Res. 16629-2012 Sala ConstitucionalRes. 16629-2012 Sala Constitucional

Sala Constitucional Clase de asunto: Consulta judicial Control constitucional: Sentencia interpretativa Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 045- Propiedad privada Subtemas:

NO APLICA.

Tema: CONSULTA JUDICIAL Subtemas:

NO APLICA.

“...El Tribunal consultante estima que tales disposiciones podrían ser inconstitucionales dado que la institución expropiante pretende que se inscriba a su nombre el área del inmueble en que ha instalado el acueducto para suministrar agua potable a la población de Palmares, sin ningún tipo de indemnización al perjudicado, en contravención de lo dispuesto en el artículo 45 de la Constitución Política, que señala que a nadie puede privársele de su propiedad si no es por interés público previamente comprobado y previa indemnización, indemnización que las citadas normas le estarían impidiendo obtener al expropiado. En opinión del Tribunal consultante, parece un exceso del legislador permitir la utilización de una porción de propiedad privada sin la previa indemnización, ya que la doctrina especializada ha sostenido que el título de propiedad es independiente de la forma en que esta se registra. Finalmente, el Tribunal informa que las normas consultadas deben ser aplicadas en la resolución del recurso de apelación interpuesto por el ente expropiante (AyA), que les obligará a fijar el justiprecio por el área de 122 metros cuadrados que se utiliza para el aprovechamiento del pozo y la construcción del acueducto de Palmares… lo que la Administración puede utilizar sin indemnizar es la porción de terreno que requiera para realizar el proyecto de utilidad pública que esté autorizado según la normativa legal. Es decir, todos los otros rubros cuantificados, que no tengan relación directa con el valor de la porción de terreno a emplear, deberán ser necesariamente indemnizadas por el Estado (v.gr., lo relativo a mejoras, cultivos, construcciones, o gastos derivados de segregaciones, entre otros), toda vez que la reserva de dominio público analizada en el sub examine recae exclusivamente sobre la porción de terreno a utilizar para fines públicos, y no sobre los demás elementos accesorios que tenga esa porción del fundo…” Sentencia 16629-12 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: PROPIEDAD Subtemas:

NO APLICA.

016629-12. INDEMNIZACIÓN EN CASO DE BIENES ADQUIRIDOS POR USUCAPIÓN. Artículo 7 inciso b) de la Ley de Caminos y el artículo 19 incisos a) y b) de la Ley de Informaciones Posesorias.

... Ver más Res. Nº 2012016629 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y treinta y uno minutos del veintiocho de noviembre del dos mil doce.

Consulta judicial facultativa formulada por el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José, mediante resolución número 544-2012 de las 15:00 horas del 17 de setiembre de 2012, que se dictó dentro del proceso de expropiación número 08-001104-1028-CA, establecido por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados contra Agropecuaria Rojas Alvarado de Responsabilidad Limitada; en relación con los artículos 7 inciso b) de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, y 19 incisos a) y b) de la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941. Intervienen la Procuraduría General de la República, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, y Agropecuaria Rojas Alvarado Limitada.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:55 horas del 24 de setiembre de 2012, el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José, formuló su consulta y, en resumen, expresó que se plantea consulta sobre la constitucionalidad del artículo 7 inciso b) de la Ley de Caminos Públicos y 19 incisos a) y b) de la Ley de Informaciones Posesorias, ya que aun cuando una lectura rápida de la Ley de Caminos Públicos pudiera llevar a concluir erradamente que las reservas de esa ley están limitadas a la apertura de caminos públicos, es lo cierto que el legislador también amplió la reserva para casos como el aprovechamiento de fuerzas hidroeléctricas, el paso de líneas telegráficas o telefónicas, la construcción de puentes, o la utilización de cursos de agua y que fueren necesarios para el abastecimiento de poblaciones, abrevaderos de ganado o irrigación, o para cualquier otra finalidad de utilidad pública (numerus apertus). Refiere que la Ley de Informaciones Posesorias, por su parte, cierra el marco de interpretación al indicar que los terrenos inscritos a nombre de particulares mediante las diligencias no contenciosas de información posesoria, están sometidas a las reservas de la Ley de Caminos Públicos que, como se indicó, no están relacionadas solo con caminos públicos, sino que también incluyen la utilización de los cursos de agua, sin diferenciar entre afloramiento natural o artificial, y que sean necesarios para el abastecimiento de poblaciones o para cualquier otra finalidad de utilidad pública. En el caso planteado, Acueductos y Alcantarillados señala que la finca que pretende expropiar fue inscrita a nombre de un particular a través de las diligencias de información posesoria y, dado que en la finca en cuestión se explota un manto acuífero para suministrar agua a la población de Palmares, el terreno no debe ser indemnizado, por así disponerlo expresamente las citadas normas. El Tribunal consultante estima que tales disposiciones podrían ser inconstitucionales dado que la institución demandante pretende que se inscriba a su nombre, por el procedimiento de expropiación regulado en la Ley Nº 7495, el área del inmueble en que ha instalado el acueducto para suministrar agua potable a la población de Palmares. Las disposiciones normativas citadas, en cuanto disponen que el Estado o sus instituciones pueden apropiarse de ese terreno para brindar servicios de utilidad pública sin previa indemnización, podrían enfrentarse al numeral 45 de la Constitución Política, que señala que a nadie puede privarse de su propiedad si no es por interés público previamente comprobado y previa indemnización, indemnización que las citadas normas le estarían impidiendo obtener al expropiado. Aclara que la doctrina especializada ha sostenido que el título de propiedad es independiente de la forma en que esta se registra, por lo que parece un exceso del legislador permitir la utilización de propiedad privada sin la previa indemnización. Además, como bien lo indicó el dictamen número C-053-2006 de la Procuraduría General de la República, a través de los procesos de información posesoria se formaliza un título de propiedad sobre un bien inmueble inscribible en el Registro Público; sin embargo, la adquisición de un inmueble sin inscribir se hace en forma íntegra desde que se cumple 10 años de posesión a título de dueño en forma quieta, pública e ininterrumpida y de buena fe, aunque no se inscriba el inmueble a su nombre. Por ello, desde que un particular adquirió el inmueble este debe ser indemnizado si sufre privación de propiedad, con independencia de si acude o no a las diligencias de información posesoria para registrar ese bien. En criterio del Tribunal consultante, estamos en presencia de un inmueble adquirido por usucapión e inscrito a nombre de un particular por el trámite de información posesoria y, con independencia de la forma en que esa propiedad fue inscrita, es lo cierto que las normas citadas permiten que se le prive, sin previa indemnización, de una franja de terreno importante sobre la que se tiene derecho de propiedad. Sostiene que las normas consultadas deben ser aplicadas por ese Tribunal en la sentencia que dicte al conocer del recurso interpuesto por el ente expropiante, que les obligará a fijar el justiprecio por el área de 122 metros cuadrados que se utiliza para el acueducto de Palmares. La parte expropiante señala que al haber sido inscrito a nombre del expropiado por información posesoria la finca madre de esa institución, en nombre del Estado tiene derecho a inscribir a su nombre por estas diligencias la porción de terreno señalada sin pagar por ello, lo que incide directamente en el justiprecio que ese Tribunal de Apelaciones debe establecer en el caso concreto. Solicita a la Sala pronunciarse al respecto.

2.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 17:06 horas del 24 de setiembre de 2012, con base en la resolución dictada por el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José para formular esta consulta, Eugenia Solís Cambronero, en su calidad de Apoderada General Judicial del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, se apersona en este proceso y, en resumen, manifiesta que ese Instituto presentó el proceso de expropiación contra la sociedad Agropecuaria Rojas Alvarado Limitada, para la expropiación de un lote para un pozo para el acueducto de Palmares, conforme a la declaratoria de utilidad pública del Instituto. Refiere que se debió acudir a la vía judicial ante la negativa del propietario de aceptar el monto del avalúo que fijó la indemnización total, incluyendo rubros como mejoras, cultivos, entre otros, por un lote para un pozo con un área de 122.35 metros, utilizando un 2.39% del terreno, sin indemnización, conforme al gravamen que soporta la propiedad, según lo establecen las normas consultadas. Indica que la finca donde se ubica el pozo se encuentra inscrita a nombre de la empresa aludida y soporta el gravamen de “Reservas de Ley de Aguas y Ley de Caminos Públicos”, según consta al Tomo 525, asiento 5989. Señala que mediante resolución número 2012-36, el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo reconoció la vía de la expropiación para este tipo de casos donde media un avalúo y se requiere la declaratoria de utilidad pública de un terreno para fines de utilidad pública y además soporta como gravamen “reservas a la Ley de Aguas y Ley de Caminos”. Afirma que ese Instituto está en la obligación de valorar conforme al artículo 22 inciso h) de la Ley de Expropiaciones y de reconocer en el avalúo administrativo otros rubros al propietario, y de considerar los gravámenes que soporta la propiedad y aplicar la normativa referente al 12% dado que la finca soporta el gravamen de “reservas a la Ley de Aguas y Ley de Caminos” y, por ende, es un inmueble que soporta una carga a favor de un interés público. Sostiene que el legislador, al promulgar la Ley de Caminos Públicos y la Ley de Informaciones Posesorias, consideró necesario reservar para el Estado la posibilidad de utilizar, si así se requiere para fines públicos, áreas para obras en terrenos que fueron otorgados por el propio Estado, o bien, para ejercer un derecho sobre bienes de dominio público. Recuerda que se trata de terrenos que fueron inscritos por Información Posesoria; en relación con el modo de adquirir la propiedad, esta se adquiere mediante usucapión (prescripción positiva), cumpliendo con las condiciones de haber poseído por más de 10 años, a título de dueño, en forma quieta, pública, ininterrumpida y de buena fe, esta debe entenderse como una protección ante terceros y no ante leyes vigentes que lo que buscan es proteger los intereses de la colectividad. Debe recordarse que, en su oportunidad, las personas adquirentes de estos derechos se vieron beneficiadas por el Estado, y el legislador estableció la posibilidad de que el Estado pudiera utilizar un porcentaje para alguna obra que beneficiara a la colectividad, o bien, para hacer valer el derecho sobre los bienes de dominio público como lo es en este caso el aprovechamiento de aguas para poblaciones. Estos gravámenes de reservas se reconocen en beneficio de la población, siempre teniendo presente el interés público. Sostiene que estas reservas constan como gravamen al margen de la propiedad en el Registro Público, conociendo el propietario las reservas, restricciones y/o limitaciones que soporta el inmueble. Explica que el derecho de propiedad no es un derecho absoluto, sobre todo si por ley existe algún tipo de reserva que se requiera a favor de la colectividad. Explica que en relación con el trámite de información posesoria, es obligación incluir dentro de los planos catastrados que se aportan, los cauces, nacientes, etc., que son de dominio público, esto con el fin de advertir al propietario sobre el derecho que el Estado tiene por ser de dominio público así como el recurso hídrico. Alega que es evidente la importancia de mantener las normas consultas vigentes, dada la naturaleza de los bienes públicos que deben ser protegidos para poder garantizar a futuras generaciones el abastecimiento de agua potable en todas las regiones del país. Solicita que se conserven en el ordenamiento jurídico las normas consultadas.

3.- Por escrito recibido mediante el sistema de fax de esta Sala a las 16:49 horas del 21 de setiembre de 2012, se apersona Javier Rojas Salas, en su calidad de Apoderado Generalísimo sin Límite de Suma de Agropecuaria Rojas Alvarado Limitada, a efectos de manifestar lo siguiente: a su representada se le ha expropiado una parte de terreno muy valioso. Aduce que es grave que en el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados manifiesten que no deben cancelar ningún dinero por el terreno expropiado. Refiere que eso es algo inaceptable, ya que la expropiación constituye una privación de goce y disfrute de la propiedad, suprimiendo las facultades de uso y disfrute. Indica que la propuesta realizada por Acueductos y Alcantarillados es un monto antojadizo, ridículo y que atenta contra el patrimonio de su representada, en ningún momento esa institución propone la indemnización equitativa, ni mucho menos un precio justo. Señala que a nivel internacional las grandes compañías ya no querrían venir a invertir a Costa Rica si se sabe que las instituciones no indemnizan a la hora de expropiar. Afirma que el artículo 7 de la Ley de Caminos Públicos, cuando hace mención a reservas se refiere a la posibilidad del Estado de llevar a cabo apertura de caminos y la posibilidad de utilizar aguas naturales o de corrientes de agua de manera natural, pero no se hace mención específica de pozos perforados artificialmente. Sostiene que en cuanto a la Ley de Informaciones Posesorias, debe recordarse que la propiedad la adquiere la persona habiendo cumplido con una serie de requisitos, para lo cual una vez inscrita la ley dispone una serie de limitaciones pero nunca se debe interpretar que se da la posibilidad de expropiar sin indemnizar.

4.- Por resolución de las 15:59 horas del 26 de setiembre de 2012, se dio curso a la consulta formulada, confiriéndosele audiencia a la Procuraduría General de la República. Asimismo, se tuvo por apersonado al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, y a la empresa Agropecuaria Rojas Alvarado Limitada.

5.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:40 horas del 19 de octubre de 2012, la Procuraduría General de la República contestó la audiencia conferida y, en resumen, manifestó que: en cuanto al artículo 7, inciso b), de la Ley General de Caminos Públicos, es necesario hacer un análisis histórico de la disposición consultada, no solo en la Ley General de Caminos Públicos vigente sino también en otras similares promulgadas de forma previa. La primera referencia que debe hacerse es el artículo 21 de la Ley de Caminos Públicos Nº 757 del 11 de octubre de 1949. Como puede verse del texto de este artículo, el legislador creó la posibilidad de que el Estado pueda, sin indemnización alguna, acceder a un porcentaje (12%) de terrenos inscritos en el Registro Público a nombre de particulares, cuando estos provengan de derechos o concesiones otorgadas por el mismo Estado en baldíos nacionales, y como ejemplo cita los que provengan de información posesoria, canje de terrenos y aplicaciones de gracia. Lo anterior como una excepción al principio general de indemnización a los dueños de terrenos indispensables para la construcción de caminos públicos, normalmente por la vía de la expropiación. Vale resaltar que esta excepción se aplicaría solo a fincas cuya área fuera superior a las 5 hectáreas y que fuera destinada a alguna de las finalidades previstas por esa Ley. Afirma que 2 años después se emitió la Ley General de Caminos Públicos Nº 1338, que derogó la anterior y retomó el postulado del artículo 21 de la Ley Nº 757, pero con otra redacción, ahora bajo el numeral 34. En esta nueva norma se eliminó la distinción entre terrenos superiores o inferiores a 5 hectáreas. Además, se restringe el presupuesto legal en la determinación de los caminos, que en el caso anterior era “para la construcción de caminos” en general, por el de “derechos de vía de cualquier naturaleza no superiores a 20 metros de ancho”. Igualmente, se introduce la frase “cualquier otra finalidad de utilidad pública”, con lo cual se amplían las opciones de aplicación de la norma. Pero la modificación más relevante para efectos de este informe es que se eliminó en el nuevo artículo la referencia a títulos otorgados por el trámite de información posesoria. Aunque en la revisión del expediente en la Asamblea Legislativa de la Ley Nº 1338 no se logró encontrar actas de discusión de los legisladores que explicaran el cambio, sí existía un trabajo del Diputado Torres Vincenzi en el que se recopilaba para cada artículo las razones por las cuales se redactaba de tal manera. Sobre la redacción del artículo 34 de la Ley Nº 1338 y la exclusión de la referencia a las informaciones posesorias, el Diputado Torres Vincenzi indicó que: “(…) Pero se eliminó la reserva que para caminos y demás fines de utilidad pública establece ese artículo respecto a propiedades que se inscriban mediante información posesoria, pues se estima inconstitucional, ya que implica una expropiación sin indemnización, contrariando así el artículo 45 de la Constitución. Posiblemente el error del decreto-ley provenga de considerar las informaciones posesorias como un derecho de posesión en baldíos nacionales, según se desprende de su texto, lo cual es una lamentable equivocación; no es un derecho de posesión sino un medio de inscribir en el Registro Público una propiedad privada que carece de título inscribible, y no son concesiones en baldíos sino bienes particulares. En cuanto a baldíos o concesiones en los mismos, sí cabe la reserva porque el Estado puede imponer condiciones al dispone de propiedades suyas, como puede hacerlo cualquier particular”. Según el comentario anterior, parece ser que la filosofía del nuevo artículo 34 fue que la reserva para caminos u otros fines de utilidad pública es para bienes inmuebles en los que el Estado aparecía como titular y se deshace de ellos a favor de particulares mediante acto expreso. De ahí que se excluyera de su aplicación a las propiedades inscritas en el Registro Público mediante el trámite de información posesoria, por no encajar en el esquema. Posteriormente, la Ley Nº 1338 fue derogada por la Ley General de Caminos Públicos Nº 1851, la cual mantuvo bajo el artículo 13 el mismo precepto normativo del artículo 34 de la Ley anterior, con escasas modificaciones. La Ley Nº 1851 se mantuvo vigente hasta su derogatoria por la actual Ley General de Caminos Públicos Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, la que no modifica en nada el artículo 13 de su antecesora. Cabe concluir que el artículo 7 de la Ley General de Caminos Públicos Nº 5060, por sí solo, no es aplicable a fincas inscritas a través del trámite de información posesoria, por lo que no serían de recibo los reproches de constitucionalidad que se le achacan a la norma. Debe tenerse en cuenta que este numeral limita los alcances de su aplicación a los casos de “terrenos que se otorguen a título de concesión, canje de terrenos, baldíos, aplicaciones de gracia, colonias agrícolas, adjudicación de lotes en terrenos baldíos y todos aquellos otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier otra causa en los baldíos nacionales”, y no incluye a los de inmuebles inscritos por información posesoria. Por otro lado, en cuanto al artículo 19, inciso a), de la Ley de Informaciones Posesorias, debe indicarse que en la Ley Nº 4545, denominada popularmente “Ley de Informaciones Posesorias Administrativas”, encontramos referencia a la afectación con las reservas de la Ley General de Caminos Públicos (en ese entonces, la Ley Nº 1851) de las propiedades que por ella se titularen. Con esta norma, el legislador asume nuevamente la posición de que las fincas inscritas a través de información posesoria, por lo menos las de sede administrativa, sí serán objeto de las reservas establecidas en las leyes de caminos públicos analizadas, limitándolas, eso sí, a los fundos enclavados o que tuvieren frente a caminos públicos con ancho inferior a 20 metros. Añade sobre el tema de las titulaciones administrativas, que una ley posterior, la Nº 5064, que facultaba al Instituto de Tierras y Colonización para impulsar programas múltiples de titulación de tierras en diferentes zonas del país, también incluyó en su artículo 15 esta posibilidad de afectar con las reservas de las leyes de caminos públicos a los terrenos titulados. Con la incorporación del artículo 19 a la Ley de Informaciones Posesorias Nº 139 del 14 de julio de 1941, prácticamente igual al número 22 de la Ley Nº 4545, se viene a uniformar para ambos trámites de titulación de terrenos, en vía judicial y administrativa, la afectación a las reservas de la Ley General de Caminos Públicos de las fincas inscritas por ambas leyes. Menciona la Procuraduría que el análisis de constitucionalidad presenta 2 posibles interpretaciones: la primera de ellas es que con la introducción al texto de la Ley de Informaciones Posesorias del artículo 19, inciso a), se están creando reservas de dominio público. Estas reservas no se estarían constituyendo con la expedición del título inscribible (sentencia aprobatoria de la información posesoria) ni tampoco cuando el titulante cumple 10 años de posesión sobre el terreno objeto de las diligencias, sino desde el mismo momento en que el poseedor o el transmitente original comenzó a detentar el inmueble. Al tratarse de una reserva de dominio público se entiende que la franja de terreno que se afecta (12% del área total a inscribir) no es susceptible de posesión apta para prescribir positivamente, sino que queda destinada al fin público dispuesto en la norma (artículo 7 de la Ley General de Caminos Públicos), de tal forma que esa porción de terreno no es susceptible de apropiación ni de ingresar al patrimonio privado de particulares. No obstante la afectación demanial, y mientras esa franja no sea requerida materialmente para el fin público dispuesto, el Estado permite que su detentador la ocupe e, incluso, que la incluya dentro del área descrita en el plano catastrado con base en el cual se tramitan diligencias de información posesoria sobre el resto del inmueble poseído (88% del área total inscrita). En otras palabras, habría que entender que del total del área inscrita registralmente por medio del trámite de información posesoria, un 88% pertenece a la persona cuyo nombre aparece inscrita y el 12% restante constituye una reserva de dominio público, la cual nunca ingresó al patrimonio privado de esa persona por prescripción positiva. Un caso similar se aplicaría a las reservas de aguas a que se refiere el mismo artículo 19, inciso b), de la Ley de Informaciones Posesorias (pues los cauces de agua incluidos en los planos catastrados, aunque forman parte del cálculo del área inscrito total, no pertenecen al particular propietario de la finca inscrita por tratarse de bienes demaniales). Esta interpretación partiría del principio contenido en el artículo 486 del Código Civil, en el sentido de que “los inmuebles no reducidos a propiedad particular, pertenecen al Estado”; por lo que ese dominio primigenio estatal, previo a cualquier detentación de particulares, faculta al Estado a imponer condiciones especiales de usucapión, como en este caso la de reserva de dominio público. Es decir, que cuando una persona comienza a ocupar un terreno con fines de prescribirlo positivamente, lo hace bajo el entendido de que una porción de 12% de esa tierra ya se encuentra afectada al dominio público y es imprescriptible. Se trata de un inmueble que el Estado permite a un particular prescribirlo positivamente pero reservándose una parte del mismo para fines de utilidad pública. La posición del exdiputado Torres Vincenzi anteriormente citada, partía del error de considerar que el Estado no es propietario de los terrenos antes que comience a ejercerse sobre ellos la prescripción positiva, a pesar de que sí lo es de conformidad con el artículo 486 del Código Civil. Bajo ese entendido no sería inconstitucional el artículo 19, inciso a), de la Ley de Informaciones Posesorias, que sujeta a determinadas fincas inscritas por medio de esa Ley (fundos enclavados o con frente a caminos públicos con ancho inferior a 20 metros) a las reservas que indica la Ley General de Caminos Públicos, en tanto la afectación de un 12% del terreno que se hace a estos terrenos nunca ingresó al patrimonio del propietario registral, sino que se mantiene bajo el dominio del Estado en carácter de bien demanial. El espíritu de la reserva es que el Estado afecta a dominio público, por su importancia, determinados bienes que considera puede utilizar en algún momento, a fin de que no sean apropiados por particulares y tenerlos disponibles para el fin destinado. Tal podría ser el caso de las reservas del artículo 7, inciso b), a las que se someten las propiedades inscritas por información posesoria vía artículo 19, inciso a), conforme se explicó. La segunda interpretación posible vendría a considerar que las reservas a las que remite el artículo 19, inciso a), de la Ley de Informaciones Posesorias se estarían creando, bien al momento en que se expide el título inscribible (sentencia aprobatoria de la información posesoria) al indicar el artículo que “quedarán afectadas”, o cuando se decide administrativamente que se va a hacer uso parcial o total del porcentaje del 12% del terreno. Bajo cualquiera de estos 2 supuestos legales, el numeral de cita podría resultar inconstitucional. Debe hacerse una diferencia entre el momento en que se adquiere la propiedad de un terreno por la posesión que se ejerce (usucapión o prescripción positiva), y el procedimiento (información posesoria) por el cual dicha propiedad se inscribe en el Registro Público para efectos de terceros. Por tanto, el poseedor de un terreno alcanza la propiedad del mismo, no por la titulación que se hace, sino por haber ejercido sobre el inmueble una posesión conforme a la Ley. El artículo 479 del Código Civil indica que “el propietario que careciere de título escrito de dominio, podrá inscribir su derecho, justificando previamente su posesión por más de diez años en la forma que indica el Código de Procedimientos”. La utilización del término “propietario” y no de “poseedor” denota que la adquisición de la propiedad necesariamente es previa al momento en que se acude al trámite de información posesoria para obtener un título inscribible en el Registro Público. Así las cosas, si alguien adquiere por prescripción positiva un terreno sin inscribir, y salvo la existencia previa de una declaratoria demanial que afecte parte o la totalidad del inmueble, lo hace de forma íntegra desde el momento en que cumple los 10 años de posesión a título de dueño en forma quieta, pública, ininterrumpida y de buena fe. Cualquier tipo de cercenamiento de su propiedad, haya sido inscrita o no, que realice un ente estatal para fines de utilidad pública, debería ser indemnizado, de conformidad con el artículo 45 de la Constitución Política. Entonces, la aplicación de las reservas que establece el artículo 7 de la Ley General de Caminos Públicos a las fincas inscritas por información posesoria que por remisión hace el artículo 19, inciso a), de la Ley de Informaciones Posesorias, siempre y cuando se entienda que la misma es posterior a la posesión decenal ejercida sobre el inmueble objeto de las diligencias de titulación, y no anterior conforme a la primera interpretación de constitucionalidad planteada, podría presentar una duda razonable sobre un eventual roce con el artículo 45 de la Carta Política, al suponer aparentemente la supresión de un 12% o menos del total de la cabida de los terrenos sin ningún tipo de indemnización a su propietario. En síntesis el tema de la constitucionalidad o no del artículo 19, inciso a), de la Ley de Informaciones Posesorias, pasa por la determinación del momento a partir del cual dicha norma tiene por constituidas las reservas sobre los inmuebles objeto de titulación, ya que de ello va a depender si existe o no lesión a una eventual propiedad privada. Finalmente, en cuanto al artículo 19, inciso b), de la Ley de Informaciones Posesorias, la Procuraduría estima lo siguiente: que la remisión que se hace en ese numeral no es a la Ley General de Caminos Públicos, sino a la Ley de Aguas, sin que presente problemas de aplicación, según se explicará. El artículo 72 de esta última Ley (y que es mencionado dentro del inciso b) bajo examen) lo que establece es la obligación de los Jueces encargados de extender títulos de propiedad sobre tierras baldías o no tituladas, de hacer una reserva en cuanto a las aguas, álveos o cauces y vasos de las aguas que sean de dominio público, haciéndolo constar en la sentencia de adjudicación de las tierras, a fin de que el Registro Público tome nota de esas reservas nacionales, recalcando que la omisión de ese requisito no confiere derecho alguno al denunciante o poseedor sobre esos bienes. En este caso no se estarían creando nuevas reservas de dominio público, sino que lo que se persigue con la norma es el reconocimiento de bienes demaniales ya existentes desde la promulgación de la propia Ley de Aguas. Bajo esas circunstancias, aunque el inciso b) del artículo 19 de la Ley de Informaciones Posesorias no existiese, igual los títulos que se levantaran no podrían tener incluidos los bienes afectados por estar fuera del comercio de los hombres y no ser dable su apropiación por particulares. Así, el precepto del artículo 72 de la Ley de Aguas viene a ser como una especie de recordatorio de que, aunque esos cauces atraviesen los inmuebles titulados y que incluso consten dentro de sus linderos en los planos catastrados, su régimen es de dominio público y, por lo tanto, no son de propiedad particular, ni con anterioridad lo fueron. Por su lado, el artículo 73 (al que también hace referencia el inciso b) bajo estudio), estipula que las riberas de los ríos no navegables, y las márgenes de canales, acueductos o atarjeas, aun cuando sean de dominio privado, están sujetas en toda su extensión a la servidumbre de uso público a favor de los concesionarios de aguas de predios inferiores exclusivamente para la vigilancia y limpieza de los álveos o cauces, y previo aviso en cada caso al propietario o encargado del fundo. Esta norma básicamente genera una servidumbre de uso público a favor de terceros, que no implica la pérdida de una parte del terreno inscrito. En razón de ello, esta carga impuesta a las propiedades inscritas por la Ley de Informaciones Posesorias no requeriría ser indemnizada, al tratarse, en principio, de una limitación de interés social no creadora de una desmembración que haga desaparecer el derecho de propiedad. En conclusión, la Procuraduría estima lo siguiente: los artículos 7, inciso b), de la Ley General de Caminos Públicos, y 19, inciso b), de la Ley de Informaciones Posesorias, no son inconstitucionales. Respecto del inciso a) de esa última norma, sería conforme al texto constitucional siempre y cuando se estime que las reservas a que alude son de dominio público y se constituyen sobre la franja porcentual de manera previa a cualquier ocupación que hagan los particulares de los terrenos a inscribir por información posesoria; de no ser así, la disposición citada sería contraria al artículo 45 de la Constitución, por permitir la privación de propiedad privada sin previa indemnización.

6.- Mediante resolución de la Presidencia de esta Sala emitida a las 08:41 horas del 22 de octubre de 2012, se tuvo por contestada la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República y se pasó la consulta judicial a la oficina del Magistrado Rueda Leal.

7.- En el proceso se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Ulate Chacón; y,

Considerando:

I.- LA ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA. La Ley de esta Jurisdicción dispone en su artículo 102, que todo Juez estará legitimado para consultarle a la Sala Constitucional cuando tuviere dudas fundadas sobre la constitucionalidad de una norma o acto que deba aplicar, o de un acto, conducta u omisión que deba juzgar en un caso sometido a su conocimiento. En este caso, el órgano jurisdiccional de lo contencioso administrativo y civil de hacienda formula la consulta con ocasión de un recurso de apelación que le corresponde resolver, en el que aparentemente el Tribunal consultante debe aplicar lo dispuesto en las siguientes normas: artículos 7 inciso b) de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, y 19 incisos a) y b) de la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941. El Tribunal indica que el objeto de su consulta está orientado a que la Sala determine si las disposiciones normativas citadas, en cuanto disponen que el Estado o sus instituciones pueden apropiarse de un porcentaje de la finca que ha sido inscrita mediante las diligencias de información posesoria para brindar servicios de utilidad pública sin previa indemnización, podrían vulnerar el numeral 45 de la Constitución Política. Dado lo anterior, procede admitir la consulta en virtud de que cumple los requisitos de forma que indica la Ley de la Jurisdicción Constitucional y, además, hay razones sustentadas de fondo para resolver la duda que se expone.

II.- LAS NORMAS CONSULTADAS. El órgano consultante argumenta que tiene dudas sobre la constitucionalidad de los artículos 7 inciso b) de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, y 19 incisos a) y b) de la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941, toda vez que podrían ir en detrimento del numeral 45 de la Carta Política, en el cual se reconoce el derecho fundamental a la propiedad privada. En primer término, el ordinal 7 inciso b) de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, dispone lo siguiente:

“Artículo 7º.- Para la construcción de caminos públicos el Estado tendrá derecho a utilizar, sin indemnización alguna:

(a)… b) Hasta un doce por ciento (12%) del área de los terrenos que en adelante se otorguen por el Estado o las Municipalidades a título de concesión, canje de terrenos, baldíos, aplicaciones de gracia, colonias agrícolas, adjudicación de lotes en terrenos baldíos y todos aquellos otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier otra causa en los baldíos nacionales. Esta reserva se aplicará en cualquier momento a caminos de cualquier naturaleza con un ancho no mayor de veinte metros, o al aprovechamiento de fuerzas hidroeléctricas o para el paso de líneas telegráficas o telefónicas, para construcción de puentes o utilización de cursos de agua que fueren necesarios para el abastecimiento de poblaciones, abrevaderos de ganado o irrigación, o para cualquier otra finalidad de utilidad pública.

Tales restricciones y cargas irán aparejadas a la inscripción de la finca afectada, quedando obligado el funcionario a quien corresponde otorgar la escritura o suscribir el mandamiento inscribible a dejar constancia de las mismas. El Registro Público no inscribirá el título si en éste no constan dichas restricciones y cargas”.

Por su parte, el artículo 19 incisos a) y b) de la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941, señala lo siguiente:

“ARTÍCULO 19.- Las fincas inscritas por medio de esta ley quedarán afectadas por las siguientes reservas, sin que haya necesidad de indicarlas en la resolución:

• a)Si el fundo es enclavado o tiene frentes a caminos públicos, con ancho inferior a veinte metros, estará afecto a las reservas que indica la Ley General de Caminos Públicos; b) A las reservas que indica la Ley de Aguas en sus artículos 72 y 73, cuando existieren aguas de dominio público o privado, en su caso” Vistas ambas normas, prima facie podría interpretarse que a través de ellas el Estado impone una restricción a las propiedades adquiridas mediante las diligencias de información posesoria, toda vez que aparentemente permite a la Administración expropiar un porcentaje máximo de un 12% de la totalidad del terreno, sin la obligación de indemnizar al propietario, cuando así lo requiera para alguna utilidad pública (entre ellas, la utilización de cursos de agua que fueren necesarios para el abastecimiento de poblaciones). Así las cosas, lo pertinente en esta sentencia es dilucidar si esa supuesta falta de indemnización al propietario afectado resulta o no contraria al artículo 45 de la Constitución Política.

III.- EL PLANTEAMIENTO DEL CONSULTANTE. El Tribunal consultante argumenta que en el caso que se encuentra resolviendo, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados sostiene que la finca que pretende expropiar fue inscrita a nombre de un particular (Agropecuaria Rojas Alvarado Limitada) a través de las diligencias de información posesoria y, dado que en la finca en cuestión requiere explotar un manto acuífero para suministrar agua a la población de Palmares, el terreno no debe ser indemnizado, por así disponerlo expresamente las normas consultadas. El Tribunal consultante estima que tales disposiciones podrían ser inconstitucionales dado que la institución expropiante pretende que se inscriba a su nombre el área del inmueble en que ha instalado el acueducto para suministrar agua potable a la población de Palmares, sin ningún tipo de indemnización al perjudicado, en contravención de lo dispuesto en el artículo 45 de la Constitución Política, que señala que a nadie puede privársele de su propiedad si no es por interés público previamente comprobado y previa indemnización, indemnización que las citadas normas le estarían impidiendo obtener al expropiado. En opinión del Tribunal consultante, parece un exceso del legislador permitir la utilización de una porción de propiedad privada sin la previa indemnización, ya que la doctrina especializada ha sostenido que el título de propiedad es independiente de la forma en que esta se registra. Finalmente, el Tribunal informa que las normas consultadas deben ser aplicadas en la resolución del recurso de apelación interpuesto por el ente expropiante (AyA), que les obligará a fijar el justiprecio por el área de 122 metros cuadrados que se utiliza para el aprovechamiento del pozo y la construcción del acueducto de Palmares.

IV.-SOBRE EL DERECHO DE PROPIEDAD. El artículo 45 de la Constitución Política consagra el derecho de propiedad, y lo hace de la siguiente manera:

"La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley. En caso de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia.

Por motivos de necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de interés social" 1.- LAS PROPIEDADES, SU FUNCIÓN Y ESTRUCTURA ES OBRA DEL LEGISLADOR. En una interpretación amplia del texto base para resolver la consulta judicial planteada, y para determinar si se debe aplicar o no un criterio de propiedad privada (adquirida por usucapión e inscrita en el Registro Público mediante Información Posesoria), o un criterio de propiedad agraria pública (reservada al Estado), es necesario recordar lo indicado por esta Sala, en cuanto a los diferentes regímenes de propiedades que abarca dicha norma: “Por tales razones, se incluyen, dentro del criterio de propiedad del referido numeral 45, en relación con el 50, ambos constitucionales, la propiedad forestal, la propiedad agraria, la propiedad ecológica, la propiedad ambiental, etc., todas con asidero constitucional en los citados artículos y con una específica regulación y naturaleza jurídicas...” (S.C., No. 5893-95 de 9:48 horas del 27 de octubre de 1995). La inteligencia de dicha interpretación normativa debe ser profundizada. El tratamiento de la protección de los derechos reales, en materia civil y agraria, tienen una gran importancia en todos los ordenamientos jurídicos que han consolidado una base constitucional arraigada en la protección de los derechos humanos fundamentales: junto a los derechos de libertad económica, entre los cuales se encuentra la propiedad privada y demás derechos reales derivados, también se han consagrado derechos-deberes económicos, sociales y ambientales. La propiedad privada y la libertad económica, encuentran protección constitucional en los artículos 45 y 46 de nuestra Carta Magna y, aunque parece obvio, su existencia y defensa obedecen a la permanencia de un Estado Social de Derecho, basado en principios y valores constitucionales, en los cuales se consagran no solo derechos a favor de los particulares, sino también deberes, con miras a alcanzar un desarrollo económico, con equidad, solidaridad y justicia social. En consecuencia, si las normas y principios constitucionales de los derechos reales, tanto en materia civil, como agraria, son comunes, no es posible escindir, completamente, las dos materias del Derecho de la Constitución, con mayor razón, tratándose del tema de la expropiación con fines de utilidad pública. La función y la estructura de los derechos reales son comunes en ambas materias, pero su contenido es diverso. La función es la utilidad económica o social para el cual fue diseñado un derecho real particular, y la misma dependerá de la naturaleza (civil, agraria, ecológica, ambiental) del bien sobre el cual recae tal derecho. La estructura, se refiere al conjunto de derechos y obligaciones del titular de ese derecho real, impuestos por la legislación ordinaria, y modificados por la legislación especial, para responder a las necesidades de cada momento histórico. La diversa estructura y función de los bienes, de acuerdo a su naturaleza, conduce a hablar de diversos tipos de propiedad: la civil, la urbana, la agraria, la forestal, la horizontal, la intelectual, y así sucesivamente. También se habla de posesión y usucapión civil, agraria, forestal o ecológica. Igualmente, de servidumbres civiles, de aguas, agrarias, y más recientemente de servidumbres ecológicas. En cualquier caso, la Constitución es garante de la protección de tales derechos reales, para brindar no solamente seguridad jurídica a sus titulares, sino también, para obligar el cumplimiento de la función económica, social y ambiental, para la cual fueron concebidos. Pero la Constitución también protege, con particular atención, todos los bienes productivos que forman parte de la Propiedad agrícola del Estado y su dominio público, y que en algún momento pueden ser de utilidad para el bien común.

2.- LA PROPIEDAD PRIVADA Y SU INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL. En el párrafo primero, el artículo 45 señala su carácter de "inviolable" y establece la obligación por parte del Estado de indemnizar al propietario previamente, cuando deba suprimirla por razones de "interés público legalmente comprobado". En el párrafo segundo se expresa la posibilidad de establecer limitaciones de interés social a la propiedad, mediante ley aprobada por votación calificada -votación de los dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa-. De manera que la obligación de indemnizar por parte del Estado está constitucionalmente prevista cuando se trata de expropiación, y no rige para las limitaciones de interés social que se establezcan mediante ley aprobada por votación calificada. Estas limitaciones deberán afectar a la colectividad en general y no podrán exceder los parámetros de razonabilidad o proporcionalidad, ni vaciar de su "contenido mínimo esencial" el derecho de propiedad. La restricción al derecho de propiedad que vacíe de su contenido esencial el derecho, se convierte en una expropiación encubierta y, en consecuencia, genera la obligación de indemnizar (véase sentencia número 2000-004007 de las 09:11 horas del 12 de mayo de 2000). En reiterada jurisprudencia, esta Sala se ha pronunciado sobre el concepto y alcances del derecho de propiedad. Así, en sentencia número 2003-003656 de las 14:43 horas del 07 de mayo de 2003, se dispuso lo siguiente:

"IX.- Al tenor de las anteriores consideraciones es que la ‘inviolabilidad’ que consagra la norma en comentario debe ser entendida en su verdadera acepción, esto es, que al igual que el resto de los derechos fundamentales reconocidos en el propio texto constitucional o en los diversos tratados internacionales de derechos humanos, no es susceptible de violación, infracción o quebranto de manera violenta o arbitraria, por cuanto la inviolabilidad se enmarca como un elemento o característica esencial de todos los derechos fundamentales, y no únicamente del derecho de propiedad. En el caso de la propiedad, la inviolabilidad se traduce en la imposibilidad o prohibición, tanto para el Estado como para los particulares, de privar al propietario de su propiedad mediante engaño o la fuerza; y únicamente en el supuesto previsto en la norma es que resulta legítimo su despojo, esto es, únicamente a causa de utilidad pública legalmente comprobada, y mediante el procedimiento o diligencias de expropiación, el cual exige el pago previo de la indemnización para que la Administración tome posesión del inmueble. La evolución que se ha operado en la conceptualización del derecho de propiedad, en virtud de la cual se le tiene, ya no como un derecho absoluto e intocable, sino integrado y determinado por la convivencia en sociedad, ha sido reconocida por este Tribunal con anterioridad (…)

Así, la posición del carácter absoluto de la propiedad, como derecho ilimitado y exclusivo, sólo afectado por motivos de expropiación para construir obras públicas -única limitación admitida en el siglo pasado-, ha sido sustituida por una nueva visión de la propiedad, que sin dejar de estar regulada como un derecho subjetivo, prevé que sus poderes son limitados y que además, está sujeta a deberes y obligaciones’ (sentencia número 04205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis)”.

De igual manera, en las actas de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949 se pueden evidenciar algunas intervenciones de los diputados constituyentes durante la discusión en las sesiones para la aprobación del artículo 45 de la Constitución Política, que demuestran su preocupación por plasmar en el Texto Constitucional las verdaderas características que debía tener el derecho a la propiedad privada, de acuerdo con las tendencias más actuales a nivel mundial y regional. La siguiente intervención del constituyente don Rodrigo Facio así lo deja entrever:

“De advertir es, en primer lugar, que el artículo 29 de la Constitución de 1871, en cierta forma introducía ya el concepto de función social de la propiedad, en virtud de la reforma que se le introdujo en el año 43, al hablar de que el Congreso podría mediante los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponerle a la propiedad privada las limitaciones por causas de interés social, y al hacerlo, implícitamente quedó establecido también que en Costa Rica la propiedad había perdido constitucionalmente, desde ese momento, el carácter absoluto, cerrado, que tuvo en épocas anteriores, cuando el liberalismo económico y el individualismo manchesteriano estaban en su apogeo. (…) el principio es el universalmente acogido hoy día por todos los países civilizados de occidente: la propiedad privada no puede considerarse como algo que interese sólo a su titular, desconociendo las consecuencias que en la sociedad pueda producir el desordenado o arbitrario ejercicio del respectivo derecho; éste se reconoce y se garantiza, porque se sabe útil y conveniente su existencia para el desarrollo de la economía nacional, pero se garantiza dentro de las limitaciones lógicas que le impone el hecho de su función social; que no puede ser por tanto un concepto absoluto e inviolable. (…)También el concepto de función social se halla allí. Todos los países, lo repito, los de libertad política y los dictatoriales, han ido acogiendo el cambio, asimilando el nuevo concepto, con lo cual se demuestra en forma evidente, indiscutible, que se trata de conceptos o ideas que no pueden relacionarse con ninguna corriente política, con ninguna bandera ideológica o doctrinaria; con ningún sectarismo. La idea de que la propiedad es o tiene una función social, es una idea impuesta por las necesidades del mundo moderno en la economía de los países libres, la cual debe ajustarse no sólo para beneficio de los propietarios, sino para el de toda la sociedad (…)” Quisiéramos que la Constitución de 1949, en este punto se pusiera a nivel con la época que vivimos, a la par de las Constituciones de los otros hermanos países de América, y que dejara constando que la propiedad tiene una función social en Costa Rica; que la propiedad privada merece el respeto y toda clase de garantías, por parte del Estado, pero que debe ser manejado de manera que no se oponga a los intereses de los demás, sino que contribuya a mejorarlos” (ver Acta Nº 104 de la Asamblea Nacional Constituyente) De los textos citados con anterioridad se puede afirmar que, al igual que el resto de derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política, el derecho de propiedad no es absoluto y la inviolabilidad que reconoce el numeral 45 constitucional no puede leerse con la rigurosidad con que se entendía en la época del liberalismo económico, cuando se defendía una noción individualista de la propiedad. Por el contrario, actualmente la propiedad privada puede ser limitada de diversas maneras que van en consonancia con el Derecho de la Constitución. A partir de estas nuevas concepciones fue que se comenzó a propugnar por la función social de la propiedad, la cual además de permitirle al propietario ejercer una serie de prerrogativas sobre esta, no se olvida de los fines sociales que también está llamada a cumplir cuando el Estado así lo requiera para alcanzar proyectos de utilidad pública a favor de la colectividad.

3.- SOBRE EL RÉGIMEN DE LA PROPIEDAD AGRARIA. El Código Fiscal, de 1885, la Ley de Terrenos Baldíos (No. 13 del 10 de enero de 1939, derogada por la Ley de Tierras y Colonización No. 2825), la Ley de Informaciones Posesorias y la Ley de Tierras y Colonización, fueron las primeras normativas en ocuparse de una regulación en el uso racional de los recursos naturales, para conservarlos. Pero también propiciaron la ocupación, titulación y destrucción de los bosques. En la segunda mitad de este siglo, prevalecieron el interés en la producción y la explotación de la tierra, lo cual venía justificado por la imposición de la función económica y social de la propiedad agraria. En efecto, la doctrina agraria costarricense ya se había manifestado por una cultura agraria tendiente a poner a producir la tierra para cumplir con su destino económico: “(...) La tierra multiplicó su feracidad con el auxilio de la mecanización y la técnica, que supone el uso creciente de ciertos bienes muebles (...). Pero si la tierra comparte su importancia con el capital mueble agrario, perdiendo su primacía, ha adquirido un nuevo relieve como asiento de los bienes que constituyen la explotación agropecuaria (...). Dichos bienes son considerados propiedad agraria en su aspecto económico, en cuanto a instrumentos o medios de producción agropecuaria, y en su aspecto social, relativo a su control y a la distribución de sus beneficios (...). La propiedad agraria, se caracteriza por la exigencia individual y social de la necesaria destinación a la producción, para preservar la calidad y la capacidad productiva del bien. La exigencia social de la producción se hace más obvia en las normas que autorizan la expropiación de los bienes agrarios no utilizados en la explotación o empleados deficientemente y en las que vedan o limitan las formas indirectas de tenencia y explotación (...)” (BARAHONA ISRAEL, Rodrigo. Derecho Agrario, San José, Universidad de Costa Rica, 2ª edición, 1982, página 228-229). La misma Ley de Terrenos Baldíos permitió la adquisición de tierras por particulares, hasta un máximo de 30 hectáreas. Quedó prohibido, salvo ese caso, cerrar con cercas los terrenos baldíos propiedad del Estado, derribar montes o establecer en ellos construcciones o cultivos o extraer leña, madera u otros productos. Con ello era evidente la intención de nuestro legislador de conservar los recursos forestales. La Ley de Tierras y Colonización de 1961, reguló la función económica y social de la propiedad con mayor prevalencia que la ambiental. Ello era una exigencia cultural, en garantizar no solamente el “acceso” real a la propiedad, a través de la intervención del Instituto de Tierras y Colonización, sino también exigir que se cumpliera con el destino económico de los bienes productivos (entre otros, artículo 1, 2 y 5). La doctrina patria afirmó que “A partir pues, de la promulgación de la Ley de Tierras y Colonización es ilegal la ocupación de tierras del Estado. Pero las comenzadas antes de su vigencia son lícitas, dentro de los límites y condiciones establecidas por la Ley General de Terrenos Baldíos u otras cualesquiera vigentes al iniciarse la ocupación y sirven a los efectos de la prescripción positiva” (Barahona, ibid, p. 231). Fue así como en la Ley de Tierras y Colonización, junto a la función económica y social, se dictaron una serie de disposiciones tendientes a conservar los recursos naturales (artículo 1 y 68). En particular, se establecía que las tierras que no tuvieren implantado el régimen de conservación y uso adecuado de las reservas que en ellas existían de recursos naturales renovables de la nación estaban incumpliendo la función social de la propiedad (Ley de Tierras y Colonización, artículo 153 inciso 4). Sin embargo, su aplicación desmedida, por la cultura que le era inherente, en cuanto a la función económica y social, llevaron al ejercicio abusivo del derecho de propiedad. Por ello también se advierte que “La apropiación indebida de tierras en las reservas nacionales por particulares adquiere caracteres alarmantes cuando es realizada por propietarios de latifundios con el fin de aumentar su cabida y más aún si el propósito que se persigue se limita a acaparar tierras sin cultivarlas” (BARAHONA ISRAEL, op. cit., p. 235). El legislador impuso a la propiedad, en particular a la propiedad agraria una serie de limitaciones dirigidas a cumplir su función económica y social. La Ley de Tierras y Colonización hace referencia expresa a ambas funciones (Ley de Tierras y Colonización, artículos 6, 21 inciso 1, 58, 142, 144, 150). Por un lado, le impone la obligación al Estado de dotar a personas carentes de tierras o que las poseen en forma insuficiente, dotarlos de terrenos suficientes para su desarrollo individual y social (artículo 2). También se establece la obligación de producir la tierra, pues el incumplimiento de esa función económico productiva implicaría eventualmente la expropiación de las mismas si se encuentran incultas, abandonadas, explotadas indirectamente, o insuficientemente cultivadas. Y castiga el ejercicio antieconómico de terrenos aptos para la agricultura destinados a la ganadería (artículo 144). Se les impone a los beneficiarios del Instituto de Desarrollo Agrario, como una de sus obligaciones, la conservación de los recursos naturales renovables, pues la falta a estas disposiciones puede implicar la revocatoria de la parcela.

4.- DE LOS LÍMITES Y LIMITACIONES, A PROPÓSITO DE LA PROPIEDAD AGRARIA Y FORESTAL. La doctrina (ALBALADEJO, Manuel. Derecho Civil, Tomo III, Derecho de bienes, Barcelona, 8ª edición, 1994, páginas 259 a 262) ha distinguido entre límites y limitaciones del derecho de propiedad, en el contexto del contenido de ese derecho. Según ALBALADEJO, el contenido normal del derecho de propiedad debe enmarcarse mediante la indicación de los límites del dominio: “A veces el límite consiste en que el propietario no puede hacer algo; otras en que tiene el deber de hacerlo, quitándosele así la libertad de omitirlo (por ejemplo, la de no revocar la fachada del inmueble o la de no cultivar la finca rústica)... Como los límites del dominio constituyen régimen normal del mismo, ni hace falta un acto especial para imponerlos a cada cosa en particular, ni hay que probarlos... sino que basta invocar (cuando proceda) la norma jurídica que los establece. Por el contrario, tratándose de limitaciones han de establecerse por un acto especial relativo a la cosa de cuya propiedad se trata, y, como son excepcionales, han de ser probadas, pues, en otro caso, la propiedad se presume libre de ellas” (íbid, p. 262). Estos pueden establecerse por razones de interés privado, o por razones de interés público, siendo estos últimos los predominantes. Por ejemplo, los establecidos en la Ley de Aguas o en la Legislación especial agraria o ambiental. La Corte Plena, actuando como Tribunal Constitucional, hizo la distinción entre los límites y limitaciones al derecho de propiedad:

“Tradicionalmente se han usado como sinónimos “límites” y “limitaciones”, pero ya hoy día se hace la diferencia entre ambos términos, para entender como “límites” los que son impuestos por la ley en forma generalizada sin referirse a una cosa o a un propietario individualizados, se aplican a todos los que están en una misma situación; mientras que las “limitaciones” por regla general son impuestas voluntariamente por los propietarios, aunque sea con base en la ley, y siempre para casos concretos... Pero nótese que la votación de dos tercios no constituye autorización para imponer toda clase de limitaciones a la propiedad, pues el texto se refiere únicamente a las de “interés social” ” (Corte Plena, Sesión Extraordinaria, del 25 de marzo de 1983).

La Corte Plena señaló muy claramente el principio de la función económica social de la propiedad, como una restricción impuesta a la propiedad con efectos generales. Específicamente, en el ámbito de la propiedad forestal, la Jurisprudencia estableció la importancia de las limitaciones desde el punto de vista ambiental:

“En el recurso se alega la inconstitucionalidad de los artículos 30, 7l, 88, 98, l0l, incisos b) y d), l03, l04 y l05 de la Ley Forestal por encontrarlos lesivos de lo dispuesto en el artículo 45 constitucional, pues según el criterio del recurrente, el primer artículo citado atenta contra la inviolabilidad de la propiedad al exigir aprobación de la Dirección General Forestal para poder efectuar trabajos de eliminación de bosques con el objeto de realizar colonizaciones o parcelación de tierras o cualquier empresa agrícola o ganadera, toda vez que con esas (sic) intromisión del Estado se pone en manos de éste la facultad de administrar la propiedad privada. A lo anterior es de señalar que ningún choque se produce entre el artículo 30 de la Ley Forestal y el 45 de la Constitución Política, pues el derecho de propiedad no es absoluto. En efecto, si bien el constituyente declaró categóricamente que la propiedad es inviolable, de seguido estableció restricciones a ese principio, una de ellas la posibilidad de expropiación "por interés público legalmente comprobado", y por otra en que se dispone que la Asamblea Legislativa puede imponer a la propiedad limitaciones de interés social "mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros", de donde debe concluirse que la primera declaración tiene dos limitantes referidas al interés público y al interés social. El concepto clásico de propiedad que la tenía como absoluta y sin límites, ha variado notablemente, permitiendo ahora que se impongan "limitaciones de interés social", conforme lo autoriza el párrafo segundo del artículo 45, con lo cual ha sido posible que el legislador estableciera, como función esencial del Estado, la de "velar por la protección, aprovechamiento, conservación y fomento de los recursos forestales del país" (artículo 1º de la Ley Forestal), función que se cumple con la serie de restricciones que la citada Ley impone a la explotación de los bosques. De la misma norma constitucional se concluye que esos límites no son un desconocimiento del derecho de propiedad, como lo alega el recurrente, sino una limitante para lograr el cumplimiento de fines superiores, más importantes que los estrictamente individuales en favor del propietario, sean los de la comunidad y de las futuras generaciones que deben contar con recursos forestales, incluso en protección del ambiente y la sanidad... Es cierto que se le ha limitado en su ejercicio, en protección de los intereses forestales del Estado que procuran la conservación de los recursos naturales y la sanidad ambiental; pero ello está permitido por la norma constitucional que el propio recurrente estima lesionada... VIII.- Ya en forma reiterada esta Corte ha dicho que el ejercicio de las libertades acordadas por la Constitución no es absoluto, y que pueden ser objeto de reglamentación y aún de restricciones cuando se encuentren de por medio intereses superiores. Mal podría tildarse de inconstitucional, por ejemplo, el artículo 371 de la Ley General de Salud, en cuanto reprime con prisión a quien cultivare plantas de adormidera, coca o marihuana, por atentar contra la libertad de agricultura establecida en el artículo 46 de la Constitución, norma que el recurrente estima como violada por las restricciones que a la labor agrícola impone la Ley Forestal. Y si se toma en consideración el criterio ya externado de que esa Ley protege intereses de mayor rango que los meramente individuales del poseedor o propietario de terrenos sometido a regulación forestal, se concluye aquí también que las restricciones que se acusan de inconstitucionales no lesionan la garantía del artículo 46 de la Carta Política, pues ya se dijo que lo que ha hecho el Estado es restringir por razones de interés social el ejercicio de los atributos de la propiedad. IX. La Ley Forestal pretende proteger los recursos naturales, circunstancia que incide en la organización de la producción. Los recursos hidrológicos, los cambios ambientales, la sanidad del lugar son factores que influyen en la producción agropecuaria y se encuentran directamente relacionados con los recursos forestales de la zona; por ello las regulaciones sobre explotación forestal no lesionan sino que, por el contrario, afirman la garantía constitucional del artículo 50, en cuanto dispone que el Estado debe organizar la producción. X. Con la Ley Forestal no se le está impidiendo al recurrente la posibilidad de lograr trabajo, honesto y útil, con el que procure por la subsistencia y bienestar de él y de su familia. Es indudable que el derecho que otorga el artículo 56 de la Constitución Política no es irrestricto, pues se encuentra sometido a las leyes y reglamentos respecto a la modalidad y condiciones de ejercerlo. Así el señor Elizondo Villegas puede dedicarse a la agricultura si ése es su deseo; pero en ejercicio de tal derecho no le es lícito actuar contra la legislación vigente que protege los recursos forestales y regula la producción agrícola. Existen cultivos prohibidos (como el señalado anteriormente, la marihuana), y prácticas agrícolas restringidas (como las quemas), por normas jurídicas que imposibilitan a los agricultores para dedicarse a esos cultivos o utilizar las prácticas dichas. Sin embargo, esas normas no son inconstitucionales, pues no restringen ilegítimamente el derecho al trabajo, sino que lo regulan para salvaguardar otros intereses de mayor rango que garantizan la convivencia, fin último al que tiende el sistema jurídico" (Corte Plena, sesión extraordinaria celebrada el l7 de mayo de l984).

Este Tribunal Constitucional, a partir del año 1990, reconoce más claramente el carácter dinámico del derecho de propiedad, y la posibilidad de imponer dentro de su estructura –conjunto de derechos y obligaciones del propietario- limitaciones de interés social, para evitar el ejercicio antisocial o abusivo de ese derecho que no es ilimitado. Dentro de dicho contexto reconoce, implícitamente, la existencia de propiedades especiales, con particularidades distintas atendiendo a la naturaleza del bien de que se trate, y su función específica:

“El poder del propietario sobre la propiedad está determinado por la función que ésta cumpla. El objeto del derecho de propiedad ha sufrido transformaciones importantes. Actualmente, no sólo se tutela el derecho de los propietarios, sino también diversos intereses generales o sociales que coexisten con aquél. El derecho objetivo enmarca del contenido de los derechos subjetivos. Cada objeto de derecho implica una peculiar forma de apropiación. Así por ejemplo las facultades del dominio relativas a un fundo agrícola son muy distintas de las correspondientes a una finca ubicada en el sector urbano de intensa utilización.” Dichas limitaciones, según la Sala Constitucional, deben ser razonables y no vaciar el contenido del derecho, pues pasaría a ser una privación total del mismo (Sala Constitucional, No. 5097-93 de las 10:24 horas del 15 de octubre de 1993).

5.- LA POSIBILIDAD DE TITULACIÓN EN RESERVAS NACIONALES Y SUS LIMITACIONES. Uno de los temas más controvertidos, en materia de limitaciones a la propiedad, para el cumplimiento de su función ambiental, es el de la posesión y titulación de bosques y terrenos ubicados en áreas protegidas. El tratamiento de este tema, en el ámbito de la protección posesoria, de la propiedad privada y de la usucapión ha sido objeto de análisis y discusión, tanto en doctrina como en jurisprudencia. El tema de la posesión ecológica, no es de pacífica aceptación. Se han dado diversos planteamientos doctrinales y la jurisprudencia exige demostrar el cumplimiento de la función ecológica para proteger la posesión y propiedad. Todo se origina en la aplicación del artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, que en la actualidad establece: “Artículo 7.- Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de un área silvestre protegidas, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá demostrar ser el titular de los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por los menos con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre. Las fincas ubicadas fuera de esas áreas y que contengan bosques, sólo podrán ser tituladas si el promovente demuestra ser el titular de los derechos legales de posesión decenal, ejercida por lo menos durante diez años y haber protegido ese recurso natural, en el entendido de que el inmueble tendrá que estar debidamente deslindado y con cercas o carriles limpios...” (Ley de Informaciones Posesorias, artículo 7. Reformado por Ley Forestal, No. 7575 del 5 de febrero de 1996). En relación con la aplicación de esta disposición, la Sala Constitucional ha indicado que es posible aplicar dicha norma en forma retroactiva, desde que se produce la afectación al dominio público, pues la posesión decenal consolidada antes de la declaratoria de cualquier reserva o área protegida encuentra tutela en la referida disposición legal (ver voto No. 4597 de las 15:45 horas del 5 de agosto de 1997).

V.- SOBRE LA USUCAPIÓN COMO MODO DE ADQUIRIR LA PROPIEDAD. A pesar de lo especializado de esta materia, ya la Sala ha tenido oportunidad de referirse al régimen general de la usucapión (entendida como la posibilidad de adquirir la propiedad de los bienes inmuebles por prescripción positiva). La sentencia número 004587-97 de las 15:45 horas del 05 de agosto de 1997, arroja una serie de elementos importantes sobre este instituto que merece la pena rescatar en este apartado:

“(…) En principio, debe indicarse que las diligencias de información posesoria reguladas en la Ley de Informaciones Posesorias No.139 de 14 de julio de 1941 y sus reformas, son un procedimiento judicial no contencioso por medio del cual se formaliza un título de propiedad de bienes inmuebles inscribible en el Registro Público. En general, con ese procedimiento se pretende que los poseedores que carecen de título inscribible en el Registro Público, lo obtengan. El artículo 1 de esa Ley dispone que para que el poseedor de bienes raíces solicite el otorgamiento del título con base en el procedimiento de información posesoria, deberá demostrar una posesión por más de diez años con las condiciones que señala el artículo 856 del Código Civil, a saber, en calidad de propietario, continua, pública y pacífica. Los anteriores requisitos de tiempo y condición, caracterizan la posesión necesaria para usucapir. Para obtener la propiedad de los bienes inmuebles por prescripción positiva, además de la posesión en las condiciones indicadas, el artículo 853 del Código Civil señala como requisitos: el título traslativo de dominio y la buena fe. De lo anterior y de lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley de Informaciones Posesorias, que caracteriza el procedimiento de información posesoria como un proceso judicial no contencioso -en el que al surgir un reclamo u oposición de alguna persona o del Estado, provoca que el asunto se suspenda y se remita a la vía declarativa para su discusión y solución, o que se archive el expediente y se tenga por agotada la vía administrativa, respectivamente-, se desprende que la titulación del bien inmueble tiene como requisito la adquisición de la propiedad. O sea, que se distingue el momento de adquisición de la propiedad por usucapión del momento en que esa situación se hace valer en el procedimiento de información posesoria para obtener un título inscribible en el Registro Público. De ahí que se considere la usucapión como un modo de adquisición de la propiedad y de otros derechos reales poseíbles, y a la titulación como el procedimiento por medio del cual, comprobados los requisitos de la usucapión, se confiere el título de propiedad inscribible.

La usucapión es un modo originario de adquirir un derecho real poseíble por el transcurso del tiempo con los requisitos de ley. El efecto jurídico adquisitivo de la usucapión se produce de manera automática con el transcurso del tiempo unido a una posesión hábil que reúna las condiciones fijadas para la posesión ad usucapionem, y a los demás requisitos establecidos en la ley. En términos generales, el Código Civil establece como requisitos para la prescripción positiva: el título traslativo de dominio, la buena fe, y la posesión en condiciones específicas.

(…)

Ahora bien, como último requisito contemplado en el artículo 853 para la prescripción positiva se tiene la posesión. La esencia del instituto de la usucapión está ligado con la disciplina de la posesión. Al ejercicio de la posesión durante un plazo determinado y en condiciones especiales -pública, pacífica, continua y en calidad de titular del derecho ostentado-, se suman los requisitos que el ordenamiento establece para la usucapión, justo título y buena fe. La posesión como derecho real implica la relación entre una persona y la cosa. Constituye uno de los elementos separados que forman el dominio (artículo 264 Código Civil). El derecho de posesión puede ser adquirido independientemente del dominio pleno bajo ciertas circunstancias que el Código Civil regula en el artículo 279 -por consentimiento del propietario, por el hecho de conservar la posesión por más de un año y porque la ley autorice al acreedor a retener la cosa de su deudor o mande que todos o algunos de sus bienes pasen a un depositario-.

(…) En ese sentido, la posesión ad usucapionem es una forma más rigurosa o calificada de posesión que se diferencia de la genérica. Los requisitos que la ley exige para que la posesión sea apta para la prescripción positiva se regulan en el artículo 856 del Código Civil. La jurisprudencia, integrando conceptos doctrinarios, ha desarrollado el contenido de esos requisitos. En ese sentido, en relación con la posesión en calidad de propietario se ha señalado que lo que el Código Civil quiere decir es posesión en calidad de titular del derecho ostentado (…)” (lo destacado no corresponde al original) Del mismo modo, en la doctrina del Derecho Civil y Derechos Reales se ha puntualizado que el ordenamiento jurídico reconoce la usucapión como modo de adquirir la propiedad de un bien inmueble, a fin de brindar seguridad jurídica a las relaciones sociales y, consecuentemente, propiciar la paz social. Existen varias teorías que fundamentan la usucapión: en primer lugar, una teoría subjetiva que explica que el fundamento jurídico de la definitiva adquisición por el usucapiente es la negligencia o abandono del titular contra quien usucape; en segundo lugar, una teoría objetiva que indica que la ratio iuris de la usucapión está en la protección del interés público, los intereses sociales y la seguridad jurídica. El Derecho busca proteger la apariencia creada con la situación posesoria en que se encuentra el usucapiente y el aseguramiento de la estabilidad económica (véase, Atienza Navarro, María Luisa y otros, “Derechos Reales e Inmobiliario Registral: Esquemas de Derecho Civil”. Editorial Arazandi, 2010, España). Mediante la usucapión se transforma el estado de hecho a un estado de derecho a fin de garantizar seguridad jurídica de los intereses individuales y en las relaciones jurídicas (del usucapiente frente a otros sujetos). La usucapión genera un título real y válido, de manera gratuita, que se transforma en una adquisición de la propiedad. Por medio de la firmeza de la adquisición se dará seguridad a las relaciones jurídicas por cuestiones de interés público (ver, Albaladejo García, Manuel. “Compendio de Derecho Civil”. Editorial José María Bosch, 2007, España).

VI.- Sobre los bienes de dominio público, la presunción de demanialidad y las reservas de dominio público. Para tener una mejor comprensión del tema que se está estudiando en esta consulta, debe también hacerse referencia a las nociones de bienes de dominio público, la presunción de demanialidad, así como a las reservas de dominio público, todos ellos conceptos importantes para la adecuada resolución del sub examine. Sobre los bienes de dominio público, esta Sala ha tenido reiteradas oportunidades para desarrollar la temática. Por ejemplo, en la sentencia número 1991-2306 de las 14:45 horas del 6 de noviembre de 1991, reiterada en la sentencia número 2004-09217 de las 15:25 horas del 25 de agosto de 2004, este Tribunal estableció lo siguiente:

“(…) el dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad. El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa. La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública. En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, como las vías de la Ciudad Capital, sean calles municipales o nacionales, aceras, parques y demás sitios públicos, los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalen” (lo destacado no corresponde al original) Por consiguiente, los bienes de dominio público se caracterizan por: a) existir una voluntad expresa del legislador; b) un destino especial de servir a la comunidad, al interés público; c) estar destinados al uso público; d) estar afectados al servicio que prestan; e) encontrarse sometidos a un régimen especial fuera del comercio de los hombres; f) no pertenecer individualmente a los particulares, y; g) pertenecer al Estado en su concepción más amplia. Además, son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen, no pueden ser objeto de posesión, se puede adquirir un derecho al aprovechamiento pero no a la propiedad, la acción administrativa (potestades de autotutela y policía) sustituyen a los interdictos para recuperar el dominio y, finalmente, los permisos o las meras ocupaciones de hecho se realizan a título precario.

Por su parte, en la sentencia número 3145-1996 de las 9:27 horas del 28 de junio de 1996, esta Sala distinguió entre la afectación de un bien y la asignación del bien a un fin público, de la siguiente forma:

“Un bien público puede ser natural o artificial, según se trate de bienes declarados públicos por el legislador considerándolos en el estado en que la naturaleza los presenta u ofrece (un río por ejemplo), o de bienes declarados públicos por el legislador pero cuya creación o existencia depende de un hecho humano (construcción de una calle o un parque público, por ejemplo). En nuestra legislación para definirlo, el artículo 261 del Código Civil sigue el concepto de la afectación al fin público, al expresar que "Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público". La afectación es el hecho o la manifestación de voluntad del poder público, en cuya virtud la cosa queda incorporada al uso y goce de la comunidad y puede efectuarse por ley o por acto administrativo. La doctrina hace la distinción entre "asignación del carácter público" a un bien con la "afectación" de ese bien al dominio público. La asignación del carácter público significa establecer que ese bien determinado tendría calidad demanial; así, por ejemplo, la norma jurídica general diría que todas las vías públicas son integrantes o dependientes del dominio público y ello quiere decir que lo son las actuales y las que se lleguen a construir. En cambio, la afectación significa que el bien declarado dominial queda efectivamente incorporado al uso público y esto tiene que ver con la aceptación y recibo de obras públicas cuando se construyen por administración o por la conclusión de las obras y su recibo oficial, cuando es un particular el que las realiza (construcción de una urbanización o fraccionamiento, por ejemplo). Es por esto que se dice que la afectación puede ser declarada por ley en forma genérica, o bien por un acto administrativo, el cual, necesariamente, deberá conformarse con la norma jurídica que le sirve de referencia (principio de legalidad)” Entonces, la única forma de que un particular pueda alegar algún tipo de derecho (aunque restringido) es que la Administración le haya otorgado una concesión o un permiso. Asimismo, la Sala en sentencia número 6758-1993 de las 15:45 horas del 22 de diciembre de 1993, distinguió los bienes del Estado en públicos y privados: "(...) que el patrimonio del Estado se califica en dos clases de bienes del dominio fiscal o privado y del dominio público. Los primeros se caracterizan porque son fuentes de rentas para el Estado, son enajenables, prescriptibles y en consecuencia, están en el comercio de los hombres; los de dominio público no le producen al Estado rentas de ninguna especie y se caracterizan por la gratuidad y la generalidad del uso para todos los individuos de la nación, son inalienables, imprescriptibles y están fuera del comercio". Una característica fundamental de los bienes de dominio público es la presunción de demanialidad. Esta hace que dichos bienes sean excluidos del ordenamiento jurídico común que regula la propiedad ordinaria, lo que implica la existencia de un régimen jurídico propio, singular y privativo, regulado por el Derecho Administrativo, existiendo un derecho-deber del Estado de la tutela o protección del dominio público. Al respecto, en la sentencia número 1996-003145 de las 09:47 horas del 28 de junio de 1996, esta Sala estableció:

“IV.- LA PRESUNCION DE LA NATURALEZA DEMANIAL DE LOS BIENES. La especial categoría de los bienes demaniales, hace que sean excluidos del ordenamiento jurídico común de la propiedad ordinaria, como ha quedado dicho en los considerandos anteriores, lo que implica la existencia de un régimen jurídico propio, singular y privativo, regulado por el Derecho administrativo y dentro de ese contenido se desarrolla el principio del privilegio de la recuperación posesoria de oficio del bien afectado, en virtud del cual, la Administración puede recobrar la posesión perturbada de sus bienes sin necesidad de acudir al juez y sin perjuicio de que el mejor derecho se discuta en la vía jurisdiccional. A este principio pertenecen las figuras jurídicas que se encuentran en los artículos que se cuestionan en esta acción; es decir, la presunta afectación e incorporación del bien al servicio público, que implica también la presunción de la demanialidad del bien, y como consecuencia de ello, la posibilidad de la exclusión del deber de registrar esos bienes y todo ello, como parte del derecho-deber del Estado de la tutela o protección del dominio público. El ejercicio efectivo de la tutela debe tener como fin hacer cesar cualquier avance indebido de los particulares contra el dominio público, pudiendo la Administración utilizar la fuerza -poder de policía sobre el dominio público- en su defensa. Pero este principio general, por lo extraordinario y privilegiado que es, y por tener que convivir con el enunciado fundamental de la inviolabilidad de la propiedad (artículo 45 constitucional), supone, cuando menos, o que el derecho de propiedad sobre el bien sea manifiesto o que el carácter público del bien sea indubitable, de tal modo que no es posible utilizar el privilegio cuando existan cuestiones patrimoniales razonables sobre el bien, sea que se estén debatiendo en la vía administrativa o en la jurisdiccional. Es decir, la presunción de la dominialidad del bien tiene íntima relación con los modos que tiene la Administración disponibles para adquirir bienes y derechos, que en términos muy generales, son los mismos medios que tiene el particular para hacerlo con relación a la propiedad común, salvo lo ya dicho sobre la necesidad de una ley ordinaria para crear la categoría de que se trate y de la necesaria voluntad para dictar la afectación al uso público. Todo esto conduce al examen particular del régimen de privilegio que está inmerso en los textos de las normas cuestionadas. Lo que se ha dicho hasta ahora, está dirigido a señalar que, a juicio de la Sala, el privilegio que protege la demanialidad, puede y debe ser utilizado por la Administración cuando no existe ninguna duda sobre el carácter público del bien involucrado. Esto significa que ese mecanismo de exclusión, debe ser razonable y proporcionado: razonable en el uso que debe hacer la Administración de él, para que no sea excesivo, arbitrario o que resulte en un instrumento que ampare el abuso del poder; proporcionado entre los fines que cumple el bien que se pretende sea demanial y los medios utilizados por la Administración para incorporarlo a ese régimen. En otras palabras, en el uso del privilegio de exclusión en favor de la Administración, también está incorporado el principio de la interdicción de la arbitrariedad (...)” (lo resaltado no es del original) A efectos de resolver esta consulta, debe aclararse que la Sala parte de la premisa de que los inmuebles no reducidos a propiedad particular, pertenecen al Estado, como expresamente regula el artículo 486 del Código Civil. De esta forma, el ordenamiento jurídico ha estatuido una presunción a favor del Estado en el sentido que este es propietario de todos aquellos inmuebles no reducidos a propiedad particular. Todo lo anterior es acorde con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley de Tierras y Colonización, en el cual se establece que “Mientras no se pruebe lo contrario, pertenecen al Estado en carácter de reservas nacionales: …b) Los que no estén amparados por la posesión decenal”. Por lo que resulta más que evidente que los inmuebles inscritos posteriormente mediante información posesoria, soportan la reserva a favor del Estado, que si bien permite su titulación, para garantizar el acceso a la propiedad agraria, también el legislador ha dejado claro que quedan afectos a los fines de utilidad pública de carácter general. Por consiguiente, no existen bienes inmuebles susceptibles de ser categorizados como “res nullius”, pues lo no reducido a propiedad particular es del Estado. De tal presunción, entre otros efectos prácticos, deriva la obligación, en un proceso de titulación de terrenos, mediante el trámite de Información Posesoria, de tener como parte cuando menos a la Procuraduría General de la República en su condición de representante estatal y al Instituto de Desarrollo Agrario, como órgano encargado de administrar la propiedad agraria pública. Emana entonces del mencionado numeral un dominio primigenio estatal, anterior a cualquier detentación de particulares. Esta característica faculta al Estado a imponer condiciones especiales de usucapión, como en este caso la de reserva de dominio público. De esta forma, cuando el Estado permite a un particular prescribir positivamente un bien inmueble, lo hace bajo el entendido que una porción del 12% se encuentra afectada a dominio público y es imprescriptible.

VII.- EL ARTÍCULO 7 INCISO B) DE LA LEY GENERAL DE CAMINOS PÚBLICOS.

1.- PRECEDENTE DE CORTE PLENA DE 1986. La Corte Plena, en sesión extraordinaria número 75-86 celebrada a las trece horas y treinta minutos del seis de noviembre del corriente año, cuya acta fue aprobada en la que se verificó el diecisiete de este mismo mes, denegó el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el artículo 7 inciso b) de la Ley General de Caminos Públicos, que se consideraba contrario a los artículos 9º, 41 y 45 de la Constitución Política. Así se resolvió por unanimidad de votos, de acuerdo con las siguientes razones:

“Iº. El esquema clásico napoleónico de propiedad absoluta, inviolable y sagrada, sin autorización para limitar ese derecho en favor del interés social, prevaleció en nuestras constituciones desde la independencia. No fue sino por reforma promulgada en 1943 a la Constitución de 1871, vigente entonces, que se permitió imponer limitaciones a través de la ley y por razones de necesidad pública, aunque mantuvo el concepto de inviolabilidad. La ley y la jurisprudencia han hecho evolucionar ese concepto, y esta Corte, en resolución del 9 de diciembre de 1971, ratificó el régimen individual de propiedad, su carácter inviolable y la necesidad de que exista interés público e indemnización previa cuando se prive a alguien de su propiedad. En ese sentido también es importante tener presente lo resuelto en la sesión extraordinaria Nº 51 del 16 de junio de 1983, con relación a terrenos destinados a la carretera de circunvalación, que prácticamente habían quedado “congelados” a cambio de nada, en que se estimó que sus consecuencias eran aún más graves que si hubieran sido expropiados, por lo que debía levantarse la restricción. En el caso del artículo 7 inciso b) de la Ley General de Caminos Públicos, el legislador perfiló el contenido del derecho de propiedad estatal sobre los terrenos baldíos, permitiéndole al Estado otorgar derechos sobre ellos, a título de canje, aplicación de gracia, etc., reservándose un 12% del área de esos terrenos para la construcción de caminos públicos. Esta reserva utilizable “en cualquier momento” mantiene a favor del Estado la propiedad sobre el porcentaje señalado cuyo corolario es la transmisión de un dominio no pleno ni absoluto sobre tal clase de bienes, condición que debe hacerse constar en la escritura pertinente como aceptada por el beneficiario del derecho transmitido. Nótese que se trata precisamente de un acto de disposición patrimonial del Estado bajo ciertas condiciones a las que el adquiriente se somete, expresamente advertido al efecto. De manera que no se está cercenando o sacrificando un derecho que corresponde al particular, pues éste no tenía el dominio pleno sobre el bien, si lo adquiere con la negociación, precisamente porque admite en el acto de la formalización esa posibilidad y se da por entendido que el 12% del área puede ser utilizada por el Estado en la construcción de obras de connotado interés público; de ahí que no podría afirmarse que se trata de una limitación del derecho de propiedad del particular, quien, al adquirir bajo esas condiciones, ejerce precisamente un acto volitivo de negación del que no podría obtener luego un provecho patrimonial que no le corresponde, pues su adquisición se sometió a una condición prestablecida que le acarrea la obligación de cumplir, aceptando el ejercicio del derecho reservado por su transmitente. La materialización de ese derecho estatal a la utilización del área mencionada, no puede tenerse como una expropiación, toda vez que la misma se presenta cuando la medida envuelve de hecho una privación del dominio de cosas concretas ya incorporadas al patrimonio de ciertos individuos; pero, se repite, en el caso del artículo bajo examen no hay una incorporación plena del inmueble al patrimonio del particular, pues se recibió con la condición aceptada; y en aplicación precisamente del principio de justicia distributiva que invoca el gestionante, y diciendo que “no es posible admitir, jurídica ni éticamente, que el Estado o sus instituciones se apropien sin compensación, aunque sea un beneficio del interés público, de un bien de propiedad de un particular”, debemos concluir que tampoco tendría sustento ético ni jurídico que el Estado pague por la disposición de un bien que nunca dejó de pertenecerle, es decir, no hay sacrificio del derecho particular generador de responsabilidad, indemnizatorio; al propietario no se le obliga “a donar coactivamente hasta el 12% de su finca” como se sostiene en el recurso; simplemente el Estado utiliza, cuando sea oportuno, el derecho reservado, constante en la escritura y aceptado por el adquirente. IIº. El artículo 7 inciso b) califica prácticamente de “reserva” el régimen jurídico que allí se establece, y luego usa la denominación de “restricciones o cargas”. Este último vocablo (cargas) induce a error acerca del contenido del texto legal, pues podría suponerse que se trata de un gravamen que se impone sobre un bien ajeno, o de una obligación que se constituye en contra del adquirente, en este caso sin contraprestación que le sirva de causa. El término “restricción” resulta más apropiado, pues mediante la reserva se restringe o reduce a menores límites el área del terreno objeto del traspaso. Pero, sin dar mayor importancia a cuestiones de terminología, lo cierto es que la reserva significa que el Estado conserva su carácter de propietario sobre una porción determinada del inmueble hasta por un máximo del 12% del área total, con derecho a localizar esa porción cuando tuviere que utilizarla para los fines que indican en el citado artículo 7. No existe entonces, ningún menoscabo a la propiedad del adquirente, pues en estos casos no hay transmisión de todo el terreno sino tan solo en cuanto al exceso del 12%, con la particularidad que la porción reservada no se determina o identifica desde el principio pues su localización depende de las obras que deban realizarse en el futuro y del lugar en que se ubiquen. Con otro enfoque jurídico podría decirse que la posesión sí se transfiere respecto de la totalidad del inmueble, por no estar localizado aún en el terreno de la reserva, pero ello solo en forma condicional, pues la posesión de ese terreno (hasta en el 12%), se revierte en favor del Estado, en todo o en parte, cuando este necesite realizar allí las obras mencionadas. Se trata, en resumen, de un régimen jurídico “sui generis”, cuyas características resulta un tanto difícil precisar; sin embargo, no hay duda de que ese régimen no se contrapone al artículo 45 de la Constitución Política. De lo dicho se puede concluir que no se está bajo el supuesto de afectación o sacrificio de un bien que forme parte del patrimonio individual o particular, y que tampoco cabría entonces cuestionar la responsabilidad indemnizatoria a título de garantía de los derechos constitucionales y de su inviolabilidad e intangibilidad, como completamente de una expropiación que no existe. IIIº. Se reprocha igualmente violación al principio de la responsabilidad extracontractual del Estado, consagrada en el artículo 9 de la Constitución en relación armónica con el 41, pero ya hemos señalado que el derecho de reserva sobre el 12% del terreno adjudicado en la finca número 154.526, inscrita en el Registro de la Propiedad al folio 165 del tomo 2212, asiento 1 y 2 del Partido de Alajuela, fue admitido expresamente por el adquiriente, y no es posible que el Estado, con su ejercicio violente un derecho que no tiene el señor Lobo Cruz, de manera que no podría pretenderse indemnización por la utilización de ese 12%, cuyo sustento jurídico no solo se encuentra en el mencionado inciso b) del artículo 7º sino en la aceptación expresa del comprador. El daño causado por la Administración susceptible de convertir el perjuicio en lesión indemnizable se puede cuando no exista causa que legitime la conducta de aquella y “estas causas de justificación han de ser expresas para que puedan ser estimadas y deben consistir siempre en un título que determine o imponga como jurídicamente querido el perjuicio contemplado. Así, por ejemplo, el cumplimiento de un contrato, la exacción de un impuesto o el cumplimiento de cualquier otra obligación impuesta por la ley” (García de Enterría Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, Segunda Edición, Editorial Civitas, Madrid, pág. 338). De ahí que si algún “daño se hubiere causado a don Rubén, él mismo se encuentra justificado por un título que impuso como jurídicamente querido el perjuicio contemplado, lo cual exonera a la Administración de la obligación de convertir el perjuicio en lesión indemnizable. Por todo lo expuesto, debe declararse sin lugar el recurso de inconstitucionalidad”.

2.- SOBRE EL ORIGEN HISTÓRICO DE LA NORMA. Pese a los anteriores precedentes, conviene estudiar la constitucionalidad del numeral 7 inciso b) de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, a la luz del tema de las informaciones posesorias. Como ya se ha indicado, mediante dicha norma legal se autoriza al Estado para que utilice cierto porcentaje de los terrenos allí especificados (12% o menos de la totalidad del área) con el propósito de ejecutar diversas obras e infraestructura de utilidad pública, a fin de satisfacer un interés de la colectividad previamente definido (en el sub examine, el abastecimiento de agua a la comunidad de Palmares). Sin embargo, la particularidad de la disposición legal consultada es que otorga al Estado esa prerrogativa sin necesidad de indemnizar en modo alguno al afectado. En cuanto a los orígenes históricos de la norma bajo análisis, debe decirse que la primera referencia conocida es la Ley de Terrenos Baldíos No. 13 del 10 de enero de 1939, y en cuyo Reglamento, que es el Decreto No. 6 del 8 de abril de 1949 se dispuso:

“Artículo 13.-Todo arrendamiento de baldíos lleva consigo, tácitamente sobreentendidas, las condiciones siguientes:

• d)Que el Estado tendrá derecho en cualquier momento, sin indemnización alguna, hasta a un diez por ciento del área arrendada para ejercer en ella la servidumbre de tránsito necesaria para la construcción y vigilancia de toda clase de vías de comunicación, y aprovechamiento de fuerzas hidroeléctricas, así como las telegráficas y telefónicas, al uso de los terrenos indispensables para la construcción de dichas vías, de puentes y de muelles; a la extracción de materiales para esas mismas obras y al aprovechamiento de los cursos de agua que fueren precisos para el abastecimiento de poblaciones, abrevadero de ganados e irrigación. Queda también obligado el arrendatario a permitir las entradas y salidas que sean necesarias para los lotes contiguos o interiores. Tales restricciones y cargas van aparejadas al arrendamiento que se haga y el Registro Público no inscribirá el título respectivo si en él no constan expresamente.

Artículo 15.- Es facultativo del Poder Ejecutivo dar o no en arrendamiento las tierras baldías que se indican a continuación:

• a)Las islas; b) Los terrenos situados en los márgenes de los ríos, arroyos y en general, de todas las fuentes que estén en cuencas u hoyas hidrográficas en que broten manantiales, o en que tenga sus orígenes o cabeceras cualquier curso de agua del cual se surta alguna población o que convenga conservar con igual fin. En terrenos planos o de pequeño declive tal reserva abrazará una faja de doscientos metros a uno y otro lado de dichos ríos, manantiales o arroyos y en las cuencas u hoyas hidrográficas, una faja de trescientos metros a uno y otro lado de la depresión máxima, en toda la línea, a contar de la mayor altura inmediata;” Posteriormente la Ley de Caminos Públicos Nº 757 del 11 de octubre de 1949, en su artículo 21 reguló lo siguiente:

Artículo 21.- Para la construcción de caminos, el Estado tendrá derecho, cuando le sea indispensable para el servicio público, sin indemnización alguna, hasta un doce por ciento del área de los terrenos que en adelante se inscriban en el Registro de la Propiedad, ejerciendo los interesados derechos de posesión verbi gracia mediante información posesoria, canje de terrenos baldíos, aplicaciones de gracias inclusive los denominados derechos de «Patria» y todos aquellos otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier otra causa en baldíos nacionales. Dicha reserva en la inteligencia de que se trate de fincas cuya cabida sea superior a cinco hectáreas y que sea destinada a derechos de vía de conformidad con lo establecido por el artículo 13. También podrá aplicarse la reserva al aprovechamiento de fuerzas hidroeléctricas, telegráficas y telefónicas, para construcción de puentes y aprovechamiento de cursos de agua que fueren necesarios para el abastecimiento de poblaciones, abrevadero de ganados o irrigación. Tales restricciones y cargas irán aparejadas a la inscripción de la finca afectada, estando obligado a hacerlo constar así el funcionario o autoridad a quien corresponde otorgar la escritura inscribible; y el Registro Público se abstendrá de inscribir el título respectivo si en él no constan expresamente.” Mediante ese texto, el legislador creó la posibilidad de que el Estado pudiera, sin indemnización alguna, acceder a un porcentaje (12%) de terrenos inscritos en el Registro Público a nombre de particulares, cuando estos provinieran de derechos o concesiones otorgadas por el mismo Estado en baldíos nacionales, y como ejemplo cita los que provinieran de información posesoria. Posteriormente, 2 años después se emitió la Ley General de Caminos Públicos Nº 1338, que derogó la anterior y retomó el postulado del artículo 21 de la Ley Nº 757, pero con otra redacción, ahora bajo el numeral 34. En esta nueva norma se eliminaron varias frases del artículo original, pero sin duda la modificación más relevante fue que se suprimió la referencia a títulos otorgados por el trámite de información posesoria. De acuerdo con un trabajo elaborado por el entonces Diputado Torres Vincenzi (en el que se recopilaba para cada artículo los motivos por los cuales se redactaba de tal manera), la razón de ser de dicha supresión fue la siguiente: “(…) Pero se eliminó la reserva que para caminos y demás fines de utilidad pública establece ese artículo respecto a propiedades que se inscriban mediante información posesoria, pues se estima inconstitucional, ya que implica una expropiación sin indemnización, contrariando así el artículo 45 de la Constitución. Posiblemente el error del decreto-ley provenga de considerar las informaciones posesorias como un derecho de posesión en baldíos nacionales, según se desprende de su texto, lo cual es una lamentable equivocación; no es un derecho de posesión sino un medio de inscribir en el Registro Público una propiedad privada que carece de título inscribible, y no son concesiones en baldíos sino bienes particulares. En cuanto a baldíos o concesiones en los mismos, sí cabe la reserva porque el Estado puede imponer condiciones al disponer de propiedades suyas, como puede hacerlo cualquier particular”.

Sin embargo, tal criterio jurídico no era correcto tratándose de terrenos titulados con posterioridad a la promulgación de la Ley. Años después, la Ley Nº 1338 fue derogada por la Ley General de Caminos Públicos Nº 1851, la cual mantuvo bajo el artículo 13 el mismo precepto normativo del artículo 34 de la Ley anterior. En él se dispuso lo siguiente:

Artículo 13.- Para la construcción de caminos públicos el Estado tendrá derecho a utilizar, sin indemnización alguna:

• a)Los porcentajes señalados como reserva para tal fin en las propiedades inscritas o pendientes de inscripción en el Régimen Público; b) Hasta un doce por ciento (12%) del área de los terrenos que en adelante se otorguen por el Estado o las Municipalidades a título de concesión, canje de terrenos, baldíos, aplicaciones de gracias, colonias agrícolas, adjudicación de lotes en terrenos baldíos y todos aquellos otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier otra causa en los baldíos nacionales. Esta reserva se aplicará en cualquier momento a caminos de cualquier naturaleza con un ancho no mayor de veinte metros, o al aprovechamiento de fuerzas hidroeléctricas o para el paso de líneas telegráficas o telefónicas, para construcción de puentes o utilización de cursos de agua que fueren necesarios para el abastecimiento de poblaciones, abrevaderos de ganado o irrigación, o para cualquier otra finalidad de utilidad pública.

Tales restricciones y cargas irán aparejadas a la inscripción de la finca afectada, quedando obligado el funcionario a quien corresponda otorgar la escritura o suscribir el mandamiento inscribible a dejar constancia de las mismas. El Registro Público no inscribirá el título si en éste no constan dichas restricciones y cargas” Por último, la Ley Nº 1851 fue derogada por la actual Ley General de Caminos Públicos Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, la que no modifica en nada el artículo 13 de su antecesora. A partir de ese panorama histórico y la evolución que ha sufrido la actual Ley General de Caminos Públicos, se puede decir que el artículo 7, inciso b), aquí consultado hace referencia a la potestad del Estado de apropiarse de hasta un 12% de determinado tipo de terrenos para proyectos de utilidad pública, sin necesidad de indemnización. Esos tipos de terreno que enumera taxativamente la norma comparten un denominador común: han sido otorgados por el Estado a particulares a título de concesión y otras modalidades en las que el Estado continúa siendo el titular de tales terrenos, por ello puede disponer las reservas que estime necesarias, ya que siguen siendo fincas de su propiedad y como titular puede dar en concesión con las restricciones que considere debidas. Como lo aclara la Procuraduría en el dictamen Nº 053 del 14 de febrero de 2006, los casos contenidos propiamente en el artículo 7 de la Ley General de Caminos Públicos en la actualidad (“terrenos otorgados por el Estado o las Municipalidades a título de concesión, canje de terrenos, baldíos, aplicaciones de gracia, colonias agrícolas, adjudicación de lotes en terrenos baldíos y todos aquellos otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier otra causa en los baldíos nacionales”), se trata de terrenos que presuponen un acto dispositivo del ente público sobre un bien que previamente es de su propiedad, respecto del cual es factible reservarse a futuro una porción de terreno para realizar obras de interés público.

Empero, como también se dijo en el considerando anterior, resulta del todo plausible la conclusión de que este inciso b) en realidad lo que contempla es una reserva de dominio público, la cual no se constituye con la expedición del título inscribible (sentencia aprobatoria de la información posesoria) ni tampoco cuando el titulante cumple diez años de posesión sobre el terreno objeto de las diligencias, sino desde el mismo momento en que el poseedor o el transmitente original comenzó a detentar el inmueble. Desde ese primer momento, existe la posibilidad de que el Estado destine una franja del terreno afectado de hasta un 12% a fin de construir alguna obra de evidente utilidad pública: caminos de cualquier naturaleza con un ancho no mayor de veinte metros, aprovechamiento de fuerzas hidroeléctricas o para el paso de líneas telegráficas o telefónicas, construcción de puentes o utilización de cursos de agua que fueren necesarios para el abastecimiento de poblaciones, abrevaderos de ganado o irrigación, o para cualquier otra finalidad de utilidad pública. Como señala el mencionado numeral:

“Tales restricciones y cargas irán aparejadas a la inscripción de la finca afectada, quedando obligado el funcionario a quien corresponde otorgar la escritura o suscribir el mandamiento inscribible a dejar constancia de las mismas. El Registro Público no inscribirá el título si en éste no constan dichas restricciones y cargas” Al tratarse de una reserva de dominio público, se entiende que la franja de terreno que se afecta (12% del área total a inscribir) no es susceptible de posesión apta para prescribir positivamente, sino que queda destinada al fin público dispuesto en la norma; de tal forma que esa porción de terreno no es susceptible de apropiación ni de ingresar al patrimonio privado de particulares. Ahora bien, como señala la Procuraduría, partiendo de la concepción esbozada, mientras la franja sujeta no sea requerida materialmente para el fin público dispuesto, el Estado permite que su detentador la ocupe, y aún que la incluya dentro del área descrita en el plano catastrado con base en el cual se tramitan diligencias de información posesoria sobre el resto del inmueble poseído (88% del área total inscrita). En otras palabras, habría que entender que del total del área inscrita registralmente por medio del trámite de información posesoria, un 88% pertenece a la persona a cuyo nombre aparece inscrita y el 12% restante constituye una reserva de dominio público, la cual nunca ingresó al patrimonio privado de esa persona por prescripción positiva. Un caso similar se aplicaría a las reservas de aguas, según se explicará más adelante (los cauces de agua incluidos en los planos catastrados, aunque forman parte del cálculo del área inscrito total, no pertenecen al particular propietario de la finca inscrita por tratarse de bienes demaniales).

VIII.- El artículo 19 incisos a) y b) de la Ley de Informaciones Posesorias. En segundo lugar, corresponde analizar la constitucionalidad del numeral 19 incisos a) y b) de la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941. Por medio de esa norma se dispone en su inciso a) que las fincas inscritas a través de dicha Ley quedarían afectadas por las reservas que indica la Ley General de Caminos Públicos, siempre y cuando el fundo sea enclavado o tenga frentes a caminos públicos, con ancho inferior a veinte metros. Además, en el inciso b) de la disposición aludida se señala que esas mismas fincas (las inscritas mediante las diligencias de Información Posesoria) quedarían sujetas a las reservas que indica la Ley de Aguas en sus artículos 72 y 73. Los antecedentes históricos que permiten interpretar esta norma parten de lo dispuesto en la Ley Nº 4545 del 20 de marzo de 1970, denominada popularmente “Ley de Informaciones Posesorias Administrativas”, en la que se localizaba una referencia a la afectación con las reservas de la Ley General de Caminos Públicos (en ese entonces, la Ley General de Caminos Públicos Nº 1851) de las propiedades que por ella se titularen. Posteriormente, a través de la Ley Nº 5064 (que facultaba al Instituto de Tierras y Colonización para impulsar programas múltiples de titulación de tierras), también se incluyó en su artículo 15 esta posibilidad de afectar con las reservas de la Ley de Caminos Públicos a los terrenos titulados mediante las diligencias de informaciones posesorias. Luego, el numeral 19 bajo estudio fue introducido a la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941, mediante reforma efectuada a través de la Ley No. 5257 de 31 de julio de 1973, que tenía por objeto modificar algunas disposiciones de la Ley Nº 139 de 1941. Dicha reforma dispuso lo relativo a las reservas que indica la Ley General de Caminos Públicos para las fincas inscritas a través del procedimiento de información posesoria, que aún hoy se mantiene en el inciso a) de dicha norma. Como puede constatarse, la afectación con las reservas de la Ley de Caminos Públicos a los terrenos titulados mediante las diligencias de informaciones posesorias, se continuó dando en otras leyes que también regulaban ese tipo de procedimientos de titulación. Y es que si se estudia con atención el artículo 486 del Código Civil, en el sentido de que “los inmuebles no reducidos a propiedad particular, pertenecen al Estado”, se puede sostener entonces que ese dominio original por parte del Estado, previo a cualquier posesión por parte de particulares, lo faculta para imponer condiciones especiales de usucapión, como en este caso la de reserva de dominio público del 12% que habla el artículo 7, inciso b), de la Ley General de Caminos Públicos Nº 5060. Es decir, como realmente el usucapiente está tomando posesión de un terreno que, de acuerdo con el ordinal 486 del Código Civil, inicialmente era propiedad del Estado, es posible que este último constituya reservas de dominio público ab initio en dichas fincas. Estas reservas el Estado las constituye desde el mismo momento en que el poseedor o el transmitente original comenzó a detentar el inmueble. Como se ha dicho, al tratarse de una reserva de dominio público se entiende que la franja de terreno que se afecta (12% del área total a inscribir) no es susceptible de posesión apta para prescribir positivamente, sino que queda destinada al fin público dispuesto en la norma (artículo 7, inciso b, de la Ley General de Caminos Públicos), de tal forma que esa porción de terreno no es susceptible de apropiación ni de ingresar al patrimonio privado de particulares. Como se dijo antes, habría que entender que del total del área inscrita registralmente por medio del trámite de información posesoria, un 88% pertenece a la persona cuyo nombre aparece inscrita y el 12% restante constituye una reserva de dominio público, la cual nunca ingresó al patrimonio privado de esa persona por prescripción positiva. En consecuencia, debe decirse que la posición del exdiputado Torres Vincenzi partía del error de considerar que el Estado no es propietario de los terrenos antes que comience a ejercerse sobre ellos la prescripción positiva, a pesar de que sí lo es de conformidad con el artículo 486 del Código Civil. Bajo esa inteligencia, como el Estado se reservó -ab initio- ese 12% del total del terreno inscrito mediante información posesoria, para constituir una reserva de dominio público, no sería válido sostener que deba indemnizarse al propietario (antiguo usucapiente) por la utilización que haga el Estado de una franja de terreno que siempre ha sido dominio público y, por ende, nunca ingresó efectivamente al patrimonio del propietario que adquirió bajo la figura de la usucapión. Bajo ese entendido no sería inconstitucional el artículo 19, inciso a), de la Ley de Informaciones Posesorias, que sujeta a determinadas fincas inscritas por el procedimiento de información posesoria a las reservas de dominio público que indica el artículo 7, inciso b), de la Ley General de Caminos Públicos.

Finalmente, el inciso b) del ordinal 19 de la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941, explica que las fincas inscritas a través de dicha Ley también quedarían afectadas por las reservas que indica la Ley de Aguas en sus artículos 72 y 73, cuando existieren aguas de dominio público o privado. El artículo 72 de esa Ley lo que establece es la obligación de los Jueces encargados de extender títulos de propiedad sobre tierras baldías o no tituladas, de hacer una reserva en cuanto a las aguas, álveos o cauces y vasos de las aguas que sean de dominio público, haciéndolo constar en la sentencia de adjudicación de las tierras, a fin de que el Registro Público tome nota de esas reservas nacionales, recalcando que la omisión de ese requisito no confiere derecho alguno al denunciante o poseedor sobre esos bienes. Tal como lo explica el órgano asesor, las aguas y los cauces que en el 72 de la Ley de Aguas se mencionan, desde mucho antes de la aprobación de una información posesoria, ya eran de dominio público, de acuerdo con los artículos 1 y 3 de la misma Ley; por lo tanto, ninguna persona habría podido ejercer posesión válida para alegar la prescripción positiva respecto de ellos, al ser inalienables e imprescriptibles. Por su lado, el artículo 73 estipula que las riberas de los ríos no navegables, y las márgenes de canales, acueductos o atarjeas, aun cuando sean de dominio privado, están sujetas en toda su extensión a la servidumbre de uso público en favor de los concesionarios de aguas de predios inferiores exclusivamente para la vigilancia y limpieza de los álveos o cauces, y previo aviso en cada caso al propietario o encargado del fundo. Esta norma básicamente genera una servidumbre de uso público a favor de terceros, que no implica bajo ningún concepto la pérdida de una parte del terreno inscrito, sino simplemente una posibilidad de paso sobre las propiedades para la vigilancia o limpieza de los cauces o álveos. Tal servidumbre encuadra perfectamente dentro del concepto de limitaciones de interés social que fija el artículo 45, párrafo segundo, de nuestra Constitución Política y, por ende, no corresponde ser indemnizada, toda vez que la propiedad no sufre desmembraciones que hagan desaparecer el derecho. De modo que a criterio de esta Sala el inciso b) del artículo 19 de la Ley de Informaciones Posesorias tampoco presenta roces de constitucionalidad.

IX.- Por último, esta Sala considera necesario aclarar que si bien el Estado ostenta la posibilidad de utilizar el 12% de terreno que dispone el artículo 7, inciso b, de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, sin la debida indemnización (en los términos que se ha explicado en esta sentencia); ciertamente, lo que la Administración puede utilizar sin indemnizar es la porción de terreno que requiera para realizar el proyecto de utilidad pública que esté autorizado según la normativa legal. Es decir, todos los otros rubros cuantificados, que no tengan relación directa con el valor de la porción de terreno a emplear, deberán ser necesariamente indemnizadas por el Estado (v.gr., lo relativo a mejoras, cultivos, construcciones, o gastos derivados de segregaciones, entre otros), toda vez que la reserva de dominio público analizada en el sub examine recae exclusivamente sobre la porción de terreno a utilizar para fines públicos, y no sobre los demás elementos accesorios que tenga esa porción del fundo.

X.- CONCLUSIONES. De conformidad con lo expuesto, procede evacuar la consulta formulada en el sentido de que son constitucionales los artículos 7, inciso b, de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, y 19, incisos a) y b), de la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941. El primero por cuanto del estudio efectuado se determinó que las reservas de dominio público son constitucionalmente válidas. El segundo (19 inciso a) es constitucional pues según el artículo 486 del Código Civil, el Estado es propietario de los inmuebles no reducidos a propiedad particular, de modo que válidamente puede imponer, o, más correctamente, mantener reservas de dominio público sobre las fincas susceptibles de inscribirse mediante información posesoria. Tales reservas que no deben ser indemnizadas toda vez que se entiende que esa porción de terreno (12% en el caso particular) nunca entró al patrimonio de la persona que se encuentra usucapiendo, pues es dominio público (artículos 7 y 11 de la Ley de Tierras y Colonización). Por último, la tercera norma (19 inciso b) es constitucional ya que –como se vio- las reservas de la Ley de Aguas, referidas a aguas y los cauces, desde mucho antes de la aprobación de una información posesoria, ya eran de dominio público, de modo que no pueden ser indemnizadas (artículo 72 de la Ley de Aguas) y, por otro lado, la servidumbre de uso público a favor de terceros, no implica la pérdida de una parte del terreno inscrito y, por ende, no corresponde ser indemnizada (artículo 73 ibídem).

Por tanto:

Se evacua la consulta formulada en el sentido que son constitucionales los artículos 7, inciso b, de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, y 19, incisos a) y b), de la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941, siempre y cuando se interprete que la no indemnización se refiere, únicamente, al valor de la franja o porción del terreno que el Estado se reserva, en razón de su dominio público originario. Esta interpretación regirá hacia el futuro y solo afectará a las causas que se encuentren pendientes de resolución. Publíquese esta sentencia íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el diario oficial La Gaceta. Notifíquese.- Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Enrique Ulate Ch.

oloria Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Sala Constitucional Clase de asunto: Consulta judicial Control constitucional: Sentencia interpretativa Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 045- Propiedad privada Subtemas:

NO APLICA.

Tema: CONSULTA JUDICIAL Subtemas:

NO APLICA.

“...El Tribunal consultante estima que tales disposiciones podrían ser inconstitucionales dado que la institución expropiante pretende que se inscriba a su nombre el área del inmueble en que ha instalado el acueducto para suministrar agua potable a la población de Palmares, sin ningún tipo de indemnización al perjudicado, en contravención de lo dispuesto en el artículo 45 de la Constitución Política, que señala que a nadie puede privársele de su propiedad si no es por interés público previamente comprobado y previa indemnización, indemnización que las citadas normas le estarían impidiendo obtener al expropiado. En opinión del Tribunal consultante, parece un exceso del legislador permitir la utilización de una porción de propiedad privada sin la previa indemnización, ya que la doctrina especializada ha sostenido que el título de propiedad es independiente de la forma en que esta se registra. Finalmente, el Tribunal informa que las normas consultadas deben ser aplicadas en la resolución del recurso de apelación interpuesto por el ente expropiante (AyA), que les obligará a fijar el justiprecio por el área de 122 metros cuadrados que se utiliza para el aprovechamiento del pozo y la construcción del acueducto de Palmares… lo que la Administración puede utilizar sin indemnizar es la porción de terreno que requiera para realizar el proyecto de utilidad pública que esté autorizado según la normativa legal. Es decir, todos los otros rubros cuantificados, que no tengan relación directa con el valor de la porción de terreno a emplear, deberán ser necesariamente indemnizadas por el Estado (v.gr., lo relativo a mejoras, cultivos, construcciones, o gastos derivados de segregaciones, entre otros), toda vez que la reserva de dominio público analizada en el sub examine recae exclusivamente sobre la porción de terreno a utilizar para fines públicos, y no sobre los demás elementos accesorios que tenga esa porción del fundo…” Sentencia 16629-12 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: PROPIEDAD Subtemas:

NO APLICA.

016629-12. INDEMNIZACIÓN EN CASO DE BIENES ADQUIRIDOS POR USUCAPIÓN. Artículo 7 inciso b) de la Ley de Caminos y el artículo 19 incisos a) y b) de la Ley de Informaciones Posesorias.

... Ver más Res. Nº 2012016629 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y treinta y uno minutos del veintiocho de noviembre del dos mil doce.

Consulta judicial facultativa formulada por el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José, mediante resolución número 544-2012 de las 15:00 horas del 17 de setiembre de 2012, que se dictó dentro del proceso de expropiación número 08-001104-1028-CA, establecido por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados contra Agropecuaria Rojas Alvarado de Responsabilidad Limitada; en relación con los artículos 7 inciso b) de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, y 19 incisos a) y b) de la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941. Intervienen la Procuraduría General de la República, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, y Agropecuaria Rojas Alvarado Limitada.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:55 horas del 24 de setiembre de 2012, el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José, formuló su consulta y, en resumen, expresó que se plantea consulta sobre la constitucionalidad del artículo 7 inciso b) de la Ley de Caminos Públicos y 19 incisos a) y b) de la Ley de Informaciones Posesorias, ya que aun cuando una lectura rápida de la Ley de Caminos Públicos pudiera llevar a concluir erradamente que las reservas de esa ley están limitadas a la apertura de caminos públicos, es lo cierto que el legislador también amplió la reserva para casos como el aprovechamiento de fuerzas hidroeléctricas, el paso de líneas telegráficas o telefónicas, la construcción de puentes, o la utilización de cursos de agua y que fueren necesarios para el abastecimiento de poblaciones, abrevaderos de ganado o irrigación, o para cualquier otra finalidad de utilidad pública (numerus apertus). Refiere que la Ley de Informaciones Posesorias, por su parte, cierra el marco de interpretación al indicar que los terrenos inscritos a nombre de particulares mediante las diligencias no contenciosas de información posesoria, están sometidas a las reservas de la Ley de Caminos Públicos que, como se indicó, no están relacionadas solo con caminos públicos, sino que también incluyen la utilización de los cursos de agua, sin diferenciar entre afloramiento natural o artificial, y que sean necesarios para el abastecimiento de poblaciones o para cualquier otra finalidad de utilidad pública. En el caso planteado, Acueductos y Alcantarillados señala que la finca que pretende expropiar fue inscrita a nombre de un particular a través de las diligencias de información posesoria y, dado que en la finca en cuestión se explota un manto acuífero para suministrar agua a la población de Palmares, el terreno no debe ser indemnizado, por así disponerlo expresamente las citadas normas. El Tribunal consultante estima que tales disposiciones podrían ser inconstitucionales dado que la institución demandante pretende que se inscriba a su nombre, por el procedimiento de expropiación regulado en la Ley Nº 7495, el área del inmueble en que ha instalado el acueducto para suministrar agua potable a la población de Palmares. Las disposiciones normativas citadas, en cuanto disponen que el Estado o sus instituciones pueden apropiarse de ese terreno para brindar servicios de utilidad pública sin previa indemnización, podrían enfrentarse al numeral 45 de la Constitución Política, que señala que a nadie puede privarse de su propiedad si no es por interés público previamente comprobado y previa indemnización, indemnización que las citadas normas le estarían impidiendo obtener al expropiado. Aclara que la doctrina especializada ha sostenido que el título de propiedad es independiente de la forma en que esta se registra, por lo que parece un exceso del legislador permitir la utilización de propiedad privada sin la previa indemnización. Además, como bien lo indicó el dictamen número C-053-2006 de la Procuraduría General de la República, a través de los procesos de información posesoria se formaliza un título de propiedad sobre un bien inmueble inscribible en el Registro Público; sin embargo, la adquisición de un inmueble sin inscribir se hace en forma íntegra desde que se cumple 10 años de posesión a título de dueño en forma quieta, pública e ininterrumpida y de buena fe, aunque no se inscriba el inmueble a su nombre. Por ello, desde que un particular adquirió el inmueble este debe ser indemnizado si sufre privación de propiedad, con independencia de si acude o no a las diligencias de información posesoria para registrar ese bien. En criterio del Tribunal consultante, estamos en presencia de un inmueble adquirido por usucapión e inscrito a nombre de un particular por el trámite de información posesoria y, con independencia de la forma en que esa propiedad fue inscrita, es lo cierto que las normas citadas permiten que se le prive, sin previa indemnización, de una franja de terreno importante sobre la que se tiene derecho de propiedad. Sostiene que las normas consultadas deben ser aplicadas por ese Tribunal en la sentencia que dicte al conocer del recurso interpuesto por el ente expropiante, que les obligará a fijar el justiprecio por el área de 122 metros cuadrados que se utiliza para el acueducto de Palmares. La parte expropiante señala que al haber sido inscrito a nombre del expropiado por información posesoria la finca madre de esa institución, en nombre del Estado tiene derecho a inscribir a su nombre por estas diligencias la porción de terreno señalada sin pagar por ello, lo que incide directamente en el justiprecio que ese Tribunal de Apelaciones debe establecer en el caso concreto. Solicita a la Sala pronunciarse al respecto.

2.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 17:06 horas del 24 de setiembre de 2012, con base en la resolución dictada por el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José para formular esta consulta, Eugenia Solís Cambronero, en su calidad de Apoderada General Judicial del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, se apersona en este proceso y, en resumen, manifiesta que ese Instituto presentó el proceso de expropiación contra la sociedad Agropecuaria Rojas Alvarado Limitada, para la expropiación de un lote para un pozo para el acueducto de Palmares, conforme a la declaratoria de utilidad pública del Instituto. Refiere que se debió acudir a la vía judicial ante la negativa del propietario de aceptar el monto del avalúo que fijó la indemnización total, incluyendo rubros como mejoras, cultivos, entre otros, por un lote para un pozo con un área de 122.35 metros, utilizando un 2.39% del terreno, sin indemnización, conforme al gravamen que soporta la propiedad, según lo establecen las normas consultadas. Indica que la finca donde se ubica el pozo se encuentra inscrita a nombre de la empresa aludida y soporta el gravamen de “Reservas de Ley de Aguas y Ley de Caminos Públicos”, según consta al Tomo 525, asiento 5989. Señala que mediante resolución número 2012-36, el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo reconoció la vía de la expropiación para este tipo de casos donde media un avalúo y se requiere la declaratoria de utilidad pública de un terreno para fines de utilidad pública y además soporta como gravamen “reservas a la Ley de Aguas y Ley de Caminos”. Afirma que ese Instituto está en la obligación de valorar conforme al artículo 22 inciso h) de la Ley de Expropiaciones y de reconocer en el avalúo administrativo otros rubros al propietario, y de considerar los gravámenes que soporta la propiedad y aplicar la normativa referente al 12% dado que la finca soporta el gravamen de “reservas a la Ley de Aguas y Ley de Caminos” y, por ende, es un inmueble que soporta una carga a favor de un interés público. Sostiene que el legislador, al promulgar la Ley de Caminos Públicos y la Ley de Informaciones Posesorias, consideró necesario reservar para el Estado la posibilidad de utilizar, si así se requiere para fines públicos, áreas para obras en terrenos que fueron otorgados por el propio Estado, o bien, para ejercer un derecho sobre bienes de dominio público. Recuerda que se trata de terrenos que fueron inscritos por Información Posesoria; en relación con el modo de adquirir la propiedad, esta se adquiere mediante usucapión (prescripción positiva), cumpliendo con las condiciones de haber poseído por más de 10 años, a título de dueño, en forma quieta, pública, ininterrumpida y de buena fe, esta debe entenderse como una protección ante terceros y no ante leyes vigentes que lo que buscan es proteger los intereses de la colectividad. Debe recordarse que, en su oportunidad, las personas adquirentes de estos derechos se vieron beneficiadas por el Estado, y el legislador estableció la posibilidad de que el Estado pudiera utilizar un porcentaje para alguna obra que beneficiara a la colectividad, o bien, para hacer valer el derecho sobre los bienes de dominio público como lo es en este caso el aprovechamiento de aguas para poblaciones. Estos gravámenes de reservas se reconocen en beneficio de la población, siempre teniendo presente el interés público. Sostiene que estas reservas constan como gravamen al margen de la propiedad en el Registro Público, conociendo el propietario las reservas, restricciones y/o limitaciones que soporta el inmueble. Explica que el derecho de propiedad no es un derecho absoluto, sobre todo si por ley existe algún tipo de reserva que se requiera a favor de la colectividad. Explica que en relación con el trámite de información posesoria, es obligación incluir dentro de los planos catastrados que se aportan, los cauces, nacientes, etc., que son de dominio público, esto con el fin de advertir al propietario sobre el derecho que el Estado tiene por ser de dominio público así como el recurso hídrico. Alega que es evidente la importancia de mantener las normas consultas vigentes, dada la naturaleza de los bienes públicos que deben ser protegidos para poder garantizar a futuras generaciones el abastecimiento de agua potable en todas las regiones del país. Solicita que se conserven en el ordenamiento jurídico las normas consultadas.

3.- Por escrito recibido mediante el sistema de fax de esta Sala a las 16:49 horas del 21 de setiembre de 2012, se apersona Javier Rojas Salas, en su calidad de Apoderado Generalísimo sin Límite de Suma de Agropecuaria Rojas Alvarado Limitada, a efectos de manifestar lo siguiente: a su representada se le ha expropiado una parte de terreno muy valioso. Aduce que es grave que en el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados manifiesten que no deben cancelar ningún dinero por el terreno expropiado. Refiere que eso es algo inaceptable, ya que la expropiación constituye una privación de goce y disfrute de la propiedad, suprimiendo las facultades de uso y disfrute. Indica que la propuesta realizada por Acueductos y Alcantarillados es un monto antojadizo, ridículo y que atenta contra el patrimonio de su representada, en ningún momento esa institución propone la indemnización equitativa, ni mucho menos un precio justo. Señala que a nivel internacional las grandes compañías ya no querrían venir a invertir a Costa Rica si se sabe que las instituciones no indemnizan a la hora de expropiar. Afirma que el artículo 7 de la Ley de Caminos Públicos, cuando hace mención a reservas se refiere a la posibilidad del Estado de llevar a cabo apertura de caminos y la posibilidad de utilizar aguas naturales o de corrientes de agua de manera natural, pero no se hace mención específica de pozos perforados artificialmente. Sostiene que en cuanto a la Ley de Informaciones Posesorias, debe recordarse que la propiedad la adquiere la persona habiendo cumplido con una serie de requisitos, para lo cual una vez inscrita la ley dispone una serie de limitaciones pero nunca se debe interpretar que se da la posibilidad de expropiar sin indemnizar.

4.- Por resolución de las 15:59 horas del 26 de setiembre de 2012, se dio curso a la consulta formulada, confiriéndosele audiencia a la Procuraduría General de la República. Asimismo, se tuvo por apersonado al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, y a la empresa Agropecuaria Rojas Alvarado Limitada.

5.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:40 horas del 19 de octubre de 2012, la Procuraduría General de la República contestó la audiencia conferida y, en resumen, manifestó que: en cuanto al artículo 7, inciso b), de la Ley General de Caminos Públicos, es necesario hacer un análisis histórico de la disposición consultada, no solo en la Ley General de Caminos Públicos vigente sino también en otras similares promulgadas de forma previa. La primera referencia que debe hacerse es el artículo 21 de la Ley de Caminos Públicos Nº 757 del 11 de octubre de 1949. Como puede verse del texto de este artículo, el legislador creó la posibilidad de que el Estado pueda, sin indemnización alguna, acceder a un porcentaje (12%) de terrenos inscritos en el Registro Público a nombre de particulares, cuando estos provengan de derechos o concesiones otorgadas por el mismo Estado en baldíos nacionales, y como ejemplo cita los que provengan de información posesoria, canje de terrenos y aplicaciones de gracia. Lo anterior como una excepción al principio general de indemnización a los dueños de terrenos indispensables para la construcción de caminos públicos, normalmente por la vía de la expropiación. Vale resaltar que esta excepción se aplicaría solo a fincas cuya área fuera superior a las 5 hectáreas y que fuera destinada a alguna de las finalidades previstas por esa Ley. Afirma que 2 años después se emitió la Ley General de Caminos Públicos Nº 1338, que derogó la anterior y retomó el postulado del artículo 21 de la Ley Nº 757, pero con otra redacción, ahora bajo el numeral 34. En esta nueva norma se eliminó la distinción entre terrenos superiores o inferiores a 5 hectáreas. Además, se restringe el presupuesto legal en la determinación de los caminos, que en el caso anterior era “para la construcción de caminos” en general, por el de “derechos de vía de cualquier naturaleza no superiores a 20 metros de ancho”. Igualmente, se introduce la frase “cualquier otra finalidad de utilidad pública”, con lo cual se amplían las opciones de aplicación de la norma. Pero la modificación más relevante para efectos de este informe es que se eliminó en el nuevo artículo la referencia a títulos otorgados por el trámite de información posesoria. Aunque en la revisión del expediente en la Asamblea Legislativa de la Ley Nº 1338 no se logró encontrar actas de discusión de los legisladores que explicaran el cambio, sí existía un trabajo del Diputado Torres Vincenzi en el que se recopilaba para cada artículo las razones por las cuales se redactaba de tal manera. Sobre la redacción del artículo 34 de la Ley Nº 1338 y la exclusión de la referencia a las informaciones posesorias, el Diputado Torres Vincenzi indicó que: “(…) Pero se eliminó la reserva que para caminos y demás fines de utilidad pública establece ese artículo respecto a propiedades que se inscriban mediante información posesoria, pues se estima inconstitucional, ya que implica una expropiación sin indemnización, contrariando así el artículo 45 de la Constitución. Posiblemente el error del decreto-ley provenga de considerar las informaciones posesorias como un derecho de posesión en baldíos nacionales, según se desprende de su texto, lo cual es una lamentable equivocación; no es un derecho de posesión sino un medio de inscribir en el Registro Público una propiedad privada que carece de título inscribible, y no son concesiones en baldíos sino bienes particulares. En cuanto a baldíos o concesiones en los mismos, sí cabe la reserva porque el Estado puede imponer condiciones al dispone de propiedades suyas, como puede hacerlo cualquier particular”. Según el comentario anterior, parece ser que la filosofía del nuevo artículo 34 fue que la reserva para caminos u otros fines de utilidad pública es para bienes inmuebles en los que el Estado aparecía como titular y se deshace de ellos a favor de particulares mediante acto expreso. De ahí que se excluyera de su aplicación a las propiedades inscritas en el Registro Público mediante el trámite de información posesoria, por no encajar en el esquema. Posteriormente, la Ley Nº 1338 fue derogada por la Ley General de Caminos Públicos Nº 1851, la cual mantuvo bajo el artículo 13 el mismo precepto normativo del artículo 34 de la Ley anterior, con escasas modificaciones. La Ley Nº 1851 se mantuvo vigente hasta su derogatoria por la actual Ley General de Caminos Públicos Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, la que no modifica en nada el artículo 13 de su antecesora. Cabe concluir que el artículo 7 de la Ley General de Caminos Públicos Nº 5060, por sí solo, no es aplicable a fincas inscritas a través del trámite de información posesoria, por lo que no serían de recibo los reproches de constitucionalidad que se le achacan a la norma. Debe tenerse en cuenta que este numeral limita los alcances de su aplicación a los casos de “terrenos que se otorguen a título de concesión, canje de terrenos, baldíos, aplicaciones de gracia, colonias agrícolas, adjudicación de lotes en terrenos baldíos y todos aquellos otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier otra causa en los baldíos nacionales”, y no incluye a los de inmuebles inscritos por información posesoria. Por otro lado, en cuanto al artículo 19, inciso a), de la Ley de Informaciones Posesorias, debe indicarse que en la Ley Nº 4545, denominada popularmente “Ley de Informaciones Posesorias Administrativas”, encontramos referencia a la afectación con las reservas de la Ley General de Caminos Públicos (en ese entonces, la Ley Nº 1851) de las propiedades que por ella se titularen. Con esta norma, el legislador asume nuevamente la posición de que las fincas inscritas a través de información posesoria, por lo menos las de sede administrativa, sí serán objeto de las reservas establecidas en las leyes de caminos públicos analizadas, limitándolas, eso sí, a los fundos enclavados o que tuvieren frente a caminos públicos con ancho inferior a 20 metros. Añade sobre el tema de las titulaciones administrativas, que una ley posterior, la Nº 5064, que facultaba al Instituto de Tierras y Colonización para impulsar programas múltiples de titulación de tierras en diferentes zonas del país, también incluyó en su artículo 15 esta posibilidad de afectar con las reservas de las leyes de caminos públicos a los terrenos titulados. Con la incorporación del artículo 19 a la Ley de Informaciones Posesorias Nº 139 del 14 de julio de 1941, prácticamente igual al número 22 de la Ley Nº 4545, se viene a uniformar para ambos trámites de titulación de terrenos, en vía judicial y administrativa, la afectación a las reservas de la Ley General de Caminos Públicos de las fincas inscritas por ambas leyes. Menciona la Procuraduría que el análisis de constitucionalidad presenta 2 posibles interpretaciones: la primera de ellas es que con la introducción al texto de la Ley de Informaciones Posesorias del artículo 19, inciso a), se están creando reservas de dominio público. Estas reservas no se estarían constituyendo con la expedición del título inscribible (sentencia aprobatoria de la información posesoria) ni tampoco cuando el titulante cumple 10 años de posesión sobre el terreno objeto de las diligencias, sino desde el mismo momento en que el poseedor o el transmitente original comenzó a detentar el inmueble. Al tratarse de una reserva de dominio público se entiende que la franja de terreno que se afecta (12% del área total a inscribir) no es susceptible de posesión apta para prescribir positivamente, sino que queda destinada al fin público dispuesto en la norma (artículo 7 de la Ley General de Caminos Públicos), de tal forma que esa porción de terreno no es susceptible de apropiación ni de ingresar al patrimonio privado de particulares. No obstante la afectación demanial, y mientras esa franja no sea requerida materialmente para el fin público dispuesto, el Estado permite que su detentador la ocupe e, incluso, que la incluya dentro del área descrita en el plano catastrado con base en el cual se tramitan diligencias de información posesoria sobre el resto del inmueble poseído (88% del área total inscrita). En otras palabras, habría que entender que del total del área inscrita registralmente por medio del trámite de información posesoria, un 88% pertenece a la persona cuyo nombre aparece inscrita y el 12% restante constituye una reserva de dominio público, la cual nunca ingresó al patrimonio privado de esa persona por prescripción positiva. Un caso similar se aplicaría a las reservas de aguas a que se refiere el mismo artículo 19, inciso b), de la Ley de Informaciones Posesorias (pues los cauces de agua incluidos en los planos catastrados, aunque forman parte del cálculo del área inscrito total, no pertenecen al particular propietario de la finca inscrita por tratarse de bienes demaniales). Esta interpretación partiría del principio contenido en el artículo 486 del Código Civil, en el sentido de que “los inmuebles no reducidos a propiedad particular, pertenecen al Estado”; por lo que ese dominio primigenio estatal, previo a cualquier detentación de particulares, faculta al Estado a imponer condiciones especiales de usucapión, como en este caso la de reserva de dominio público. Es decir, que cuando una persona comienza a ocupar un terreno con fines de prescribirlo positivamente, lo hace bajo el entendido de que una porción de 12% de esa tierra ya se encuentra afectada al dominio público y es imprescriptible. Se trata de un inmueble que el Estado permite a un particular prescribirlo positivamente pero reservándose una parte del mismo para fines de utilidad pública. La posición del exdiputado Torres Vincenzi anteriormente citada, partía del error de considerar que el Estado no es propietario de los terrenos antes que comience a ejercerse sobre ellos la prescripción positiva, a pesar de que sí lo es de conformidad con el artículo 486 del Código Civil. Bajo ese entendido no sería inconstitucional el artículo 19, inciso a), de la Ley de Informaciones Posesorias, que sujeta a determinadas fincas inscritas por medio de esa Ley (fundos enclavados o con frente a caminos públicos con ancho inferior a 20 metros) a las reservas que indica la Ley General de Caminos Públicos, en tanto la afectación de un 12% del terreno que se hace a estos terrenos nunca ingresó al patrimonio del propietario registral, sino que se mantiene bajo el dominio del Estado en carácter de bien demanial. El espíritu de la reserva es que el Estado afecta a dominio público, por su importancia, determinados bienes que considera puede utilizar en algún momento, a fin de que no sean apropiados por particulares y tenerlos disponibles para el fin destinado. Tal podría ser el caso de las reservas del artículo 7, inciso b), a las que se someten las propiedades inscritas por información posesoria vía artículo 19, inciso a), conforme se explicó. La segunda interpretación posible vendría a considerar que las reservas a las que remite el artículo 19, inciso a), de la Ley de Informaciones Posesorias se estarían creando, bien al momento en que se expide el título inscribible (sentencia aprobatoria de la información posesoria) al indicar el artículo que “quedarán afectadas”, o cuando se decide administrativamente que se va a hacer uso parcial o total del porcentaje del 12% del terreno. Bajo cualquiera de estos 2 supuestos legales, el numeral de cita podría resultar inconstitucional. Debe hacerse una diferencia entre el momento en que se adquiere la propiedad de un terreno por la posesión que se ejerce (usucapión o prescripción positiva), y el procedimiento (información posesoria) por el cual dicha propiedad se inscribe en el Registro Público para efectos de terceros. Por tanto, el poseedor de un terreno alcanza la propiedad del mismo, no por la titulación que se hace, sino por haber ejercido sobre el inmueble una posesión conforme a la Ley. El artículo 479 del Código Civil indica que “el propietario que careciere de título escrito de dominio, podrá inscribir su derecho, justificando previamente su posesión por más de diez años en la forma que indica el Código de Procedimientos”. La utilización del término “propietario” y no de “poseedor” denota que la adquisición de la propiedad necesariamente es previa al momento en que se acude al trámite de información posesoria para obtener un título inscribible en el Registro Público. Así las cosas, si alguien adquiere por prescripción positiva un terreno sin inscribir, y salvo la existencia previa de una declaratoria demanial que afecte parte o la totalidad del inmueble, lo hace de forma íntegra desde el momento en que cumple los 10 años de posesión a título de dueño en forma quieta, pública, ininterrumpida y de buena fe. Cualquier tipo de cercenamiento de su propiedad, haya sido inscrita o no, que realice un ente estatal para fines de utilidad pública, debería ser indemnizado, de conformidad con el artículo 45 de la Constitución Política. Entonces, la aplicación de las reservas que establece el artículo 7 de la Ley General de Caminos Públicos a las fincas inscritas por información posesoria que por remisión hace el artículo 19, inciso a), de la Ley de Informaciones Posesorias, siempre y cuando se entienda que la misma es posterior a la posesión decenal ejercida sobre el inmueble objeto de las diligencias de titulación, y no anterior conforme a la primera interpretación de constitucionalidad planteada, podría presentar una duda razonable sobre un eventual roce con el artículo 45 de la Carta Política, al suponer aparentemente la supresión de un 12% o menos del total de la cabida de los terrenos sin ningún tipo de indemnización a su propietario. En síntesis el tema de la constitucionalidad o no del artículo 19, inciso a), de la Ley de Informaciones Posesorias, pasa por la determinación del momento a partir del cual dicha norma tiene por constituidas las reservas sobre los inmuebles objeto de titulación, ya que de ello va a depender si existe o no lesión a una eventual propiedad privada. Finalmente, en cuanto al artículo 19, inciso b), de la Ley de Informaciones Posesorias, la Procuraduría estima lo siguiente: que la remisión que se hace en ese numeral no es a la Ley General de Caminos Públicos, sino a la Ley de Aguas, sin que presente problemas de aplicación, según se explicará. El artículo 72 de esta última Ley (y que es mencionado dentro del inciso b) bajo examen) lo que establece es la obligación de los Jueces encargados de extender títulos de propiedad sobre tierras baldías o no tituladas, de hacer una reserva en cuanto a las aguas, álveos o cauces y vasos de las aguas que sean de dominio público, haciéndolo constar en la sentencia de adjudicación de las tierras, a fin de que el Registro Público tome nota de esas reservas nacionales, recalcando que la omisión de ese requisito no confiere derecho alguno al denunciante o poseedor sobre esos bienes. En este caso no se estarían creando nuevas reservas de dominio público, sino que lo que se persigue con la norma es el reconocimiento de bienes demaniales ya existentes desde la promulgación de la propia Ley de Aguas. Bajo esas circunstancias, aunque el inciso b) del artículo 19 de la Ley de Informaciones Posesorias no existiese, igual los títulos que se levantaran no podrían tener incluidos los bienes afectados por estar fuera del comercio de los hombres y no ser dable su apropiación por particulares. Así, el precepto del artículo 72 de la Ley de Aguas viene a ser como una especie de recordatorio de que, aunque esos cauces atraviesen los inmuebles titulados y que incluso consten dentro de sus linderos en los planos catastrados, su régimen es de dominio público y, por lo tanto, no son de propiedad particular, ni con anterioridad lo fueron. Por su lado, el artículo 73 (al que también hace referencia el inciso b) bajo estudio), estipula que las riberas de los ríos no navegables, y las márgenes de canales, acueductos o atarjeas, aun cuando sean de dominio privado, están sujetas en toda su extensión a la servidumbre de uso público a favor de los concesionarios de aguas de predios inferiores exclusivamente para la vigilancia y limpieza de los álveos o cauces, y previo aviso en cada caso al propietario o encargado del fundo. Esta norma básicamente genera una servidumbre de uso público a favor de terceros, que no implica la pérdida de una parte del terreno inscrito. En razón de ello, esta carga impuesta a las propiedades inscritas por la Ley de Informaciones Posesorias no requeriría ser indemnizada, al tratarse, en principio, de una limitación de interés social no creadora de una desmembración que haga desaparecer el derecho de propiedad. En conclusión, la Procuraduría estima lo siguiente: los artículos 7, inciso b), de la Ley General de Caminos Públicos, y 19, inciso b), de la Ley de Informaciones Posesorias, no son inconstitucionales. Respecto del inciso a) de esa última norma, sería conforme al texto constitucional siempre y cuando se estime que las reservas a que alude son de dominio público y se constituyen sobre la franja porcentual de manera previa a cualquier ocupación que hagan los particulares de los terrenos a inscribir por información posesoria; de no ser así, la disposición citada sería contraria al artículo 45 de la Constitución, por permitir la privación de propiedad privada sin previa indemnización.

6.- Mediante resolución de la Presidencia de esta Sala emitida a las 08:41 horas del 22 de octubre de 2012, se tuvo por contestada la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República y se pasó la consulta judicial a la oficina del Magistrado Rueda Leal.

7.- En el proceso se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Ulate Chacón; y,

Considerando:

I.- LA ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA. La Ley de esta Jurisdicción dispone en su artículo 102, que todo Juez estará legitimado para consultarle a la Sala Constitucional cuando tuviere dudas fundadas sobre la constitucionalidad de una norma o acto que deba aplicar, o de un acto, conducta u omisión que deba juzgar en un caso sometido a su conocimiento. En este caso, el órgano jurisdiccional de lo contencioso administrativo y civil de hacienda formula la consulta con ocasión de un recurso de apelación que le corresponde resolver, en el que aparentemente el Tribunal consultante debe aplicar lo dispuesto en las siguientes normas: artículos 7 inciso b) de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, y 19 incisos a) y b) de la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941. El Tribunal indica que el objeto de su consulta está orientado a que la Sala determine si las disposiciones normativas citadas, en cuanto disponen que el Estado o sus instituciones pueden apropiarse de un porcentaje de la finca que ha sido inscrita mediante las diligencias de información posesoria para brindar servicios de utilidad pública sin previa indemnización, podrían vulnerar el numeral 45 de la Constitución Política. Dado lo anterior, procede admitir la consulta en virtud de que cumple los requisitos de forma que indica la Ley de la Jurisdicción Constitucional y, además, hay razones sustentadas de fondo para resolver la duda que se expone.

II.- LAS NORMAS CONSULTADAS. El órgano consultante argumenta que tiene dudas sobre la constitucionalidad de los artículos 7 inciso b) de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, y 19 incisos a) y b) de la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941, toda vez que podrían ir en detrimento del numeral 45 de la Carta Política, en el cual se reconoce el derecho fundamental a la propiedad privada. En primer término, el ordinal 7 inciso b) de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, dispone lo siguiente:

“Artículo 7º.- Para la construcción de caminos públicos el Estado tendrá derecho a utilizar, sin indemnización alguna:

(a)… b) Hasta un doce por ciento (12%) del área de los terrenos que en adelante se otorguen por el Estado o las Municipalidades a título de concesión, canje de terrenos, baldíos, aplicaciones de gracia, colonias agrícolas, adjudicación de lotes en terrenos baldíos y todos aquellos otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier otra causa en los baldíos nacionales. Esta reserva se aplicará en cualquier momento a caminos de cualquier naturaleza con un ancho no mayor de veinte metros, o al aprovechamiento de fuerzas hidroeléctricas o para el paso de líneas telegráficas o telefónicas, para construcción de puentes o utilización de cursos de agua que fueren necesarios para el abastecimiento de poblaciones, abrevaderos de ganado o irrigación, o para cualquier otra finalidad de utilidad pública.

Tales restricciones y cargas irán aparejadas a la inscripción de la finca afectada, quedando obligado el funcionario a quien corresponde otorgar la escritura o suscribir el mandamiento inscribible a dejar constancia de las mismas. El Registro Público no inscribirá el título si en éste no constan dichas restricciones y cargas”.

Por su parte, el artículo 19 incisos a) y b) de la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941, señala lo siguiente:

“ARTÍCULO 19.- Las fincas inscritas por medio de esta ley quedarán afectadas por las siguientes reservas, sin que haya necesidad de indicarlas en la resolución:

• a)Si el fundo es enclavado o tiene frentes a caminos públicos, con ancho inferior a veinte metros, estará afecto a las reservas que indica la Ley General de Caminos Públicos; b) A las reservas que indica la Ley de Aguas en sus artículos 72 y 73, cuando existieren aguas de dominio público o privado, en su caso” Vistas ambas normas, prima facie podría interpretarse que a través de ellas el Estado impone una restricción a las propiedades adquiridas mediante las diligencias de información posesoria, toda vez que aparentemente permite a la Administración expropiar un porcentaje máximo de un 12% de la totalidad del terreno, sin la obligación de indemnizar al propietario, cuando así lo requiera para alguna utilidad pública (entre ellas, la utilización de cursos de agua que fueren necesarios para el abastecimiento de poblaciones). Así las cosas, lo pertinente en esta sentencia es dilucidar si esa supuesta falta de indemnización al propietario afectado resulta o no contraria al artículo 45 de la Constitución Política.

III.- EL PLANTEAMIENTO DEL CONSULTANTE. El Tribunal consultante argumenta que en el caso que se encuentra resolviendo, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados sostiene que la finca que pretende expropiar fue inscrita a nombre de un particular (Agropecuaria Rojas Alvarado Limitada) a través de las diligencias de información posesoria y, dado que en la finca en cuestión requiere explotar un manto acuífero para suministrar agua a la población de Palmares, el terreno no debe ser indemnizado, por así disponerlo expresamente las normas consultadas. El Tribunal consultante estima que tales disposiciones podrían ser inconstitucionales dado que la institución expropiante pretende que se inscriba a su nombre el área del inmueble en que ha instalado el acueducto para suministrar agua potable a la población de Palmares, sin ningún tipo de indemnización al perjudicado, en contravención de lo dispuesto en el artículo 45 de la Constitución Política, que señala que a nadie puede privársele de su propiedad si no es por interés público previamente comprobado y previa indemnización, indemnización que las citadas normas le estarían impidiendo obtener al expropiado. En opinión del Tribunal consultante, parece un exceso del legislador permitir la utilización de una porción de propiedad privada sin la previa indemnización, ya que la doctrina especializada ha sostenido que el título de propiedad es independiente de la forma en que esta se registra. Finalmente, el Tribunal informa que las normas consultadas deben ser aplicadas en la resolución del recurso de apelación interpuesto por el ente expropiante (AyA), que les obligará a fijar el justiprecio por el área de 122 metros cuadrados que se utiliza para el aprovechamiento del pozo y la construcción del acueducto de Palmares.

IV.-SOBRE EL DERECHO DE PROPIEDAD. El artículo 45 de la Constitución Política consagra el derecho de propiedad, y lo hace de la siguiente manera:

"La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley. En caso de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia.

Por motivos de necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de interés social" 1.- LAS PROPIEDADES, SU FUNCIÓN Y ESTRUCTURA ES OBRA DEL LEGISLADOR. En una interpretación amplia del texto base para resolver la consulta judicial planteada, y para determinar si se debe aplicar o no un criterio de propiedad privada (adquirida por usucapión e inscrita en el Registro Público mediante Información Posesoria), o un criterio de propiedad agraria pública (reservada al Estado), es necesario recordar lo indicado por esta Sala, en cuanto a los diferentes regímenes de propiedades que abarca dicha norma: “Por tales razones, se incluyen, dentro del criterio de propiedad del referido numeral 45, en relación con el 50, ambos constitucionales, la propiedad forestal, la propiedad agraria, la propiedad ecológica, la propiedad ambiental, etc., todas con asidero constitucional en los citados artículos y con una específica regulación y naturaleza jurídicas...” (S.C., No. 5893-95 de 9:48 horas del 27 de octubre de 1995). La inteligencia de dicha interpretación normativa debe ser profundizada. El tratamiento de la protección de los derechos reales, en materia civil y agraria, tienen una gran importancia en todos los ordenamientos jurídicos que han consolidado una base constitucional arraigada en la protección de los derechos humanos fundamentales: junto a los derechos de libertad económica, entre los cuales se encuentra la propiedad privada y demás derechos reales derivados, también se han consagrado derechos-deberes económicos, sociales y ambientales. La propiedad privada y la libertad económica, encuentran protección constitucional en los artículos 45 y 46 de nuestra Carta Magna y, aunque parece obvio, su existencia y defensa obedecen a la permanencia de un Estado Social de Derecho, basado en principios y valores constitucionales, en los cuales se consagran no solo derechos a favor de los particulares, sino también deberes, con miras a alcanzar un desarrollo económico, con equidad, solidaridad y justicia social. En consecuencia, si las normas y principios constitucionales de los derechos reales, tanto en materia civil, como agraria, son comunes, no es posible escindir, completamente, las dos materias del Derecho de la Constitución, con mayor razón, tratándose del tema de la expropiación con fines de utilidad pública. La función y la estructura de los derechos reales son comunes en ambas materias, pero su contenido es diverso. La función es la utilidad económica o social para el cual fue diseñado un derecho real particular, y la misma dependerá de la naturaleza (civil, agraria, ecológica, ambiental) del bien sobre el cual recae tal derecho. La estructura, se refiere al conjunto de derechos y obligaciones del titular de ese derecho real, impuestos por la legislación ordinaria, y modificados por la legislación especial, para responder a las necesidades de cada momento histórico. La diversa estructura y función de los bienes, de acuerdo a su naturaleza, conduce a hablar de diversos tipos de propiedad: la civil, la urbana, la agraria, la forestal, la horizontal, la intelectual, y así sucesivamente. También se habla de posesión y usucapión civil, agraria, forestal o ecológica. Igualmente, de servidumbres civiles, de aguas, agrarias, y más recientemente de servidumbres ecológicas. En cualquier caso, la Constitución es garante de la protección de tales derechos reales, para brindar no solamente seguridad jurídica a sus titulares, sino también, para obligar el cumplimiento de la función económica, social y ambiental, para la cual fueron concebidos. Pero la Constitución también protege, con particular atención, todos los bienes productivos que forman parte de la Propiedad agrícola del Estado y su dominio público, y que en algún momento pueden ser de utilidad para el bien común.

2.- LA PROPIEDAD PRIVADA Y SU INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL. En el párrafo primero, el artículo 45 señala su carácter de "inviolable" y establece la obligación por parte del Estado de indemnizar al propietario previamente, cuando deba suprimirla por razones de "interés público legalmente comprobado". En el párrafo segundo se expresa la posibilidad de establecer limitaciones de interés social a la propiedad, mediante ley aprobada por votación calificada -votación de los dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa-. De manera que la obligación de indemnizar por parte del Estado está constitucionalmente prevista cuando se trata de expropiación, y no rige para las limitaciones de interés social que se establezcan mediante ley aprobada por votación calificada. Estas limitaciones deberán afectar a la colectividad en general y no podrán exceder los parámetros de razonabilidad o proporcionalidad, ni vaciar de su "contenido mínimo esencial" el derecho de propiedad. La restricción al derecho de propiedad que vacíe de su contenido esencial el derecho, se convierte en una expropiación encubierta y, en consecuencia, genera la obligación de indemnizar (véase sentencia número 2000-004007 de las 09:11 horas del 12 de mayo de 2000). En reiterada jurisprudencia, esta Sala se ha pronunciado sobre el concepto y alcances del derecho de propiedad. Así, en sentencia número 2003-003656 de las 14:43 horas del 07 de mayo de 2003, se dispuso lo siguiente:

"IX.- Al tenor de las anteriores consideraciones es que la ‘inviolabilidad’ que consagra la norma en comentario debe ser entendida en su verdadera acepción, esto es, que al igual que el resto de los derechos fundamentales reconocidos en el propio texto constitucional o en los diversos tratados internacionales de derechos humanos, no es susceptible de violación, infracción o quebranto de manera violenta o arbitraria, por cuanto la inviolabilidad se enmarca como un elemento o característica esencial de todos los derechos fundamentales, y no únicamente del derecho de propiedad. En el caso de la propiedad, la inviolabilidad se traduce en la imposibilidad o prohibición, tanto para el Estado como para los particulares, de privar al propietario de su propiedad mediante engaño o la fuerza; y únicamente en el supuesto previsto en la norma es que resulta legítimo su despojo, esto es, únicamente a causa de utilidad pública legalmente comprobada, y mediante el procedimiento o diligencias de expropiación, el cual exige el pago previo de la indemnización para que la Administración tome posesión del inmueble. La evolución que se ha operado en la conceptualización del derecho de propiedad, en virtud de la cual se le tiene, ya no como un derecho absoluto e intocable, sino integrado y determinado por la convivencia en sociedad, ha sido reconocida por este Tribunal con anterioridad (…)

Así, la posición del carácter absoluto de la propiedad, como derecho ilimitado y exclusivo, sólo afectado por motivos de expropiación para construir obras públicas -única limitación admitida en el siglo pasado-, ha sido sustituida por una nueva visión de la propiedad, que sin dejar de estar regulada como un derecho subjetivo, prevé que sus poderes son limitados y que además, está sujeta a deberes y obligaciones’ (sentencia número 04205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis)”.

De igual manera, en las actas de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949 se pueden evidenciar algunas intervenciones de los diputados constituyentes durante la discusión en las sesiones para la aprobación del artículo 45 de la Constitución Política, que demuestran su preocupación por plasmar en el Texto Constitucional las verdaderas características que debía tener el derecho a la propiedad privada, de acuerdo con las tendencias más actuales a nivel mundial y regional. La siguiente intervención del constituyente don Rodrigo Facio así lo deja entrever:

“De advertir es, en primer lugar, que el artículo 29 de la Constitución de 1871, en cierta forma introducía ya el concepto de función social de la propiedad, en virtud de la reforma que se le introdujo en el año 43, al hablar de que el Congreso podría mediante los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponerle a la propiedad privada las limitaciones por causas de interés social, y al hacerlo, implícitamente quedó establecido también que en Costa Rica la propiedad había perdido constitucionalmente, desde ese momento, el carácter absoluto, cerrado, que tuvo en épocas anteriores, cuando el liberalismo económico y el individualismo manchesteriano estaban en su apogeo. (…) el principio es el universalmente acogido hoy día por todos los países civilizados de occidente: la propiedad privada no puede considerarse como algo que interese sólo a su titular, desconociendo las consecuencias que en la sociedad pueda producir el desordenado o arbitrario ejercicio del respectivo derecho; éste se reconoce y se garantiza, porque se sabe útil y conveniente su existencia para el desarrollo de la economía nacional, pero se garantiza dentro de las limitaciones lógicas que le impone el hecho de su función social; que no puede ser por tanto un concepto absoluto e inviolable. (…)También el concepto de función social se halla allí. Todos los países, lo repito, los de libertad política y los dictatoriales, han ido acogiendo el cambio, asimilando el nuevo concepto, con lo cual se demuestra en forma evidente, indiscutible, que se trata de conceptos o ideas que no pueden relacionarse con ninguna corriente política, con ninguna bandera ideológica o doctrinaria; con ningún sectarismo. La idea de que la propiedad es o tiene una función social, es una idea impuesta por las necesidades del mundo moderno en la economía de los países libres, la cual debe ajustarse no sólo para beneficio de los propietarios, sino para el de toda la sociedad (…)” Quisiéramos que la Constitución de 1949, en este punto se pusiera a nivel con la época que vivimos, a la par de las Constituciones de los otros hermanos países de América, y que dejara constando que la propiedad tiene una función social en Costa Rica; que la propiedad privada merece el respeto y toda clase de garantías, por parte del Estado, pero que debe ser manejado de manera que no se oponga a los intereses de los demás, sino que contribuya a mejorarlos” (ver Acta Nº 104 de la Asamblea Nacional Constituyente) De los textos citados con anterioridad se puede afirmar que, al igual que el resto de derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política, el derecho de propiedad no es absoluto y la inviolabilidad que reconoce el numeral 45 constitucional no puede leerse con la rigurosidad con que se entendía en la época del liberalismo económico, cuando se defendía una noción individualista de la propiedad. Por el contrario, actualmente la propiedad privada puede ser limitada de diversas maneras que van en consonancia con el Derecho de la Constitución. A partir de estas nuevas concepciones fue que se comenzó a propugnar por la función social de la propiedad, la cual además de permitirle al propietario ejercer una serie de prerrogativas sobre esta, no se olvida de los fines sociales que también está llamada a cumplir cuando el Estado así lo requiera para alcanzar proyectos de utilidad pública a favor de la colectividad.

3.- SOBRE EL RÉGIMEN DE LA PROPIEDAD AGRARIA. El Código Fiscal, de 1885, la Ley de Terrenos Baldíos (No. 13 del 10 de enero de 1939, derogada por la Ley de Tierras y Colonización No. 2825), la Ley de Informaciones Posesorias y la Ley de Tierras y Colonización, fueron las primeras normativas en ocuparse de una regulación en el uso racional de los recursos naturales, para conservarlos. Pero también propiciaron la ocupación, titulación y destrucción de los bosques. En la segunda mitad de este siglo, prevalecieron el interés en la producción y la explotación de la tierra, lo cual venía justificado por la imposición de la función económica y social de la propiedad agraria. En efecto, la doctrina agraria costarricense ya se había manifestado por una cultura agraria tendiente a poner a producir la tierra para cumplir con su destino económico: “(...) La tierra multiplicó su feracidad con el auxilio de la mecanización y la técnica, que supone el uso creciente de ciertos bienes muebles (...). Pero si la tierra comparte su importancia con el capital mueble agrario, perdiendo su primacía, ha adquirido un nuevo relieve como asiento de los bienes que constituyen la explotación agropecuaria (...). Dichos bienes son considerados propiedad agraria en su aspecto económico, en cuanto a instrumentos o medios de producción agropecuaria, y en su aspecto social, relativo a su control y a la distribución de sus beneficios (...). La propiedad agraria, se caracteriza por la exigencia individual y social de la necesaria destinación a la producción, para preservar la calidad y la capacidad productiva del bien. La exigencia social de la producción se hace más obvia en las normas que autorizan la expropiación de los bienes agrarios no utilizados en la explotación o empleados deficientemente y en las que vedan o limitan las formas indirectas de tenencia y explotación (...)” (BARAHONA ISRAEL, Rodrigo. Derecho Agrario, San José, Universidad de Costa Rica, 2ª edición, 1982, página 228-229). La misma Ley de Terrenos Baldíos permitió la adquisición de tierras por particulares, hasta un máximo de 30 hectáreas. Quedó prohibido, salvo ese caso, cerrar con cercas los terrenos baldíos propiedad del Estado, derribar montes o establecer en ellos construcciones o cultivos o extraer leña, madera u otros productos. Con ello era evidente la intención de nuestro legislador de conservar los recursos forestales. La Ley de Tierras y Colonización de 1961, reguló la función económica y social de la propiedad con mayor prevalencia que la ambiental. Ello era una exigencia cultural, en garantizar no solamente el “acceso” real a la propiedad, a través de la intervención del Instituto de Tierras y Colonización, sino también exigir que se cumpliera con el destino económico de los bienes productivos (entre otros, artículo 1, 2 y 5). La doctrina patria afirmó que “A partir pues, de la promulgación de la Ley de Tierras y Colonización es ilegal la ocupación de tierras del Estado. Pero las comenzadas antes de su vigencia son lícitas, dentro de los límites y condiciones establecidas por la Ley General de Terrenos Baldíos u otras cualesquiera vigentes al iniciarse la ocupación y sirven a los efectos de la prescripción positiva” (Barahona, ibid, p. 231). Fue así como en la Ley de Tierras y Colonización, junto a la función económica y social, se dictaron una serie de disposiciones tendientes a conservar los recursos naturales (artículo 1 y 68). En particular, se establecía que las tierras que no tuvieren implantado el régimen de conservación y uso adecuado de las reservas que en ellas existían de recursos naturales renovables de la nación estaban incumpliendo la función social de la propiedad (Ley de Tierras y Colonización, artículo 153 inciso 4). Sin embargo, su aplicación desmedida, por la cultura que le era inherente, en cuanto a la función económica y social, llevaron al ejercicio abusivo del derecho de propiedad. Por ello también se advierte que “La apropiación indebida de tierras en las reservas nacionales por particulares adquiere caracteres alarmantes cuando es realizada por propietarios de latifundios con el fin de aumentar su cabida y más aún si el propósito que se persigue se limita a acaparar tierras sin cultivarlas” (BARAHONA ISRAEL, op. cit., p. 235). El legislador impuso a la propiedad, en particular a la propiedad agraria una serie de limitaciones dirigidas a cumplir su función económica y social. La Ley de Tierras y Colonización hace referencia expresa a ambas funciones (Ley de Tierras y Colonización, artículos 6, 21 inciso 1, 58, 142, 144, 150). Por un lado, le impone la obligación al Estado de dotar a personas carentes de tierras o que las poseen en forma insuficiente, dotarlos de terrenos suficientes para su desarrollo individual y social (artículo 2). También se establece la obligación de producir la tierra, pues el incumplimiento de esa función económico productiva implicaría eventualmente la expropiación de las mismas si se encuentran incultas, abandonadas, explotadas indirectamente, o insuficientemente cultivadas. Y castiga el ejercicio antieconómico de terrenos aptos para la agricultura destinados a la ganadería (artículo 144). Se les impone a los beneficiarios del Instituto de Desarrollo Agrario, como una de sus obligaciones, la conservación de los recursos naturales renovables, pues la falta a estas disposiciones puede implicar la revocatoria de la parcela.

4.- DE LOS LÍMITES Y LIMITACIONES, A PROPÓSITO DE LA PROPIEDAD AGRARIA Y FORESTAL. La doctrina (ALBALADEJO, Manuel. Derecho Civil, Tomo III, Derecho de bienes, Barcelona, 8ª edición, 1994, páginas 259 a 262) ha distinguido entre límites y limitaciones del derecho de propiedad, en el contexto del contenido de ese derecho. Según ALBALADEJO, el contenido normal del derecho de propiedad debe enmarcarse mediante la indicación de los límites del dominio: “A veces el límite consiste en que el propietario no puede hacer algo; otras en que tiene el deber de hacerlo, quitándosele así la libertad de omitirlo (por ejemplo, la de no revocar la fachada del inmueble o la de no cultivar la finca rústica)... Como los límites del dominio constituyen régimen normal del mismo, ni hace falta un acto especial para imponerlos a cada cosa en particular, ni hay que probarlos... sino que basta invocar (cuando proceda) la norma jurídica que los establece. Por el contrario, tratándose de limitaciones han de establecerse por un acto especial relativo a la cosa de cuya propiedad se trata, y, como son excepcionales, han de ser probadas, pues, en otro caso, la propiedad se presume libre de ellas” (íbid, p. 262). Estos pueden establecerse por razones de interés privado, o por razones de interés público, siendo estos últimos los predominantes. Por ejemplo, los establecidos en la Ley de Aguas o en la Legislación especial agraria o ambiental. La Corte Plena, actuando como Tribunal Constitucional, hizo la distinción entre los límites y limitaciones al derecho de propiedad:

“Tradicionalmente se han usado como sinónimos “límites” y “limitaciones”, pero ya hoy día se hace la diferencia entre ambos términos, para entender como “límites” los que son impuestos por la ley en forma generalizada sin referirse a una cosa o a un propietario individualizados, se aplican a todos los que están en una misma situación; mientras que las “limitaciones” por regla general son impuestas voluntariamente por los propietarios, aunque sea con base en la ley, y siempre para casos concretos... Pero nótese que la votación de dos tercios no constituye autorización para imponer toda clase de limitaciones a la propiedad, pues el texto se refiere únicamente a las de “interés social” ” (Corte Plena, Sesión Extraordinaria, del 25 de marzo de 1983).

La Corte Plena señaló muy claramente el principio de la función económica social de la propiedad, como una restricción impuesta a la propiedad con efectos generales. Específicamente, en el ámbito de la propiedad forestal, la Jurisprudencia estableció la importancia de las limitaciones desde el punto de vista ambiental:

“En el recurso se alega la inconstitucionalidad de los artículos 30, 7l, 88, 98, l0l, incisos b) y d), l03, l04 y l05 de la Ley Forestal por encontrarlos lesivos de lo dispuesto en el artículo 45 constitucional, pues según el criterio del recurrente, el primer artículo citado atenta contra la inviolabilidad de la propiedad al exigir aprobación de la Dirección General Forestal para poder efectuar trabajos de eliminación de bosques con el objeto de realizar colonizaciones o parcelación de tierras o cualquier empresa agrícola o ganadera, toda vez que con esas (sic) intromisión del Estado se pone en manos de éste la facultad de administrar la propiedad privada. A lo anterior es de señalar que ningún choque se produce entre el artículo 30 de la Ley Forestal y el 45 de la Constitución Política, pues el derecho de propiedad no es absoluto. En efecto, si bien el constituyente declaró categóricamente que la propiedad es inviolable, de seguido estableció restricciones a ese principio, una de ellas la posibilidad de expropiación "por interés público legalmente comprobado", y por otra en que se dispone que la Asamblea Legislativa puede imponer a la propiedad limitaciones de interés social "mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros", de donde debe concluirse que la primera declaración tiene dos limitantes referidas al interés público y al interés social. El concepto clásico de propiedad que la tenía como absoluta y sin límites, ha variado notablemente, permitiendo ahora que se impongan "limitaciones de interés social", conforme lo autoriza el párrafo segundo del artículo 45, con lo cual ha sido posible que el legislador estableciera, como función esencial del Estado, la de "velar por la protección, aprovechamiento, conservación y fomento de los recursos forestales del país" (artículo 1º de la Ley Forestal), función que se cumple con la serie de restricciones que la citada Ley impone a la explotación de los bosques. De la misma norma constitucional se concluye que esos límites no son un desconocimiento del derecho de propiedad, como lo alega el recurrente, sino una limitante para lograr el cumplimiento de fines superiores, más importantes que los estrictamente individuales en favor del propietario, sean los de la comunidad y de las futuras generaciones que deben contar con recursos forestales, incluso en protección del ambiente y la sanidad... Es cierto que se le ha limitado en su ejercicio, en protección de los intereses forestales del Estado que procuran la conservación de los recursos naturales y la sanidad ambiental; pero ello está permitido por la norma constitucional que el propio recurrente estima lesionada... VIII.- Ya en forma reiterada esta Corte ha dicho que el ejercicio de las libertades acordadas por la Constitución no es absoluto, y que pueden ser objeto de reglamentación y aún de restricciones cuando se encuentren de por medio intereses superiores. Mal podría tildarse de inconstitucional, por ejemplo, el artículo 371 de la Ley General de Salud, en cuanto reprime con prisión a quien cultivare plantas de adormidera, coca o marihuana, por atentar contra la libertad de agricultura establecida en el artículo 46 de la Constitución, norma que el recurrente estima como violada por las restricciones que a la labor agrícola impone la Ley Forestal. Y si se toma en consideración el criterio ya externado de que esa Ley protege intereses de mayor rango que los meramente individuales del poseedor o propietario de terrenos sometido a regulación forestal, se concluye aquí también que las restricciones que se acusan de inconstitucionales no lesionan la garantía del artículo 46 de la Carta Política, pues ya se dijo que lo que ha hecho el Estado es restringir por razones de interés social el ejercicio de los atributos de la propiedad. IX. La Ley Forestal pretende proteger los recursos naturales, circunstancia que incide en la organización de la producción. Los recursos hidrológicos, los cambios ambientales, la sanidad del lugar son factores que influyen en la producción agropecuaria y se encuentran directamente relacionados con los recursos forestales de la zona; por ello las regulaciones sobre explotación forestal no lesionan sino que, por el contrario, afirman la garantía constitucional del artículo 50, en cuanto dispone que el Estado debe organizar la producción. X. Con la Ley Forestal no se le está impidiendo al recurrente la posibilidad de lograr trabajo, honesto y útil, con el que procure por la subsistencia y bienestar de él y de su familia. Es indudable que el derecho que otorga el artículo 56 de la Constitución Política no es irrestricto, pues se encuentra sometido a las leyes y reglamentos respecto a la modalidad y condiciones de ejercerlo. Así el señor Elizondo Villegas puede dedicarse a la agricultura si ése es su deseo; pero en ejercicio de tal derecho no le es lícito actuar contra la legislación vigente que protege los recursos forestales y regula la producción agrícola. Existen cultivos prohibidos (como el señalado anteriormente, la marihuana), y prácticas agrícolas restringidas (como las quemas), por normas jurídicas que imposibilitan a los agricultores para dedicarse a esos cultivos o utilizar las prácticas dichas. Sin embargo, esas normas no son inconstitucionales, pues no restringen ilegítimamente el derecho al trabajo, sino que lo regulan para salvaguardar otros intereses de mayor rango que garantizan la convivencia, fin último al que tiende el sistema jurídico" (Corte Plena, sesión extraordinaria celebrada el l7 de mayo de l984).

Este Tribunal Constitucional, a partir del año 1990, reconoce más claramente el carácter dinámico del derecho de propiedad, y la posibilidad de imponer dentro de su estructura –conjunto de derechos y obligaciones del propietario- limitaciones de interés social, para evitar el ejercicio antisocial o abusivo de ese derecho que no es ilimitado. Dentro de dicho contexto reconoce, implícitamente, la existencia de propiedades especiales, con particularidades distintas atendiendo a la naturaleza del bien de que se trate, y su función específica:

“El poder del propietario sobre la propiedad está determinado por la función que ésta cumpla. El objeto del derecho de propiedad ha sufrido transformaciones importantes. Actualmente, no sólo se tutela el derecho de los propietarios, sino también diversos intereses generales o sociales que coexisten con aquél. El derecho objetivo enmarca del contenido de los derechos subjetivos. Cada objeto de derecho implica una peculiar forma de apropiación. Así por ejemplo las facultades del dominio relativas a un fundo agrícola son muy distintas de las correspondientes a una finca ubicada en el sector urbano de intensa utilización.” Dichas limitaciones, según la Sala Constitucional, deben ser razonables y no vaciar el contenido del derecho, pues pasaría a ser una privación total del mismo (Sala Constitucional, No. 5097-93 de las 10:24 horas del 15 de octubre de 1993).

5.- LA POSIBILIDAD DE TITULACIÓN EN RESERVAS NACIONALES Y SUS LIMITACIONES. Uno de los temas más controvertidos, en materia de limitaciones a la propiedad, para el cumplimiento de su función ambiental, es el de la posesión y titulación de bosques y terrenos ubicados en áreas protegidas. El tratamiento de este tema, en el ámbito de la protección posesoria, de la propiedad privada y de la usucapión ha sido objeto de análisis y discusión, tanto en doctrina como en jurisprudencia. El tema de la posesión ecológica, no es de pacífica aceptación. Se han dado diversos planteamientos doctrinales y la jurisprudencia exige demostrar el cumplimiento de la función ecológica para proteger la posesión y propiedad. Todo se origina en la aplicación del artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, que en la actualidad establece: “Artículo 7.- Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de un área silvestre protegidas, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá demostrar ser el titular de los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por los menos con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre. Las fincas ubicadas fuera de esas áreas y que contengan bosques, sólo podrán ser tituladas si el promovente demuestra ser el titular de los derechos legales de posesión decenal, ejercida por lo menos durante diez años y haber protegido ese recurso natural, en el entendido de que el inmueble tendrá que estar debidamente deslindado y con cercas o carriles limpios...” (Ley de Informaciones Posesorias, artículo 7. Reformado por Ley Forestal, No. 7575 del 5 de febrero de 1996). En relación con la aplicación de esta disposición, la Sala Constitucional ha indicado que es posible aplicar dicha norma en forma retroactiva, desde que se produce la afectación al dominio público, pues la posesión decenal consolidada antes de la declaratoria de cualquier reserva o área protegida encuentra tutela en la referida disposición legal (ver voto No. 4597 de las 15:45 horas del 5 de agosto de 1997).

V.- SOBRE LA USUCAPIÓN COMO MODO DE ADQUIRIR LA PROPIEDAD. A pesar de lo especializado de esta materia, ya la Sala ha tenido oportunidad de referirse al régimen general de la usucapión (entendida como la posibilidad de adquirir la propiedad de los bienes inmuebles por prescripción positiva). La sentencia número 004587-97 de las 15:45 horas del 05 de agosto de 1997, arroja una serie de elementos importantes sobre este instituto que merece la pena rescatar en este apartado:

“(…) En principio, debe indicarse que las diligencias de información posesoria reguladas en la Ley de Informaciones Posesorias No.139 de 14 de julio de 1941 y sus reformas, son un procedimiento judicial no contencioso por medio del cual se formaliza un título de propiedad de bienes inmuebles inscribible en el Registro Público. En general, con ese procedimiento se pretende que los poseedores que carecen de título inscribible en el Registro Público, lo obtengan. El artículo 1 de esa Ley dispone que para que el poseedor de bienes raíces solicite el otorgamiento del título con base en el procedimiento de información posesoria, deberá demostrar una posesión por más de diez años con las condiciones que señala el artículo 856 del Código Civil, a saber, en calidad de propietario, continua, pública y pacífica. Los anteriores requisitos de tiempo y condición, caracterizan la posesión necesaria para usucapir. Para obtener la propiedad de los bienes inmuebles por prescripción positiva, además de la posesión en las condiciones indicadas, el artículo 853 del Código Civil señala como requisitos: el título traslativo de dominio y la buena fe. De lo anterior y de lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley de Informaciones Posesorias, que caracteriza el procedimiento de información posesoria como un proceso judicial no contencioso -en el que al surgir un reclamo u oposición de alguna persona o del Estado, provoca que el asunto se suspenda y se remita a la vía declarativa para su discusión y solución, o que se archive el expediente y se tenga por agotada la vía administrativa, respectivamente-, se desprende que la titulación del bien inmueble tiene como requisito la adquisición de la propiedad. O sea, que se distingue el momento de adquisición de la propiedad por usucapión del momento en que esa situación se hace valer en el procedimiento de información posesoria para obtener un título inscribible en el Registro Público. De ahí que se considere la usucapión como un modo de adquisición de la propiedad y de otros derechos reales poseíbles, y a la titulación como el procedimiento por medio del cual, comprobados los requisitos de la usucapión, se confiere el título de propiedad inscribible.

La usucapión es un modo originario de adquirir un derecho real poseíble por el transcurso del tiempo con los requisitos de ley. El efecto jurídico adquisitivo de la usucapión se produce de manera automática con el transcurso del tiempo unido a una posesión hábil que reúna las condiciones fijadas para la posesión ad usucapionem, y a los demás requisitos establecidos en la ley. En términos generales, el Código Civil establece como requisitos para la prescripción positiva: el título traslativo de dominio, la buena fe, y la posesión en condiciones específicas.

(…)

Ahora bien, como último requisito contemplado en el artículo 853 para la prescripción positiva se tiene la posesión. La esencia del instituto de la usucapión está ligado con la disciplina de la posesión. Al ejercicio de la posesión durante un plazo determinado y en condiciones especiales -pública, pacífica, continua y en calidad de titular del derecho ostentado-, se suman los requisitos que el ordenamiento establece para la usucapión, justo título y buena fe. La posesión como derecho real implica la relación entre una persona y la cosa. Constituye uno de los elementos separados que forman el dominio (artículo 264 Código Civil). El derecho de posesión puede ser adquirido independientemente del dominio pleno bajo ciertas circunstancias que el Código Civil regula en el artículo 279 -por consentimiento del propietario, por el hecho de conservar la posesión por más de un año y porque la ley autorice al acreedor a retener la cosa de su deudor o mande que todos o algunos de sus bienes pasen a un depositario-.

(…) En ese sentido, la posesión ad usucapionem es una forma más rigurosa o calificada de posesión que se diferencia de la genérica. Los requisitos que la ley exige para que la posesión sea apta para la prescripción positiva se regulan en el artículo 856 del Código Civil. La jurisprudencia, integrando conceptos doctrinarios, ha desarrollado el contenido de esos requisitos. En ese sentido, en relación con la posesión en calidad de propietario se ha señalado que lo que el Código Civil quiere decir es posesión en calidad de titular del derecho ostentado (…)” (lo destacado no corresponde al original) Del mismo modo, en la doctrina del Derecho Civil y Derechos Reales se ha puntualizado que el ordenamiento jurídico reconoce la usucapión como modo de adquirir la propiedad de un bien inmueble, a fin de brindar seguridad jurídica a las relaciones sociales y, consecuentemente, propiciar la paz social. Existen varias teorías que fundamentan la usucapión: en primer lugar, una teoría subjetiva que explica que el fundamento jurídico de la definitiva adquisición por el usucapiente es la negligencia o abandono del titular contra quien usucape; en segundo lugar, una teoría objetiva que indica que la ratio iuris de la usucapión está en la protección del interés público, los intereses sociales y la seguridad jurídica. El Derecho busca proteger la apariencia creada con la situación posesoria en que se encuentra el usucapiente y el aseguramiento de la estabilidad económica (véase, Atienza Navarro, María Luisa y otros, “Derechos Reales e Inmobiliario Registral: Esquemas de Derecho Civil”. Editorial Arazandi, 2010, España). Mediante la usucapión se transforma el estado de hecho a un estado de derecho a fin de garantizar seguridad jurídica de los intereses individuales y en las relaciones jurídicas (del usucapiente frente a otros sujetos). La usucapión genera un título real y válido, de manera gratuita, que se transforma en una adquisición de la propiedad. Por medio de la firmeza de la adquisición se dará seguridad a las relaciones jurídicas por cuestiones de interés público (ver, Albaladejo García, Manuel. “Compendio de Derecho Civil”. Editorial José María Bosch, 2007, España).

VI.- Sobre los bienes de dominio público, la presunción de demanialidad y las reservas de dominio público. Para tener una mejor comprensión del tema que se está estudiando en esta consulta, debe también hacerse referencia a las nociones de bienes de dominio público, la presunción de demanialidad, así como a las reservas de dominio público, todos ellos conceptos importantes para la adecuada resolución del sub examine. Sobre los bienes de dominio público, esta Sala ha tenido reiteradas oportunidades para desarrollar la temática. Por ejemplo, en la sentencia número 1991-2306 de las 14:45 horas del 6 de noviembre de 1991, reiterada en la sentencia número 2004-09217 de las 15:25 horas del 25 de agosto de 2004, este Tribunal estableció lo siguiente:

“(…) el dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad. El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa. La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública. En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, como las vías de la Ciudad Capital, sean calles municipales o nacionales, aceras, parques y demás sitios públicos, los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalen” (lo destacado no corresponde al original) Por consiguiente, los bienes de dominio público se caracterizan por: a) existir una voluntad expresa del legislador; b) un destino especial de servir a la comunidad, al interés público; c) estar destinados al uso público; d) estar afectados al servicio que prestan; e) encontrarse sometidos a un régimen especial fuera del comercio de los hombres; f) no pertenecer individualmente a los particulares, y; g) pertenecer al Estado en su concepción más amplia. Además, son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen, no pueden ser objeto de posesión, se puede adquirir un derecho al aprovechamiento pero no a la propiedad, la acción administrativa (potestades de autotutela y policía) sustituyen a los interdictos para recuperar el dominio y, finalmente, los permisos o las meras ocupaciones de hecho se realizan a título precario.

Por su parte, en la sentencia número 3145-1996 de las 9:27 horas del 28 de junio de 1996, esta Sala distinguió entre la afectación de un bien y la asignación del bien a un fin público, de la siguiente forma:

“Un bien público puede ser natural o artificial, según se trate de bienes declarados públicos por el legislador considerándolos en el estado en que la naturaleza los presenta u ofrece (un río por ejemplo), o de bienes declarados públicos por el legislador pero cuya creación o existencia depende de un hecho humano (construcción de una calle o un parque público, por ejemplo). En nuestra legislación para definirlo, el artículo 261 del Código Civil sigue el concepto de la afectación al fin público, al expresar que "Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público". La afectación es el hecho o la manifestación de voluntad del poder público, en cuya virtud la cosa queda incorporada al uso y goce de la comunidad y puede efectuarse por ley o por acto administrativo. La doctrina hace la distinción entre "asignación del carácter público" a un bien con la "afectación" de ese bien al dominio público. La asignación del carácter público significa establecer que ese bien determinado tendría calidad demanial; así, por ejemplo, la norma jurídica general diría que todas las vías públicas son integrantes o dependientes del dominio público y ello quiere decir que lo son las actuales y las que se lleguen a construir. En cambio, la afectación significa que el bien declarado dominial queda efectivamente incorporado al uso público y esto tiene que ver con la aceptación y recibo de obras públicas cuando se construyen por administración o por la conclusión de las obras y su recibo oficial, cuando es un particular el que las realiza (construcción de una urbanización o fraccionamiento, por ejemplo). Es por esto que se dice que la afectación puede ser declarada por ley en forma genérica, o bien por un acto administrativo, el cual, necesariamente, deberá conformarse con la norma jurídica que le sirve de referencia (principio de legalidad)” Entonces, la única forma de que un particular pueda alegar algún tipo de derecho (aunque restringido) es que la Administración le haya otorgado una concesión o un permiso. Asimismo, la Sala en sentencia número 6758-1993 de las 15:45 horas del 22 de diciembre de 1993, distinguió los bienes del Estado en públicos y privados: "(...) que el patrimonio del Estado se califica en dos clases de bienes del dominio fiscal o privado y del dominio público. Los primeros se caracterizan porque son fuentes de rentas para el Estado, son enajenables, prescriptibles y en consecuencia, están en el comercio de los hombres; los de dominio público no le producen al Estado rentas de ninguna especie y se caracterizan por la gratuidad y la generalidad del uso para todos los individuos de la nación, son inalienables, imprescriptibles y están fuera del comercio". Una característica fundamental de los bienes de dominio público es la presunción de demanialidad. Esta hace que dichos bienes sean excluidos del ordenamiento jurídico común que regula la propiedad ordinaria, lo que implica la existencia de un régimen jurídico propio, singular y privativo, regulado por el Derecho Administrativo, existiendo un derecho-deber del Estado de la tutela o protección del dominio público. Al respecto, en la sentencia número 1996-003145 de las 09:47 horas del 28 de junio de 1996, esta Sala estableció:

“IV.- LA PRESUNCION DE LA NATURALEZA DEMANIAL DE LOS BIENES. La especial categoría de los bienes demaniales, hace que sean excluidos del ordenamiento jurídico común de la propiedad ordinaria, como ha quedado dicho en los considerandos anteriores, lo que implica la existencia de un régimen jurídico propio, singular y privativo, regulado por el Derecho administrativo y dentro de ese contenido se desarrolla el principio del privilegio de la recuperación posesoria de oficio del bien afectado, en virtud del cual, la Administración puede recobrar la posesión perturbada de sus bienes sin necesidad de acudir al juez y sin perjuicio de que el mejor derecho se discuta en la vía jurisdiccional. A este principio pertenecen las figuras jurídicas que se encuentran en los artículos que se cuestionan en esta acción; es decir, la presunta afectación e incorporación del bien al servicio público, que implica también la presunción de la demanialidad del bien, y como consecuencia de ello, la posibilidad de la exclusión del deber de registrar esos bienes y todo ello, como parte del derecho-deber del Estado de la tutela o protección del dominio público. El ejercicio efectivo de la tutela debe tener como fin hacer cesar cualquier avance indebido de los particulares contra el dominio público, pudiendo la Administración utilizar la fuerza -poder de policía sobre el dominio público- en su defensa. Pero este principio general, por lo extraordinario y privilegiado que es, y por tener que convivir con el enunciado fundamental de la inviolabilidad de la propiedad (artículo 45 constitucional), supone, cuando menos, o que el derecho de propiedad sobre el bien sea manifiesto o que el carácter público del bien sea indubitable, de tal modo que no es posible utilizar el privilegio cuando existan cuestiones patrimoniales razonables sobre el bien, sea que se estén debatiendo en la vía administrativa o en la jurisdiccional. Es decir, la presunción de la dominialidad del bien tiene íntima relación con los modos que tiene la Administración disponibles para adquirir bienes y derechos, que en términos muy generales, son los mismos medios que tiene el particular para hacerlo con relación a la propiedad común, salvo lo ya dicho sobre la necesidad de una ley ordinaria para crear la categoría de que se trate y de la necesaria voluntad para dictar la afectación al uso público. Todo esto conduce al examen particular del régimen de privilegio que está inmerso en los textos de las normas cuestionadas. Lo que se ha dicho hasta ahora, está dirigido a señalar que, a juicio de la Sala, el privilegio que protege la demanialidad, puede y debe ser utilizado por la Administración cuando no existe ninguna duda sobre el carácter público del bien involucrado. Esto significa que ese mecanismo de exclusión, debe ser razonable y proporcionado: razonable en el uso que debe hacer la Administración de él, para que no sea excesivo, arbitrario o que resulte en un instrumento que ampare el abuso del poder; proporcionado entre los fines que cumple el bien que se pretende sea demanial y los medios utilizados por la Administración para incorporarlo a ese régimen. En otras palabras, en el uso del privilegio de exclusión en favor de la Administración, también está incorporado el principio de la interdicción de la arbitrariedad (...)” (lo resaltado no es del original) A efectos de resolver esta consulta, debe aclararse que la Sala parte de la premisa de que los inmuebles no reducidos a propiedad particular, pertenecen al Estado, como expresamente regula el artículo 486 del Código Civil. De esta forma, el ordenamiento jurídico ha estatuido una presunción a favor del Estado en el sentido que este es propietario de todos aquellos inmuebles no reducidos a propiedad particular. Todo lo anterior es acorde con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley de Tierras y Colonización, en el cual se establece que “Mientras no se pruebe lo contrario, pertenecen al Estado en carácter de reservas nacionales: …b) Los que no estén amparados por la posesión decenal”. Por lo que resulta más que evidente que los inmuebles inscritos posteriormente mediante información posesoria, soportan la reserva a favor del Estado, que si bien permite su titulación, para garantizar el acceso a la propiedad agraria, también el legislador ha dejado claro que quedan afectos a los fines de utilidad pública de carácter general. Por consiguiente, no existen bienes inmuebles susceptibles de ser categorizados como “res nullius”, pues lo no reducido a propiedad particular es del Estado. De tal presunción, entre otros efectos prácticos, deriva la obligación, en un proceso de titulación de terrenos, mediante el trámite de Información Posesoria, de tener como parte cuando menos a la Procuraduría General de la República en su condición de representante estatal y al Instituto de Desarrollo Agrario, como órgano encargado de administrar la propiedad agraria pública. Emana entonces del mencionado numeral un dominio primigenio estatal, anterior a cualquier detentación de particulares. Esta característica faculta al Estado a imponer condiciones especiales de usucapión, como en este caso la de reserva de dominio público. De esta forma, cuando el Estado permite a un particular prescribir positivamente un bien inmueble, lo hace bajo el entendido que una porción del 12% se encuentra afectada a dominio público y es imprescriptible.

VII.- EL ARTÍCULO 7 INCISO B) DE LA LEY GENERAL DE CAMINOS PÚBLICOS.

1.- PRECEDENTE DE CORTE PLENA DE 1986. La Corte Plena, en sesión extraordinaria número 75-86 celebrada a las trece horas y treinta minutos del seis de noviembre del corriente año, cuya acta fue aprobada en la que se verificó el diecisiete de este mismo mes, denegó el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el artículo 7 inciso b) de la Ley General de Caminos Públicos, que se consideraba contrario a los artículos 9º, 41 y 45 de la Constitución Política. Así se resolvió por unanimidad de votos, de acuerdo con las siguientes razones:

“Iº. El esquema clásico napoleónico de propiedad absoluta, inviolable y sagrada, sin autorización para limitar ese derecho en favor del interés social, prevaleció en nuestras constituciones desde la independencia. No fue sino por reforma promulgada en 1943 a la Constitución de 1871, vigente entonces, que se permitió imponer limitaciones a través de la ley y por razones de necesidad pública, aunque mantuvo el concepto de inviolabilidad. La ley y la jurisprudencia han hecho evolucionar ese concepto, y esta Corte, en resolución del 9 de diciembre de 1971, ratificó el régimen individual de propiedad, su carácter inviolable y la necesidad de que exista interés público e indemnización previa cuando se prive a alguien de su propiedad. En ese sentido también es importante tener presente lo resuelto en la sesión extraordinaria Nº 51 del 16 de junio de 1983, con relación a terrenos destinados a la carretera de circunvalación, que prácticamente habían quedado “congelados” a cambio de nada, en que se estimó que sus consecuencias eran aún más graves que si hubieran sido expropiados, por lo que debía levantarse la restricción. En el caso del artículo 7 inciso b) de la Ley General de Caminos Públicos, el legislador perfiló el contenido del derecho de propiedad estatal sobre los terrenos baldíos, permitiéndole al Estado otorgar derechos sobre ellos, a título de canje, aplicación de gracia, etc., reservándose un 12% del área de esos terrenos para la construcción de caminos públicos. Esta reserva utilizable “en cualquier momento” mantiene a favor del Estado la propiedad sobre el porcentaje señalado cuyo corolario es la transmisión de un dominio no pleno ni absoluto sobre tal clase de bienes, condición que debe hacerse constar en la escritura pertinente como aceptada por el beneficiario del derecho transmitido. Nótese que se trata precisamente de un acto de disposición patrimonial del Estado bajo ciertas condiciones a las que el adquiriente se somete, expresamente advertido al efecto. De manera que no se está cercenando o sacrificando un derecho que corresponde al particular, pues éste no tenía el dominio pleno sobre el bien, si lo adquiere con la negociación, precisamente porque admite en el acto de la formalización esa posibilidad y se da por entendido que el 12% del área puede ser utilizada por el Estado en la construcción de obras de connotado interés público; de ahí que no podría afirmarse que se trata de una limitación del derecho de propiedad del particular, quien, al adquirir bajo esas condiciones, ejerce precisamente un acto volitivo de negación del que no podría obtener luego un provecho patrimonial que no le corresponde, pues su adquisición se sometió a una condición prestablecida que le acarrea la obligación de cumplir, aceptando el ejercicio del derecho reservado por su transmitente. La materialización de ese derecho estatal a la utilización del área mencionada, no puede tenerse como una expropiación, toda vez que la misma se presenta cuando la medida envuelve de hecho una privación del dominio de cosas concretas ya incorporadas al patrimonio de ciertos individuos; pero, se repite, en el caso del artículo bajo examen no hay una incorporación plena del inmueble al patrimonio del particular, pues se recibió con la condición aceptada; y en aplicación precisamente del principio de justicia distributiva que invoca el gestionante, y diciendo que “no es posible admitir, jurídica ni éticamente, que el Estado o sus instituciones se apropien sin compensación, aunque sea un beneficio del interés público, de un bien de propiedad de un particular”, debemos concluir que tampoco tendría sustento ético ni jurídico que el Estado pague por la disposición de un bien que nunca dejó de pertenecerle, es decir, no hay sacrificio del derecho particular generador de responsabilidad, indemnizatorio; al propietario no se le obliga “a donar coactivamente hasta el 12% de su finca” como se sostiene en el recurso; simplemente el Estado utiliza, cuando sea oportuno, el derecho reservado, constante en la escritura y aceptado por el adquirente. IIº. El artículo 7 inciso b) califica prácticamente de “reserva” el régimen jurídico que allí se establece, y luego usa la denominación de “restricciones o cargas”. Este último vocablo (cargas) induce a error acerca del contenido del texto legal, pues podría suponerse que se trata de un gravamen que se impone sobre un bien ajeno, o de una obligación que se constituye en contra del adquirente, en este caso sin contraprestación que le sirva de causa. El término “restricción” resulta más apropiado, pues mediante la reserva se restringe o reduce a menores límites el área del terreno objeto del traspaso. Pero, sin dar mayor importancia a cuestiones de terminología, lo cierto es que la reserva significa que el Estado conserva su carácter de propietario sobre una porción determinada del inmueble hasta por un máximo del 12% del área total, con derecho a localizar esa porción cuando tuviere que utilizarla para los fines que indican en el citado artículo 7. No existe entonces, ningún menoscabo a la propiedad del adquirente, pues en estos casos no hay transmisión de todo el terreno sino tan solo en cuanto al exceso del 12%, con la particularidad que la porción reservada no se determina o identifica desde el principio pues su localización depende de las obras que deban realizarse en el futuro y del lugar en que se ubiquen. Con otro enfoque jurídico podría decirse que la posesión sí se transfiere respecto de la totalidad del inmueble, por no estar localizado aún en el terreno de la reserva, pero ello solo en forma condicional, pues la posesión de ese terreno (hasta en el 12%), se revierte en favor del Estado, en todo o en parte, cuando este necesite realizar allí las obras mencionadas. Se trata, en resumen, de un régimen jurídico “sui generis”, cuyas características resulta un tanto difícil precisar; sin embargo, no hay duda de que ese régimen no se contrapone al artículo 45 de la Constitución Política. De lo dicho se puede concluir que no se está bajo el supuesto de afectación o sacrificio de un bien que forme parte del patrimonio individual o particular, y que tampoco cabría entonces cuestionar la responsabilidad indemnizatoria a título de garantía de los derechos constitucionales y de su inviolabilidad e intangibilidad, como completamente de una expropiación que no existe. IIIº. Se reprocha igualmente violación al principio de la responsabilidad extracontractual del Estado, consagrada en el artículo 9 de la Constitución en relación armónica con el 41, pero ya hemos señalado que el derecho de reserva sobre el 12% del terreno adjudicado en la finca número 154.526, inscrita en el Registro de la Propiedad al folio 165 del tomo 2212, asiento 1 y 2 del Partido de Alajuela, fue admitido expresamente por el adquiriente, y no es posible que el Estado, con su ejercicio violente un derecho que no tiene el señor Lobo Cruz, de manera que no podría pretenderse indemnización por la utilización de ese 12%, cuyo sustento jurídico no solo se encuentra en el mencionado inciso b) del artículo 7º sino en la aceptación expresa del comprador. El daño causado por la Administración susceptible de convertir el perjuicio en lesión indemnizable se puede cuando no exista causa que legitime la conducta de aquella y “estas causas de justificación han de ser expresas para que puedan ser estimadas y deben consistir siempre en un título que determine o imponga como jurídicamente querido el perjuicio contemplado. Así, por ejemplo, el cumplimiento de un contrato, la exacción de un impuesto o el cumplimiento de cualquier otra obligación impuesta por la ley” (García de Enterría Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, Segunda Edición, Editorial Civitas, Madrid, pág. 338). De ahí que si algún “daño se hubiere causado a don Rubén, él mismo se encuentra justificado por un título que impuso como jurídicamente querido el perjuicio contemplado, lo cual exonera a la Administración de la obligación de convertir el perjuicio en lesión indemnizable. Por todo lo expuesto, debe declararse sin lugar el recurso de inconstitucionalidad”.

2.- SOBRE EL ORIGEN HISTÓRICO DE LA NORMA. Pese a los anteriores precedentes, conviene estudiar la constitucionalidad del numeral 7 inciso b) de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, a la luz del tema de las informaciones posesorias. Como ya se ha indicado, mediante dicha norma legal se autoriza al Estado para que utilice cierto porcentaje de los terrenos allí especificados (12% o menos de la totalidad del área) con el propósito de ejecutar diversas obras e infraestructura de utilidad pública, a fin de satisfacer un interés de la colectividad previamente definido (en el sub examine, el abastecimiento de agua a la comunidad de Palmares). Sin embargo, la particularidad de la disposición legal consultada es que otorga al Estado esa prerrogativa sin necesidad de indemnizar en modo alguno al afectado. En cuanto a los orígenes históricos de la norma bajo análisis, debe decirse que la primera referencia conocida es la Ley de Terrenos Baldíos No. 13 del 10 de enero de 1939, y en cuyo Reglamento, que es el Decreto No. 6 del 8 de abril de 1949 se dispuso:

“Artículo 13.-Todo arrendamiento de baldíos lleva consigo, tácitamente sobreentendidas, las condiciones siguientes:

• d)Que el Estado tendrá derecho en cualquier momento, sin indemnización alguna, hasta a un diez por ciento del área arrendada para ejercer en ella la servidumbre de tránsito necesaria para la construcción y vigilancia de toda clase de vías de comunicación, y aprovechamiento de fuerzas hidroeléctricas, así como las telegráficas y telefónicas, al uso de los terrenos indispensables para la construcción de dichas vías, de puentes y de muelles; a la extracción de materiales para esas mismas obras y al aprovechamiento de los cursos de agua que fueren precisos para el abastecimiento de poblaciones, abrevadero de ganados e irrigación. Queda también obligado el arrendatario a permitir las entradas y salidas que sean necesarias para los lotes contiguos o interiores. Tales restricciones y cargas van aparejadas al arrendamiento que se haga y el Registro Público no inscribirá el título respectivo si en él no constan expresamente.

Artículo 15.- Es facultativo del Poder Ejecutivo dar o no en arrendamiento las tierras baldías que se indican a continuación:

• a)Las islas; b) Los terrenos situados en los márgenes de los ríos, arroyos y en general, de todas las fuentes que estén en cuencas u hoyas hidrográficas en que broten manantiales, o en que tenga sus orígenes o cabeceras cualquier curso de agua del cual se surta alguna población o que convenga conservar con igual fin. En terrenos planos o de pequeño declive tal reserva abrazará una faja de doscientos metros a uno y otro lado de dichos ríos, manantiales o arroyos y en las cuencas u hoyas hidrográficas, una faja de trescientos metros a uno y otro lado de la depresión máxima, en toda la línea, a contar de la mayor altura inmediata;” Posteriormente la Ley de Caminos Públicos Nº 757 del 11 de octubre de 1949, en su artículo 21 reguló lo siguiente:

Artículo 21.- Para la construcción de caminos, el Estado tendrá derecho, cuando le sea indispensable para el servicio público, sin indemnización alguna, hasta un doce por ciento del área de los terrenos que en adelante se inscriban en el Registro de la Propiedad, ejerciendo los interesados derechos de posesión verbi gracia mediante información posesoria, canje de terrenos baldíos, aplicaciones de gracias inclusive los denominados derechos de «Patria» y todos aquellos otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier otra causa en baldíos nacionales. Dicha reserva en la inteligencia de que se trate de fincas cuya cabida sea superior a cinco hectáreas y que sea destinada a derechos de vía de conformidad con lo establecido por el artículo 13. También podrá aplicarse la reserva al aprovechamiento de fuerzas hidroeléctricas, telegráficas y telefónicas, para construcción de puentes y aprovechamiento de cursos de agua que fueren necesarios para el abastecimiento de poblaciones, abrevadero de ganados o irrigación. Tales restricciones y cargas irán aparejadas a la inscripción de la finca afectada, estando obligado a hacerlo constar así el funcionario o autoridad a quien corresponde otorgar la escritura inscribible; y el Registro Público se abstendrá de inscribir el título respectivo si en él no constan expresamente.” Mediante ese texto, el legislador creó la posibilidad de que el Estado pudiera, sin indemnización alguna, acceder a un porcentaje (12%) de terrenos inscritos en el Registro Público a nombre de particulares, cuando estos provinieran de derechos o concesiones otorgadas por el mismo Estado en baldíos nacionales, y como ejemplo cita los que provinieran de información posesoria. Posteriormente, 2 años después se emitió la Ley General de Caminos Públicos Nº 1338, que derogó la anterior y retomó el postulado del artículo 21 de la Ley Nº 757, pero con otra redacción, ahora bajo el numeral 34. En esta nueva norma se eliminaron varias frases del artículo original, pero sin duda la modificación más relevante fue que se suprimió la referencia a títulos otorgados por el trámite de información posesoria. De acuerdo con un trabajo elaborado por el entonces Diputado Torres Vincenzi (en el que se recopilaba para cada artículo los motivos por los cuales se redactaba de tal manera), la razón de ser de dicha supresión fue la siguiente: “(…) Pero se eliminó la reserva que para caminos y demás fines de utilidad pública establece ese artículo respecto a propiedades que se inscriban mediante información posesoria, pues se estima inconstitucional, ya que implica una expropiación sin indemnización, contrariando así el artículo 45 de la Constitución. Posiblemente el error del decreto-ley provenga de considerar las informaciones posesorias como un derecho de posesión en baldíos nacionales, según se desprende de su texto, lo cual es una lamentable equivocación; no es un derecho de posesión sino un medio de inscribir en el Registro Público una propiedad privada que carece de título inscribible, y no son concesiones en baldíos sino bienes particulares. En cuanto a baldíos o concesiones en los mismos, sí cabe la reserva porque el Estado puede imponer condiciones al disponer de propiedades suyas, como puede hacerlo cualquier particular”.

Sin embargo, tal criterio jurídico no era correcto tratándose de terrenos titulados con posterioridad a la promulgación de la Ley. Años después, la Ley Nº 1338 fue derogada por la Ley General de Caminos Públicos Nº 1851, la cual mantuvo bajo el artículo 13 el mismo precepto normativo del artículo 34 de la Ley anterior. En él se dispuso lo siguiente:

Artículo 13.- Para la construcción de caminos públicos el Estado tendrá derecho a utilizar, sin indemnización alguna:

• a)Los porcentajes señalados como reserva para tal fin en las propiedades inscritas o pendientes de inscripción en el Régimen Público; b) Hasta un doce por ciento (12%) del área de los terrenos que en adelante se otorguen por el Estado o las Municipalidades a título de concesión, canje de terrenos, baldíos, aplicaciones de gracias, colonias agrícolas, adjudicación de lotes en terrenos baldíos y todos aquellos otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier otra causa en los baldíos nacionales. Esta reserva se aplicará en cualquier momento a caminos de cualquier naturaleza con un ancho no mayor de veinte metros, o al aprovechamiento de fuerzas hidroeléctricas o para el paso de líneas telegráficas o telefónicas, para construcción de puentes o utilización de cursos de agua que fueren necesarios para el abastecimiento de poblaciones, abrevaderos de ganado o irrigación, o para cualquier otra finalidad de utilidad pública.

Tales restricciones y cargas irán aparejadas a la inscripción de la finca afectada, quedando obligado el funcionario a quien corresponda otorgar la escritura o suscribir el mandamiento inscribible a dejar constancia de las mismas. El Registro Público no inscribirá el título si en éste no constan dichas restricciones y cargas” Por último, la Ley Nº 1851 fue derogada por la actual Ley General de Caminos Públicos Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, la que no modifica en nada el artículo 13 de su antecesora. A partir de ese panorama histórico y la evolución que ha sufrido la actual Ley General de Caminos Públicos, se puede decir que el artículo 7, inciso b), aquí consultado hace referencia a la potestad del Estado de apropiarse de hasta un 12% de determinado tipo de terrenos para proyectos de utilidad pública, sin necesidad de indemnización. Esos tipos de terreno que enumera taxativamente la norma comparten un denominador común: han sido otorgados por el Estado a particulares a título de concesión y otras modalidades en las que el Estado continúa siendo el titular de tales terrenos, por ello puede disponer las reservas que estime necesarias, ya que siguen siendo fincas de su propiedad y como titular puede dar en concesión con las restricciones que considere debidas. Como lo aclara la Procuraduría en el dictamen Nº 053 del 14 de febrero de 2006, los casos contenidos propiamente en el artículo 7 de la Ley General de Caminos Públicos en la actualidad (“terrenos otorgados por el Estado o las Municipalidades a título de concesión, canje de terrenos, baldíos, aplicaciones de gracia, colonias agrícolas, adjudicación de lotes en terrenos baldíos y todos aquellos otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier otra causa en los baldíos nacionales”), se trata de terrenos que presuponen un acto dispositivo del ente público sobre un bien que previamente es de su propiedad, respecto del cual es factible reservarse a futuro una porción de terreno para realizar obras de interés público.

Empero, como también se dijo en el considerando anterior, resulta del todo plausible la conclusión de que este inciso b) en realidad lo que contempla es una reserva de dominio público, la cual no se constituye con la expedición del título inscribible (sentencia aprobatoria de la información posesoria) ni tampoco cuando el titulante cumple diez años de posesión sobre el terreno objeto de las diligencias, sino desde el mismo momento en que el poseedor o el transmitente original comenzó a detentar el inmueble. Desde ese primer momento, existe la posibilidad de que el Estado destine una franja del terreno afectado de hasta un 12% a fin de construir alguna obra de evidente utilidad pública: caminos de cualquier naturaleza con un ancho no mayor de veinte metros, aprovechamiento de fuerzas hidroeléctricas o para el paso de líneas telegráficas o telefónicas, construcción de puentes o utilización de cursos de agua que fueren necesarios para el abastecimiento de poblaciones, abrevaderos de ganado o irrigación, o para cualquier otra finalidad de utilidad pública. Como señala el mencionado numeral:

“Tales restricciones y cargas irán aparejadas a la inscripción de la finca afectada, quedando obligado el funcionario a quien corresponde otorgar la escritura o suscribir el mandamiento inscribible a dejar constancia de las mismas. El Registro Público no inscribirá el título si en éste no constan dichas restricciones y cargas” Al tratarse de una reserva de dominio público, se entiende que la franja de terreno que se afecta (12% del área total a inscribir) no es susceptible de posesión apta para prescribir positivamente, sino que queda destinada al fin público dispuesto en la norma; de tal forma que esa porción de terreno no es susceptible de apropiación ni de ingresar al patrimonio privado de particulares. Ahora bien, como señala la Procuraduría, partiendo de la concepción esbozada, mientras la franja sujeta no sea requerida materialmente para el fin público dispuesto, el Estado permite que su detentador la ocupe, y aún que la incluya dentro del área descrita en el plano catastrado con base en el cual se tramitan diligencias de información posesoria sobre el resto del inmueble poseído (88% del área total inscrita). En otras palabras, habría que entender que del total del área inscrita registralmente por medio del trámite de información posesoria, un 88% pertenece a la persona a cuyo nombre aparece inscrita y el 12% restante constituye una reserva de dominio público, la cual nunca ingresó al patrimonio privado de esa persona por prescripción positiva. Un caso similar se aplicaría a las reservas de aguas, según se explicará más adelante (los cauces de agua incluidos en los planos catastrados, aunque forman parte del cálculo del área inscrito total, no pertenecen al particular propietario de la finca inscrita por tratarse de bienes demaniales).

VIII.- El artículo 19 incisos a) y b) de la Ley de Informaciones Posesorias. En segundo lugar, corresponde analizar la constitucionalidad del numeral 19 incisos a) y b) de la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941. Por medio de esa norma se dispone en su inciso a) que las fincas inscritas a través de dicha Ley quedarían afectadas por las reservas que indica la Ley General de Caminos Públicos, siempre y cuando el fundo sea enclavado o tenga frentes a caminos públicos, con ancho inferior a veinte metros. Además, en el inciso b) de la disposición aludida se señala que esas mismas fincas (las inscritas mediante las diligencias de Información Posesoria) quedarían sujetas a las reservas que indica la Ley de Aguas en sus artículos 72 y 73. Los antecedentes históricos que permiten interpretar esta norma parten de lo dispuesto en la Ley Nº 4545 del 20 de marzo de 1970, denominada popularmente “Ley de Informaciones Posesorias Administrativas”, en la que se localizaba una referencia a la afectación con las reservas de la Ley General de Caminos Públicos (en ese entonces, la Ley General de Caminos Públicos Nº 1851) de las propiedades que por ella se titularen. Posteriormente, a través de la Ley Nº 5064 (que facultaba al Instituto de Tierras y Colonización para impulsar programas múltiples de titulación de tierras), también se incluyó en su artículo 15 esta posibilidad de afectar con las reservas de la Ley de Caminos Públicos a los terrenos titulados mediante las diligencias de informaciones posesorias. Luego, el numeral 19 bajo estudio fue introducido a la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941, mediante reforma efectuada a través de la Ley No. 5257 de 31 de julio de 1973, que tenía por objeto modificar algunas disposiciones de la Ley Nº 139 de 1941. Dicha reforma dispuso lo relativo a las reservas que indica la Ley General de Caminos Públicos para las fincas inscritas a través del procedimiento de información posesoria, que aún hoy se mantiene en el inciso a) de dicha norma. Como puede constatarse, la afectación con las reservas de la Ley de Caminos Públicos a los terrenos titulados mediante las diligencias de informaciones posesorias, se continuó dando en otras leyes que también regulaban ese tipo de procedimientos de titulación. Y es que si se estudia con atención el artículo 486 del Código Civil, en el sentido de que “los inmuebles no reducidos a propiedad particular, pertenecen al Estado”, se puede sostener entonces que ese dominio original por parte del Estado, previo a cualquier posesión por parte de particulares, lo faculta para imponer condiciones especiales de usucapión, como en este caso la de reserva de dominio público del 12% que habla el artículo 7, inciso b), de la Ley General de Caminos Públicos Nº 5060. Es decir, como realmente el usucapiente está tomando posesión de un terreno que, de acuerdo con el ordinal 486 del Código Civil, inicialmente era propiedad del Estado, es posible que este último constituya reservas de dominio público ab initio en dichas fincas. Estas reservas el Estado las constituye desde el mismo momento en que el poseedor o el transmitente original comenzó a detentar el inmueble. Como se ha dicho, al tratarse de una reserva de dominio público se entiende que la franja de terreno que se afecta (12% del área total a inscribir) no es susceptible de posesión apta para prescribir positivamente, sino que queda destinada al fin público dispuesto en la norma (artículo 7, inciso b, de la Ley General de Caminos Públicos), de tal forma que esa porción de terreno no es susceptible de apropiación ni de ingresar al patrimonio privado de particulares. Como se dijo antes, habría que entender que del total del área inscrita registralmente por medio del trámite de información posesoria, un 88% pertenece a la persona cuyo nombre aparece inscrita y el 12% restante constituye una reserva de dominio público, la cual nunca ingresó al patrimonio privado de esa persona por prescripción positiva. En consecuencia, debe decirse que la posición del exdiputado Torres Vincenzi partía del error de considerar que el Estado no es propietario de los terrenos antes que comience a ejercerse sobre ellos la prescripción positiva, a pesar de que sí lo es de conformidad con el artículo 486 del Código Civil. Bajo esa inteligencia, como el Estado se reservó -ab initio- ese 12% del total del terreno inscrito mediante información posesoria, para constituir una reserva de dominio público, no sería válido sostener que deba indemnizarse al propietario (antiguo usucapiente) por la utilización que haga el Estado de una franja de terreno que siempre ha sido dominio público y, por ende, nunca ingresó efectivamente al patrimonio del propietario que adquirió bajo la figura de la usucapión. Bajo ese entendido no sería inconstitucional el artículo 19, inciso a), de la Ley de Informaciones Posesorias, que sujeta a determinadas fincas inscritas por el procedimiento de información posesoria a las reservas de dominio público que indica el artículo 7, inciso b), de la Ley General de Caminos Públicos.

Finalmente, el inciso b) del ordinal 19 de la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941, explica que las fincas inscritas a través de dicha Ley también quedarían afectadas por las reservas que indica la Ley de Aguas en sus artículos 72 y 73, cuando existieren aguas de dominio público o privado. El artículo 72 de esa Ley lo que establece es la obligación de los Jueces encargados de extender títulos de propiedad sobre tierras baldías o no tituladas, de hacer una reserva en cuanto a las aguas, álveos o cauces y vasos de las aguas que sean de dominio público, haciéndolo constar en la sentencia de adjudicación de las tierras, a fin de que el Registro Público tome nota de esas reservas nacionales, recalcando que la omisión de ese requisito no confiere derecho alguno al denunciante o poseedor sobre esos bienes. Tal como lo explica el órgano asesor, las aguas y los cauces que en el 72 de la Ley de Aguas se mencionan, desde mucho antes de la aprobación de una información posesoria, ya eran de dominio público, de acuerdo con los artículos 1 y 3 de la misma Ley; por lo tanto, ninguna persona habría podido ejercer posesión válida para alegar la prescripción positiva respecto de ellos, al ser inalienables e imprescriptibles. Por su lado, el artículo 73 estipula que las riberas de los ríos no navegables, y las márgenes de canales, acueductos o atarjeas, aun cuando sean de dominio privado, están sujetas en toda su extensión a la servidumbre de uso público en favor de los concesionarios de aguas de predios inferiores exclusivamente para la vigilancia y limpieza de los álveos o cauces, y previo aviso en cada caso al propietario o encargado del fundo. Esta norma básicamente genera una servidumbre de uso público a favor de terceros, que no implica bajo ningún concepto la pérdida de una parte del terreno inscrito, sino simplemente una posibilidad de paso sobre las propiedades para la vigilancia o limpieza de los cauces o álveos. Tal servidumbre encuadra perfectamente dentro del concepto de limitaciones de interés social que fija el artículo 45, párrafo segundo, de nuestra Constitución Política y, por ende, no corresponde ser indemnizada, toda vez que la propiedad no sufre desmembraciones que hagan desaparecer el derecho. De modo que a criterio de esta Sala el inciso b) del artículo 19 de la Ley de Informaciones Posesorias tampoco presenta roces de constitucionalidad.

IX.- Por último, esta Sala considera necesario aclarar que si bien el Estado ostenta la posibilidad de utilizar el 12% de terreno que dispone el artículo 7, inciso b, de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, sin la debida indemnización (en los términos que se ha explicado en esta sentencia); ciertamente, lo que la Administración puede utilizar sin indemnizar es la porción de terreno que requiera para realizar el proyecto de utilidad pública que esté autorizado según la normativa legal. Es decir, todos los otros rubros cuantificados, que no tengan relación directa con el valor de la porción de terreno a emplear, deberán ser necesariamente indemnizadas por el Estado (v.gr., lo relativo a mejoras, cultivos, construcciones, o gastos derivados de segregaciones, entre otros), toda vez que la reserva de dominio público analizada en el sub examine recae exclusivamente sobre la porción de terreno a utilizar para fines públicos, y no sobre los demás elementos accesorios que tenga esa porción del fundo.

X.- CONCLUSIONES. De conformidad con lo expuesto, procede evacuar la consulta formulada en el sentido de que son constitucionales los artículos 7, inciso b, de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, y 19, incisos a) y b), de la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941. El primero por cuanto del estudio efectuado se determinó que las reservas de dominio público son constitucionalmente válidas. El segundo (19 inciso a) es constitucional pues según el artículo 486 del Código Civil, el Estado es propietario de los inmuebles no reducidos a propiedad particular, de modo que válidamente puede imponer, o, más correctamente, mantener reservas de dominio público sobre las fincas susceptibles de inscribirse mediante información posesoria. Tales reservas que no deben ser indemnizadas toda vez que se entiende que esa porción de terreno (12% en el caso particular) nunca entró al patrimonio de la persona que se encuentra usucapiendo, pues es dominio público (artículos 7 y 11 de la Ley de Tierras y Colonización). Por último, la tercera norma (19 inciso b) es constitucional ya que –como se vio- las reservas de la Ley de Aguas, referidas a aguas y los cauces, desde mucho antes de la aprobación de una información posesoria, ya eran de dominio público, de modo que no pueden ser indemnizadas (artículo 72 de la Ley de Aguas) y, por otro lado, la servidumbre de uso público a favor de terceros, no implica la pérdida de una parte del terreno inscrito y, por ende, no corresponde ser indemnizada (artículo 73 ibídem).

Por tanto:

Se evacua la consulta formulada en el sentido que son constitucionales los artículos 7, inciso b, de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, y 19, incisos a) y b), de la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941, siempre y cuando se interprete que la no indemnización se refiere, únicamente, al valor de la franja o porción del terreno que el Estado se reserva, en razón de su dominio público originario. Esta interpretación regirá hacia el futuro y solo afectará a las causas que se encuentren pendientes de resolución. Publíquese esta sentencia íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el diario oficial La Gaceta. Notifíquese.- Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Enrique Ulate Ch.

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