SETENA’s Technical Discretion Over Environmental Public HearingsDiscrecionalidad técnica de SETENA sobre audiencias públicas ambientales

*100055810007CO* Res. No. 2012-012645 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fourteen hours and thirty minutes on 12 de setiembre de 2012.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by Anais Hernández Monge, seeking a declaration of unconstitutionality of Article 95 of Law No. 7788 of 30 abril de 1988, Ley de Biodiversidad, and Article 56 of Executive Decree number 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC of 24 de mayo del 2004, “Reglamento General sobre los Procedimientos de Impacto Ambiental.” Background:

1. 1In a written submission received by the Office of the Clerk of the Chamber at 11:45 hours on 23 de abril del 2010, the petitioner requests that Article 95 of Law No. 7788 of 30 abril 1998 (Ley de la biodiversidad) and Article 56 of Executive Decree No. 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC be declared unconstitutional. She alleges that the challenged provisions are contrary to Articles 1 and 50 of the Political Constitution because they confer upon the National Environmental Technical Secretariat the authority to decide whether or not to hold public information and analysis hearings concerning the specific project and its impact on the environment. Article 95 of the Ley de Biodiversidad and Article 56 of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) leave to the discretion of the National Environmental Technical Secretariat the decision whether to hold a public hearing regarding pending environmental impact studies (estudios de impacto ambiental), as requested by communities, organized groups, or individual citizens.The guarantee established by the second paragraph of Article 50 of the Constitution is, in practice, infringed by an Executive Decree that, pursuant to provision 95 of the Ley de Biodiversidad, authorizes SETENA to decide at its discretion whether or not to grant a hearing to persons affected by a particular infrastructure work or project. That decision is discretionary because the regulatory provision states that the hearing shall be granted based on the “magnitude of the potential environmental impact” of the project under assessment, but does not define the parameters under which such a hearing would be mandatory or, failing that, optional. Conditioning the right to a public hearing on that parameter means subordinating fundamental rights, such as the right to health and the protection and defense of nature, to an indeterminate legal concept (concepto jurídico indeterminado) that, when interpreted restrictively by SETENA, as occurred in the processing of the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) for PH Reventazón, denies citizens and communities the possibility of effectively and promptly defending the right to a healthy and ecologically balanced environment.Furthermore, the authority that both provisions grant SETENA to decide, almost freely, whether to hold a hearing concerning Environmental Impact Studies submitted for its approval also directly violates the Right of Defense (Derecho de Defensa) and the Guarantee of Due Process (Garantía del Debido Proceso) protected by Articles 39 and 41 of the Political Constitution, whose mandatory application extends to the administrative sphere. Granting every citizen the right to report acts that infringe the citizen’s right to a healthy and ecologically balanced environment and to demand compensation for damages, as established by Article 50 of the Constitution, without guaranteeing the right to be heard promptly by the authorities responsible for ensuring compliance with environmental legislation, results in a paradox that is inadmissible in a Social State Governed by the Rule of Law (Estado Social de Derecho); consequently, the provisions also violate the democratic principle. In support of her arguments, she cites judgment 6322-2003 issued at 14:14 hours on 3 de julio de 2003.
2. 2To establish her standing (legitimación) to bring this constitutional challenge, she states that it arises from the decision issued at 13:27 hours on 26 de febrero de 2010 in the proceeding constituting an amparo appeal (recurso de amparo), processed under

provisions challenged in this action was alleged, as well as her right to defend her diffuse interest (interés difuso) in a healthy and ecologically balanced environment.

1. 3By decision issued at 09:15 hours on 29 de abril del 2010 (appearing at folio 019 of the case file), the action was admitted for consideration, and the Office of the Attorney General of the Republic and the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications were granted a hearing.
2. 4TEOFILO de la TORRE ARGUELLO, in his capacity as Minister of Environment, Energy and Telecommunications, reports (folio 35) that the National Environmental Technical Secretariat is a decentralized agency (órgano desconcentrado) with jurisdiction to consider Environmental Impact Studies. He adds that, pursuant to Article 16 of the Ley General de la Administración Pública, under no circumstances may acts be issued that are contrary to unequivocal rules of science or technical knowledge, or to elementary principles of justice, logic, or expediency. It follows from the challenged regulations themselves that, if the National Environmental Technical Secretariat determines on technical grounds, after analyzing the project concerned, that a public hearing is not necessary, it nevertheless remains obligated to implement some other method through which persons opposing the project may express their views, and the National Environmental Technical Secretariat, in turn, must consider and analyze the observations submitted in that regard.He notes that, with respect to public hearings for Category A projects, as in the case of the PH Reventazón Project, Article 42 of Executive Decree N°31849 requires the National Environmental Technical Secretariat to ensure that civil society has an opportunity to express its views within the Environmental Impact Study assessment process. If observations are submitted during the process of analyzing the assessment instrument (instrumento de evaluación), they must be taken into account and incorporated in a timely manner. He adds that civil society must be guaranteed an opportunity to express its views within the Environmental Impact Study assessment process. As part of opening the process to civil-society participation, and pursuant to Article 35 of Executive Decree N°31849, in cases where the National Environmental Technical Secretariat deems it necessary, it shall deliver a copy of the Environmental Impact Study to the Conservation Area of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications within whose boundaries the AP is located, to the municipality or municipalities of the Canton or Cantons where it is located, or to any other competent authority.Regarding the Proyecto Hidroeléctrico Reventazón, to which the petitioner refers, he states that, before granting Environmental Viability (license) (Viabilidad (licencia) Ambiental), the Municipalidad de Siquirres received three copies of the complete study on 19 de diciembre de 2009, as recorded at folio 107 of the PH-Reventazón case file, and the Plenary Commission of that Secretariat granted a private hearing to members of that municipality on 10 de diciembre de 2008. Another private hearing was scheduled at the Offices of the Dirección Regional Huetar Atlántica del MAG for 05 de febrero de 2009, with members of the Plenary Commission and SETENA Technical Analysts, the Concejo Municipal, and the Alcalde; however, no member of the Municipalidad de Siquirres attended that day, as recorded in the Hearing Minutes at folios 147 to 149 of the case file. He adds that, with respect to the PH Reventazón Project, through decision number 1204-2008-SETENA of 02 de mayo de 2008, terms of reference (términos de referencia) were established for the Instituto Costarricense de Electricidad for submission of the Environmental Impact Study.In particular, among the items required in the socioeconomic section were: local perceptions of the project and its potential impacts; and a qualitative study ensuring that the principal impacts identified in the study would be analyzed in the impact assessment and that mitigation and/or compensation measures would be established for them. He requests that the action be dismissed.
3. 5The Procuraduría General de la República submitted its report, appearing at folios 026 to 034. It states that the petitioner satisfies the standing requirements established in Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. As to the merits, it states that the Ley Orgánica del Ambiente, which is N°7554 of 04 de octubre de 1995, guarantees citizens not only access to the information contained in the case files processed before the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (Articles 22 and 23) and to the technical criteria and weighting percentages used to analyze environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) (Article 24), but also the opportunity to make submissions at any stage of the proceedings. It quotes Article 22 of the Ley Orgánica Ambiental, which provides: “Article 22.- Assessment case file (Expediente de la evaluación). Natural or legal persons, whether public or private, shall have the right to be heard by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental at any stage of the assessment process and during the operational phase of the work or project.The observations of interested parties shall be included in the case file and considered for purposes of the final report. (…)” It comments that both Article 95 of Law No. 7788, concerning projects that may affect biodiversity, and Article 56 of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) fall within this framework of effective environmental protection, further expanding the opportunity for people to obtain information and express their views regarding projects that may affect their environment. In this regard, the provisions challenged by the petitioner afford citizens an opportunity, namely a public hearing (audiencia pública), to gather to learn about and discuss the scope of works or projects whose potential environmental impact is of such magnitude as to warrant it. However, it cannot be expected that a public hearing will be held for every project submitted to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, since such a procedure would plainly be unjustified and would hinder and delay the processing of case files before that Office.The proper course is for a public hearing to be held when works or projects may have significant environmental impacts on a substantial population group, and the projects must therefore necessarily be identified on a case-by-case basis; hence, both provisions reasonably empower the Secretaría Técnica Nacional Ambiental to determine whether such a hearing is necessary. The provisions are therefore not in themselves unconstitutional; quite the contrary, they comply with the body of law that ensures adequate citizen participation in environmental matters of interest to them. What might potentially infringe the right to a healthy and ecologically balanced environment is the interpretation or weighing undertaken by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental in a specific case to deny a public hearing for a project; however, that possibility is not a matter to be adjudicated through an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), but rather through an amparo proceeding (amparo) or before the administrative courts.It states that it must not be overlooked that, even if no public hearing is held because the Secretaría Técnica Nacional Ambiental does not deem it necessary, people may nevertheless access the administrative case file and the environmental impact study and make whatever submissions they wish, whenever they wish; therefore, the inhabitants’ right to due process would at no time be impaired to the point of suppression, nor would the democratic principle be contravened. It further notes that the Secretaría Técnica Nacional Ambiental may not arbitrarily deny a public hearing; rather, its denial must be duly reasoned. This follows from the text of Article 56 of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, which states that SETENA shall determine whether such a hearing is necessary after conducting a technical assessment of the circumstances involved in holding it.Finally, but no less importantly, a declaration that the challenged provisions are unconstitutional, as sought by the petitioner, would merely invalidate two provisions of the legal system that provide for the possibility of holding public hearings in environmental impact assessment proceedings (procedimientos de evaluación de impacto ambiental); far from benefiting citizen participation in such proceedings, this would weaken it by reducing the opportunities for the inhabitants concerned to engage more closely and collectively with megaprojects that could potentially harm their environment. It therefore requests that the action be dismissed.
4. 6The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with, pursuant to the authority granted to the Chamber by paragraph 9 ibídem, because this decision is deemed sufficiently grounded in clear principles and rules, as well as in the case law of this Court.
5. 7The statutory requirements have been fulfilled in the proceedings.

Justice Cruz Castro is the reporting Justice; and,

Whereas:

I.Admissibility of the action. This action was brought because the petitioner was ordered to do so by the ruling issued at 13:27 hours on 26 de febrero de 2010 in amparo proceeding number No. 09-012301-0007-CO, which granted her fifteen days to file an action of unconstitutionality against Article 95 of Law Nº 7788 of 30 abril 1998 (Ley de la Biodiversidad) and Article 56 of Decreto Ejecutivo Nº 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC. This is a form of standing (legitimación) distinct from those provided for in Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, insofar as standing to bring the action arises from a legislative provision under which, in the cases covered by Article 48 of this Law, the petitioner is granted a period within which to file the action of unconstitutionality. The action is therefore admissible, and the challenged provisions may be analyzed on their merits.

II.Subject matter of the challenge.- The petitioner challenges Article 95 of Law Nº 7788 of 30 abril 1998 (Ley de la Biodiversidad) and Article 56 of Decreto Ejecutivo Nº 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC.

Article 95 of the challenged law provides as follows:

“The Secretaría Técnica Nacional Ambiental shall hold public hearings for information and analysis regarding a project when it deems them necessary.” Article 56 of the challenged decree provides as follows:

“Pursuant to Article 95 of the Ley de Biodiversidad, when any natural or legal person requests that SETENA hold a public hearing for information and analysis concerning a particular activity, work, or project, the Comisión Plenaria de la SETENA shall, in view of the magnitude of the potential environmental impact and after a technical assessment of the circumstances involved in holding it, determine whether or not such a hearing is necessary. If it decides not to hold the requested public hearing, that Commission shall determine the mechanism through which it will receive observations.” The petitioner contends that Article 95 of the Ley de la Biodiversidad and Article 56 of Decreto Ejecutivo Nº 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC fail to comply with Articles 1 and 50 of the Constitución Política because the Secretaría Técnica Nacional Ambiental decides whether to hold a public hearing concerning proposed projects that may affect biodiversity.

III.The right to participate in environmental matters. On previous occasions, the Chamber has emphasized the importance of access to information and citizen participation in environmental matters, as well as information related to the right to a healthy and ecologically balanced environment. Regarding participation in such matters, this Chamber recently held as follows in Judgment Nº 2012-5593 at 16:04 hours on 02 de mayo del 2012:

V.Citizen participation in environmental matters.- As this Chamber has stated on other occasions, citizen participation in environmental matters encompasses two essential points: the right to information concerning environmental projects, or projects that may harm natural resources and the environment, and the guarantee of effective participation in decision-making on such matters. Accordingly, the Costa Rican State must not only invite citizen participation, but must also promote and respect it when it occurs. Specifically, in Judgment 2003-6322, this Chamber held:

“11.- Citizen participation in environmental matters: Citizen participation in environmental matters encompasses two essential points: the right to information concerning environmental projects, or projects that may harm natural resources and the environment, and the guarantee of effective participation in decision-making on such matters. Accordingly, the Costa Rican State must not only invite citizen participation, but must also promote and respect it when it occurs (Judgments number 2001-10466, cited supra). It is therefore of great importance that interested parties be given access to the information held on this subject by public offices, such as information concerning the environmental impact studies administered by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental or, for example, the information required for approval of the zoning plans (planes reguladores) of the respective municipalities. Principle 10 of the Convención de Río elevated such participation to the status of a principle in environmental matters, stating:

‘Environmental issues are best handled with the participation of all concerned citizens, at the relevant level. At the national level, each person shall have adequate information concerning the environment that is held by public authorities, including information on hazardous materials and activities in their communities, as well as the opportunity to participate in decision-making processes. States shall facilitate and encourage public awareness and participation by making information widely available. Effective access shall be provided to judicial and administrative proceedings, including redress and relevant remedies.’ This principle clearly demonstrates the importance accorded internationally to environmental issues and, above all, to civil society’s participation in decisions of great significance to the community generally. As Costa Rica is a signatory State, this instrument certainly binds and constrains it, since that is the consequence of its signature, as this Court held in Judgment number 8319-2000, at ten hours and eighteen minutes on ocho de setiembre del dos mil:

“Thus, its purpose is to ensure that governmental decisions result from a discussion that is not confined to small official circles or groups representing partial interests, but instead takes other opinions into account, with the openness necessary to foster broader debate, while still complying, of course, with the requirements established by the applicable legislation. This does not entail stripping the principle of legality governing the Public Administration of its constitutional status, although it does, of course, represent a more democratic form of government that broadens the forums for debate on issues such as environmental protection and, by virtue thereof, opens them to citizen participation and opinion. We are therefore faced with an approach that is already widely accepted in the evolution of the concept of democracy, and this amparo proceeding (amparo) offers an excellent opportunity to give it clear and effective force, so that it does not remain mere rhetoric. It is precisely for this reason that the Court has already recognized environmental matters as among those that confer special standing (legitimación) upon individuals, and in which what is recognized is a ‘right of response’ (derecho reaccional) (see judgments 2233-93 and 3705-93 of this Court).

“In environmental law, the procedural prerequisite of standing tends to be extended and broadened to such a degree that it necessarily entails abandoning the traditional concept. It must be understood that, generally speaking, any person may be a party and that such person’s right does not arise from property titles, rights, or specific causes of action that might be exercised under the rules of conventional law; rather, that person’s participation in the proceedings responds to what modern scholars call a diffuse interest (interés difuso), whereby the original standing of a person with a legitimate interest, or even of a merely interested person, is spread among all members of a particular category of persons who are thus equally affected by the unlawful acts that infringe their rights. In the case of environmental protection, the typically diffuse interest that gives a person standing to bring an action is transformed, by virtue of its inclusion among the rights of the human person, into a true ‘right of response,’ which, as its name indicates, empowers its holder to ‘respond’ to a violation arising from unlawful acts or omissions.” (see judgment 3705-93) For this reason, through Ley 7412 del 03 de junio de 1994, the Legislative Assembly amended Article 50 of the Political Constitution, guaranteeing every person the right to a healthy and ecologically balanced environment.

In this area, therefore, persons have standing to report acts that infringe that right and to seek reparation for the harm caused, through effective access to judicial and administrative proceedings. Thus, when the Political Constitution states that the Government of the Republic is popular, representative, alternating, and responsible, it must be clear that citizen participation is not limited merely to exercising the right to vote or aspiring to attain an elected public office but, under this new vision, also includes offering persons a genuine opportunity to contribute to the State’s political decision-making, particularly when those decisions are of national significance or could potentially affect the fundamental rights of certain sectors of the population. Articles 1 and 50 of the Constitution thus reflect the consideration that citizens deserve in a democratic state, in which they must at least have access to environmental information held by public authorities, as the petitioners indicate.

The provision discussed therefore embodies the cited principle through access to available information and its dissemination, so that decision-making is not confined to a limited group of interests. Certainly, in the matter now under review, our legal system already provides that individuals may request that SETENA hold public hearings so that the positions expressed by communities interested in decisions affecting the environment are taken into account, as established in the Ley Orgánica del Ambiente and its Regulations, according to the respondent authority.” Indeed, the Ley Orgánica del Ambiente recognizes this principle in Articles 6 and 23, which provide verbatim, insofar as relevant:

“Article 6. Participation of inhabitants The State and the municipalities shall encourage the active and organized participation of the inhabitants of the Republic in decisions and actions aimed at protecting and improving the environment.” “Article 23. Public availability of information The information contained in the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) file shall be public and shall be available for consultation by any person or organization.” Likewise, the Reglamento sobre procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental also incorporates this principle in Chapter IV, which governs the public hearing contemplated within the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) procedure (Articles 35 through 40), and provides for the active participation of both civil society and municipalities—in their capacity as an entity “[...] made up of all residents of the same canton, who promote and administer their own interests through the municipal government” (Article 1 of the Código Municipal).

The Ley de Planificación Urbana contains a similar provision regarding municipal approval of regulatory plans (planes reguladores), requiring municipalities to “1) Call a public hearing through the Official Gazette and such additional publicity as may be necessary, indicating the place, date, and time for reviewing the project and the oral or written comments that residents or interested persons may wish to submit. Notice shall be given no fewer than fifteen business days in advance” (Article 17 of the Ley de Planificación Urbana).

This principle of citizen participation in environmental matters arises from and is justified precisely by the codification of the democratic principle—enshrined in Article 1 of the Political Constitution. It is important to emphasize that this participation may take place individually, through private associations, and also through local governments, which, by virtue of the authority assigned to them under Article 169 of the Constitution, are recognized as having full authority to promote such participation in matters that may in some way affect the community within their jurisdiction. Indeed, if they fail to do so, they would be neglecting one of the duties assigned to them by the constituent authority and developed in ordinary legislation:

“Municipalities shall encourage the active, informed, and democratic participation of the people in local-government decision-making. Public institutions shall be required to cooperate so that these decisions are duly implemented” (Article 5 of the Código Municipal).

It is clear that the participation of citizens and municipalities is of paramount importance in raising awareness of environmental problems and assisting the decision-making of the institutions responsible for the preservation, oversight, and protection of the environment and natural resources. This principle had already been recognized in the dissenting opinion of Justices Piza, Solano, and Arguedas in judgment number 4423-93, cited above, not only as a right of participation but also as a duty of the community and the municipality in decisions and discussions concerning the location of a sanitary landfill in Esparza. Along the same lines, in judgment number 10466-2000, issued at ten seventeen a.m. on November twenty-four, two thousand, the Court stated that under no circumstances “[...] may the human being who will experience the effects of governmental decisions on environmental matters be excluded from participating in decisions concerning such matters.” Previously, this Court recognized the importance of local-government participation in this type of proceeding (environmental impact studies) on the following grounds:

“[...] it is clear to the Court that, in procedures for environmental impact studies and declarations of environmental feasibility (viabilidad ambiental) for projects intended to exploit natural resources, municipal participation must be active; however, under no circumstances may municipalities seek to replace the body directing those procedures—in this case, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental. In this specific case, such participation means the involvement of local governments throughout the entire procedure; accordingly, their submissions are fully admissible in such proceedings, but only as those of one additional party, which is why they are notified of every submission made in the course of the procedure. In any event, the procedure established in Articles 35 through 40 of the Reglamento sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Decreto Ejecutivo número 25.705-MINAE, provides not only for the participation of civil society but, above all, for that of municipalities, with which the holding of the public hearing shall be coordinated (Article 36), although municipalities act as collaborators with the Secretaría Técnica Nacional Ambiental and under no circumstances may they claim decision-making authority.

Furthermore, municipal powers regarding the preservation and protection of the environment cannot be limited to organizing the public hearing—which, by law, is the responsibility of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental—but extend much further, including raising awareness among municipal residents regarding citizen participation; filing complaints, supported by technical evidence, before administrative agencies and courts of justice; properly managing garbage and industrial waste; monitoring and enforcing compliance with environmental laws; and pursuing the appropriate legal remedies, such as requesting the suspension of administrative acts they deem harmful to the environment, though not through constitutional proceedings but before the contentious-administrative and civil jurisdiction for Public Treasury matters, among other duties” (judgment number 2001-5737, issued at fourteen forty-one hours on June twenty-seven, two thousand one).

In this regard, it is essential that the hearing be held in a place where residents can attend, preferably at the location of the events, because otherwise the hearing ordered by the Administration would fail to fulfill its purpose. Clearly, a lack of resources cannot constitute an obstacle to placing in the file all the evidence that the Administration requires to make a decision on matters of such fundamental importance, since that decision will necessarily have implications for the environment and the community. Likewise, the importance of municipal participation in the preparation of environmental impact studies has been recognized in the Ley Orgánica Ambiental itself, in the second paragraph of Article 22, which provides:

“Within five business days following receipt of an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), the Secretaría Técnica Nacional Ambiental shall send an extract thereof to the municipalities within whose jurisdiction the work, activity, or project will be carried out. It shall likewise widely publicize, through the mass media, the list of studies submitted for its consideration.” This underscores that community participation in environmental decision-making forms part of the procedure with which the State must comply and is, at the same time, an integral component of every person’s fundamental right, under the terms established in Article 50 of the Constitución Política. Accordingly, constitutional case law has repeatedly held that the right to a hearing forms part of substantive due process (debido proceso sustantivo) and is a form of expression of participatory democracy (in this regard, see, among others, the dissenting opinion of Justices Piza, Solano, and Arguedas in judgment number 4423-93, de las doce horas del siete de setiembre de mil novecientos noventa y tres; 2331-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del catorce de mayo de mil novecientos noventa y seis; 3521-95, de las diecisiete horas tres minutos del diez de julio de mil novecientos noventa y seis; 6640-00, de las nueve horas dieciséis minutos del veintiocho de julio del dos mil; and 10466-2000, de las diez horas dieciséis minutos del veinticuatro de noviembre del dos mil). Regarding environmental information, it has been stated:

“In environmental matters, we must apply this concept of the right to information from a new perspective: the right of every individual or community to request information and to be informed by any State entity—information that State institutions may not obstruct—concerning any project that could affect the enjoyment of their right to a healthy and ecologically balanced environment. This, then, is the guarantee that will allow any individual or community, through the diffuse interests (intereses difusos) inherent in access to participation, to take part in decision-making processes affecting that right, since otherwise the guarantee would be illusory and the constitutional provision would be superfluous [...]” (judgment number 2331-96, cited supra).

In this particular field, every person must have adequate information concerning materials and activities or projects that may pose a danger or threat to communities—the right to health—and to the conservation and preservation of the environment—the right to a healthy and ecologically balanced environment—as well as an effective opportunity to participate in the processes through which such decisions are adopted. This is because, with respect to the right to the environment, standing (legitimación) belongs to every human being as such, since injury to this fundamental right is suffered both by the community—as a whole—and by each individual. The Administration must therefore facilitate and foster public awareness and participation by making information available to everyone, not only to members of the community but also to the general public, insofar as environmental matters have been deemed to involve a genuine diffuse interest (as previously noted in this judgment).” The requirement that this mandate to provide the population with adequate information be properly observed was clarified and effectively applied in the Chamber’s case law when, in judgment number 2004-13414, de las nueve horas veintinueve minutos del veintiséis de noviembre de dos mil cuatro, it held:

“On previous occasions, this Court has addressed consultation with communities as part of the administrative procedure for obtaining the environmental impact study (estudio de impacto ambiental), which is a prerequisite for commencing extraction operations, in the following terms:

“IV.- ‘...Before analyzing the parties’ arguments, it should be noted that the Project Environmental Assessment process (Evaluación Ambiental de Proyectos) is intended to identify, predict, interpret, and communicate in advance to interested parties the effect of a project on the environment. It is an administrative project-control procedure which, based on a technical study of the environmental effects of a particular activity, known as an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental)—a technical document that must be submitted by the project developer or owner—and on a public-participation process, enables the competent environmental authority to issue an environmental impact declaration (declaración de impacto ambiental), rejecting, approving, or modifying the project. Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente requires the Secretaría Técnica Nacional Ambiental to assess, before they commence, the environmental impact of human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials.

The Environmental Assessment (Evaluación Ambiental) involves a series of stages in which the project developer, the competent oversight body (SETENA in Costa Rica), and civil society participate. It begins with the submission of the Preliminary Environmental Assessment Form (Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar), a document that must be evaluated by the Grupo de Evaluación Preliminar of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Thereafter, the environmental assessment instrument required for the activity is determined, and the developer submits the document that must be examined to determine whether additional information is required. The project developer must provide a bond, appoint an Environmental Manager (Regente Ambiental), and submit a declaration of environmental commitments (declaración de compromisos ambientales). Only after all these stages have been completed does the project obtain an environmental-viability declaration (declaración de viabilidad ambiental) from SETENA; accordingly, the requirement of Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente may be deemed satisfied only once the entire process has been completed.

(judgment number 2003-04818 de las diez horas con cincuenta y un minutos del treinta de mayo del dos mil tres).- Accordingly, in this case, the appellant is correct in alleging that the communities that could be affected by the granting of the contested extraction concession were not consulted. It is clear that the omitted hearing must, in all cases, take place before the environmental impact study is approved by the Ministerio del Ambiente y Energía. To that end, the Administration must provide the communities that will be affected by mineral exploration and extraction activities in the area with broad, complete, and truthful information.” In short, the right to participate in environmental matters is a fundamental right and a constitutionally protected principle and, as such, permeates the entire legal system, including all environmental legislation, regulations, and other rules, even where they do not expressly establish it.

This right translates into the State’s obligation to facilitate, guarantee, permit, and provide the population with access at every level, including in administrative and judicial proceedings—under the terms of Principle 10 of the Rio Declaration—so that community members may not only witness a particular proceeding but may also become parties to it and thus “respond” to violations of their right to the environment and seek reparation for the resulting harm. This is because, under the most recent concept of standing in environmental matters, their right of access, intervention, participation, and appearance as parties does not arise from property titles, rights, or specific causes of action that they might exercise under the rules of conventional law; rather, because a diffuse interest is involved, that right extends to all members of a particular category of persons who are thereby equally affected by the unlawful acts that infringe upon it.” Moreover, regarding the State’s duty to ensure effective, coordinated protection of the environment through the application of the prevention principle (criterio de prevención) and through its various institutions, including SETENA, the Chamber stated in judgment Nº 2010006922 de las 14:35 horas del 16 de abril del 2010:

“VII.- The State’s duty to protect the environment. Following the amendment of Article 50 of the Constitution, which expressly enshrined the right to the environment as a fundamental right, the State’s obligation to guarantee, defend, and protect that right was also established in categorical terms, thereby making the State the guarantor of the protection and safeguarding of the environment and natural resources. From this provision, read in conjunction with Articles 20, 69, and 89 of the Constitución Política, arose the State’s responsibility to exercise a protective and governing function in this field, as provided by the constitutional provision under discussion and developed by environmental legislation. Thus, the constitutional mandate establishes the State’s duty to guarantee, defend, and preserve that right. In this regard, it must be considered that the applicable rules designate the Ministerio del Ambiente y Energía as the governing body for the natural-resources, energy, and mining sector, pursuant to Article 2 of that Ministry’s Ley Orgánica, number siete mil ciento cincuenta y dos, de cuatro de junio de mil novecientos noventa.

In the Chamber’s view, this governing function in environmental matters encompasses not only the establishment of appropriate regulations for the use of forest resources and natural resources, as also provided in Article 56 of the Ley Orgánica del Ambiente, but also confers upon it the important function of governing environmental matters, which entails maintaining a leading role in this field. In this regard, the control and oversight of environmental matters and activities constitute an essential function of the State under Article 50 of the Constitution, whose third paragraph provides, insofar as relevant: ‘The State shall guarantee, defend, and preserve that right.’ This is consistent with the constitutional principle established in the second paragraph of Article 9 of the Constitución Política, which expressly prohibits the branches of government from delegating the exercise of their own functions, particularly when those functions are essential.

Accordingly, in matters of environmental protection, the functions of governance, control, and oversight of environmental matters belong to the State and are entrusted to its various administrative agencies.

VIII.Prevention of environmental risk. Given that this State obligation has been established at the constitutional level, it is important to consider how international human-rights protection instruments also establish specific obligations that must be respected. In environmental matters, the duty of prevention (deber de prevención) applicable in this field has been defined; the Rio Declaration, adopted at the United Nations Conference on Environment and Development, provides that:

“Principle 15.- In order to protect the environment, States shall widely apply the precautionary approach (criterio de precaución) according to their capabilities. Where there is a danger of serious and irreversible harm, lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” Prevention seeks to anticipate adverse effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention (principio rector de prevención) is based on the need to take and implement all precautionary measures (medidas precautorias) to prevent or contain possible harm to the environment or human health. Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm—or uncertainty in that regard—a precautionary measure must be adopted, and the activity in question may even be postponed.

This is because, in environmental matters, ex post enforcement is ineffective, since once harm has occurred, the biologically and socially harmful consequences may be irreparable; punishment may have moral significance, but it will hardly compensate for the damage caused to the environment. As stated both in the international instrument cited and in Article 50 of the Constitution, the State is charged with carrying out this preventive function, as this Chamber recognized in judgment number 2001-6503, de seis de julio de dos mil uno, when it held:

“The third paragraph of Article 50 of the Constitution states with complete clarity that the State must guarantee, defend, and preserve every person’s right to a healthy and ecologically balanced environment; this means that public entities are not only obligated to ensure compliance by private parties and other public entities with environmental legislation, but also, above all, that they must align their own conduct with the requirements of those protective bodies of law. State institutions are the first entities called upon to comply with protective environmental legislation, and there is no justification whatsoever for exempting them from compliance with environmental requirements such as, for example, the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) required by the Ley Orgánica del Ambiente for activities undertaken by public entities that, by their nature, may alter or destroy the environment.” (emphasis added)

IX.Coordination among public institutions in the comprehensive protection of the environment. The State—as a whole—is obligated to take the necessary measures to protect the environment so as to prevent levels of pollution, deforestation, extinction of flora and fauna, and excessive or improper use of natural resources that endanger the health of the governed. For purposes of this responsibility, a public institution includes both the Central Administration—Ministries such as the Ministerio del Ambiente y Energía and the Ministerio de Salud, which, by reason of their subject matter, have broad involvement and responsibility with respect to environmental conservation and preservation; these Ministries most often act through their specialized agencies in the field, such as the Dirección General de Vida Silvestre, the Dirección Forestal, and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)—and decentralized institutions such as the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, SENARA, Instituto Costarricense de Turismo, and Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

Municipalities likewise bear significant responsibility for this task within their territorial jurisdiction. Given the diversity of actors that may be involved, it might be thought that this shared responsibility would cause chaos in administrative management. Therefore, to avoid the simultaneous coexistence of spheres of authority of differing origins and natures, the duplication of national and local efforts, and confusion regarding the rights and obligations of the various parties involved, it is necessary to establish a series of coordinating relationships among the various agencies of the Executive Branch and decentralized institutions, and between those entities and the municipalities, so that they may perform the functions entrusted to them. This Chamber has previously addressed the principle of coordination (principio de coordinación) between public agencies and municipalities in pursuing common objectives, stating in judgment number 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, that:

“[C]oordination is the ordering of the relationships among these various independent activities, taking account of their concurrence upon the same object or entity so as to make it useful within an overall public plan, without eliminating the reciprocal independence of the actors involved. Because there is no hierarchical relationship among decentralized institutions, or between the State itself and the municipalities, specific courses of conduct cannot be imposed upon them; hence the indispensable need for interinstitutional ‘concerted action,’ in the strict sense, whereby autonomous and independent centers of action agree upon that preventive and comprehensive framework, within which each fulfills a role with a view to a mission entrusted to the others. Thus, relationships between municipalities and other public entities may be conducted only on an equal footing, resulting in agreed forms of coordination and excluding any coercive arrangement detrimental to municipal autonomy that would subject corporate public entities (entes corporativos) to a coordination framework without or against their consent; this does, however, permit the necessary subordination of these entities to the State and in the State’s interest (through the State’s ‘administrative oversight’ (tutela administrativa), specifically its function of reviewing legality, with powers of general supervision over the entire sector).” Moreover, failures to fulfill the duty to protect the environment and comply with environmental regulations (normativa ambiental) are constitutionally significant because the Administration’s inaction in this area may cause harm to the environment and natural resources, sometimes with consequences similar to or more serious than those resulting from actions by the Administration.

Examples include authorizing regulatory plans (planes reguladores) or construction projects without approval of the environmental impact study by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental; failure by the Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía to monitor and inspect implementation of the management plans (planes de manejo) for protected areas (áreas protegidas); allowing companies to operate without health permits (permisos de salud) regarding wastewater treatment—Acueductos y Alcantarillados and Ministerio de Salud—or failing to verify noise controls (controles sónicos) in bars, restaurants, or party venues—municipalities and Ministerio de Salud.”

IV.On the discretion of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental to hold a public hearing (audiencia pública) requested by private parties in environmental matters. The petitioner alleges that Article 95 of the Ley de la Biodiversidad is unconstitutional insofar as it allows the Secretaría Técnica Nacional Ambiental to authorize or deny a public hearing for information and analysis concerning a specific project and its impact; this latter aspect is developed in Article 56 of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto No. 31849 of 24 de mayo de 2004, which is also challenged and under which, in response to a request for a public hearing, SETENA must—before deciding whether such a hearing is necessary—conduct a technical assessment of the circumstances involved in holding it. The challenged provision requires SETENA, if it decides not to hold the requested public hearing, to determine the mechanism through which it will receive comments.

The petitioner believes that this provision violates the right to health and the protection and defense of nature because it does not establish clear parameters for determining whether the requested public hearing is advisable, but instead invokes an indeterminate legal concept (concepto jurídico indeterminado) that permits arbitrariness, insofar as SETENA makes the decision to hold a hearing restrictively and, as occurred in the processing of the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) for PH Reventazón, denies citizens and communities the opportunity to defend effectively and promptly the right to a healthy and ecologically balanced environment. In light of the case law cited in the preceding Considerando, the Chamber rejects the petitioner’s constitutional objections, since it is not true, as she claims, that Article 95 of the Ley de Biodiversidad, as developed by Article 56 of its Reglamento, allows the Secretaría Técnica Nacional Ambiental to act arbitrarily in authorizing or denying a public hearing by providing that such a hearing shall be held “when it considers it necessary.” In the Chamber’s view, that phrase must not be understood outside its context.

First, the challenged provisions themselves establish that a decision not to hold a requested public informational hearing concerning a project with environmental impacts may be justified by SETENA—as the body responsible for conducting the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental)—only on the basis of objectively established criteria, namely: “after a technical assessment of the circumstances involved in holding it, whether or not it is necessary to do so” (Art. 56 of Decreto Ejecutivo Nº 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC). In addition to the objective parameter set forth in Art. 56 of the cited decree, consisting of the requirement to conduct a technical assessment of the circumstances before declining to hold the public informational hearing, SETENA must comply with the requirement imposed by Article 19 of the Ley Orgánica del Ambiente, which is Ley N°7554 of 04 de octubre de 1995, under which that body must issue a duly substantiated and reasoned decision (resolución) (Art. 19 Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 of 04 de octubre de 1995).

Second, the challenged Article 95 of the Ley de Biodiversidad provides that, if a request for a public informational hearing submitted by a natural or legal person is denied, SETENA must “determine the mechanism through which it will receive comments,” an option that clearly guarantees public participation in environmental matters in its two essential respects, already identified in the case law partially transcribed in the preceding Considerando: the right to information concerning environmental projects, or projects that may harm natural resources and the environment, and the guarantee of effective participation in decision-making on these matters (In this regard, see judgment number 2001-10466). Accordingly, an analysis of the challenged provisions of the Ley de Biodiversidad in relation to the extensive case law developed by this Chamber, the cited international rules, and particularly the Ley Orgánica del Ambiente shows that SETENA’s option not to hold the hearing requested under Article 95 of the Ley de Biodiversidad, contrary to the petitioner’s assertion, in no way deprives private parties of the guarantee of public participation in environmental matters, which, it bears repeating, is a fundamental pillar of the right to a healthy and ecologically balanced environment enshrined in Article 50 of our Constitution.

As the Procuraduría General de la República aptly states in the report submitted to the Chamber: “It must be borne in mind that, even if a public hearing is not held because the Secretaría Técnica Nacional Ambiental does not consider it necessary, individuals may still access the administrative record (expediente administrativo) and the environmental impact study and make whatever statements they wish, whenever they wish, as we explained above; therefore, at no time would the inhabitants’ right to due process be infringed to the point of suppression, nor would the democratic principle be violated. Another relevant consideration is that the Secretaría Técnica Nacional Ambiental may not arbitrarily refuse to hold a public hearing; rather, its denial must be duly substantiated. This follows from the text of Article 56 of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, which states that SETENA shall determine whether or not it is necessary to hold the hearing after a technical assessment of the circumstances involved in holding it.”

V.Conclusion. Based on the cited case law transcribed above and the other considerations set forth in this judgment, the Chamber finds that Article 95 of the Ley de Biodiversidad and Article 86 of its Reglamento—insofar as they grant SETENA the power to grant or deny a request for a public hearing in an environmental matter—do not eliminate the guarantee of community participation in environmental decision-making, nor do they jeopardize the guarantee of access to a healthy and ecologically balanced environment. The mechanism established by the challenged provisions and its application reflect a determination by SETENA that must be supported by sufficiently compelling, objective, and consistent technical reasons aimed at fulfilling the public interest they pursue in protecting the environment (04781-2011). Thus, the expression “when it considers it necessary” in Article 95 of the Ley de la Biodiversidad must be interpreted within the context of environmental rules and principles as referring to a situation in which technical and objective criteria prevail, on the basis of which the Secretaría Técnica Nacional Ambiental determines whether a public hearing is necessary.

If it is not, it must ensure adequate public participation by implementing measures that guarantee access to the administrative record and the environmental impact study and allow any statements deemed pertinent to be submitted at any time. As a corollary to the foregoing, the action must be dismissed, as is hereby ordered.

Por tanto:

The action is dismissed.

Ana Virginia Calzada M.

President Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Ricardo Guerrero P. José Paulino Hernández G.

FCC/lsg/jcalderonm

*100055810007CO* Res. Nº 2012-012645 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas y treinta minutos del doce de setiembre de dos mil doce.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Anais Hernández Monge, para que se declare la inconstitucionalidad de los artículo 95 de la Ley No. 7788 del 30 abril de 1988, Ley de Biodiversidad y el 56 del Decreto Ejecutivo número 31849-MINAE-SALUD- MOPT- MAG –MEIC de 24 de mayo del 2004 "Reglamento General sobre los Procedimientos de Impacto Ambiental"

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:45 horas del 23 de abril del 2010, la accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 95 de la ley Nº 7788 de 30 abril 1998 (Ley de la biodiversidad) y del artículo 56 del decreto ejecutivo Nº 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC. Acusa que las normas cuestionadas son contrarias a los artículos 1 y 50 de la Constitución Política porque establecen la potestad de la Secretaría Técnica Nacional de decidir si se realizan o no las audiencias públicas de información y análisis sobre el proyecto concreto y su impacto en el ambiente. El artículo 95 de la Ley de Biodiversidad y el artículo 56 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) dejan al arbitrio de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental la decisión de dar audiencia pública sobre los estudios de impacto ambiental en trámite, según lo requieran las comunidades, grupos organizados o bien los ciudadanos en forma individual.La garantía que establece el artículo 50 párrafo segundo Constitucional se ve conculcada en la práctica por un Decreto Ejecutivo que, con base en el numeral 95 de la Ley de Biodiversidad, autoriza a SETENA a decidir discrecionalmente si otorga o no audiencia a los afectados por determinada obra o proyecto de infraestructura. Tal decisión es discrecional, porque la norma reglamentaria dispone que la audiencia se otorgará en virtud de la “magnitud del potencial impacto ambiental” del proyecto sometido a evaluación, pero no define parámetros a partir de los cuales dicha audiencia resultará obligatoria o, en su defecto, podrá ser facultativa. Condicionar el derecho a una audiencia pública a ese parámetro significa subordinar derechos fundamentales, como el derecho a la salud y la protección y defensa de la naturaleza, a un concepto jurídico indeterminado que interpretado en forma restrictiva por SETENA, como ha ocurrido en el Trámite del Estudio de Impacto Ambiental del PH Reventazón, niega a los ciudadanos y a las comunidades la posibilidad de defender en forma eficaz y oportuna el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.Además, la licencia que ambas normas otorgan a la SETENA para que decida, casi libremente, si otorga audiencia sobre los Estudios de Impacto Ambiental sometidos a su aprobación, atenta directamente también contra el Derecho de Defensa y la Garantía del Debido Proceso que tutelan los artículos 39 y 41 de la Constitución Política y cuya aplicación obligatoria se extiende a la esfera administrativa. Conceder el derecho a todo ciudadano a denunciar los actos que infrinjan su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y a exigir el resarcimiento de daños, como establece el artículo 50 constitucional, sin garantizarle el derecho a ser escuchado oportunamente por las autoridades responsables de velar por el respeto a la legislación ambiental, deviene en una paradoja inadmisible en el Estado Social de Derecho, por lo que las normas atentan también contra el principio democrático. Cita en apoyo de sus argumentos la sentencia 6322-2003 de las 14:14 horas del 3 de julio de 2003.
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que proviene de la resolución de las 13:27 horas del 26 de febrero de 2010 dictada en el proceso que es recurso de amparo que se tramita bajo el las normas objeto de esta acción y en el derecho a defender su interés difuso a un ambiento sano y ecológicamente equilibrado.
3. 3Por resolución de las 09:15 horas del 29 de abril del 2010 (visible a folio 019 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.
4. 4Informa TEOFILO de la TORRE ARGUELLO, en su calidad de Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (folio 35) que la Secretaria Técnica Nacional Ambiental es un órgano desconcentrado competente para conocer los Estudios de Impacto Ambiental. Añade que de conformidad con el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública en ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. De la misma normativa impugnada se desprende que en caso de que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental determine técnicamente después de analizado el proyecto de que se trate, que no es necesaria la audiencia pública, siempre tiene la obligación de ejecutar cualquier otro método mediante el cual las personas opositoras al proyecto puedan manifestarse y a su vez la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, hace uso, consideración y análisis de las observaciones que al respecto se emitan.Comenta que en relación a las audiencias públicas para proyectos de categoría A como lo es el caso del Proyecto del PH Reventazón, según el artículo 42 del Decreto Ejecutivo N°31849, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental debe garantizar la posibilidad de pronunciamiento de la sociedad civil dentro del proceso de evaluación de los Estudios de Impacto Ambiental. De presentarse observaciones durante el proceso de análisis del instrumento de evaluación, deberán ser tomadas en cuenta e incorporadas de manera oportuna. Añade que se debe garantizar la posibilidad de pronunciamiento de la sociedad civil dentro del proceso de evaluación de los Estudios de Impacto Ambiental. Como parte de la apertura de participación a la sociedad civil y de acuerdo con el artículo 35 del Decreto Ejecutivo N°31849 para los casos en que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental lo considere necesario, una copia del Estudio de Impacto Ambiental será entregada por ésta, al Área de Conservación del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones dentro de la que se circunscribe el AP y la municipalidad o municipalidades del Cantón o Cantones donde éste se localiza, o cualquier otra autoridad competente.Que en el caso del Proyecto Hidroeléctrico Reventazón, al que hace referencia la accionante, dice que antes de otorgar la Viabilidad (licencia) Ambiental, la Municipalidad de Siquirres, recibió tres copias del estudio completo el 19 de diciembre de 2009 según consta a folio 107 del expediente del PH-Reventazón y la Comisión Plenaria de esa Secretaría otorgó audiencia privada a miembros de dicha municipalidad el día 10 de diciembre de 2008, y se programó otra audiencia privada en las Oficinas de la Dirección Regional Huetar Atlántica del MAG el 05 de febrero de 2009 con miembros de la Comisión Plenaria y Analistas Técnicos de la Setena, el Concejo Municipal y el Alcalde, no obstante, tal día ningún miembro de la Municipalidad de Siquirres asistió, lo que consta en el Acta de Audiencia con número de folios 147 a 149 del expediente. Añade que el Proyecto del PH Reventazón, mediante la resolución número 1204-2008-SETENA de 02 de mayo de 2008, se fijaron los términos de referencia al Instituto Costarricense de Electricidad, para la presentación del Estudio de Impacto Ambiental y particularmente, entre algunos de los puntos que se solicitaron presentar en el apartado socioeconómico se encuentra: la percepción local sobre el proyecto sus posibles impactos, el estudio cualitativo de manera que los principales impactos determinados en el estudio se analicen en la evaluación de impactos y se establezcan medidas de mitigación y/o compensación para los mismos. Pide se declare sin lugar la acción.
5. 5La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 026 a 034. Señala que la accionante cumple los requisitos de legitimación que establece el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En cuanto al fondo, dice que la Ley Orgánica del Ambiente, que es la N°7554 de 04 de octubre de 1995, asegura a los ciudadanos no sólo el acceso a la información contenida en los expedientes que se tramitan ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (artículos 22 y 23) y a los criterios técnicos y porcentajes de ponderación para analizar los estudios de impacto ambiental (artículo 24), sino que también les proporciona la posibilidad de manifestarse en cualquier momento procedimental. Transcribe el artículo 22 de la Ley Orgánica Ambiental según el cual: “Artículo 22.- Expediente de la evaluación Las personas, físicas o jurídicas, públicas o privadas, tendrán el derecho a ser escuchadas por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, en cualquier etapa del proceso de evaluación y en la fase operativa de la obra o el proyecto.Las observaciones de los interesados serán incluidas en el expediente y valoradas para el informe final. (…)” Comenta que es dentro de este cuadro de tutela ambiental efectiva que se enmarca tanto el artículo 95 de la Ley No. 7788, respecto de proyectos que puedan afectar la biodiversidad, como el 56 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), al aumentar aún más la posibilidad de que las personas puedan informarse y manifestarse de proyectos que les puedan impactar el ambiente. En tal sentido, los artículos cuestionados por la accionante ofrecen a los ciudadanos una oportunidad, como lo es la audiencia pública, para reunirse a conocer y discutir sobre los alcances de obras o proyectos cuya magnitud del potencial impacto ambiental así lo amerite. Pero no puede pretenderse que sobre todo proyecto que se presente a conocimiento de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental se realice una audiencia pública, ya que evidentemente tal proceder, amén de que no se justifica, entrabaría el trámite de los expedientes ante esa Oficina haciéndolo más lento.Lo propio es que la audiencia pública se lleve a cabo cuando se esté en presencia de obras o proyectos cuya impactos ambientales sean significativos para un grupo poblacional considerable, y para eso, necesariamente la identificación de los proyectos debe hacerse caso por caso; de ahí, que ambas normas, de modo razonable, le otorgan la potestad a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental de determinar la necesidad o no de celebrarla. Entonces, las normas no son por sí mismas inconstitucionales, todo lo contrario, se encuentran apegadas al bloque de legalidad que asegura una adecuada participación ciudadana en los asuntos ambientales que les son de interés. Lo que sí podría de manera eventual lesionar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado es la interpretación o ponderación que en un determinado caso concreto haga la Secretaría Técnica Nacional Ambiental de un proyecto para negar la realización de una audiencia pública, pero esta hipótesis no es un asunto que deba ventilarse por una acción de inconstitucionalidad, sino por la vía del amparo o ante los tribunales contencioso administrativos.Dice que no debe perderse de vista que aunque no se realice una audiencia pública por no considerarlo necesario la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, igual las personas pueden tener acceso al que quieran y cuando quieran; por lo que en ningún momento se estaría conculcando, al grado de suprimirlo, el derecho de los habitantes al debido proceso o contradiciendo el principio democrático. Cita otro aspecto cual es que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental no puede arbitrariamente negar la realización de una audiencia pública, sino que su acto de denegatoria debe estar debidamente fundamentado. Así se desprende del texto del artículo 56 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental cuando indica que la determinación de la necesidad o no de celebrarla, la hará la SETENA previa valoración técnica de las situaciones implicadas en el desarrollo de la misma.Finalmente, pero no menos importante, es que la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas cuestionadas, como lo pretende la accionante, lo único que traería es anular dos normas del ordenamiento jurídico que prevén la posibilidad de realizar audiencias públicas en trámites de evaluación de impacto ambiental, con lo que, lejos de beneficiarse la participación ciudadana en este tipo de procedimientos, se vendría a desmejorar al reducirse las posibilidades de los habitantes involucrados de tener un contacto más cercano y de forma comunitaria con los megaproyectos que podrían eventualmente perjudicarles en su ambiente. Por ello, pide se declare sin lugar la acción.
6. 6Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
7. 7En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad de la acción. La presente acción ha sido promovida porque así se ordenó a la accionante mediante resolución de las 13:27 horas del 26 de febrero de 2010, dictada en el recurso de amparo número No. 09-012301-0007-CO, en la cual se confirió plazo de quince días para interponer la acción de inconstitucionalidad contra el artículo 95 de la ley Nº 7788 de 30 abril 1998 (Ley de la Biodiversidad) y 56 del artículo 56 del Decreto Ejecutivo Nº 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC. Se trata de una forma de legitimación distinta de las previstas en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en la medida en que la legitimación para interponer la acción responde a una previsión del legislador, quien dispuso que en los casos del artículo 48 de esta Ley, se otorgue al accionante un plazo para formular la acción de inconstitucionalidad. La acción es entonces admisible y procede el análisis por el fondo de las normas impugnadas.

II.Objeto de la impugnación.- La accionante impugna el articulo 95 de la ley Nº 7788 de 30 abril 1998 (ley de la biodiversidad) y el articulo 56 del decreto ejecutivo Nº 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC.

El artículo 95 de la ley impugnado dispone lo siguiente:

“La Secretaria Técnica Nacional Ambiental deberá realizar audiencias publicas de información y análisis sobre proyecto, cuando lo considere necesario.” El artículo 56 del decreto impugnado dispone lo siguiente:

“Conforme el articulo 95 de la Ley de Biodiversidad, cuando alguna persona física o jurídica solicite a la SETENA se lleve a cabo audiencia publica de información y análisis para el caso de una determinada actividad, obra proyecto, la Comisión Plenaria de la SETENA en virtud de la magnitud del potencial impacto ambiental, determinará, previa valoración técnica de las situaciones implicadas en el desarrollo de la misma, la necesidad de o no de celebrarla. En caso de decidir no celebrar la audiencia publica solicitada, dicha comisión deberá determinar el mecanismo mediante el cual recibirá las observaciones” Estima la accionante que el artículo 95 de la ley de la biodiversidad y el artículo 56 del decreto ejecutivo Nº 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC no respetan los artículos 1 y 50 de la Constitución Política porque la Secretaría Técnica Nacional Ambiental decide si realizar o no una audiencia pública de los proyectos propuestos puedan afectar la biodiversidad.

III.Del derecho de participación en asuntos ambientales. En anteriores ocasiones, la Sala ha resaltado la importancia del tema de acceso a la información y de participación ciudadana en los asuntos relacionados con la materia ambiental, información relacionada con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Sobre el tema de la participación en este tipo de asuntos, recientemente, por sentencia Nº 2012-5593 de las 16:04 horas del 02 de mayo del 2012, esta Sala dispuso:

V.Sobre la participación ciudadana en los asuntos ambientales.- Tal como lo ha dicho ya esta Sala en otras ocasiones, la participación ciudadana en los asuntos ambientales abarca dos puntos esenciales: el derecho a la información relativa a los proyectos ambientales, o que puedan causar una lesión a los recursos naturales y al medio ambiente, y la garantía de una efectiva participación en la toma de decisiones en estos asuntos. Por ello, el Estado costarricense no sólo debe invitar a la participación ciudadana, sino que debe promoverla y respetarla cuando se produzca. Concretamente, en la sentencia 2003-6322, esta Sala estableció que:

“11.- participación ciudadana en los asuntos ambientales: La participación ciudadana en los asuntos ambientales abarca dos puntos esenciales: el derecho a la información relativa a los proyectos ambientales, o que puedan causar una lesión a los recursos naturales y al medio ambiente, y la garantía de una efectiva participación en la toma de decisiones en estos asuntos. Por ello, el Estado costarricense no sólo debe invitar a la participación ciudadana, sino que debe promoverla y respetarla cuando se produzca (Sentencias número 2001-10466, supra citada). De esta suerte, resulta de gran importancia la puesta a disposición de los interesados de la información que en la materia tengan en las oficinas públicas, caso de la relativa a los estudios de impacto ambiental a cargo de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la requerida para la aprobación de los planes reguladores de las respectivas municipalidades, por ejemplo.

Fue la Convención de Río la que en el principio 10 elevó esta participación a rango de principio en materia ambiental, al señalar "El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona debe tener adecuada formación sobre el medio ambiente que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes." De este principio, se evidencia claramente la importancia que a nivel internacional se da a las cuestiones ambientales, y en general, sobre todo, a la participación de la sociedad civil en decisiones de gran trascendencia para la comunidad.

Al ser Costa Rica un Estado signatario, este instrumento ciertamente la obliga y condiciona, pues esa es la consecuencia de su suscripción, según con consideró este Tribunal, en sentencia número 8319-2000, de las diez horas dieciocho minutos del ocho de setiembre del dos mil:

"Así, su propósito es que las decisiones gubernamentales sean consecuencia de una discusión que no se constriña a pequeños núcleos oficiales o de intereses parcializados, sino que sean tomadas en consideración otras opiniones, con la apertura necesaria para crear el debate ampliado, aunque sin dejar de cumplirse, claro, los requisitos que establece la legislación correspondiente. No se trata de una desconstitucionalización del principio de legalidad de la Administración Pública, aunque sí por supuesto, de una forma de gobierno más democrático, que amplía los foros de debate sobre temas como el de la protección al medio ambiente, y que por virtud de ello, quedan abiertos a la intervención y opinión ciudadana. Estamos, pues, ante una opción ya muy aceptada en la evolución del concepto de democracia y este amparo ofrece una magnífica oportunidad de darle clara y efectiva vigencia, para que no se quede en el mero discurso. Por eso mismo es que la cuestión ambiental es un tema que ya la Sala ha reconocido como aquellos que otorgan a los particulares una legitimación especial, y de la que se reconoce como un «derecho reaccional» (vid. sentencia 2233-93 y 3705-93 de esta Sala).

«En el derecho ambiental, el presupuesto procesal de la legitimación tiende a extenderse y ampliarse en una dimensión tal, que lleva necesariamente al abandono del concepto tradicional, debiendo entender que en términos generales, toda persona puede ser parte y que su derecho no emana de títulos de propiedad, derechos o acciones concretas que pudiera ejercer según las reglas del derecho convencional, sino que su actuación procesal responde a lo que los modernos tratadistas denominan el interés difuso, mediante el cual la legitimación original del interesado legítimo o aún del simple interesado, se difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran. Tratándose de la protección del ambiente, el interés típicamente difuso que legitima al sujeto para accionar, se transforma, en virtud de su incorporación al elenco de los derechos de la persona humana, convirtiéndose en un verdadero "derecho reaccional", que, como su nombre lo indica, lo que hace es apoderar a su titular para "reaccionar" frente a la violación originada en actos u omisiones ilegítimos.» (vid. sentencia 3705-93) Es por ello, que por Ley 7412 del 03 de junio de 1994, la Asamblea Legislativa reformó el artículo 50 de la Constitución Política, garantizando a toda persona el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

En esta materia, entonces, existe la legitimación para denunciar actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado, a través del acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos. De esta manera, cuando la Constitución Política hace mención de que el Gobierno de la República es popular, representativo, alternativo y responsable, hemos de tener claro que la participación ciudadana no se limitaría al mero ejercicio del derecho al voto, o a la aspiración de alcanzar un cargo público de elección popular, sino, además y en esta nueva visión, a la de que a las personas se les ofrezca la oportunidad real de contribuir a la toma de las decisiones políticas del Estado, especialmente cuando éstas tengan trascendencia nacional, o eventualmente pudieren afectar los derechos fundamentales de ciertos sectores de la población. De los artículos 1 y 50 Constitucionales se rescata pues, la consideración que los ciudadanos merecen en un estado democrático, en el cual puedan al menos tener acceso a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, tal y como lo señalan los recurrentes.

El precepto comentado, entonces, recoge el principio citado a través del acceso a la información de que se dispone y a la divulgación de ella, para que la toma de decisiones no se circunscriba a un limitado grupo de intereses. Ciertamente, que en la materia que ahora analizamos, nuestro ordenamiento jurídico ya prevé que los particulares pueden solicitar a la SETENA llevar a cabo audiencias públicas, para efecto de que se tomen en cuenta las posiciones formuladas por las comunidades interesadas en la toma de decisiones que afectan el ambiente, lo que ha sido recogido en la Ley Orgánica del Ambiente y de su Reglamento, como informó la autoridad recurrida." Precisamente, la Ley Orgánica del Ambiente reconoce este principio en los artículos 6 y 23, que textualmente disponen en lo que interesa:

"Artículo 6. Participación de los habitantes El Estado y las municipalidades, fomentarán la participación activa y organizada de los habitantes de la República, en la toma de decisiones y acciones tendientes a proteger y mejorar el ambiente." "Artículo 23. Publicidad de la información La información contenida en el expediente de la evaluación de impacto ambiental será de carácter público y estará disponible para ser consultada por cualquier persona u organización." Asimismo, en el Reglamento sobre procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, también se recoge este principio, al disponerse en el Capítulo IV, en el que se regula lo relativo a la audiencia pública prevista dentro del procedimiento del estudio de impacto ambiental (artículos 35 a 40), en el que se tiene prevista la participación activa, tanto de la sociedad civil como de las municipalidades -en su condición de ente "[...] constituido por el conjunto de vecinos residentes de un mismo cantón, que promueven y administran sus propios intereses por medio del gobierno municipal" (artículo 1° del Código Municipal).

Norma similar tiene la Ley de Planificación Urbana, en lo relativo a la aprobación por las municipalidades de los planes reguladores, al obligarlo a "1) Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y la divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer el proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles" (artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana).

Este principio de la participación ciudadana en los asuntos ambientales, nace y se justifica precisamente de la aplicación de la positivación del principio democrático -consagrado en el artículo 1° de la Constitución Política-. Es importante resaltar que esta participación se puede lograr en forma individual, a través de grupos asociativos de orden particular, así como también a través de los gobiernos locales, a quienes, por su competencia asignada en el artículo 169 de la Constitución, se les reconoce plena competencia para promoverla en los asuntos que de algún modo puedan afectar la comunidad de su jurisdicción, y más bien, si no lo hace, estaría incumpliendo uno de sus cometidos que el constituyente le asignó, y que ha sido desarrollada en la legislación ordinaria "Las municipalidades fomentarán la participación activa, consciente y democrática del pueblo en las tomas de decisiones del gobierno local. Las instituciones públicas estarán obligadas a colaborar para que estas decisiones se cumplan debidamente" (artículo 5 del Código Municipal).

Queda claro que la participación ciudadana y de las municipalidades es de trascendental importancia a fin de promover la conciencia en los problemas ambientales y para coadyuvar en la toma de decisiones de las instituciones encargadas de la preservación, vigilancia y protección del medio ambiente y los recursos naturales. Este principio ya había sido reconocido en voto salvado de los Magistrados Piza, Solano y Arguedas en sentencia número 4423-93, supra citada, no sólo como un derecho de participación, sino un deber de la comunidad y municipalidad en la toma de decisiones y discusiones sobre la ubicación de un relleno sanitario en Esparza. En este mismo sentido, en sentencia número 10466-2000, de las diez horas diecisiete minutos del veinticuatro de noviembre del dos mil, la Sala señaló que en modo alguno "[...] puede excluirse al ser humano que recibirá los efectos de las decisiones gubernamentales en materia ambiental-, de su participación en la decisión de asuntos vinculados con esta materia." Con anterioridad, este Tribunal, reconoció la importancia de la participación de los gobiernos locales en este tipo de procesos (estudios de impacto ambiental) bajo las siguientes consideraciones:

"[...] queda claro para la Sala que en los procedimientos de estudio de impacto ambiental y declaratoria de viabilidad ambiental de los proyectos en los que se pretenda explotar recursos naturales, la participación de las municipalidades debe ser activa; sin embargo, en modo alguno puede pretenderse la sustitución del órgano director de los mismos -en este caso la Secretaría Técnica Nacional Ambiental- por las municipalidades. En el caso concreto, esa participación se traduce en la participación de los gobiernos locales en todo el procedimiento, y por ello es que en dicho procedimientos tienen plena cabida sus gestiones, pero como una parte más, motivo por el cual se le notifican todas las gestiones que se realicen dentro de ese procedimiento. En todo caso, el procedimiento previsto en los artículos 35 a 40 del Reglamento sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Decreto Ejecutivo número 25.705-MINAE, prevé no sólo la participación de la sociedad civil, sino sobre todo, de las municipalidades, con las cuales coordinará la celebración de la audiencia pública (artículo 36), pero a modo de colaborador de esta entidad con la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, sin que en modo alguno pueda pretender la toma de decisiones.

Por lo demás, las competencias municipales en lo que respecta a la preservación y protección del medio ambiente no pueden verse limitadas a la organización de la audiencia pública -que por disposición legal le corresponde a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental-, sino que va mucho más allá, como lo es la concientización de los munícipes en la participación ciudadana, la denuncia -con pruebas técnicas- ante entidades administrativas y los tribunales de justicia, el manejo adecuado de la basura y de los desechos industriales, el control y fiscalización para que las leyes ambientales se cumplan, y la promoción de los recursos legales pertinentes, como lo sería la solicitud de suspensión de los actos administrativos que estimen nocivos para el ambiente, pero no en la vía constitucional, sino en la jurisdicción contenciosa-administrativa y civil de Hacienda, entre otros cometidos" (sentencia número 2001-5737, de las catorce horas cuarenta y un minutos del veintisiete de junio del dos mil uno).

En este sentido, resulta indispensable que la audiencia se lleve a cabo en el lugar donde los vecinos puedan asistir, y con preferencia en el lugar de los hechos, ya que lo contrario, la celebración de la audiencia ordenada por la Administración no lograría cumplir su finalidad, donde obviamente la falta de los recursos no puede constituirse en un obstáculo para hacer llegar al expediente todos los elementos probatorios que la Administración requiere para tomar una decisión en asuntos de tan fundamental importancia, ya que necesariamente tendrá implicaciones sobre el medio ambiente y la comunidad. Asimismo, la importancia de la participación de las municipalidades en la elaboración de los estudios de impacto ambiental ha sido reconocida en la propia Ley Orgánica Ambiental en el párrafo segundo del artículo 22, que prevé:

"Dentro de los cinco días hábiles siguientes al recibo de una evaluación de impacto ambiental, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental remitirá un extracto de ella a las municipalidades en cuya jurisdicción se realizará la obra, la actividad o el proyecto. Asimismo, le dará profusa divulgación, por los medios de comunicación colectiva, a la lista de estudios sometidos a su consideración" Con lo que se resalta que la participación comunal en la toma de decisiones en materia ambiental forma parte del procedimiento al que debe sujetarse el Estado, y a la vez es integrante del derecho fundamental de toda persona, en los términos previstos en el artículo 50 de la Constitución Política. Por ello, reiteradamente la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el derecho de audiencia hace parte del debido proceso sustantivo y que es una forma de expresión de la democracia participativa (en este sentido, entre otras ver voto salvado de los Magistrados Piza, Solano y Arguedas de la sentencia número 4423-93, de las doce horas del siete de setiembre de mil novecientos noventa y tres; 2331-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del catorce de mayo de mil novecientos noventa y seis; 3521-95, de las diecisiete horas tres minutos del diez de julio de mil novecientos noventa y seis; 6640-00, de las nueve horas dieciséis minutos del veintiocho de julio del dos mil; y 10466-2000, de las diez horas dieciséis minutos del veinticuatro de noviembre del dos mil).

Sobre el tema de información en materia de ambiente, se ha indicado "En materia del medio ambiente debemos trasladar este concepto sobre el derecho de información a una nueva perspectiva que tiene todo individuo o colectividad de solicitar información y de ser informado por cualquier ente estatal [información] que no puede ser obstruida por las instituciones estatales referentes a cualquier proyecto que pueda afectar el goce de su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Es entonces esta, la garantía que permitirá participar a cualquier individuo o colectividad, haciendo uso de los intereses difusos del acceso a la participación, dentro de los procesos de toma de decisiones que afecten ese derecho, pues lo contrario sería ilusorio y la norma constitucional resultaría superflua [...]" (sentencia número 2331-96, supra citada).

En esta especial materia, toda persona debe tener adecuada información sobre los materiales y las actividades o proyectos que pueden implicar un peligro o amenaza para las comunidades (derecho a la salud), y para la conservación y preservación del medio ambiente (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado), así como para la efectiva oportunidad de participar en los procesos de adopción de tales decisiones; toda vez que tratándose del derecho al ambiente, la legitimación corresponde al ser humano como tal, pues la lesión a este derecho fundamental la sufre tanto la comunidad –como un todo-, como el individuo en particular. Por ello, la Administración debe facilitar y fomentar la sensibilidad y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos, no sólo de los miembros de la comunidad, sino también de la ciudadanía en general, en tanto en materia ambiental se ha considerado la existencia de un verdadero interés difuso (según se había anotado anteriormente en esta sentencia).” La debida observación de este mandato de informar adecuadamente a la población, ha sido precisado y efectivamente aplicado en la jurisprudencia de la Sala, cuando en sentencia número 2004-13414, de las nueve horas veintinueve minutos del veintiséis de noviembre de dos mil cuatro, estableció que:

“Este Tribunal en anteriores oportunidades se ha referido a la consulta a las comunidades como parte del procedimiento administrativo para la obtención del estudio de impacto ambiental, que es requisito previo al inicio de labores de explotación, en el siguiente sentido:

“IV.- “...Antes de analizar los alegatos de las partes, cabe señalar que el proceso de Evaluación Ambiental de Proyectos tiene por objeto identificar, predecir, interpretar, y comunicar a los interesados preventivamente, el efecto de un proyecto sobre el medio ambiente. Es un procedimiento administrativo de control de proyectos que, apoyado en un estudio técnico sobre las incidencias ambientales de una actividad determinada, denominado Estudio de Impacto Ambiental (documento técnico que debe presentar el promotor o titular del proyecto) y en un trámite de participación pública, permite a la autoridad ambiental competente emitir una declaración de impacto ambiental, rechazando, aprobando o modificando el proyecto. El artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente impone la obligatoriedad de que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental evalúe el impacto ambiental de las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, previo a que éstas inicien.

La Evaluación Ambiental involucra una serie de fases en las que participan el desarrollador del proyecto, el ente fiscalizador competente (SETENA en el caso de Costa Rica), y la sociedad civil. Inicia con la presentación del Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar, documento que debe evaluar el Grupo de Evaluación Preliminar de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Posteriormente, se determina qué instrumento de evaluación ambiental requiere la actividad, y el desarrollador presenta el documento que debe ser examinado a fin de determinar si se requiere o no información adicional. El desarrollador del proyecto debe rendir una garantía y nombrar un Regente Ambiental, además de dar una declaración de compromisos ambientales. No es sino hasta que se cumplen todas estas etapas que el proyecto obtiene la declaración de viabilidad ambiental por parte de SETENA, por lo que una vez que se ha llevado a cabo todo el proceso es que puede considerarse satisfecho el requerimiento del artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente.

(sentencia número 2003-04818 de las diez horas con cincuenta y un minutos del treinta de mayo del dos mil tres).- Así las cosas, en este caso, lleva razón el recurrente al acusar que no se ha dado la consulta a las comunidades que pudieran resultar afectadas por el otorgamiento de la concesión de explotación cuestionada. Es claro que la audiencia que se echa de menos, debe en todo caso darse de previo a la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte de ese Ministerio del Ambiente y Energía. Para tal efecto la administración debe informar en forma amplia, completa y veraz a las comunidades que se verán afectadas por la exploración y explotación minera en la zona de su actividad.” En suma, el derecho de participación en materia ambiental, es un derecho fundamental y un principio, protegido constitucionalmente, y que como tal, impregna todo el resto del ordenamiento jurídico, en cuenta, toda la legislación, reglamentación y resto de normativa ambiental, aunque este no lo establezca expresamente.

Derecho que se traduce en la obligación del Estado de facilitar, garantizar, permitir y brindar el acceso a la población en todas las instancias, incluso en los procedimientos administrativos y judiciales (en los términos del principio 10 de la Convención de Río), para que los miembros de la comunidad no sólo puedan ser testigos presenciales de un determinado procedimiento sino también para que puedan ser parte y así "reaccionar" frente a la violación a su derecho al ambiente y con ello buscar la reparación de los daños. Ello pues, conforme al más reciente concepto de legitimación en materia ambiental, su derecho de acceso, de intervenir, de participar y de ser parte, no emana de títulos de propiedad, derechos o acciones concretas que pudiera ejercer según las reglas del derecho convencional, sino que, por tratarse de un interés difuso, tal derecho se difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran.” Por otro lado, en relación con el deber del Estado de garantizar una efectiva tutela del ambiente de manera coordinada, mediante la aplicación del criterio de prevención y a través de sus distintas instituciones, entre las que está la SETENA y mediante la aplicación del criterio de prevención, la Sala, en la sentencia Nº 2010006922 de las 14:35 horas del 16 de abril del 2010 dijo:

“VII.- El deber del Estado en la tutela del ambiente. A partir de la reforma del artículo cincuenta constitucional, en la cual se consagró también -en forma terminante- la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es a tenor de esta disposición, en relación con los artículos veinte, sesenta y nueve y ochenta y nueve de la Constitución Política, que se derivó la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la legislación ambiental. Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho. En este orden de ideas, debe considerarse que la normativa establece al Ministerio del Ambiente y Energía como el órgano rector del sector de los recursos naturales, energía y minas, según lo dispuesto en el artículo dos de la Ley Orgánica de este ministerio, número siete mil ciento cincuenta y dos, de cuatro de junio de mil novecientos noventa.

Esta función de rectoría en la materia ambiental, a criterio de la Sala, comprende no solo el establecimiento de regulaciones adecuadas para el aprovechamiento del recurso forestal y los recursos naturales, según lo dispone también el artículo cincuenta seis de la Ley Orgánica del Ambiente, sino que le confiere la importante función de ejercer la rectoría en la materia ambiental, consistente en mantener un papel preponderante en esta materia. En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado según el artículo 50 de la Constitución, en tanto dispone en lo que interesa en el párrafo tercero: "El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho"; lo cual resulta concordante con el principio constitucional establecido en el párrafo segundo del artículo nueve de la Constitución Política, que expresamente prohíbe a los Poderes del Estado la delegación del ejercicio de funciones que le son propias, máxime cuando se constituyen en esenciales.

De esta manera, tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, corresponden al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas.

VIII.La prevención del riesgo ambiental. Estableciéndose a nivel constitucional esta obligación del Estado, resulta importante apreciar cómo a nivel de los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos también se establecen obligaciones concretas que deben ser respetadas. En materia ambiental se ha definido el deber de prevención que debe existir en este ámbito; la Declaración de Río, adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, dispone que:

"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente".

La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables; la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. Tal como lo señala el instrumento internacional de cita como el mismo artículo cincuenta constitucional, es el Estado el llamado a efectuar esta labor de prevención, y así lo ha reconocido esta Sala al afirmar, mediante sentencia número 2001-6503, de seis de julio de dos mil uno, que:

“El párrafo tercero del numeral 50 Constitucional señala con toda claridad que el Estado debe garantizar, defender y preservar el derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; lo que implica afirmar que los entes públicos no sólo están en la obligación de hacer cumplir –a los particulares y otros entes públicos- la legislación ambiental, sino también, ante todo, que deben ajustar su accionar a los dictados de esos cuerpos normativos tutelares. Las instituciones del Estado son las primeras llamadas a cumplir con la legislación tutelar ambiental, sin que exista justificación alguna para eximirlas del cumplimiento de requisitos ambientales como, a manera de ejemplo, el estudio de impacto ambiental que exige la Ley Orgánica del Ambiente para las actividades que emprendan los entes públicos que, por su naturaleza, puedan alterar o destruir el ambiente." (énfasis añadido)

IX.La coordinación de las instituciones públicas en la protección integral al ambiente. Existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el ambiente, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan en peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública se entiende tanto a la Administración Central –Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)-, así como también las instituciones descentralizadas como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

Del mismo modo, en esta tarea tienen gran responsabilidad las municipalidades en lo que respecta a su jurisdicción territorial. Debido a la diversidad de actores que pueden intervenir, podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa. Por ello, a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala se ha referido ya al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes, al señalar mediante sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, que:

"[L]a coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto como consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias que de las derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas residuales -Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud-, o no verificar los controles sónicos en bares, restaurantes o centros de fiestas -municipalidades y Ministerio de Salud-.”

IV.De la discrecionalidad de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental de celebrar la audiencia pública solicitada por particulares en asuntos ambientales. La accionante acusa la inconstitucionalidad del artículo 95 de la Ley de la Biodiversidad en el tanto permite a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental autorizar o no la audiencia pública de información y análisis sobre un proyecto concreto y su impacto; aspecto este último que es desarrollado en el artículo 56 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto No. 31849 de 24 de mayo de 2004 también cuestionado y según el cual, en respuesta a la solicitud de la audiencia pública, debe la SETENA -previo a decidir sobre la necesidad o no de celebrar tal audiencia-, valorar desde un punto de vista técnico, las situaciones implicadas en el desarrollo de la misma. En la norma cuestionada se conmina a la SETENA, -en caso de que decida no celebrar la audiencia pública solicitada -, determinar el mecanismo mediante el cual recibirá las observaciones.

Estima la accionante que tal norma vulnera el derecho a la salud y la protección y defensa de la naturaleza, porque no establecen parámetros claros para definir la conveniencia o no de la audiencia pública pedida, sino que cita un concepto jurídico indeterminado que permite la arbitrariedad, en el tanto la decisión de celebrar la audiencia se toma en forma restrictiva por SETENA, y como ha ocurrido en el Trámite del Estudio de Impacto Ambiental del PH Reventazón, niega a los ciudadanos y a las comunidades, la posibilidad de defender en forma eficaz y oportuna el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. A la luz de la jurisprudencia citada en el Considerando anterior, descarta la Sala los reparos de inconstitucionalidad el artículo 95 de la Ley de Biodiversidad desarrollado por el artículo 56 de su Reglamento, permitan la arbitrariedad por parte de la Secretaria Técnica Nacional Ambiental para autorizar o rechazar una audiencia pública en cuanto establece que tal audiencia se dará “cuando lo considere necesario”.

A criterio de la Sala, tal frase no debe ser entendida fuera de su contexto. En primer lugar, de la misma normativa cuestionada se deduce que la determinación de no dar la audiencia pública de información pedida sobre algún proyecto con impacto ambiental, sólo puede justificarse por parte de la SETENA, -como órgano encargado de realizar la evaluación de impacto ambiental-, con base en criterios establecidos de manera objetiva, esto es: “previa valoración técnica de las situaciones implicadas en el desarrollo de la misma, la necesidad de o no de celebrarla”(Art. 56 del decreto ejecutivo Nº 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC). Además del parámetro objetivo que constituye la necesidad de realizar una valoración técnica de la situación que permite descartar la audiencia pública de información señalado en el Art. 56 del decreto citado, debe atender la SETENA el requisito que exige el artículo 19 de la Ley Orgánica del Ambiente, que es ley N°7554 de 04 de octubre de 1995, según el cual debe este órgano pronunciarse mediante resolución debidamente fundada y razonada (Art. 19 Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 de 04 de octubre de 1995).

En segundo lugar, establece el artículo 95 de la Ley de Biodiversidad cuestionado, que en el caso de rechazar la solicitud de audiencia pública de información pedida por persona física o moral, deberá la SETENA “determinar el mecanismo mediante el cual recibirá las observaciones”, opción que claramente garantiza la participación ciudadana en los asuntos ambientales en sus dos puntos esenciales ya citados en la jurisprudencia parcialmente transcrita en el Considerando anterior, cuales son: el derecho a la información relativa a los proyectos ambientales, o que puedan causar una lesión a los recursos naturales y al ambiente, y la garantía de una efectiva participación en la toma de decisiones en estos asuntos (Al efecto, ver sentencia número 2001-10466). Así las cosas, del análisis de la normativa de la Ley de Biodiversidad cuestionada en relación con la extensa jurisprudencia desarrollada por esta Sala, normativa internacional citada y en particular de la Ley Orgánica del Ambiente se infiere que la opción de la SETENA de no celebrar la audiencia pedida en el artículo 95 de la Ley de Biodiversidad, contrario a lo que afirma la accionante, no elimina de ningún modo al particular la garantía de la participación ciudadana en los asuntos ambientales, que se repite, es un pilar básico del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, consagrado en el artículo 50 de nuestra Carta Magna.

Como bien expone la Procuraduría General de la República en el informe rendido a la Sala: “No debe perderse de vista que aunque no se realice una audiencia pública por no considerarlo necesario la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, igual las personas pueden tener acceso al manifestaciones que quieran y cuando quieran, como ya lo explicamos más atrás; por lo que en ningún momento se estaría conculcando, al grado de suprimirlo, el derecho de los habitantes al debido proceso o contradiciendo el principio democrático. Otro aspecto de interés, es que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental no puede arbitrariamente negar la realización de una audiencia pública, sino que su acto de denegatoria debe estar debidamente fundamentado. Así se desprende del texto del artículo 56 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental cuando indica que la determinación de la necesidad o no de celebrarla, la hará la SETENA previa valoración técnica de las situaciones implicadas en el desarrollo de la misma”.

V.Conclusión. Con base en las citas jurisprudenciales transcritas y demás consideraciones expresadas en esta sentencia, estima la Sala que el artículo 95 de la Ley de Biodiversidad y numeral 86 de su reglamento -en cuanto disponen la potestad de la SETENA de acoger o rechazar la solicitud de audiencia pública en un asunto ambiental- no eliminan la garantía de la participación comunal en la toma de decisiones en materia ambiental, así como tampoco ponen en riesgo la garantía a un acceso a un ambiento sano y ecológicamente equilibrado. El mecanismo que establece la normativa cuestionada y su ejercicio pone de manifiesto una voluntad por parte de la SETENA, que debe ser sustentada en razones técnicas suficientemente justificativas, objetivas y consistentes, dirigidas al cumplimiento del interés público que persiguen, en tutela del medio ambiente (04781-2011). Así, la biodiversidad debe ser interpretada en el contexto de la normativa y principios de materia ambiental, como la situación en que prevalecen criterios técnicos y objetivos, a partir de los cuales la Secretaria Técnica Nacional Ambiental deduce la necesidad o no de celebrar una audiencia pública, caso en el cual deberá entonces asegurar una adecuada participación ciudadana para lo que debe implementar medidas que garanticen el acceso al expediente administrativo, al estudio de impacto ambiental, y que se canalicen las manifestaciones que estimen pertinentes en cualquier momento. Corolario de lo expuesto, procede declarar sin lugar la acción, lo que en efecto se dispone.

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción.

Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Ricardo Guerrero P. José Paulino Hernández G.

FCC/lsg/jcalderonm