included in the cadastral plans form part of the calculation of the total registered area, they do not belong to the private owner of the registered property because they are public-domain assets (bienes demaniales)).

VIII.Article 19, subsections a) and b), of the Ley de Informaciones Posesorias. Second, it is appropriate to analyze the constitutionality of Article 19, subsections a) and b), of the Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 of 14 de julio de 1941. Subsection a) of that provision stipulates that properties registered pursuant to that Law would be subject to the reservations established by the Ley General de Caminos Públicos, provided that the property is landlocked or fronts public roads less than twenty meters wide. In addition, subsection b) of the aforementioned provision states that those same properties (those registered through possessory-information proceedings (diligencias de Información Posesoria)) would be subject to the reservations established by the Ley de Aguas in Articles 72 and 73. The historical background that informs the interpretation of this provision begins with Ley Nº 4545 of 20 de marzo de 1970, commonly known as the “Ley de Informaciones Posesorias Administrativas,” which referred to properties titled pursuant to it being subject to the reservations established by the Ley General de Caminos Públicos (at that time, Ley General de Caminos Públicos Nº 1851).

Subsequently, Ley Nº 5064 (which authorized the Instituto de Tierras y Colonización to promote multiple land-titling programs) also included, in its Article 15, the possibility of subjecting land titled through possessory-information proceedings to the reservations established by the Ley de Caminos Públicos. Article 19 under review was later added to the Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 of 14 de julio de 1941, through an amendment enacted by Ley No. 5257 of 31 de julio de 1973, whose purpose was to amend certain provisions of Ley Nº 139 of 1941. That amendment established the reservations specified by the Ley General de Caminos Públicos for properties registered through the possessory-information procedure (procedimiento de información posesoria), which remain in subsection a) of that provision to this day. As can be seen, other laws regulating this type of titling procedure continued to subject land titled through possessory-information proceedings to the reservations established by the Ley de Caminos Públicos.

Indeed, if Article 486 of the Código Civil is carefully examined, insofar as it provides that “immovable property not held in private ownership belongs to the State,” it may be maintained that the State’s original ownership, predating any possession by private parties, authorizes it to impose special conditions for adverse possession (usucapión), such as, in this case, the reservation of public ownership (reserva de dominio público) of 12% referred to in Article 7, subsection b), of Ley General de Caminos Públicos Nº 5060. In other words, because the adverse possessor (usucapiente) is actually taking possession of land that, under Article 486 of the Código Civil, was initially owned by the State, the latter may establish ab initio reservations of public ownership over such properties. The State establishes these reservations from the moment when the possessor or original transferor began to hold the immovable property.

As stated, because this is a reservation of public ownership, the affected strip of land (12% of the total area to be registered) is not susceptible to possession capable of giving rise to acquisitive prescription (prescripción positiva), but instead remains dedicated to the public purpose established by the provision (Article 7, subsection b, of the Ley General de Caminos Públicos), so that this portion of land cannot be appropriated or enter the private estate of any individual. As stated above, it must be understood that, of the total area registered through the possessory-information process, 88% belongs to the person in whose name it is registered, while the remaining 12% constitutes a reservation of public ownership that never entered that person’s private estate through acquisitive prescription. Consequently, it must be said that the position of former deputy Torres Vincenzi was based on the erroneous belief that the State does not own the land before acquisitive prescription begins to be exercised over it, although it does own that land under Article 486 of the Código Civil.

Under this interpretation, because the State reserved ab initio 12% of the total land registered through possessory information (información posesoria) to establish a reservation of public ownership, it would not be valid to maintain that the owner (the former adverse possessor) must be compensated for the State’s use of a strip of land that has always been in the public domain and therefore never effectively entered the estate of the owner who acquired the property through adverse possession. Under this understanding, Article 19, subsection a), of the Ley de Informaciones Posesorias, which subjects certain properties registered through the possessory-information procedure to the reservations of public ownership established by Article 7, subsection b), of the Ley General de Caminos Públicos, would not be unconstitutional.

Finally, subsection b) of Article 19 of the Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 of 14 de julio de 1941, explains that properties registered pursuant to that Law would also be subject to the reservations established by the Ley de Aguas in Articles 72 and 73 when public- or private-domain waters exist. Article 72 of that Law establishes the obligation of the judges responsible for issuing title to vacant or untitled land (tierras baldías o no tituladas) to reserve the waters, beds or channels, and basins of waters that are in the public domain, and to record this in the judgment awarding the land so that the Registro Público may note those national reservations; it emphasizes that failure to comply with this requirement confers no right over those assets upon the claimant or possessor. As the advisory body explains, long before possessory information was approved, the waters and channels mentioned in Article 72 of the Ley de Aguas were already in the public domain under Articles 1 and 3 of that Law; therefore, no person could have exercised valid possession over them in order to claim acquisitive prescription, because they are inalienable and not subject to prescription (imprescriptibles).

Article 73, for its part, provides that the banks of non-navigable rivers and the margins of canals, aqueducts, or drainage ditches, even when privately owned, are subject throughout their full extent to a public-use easement (servidumbre de uso público) for the benefit of water concessionaires on lower-lying properties, exclusively for inspecting and cleaning the beds or channels, with prior notice in each case to the owner or person responsible for the property. This provision essentially creates a public-use easement in favor of third parties, which under no circumstances entails the loss of any portion of the registered land, but merely permits passage over the properties for inspecting or cleaning the channels or beds. Such an easement falls squarely within the concept of limitations in the social interest (limitaciones de interés social) established by Article 45, second paragraph, of our Constitución Política and therefore need not be compensated, since the property undergoes no partition that would extinguish the right. Accordingly, in the opinion of this Chamber, subsection b) of Article 19 of the Ley de Informaciones Posesorias likewise presents no constitutional conflict.

IX.Lastly, this Chamber considers it necessary to clarify that, although the State has the authority to use the 12% of land provided for in Article 7, subsection b, of the Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 of 22 de agosto de 1972, without the corresponding compensation (under the terms explained in this judgment), what the Administration may use without compensation is the portion of land required to carry out the public-utility project (proyecto de utilidad pública) authorized by law. In other words, all other quantified items that are not directly related to the value of the portion of land to be used must necessarily be compensated by the State (e.g., improvements, crops, structures, or expenses arising from segregations (segregaciones), among others), because the reservation of public ownership examined in the sub examine applies exclusively to the portion of land to be used for public purposes and not to the other appurtenant elements located on that portion of the property.

X. CONCLUSIONS

In light of the foregoing, the consultation must be answered by finding Article 7, subsection b, of the Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 of 22 de agosto de 1972, and Article 19, subsections a) and b), of the Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 of 14 de julio de 1941, constitutional. The first is constitutional because the analysis determined that reservations of public ownership are constitutionally valid. The second provision (Article 19, subsection a) is constitutional because, under Article 486 of the Código Civil, the State owns immovable property not held in private ownership and may therefore validly impose—or, more accurately, maintain—reservations of public ownership over properties eligible for registration through possessory information. Such reservations need not be compensated because that portion of land (12% in this particular case) is understood never to have entered the estate of the person acquiring it through adverse possession, since it is in the public domain (Articles 7 and 11 of the Ley de Tierras y Colonización).

Lastly, the third provision (Article 19, subsection b) is constitutional because—as discussed—the reservations under the Ley de Aguas concerning waters and channels were already in the public domain long before the approval of possessory information and therefore cannot be compensated (Article 72 of the Ley de Aguas); moreover, the public-use easement in favor of third parties does not entail the loss of any portion of the registered land and therefore need not be compensated (Article 73 ibídem).

Por tanto:

The consultation is answered by finding Article 7, subsection b, of the Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 of 22 de agosto de 1972, and Article 19, subsections a) and b), of the Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 of 14 de julio de 1941, constitutional, provided that the absence of compensation is interpreted as referring solely to the value of the strip or portion of land reserved by the State by virtue of its original public ownership. This interpretation shall apply prospectively and shall affect only cases awaiting resolution. This judgment shall be published in full in the Boletín Judicial, and a summary shall be published in the official newspaper La Gaceta. Notice shall be given.- Ana Virginia Calzada M.

Chief Justice Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Enrique Ulate Ch.

oloria

*120125130007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y treinta y uno minutos del veintiocho de noviembre del dos mil doce.

Consulta judicial facultativa formulada por el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José, mediante resolución número 544-2012 de las 15:00 horas del 17 de setiembre de 2012, que se dictó dentro del proceso de Costarricense de Acueductos y Alcantarillados contra Agropecuaria Rojas Alvarado de Responsabilidad Limitada; en relación con los artículos 7 inciso b) de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, y 19 incisos a) y b) de la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941. Intervienen la Procuraduría General de la República, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, y Agropecuaria Rojas Alvarado Limitada.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:55 horas del 24 de setiembre de 2012, el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José, formuló su consulta y, en resumen, expresó que se plantea consulta sobre la constitucionalidad del artículo 7 inciso b) de la Ley de Caminos Públicos y 19 incisos a) y b) de la Ley de Informaciones Posesorias, ya que aun cuando una lectura rápida de la Ley de Caminos Públicos pudiera llevar a concluir erradamente que las reservas de esa ley están limitadas a la apertura de caminos públicos, es lo cierto que el legislador también amplió la reserva para casos como el aprovechamiento de fuerzas hidroeléctricas, el paso de líneas telegráficas o telefónicas, la construcción de puentes, o la utilización de cursos de agua y que fueren necesarios para el abastecimiento de poblaciones, abrevaderos de ganado o irrigación, o para cualquier otra finalidad de utilidad pública (numerus apertus).Refiere que la Ley de Informaciones Posesorias, por su parte, cierra el marco de interpretación al indicar que los terrenos inscritos a nombre de particulares mediante las diligencias no contenciosas de información posesoria, están sometidas a las reservas de la Ley de Caminos Públicos que, como se indicó, no están relacionadas solo con caminos públicos, sino que también incluyen la utilización de los cursos de agua, sin diferenciar entre afloramiento natural o artificial, y que sean necesarios para el abastecimiento de poblaciones o para cualquier otra finalidad de utilidad pública. En el caso planteado, Acueductos y Alcantarillados señala que la finca que pretende información posesoria y, dado que en la finca en cuestión se explota un manto acuífero para suministrar agua a la población de Palmares, el terreno no debe ser indemnizado, por así disponerlo expresamente las citadas normas. El Tribunal consultante estima que tales disposiciones podrían ser inconstitucionales dado que la institución demandante pretende que se inscriba a su nombre, por el procedimiento de expropiación regulado en la Ley Nº 7495, el área del inmueble en que ha instalado el acueducto para suministrar agua potable a la población de Palmares.Las disposiciones normativas citadas, en cuanto disponen que el Estado o sus instituciones pueden apropiarse de ese terreno para brindar servicios de utilidad pública sin previa indemnización, podrían enfrentarse al numeral 45 de la Constitución Política, que señala que a nadie puede privarse de su propiedad si no es por interés público previamente comprobado y previa indemnización, indemnización que las citadas normas le estarían impidiendo obtener al expropiado. Aclara que la doctrina especializada ha sostenido que el título de propiedad es independiente de la forma en que esta se registra, por lo que parece un exceso del legislador permitir la utilización de propiedad privada sin la previa indemnización. Además, como bien lo indicó el dictamen número C-053-2006 de la Procuraduría General de la República, a través de los procesos de información posesoria se formaliza un título de propiedad sobre un bien inmueble inscribible en el Registro Público; sin embargo, la adquisición de un inmueble sin inscribir se hace en forma íntegra desde que se cumple 10 años de posesión a título de dueño en forma quieta, pública e ininterrumpida y de buena fe, aunque no se inscriba el inmueble a su nombre.Por ello, desde que un particular adquirió el inmueble este debe ser indemnizado si sufre privación de propiedad, con independencia de si acude o no a las diligencias de información posesoria para registrar ese bien. En criterio del Tribunal consultante, estamos en presencia de un inmueble adquirido por usucapión e inscrito a nombre de un particular por el trámite de información posesoria y, con independencia de la forma en que esa propiedad fue inscrita, es lo cierto que las normas citadas permiten que se le prive, sin previa indemnización, de una franja de terreno importante sobre la que se tiene derecho de propiedad. Sostiene que las normas consultadas deben ser aplicadas por ese Tribunal en la sentencia que dicte al conocer del recurso interpuesto por el ente expropiante, que les obligará a fijar el justiprecio por el área de 122 metros cuadrados que se utiliza para el acueducto de Palmares.La parte expropiante señala que al haber sido inscrito a nombre del expropiado por información posesoria la finca madre de esa institución, en nombre del Estado tiene derecho a inscribir a su nombre por estas diligencias la porción de terreno señalada sin pagar por ello, lo que incide directamente en el justiprecio que ese Tribunal de Apelaciones debe establecer en el caso concreto. Solicita a la Sala pronunciarse al respecto.
2. 2Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 17:06 horas del 24 de setiembre de 2012, con base en la resolución dictada por el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José para formular esta consulta, Eugenia Solís Cambronero, en su calidad de Apoderada General Judicial del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, se apersona en este proceso y, en resumen, manifiesta que ese Instituto presentó el proceso de expropiación contra la sociedad Agropecuaria Rojas Alvarado Limitada, para la expropiación de un lote para un pozo para el acueducto de Palmares, conforme a la declaratoria de utilidad pública del Instituto. Refiere que se debió acudir a la vía judicial ante la negativa del propietario de aceptar el monto del avalúo que fijó la indemnización total, incluyendo rubros como mejoras, cultivos, entre otros, por un lote para un pozo con un área de 122.35 metros, utilizando un 2.39% del terreno, sin indemnización, conforme al gravamen que soporta la propiedad, según lo establecen las normas consultadas.Indica que la finca donde se ubica el pozo se encuentra inscrita a nombre de la empresa aludida y soporta el gravamen de “Reservas de Ley de Aguas y Ley de Caminos Públicos”, según consta al Tomo 525, asiento 5989. Señala que mediante resolución número 2012-36, el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo reconoció la vía de la expropiación para este tipo de casos donde media un avalúo y se requiere la declaratoria de utilidad pública de un terreno para fines de utilidad pública y además soporta como gravamen “reservas a la Ley de Aguas y Ley de Caminos”. Afirma que ese Instituto está en la obligación de valorar conforme al artículo 22 inciso h) de la Ley de Expropiaciones y de reconocer en el avalúo administrativo otros rubros al propietario, y de considerar los gravámenes que soporta la propiedad y aplicar la normativa referente al 12% dado que la finca soporta el gravamen de “reservas a la Ley de Aguas y Ley de Caminos” y, por ende, es un inmueble que soporta una carga a favor de un interés público.Sostiene que el legislador, al promulgar la Ley de Caminos Públicos y la Ley de Informaciones Posesorias, consideró necesario reservar para el Estado la posibilidad de utilizar, si así se requiere para fines públicos, áreas para obras en terrenos que fueron otorgados por el propio Estado, o bien, para ejercer un derecho sobre bienes de dominio público. Recuerda que se trata de terrenos que fueron inscritos por Información Posesoria; en relación con el modo de adquirir la propiedad, esta se adquiere mediante usucapión (prescripción positiva), cumpliendo con las condiciones de haber poseído por más de 10 años, a título de dueño, en forma quieta, pública, ininterrumpida y de buena fe, esta debe entenderse como una protección ante terceros y no ante leyes vigentes que lo que buscan es proteger los intereses de la colectividad. Debe recordarse que, en su oportunidad, las personas adquirentes de estos derechos se vieron beneficiadas por el Estado, y el legislador estableció la posibilidad de que el Estado pudiera utilizar un porcentaje para alguna obra que beneficiara a la colectividad, o bien, para hacer valer el derecho sobre los bienes de dominio público como lo es en este caso el aprovechamiento de aguas para poblaciones.Estos gravámenes de reservas se reconocen en beneficio de la población, siempre teniendo presente el interés público. Sostiene que estas reservas constan como gravamen al margen de la propiedad en el Registro Público, conociendo el propietario las reservas, restricciones y/o limitaciones que soporta el inmueble. Explica que el derecho de propiedad no es un derecho absoluto, sobre todo si por ley existe algún tipo de reserva que se requiera a favor de la colectividad. Explica que en relación con el trámite de información posesoria, es obligación incluir dentro de los planos catastrados que se aportan, los cauces, nacientes, etc., que son de dominio público, esto con el fin de advertir al propietario sobre el derecho que el Estado tiene por ser de dominio público así como el recurso hídrico. Alega que es evidente la importancia de mantener las normas consultas vigentes, dada la naturaleza de los bienes públicos que deben ser protegidos para poder garantizar a futuras generaciones el abastecimiento de agua potable en todas las regiones del país. Solicita que se conserven en el ordenamiento jurídico las normas consultadas.
3. 3Por escrito recibido mediante el sistema de fax de esta Sala a las 16:49 horas del 21 de setiembre de 2012, se apersona Javier Rojas Salas, en su calidad de Apoderado Generalísimo sin Límite de Suma de Agropecuaria Rojas Alvarado Limitada, a efectos de manifestar lo siguiente: a su representada se le ha expropiado una parte de terreno muy valioso. Aduce que es grave que en el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados manifiesten que no deben cancelar ningún dinero por el terreno expropiado. Refiere que eso es algo inaceptable, ya que la expropiación constituye una privación de goce y disfrute de la propiedad, suprimiendo las facultades de uso y disfrute. Indica que la propuesta realizada por Acueductos y Alcantarillados es un monto antojadizo, ridículo y que atenta contra el patrimonio de su representada, en ningún momento esa institución propone la indemnización equitativa, ni mucho menos un precio justo.Señala que a nivel internacional las grandes compañías ya no querrían venir a invertir a Costa Rica si se sabe que las instituciones no indemnizan a la hora de expropiar. Afirma que el artículo 7 de la Ley de Caminos Públicos, cuando hace mención a reservas se refiere a la posibilidad del Estado de llevar a cabo apertura de caminos y la posibilidad de utilizar aguas naturales o de corrientes de agua de manera natural, pero no se hace mención específica de pozos perforados artificialmente. Sostiene que en cuanto a la Ley de Informaciones Posesorias, debe recordarse que la propiedad la adquiere la persona habiendo cumplido con una serie de requisitos, para lo cual una vez inscrita la ley dispone una serie de limitaciones pero nunca se debe interpretar que se da la posibilidad de expropiar sin indemnizar.
4. 4Por resolución de las 15:59 horas del 26 de setiembre de 2012, se dio curso a la consulta formulada, confiriéndosele audiencia a la Procuraduría General de la República. Asimismo, se tuvo por apersonado al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, y a la empresa Agropecuaria Rojas Alvarado Limitada.
5. 5Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:40 horas del 19 de octubre de 2012, la Procuraduría General de la República contestó la audiencia conferida y, en resumen, manifestó que: en cuanto al artículo 7, inciso b), de la Ley General de Caminos Públicos, es necesario hacer un análisis histórico de la disposición consultada, no solo en la Ley General de Caminos Públicos vigente sino también en otras similares promulgadas de forma previa. La primera referencia que debe hacerse es el artículo 21 de la Ley de Caminos Públicos Nº 757 del 11 de octubre de 1949. Como puede verse del texto de este artículo, el legislador creó la posibilidad de que el Estado pueda, sin indemnización alguna, acceder a un porcentaje (12%) de terrenos inscritos en el Registro Público a nombre de particulares, cuando estos provengan de derechos o concesiones otorgadas por el mismo Estado en baldíos nacionales, y como ejemplo cita los que provengan de información posesoria, canje de terrenos y aplicaciones de gracia.Lo anterior como una excepción al principio general de indemnización a los dueños de terrenos indispensables para la construcción de caminos públicos, normalmente por la vía de la expropiación. Vale resaltar que esta excepción se aplicaría solo a fincas cuya área fuera superior a las 5 hectáreas y que fuera destinada a alguna de las finalidades previstas por esa Ley. Afirma que 2 años después se emitió la Ley General de Caminos Públicos Nº 1338, que derogó la anterior y retomó el postulado del artículo 21 de la Ley Nº 757, pero con otra redacción, ahora bajo el numeral 34. En esta nueva norma se eliminó la distinción entre terrenos superiores o inferiores a 5 hectáreas. Además, se restringe el presupuesto legal en la determinación de los caminos, que en el caso anterior era “para la construcción de caminos” en general, por el de “derechos de vía de cualquier naturaleza no superiores a 20 metros de ancho”.Igualmente, se introduce la frase “cualquier otra finalidad de utilidad pública”, con lo cual se amplían las opciones de aplicación de la norma. Pero la modificación más relevante para efectos de este informe es que se eliminó en el nuevo artículo la referencia a títulos otorgados por el trámite de información posesoria. Aunque en la revisión del expediente en la Asamblea Legislativa de la Ley Nº 1338 no se logró encontrar actas de discusión de los legisladores que razones por las cuales se redactaba de tal manera. Sobre la redacción del artículo 34 de la Ley Nº 1338 y la exclusión de la referencia a las informaciones posesorias, el Diputado Torres Vincenzi indicó que: “(…) Pero se eliminó la reserva que para caminos y demás fines de utilidad pública establece ese artículo respecto a propiedades que se inscriban mediante información posesoria, pues se estima inconstitucional, ya que implica una expropiación sin indemnización, contrariando así el artículo 45 de la Constitución.Posiblemente el error del decreto-ley provenga de considerar las informaciones posesorias como un derecho de posesión en baldíos nacionales, según se desprende de su texto, lo cual es una lamentable equivocación; no es un derecho de posesión sino un medio de inscribir en el Registro Público una propiedad privada que carece de título inscribible, y no son concesiones en baldíos sino bienes particulares. En cuanto a baldíos o concesiones en los mismos, sí cabe la reserva porque el Estado puede imponer condiciones al dispone de propiedades suyas, como puede hacerlo cualquier particular”. Según el comentario anterior, parece ser que la filosofía del nuevo artículo 34 fue que la reserva para caminos u otros fines de utilidad pública es para bienes inmuebles en los que el Estado aparecía como titular y se deshace de ellos a favor de particulares mediante acto expreso. De ahí que se excluyera de su aplicación a las propiedades inscritas en el Registro Público mediante el trámite de información posesoria, por no encajar en el esquema.Posteriormente, la Ley Nº 1338 fue derogada por la Ley General de Caminos Públicos Nº 1851, la cual mantuvo bajo el artículo 13 el mismo precepto normativo del artículo 34 de la Ley anterior, con escasas modificaciones. La Ley Nº 1851 se mantuvo vigente hasta su derogatoria por la actual Ley General de Caminos Públicos Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, la que no modifica en nada el artículo 13 de su antecesora. Cabe concluir que el artículo 7 de la Ley General de Caminos Públicos Nº 5060, por sí solo, no es aplicable a fincas inscritas a través del trámite de información posesoria, por lo que no serían de recibo los reproches de constitucionalidad que se le achacan a la norma. Debe tenerse en cuenta que este numeral limita los alcances de su aplicación a los casos de “terrenos que se otorguen a título de concesión, canje de terrenos, baldíos, aplicaciones de gracia, colonias agrícolas, adjudicación de lotes en terrenos baldíos y todos aquellos otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier otra causa en los baldíos nacionales”, y no incluye a los de inmuebles inscritos por información posesoria.Por otro lado, en cuanto al artículo 19, inciso a), de la Ley de Informaciones Posesorias, debe indicarse que en la Ley Nº 4545, denominada popularmente “Ley de Informaciones Posesorias Administrativas”, encontramos referencia a la afectación con las reservas de la Ley General de Caminos Públicos (en ese entonces, la Ley Nº 1851) de las propiedades que por ella se titularen. Con esta norma, el legislador asume nuevamente la posición de que las fincas inscritas a través de información posesoria, por lo menos las de sede administrativa, sí serán objeto de las reservas establecidas en las leyes de caminos públicos analizadas, limitándolas, eso sí, a los fundos enclavados o que tuvieren frente a caminos públicos con ancho inferior a 20 metros. Añade sobre el tema de las titulaciones administrativas, que una ley posterior, la Nº 5064, que facultaba al Instituto de Tierras y Colonización para impulsar programas múltiples de titulación de tierras en diferentes zonas del país, también incluyó en su artículo 15 esta posibilidad de afectar con las reservas de las leyes de caminos públicos a los terrenos titulados.Con la incorporación del artículo 19 a la Ley de Informaciones Posesorias Nº 139 del 14 de julio de 1941, prácticamente igual al número 22 de la Ley Nº 4545, se viene a uniformar para ambos trámites de titulación de terrenos, en vía judicial y administrativa, la afectación a las reservas de la Ley General de Caminos Públicos de las fincas inscritas por ambas leyes. Menciona la Procuraduría que el análisis de constitucionalidad presenta 2 posibles interpretaciones: la primera de ellas es que con la introducción al texto de la Ley de Informaciones Posesorias del artículo 19, inciso a), se están creando reservas de dominio público. Estas reservas no se estarían constituyendo con la expedición del título inscribible (sentencia aprobatoria de la información posesoria) ni tampoco cuando el titulante cumple 10 años de posesión sobre el terreno objeto de las diligencias, sino desde el mismo momento en que el poseedor o el transmitente original comenzó a detentar el inmueble.Al tratarse de una reserva de dominio público se entiende que la franja de terreno que se afecta (12% del área total a inscribir) no es susceptible de posesión apta para prescribir positivamente, sino que queda destinada al fin público dispuesto en la norma (artículo 7 de la Ley General de Caminos Públicos), de tal forma que esa porción de terreno no es susceptible de apropiación ni de ingresar al patrimonio privado de particulares. No obstante la afectación demanial, y mientras esa franja no sea requerida materialmente para el fin público dispuesto, el Estado permite que su detentador la ocupe e, incluso, que la incluya dentro del área descrita en el plano catastrado con base en el cual se tramitan diligencias de información posesoria sobre el resto del inmueble poseído (88% del área total inscrita). En otras palabras, habría que entender que del total del área inscrita registralmente por medio del trámite de información posesoria, un 88% pertenece a la persona cuyo nombre aparece inscrita y el 12% restante constituye una reserva de dominio público, la cual nunca ingresó al patrimonio privado de esa persona por prescripción positiva.Un caso similar se aplicaría a las reservas de aguas a que se refiere el mismo artículo 19, inciso b), de la Ley de Informaciones Posesorias (pues los cauces de agua incluidos en los planos catastrados, aunque forman parte del cálculo del área inscrito total, no pertenecen al particular propietario de la finca inscrita por tratarse de bienes demaniales). Esta interpretación partiría del principio contenido en el artículo 486 del Código Civil, en el sentido de que “los inmuebles no reducidos a propiedad particular, pertenecen al Estado”; por lo que ese dominio primigenio estatal, previo a cualquier detentación de particulares, faculta al Estado a imponer condiciones especiales de usucapión, como en este caso la de reserva de dominio público. Es decir, que cuando una persona comienza a ocupar un terreno con fines de prescribirlo positivamente, lo hace bajo el entendido de que una porción de 12% de esa tierra ya se encuentra afectada al dominio público y es imprescriptible.Se trata de un inmueble que el Estado permite a un particular prescribirlo positivamente pero reservándose una parte del mismo para fines de utilidad pública. La posición del exdiputado Torres Vincenzi anteriormente citada, partía del error de considerar que el Estado no es propietario de los terrenos antes que comience a ejercerse sobre ellos la prescripción positiva, a pesar de que sí lo es de conformidad con el artículo 486 del Código Civil. Bajo ese entendido no sería inconstitucional el artículo 19, inciso a), de la Ley de Informaciones Posesorias, que sujeta a determinadas fincas inscritas por medio de esa Ley (fundos enclavados o con frente a caminos públicos con ancho inferior a 20 metros) a las reservas que indica la Ley General de Caminos Públicos, en tanto la afectación de un 12% del terreno que se hace a estos terrenos nunca ingresó al patrimonio del propietario registral, sino que se mantiene bajo el dominio del Estado en carácter de bien demanial.El espíritu de la reserva es que el Estado afecta a dominio público, por su importancia, determinados bienes que considera puede utilizar en algún momento, a fin de que no sean apropiados por particulares y tenerlos disponibles para el fin destinado. Tal podría ser el caso de las reservas del artículo 7, inciso b), a las que se someten las propiedades inscritas por información posesoria vía artículo 19, inciso a), conforme se reservas a las que remite el artículo 19, inciso a), de la Ley de Informaciones Posesorias se estarían creando, bien al momento en que se expide el título inscribible (sentencia aprobatoria de la información posesoria) al indicar el artículo que “quedarán afectadas”, o cuando se decide administrativamente que se va a hacer uso parcial o total del porcentaje del 12% del terreno. Bajo cualquiera de estos 2 supuestos legales, el numeral de cita podría resultar inconstitucional.Debe hacerse una diferencia entre el momento en que se adquiere la propiedad de un terreno por la posesión que se ejerce (usucapión o prescripción positiva), y el procedimiento (información posesoria) por el cual dicha propiedad se inscribe en el Registro Público para efectos de terceros. Por tanto, el poseedor de un terreno alcanza la propiedad del mismo, no por la titulación que se hace, sino por haber ejercido sobre el inmueble una posesión conforme a la Ley. El artículo 479 del Código Civil indica que “el propietario que careciere de título escrito de dominio, podrá inscribir su derecho, justificando previamente su posesión por más de diez años en la forma que indica el Código de Procedimientos”. La utilización del término “propietario” y no de “poseedor” denota que la adquisición de la propiedad necesariamente es previa al momento en que se acude al trámite de información posesoria para obtener un título inscribible en el Registro Público.Así las cosas, si alguien adquiere por prescripción positiva un terreno sin inscribir, y salvo la existencia previa de una declaratoria demanial que afecte parte o la totalidad del inmueble, lo hace de forma íntegra desde el momento en que cumple los 10 años de posesión a título de dueño en forma quieta, pública, ininterrumpida y de buena fe. Cualquier tipo de cercenamiento de su propiedad, haya sido inscrita o no, que realice un ente estatal para fines de utilidad pública, debería ser indemnizado, de conformidad con el artículo 45 de la Constitución Política. Entonces, la aplicación de las reservas que establece el artículo 7 de la Ley General de Caminos Públicos a las fincas inscritas por información posesoria que por remisión hace el artículo 19, inciso a), de la Ley de Informaciones Posesorias, siempre y cuando se entienda que la misma es posterior a la posesión decenal ejercida sobre el inmueble objeto de las diligencias de titulación, y no anterior conforme a la primera interpretación de constitucionalidad planteada, podría presentar una duda razonable sobre un eventual roce con el artículo 45 de la Carta Política, al suponer aparentemente la supresión de un 12% o menos del total de la cabida de los terrenos sin ningún tipo de indemnización a su propietario.En síntesis el tema de la constitucionalidad o no del artículo 19, inciso a), de la Ley de Informaciones Posesorias, pasa por la determinación del momento a partir del cual dicha norma tiene por constituidas las reservas sobre los inmuebles objeto de titulación, ya que de ello va a depender si existe o no lesión a una eventual propiedad privada. Finalmente, en cuanto al artículo 19, inciso b), de la Ley de Informaciones Posesorias, la Procuraduría estima lo siguiente: que la remisión que se hace en ese numeral no es a la Ley General de Caminos Públicos, sino a la Ley de Aguas, sin que presente problemas de aplicación, según se explicará. El artículo 72 de esta última Ley (y que es mencionado dentro del inciso b) bajo examen) lo que establece es la obligación de los Jueces encargados de extender títulos de propiedad sobre tierras baldías o no tituladas, de hacer una reserva en cuanto a las aguas, álveos o cauces y vasos de las aguas que sean de dominio público, haciéndolo constar en la sentencia de adjudicación de las tierras, a fin de que el Registro Público tome nota de esas reservas nacionales, recalcando que la omisión de ese requisito no confiere derecho alguno al denunciante o poseedor sobre esos bienes.En este caso no se estarían creando nuevas reservas de dominio público, sino que lo que se persigue con la norma es el reconocimiento de bienes demaniales ya existentes desde la promulgación de la propia Ley de Aguas. Bajo esas circunstancias, aunque el inciso b) del artículo 19 de la Ley de Informaciones Posesorias no existiese, igual los títulos que se levantaran no podrían tener incluidos los bienes afectados por estar fuera del comercio de los hombres y no ser dable su apropiación por particulares. Así, el precepto del artículo 72 de la Ley de Aguas viene a ser como una especie de recordatorio de que, aunque esos cauces atraviesen los inmuebles titulados y que incluso consten dentro de sus linderos en los planos catastrados, su régimen es de dominio público y, por lo tanto, no son de propiedad particular, ni con anterioridad lo fueron. Por su lado, el artículo 73 (al que también hace referencia el inciso b) bajo estudio), estipula que las riberas de los ríos no navegables, y las márgenes de canales, acueductos o atarjeas, aun cuando sean de dominio privado, están sujetas en toda su extensión a la servidumbre de uso público a favor de los concesionarios de aguas de predios inferiores exclusivamente para la vigilancia y limpieza de los álveos o cauces, y previo aviso en cada caso al propietario o encargado del fundo.Esta norma básicamente genera una servidumbre de uso público a favor de terceros, que no implica la pérdida de una parte del terreno inscrito. En razón de ello, esta carga impuesta a las propiedades inscritas por la Ley de Informaciones Posesorias no requeriría ser indemnizada, al tratarse, en principio, de una limitación de interés social no creadora de una desmembración que haga desaparecer el derecho de propiedad. En conclusión, la Procuraduría estima lo siguiente: los artículos 7, inciso b), de la Ley General de Caminos Públicos, y 19, inciso b), de la Ley de Informaciones Posesorias, no son inconstitucionales. Respecto del inciso a) de esa última norma, sería conforme al texto constitucional siempre y cuando se estime que las reservas a que alude son de dominio público y se constituyen sobre la franja porcentual de manera previa a cualquier ocupación que hagan los particulares de los terrenos a inscribir por información posesoria; de no ser así, la disposición citada sería contraria al artículo 45 de la Constitución, por permitir la privación de propiedad privada sin previa indemnización.
6. 6Mediante resolución de la Presidencia de esta Sala emitida a las 08:41 horas del 22 de octubre de 2012, se tuvo por contestada la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República y se pasó la consulta judicial a la oficina del Magistrado Rueda Leal.
7. 7En el proceso se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Ulate Chacón; y,

Considerando:

I. LA ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA

La Ley de esta Jurisdicción dispone en su artículo 102, que todo Juez estará legitimado para consultarle a la Sala Constitucional cuando tuviere dudas fundadas sobre la constitucionalidad de una norma o acto que deba aplicar, o de un acto, conducta u omisión que deba juzgar en un caso sometido a su conocimiento. En este caso, el órgano jurisdiccional de lo contencioso administrativo y civil de hacienda formula la consulta con ocasión de un recurso de apelación que le corresponde resolver, en el que aparentemente el Tribunal consultante debe aplicar lo dispuesto en las siguientes normas: artículos 7 inciso b) de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, y 19 incisos a) y b) de la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941. El Tribunal indica que el objeto de su consulta está orientado a que la Sala determine si las disposiciones normativas citadas, en cuanto disponen que el Estado o sus instituciones pueden apropiarse de un porcentaje de la finca que ha sido inscrita mediante las diligencias de información posesoria para brindar servicios de utilidad pública sin previa indemnización, podrían vulnerar el numeral 45 de la Constitución Política.

Dado lo anterior, procede admitir la consulta en virtud de que cumple los requisitos de forma que indica la Ley de la Jurisdicción Constitucional y, además, hay razones sustentadas de fondo para resolver la duda que se expone.

II. LAS NORMAS CONSULTADAS

El órgano consultante argumenta que tiene dudas sobre la constitucionalidad de los artículos 7 inciso b) de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, y 19 incisos a) y b) de la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941, toda vez que podrían ir en detrimento del numeral 45 de la Carta Política, en el cual se reconoce el derecho fundamental a la propiedad privada. En primer término, el ordinal 7 inciso b) de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, dispone lo siguiente:

“Artículo 7º.- Para la construcción de caminos públicos el Estado tendrá derecho a utilizar, sin indemnización alguna:

(a)… b) Hasta un doce por ciento (12%) del área de los terrenos que en adelante se otorguen por el Estado o las Municipalidades a título de concesión, canje de terrenos, baldíos, aplicaciones de gracia, colonias agrícolas, adjudicación de lotes en terrenos baldíos y todos aquellos otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier otra causa en los baldíos nacionales. Esta reserva se aplicará en cualquier momento a caminos de cualquier naturaleza con un ancho no mayor de veinte metros, o al aprovechamiento de fuerzas hidroeléctricas o para el paso de líneas telegráficas o telefónicas, para construcción de puentes o utilización de cursos de agua que fueren necesarios para el abastecimiento de poblaciones, abrevaderos de ganado o irrigación, o para cualquier otra finalidad de utilidad pública.

Tales restricciones y cargas irán aparejadas a la inscripción de la finca afectada, quedando obligado el funcionario a quien corresponde otorgar la escritura o suscribir el mandamiento inscribible a dejar constancia de las mismas. El Registro Público no inscribirá el título si en éste no constan dichas restricciones y cargas”.

Por su parte, el artículo 19 incisos a) y b) de la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941, señala lo siguiente:

“ARTÍCULO 19.- Las fincas inscritas por medio de esta ley quedarán afectadas por las siguientes reservas, sin que haya necesidad de indicarlas en la resolución:

• a)Si el fundo es enclavado o tiene frentes a caminos públicos, con ancho inferior a veinte metros, estará afecto a las reservas que indica la Ley General de Caminos Públicos; b) A las reservas que indica la Ley de Aguas en sus artículos 72 y 73, cuando existieren aguas de dominio público o privado, en su caso” Vistas ambas normas, prima facie podría interpretarse que a través de ellas el Estado impone una restricción a las propiedades adquiridas mediante las diligencias de información posesoria, toda vez que aparentemente permite a la Administración obligación de indemnizar al propietario, cuando así lo requiera para alguna utilidad pública (entre ellas, la utilización de cursos de agua que fueren necesarios para el abastecimiento de poblaciones). Así las cosas, lo pertinente en esta sentencia es dilucidar si esa supuesta falta de indemnización al propietario afectado resulta o no contraria al artículo 45 de la Constitución Política.

III. EL PLANTEAMIENTO DEL CONSULTANTE

El Tribunal consultante argumenta que en el caso que se encuentra resolviendo, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados sostiene que la finca que pretende expropiar fue inscrita a nombre de un particular (Agropecuaria Rojas Alvarado Limitada) a través de las diligencias de información posesoria y, dado que en la finca en cuestión requiere explotar un manto acuífero para suministrar agua a la población de Palmares, el terreno no debe ser indemnizado, por así disponerlo disposiciones podrían ser inconstitucionales dado que la institución instalado el acueducto para suministrar agua potable a la población de Palmares, sin ningún tipo de indemnización al perjudicado, en contravención de lo dispuesto en el artículo 45 de la Constitución Política, que señala que a nadie puede privársele de su propiedad si no es por interés público previamente comprobado y previa indemnización, indemnización que las citadas normas le estarían impidiendo obtener al expropiado.

En opinión del Tribunal consultante, parece un exceso del legislador permitir la utilización de una porción de propiedad privada sin la previa indemnización, ya que la doctrina especializada ha sostenido que el título de propiedad es independiente de la forma en que esta se registra. Finalmente, el Tribunal informa que las normas consultadas deben ser aplicadas en la resolución del recurso de apelación interpuesto por el ente expropiante (AyA), que les obligará a fijar el justiprecio por el área de 122 metros cuadrados que se utiliza para el aprovechamiento del pozo y la construcción del acueducto de Palmares.

IV. SOBRE EL DERECHO DE PROPIEDAD

El artículo 45 de la Constitución Política consagra el derecho de propiedad, y lo hace de la siguiente manera:

"La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley. En caso de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia.

Por motivos de necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de interés social"

1. 1LAS PROPIEDADES, SU FUNCIÓN Y ESTRUCTURA ES OBRA DEL LEGISLADOR. En una interpretación amplia del texto base para resolver la consulta judicial planteada, y para determinar si se debe aplicar o no un criterio de propiedad privada (adquirida por usucapión e inscrita en el Registro Público mediante Información Posesoria), o un criterio de propiedad agraria pública (reservada al Estado), es necesario recordar lo indicado por esta Sala, en cuanto a los diferentes regímenes de propiedades que abarca dicha norma: “Por tales razones, se incluyen, dentro del criterio de propiedad del referido numeral 45, en relación con el 50, ambos constitucionales, la propiedad forestal, la propiedad agraria, la propiedad ecológica, la propiedad ambiental, etc., todas con asidero constitucional en los citados artículos y con una específica regulación y naturaleza jurídicas...” (S.C., No. 5893-95 de 9:48 horas del 27 de octubre de 1995).La inteligencia de dicha interpretación normativa debe ser profundizada. El tratamiento de la protección de los derechos reales, en materia civil y agraria, tienen una gran importancia en todos los ordenamientos jurídicos que han consolidado una base constitucional arraigada en la protección de los derechos humanos fundamentales: junto a los derechos de libertad económica, entre los cuales se encuentra la propiedad privada y demás derechos reales derivados, también se han consagrado derechos-deberes económicos, sociales y ambientales. La propiedad privada y la libertad económica, encuentran protección constitucional en los artículos 45 y 46 de nuestra Carta Magna y, aunque parece obvio, su existencia y defensa obedecen a la permanencia de un Estado Social de Derecho, basado en principios y valores constitucionales, en los cuales se consagran no solo derechos a favor de los particulares, sino también deberes, con miras a alcanzar un desarrollo económico, con equidad, solidaridad y justicia social.En consecuencia, si las normas y principios constitucionales de los derechos reales, tanto en materia civil, como agraria, son comunes, no es posible escindir, completamente, las dos materias del Derecho de la Constitución, con mayor razón, tratándose del tema de la expropiación con fines de utilidad pública. La función y la estructura de los derechos reales son comunes en ambas materias, pero su contenido es diverso. La función es la utilidad económica o social para el cual fue diseñado un derecho real particular, y la misma dependerá de la naturaleza (civil, agraria, ecológica, ambiental) del bien sobre el cual recae tal derecho. La estructura, se refiere al conjunto de derechos y obligaciones del titular de ese derecho real, impuestos por la legislación ordinaria, y modificados por la legislación especial, para responder a las necesidades de cada momento histórico. La diversa estructura y función de los bienes, de acuerdo a su naturaleza, conduce a hablar de diversos tipos de propiedad: la civil, la urbana, la agraria, la forestal, la horizontal, la intelectual, y así sucesivamente.También se habla de posesión y usucapión civil, agraria, forestal o ecológica. Igualmente, de servidumbres civiles, de aguas, agrarias, y más recientemente de servidumbres ecológicas. En cualquier caso, la Constitución es garante de la protección de tales derechos reales, para brindar no solamente seguridad jurídica a sus titulares, sino también, para obligar el cumplimiento de la función económica, social y ambiental, para la cual fueron concebidos. Pero la Constitución también protege, con particular atención, todos los bienes productivos que forman parte de la Propiedad agrícola del Estado y su dominio público, y que en algún momento pueden ser de utilidad para el bien común.
2. 2LA PROPIEDAD PRIVADA Y SU INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL. En el párrafo primero, el artículo 45 señala su carácter de "inviolable" y establece la obligación por parte del Estado de indemnizar al propietario previamente, cuando deba suprimirla por razones de "interés público legalmente comprobado". En el párrafo segundo se expresa la posibilidad de establecer limitaciones de interés social a la propiedad, mediante ley aprobada por votación calificada -votación de los dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa-. De manera que la obligación de indemnizar por parte del Estado está constitucionalmente prevista cuando se trata de expropiación, y no rige para las limitaciones de interés social que se establezcan mediante ley aprobada por votación calificada. Estas limitaciones deberán afectar a la colectividad en general y no podrán exceder los parámetros de razonabilidad o proporcionalidad, ni vaciar de su "contenido mínimo esencial" el derecho de propiedad.La restricción al derecho de propiedad que vacíe de su contenido esencial el derecho, se convierte en una expropiación encubierta y, en consecuencia, genera la obligación de indemnizar (véase sentencia número 2000-004007 de las 09:11 horas del 12 de mayo de 2000). En reiterada jurisprudencia, esta Sala se ha pronunciado sobre el concepto y alcances del derecho de propiedad. Así, en sentencia número 2003-003656 de las 14:43 horas del 07 de mayo de 2003, se dispuso lo siguiente:

"IX.- Al tenor de las anteriores consideraciones es que la ‘inviolabilidad’ que consagra la norma en comentario debe ser entendida en su verdadera acepción, esto es, que al igual que el resto de los derechos fundamentales reconocidos en el propio texto constitucional o en los diversos tratados internacionales de derechos humanos, no es susceptible de violación, infracción o quebranto de manera violenta o arbitraria, por cuanto la inviolabilidad se enmarca como un elemento o característica esencial de todos los derechos fundamentales, y no únicamente del derecho de propiedad. En el caso de la propiedad, la inviolabilidad se traduce en la imposibilidad o prohibición, tanto para el Estado como para los particulares, de privar al propietario de su propiedad mediante engaño o la fuerza; y únicamente en el supuesto previsto en la norma es que resulta legítimo su despojo, esto es, únicamente a causa de utilidad pública legalmente comprobada, y mediante el procedimiento o diligencias de expropiación, el cual exige el pago previo de la indemnización para que la Administración tome posesión del inmueble. La evolución que se ha operado en la conceptualización del derecho de propiedad, en virtud de la cual se le tiene, ya no como un derecho absoluto e intocable, sino integrado y determinado por la convivencia en sociedad, ha sido reconocida por este Tribunal con anterioridad (…)

Así, la posición del carácter absoluto de la propiedad, como derecho ilimitado y exclusivo, sólo afectado por motivos de expropiación para construir obras públicas -única limitación admitida en el siglo pasado-, ha sido sustituida por una nueva visión de la propiedad, que sin dejar de estar regulada como un derecho subjetivo, prevé que sus poderes son limitados y que además, está sujeta a deberes y obligaciones’ (sentencia número 04205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis)”.

De igual manera, en las actas de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949 se pueden evidenciar algunas intervenciones de los diputados constituyentes durante la discusión en las sesiones para la aprobación del artículo 45 de la Constitución Política, que demuestran su preocupación por plasmar en el Texto Constitucional las verdaderas características que debía tener el derecho a la propiedad privada, de acuerdo con las tendencias más actuales a nivel mundial y regional. La siguiente intervención del constituyente don Rodrigo Facio así lo deja entrever:

“De advertir es, en primer lugar, que el artículo 29 de la Constitución de 1871, en cierta forma introducía ya el concepto de función social de la propiedad, en virtud de la reforma que se le introdujo en el año 43, al hablar de que el Congreso podría mediante los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponerle a la propiedad privada las limitaciones por causas de interés social, y al hacerlo, implícitamente quedó establecido también que en Costa Rica la propiedad había perdido constitucionalmente, desde ese momento, el carácter absoluto, cerrado, que tuvo en épocas anteriores, cuando el liberalismo económico y el individualismo manchesteriano estaban en su apogeo. (…) el principio es el universalmente acogido hoy día por todos los países civilizados de occidente: la propiedad privada no puede considerarse como algo que interese sólo a su titular, desconociendo las consecuencias que en la sociedad pueda producir el desordenado o arbitrario ejercicio del respectivo derecho; éste se reconoce y se garantiza, porque se sabe útil y conveniente su existencia para el desarrollo de la economía nacional, pero se garantiza dentro de las limitaciones lógicas que le impone el hecho de su función social; que no puede ser por tanto un concepto absoluto e inviolable.

(…)También el concepto de función social se halla allí. Todos los países, lo repito, los de libertad política y los dictatoriales, han ido acogiendo el cambio, asimilando el nuevo concepto, con lo cual se demuestra en forma evidente, indiscutible, que se trata de conceptos o ideas que no pueden relacionarse con ninguna corriente política, con ninguna bandera ideológica o doctrinaria; con ningún sectarismo. La idea de que la propiedad es o tiene una función social, es una idea impuesta por las necesidades del mundo moderno en la economía de los países libres, la cual debe ajustarse no sólo para beneficio de los propietarios, sino para el de toda la sociedad (…)” Quisiéramos que la Constitución de 1949, en este punto se pusiera a nivel con la época que vivimos, a la par de las Constituciones de los otros hermanos países de América, y que dejara constando que la propiedad tiene una función social en Costa Rica; que la propiedad privada merece el respeto y toda clase de garantías, por parte del Estado, pero que debe ser manejado de manera que no se oponga a los intereses de los demás, sino que contribuya a mejorarlos” (ver Acta Nº 104 de la Asamblea Nacional Constituyente) De los textos citados con anterioridad se puede afirmar que, al igual que el resto de derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política, el derecho de propiedad no es absoluto y la inviolabilidad que reconoce el numeral 45 constitucional no puede leerse con la rigurosidad con que se entendía en la época del liberalismo económico, cuando se defendía una noción individualista de la propiedad.

Por el contrario, actualmente la propiedad privada puede ser limitada de diversas maneras que van en consonancia con el Derecho de la Constitución. A partir de estas nuevas concepciones fue que se comenzó a propugnar por la función social de la propiedad, la cual además de permitirle al propietario ejercer una serie de prerrogativas sobre esta, no se olvida de los fines sociales que también está llamada a cumplir cuando el Estado así lo requiera para alcanzar proyectos de utilidad pública a favor de la colectividad.

1. 3SOBRE EL RÉGIMEN DE LA PROPIEDAD AGRARIA. El Código Fiscal, de 1885, la Ley de Terrenos Baldíos (No. 13 del 10 de enero de 1939, derogada por la Ley de Tierras y Colonización No. 2825), la Ley de Informaciones Posesorias y la Ley de Tierras y Colonización, fueron las primeras normativas en ocuparse de una regulación en el uso racional de los recursos naturales, para conservarlos. Pero también propiciaron la ocupación, titulación y destrucción de los bosques. En la segunda mitad de este siglo, prevalecieron el interés en la producción y la explotación de la tierra, lo cual venía justificado por la imposición de la función económica y social de la propiedad agraria. En efecto, la doctrina agraria costarricense ya se había manifestado por una cultura agraria tendiente a poner a producir la tierra para cumplir con su destino económico: “(...) La tierra multiplicó su feracidad con el auxilio de la mecanización y la técnica, que supone el uso creciente de ciertos bienes muebles (...).Pero si la tierra comparte su importancia con el capital mueble agrario, perdiendo su primacía, ha adquirido un nuevo relieve como asiento de los bienes que constituyen la explotación agropecuaria (...). Dichos bienes son considerados propiedad agraria en su aspecto económico, en cuanto a instrumentos o medios de producción agropecuaria, y en su aspecto social, relativo a su control y a la distribución de sus beneficios (...). La propiedad agraria, se caracteriza por la exigencia individual y social de la necesaria destinación a la producción, para preservar la calidad y la capacidad productiva del bien. La exigencia social de la producción se hace más obvia en las normas que autorizan la expropiación de los bienes agrarios no utilizados en la explotación o empleados deficientemente y en las que vedan o limitan las formas indirectas de tenencia y explotación (...)” (BARAHONA ISRAEL, Rodrigo.Derecho Agrario, San José, Universidad de Costa Rica, 2ª edición, 1982, página 228-229). La misma Ley de Terrenos Baldíos permitió la adquisición de tierras por particulares, hasta un máximo de 30 hectáreas. Quedó prohibido, salvo ese caso, cerrar con cercas los terrenos baldíos propiedad del Estado, derribar montes o establecer en ellos construcciones o cultivos o extraer leña, madera u otros productos. Con ello era evidente la intención de nuestro legislador de conservar los recursos forestales. La Ley de Tierras y Colonización de 1961, reguló la función económica y social de la propiedad con mayor prevalencia que la ambiental. Ello era una exigencia cultural, en garantizar no solamente el “acceso” real a la propiedad, a través de la intervención del Instituto de Tierras y Colonización, sino también exigir que se cumpliera con el destino económico de los bienes productivos (entre otros, artículo 1, 2 y 5).La doctrina patria afirmó que “A partir pues, de la promulgación de la Ley de Tierras y Colonización es ilegal la ocupación de tierras del Estado. Pero las comenzadas antes de su vigencia son lícitas, dentro de los límites y condiciones establecidas por la Ley General de Terrenos Baldíos u otras cualesquiera vigentes al iniciarse la ocupación y sirven a los efectos de la prescripción positiva” (Barahona, ibid, p. 231). Fue así como en la Ley de Tierras y Colonización, junto a la función económica y social, se dictaron una serie de disposiciones tendientes a conservar los recursos naturales (artículo 1 y 68). En particular, se establecía que las tierras que no tuvieren implantado el régimen de conservación y uso adecuado de las reservas que en ellas existían de recursos naturales renovables de la nación estaban incumpliendo la función social de la propiedad (Ley de Tierras y Colonización, artículo 153 inciso 4).Sin embargo, su aplicación desmedida, por la cultura que le era inherente, en cuanto a la función económica y social, llevaron al ejercicio abusivo del derecho de propiedad. Por ello también se advierte que “La apropiación indebida de tierras en las reservas nacionales por particulares adquiere caracteres alarmantes cuando es realizada por propietarios de latifundios con el fin de aumentar su cabida y más aún si el propósito que se persigue se limita a acaparar tierras sin cultivarlas” (BARAHONA ISRAEL, op. cit., p. 235). El legislador impuso a la propiedad, en particular a la propiedad agraria una serie de limitaciones dirigidas a cumplir su función económica y social. La Ley de Tierras y Colonización hace referencia expresa a ambas funciones (Ley de Tierras y Colonización, artículos 6, 21 inciso 1, 58, 142, 144, 150). Por un lado, le impone la obligación al Estado de dotar a personas carentes de tierras o que las poseen en forma insuficiente, dotarlos de terrenos suficientes para su desarrollo individual y social (artículo 2).También se establece la obligación de producir la tierra, pues el incumplimiento de esa función económico productiva implicaría eventualmente la indirectamente, o insuficientemente cultivadas. Y castiga el ejercicio antieconómico de terrenos aptos para la agricultura destinados a la ganadería (artículo 144). Se les impone a los beneficiarios del Instituto de Desarrollo Agrario, como una de sus obligaciones, la conservación de los recursos naturales renovables, pues la falta a estas disposiciones puede implicar la revocatoria de la parcela.
2. 4DE LOS LÍMITES Y LIMITACIONES, A PROPÓSITO DE LA PROPIEDAD AGRARIA Y FORESTAL. La doctrina (ALBALADEJO, Manuel. Derecho Civil, Tomo III, Derecho de bienes, Barcelona, 8ª edición, 1994, páginas 259 a 262) ha distinguido entre límites y limitaciones del derecho de propiedad, en el contexto del contenido de ese derecho. Según ALBALADEJO, el contenido normal del derecho de propiedad debe enmarcarse mediante la indicación de los límites del dominio: “A veces el límite consiste en que el propietario no puede hacer algo; otras en que tiene el deber de hacerlo, quitándosele así la libertad de omitirlo (por ejemplo, la de no revocar la fachada del inmueble o la de no cultivar la finca rústica)... Como los límites del dominio constituyen régimen normal del mismo, ni hace falta un acto especial para imponerlos a cada cosa en particular, ni hay que probarlos... sino que basta invocar (cuando proceda) la norma jurídica que los establece.Por el contrario, tratándose de limitaciones han de establecerse por un acto especial relativo a la cosa de cuya propiedad se trata, y, como son excepcionales, han de ser probadas, pues, en otro caso, la propiedad se presume libre de ellas” (íbid, p. 262). Estos pueden establecerse por razones de interés privado, o por razones de interés público, siendo estos últimos los predominantes. Por ejemplo, los establecidos en la Ley de Aguas o en la Legislación especial agraria o ambiental. La Corte Plena, actuando como Tribunal Constitucional, hizo la distinción entre los límites y limitaciones al derecho de propiedad:

“Tradicionalmente se han usado como sinónimos “límites” y “limitaciones”, pero ya hoy día se hace la diferencia entre ambos términos, para entender como “límites” los que son impuestos por la ley en forma generalizada sin referirse a una cosa o a un propietario individualizados, se aplican a todos los que están en una misma situación; mientras que las “limitaciones” por regla general son impuestas voluntariamente por los propietarios, aunque sea con base en la ley, y siempre para casos concretos... Pero nótese que la votación de dos tercios no constituye autorización para imponer toda clase de limitaciones a la propiedad, pues el texto se refiere únicamente a las de “interés social” ” (Corte Plena, Sesión Extraordinaria, del 25 de marzo de 1983).

La Corte Plena señaló muy claramente el principio de la función económica social de la propiedad, como una restricción impuesta a la propiedad con efectos generales. Específicamente, en el ámbito de la propiedad forestal, la Jurisprudencia estableció la importancia de las limitaciones desde el punto de vista ambiental:

“En el recurso se alega la inconstitucionalidad de los artículos 30, 7l, 88, 98, l0l, incisos b) y d), l03, l04 y l05 de la Ley Forestal por encontrarlos lesivos de lo dispuesto en el artículo 45 constitucional, pues según el criterio del recurrente, el primer artículo citado atenta contra la inviolabilidad de la propiedad al exigir aprobación de la Dirección General Forestal para poder efectuar trabajos de eliminación de bosques con el objeto de realizar colonizaciones o parcelación de tierras o cualquier empresa agrícola o ganadera, toda vez que con esas (sic) intromisión del Estado se pone en manos de éste la facultad de administrar la propiedad privada. A lo anterior es de señalar que ningún choque se produce entre el artículo 30 de la Ley Forestal y el 45 de la Constitución Política, pues el derecho de propiedad no es absoluto. En efecto, si bien el constituyente declaró categóricamente que la propiedad es inviolable, de seguido estableció restricciones a ese principio, una de ellas la posibilidad de expropiación "por interés público legalmente comprobado", y por otra en que se dispone que la Asamblea Legislativa puede imponer a la propiedad limitaciones de interés social "mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros", de donde debe concluirse que la primera declaración tiene dos limitantes referidas al interés público y al interés social.

El concepto clásico de propiedad que la tenía como absoluta y sin límites, ha variado notablemente, permitiendo ahora que se impongan "limitaciones de interés social", conforme lo autoriza el párrafo segundo del artículo 45, con lo cual ha sido posible que el legislador estableciera, como función esencial del Estado, la de "velar por la protección, aprovechamiento, conservación y fomento de los recursos forestales del país" (artículo 1º de la Ley Forestal), función que se cumple con la serie de restricciones que la citada Ley impone a la explotación de los bosques. De la misma norma constitucional se concluye que esos límites no son un desconocimiento del derecho de propiedad, como lo alega el recurrente, sino una limitante para lograr el cumplimiento de fines superiores, más importantes que los estrictamente individuales en favor del propietario, sean los de la comunidad y de las futuras generaciones que deben contar con recursos forestales, incluso en protección del ambiente y la sanidad...

Es cierto que se le ha limitado en su ejercicio, en protección de los intereses forestales del Estado que procuran la conservación de los recursos naturales y la sanidad ambiental; pero ello está permitido por la norma constitucional que el propio recurrente estima lesionada... VIII.- Ya en forma reiterada esta Corte ha dicho que el ejercicio de las libertades acordadas por la Constitución no es absoluto, y que pueden ser objeto de reglamentación y aún de restricciones cuando se encuentren de por medio intereses superiores. Mal podría tildarse de inconstitucional, por ejemplo, el artículo 371 de la Ley General de Salud, en cuanto reprime con prisión a quien cultivare plantas de adormidera, coca o marihuana, por atentar contra la libertad de agricultura establecida en el artículo 46 de la Constitución, norma que el recurrente estima como violada por las restricciones que a la labor agrícola impone la Ley Forestal.

Y si se toma en consideración el criterio ya externado de que esa Ley protege intereses de mayor rango que los meramente individuales del poseedor o propietario de terrenos sometido a regulación forestal, se concluye aquí también que las restricciones que se acusan de inconstitucionales no lesionan la garantía del artículo 46 de la Carta Política, pues ya se dijo que lo que ha hecho el Estado es restringir por razones de interés social el ejercicio de los atributos de la propiedad. IX. La Ley Forestal pretende proteger los recursos naturales, circunstancia que incide en la organización de la producción. Los recursos hidrológicos, los cambios ambientales, la sanidad del lugar son factores que influyen en la producción agropecuaria y se encuentran directamente relacionados con los recursos forestales de la zona; por ello las regulaciones sobre explotación forestal no lesionan sino que, por el contrario, afirman la garantía constitucional del artículo 50, en cuanto dispone que el Estado debe organizar la producción.

X. Con la Ley Forestal no se le está impidiendo al recurrente la posibilidad de lograr trabajo, honesto y útil, con el que procure por la subsistencia y bienestar de él y de su familia. Es indudable que el derecho que otorga el artículo 56 de la Constitución Política no es irrestricto, pues se encuentra sometido a las leyes y reglamentos respecto a la modalidad y condiciones de ejercerlo. Así el señor Elizondo Villegas puede dedicarse a la agricultura si ése es su deseo; pero en ejercicio de tal derecho no le es lícito actuar contra la legislación vigente que protege los recursos forestales y regula la producción agrícola. Existen cultivos prohibidos (como el señalado anteriormente, la marihuana), y prácticas agrícolas restringidas (como las quemas), por normas jurídicas que imposibilitan a los agricultores para dedicarse a esos cultivos o utilizar las prácticas dichas. Sin embargo, esas normas no son inconstitucionales, pues no restringen ilegítimamente el derecho al trabajo, sino que lo regulan para salvaguardar otros intereses de mayor rango que garantizan la convivencia, fin último al que tiende el sistema jurídico" (Corte Plena, sesión extraordinaria celebrada el l7 de mayo de l984).

Este Tribunal Constitucional, a partir del año 1990, reconoce más claramente el carácter dinámico del derecho de propiedad, y la posibilidad de imponer dentro de su estructura –conjunto de derechos y obligaciones del propietario- limitaciones de interés social, para evitar el ejercicio antisocial o abusivo de ese derecho que no es ilimitado. Dentro de dicho contexto reconoce, implícitamente, la existencia de propiedades especiales, con particularidades distintas atendiendo a la naturaleza del bien de que se trate, y su función específica:

“El poder del propietario sobre la propiedad está determinado por la función que ésta cumpla. El objeto del derecho de propiedad ha sufrido transformaciones importantes. Actualmente, no sólo se tutela el derecho de los propietarios, sino también diversos intereses generales o sociales que coexisten con aquél. El derecho objetivo enmarca del contenido de los derechos subjetivos. Cada objeto de derecho implica una peculiar forma de apropiación. Así por ejemplo las facultades del dominio relativas a un fundo agrícola son muy distintas de las correspondientes a una finca ubicada en el sector urbano de intensa utilización.” Dichas limitaciones, según la Sala Constitucional, deben ser razonables y no vaciar el contenido del derecho, pues pasaría a ser una privación total del mismo (Sala Constitucional, No. 5097-93 de las 10:24 horas del 15 de octubre de 1993).

1. 5LA POSIBILIDAD DE TITULACIÓN EN RESERVAS NACIONALES Y SUS LIMITACIONES. Uno de los temas más controvertidos, en materia de limitaciones a la propiedad, para el cumplimiento de su función ambiental, es el de la posesión y titulación de bosques y terrenos ubicados en áreas protegidas. El tratamiento de este tema, en el ámbito de la protección posesoria, de la propiedad privada y de la usucapión ha sido objeto de análisis y discusión, tanto en doctrina como en jurisprudencia. El tema de la posesión ecológica, no es de pacífica aceptación. Se han dado diversos planteamientos doctrinales y la jurisprudencia exige demostrar el cumplimiento de la función ecológica para proteger la posesión y propiedad. Todo se origina en la aplicación del artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, que en la actualidad establece: “Artículo 7.- Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de un área silvestre protegidas, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá demostrar ser el titular de los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por los menos con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre.Las fincas ubicadas fuera de esas áreas y que contengan bosques, sólo podrán ser tituladas si el promovente demuestra ser el titular de los derechos legales de posesión decenal, ejercida por lo menos durante diez años y haber protegido ese recurso natural, en el entendido de que el inmueble tendrá que estar debidamente deslindado y con cercas o carriles limpios...” (Ley de Informaciones Posesorias, artículo 7. Reformado por Ley Forestal, No. 7575 del 5 de febrero de 1996). En relación con la aplicación de esta disposición, la Sala Constitucional ha indicado que es posible aplicar dicha norma en forma retroactiva, desde que se produce la afectación al dominio público, pues la posesión decenal consolidada antes de la declaratoria de cualquier reserva o área protegida encuentra tutela en la referida disposición legal (ver voto No. 4597 de las 15:45 horas del 5 de agosto de 1997).

V. SOBRE LA USUCAPIÓN COMO MODO DE ADQUIRIR LA PROPIEDAD

A pesar de lo especializado de esta materia, ya la Sala ha tenido oportunidad de referirse al régimen general de la usucapión (entendida como la posibilidad de adquirir la propiedad de los bienes inmuebles por prescripción positiva). La sentencia número 004587-97 de las 15:45 horas del 05 de agosto de 1997, arroja una serie de elementos importantes sobre este instituto que merece la pena rescatar en este apartado:

“(…) En principio, debe indicarse que las diligencias de información posesoria reguladas en la Ley de Informaciones Posesorias No.139 de 14 de julio de 1941 y sus reformas, son un procedimiento judicial no contencioso por medio del cual se formaliza un título de propiedad de bienes inmuebles inscribible en el Registro Público. En general, con ese procedimiento se pretende que los poseedores que carecen de título inscribible en el Registro Público, lo obtengan. El artículo 1 de esa Ley dispone que para que el poseedor de bienes raíces solicite el otorgamiento del título con base en el procedimiento de información posesoria, deberá demostrar una posesión por más de diez años con las condiciones que señala el artículo 856 del Código Civil, a saber, en calidad de propietario, continua, pública y pacífica. Los anteriores requisitos de tiempo y condición, caracterizan la posesión necesaria para usucapir.

Para obtener la propiedad de los bienes inmuebles por prescripción positiva, además de la posesión en las condiciones indicadas, el artículo 853 del Código Civil señala como requisitos: el título traslativo de dominio y la buena fe. De lo anterior y de lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley de Informaciones Posesorias, que caracteriza el procedimiento de información posesoria como un proceso judicial no contencioso -en el que al surgir un reclamo u oposición de alguna persona o del Estado, provoca que el asunto se suspenda y se remita a la vía declarativa para su discusión y solución, o que se archive el expediente y se tenga por agotada la vía administrativa, respectivamente-, se desprende que la titulación del bien inmueble tiene como requisito la adquisición de la propiedad. O sea, que se distingue el momento de adquisición de la propiedad por usucapión del momento en que esa situación se hace valer en el procedimiento de información posesoria para obtener un título inscribible en el Registro Público.

De ahí que se considere la usucapión como un modo de adquisición de la propiedad y de otros derechos reales poseíbles, y a la titulación como el procedimiento por medio del cual, comprobados los requisitos de la usucapión, se confiere el título de propiedad inscribible.

La usucapión es un modo originario de adquirir un derecho real poseíble por el transcurso del tiempo con los requisitos de ley. El efecto jurídico adquisitivo de la usucapión se produce de manera automática con el transcurso del tiempo unido a una posesión hábil que reúna las condiciones fijadas para la posesión ad usucapionem, y a los demás requisitos establecidos en la ley. En términos generales, el Código Civil establece como requisitos para la prescripción positiva: el título traslativo de dominio, la buena fe, y la posesión en condiciones específicas.

(…)

Ahora bien, como último requisito contemplado en el artículo 853 para la prescripción positiva se tiene la posesión. La esencia del instituto de la usucapión está ligado con la disciplina de la posesión. Al ejercicio de la posesión durante un plazo determinado y en condiciones especiales -pública, pacífica, continua y en calidad de titular del derecho ostentado-, se suman los requisitos que el ordenamiento establece para la usucapión, justo título y buena fe. La posesión como derecho real implica la relación entre una persona y la cosa. Constituye uno de los elementos separados que forman el dominio (artículo 264 Código Civil). El derecho de posesión puede ser adquirido independientemente del dominio pleno bajo ciertas circunstancias que el Código Civil regula en el artículo 279 -por consentimiento del propietario, por el hecho de conservar la posesión por más de un año y porque la ley autorice al acreedor a retener la cosa de su deudor o mande que todos o algunos de sus bienes pasen a un depositario-.

(…) En ese sentido, la posesión ad usucapionem es una forma más rigurosa o calificada de posesión que se diferencia de la genérica. Los requisitos que la ley exige para que la posesión sea apta para la prescripción positiva se regulan en el artículo 856 del Código Civil. La jurisprudencia, integrando conceptos doctrinarios, ha desarrollado el contenido de esos requisitos. En ese sentido, en relación con la posesión en calidad de propietario se ha señalado que lo que el Código Civil quiere decir es posesión en calidad de titular del derecho ostentado (…)” (lo destacado no corresponde al original) Del mismo modo, en la doctrina del Derecho Civil y Derechos Reales se ha puntualizado que el ordenamiento jurídico reconoce la usucapión como modo de adquirir la propiedad de un bien inmueble, a fin de brindar seguridad jurídica a las relaciones sociales y, consecuentemente, propiciar la paz social.

Existen varias teorías que fundamentan la usucapión: en primer lugar, una teoría subjetiva que explica que el fundamento jurídico de la definitiva adquisición por el usucapiente es la negligencia o abandono del titular contra quien usucape; en segundo lugar, una teoría objetiva que indica que la ratio iuris de la usucapión está en la protección del interés público, los intereses sociales y la seguridad jurídica. El Derecho busca proteger la apariencia creada con la situación posesoria en que se encuentra el usucapiente y el aseguramiento de la estabilidad económica (véase, Atienza Navarro, María Luisa y otros, “Derechos Reales e Inmobiliario Registral: Esquemas de Derecho Civil”. Editorial Arazandi, 2010, España). Mediante la usucapión se transforma el estado de hecho a un estado de derecho a fin de garantizar seguridad jurídica de los intereses individuales y en las relaciones jurídicas (del usucapiente frente a otros sujetos).

La usucapión genera un título real y válido, de manera gratuita, que se transforma en una adquisición de la propiedad. Por medio de la firmeza de la adquisición se dará seguridad a las relaciones jurídicas por cuestiones de interés público (ver, Albaladejo García, Manuel. “Compendio de Derecho Civil”. Editorial José María Bosch, 2007, España).

VI.Sobre los bienes de dominio público, la presunción de demanialidad y las reservas de dominio público. Para tener una mejor comprensión del tema que se está estudiando en esta consulta, debe también hacerse referencia a las nociones de bienes de dominio público, la presunción de demanialidad, así como a las reservas de dominio público, todos ellos conceptos importantes para la adecuada resolución del sub examine. Sobre los bienes de dominio público, esta Sala ha tenido reiteradas oportunidades para desarrollar la temática. Por ejemplo, en la sentencia número 1991-2306 de las 14:45 horas del 6 de noviembre de 1991, reiterada en la sentencia número 2004-09217 de las 15:25 horas del 25 de agosto de 2004, este Tribunal estableció lo siguiente:

“(…) el dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.

Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad. El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa. La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública.

En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, como las vías de la Ciudad Capital, sean calles municipales o nacionales, aceras, parques y demás sitios públicos, los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalen” (lo destacado no corresponde al original) Por consiguiente, los bienes de dominio público se caracterizan por: a) existir una voluntad expresa del legislador; b) un destino especial de servir a la comunidad, al interés público; c) estar destinados al uso público; d) estar afectados al servicio que prestan; e) encontrarse sometidos a un régimen especial fuera del comercio de los hombres; f) no pertenecer individualmente a los particulares, y; g) pertenecer al Estado en su concepción más amplia.

Además, son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen, no pueden ser objeto de posesión, se puede adquirir un derecho al aprovechamiento pero no a la propiedad, la acción administrativa (potestades de autotutela y policía) sustituyen a los interdictos para recuperar el dominio y, finalmente, los permisos o las meras ocupaciones de hecho se realizan a título precario.

Por su parte, en la sentencia número 3145-1996 de las 9:27 horas del 28 de junio de 1996, esta Sala distinguió entre la afectación de un bien y la asignación del bien a un fin público, de la siguiente forma:

“Un bien público puede ser natural o artificial, según se trate de bienes declarados públicos por el legislador considerándolos en el estado en que la naturaleza los presenta u ofrece (un río por ejemplo), o de bienes declarados públicos por el legislador pero cuya creación o existencia depende de un hecho humano (construcción de una calle o un parque público, por ejemplo). En nuestra legislación para definirlo, el artículo 261 del Código Civil sigue el concepto de la afectación al fin público, al expresar que "Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público". La afectación es el hecho o la manifestación de voluntad del poder público, en cuya virtud la cosa queda incorporada al uso y goce de la comunidad y puede efectuarse por ley o por acto administrativo.

La doctrina hace la distinción entre "asignación del carácter público" a un bien con la "afectación" de ese bien al dominio público. La asignación del carácter público significa establecer que ese bien determinado tendría calidad demanial; así, por ejemplo, la norma jurídica general diría que todas las vías públicas son integrantes o dependientes del dominio público y ello quiere decir que lo son las actuales y las que se lleguen a construir. En cambio, la afectación significa que el bien declarado dominial queda efectivamente incorporado al uso público y esto tiene que ver con la aceptación y recibo de obras públicas cuando se construyen por administración o por la conclusión de las obras y su recibo oficial, cuando es un particular el que las realiza (construcción de una urbanización o fraccionamiento, por ejemplo). Es por esto que se dice que la afectación puede ser declarada por ley en forma genérica, o bien por un acto administrativo, el cual, necesariamente, deberá conformarse con la norma jurídica que le sirve de referencia (principio de legalidad)” Entonces, la única forma de que un particular pueda alegar algún tipo de derecho (aunque restringido) es que la Administración le haya otorgado una concesión o un permiso.

Asimismo, la Sala en sentencia número 6758-1993 de las 15:45 horas del 22 de diciembre de 1993, distinguió los bienes del Estado en públicos y privados: "(...) que el patrimonio del Estado se califica en dos clases de bienes del dominio fiscal o privado y del dominio público. Los primeros se caracterizan porque son fuentes de rentas para el Estado, son enajenables, prescriptibles y en consecuencia, están en el comercio de los hombres; los de dominio público no le producen al Estado rentas de ninguna especie y se caracterizan por la gratuidad y la generalidad del uso para todos los individuos de la nación, son inalienables, imprescriptibles y están fuera del comercio". Una característica fundamental de los bienes de dominio público es la presunción de demanialidad. Esta hace que dichos bienes sean excluidos del ordenamiento jurídico común que regula la propiedad ordinaria, lo que implica la existencia de un régimen jurídico propio, singular y privativo, regulado por el Derecho Administrativo, existiendo un derecho-deber del Estado de la tutela o protección del dominio público. Al respecto, en la sentencia número 1996-003145 de las 09:47 horas del 28 de junio de 1996, esta Sala estableció:

“IV.- LA PRESUNCION DE LA NATURALEZA DEMANIAL DE LOS BIENES. La especial categoría de los bienes demaniales, hace que sean excluidos del ordenamiento jurídico común de la propiedad ordinaria, como ha quedado dicho en los considerandos anteriores, lo que implica la existencia de un régimen jurídico propio, singular y privativo, regulado por el Derecho administrativo y dentro de ese contenido se desarrolla el principio del privilegio de la recuperación posesoria de oficio del bien afectado, en virtud del cual, la Administración puede recobrar la posesión perturbada de sus bienes sin necesidad de acudir al juez y sin perjuicio de que el mejor derecho se discuta en la vía jurisdiccional. A este principio pertenecen las figuras jurídicas que se encuentran en los artículos que se cuestionan en esta acción; es decir, la presunta afectación e incorporación del bien al servicio público, que implica también la presunción de la demanialidad del bien, y como consecuencia de ello, la posibilidad de la exclusión del deber de registrar esos bienes y todo ello, como parte del derecho-deber del Estado de la tutela o protección del dominio público.

El ejercicio efectivo de la tutela debe tener como fin hacer cesar cualquier avance indebido de los particulares contra el dominio público, pudiendo la Administración utilizar la fuerza -poder de policía sobre el dominio público- en su defensa. Pero este principio general, por lo extraordinario y privilegiado que es, y por tener que convivir con el enunciado fundamental de la inviolabilidad de la propiedad (artículo 45 constitucional), supone, cuando menos, o que el derecho de propiedad sobre el bien sea manifiesto o que el carácter público del bien sea indubitable, de tal modo que no es posible utilizar el privilegio cuando existan cuestiones patrimoniales razonables sobre el bien, sea que se estén debatiendo en la vía administrativa o en la jurisdiccional. Es decir, la presunción de la dominialidad del bien tiene íntima relación con los modos que tiene la Administración disponibles para adquirir bienes y derechos, que en términos muy generales, son los mismos medios que tiene el particular para hacerlo con relación a la propiedad común, salvo lo ya dicho sobre la necesidad de una ley ordinaria para crear la categoría de que se trate y de la necesaria voluntad para dictar la afectación al uso público.

Todo esto conduce al examen particular del régimen de privilegio que está inmerso en los textos de las normas cuestionadas. Lo que se ha dicho hasta ahora, está dirigido a señalar que, a juicio de la Sala, el privilegio que protege la demanialidad, puede y debe ser utilizado por la Administración cuando no existe ninguna duda sobre el carácter público del bien involucrado. Esto significa que ese mecanismo de exclusión, debe ser razonable y proporcionado: razonable en el uso que debe hacer la Administración de él, para que no sea excesivo, arbitrario o que resulte en un instrumento que ampare el abuso del poder; proporcionado entre los fines que cumple el bien que se pretende sea demanial y los medios utilizados por la Administración para incorporarlo a ese régimen. En otras palabras, en el uso del privilegio de exclusión en favor de la Administración, también está incorporado el principio de la interdicción de la arbitrariedad (...)” (lo resaltado no es del original) A efectos de resolver esta consulta, debe aclararse que la Sala parte de la premisa de que los inmuebles no reducidos a propiedad particular, pertenecen al Estado, como expresamente regula el artículo 486 del Código Civil.

De esta forma, el ordenamiento jurídico ha estatuido una presunción a favor del Estado en el sentido que este es propietario de todos aquellos inmuebles no reducidos a propiedad particular. Todo lo anterior es acorde con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley de Tierras y Colonización, en el cual se establece que “Mientras no se pruebe lo contrario, pertenecen al Estado en carácter de reservas nacionales: …b) Los que no estén amparados por la posesión decenal”. Por lo que resulta más que evidente que los inmuebles inscritos posteriormente mediante información posesoria, soportan la reserva a favor del Estado, que si bien permite su titulación, para garantizar el acceso a la propiedad agraria, también el legislador ha dejado claro que quedan afectos a los fines de utilidad pública de carácter general. Por consiguiente, no existen bienes inmuebles susceptibles de ser categorizados como “res nullius”, pues lo no reducido a propiedad particular es del Estado.

De tal presunción, entre otros efectos prácticos, deriva la obligación, en un proceso de titulación de terrenos, mediante el trámite de Información Posesoria, de tener como parte cuando menos a la Procuraduría General de la República en su condición de representante estatal y al Instituto de Desarrollo Agrario, como órgano encargado de administrar la propiedad agraria pública. Emana entonces del mencionado numeral un dominio primigenio estatal, anterior a cualquier detentación de particulares. Esta característica faculta al Estado a imponer condiciones especiales de usucapión, como en este caso la de reserva de dominio público. De esta forma, cuando el Estado permite a un particular prescribir positivamente un bien inmueble, lo hace bajo el entendido que una porción del 12% se encuentra afectada a dominio público y es imprescriptible.

VII. EL ARTÍCULO 7 INCISO B) DE LA LEY GENERAL DE CAMINOS PÚBLICOS

1. 1PRECEDENTE DE CORTE PLENA DE 1986. La Corte Plena, en sesión extraordinaria número 75-86 celebrada a las trece horas y treinta minutos del seis de noviembre del corriente año, cuya acta fue aprobada en la que se verificó el diecisiete de este mismo mes, denegó el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el artículo 7 inciso b) de la Ley General de Caminos Públicos, que se consideraba contrario a los artículos 9º, 41 y 45 de la Constitución Política. Así se resolvió por unanimidad de votos, de acuerdo con las siguientes razones:

“Iº. El esquema clásico napoleónico de propiedad absoluta, inviolable y sagrada, sin autorización para limitar ese derecho en favor del interés social, prevaleció en nuestras constituciones desde la independencia. No fue sino por reforma promulgada en 1943 a la Constitución de 1871, vigente entonces, que se permitió imponer limitaciones a través de la ley y por razones de necesidad pública, aunque mantuvo el concepto de inviolabilidad. La ley y la jurisprudencia han hecho evolucionar ese concepto, y esta Corte, en resolución del 9 de diciembre de 1971, ratificó el régimen individual de propiedad, su carácter inviolable y la necesidad de que exista interés público e indemnización previa cuando se prive a alguien de su propiedad. En ese sentido también es importante tener presente lo resuelto en la sesión extraordinaria Nº 51 del 16 de junio de 1983, con relación a terrenos destinados a la carretera de circunvalación, que prácticamente habían quedado “congelados” a cambio de nada, en que se estimó que sus consecuencias eran aún más graves que si hubieran sido expropiados, por lo que debía levantarse la restricción.

En el caso del artículo 7 inciso b) de la Ley General de Caminos Públicos, el legislador perfiló el contenido del derecho de propiedad estatal sobre los terrenos baldíos, permitiéndole al Estado otorgar derechos sobre ellos, a título de canje, aplicación de gracia, etc., reservándose un 12% del área de esos terrenos para la construcción de caminos públicos. Esta reserva utilizable “en cualquier momento” mantiene a favor del Estado la propiedad sobre el porcentaje señalado cuyo corolario es la transmisión de un dominio no pleno ni absoluto sobre tal clase de bienes, condición que debe hacerse constar en la escritura pertinente como aceptada por el beneficiario del derecho transmitido. Nótese que se trata precisamente de un acto de disposición patrimonial del Estado bajo ciertas condiciones a las que el adquiriente se somete, sacrificando un derecho que corresponde al particular, pues éste no tenía el dominio pleno sobre el bien, si lo adquiere con la negociación, precisamente porque admite en el acto de la formalización esa posibilidad y se da por entendido que el 12% del área puede ser utilizada por el Estado en la construcción de obras de connotado interés público; de ahí que no podría afirmarse que se trata de una limitación del derecho de propiedad del particular, quien, al adquirir bajo esas condiciones, ejerce precisamente un acto volitivo de negación del que no podría obtener luego un provecho patrimonial que no le corresponde, pues su adquisición se sometió a una condición prestablecida que le acarrea la obligación de cumplir, aceptando el ejercicio del derecho reservado por su transmitente.

La materialización de ese derecho estatal a la utilización del área mencionada, no puede tenerse como una expropiación, toda vez que la misma se presenta cuando la medida envuelve de hecho una privación del dominio de cosas concretas ya incorporadas al patrimonio de ciertos individuos; pero, se repite, en el caso del artículo bajo examen no hay una incorporación plena del inmueble al patrimonio del particular, pues se recibió con la condición aceptada; y en aplicación precisamente del principio de justicia distributiva que invoca el gestionante, y diciendo que “no es posible admitir, jurídica ni éticamente, que el Estado o sus instituciones se apropien sin compensación, aunque sea un beneficio del interés público, de un bien de propiedad de un particular”, debemos concluir que tampoco tendría sustento ético ni jurídico que el Estado pague por la disposición de un bien que nunca dejó de pertenecerle, es decir, no hay sacrificio del derecho particular generador de responsabilidad, indemnizatorio; al propietario no se le obliga “a donar coactivamente hasta el 12% de su finca” como se sostiene en el recurso; simplemente el Estado utiliza, cuando sea oportuno, el derecho reservado, constante en la escritura y aceptado por el adquirente.

IIº. El artículo 7 inciso b) califica prácticamente de “reserva” el régimen jurídico que allí se establece, y luego usa la denominación de “restricciones o cargas”. Este último vocablo (cargas) induce a error acerca del contenido del texto legal, pues podría suponerse que se trata de un gravamen que se impone sobre un bien ajeno, o de una obligación que se constituye en contra del adquirente, en este caso sin contraprestación que le sirva de causa. El término “restricción” resulta más apropiado, pues mediante la reserva se restringe o reduce a menores límites el área del terreno objeto del traspaso. Pero, sin dar mayor importancia a cuestiones de terminología, lo cierto es que la reserva significa que el Estado conserva su carácter de propietario sobre una porción determinada del inmueble hasta por un máximo del 12% del área total, con derecho a localizar esa porción cuando tuviere que utilizarla para los fines que indican en el citado artículo 7.

No existe entonces, ningún menoscabo a la propiedad del adquirente, pues en estos casos no hay transmisión de todo el terreno sino tan solo en cuanto al exceso del 12%, con la particularidad que la porción reservada no se determina o identifica desde el principio pues su localización depende de las obras que deban realizarse en el futuro y del lugar en que se ubiquen. Con otro enfoque jurídico podría decirse que la posesión sí se transfiere respecto de la totalidad del inmueble, por no estar localizado aún en el terreno de la reserva, pero ello solo en forma condicional, pues la posesión de ese terreno (hasta en el 12%), se revierte en favor del Estado, en todo o en parte, cuando este necesite realizar allí las obras mencionadas. Se trata, en resumen, de un régimen jurídico “sui generis”, cuyas características resulta un tanto difícil precisar; sin embargo, no hay duda de que ese régimen no se contrapone al artículo 45 de la Constitución Política.

De lo dicho se puede concluir que no se está bajo el supuesto de afectación o sacrificio de un bien que forme parte del patrimonio individual o particular, y que tampoco cabría entonces cuestionar la responsabilidad indemnizatoria a título de garantía de los derechos constitucionales y de su inviolabilidad e intangibilidad, como completamente de una expropiación que no existe. IIIº. Se reprocha igualmente violación al principio de la responsabilidad extracontractual del Estado, consagrada en el artículo 9 de la Constitución en relación armónica con el 41, pero ya hemos señalado que el derecho de reserva sobre el 12% del terreno adjudicado en la finca número 154.526, inscrita en el Registro de la Propiedad al folio 165 del tomo 2212, asiento 1 y 2 del Partido de Alajuela, fue admitido expresamente por el adquiriente, y no es posible que el Estado, con su ejercicio violente un derecho que no tiene el señor Lobo Cruz, de manera que no podría pretenderse indemnización por la utilización de ese 12%, cuyo sustento jurídico no solo se encuentra en el mencionado inciso b) del artículo 7º sino en la aceptación expresa del comprador.

El daño causado por la Administración susceptible de convertir el perjuicio en lesión indemnizable se puede cuando no exista causa que legitime la conducta de aquella y “estas causas de justificación han de ser expresas para que puedan ser estimadas y deben consistir siempre en un título que determine o imponga como jurídicamente querido el perjuicio contemplado. Así, por ejemplo, el cumplimiento de un contrato, la exacción de un impuesto o el cumplimiento de cualquier otra obligación impuesta por la ley” (García de Enterría Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, Segunda Edición, Editorial Civitas, Madrid, pág. 338). De ahí que si algún “daño se hubiere causado a don Rubén, él mismo se encuentra justificado por un título que impuso como jurídicamente querido el perjuicio contemplado, lo cual exonera a la Administración de la obligación de convertir el perjuicio en lesión indemnizable. Por todo lo

1. 2SOBRE EL ORIGEN HISTÓRICO DE LA NORMA. Pese a los anteriores precedentes, conviene estudiar la constitucionalidad del numeral 7 inciso b) de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, a la luz del tema de las informaciones posesorias. Como ya se ha indicado, mediante dicha norma legal se autoriza al Estado para que utilice cierto porcentaje de los terrenos allí especificados (12% o menos de la totalidad del área) con el propósito de ejecutar diversas obras e infraestructura de utilidad pública, a fin de satisfacer un interés de la colectividad previamente definido (en el sub examine, el abastecimiento de agua a la comunidad de Palmares). Sin embargo, la particularidad de la disposición legal consultada es que otorga al Estado esa prerrogativa sin necesidad de indemnizar en modo alguno al afectado. En cuanto a los orígenes históricos de la norma bajo análisis, debe decirse que la primera referencia conocida es la Ley de Terrenos Baldíos No. 13 del 10 de enero de 1939, y en cuyo Reglamento, que es el Decreto No. 6 del 8 de abril de 1949 se dispuso:

“Artículo 13.-Todo arrendamiento de baldíos lleva consigo, tácitamente sobreentendidas, las condiciones siguientes:

• d)Que el Estado tendrá derecho en cualquier momento, sin indemnización alguna, hasta a un diez por ciento del área arrendada para ejercer en ella la servidumbre de tránsito necesaria para la construcción y vigilancia de toda clase de vías de comunicación, y aprovechamiento de fuerzas hidroeléctricas, así como las telegráficas y telefónicas, al uso de los terrenos indispensables para la construcción de dichas vías, de puentes y de muelles; a la extracción de materiales para esas mismas obras y al aprovechamiento de los cursos de agua que fueren precisos para el abastecimiento de poblaciones, abrevadero de ganados e irrigación. Queda también obligado el arrendatario a permitir las entradas y salidas que sean necesarias para los lotes contiguos o interiores. Tales restricciones y cargas van aparejadas al arrendamiento que se haga y el Registro Público no inscribirá el título respectivo si en él no constan expresamente.

Artículo 15.- Es facultativo del Poder Ejecutivo dar o no en arrendamiento las tierras baldías que se indican a continuación:

• a)Las islas; b) Los terrenos situados en los márgenes de los ríos, arroyos y en general, de todas las fuentes que estén en cuencas u hoyas hidrográficas en que broten manantiales, o en que tenga sus orígenes o cabeceras cualquier curso de agua del cual se surta alguna población o que convenga conservar con igual fin. En terrenos planos o de pequeño declive tal reserva abrazará una faja de doscientos metros a uno y otro lado de dichos ríos, manantiales o arroyos y en las cuencas u hoyas hidrográficas, una faja de trescientos metros a uno y otro lado de la depresión máxima, en toda la línea, a contar de la mayor altura inmediata;” Posteriormente la Ley de Caminos Públicos Nº 757 del 11 de octubre de 1949, en su artículo 21 reguló lo siguiente:

Artículo 21.- Para la construcción de caminos, el Estado tendrá derecho, cuando le sea indispensable para el servicio público, sin indemnización alguna, hasta un doce por ciento del área de los terrenos que en adelante se inscriban en el Registro de la Propiedad, ejerciendo los interesados derechos de posesión verbi gracia mediante información posesoria, canje de terrenos baldíos, aplicaciones de gracias inclusive los denominados derechos de «Patria» y todos aquellos otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier otra causa en baldíos nacionales. Dicha reserva en la inteligencia de que se trate de fincas cuya cabida sea superior a cinco hectáreas y que sea destinada a derechos de vía de conformidad con lo establecido por el artículo 13. También podrá aplicarse la reserva al aprovechamiento de fuerzas hidroeléctricas, telegráficas y telefónicas, para construcción de puentes y aprovechamiento de cursos de agua que fueren necesarios para el abastecimiento de poblaciones, abrevadero de ganados o irrigación.

Tales restricciones y cargas irán aparejadas a la inscripción de la finca afectada, estando obligado a hacerlo constar así el funcionario o autoridad a quien corresponde otorgar la escritura inscribible; y el Registro Público se abstendrá de inscribir el título respectivo si en él no constan expresamente.” Mediante ese texto, el legislador creó la posibilidad de que el Estado pudiera, sin indemnización alguna, acceder a un porcentaje (12%) de terrenos inscritos en el Registro Público a nombre de particulares, cuando estos provinieran de derechos o concesiones otorgadas por el mismo Estado en baldíos nacionales, y como ejemplo cita los que provinieran de información posesoria. Posteriormente, 2 años después se emitió la Ley General de Caminos Públicos Nº 1338, que derogó la anterior y retomó el postulado del artículo 21 de la Ley Nº 757, pero con otra redacción, ahora bajo el numeral 34. En esta nueva norma se eliminaron varias frases del artículo original, pero sin duda la modificación más relevante fue que se suprimió la referencia a títulos otorgados por el trámite de información posesoria.

De acuerdo con un trabajo elaborado por el entonces Diputado Torres Vincenzi (en el que se recopilaba para cada artículo los motivos por los cuales se redactaba de tal manera), la razón de ser de dicha supresión fue la siguiente: “(…) Pero se eliminó la reserva que para caminos y demás fines de utilidad pública establece ese artículo respecto a propiedades que se inscriban mediante información posesoria, pues se estima inconstitucional, ya que implica una expropiación sin indemnización, contrariando así el artículo 45 de la Constitución. Posiblemente el error del decreto-ley provenga de considerar las informaciones posesorias como un derecho de posesión en baldíos nacionales, según se desprende de su texto, lo cual es una lamentable equivocación; no es un derecho de posesión sino un medio de inscribir en el Registro Público una propiedad privada que carece de título inscribible, y no son concesiones en baldíos sino bienes particulares. En cuanto a baldíos o concesiones en los mismos, sí cabe la reserva porque el Estado puede imponer condiciones al disponer de propiedades suyas, como puede hacerlo cualquier particular”.

Sin embargo, tal criterio jurídico no era correcto tratándose de terrenos titulados con posterioridad a la promulgación de la Ley. Años después, la Ley Nº 1338 fue derogada por la Ley General de Caminos Públicos Nº 1851, la cual mantuvo bajo el artículo 13 el mismo precepto normativo del artículo 34 de la Ley anterior. En él se dispuso lo siguiente:

Artículo 13.- Para la construcción de caminos públicos el Estado tendrá derecho a utilizar, sin indemnización alguna:

• a)Los porcentajes señalados como reserva para tal fin en las propiedades inscritas o pendientes de inscripción en el Régimen Público; b) Hasta un doce por ciento (12%) del área de los terrenos que en adelante se otorguen por el Estado o las Municipalidades a título de concesión, canje de terrenos, baldíos, aplicaciones de gracias, colonias agrícolas, adjudicación de lotes en terrenos baldíos y todos aquellos otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier otra causa en los baldíos nacionales. Esta reserva se aplicará en cualquier momento a caminos de cualquier naturaleza con un ancho no mayor de veinte metros, o al aprovechamiento de fuerzas hidroeléctricas o para el paso de líneas telegráficas o telefónicas, para construcción de puentes o utilización de cursos de agua que fueren necesarios para el abastecimiento de poblaciones, abrevaderos de ganado o irrigación, o para cualquier otra finalidad de utilidad pública.

Tales restricciones y cargas irán aparejadas a la inscripción de la finca afectada, quedando obligado el funcionario a quien corresponda otorgar la escritura o suscribir el mandamiento inscribible a dejar constancia de las mismas. El Registro Público no inscribirá el título si en éste no constan dichas restricciones y cargas” Por último, la Ley Nº 1851 fue derogada por la actual Ley General de Caminos Públicos Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, la que no modifica en nada el artículo 13 de su antecesora. A partir de ese panorama histórico y la evolución que ha sufrido la actual Ley General de Caminos Públicos, se puede decir que el artículo 7, inciso b), aquí consultado hace referencia a la potestad del Estado de apropiarse de hasta un 12% de determinado tipo de terrenos para proyectos de utilidad pública, sin necesidad de indemnización. Esos tipos de terreno que enumera taxativamente la norma comparten un denominador común: han sido otorgados por el Estado a particulares a título de concesión y otras modalidades en las que el Estado continúa siendo el titular de tales terrenos, por ello puede disponer las reservas que estime necesarias, ya que siguen siendo fincas de su propiedad y como titular puede dar en concesión con las restricciones que considere debidas.

Como lo aclara la Procuraduría en el dictamen Nº 053 del 14 de febrero de 2006, los casos contenidos propiamente en el artículo 7 de la Ley General de Caminos Públicos en la actualidad (“terrenos otorgados por el Estado o las Municipalidades a título de concesión, canje de terrenos, baldíos, aplicaciones de gracia, colonias agrícolas, adjudicación de lotes en terrenos baldíos y todos aquellos otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier otra causa en los baldíos nacionales”), se trata de terrenos que presuponen un acto dispositivo del ente público sobre un bien que previamente es de su propiedad, respecto del cual es factible reservarse a futuro una porción de terreno para realizar obras de interés público.

Empero, como también se dijo en el considerando anterior, resulta del todo plausible la conclusión de que este inciso b) en realidad lo que contempla es una reserva de dominio público, la cual no se constituye con la expedición del título inscribible (sentencia aprobatoria de la información posesoria) ni tampoco cuando el titulante cumple diez años de posesión sobre el terreno objeto de las diligencias, sino desde el mismo momento en que el poseedor o el transmitente original comenzó a detentar el inmueble. Desde ese primer momento, existe la posibilidad de que el Estado destine una franja del terreno afectado de hasta un 12% a fin de construir alguna obra de evidente utilidad pública: caminos de cualquier naturaleza con un ancho no mayor de veinte metros, aprovechamiento de fuerzas hidroeléctricas o para el paso de líneas telegráficas o telefónicas, construcción de puentes o utilización de cursos de agua que fueren necesarios para el abastecimiento de poblaciones, abrevaderos de ganado o irrigación, o para cualquier otra finalidad de utilidad pública. Como señala el mencionado numeral:

“Tales restricciones y cargas irán aparejadas a la inscripción de la finca afectada, quedando obligado el funcionario a quien corresponde otorgar la escritura o suscribir el mandamiento inscribible a dejar constancia de las mismas. El Registro Público no inscribirá el título si en éste no constan dichas restricciones y cargas” Al tratarse de una reserva de dominio público, se entiende que la franja de terreno que se afecta (12% del área total a inscribir) no es susceptible de posesión apta para prescribir positivamente, sino que queda destinada al fin público dispuesto en la norma; de tal forma que esa porción de terreno no es susceptible de apropiación ni de ingresar al patrimonio privado de particulares. Ahora bien, como señala la Procuraduría, partiendo de la concepción esbozada, mientras la franja sujeta no sea requerida materialmente para el fin público dispuesto, el Estado permite que su detentador la ocupe, y aún que la incluya dentro del área descrita en el plano catastrado con base en el cual se tramitan diligencias de información posesoria sobre el resto del inmueble poseído (88% del área total inscrita).

En otras palabras, habría que entender que del total del área inscrita registralmente por medio del trámite de información posesoria, un 88% pertenece a la persona a cuyo nombre aparece inscrita y el 12% restante constituye una reserva de dominio público, la cual nunca ingresó al patrimonio privado de esa persona por prescripción positiva. Un caso similar se aplicaría a las reservas de aguas, según se explicará más adelante (los cauces de agua incluidos en los planos catastrados, aunque forman parte del cálculo del área inscrito total, no pertenecen al particular propietario de la finca inscrita por tratarse de bienes demaniales).

VIII.El artículo 19 incisos a) y b) de la Ley de Informaciones Posesorias. En segundo lugar, corresponde analizar la constitucionalidad del numeral 19 incisos a) y b) de la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941. Por medio de esa norma se dispone en su inciso a) que las fincas inscritas a través de dicha Ley quedarían afectadas por las reservas que indica la Ley General de Caminos Públicos, siempre y cuando el fundo sea enclavado o tenga frentes a caminos públicos, con ancho inferior a veinte metros. Además, en el inciso b) de la disposición aludida se señala que esas mismas fincas (las inscritas mediante las diligencias de Información Posesoria) quedarían sujetas a las reservas que indica la Ley de Aguas en sus artículos 72 y 73. Los antecedentes históricos que permiten interpretar esta norma parten de lo dispuesto en la Ley Nº 4545 del 20 de marzo de 1970, denominada popularmente “Ley de Informaciones Posesorias Administrativas”, en la que se localizaba una referencia a la afectación con las reservas de la Ley General de Caminos Públicos (en ese entonces, la Ley General de Caminos Públicos Nº 1851) de las propiedades que por ella se titularen.

Posteriormente, a través de la Ley Nº 5064 (que facultaba al Instituto de Tierras y Colonización para impulsar programas múltiples de titulación de tierras), también se incluyó en su artículo 15 esta posibilidad de afectar con las reservas de la Ley de Caminos Públicos a los terrenos titulados mediante las diligencias de informaciones posesorias. Luego, el numeral 19 bajo estudio fue introducido a la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941, mediante reforma efectuada a través de la Ley No. 5257 de 31 de julio de 1973, que tenía por objeto modificar algunas disposiciones de la Ley Nº 139 de 1941. Dicha reforma dispuso lo relativo a las reservas que indica la Ley General de Caminos Públicos para las fincas inscritas a través del procedimiento de información posesoria, que aún hoy se mantiene en el inciso a) de dicha norma. Como puede constatarse, la afectación con las reservas de la Ley de Caminos Públicos a los terrenos titulados mediante las diligencias de informaciones posesorias, se continuó dando en otras leyes que también regulaban ese tipo de procedimientos de titulación.

Y es que si se estudia con atención el artículo 486 del Código Civil, en el sentido de que “los inmuebles no reducidos a propiedad particular, pertenecen al Estado”, se puede sostener entonces que ese dominio original por parte del Estado, previo a cualquier posesión por parte de particulares, lo faculta para imponer condiciones especiales de usucapión, como en este caso la de reserva de dominio público del 12% que habla el artículo 7, inciso b), de la Ley General de Caminos Públicos Nº 5060. Es decir, como realmente el usucapiente está tomando posesión de un terreno que, de acuerdo con el ordinal 486 del Código Civil, inicialmente era propiedad del Estado, es posible que este último constituya reservas de dominio público ab initio en dichas fincas. Estas reservas el Estado las constituye desde el mismo momento en que el poseedor o el transmitente original comenzó a detentar el inmueble.

Como se ha dicho, al tratarse de una reserva de dominio público se entiende que la franja de terreno que se afecta (12% del área total a inscribir) no es susceptible de posesión apta para prescribir positivamente, sino que queda destinada al fin público dispuesto en la norma (artículo 7, inciso b, de la Ley General de Caminos Públicos), de tal forma que esa porción de terreno no es susceptible de apropiación ni de ingresar al patrimonio privado de particulares. Como se dijo antes, habría que entender que del total del área inscrita registralmente por medio del trámite de información posesoria, un 88% pertenece a la persona cuyo nombre aparece inscrita y el 12% restante constituye una reserva de dominio público, la cual nunca ingresó al patrimonio privado de esa persona por prescripción positiva. En consecuencia, debe decirse que la posición del exdiputado Torres Vincenzi partía del error de considerar que el Estado no es propietario de los terrenos antes que comience a ejercerse sobre ellos la prescripción positiva, a pesar de que sí lo es de conformidad con el artículo 486 del Código Civil.

Bajo esa inteligencia, como el Estado se reservó -ab initio- ese 12% del total del terreno inscrito mediante información posesoria, para constituir una reserva de dominio público, no sería válido sostener que deba indemnizarse al propietario (antiguo usucapiente) por la utilización que haga el Estado de una franja de terreno que siempre ha sido dominio público y, por ende, nunca ingresó efectivamente al patrimonio del propietario que adquirió bajo la figura de la usucapión. Bajo ese entendido no sería inconstitucional el artículo 19, inciso a), de la Ley de Informaciones Posesorias, que sujeta a determinadas fincas inscritas por el procedimiento de información posesoria a las reservas de dominio público que indica el artículo 7, inciso b), de la Ley General de Caminos Públicos.

Finalmente, el inciso b) del ordinal 19 de la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941, explica que las fincas inscritas a través de dicha Ley también quedarían afectadas por las reservas que indica la Ley de Aguas en sus artículos 72 y 73, cuando existieren aguas de dominio público o privado. El artículo 72 de esa Ley lo que establece es la obligación de los Jueces encargados de extender títulos de propiedad sobre tierras baldías o no tituladas, de hacer una reserva en cuanto a las aguas, álveos o cauces y vasos de las aguas que sean de dominio público, haciéndolo constar en la sentencia de adjudicación de las tierras, a fin de que el Registro Público tome nota de esas reservas nacionales, recalcando que la omisión de ese requisito no confiere derecho alguno al denunciante o poseedor sobre esos bienes. Tal como lo explica el órgano asesor, las aguas y los cauces que en el 72 de la Ley de Aguas se mencionan, desde mucho antes de la aprobación de una información posesoria, ya eran de dominio público, de acuerdo con los artículos 1 y 3 de la misma Ley; por lo tanto, ninguna persona habría podido ejercer posesión válida para alegar la prescripción positiva respecto de ellos, al ser inalienables e imprescriptibles.

Por su lado, el artículo 73 estipula que las riberas de los ríos no navegables, y las márgenes de canales, acueductos o atarjeas, aun cuando sean de dominio privado, están sujetas en toda su extensión a la servidumbre de uso público en favor de los concesionarios de aguas de predios inferiores exclusivamente para la vigilancia y limpieza de los álveos o cauces, y previo aviso en cada caso al propietario o encargado del fundo. Esta norma básicamente genera una servidumbre de uso público a favor de terceros, que no implica bajo ningún concepto la pérdida de una parte del terreno inscrito, sino simplemente una posibilidad de paso sobre las propiedades para la vigilancia o limpieza de los cauces o álveos. Tal servidumbre encuadra perfectamente dentro del concepto de limitaciones de interés social que fija el artículo 45, párrafo segundo, de nuestra Constitución Política y, por ende, no corresponde ser indemnizada, toda vez que la propiedad no sufre desmembraciones que hagan desaparecer el derecho. De modo que a criterio de esta Sala el inciso b) del artículo 19 de la Ley de Informaciones Posesorias tampoco presenta roces de constitucionalidad.

IX.Por último, esta Sala considera necesario aclarar que si bien el Estado ostenta la posibilidad de utilizar el 12% de terreno que dispone el artículo 7, inciso b, de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, sin la debida indemnización (en los términos que se ha explicado en esta sentencia); ciertamente, lo que la Administración puede utilizar sin indemnizar es la porción de terreno que requiera para realizar el proyecto de utilidad pública que esté autorizado según la normativa legal. Es decir, todos los otros rubros cuantificados, que no tengan relación directa con el valor de la porción de terreno a emplear, deberán ser necesariamente indemnizadas por el Estado (v.gr., lo relativo a mejoras, cultivos, construcciones, o gastos derivados de segregaciones, entre otros), toda vez que la reserva de dominio público analizada en el sub examine recae exclusivamente sobre la porción de terreno a utilizar para fines públicos, y no sobre los demás elementos accesorios que tenga esa porción del fundo.

X. CONCLUSIONES

De conformidad con lo constitucionales los artículos 7, inciso b, de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, y 19, incisos a) y b), de la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941. El primero por cuanto del estudio efectuado se determinó que las reservas de dominio público son constitucionalmente válidas. El segundo (19 inciso a) es constitucional pues según el artículo 486 del Código Civil, el Estado es propietario de los inmuebles no reducidos a propiedad particular, de modo que válidamente puede imponer, o, más correctamente, mantener reservas de dominio público sobre las fincas susceptibles de inscribirse mediante información posesoria. Tales reservas que no deben ser indemnizadas toda vez que se entiende que esa porción de terreno (12% en el caso particular) nunca entró al patrimonio de la persona que se encuentra usucapiendo, pues es dominio público (artículos 7 y 11 de la Ley de Tierras y Colonización).

Por último, la tercera norma (19 inciso b) es constitucional ya que –como se vio- las reservas de la Ley de Aguas, referidas a aguas y los cauces, desde mucho antes de la aprobación de una información posesoria, ya eran de dominio público, de modo que no pueden ser indemnizadas (artículo 72 de la Ley de Aguas) y, por otro lado, la servidumbre de uso público a favor de terceros, no implica la pérdida de una parte del terreno inscrito y, por ende, no corresponde ser indemnizada (artículo 73 ibídem).

Por tanto:

Se evacua la consulta formulada en el sentido que son constitucionales los artículos 7, inciso b, de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, y 19, incisos a) y b), de la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941, siempre y cuando se interprete que la no indemnización se refiere, únicamente, al valor de la franja o porción del terreno que el Estado se reserva, en razón de su dominio público originario. Esta interpretación regirá hacia el futuro y solo afectará a las causas que se encuentren pendientes de resolución. Publíquese esta sentencia íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el diario oficial La Gaceta. Notifíquese.- Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Enrique Ulate Ch.

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