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Res. 16591-2011 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 30/11/2011
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Control constitucional: Sentencia estimatoria Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: SERVICIOS PÚBLICOS Subtemas:
NO APLICA.
Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:
NO APLICA.
16591-11. COMITES DE REGULACION Y SUPERINTENDENCIAS DE ENERGIA, AGUA Y TRANSPORTE. Acuerdos de Junta Directiva de la Aresep números 003-15-2010 de la sesión 015-2010 del 15 de abril de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nº 84 del 3 de mayo de 2010; 010-020-2010 de la sesión 020-2010 del 20 de julio de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nº 151 del 5 de agosto de 2010; 002-039-2010 de la sesión extraordinaria 039-2010 del 4 de octubre de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nº 203 del 20 de octubre de 2010; artículo 3 de la sesión 021-2011 del 30 de marzo de 2011 y los artículos 33, 34 1.D), 1 E), 1 F), 1 H), 1 N), 2 D); artículo 35, 36, 1 F), 1 G), 1 H), 1 J), 1 O), 2 D); artículo 37, 38, 1 C), 1 E), 1 F), 1 G), 1 H), 1 L), 1 M) 1.N), 1.O), 1.U), 2 D) del Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos.
... Ver más Res: Nº 2011-016591 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y treinta minutos del treinta de noviembre del dos mil once.
Acción de inconstitucionalidad promovida por ERIK ULATE QUESADA, y GILBERTO CAMPOS CRUZ, en su calidad de representantes de la Asociación de Consumidores de Costa Rica, contra los acuerdos de Junta Directiva de la Aresep números 003-15-2010 de la sesión 015-2010 del 15 de abril de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nº 84 del 3 de mayo de 2010; 010-020-2010 de la sesión 020-2010 del 20 de julio de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nº 151 del 5 de agosto de 2010; 002-039-2010 de la sesión extraordinaria 039-2010 del 4 de octubre de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nº 203 del 20 de octubre de 2010; artículo 3 de la sesión 021-2011 del 30 de marzo de 2011 y los artículos 33, 34 1.D), 1 E), 1 F), 1 H), 1 N), 2 D); artículo 35, 36, 1 F), 1 G), 1 H), 1 J), 1 O), 2 D); artículo 37, 38, 1 C), 1 E), 1 F), 1 G), 1 H), 1 L), 1 M) 1.N), 1.O), 1.U), 2 D) del Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos
Resultando:
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
Considerando:
I.Sobre la admisibilidad. Para fundamentar la admisibilidad de este proceso, los accionantes aducen que se encuentran dentro del supuesto previsto por el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues a su parecer se está ante la defensa de los derechos de los usuarios de los servicios públicos, establecido por el artículo 46 de la Constitución Política. Ahora bien, sobre el alegato de admisibilidad de los accionantes, este Tribunal señaló en su sentencia número 4393-2011 del 1 de abril de 2011, lo siguiente:
“Los actores ostentan legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, sin que para ello resulte necesario que cuenten con un asunto previo que les sirva de base a esta acción. Lo anterior porque acuden en defensa de un interés que atañe a la colectividad nacional en su conjunto, como lo son los intereses económicos de los consumidores, que a su juicio están siendo afectados por las disposiciones legales que se impugnan. La actividad del comerciante –que involucra al gran público consumidor- transciende su naturaleza privada al ir más allá del sujeto que la realiza en tanto afecta a terceros –el público consumidor- cuyos intereses están protegidos y garantizados constitucionalmente. La Asociación actora se encuentra legitimada para accionar en forma directa, a la luz de lo que dispone el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Se trata, en efecto, de materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía. Adicionalmente, se cumplieron los requisitos formales estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional”.
Dado que de la sentencia transcrita se desprende que esta Sala ha aceptado la legitimación de la Asociación de Consumidores, respecto de derechos e intereses colectivos, lo procedente es tener por admitida la presente acción de inconstitucionalidad.
Por otra parte, ha sido tesis de mayoría de este Tribunal que la contradicción de una norma reglamentaria con la ley, es un asunto de legalidad y no de constitucionalidad. Sin embargo, en este caso, la doctrina señalada no se puede aplicar toda vez que lo que se alega en la acción de inconstitucionalidad, principalmente, es la vulneración del principio de reserva de ley, asunto en el cual la Sala despliega toda su competencia.
II.Objeto de la impugnación. En el caso concreto, los accionantes cuestionan los artículos 33, 34 1.d, 1e, 1f, 1h), 1n), 2d); artículo 36. 1f), 1g), 1 h), 1j), 1º), 2d); artículo 37, articulo 38, 1c), 1e), 1f), 1g), 1h), 1l), 1m), 1n), 1º), 1u), 2d), del el Reglamento Autónomo de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos, (RIOF), así como los acuerdos de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), números 003-15-2010 de la sesión número 015-2010 del 15 de abril de 2010, 010-020-2010 de la sesión número 020-2010 de 20 de julio de 2010; 002-039-2010 de la sesión extraordinaria número 039-2010 de 4 de octubre de 2010; artículo 3 de la sesión número 021-2011 de 30 de marzo de 2011, por consideran que resultan violatorios de la función de dirección política de la Asamblea Legislativa, los artículos 11, 28, 46, 121, inciso 20, 129 y 188 de la Constitución Política, los principios democrático, de legalidad, de libertad y de reserva de ley. Dichas normas, señalan lo siguiente:
Artículo 33.—Competencia. SUAGUA ejerce la regulación integral, tanto técnica como económica, del suministro de los servicios de acueductos y alcantarillados, la recolección, el tratamiento y la evacuación de las aguas negras, las residuales, las aguas pluviales, hidrantes, riego y avenamiento cuando se preste por medio de empresa pública, por concesión o permiso. También incluye la recolección y tratamiento de desechos sólidos e industriales, salvo los que presten las municipalidades y estén cubiertos por la autonomía municipal. (Así corrida su numeración, en sesión ordinaria N° 042-2010 del 13 de octubre de 2010, que lo traspasó del antiguo artículo 28 al 33 actual publicado en La Gaceta No. 207 de 26 de octubre de 2010) Artículo 34.—Funciones. SUAGUA tiene dentro de sus funciones las siguientes:
1. En materia de regulación.
(…).
d. Fijar de manera ordinaria y extraordinaria, a solicitud de parte y de oficio, los precios y tarifas para los servicios regulados, autorizando el cobro de servicios ambientales cuando corresponda.
e. Regular la calidad, la cantidad, la confiabilidad, la continuidad, la oportunidad, la diversidad y la sostenibilidad ambiental de los servicios públicos regulados, en la perspectiva de promover los derechos de los usuarios y la protección del ambiente.
f. Velar por el cumplimiento de las condiciones del título habilitante, de la normativa técnica, las obligaciones tributarias y cargas sociales por parte de los prestadores de los servicios públicos, con todos los instrumentos y medios otorgados por la ley.
(…).
h. Declarar la caducidad y revocatoria de las concesiones otorgadas para la prestación de los servicios públicos de su competencia cuando corresponda.
(…).
n. Resolver los recursos de revocatoria que se presenten contra los actos emitidos.
2. En materia de procedimientos administrativos.
(…).
d. Resolver, como órgano decisor, las quejas, controversias y denuncias que se presenten ante la ARESEP, así como proporcionar la información que se le solicite en su instrucción.
De la Superintendencia de Energía (SUENERGÍA) Artículo 35.—Competencias. SUENERGÍA ejerce la regulación económica integral de los servicios de suministro de energía eléctrica en las etapas de generación, transmisión, distribución y comercialización, suministro de combustibles derivados de hidrocarburos.(Así corrida su numeración, en sesión ordinaria N° 042-2010 del 13 de octubre de 2010, que lo traspasó del antiguo artículo 30 al 35 actual publicado en La Gaceta No. 207 de 26 de octubre de 2010) Artículo 36.—Funciones. Son funciones propias de SUENERGÍA las siguientes:
1. En materia de regulación:
(…).
f. Fijar de manera ordinaria y extraordinaria, a solicitud de parte y de oficio, los precios y tarifas para los servicios regulados, autorizando el cobro de servicios ambientales cuando corresponda.
g. Regular la calidad, la cantidad, la confiabilidad, la continuidad, la oportunidad, la diversidad y la sostenibilidad ambiental de los servicios públicos regulados, en la perspectiva de promover los derechos de los usuarios y la protección del ambiente.
h. Velar por el cumplimiento de las condiciones del título habilitante, de la normativa técnica, las obligaciones tributarias y cargas sociales por parte de los prestadores de los servicios públicos, con todos los instrumentos y medios otorgados por la ley.
j. Declarar la caducidad y revocatoria de las concesiones otorgadas para la prestación de los servicios públicos de su competencia cuando corresponda. (Art. 55 de la Ley de la ARESEP, es competencia de la Junta Directiva).
(…).
o. Resolver los recursos de revocatoria que se presenten contra los actos emitidos 2. En materia de procedimientos administrativos:
(…).
d. Resolver, como órgano decisor, las quejas, controversias y denuncias que se presenten ante la ARESEP, así como proporcionar la información que se le solicite en su instrucción.
De la Superintendencia de Transporte Público (SUTRANSPORTE) Artículo 37.—Competencias. SUTRANSPORTE ejerce la regulación integral, tanto técnica como económica, sobre la prestación de los servicios de cualquier medio de transporte público remunerado de personas, salvo el aéreo. También tiene competencia para la regulación de los servicios marítimos y aéreos en puertos nacionales, servicios de carga por ferrocarril y los servicios postales. (Así corrida su numeración, en sesión ordinaria N° 042-2010 del 13 de octubre de 2010, que lo traspasó del antiguo artículo 32 al 37 actual publicado en La Gaceta No. 207 de 26 de octubre de 2010).
Artículo 38.—Funciones. Son funciones propias de SUTRANSPORTE:
1. En materia de regulación:
(….).
c. Realizar la regulación integral, tanto técnica como económica, de los servicios marítimos y aéreos en puertos nacionales, servicios de carga por ferrocarril y los servicios postales.
(…).
e. Otorgar o denegar el refrendo a los contratos de concesión de transporte remunerado de personas en vehículos automotores, que sean remitidos para estos efectos.
f. Analizar y resolver las solicitudes de estudios técnicos que justifiquen la necesidad de licitar concesiones para explotar nuevas rutas de transporte remunerado de personas en vehículos automotores.
g. Regular el servicio de comunicación postal.
h. Aprobar o improbar las tarifas de peaje que a este efecto someta el Consejo Nacional de Vialidad.
(…).
l. Fijar de manera ordinaria y extraordinaria, a solicitud de parte y de oficio, los precios y tarifas para los servicios regulados, autorizando el cobro de servicios ambientales cuando corresponda.
m. Regular la calidad, la cantidad, la confiabilidad, la continuidad, la oportunidad, la diversidad y la sostenibilidad ambiental de los servicios públicos regulados, en la perspectiva de promover los derechos de los usuarios y la protección del ambiente.
n. Velar por el cumplimiento de las condiciones del título habilitante, de la normativa técnica, las obligaciones tributarias y cargas sociales por parte de los prestadores de los servicios públicos, con todos los instrumentos y medios otorgados por la ley.
(…).
o. Declarar la caducidad y revocatoria de las concesiones otorgadas para la prestación de los servicios públicos de su competencia cuando corresponda.
(…).
u. Resolver los recursos de revocatoria que se presenten contra los actos emitidos.
v. Atender las solicitudes relacionadas con la concesión de obra pública en el sector de su competencia de acuerdo con lo que establece la ley w. Gestionar las relaciones con los organismos nacionales e internacionales que guarden relación con la regulación de su sector.
x. Emitir el acto administrativo de admisibilidad, rechazo o prevención de requisitos para las gestiones realizadas por las entidades reguladas.
2. En materia de procedimientos administrativos:
(…)
d. Resolver, como órgano decisor, las quejas, controversias y denuncias que se presenten ante la ARESEP, así como proporcionar la información que se le solicite en su instrucción”.
Acuerdo 003-015-2010 Aprobar, de conformidad con lo que se copia a continuación y con fundamento en lo señalado en el artículo 53 de la Ley 7593 Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, las “Disposiciones generales para normar el funcionamiento de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos mientras se llevan a cabo el proceso de nombramiento del Regulador General y los Miembros de la Junta Directiva”.
Rige a partir del 8 de mayo del 2010 y hasta la primera sesión que lleve a cabo la nueva Junta Directiva.
Acuerdo 010-020-2010 Que la Junta Directiva en sesión ordinaria 20-2010 del 20 de julio del 2010, mediante artículo 6 dispone:
Acuerdo 002-039-2010 Por tanto, con fundamento en el artículo 53 inciso l) de la Ley 7593, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus reformas, dispone:
I.Modificar el título del artículo 50 del “Reglamento Interno de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus Órganos Desconcentrados”, de tal forma que se lea así: “Artículo 50.-Transitorio I”.
II.Adicionar dos nuevos transitorios al Reglamento interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados de tal forma que se lean así:
“Artículo 51. Transitorio II Se prorroga la vigencia del Comité de Regulación, creado mediante acuerdo 003-15-2010 de la sesión 015-2010 del 15 de abril de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No.84 de 3 de mayo de 2010 y modificado mediante acuerdos 026-019-2010 de la sesión 019-2010 de 7 de mayo del 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No.109 de 7 de junio de 2010 y 010-020-2010 de la sesión 020-2010 de 20 de julio de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 151 del 5 de agosto de 2010.
Dicho órgano colegiado estará integrado por tres funcionarios titulares y un suplente nombrados por el Regulador General.
.-Corresponderá al Comité de Regulación, ejercer las siguientes funciones:
Para el cumplimiento de las funciones asignadas en el punto anterior, dicho comité contará con la asesoría permanente de la Dirección de Servicios de Energía, la Dirección de Servicios de Agua y Ambiente y la Dirección de Servicios de Transporte, en cada una de sus áreas.
Dichas Direcciones asumirán las funciones que el Reglamento Interno de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora y sus órganos desconcentrados asigna a cada una de las Superintendencias según corresponda, con excepción de las encomendadas al Comité de Regulación en este artículo Con el fin de que no se produzca ninguna interrupción o suspensión de las actividades ordinarias y extraordinarias, de las funciones y de las tareas que venían ejerciendo dichas Direcciones, éstas continuarán realizándolas durante el período de vigencia de esta medida transitoria.
Una vez que entren en funcionamiento las Superintendencias, las respectivas Direcciones pasarán a formar parte de cada Superintendencia, según corresponda.
Esta medida transitoria rige a partir del 9 de octubre de 2010 y hasta por un plazo de seis meses.
Artículo 52. Transitorio III Con el fin de que no se produzca ninguna interrupción o suspensión de las actividades ordinarias y extraordinarias, de las funciones y de las tareas de la Autoridad Reguladora, la Dirección Administrativa Financiera asumirá las actividades y funciones gerenciales de administración financiera y de servicios generales, estipulados en los artículos 45 y 46 del Reglamento Interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados, mientras que la Gerencia General se prepara para asumir dichas funciones directamente.
Esta medida transitoria rige a partir del 9 de octubre de 2010 y hasta por un plazo de seis meses.
IV.Solicitarle a la Administración, con la urgencia que el asunto amerita, que lleve a cabo los estudios técnicos necesarios para valorar el traslado de la Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria al Despacho del Regulador General o la Junta Directiva y plantee las propuestas que correspondan a este órgano.
V.Instar a la Administración que lleve a cabo las acciones que correspondan para que las funciones gerenciales establecidas en el Reglamento interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados entre en plena vigencia.
VI.Solicitar a la Administración que, en un plazo de un mes contado a partir de la firmeza de este acuerdo, presente a la Junta Directiva un informe sobre las causas del retraso para implementar las Superintendencias y para que las funciones gerenciales de administración financiera de servicios generales y de proveeduría institucional establecidas en el artículo 45, 46 y 47 del Riof, sean asumidas por la Gerencia General. Adicionalmente, deberá presentar a la Junta Directiva dos planes de acción mediante los cuales, en un plazo no mayor de seis meses, se lleve a cabo la implementación de dichas Superintendencias y la asignación de las funciones gerenciales de administración financiera, de servicios generales y de proveeduría institucional.
Artículo 3 de la sesión ordinaria 21-2011 del 30 de marzo de 2011.
Que la Junta Directiva en sesión ordinaria 21-2011 del 30 de marzo de 2011, mediante artículo 3, resolvió, por mayoría:
“modificar el Transitorio II del Reglamento interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados para que se lea de la siguiente forma:
“(…) Se prorroga la vigencia del Comité de Regulación, creado mediante acuerdo 003-15-2010 de la sesión 015-2010 del 15 de abril de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 84 del 3 de mayo del 2010 y modificado mediante acuerdos 026-019-2010 de la sesión 019-2010 del 7 de mayo del 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N°109 de 7 de junio del 2010 y 010-020-2010 de la sesión 020-2010 de 20 de julio de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 151 del 5 de agosto de 2010, 002-039-2010 de la sesión extraordinaria 039-2010 del 4 de octubre del 2010, publicado en la Gaceta No.203 del 20 de octubre de 2010.
Dicho órgano colegiado estará integrado por tres funcionarios titulares y un suplente nombrados por el Regulador General.
.-Corresponderá al Comité de Regulación, ejercer las siguientes funciones:
Para el cumplimiento de las funciones asignadas en el punto anterior, dicho comité contará con la asesoría permanente de la Dirección de Servicios de Energía, la Dirección de Servicios de Agua y Ambiente y la Dirección de Servicios de Transporte, en cada una de sus áreas.
Dichas Direcciones asumirán las funciones que el Reglamento Interno de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora y sus órganos desconcentrados asigna a cada una de las Superintendencias según corresponda, con excepción de las encomendadas al Comité de Regulación en este artículo Con el fin de que no se produzca ninguna interrupción o suspensión de las actividades ordinarias y extraordinarias, de las funciones y de las tareas que venían ejerciendo dichas Direcciones, éstas continuarán realizándolas durante el período de vigencia de esta medida transitoria.
Una vez que entren en funcionamiento las Superintendencias, las respectivas Direcciones pasarán a formar parte de cada Superintendencia, según corresponda.
Esta medida transitoria rige a partir del 9 de octubre de 2010 y hasta el 30 de septiembre de 2011.
Por otra parte, aún y cuando no fuera impugnado por los accionantes, por haber sido dictado con posterioridad a la interposición de la presente acción de inconstitucionalidad, se estima procedente entrar a analizar la constitucionalidad del Acuerdo 04-062-2011, que agregó el artículo 65 (transitorio II) y los transitorios IIII y IV al Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos, por la evidente conexidad que tiene con la normativa cuestionada, tal y como se desprende de su lectura:
Acuerdo 04-062-2011.
Que la Junta Directiva en sesión ordinaria 62-2011 del 28 de septiembre del 2011, mediante artículo 5, resuelve:
I.Modificar el Transitorio II del Reglamento interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados, de manera que se lea de la siguiente forma:
“Transitorio II. Se prorroga la vigencia del Comité de Regulación, creado mediante acuerdo 003-15-2010 de la sesión 015-2010 del 15 de abril de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 84 del 3 de mayo del 2010 y modificado mediante acuerdos 026-019-2010 de la sesión 019-2010 del 7 de mayo del 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N°109 de 7 de junio del 2010 y 010-020-2010 de la sesión 020-2010 de 20 de julio de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 151 del 5 de agosto de 2010, 002-039-2010 de la sesión extraordinaria 039-2010 del 4 de octubre del 2010, publicado en la Gaceta No.203 del 20 de octubre de 2010, y 03-021-2011 de la sesión ordinaria 021-2011, celebrada el 30 de marzo de 2011, ratificada el 6 de abril de 2011 y publicado en el Alcance No. 24 a la Gaceta No. 79 de 26 de abril de 2011.
Dicho órgano colegiado estará integrado por tres funcionarios titulares y un suplente nombrados por el Regulador General.
.-Corresponderá al Comité de Regulación, ejercer las siguientes funciones:
Para el cumplimiento de las funciones asignadas en el punto anterior, dicho comité contará con la asesoría permanente de la Dirección de Servicios de Energía, la Dirección de Servicios de Agua y Ambiente y la Dirección de Servicios de Transporte, en cada una de sus áreas.
Dichas Direcciones asumirán las funciones que el Reglamento Interno de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora y sus órganos desconcentrados asigna a cada una de las Superintendencias según corresponda, con excepción de las encomendadas al Comité de Regulación en este artículo Con el fin de que no se produzca ninguna interrupción o suspensión de las actividades ordinarias y extraordinarias, de las funciones y de las tareas que venían ejerciendo dichas Direcciones, éstas continuarán realizándolas durante el período de vigencia de esta medida transitoria.
Una vez que entren en funcionamiento las Superintendencias, las respectivas Direcciones pasarán a formar parte de cada Superintendencia, según corresponda.
Esta medida transitoria rige a partir del 1 de octubre de 2011 y hasta el 31 de diciembre del 2011.”
II.Modificar el Transitorio II del Reglamento Interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados, de manera que se lea de la siguiente forma:
Transitorio III. Con el fin de que no se produzca ninguna interrupción o suspensión de las actividades ordinarias y extraordinarias, de las funciones y de las tareas de la Autoridad Reguladora, la Dirección Administrativa Financiera asumirá las actividades y funciones gerenciales de administración financiera y de servicios generales, estipulados en los artículos 45 y 46 del Reglamento Interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados, mientras que la Gerencia General se prepara para asumir dichas funciones directamente.
Esta medida transitoria estará vigente hasta el 31 de diciembre de 2011.
III.Adicionar un Transitorio IV al Reglamento interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados, que se lea de la siguiente forma:
“Transitorio IV. Los procedimientos administrativos que se encuentran en curso serán resueltos por el órgano competente según la ley. Dicho órgano mantendrá todo lo actuado, salvo que ello no sea jurídicamente posible.
La Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria continuará instruyendo los procedimientos y finalizada esta etapa o cuando procediere, trasladará el asunto a la Dirección competente según el sector regulado. Dicha Dirección, analizará cada caso, realizará las recomendaciones que correspondan, preparará y remitirá al órgano decisor competente, los proyectos de resoluciones que deban ser considerados, según corresponda.
Los procedimientos administrativos en materia de telecomunicaciones sobre los cuales la Autoridad Reguladora, mantiene su competencia a la luz del Transito I de la Ley 8642, serán resuelto por el Regulador General en condición de órgano decisor”.
IV.Solicitar a la Administración que, a la mayor brevedad, presente una propuesta de reforma a la normativa interna de la Autoridad Reguladora que resulte necesaria, con el fin de ajustarse a lo dispuesto en el dictamen vinculante de la Procuraduría General de la República C-217-2011.
V.Comunicar al Comité de Regulación y a las Direcciones de Servicios de Agua y Ambiente, de Servicios de Energía y de Servicios de Transporte de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, el dictamen C-217-2011, para lo que corresponda”.
III.Sobre las solicitudes de aclaración presentadas. Diversos representantes de sociedades, así como particulares, presentaron ante esta Sala solicitudes de aclaración con respecto a los efectos de la resolución que dio curso al presente asunto. Sobre el particular, debe indicarse que dicho aspecto ya fue analizado por este Tribunal en la sentencia interlocutoria número 2011-13773 de las catorce horas con treinta y dos minutos del doce de octubre de dos mil once, por la que se resolvió una gestión planteada en el mismo sentido por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, de ahí que resulte improcedente volver a emitir pronunciamiento sobre ese punto.
IV.Sobre las coadyuvancias. Mediante escritos presentados los días veintinueve de agosto de dos mil once, once de octubre de dos mil once, y dos de noviembre de dos mil once, Leonel Fonseca Cubillo, Emilio Arias Rodríguez, María Lourdes Echando Gurdián, y Jorge Alberto Rojas Montero, este último en su calidad de Gerente General de la Refinadora Costarricense de Petróleo, solicitan que se les tenga como coadyuvantes activos en el presente asunto. Dado que las gestiones mencionadas fueron planteadas durante el plazo establecido por el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se tienen por aceptadas dichas coadyuvancias en los términos establecidos por la norma mencionada.
V.Sobre el principio de reserva de ley y las potestades de imperio. El principio de reserva de ley constituye, sin lugar a dudas, un pilar de todo Estado Social de Derecho, en tanto garantiza que ciertas materias solo podrán ser reguladas por medio de la ley, estableciéndose así limitaciones a las actuaciones de la Administración, que puedan contrariar la voluntad del legislador. Sobre el particular, este Tribunal señaló, en su sentencia número 2011-5271 de las quince horas con dieciséis minutos del veintisiete de abril de dos mil once, en lo que interesa lo siguiente:
“ (…). Es menester recordar que el principio de reserva de ley constituye una invaluable conquista y piedra angular del Estado de Derecho en la contención y limitación de la arbitrariedad de los poderes públicos de gobierno y administración, para evitar que se vean tentados de restringir derechos fundamentales o humanos por la vía fácil y rápida del reglamento o de los decretos. En consecuencia, es, únicamente, el legislador ordinario -en cuanto representa y es delegado de la soberanía popular-, el que tiene competencia y habilitación constitucional expresa para establecer tales limitaciones, las que, por cierto, tampoco, pueden ser enteramente discrecionales, por cuanto, deben ser conformes con el Derecho de la Constitución o parámetro de constitucionalidad”.
Una de las manifestaciones del principio de reserva de ley, se encuentra en lo referente a la creación de potestades de imperio, pues dicha facultad es exclusiva del legislador, tal y como se ve reflejado en los artículos 12 y 59 de la Ley General de la Administración Pública, al disponer dichos numerales lo siguiente:
Artículo 12.- 1. Se considerará autorizado un servicio público cuando se haya indicado el sujeto y el fin del mismo. En este caso el ente encargado podrá prestarlo de acuerdo con sus propios reglamentos sobre los demás aspectos de la actividad, bajo el imperio del Derecho.
2. No podrán crearse por reglamento potestades de imperio que afecten derecho del particular extraños a la relación de servicio.
Artículo 59.- 1. La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio.
2. La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia.
3. Las relaciones entre órganos podrán ser reguladas mediante reglamento autónomo, que estará también subordinado a cualquier ley futura.
Así, de la lectura de los artículos de cita se denota, con claridad, que a la Administración le está vedado la creación de potestades de imperio por vía reglamentaria, así como la asignación de éstas a sujetos diversos a los que el legislador previó, pues, en caso de proceder de esa manera, iría en contra de ley, vulnerando así no solo el principio de reserva de ley, sino además el de legalidad establecido por el numeral 11 de la Carta Fundamental.
VI.Sobre la alegada violación a los principios de reserva de ley y legalidad. Precisamente el argumento primordial de los accionantes radica en el hecho de que se vulneraron los principios de reserva de ley y legalidad por parte de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, al delegar potestades tarifarias y sancionatorias a órganos diversos a los previstos por el legislador para el ejercicio de esas facultades. Aducen que dicha situación resulta ilegítima, pues de la lectura del artículo 37 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, se desprende que el legislador señaló que era la Ley quien debía determinar el sujeto al que se le asignarían dichas funciones, y no a un mero reglamento como acaeció finalmente.
Ahora bien, previo a entrar a analizar el fondo del reclamo de los accionantes, conviene mencionar que mediante la emisión de la ley número 8660 del ocho de agosto de dos mil ocho, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos sufrió un cambio importante en la asignación interna de sus funciones, tal y como se denota de la comparación de la redacción original, y la reformada de los artículos 6 y 57 de la ley número 7593:
"ARTICULO 6.- Obligaciones de la Autoridad Reguladora Corresponden a la Autoridad Reguladora las siguientes obligaciones:
Toda disposición que se emita en relación con las materias a que se refiere este artículo, será de acatamiento obligatorio.
ARTICULO 57.- Deberes y atribuciones del Regulador General Son deberes y atribuciones del Regulador General:
(El resaltado no corresponde al original).
Artículo 6.- Obligaciones de la Autoridad Reguladora Corresponden a la Autoridad Reguladora las siguientes obligaciones:
Toda disposición que se emita en relación con las materias a que se refiere este artículo, será de acatamiento Artículo 57.- Atribuciones, funciones y deberes del regulador general y del regulador general adjunto a) Son deberes y atribuciones del regulador general:
1. Velar por la independencia, efectividad y credibilidad de la Autoridad Reguladora y sus órganos, así como ejecutar las acciones necesarias para fortalecerlas.
2. Promover la participación en la toma de decisiones y la defensa de los derechos de los usuarios de los servicios regulados.
3. Ejercer la representación judicial y extrajudicial de la Institución.
4. Ejecutar y velar por que se cumplan, como superior jerárquico en materia administrativa, la política y los programas de la Autoridad Reguladora.
5. Resolver los recursos que deba conocer en materia laboral.
6. Presidir las reuniones de la Junta Directiva y preparar su agenda.
7. Proponer a la Junta Directiva la aprobación o improbación de los planes de trabajo y presupuestos.
8. Suscribir los contratos de concesión para los servicios públicos que así lo requieran.
9. Asistir a los foros nacionales o internacionales sobre los servicios regulados por la Autoridad Reguladora o delegar tal participación en otros miembros de la Junta Directiva o en funcionarios de la Institución.
10. Representar a la Autoridad Reguladora ante los organismos reguladores internacionales, cuando se trate de los servicios públicos de su competencia.
11. Todo cuanto la ley le indique.
1. Colaborar directamente con el regulador general en el cumplimiento de las funciones que él le asigne.
2 Asistir, con voz pero sin voto, a las sesiones de la Junta Directiva.
3. Sustituir al regulador general durante sus ausencias temporales.
4.Llenar, automáticamente, la vacante dejada por el regulador general, hasta que la autoridad competente nombre al titular de ese cargo".
Vale mencionar que la fundamentación de dicho cambio quedó reflejada en las actas de la sesión ordinaria número 24 del 14 de marzo de 2007, de la Comisión Especial creada para la elaboración de la ley número 8660, al indicarse, en dicha oportunidad, en lo que interesa lo siguiente:
" LA SECRETARIA:
Moción 2-24 (41-1) de varias señoras y señores diputados.
“Para que en la modificación a la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley Nº 7593 de 9 de agosto de 1996, dispuesta en el artículo 28 inciso a) del presente Proyecto de Ley, se incluya una modificación al artículo 6, de esa Ley, adicionándosele dos nuevos incisos d) y e) y se corra el orden alfabético del resto de incisos, cuyo texto se leerá de la siguiente manera:
Artículo 6.- Obligaciones de la Autoridad Reguladora .
Corresponden a la Autoridad Reguladora las siguientes obligaciones:
[…]
[…]” EL PRESIDENTE:
En discusión la moción leída.
Tiene el uso de la palabra la diputada Zamora Chaves.
DIPUTADA ZAMORA CHAVES:
Gracias, señor Presidente.
Esta moción lo que pretende es trasladar dos funciones fundamentales del Regulador General a la Autoridad Reguladora. El inciso d) que en este caso se trata de la fijación de tarifas y precios de conformidad con los estudios técnicos y lo relacionado con investigar las quejas y resolver lo que corresponda dentro del ámbito de su competencia.
¿Por qué se consideró que era necesaria hacer esto? Porque si no se las quitábamos de la competencia personalísima del Regulador, no puede ser delegadas, en este caso, a la Sutel que es un órgano de desconcentración máxima que estaría bajo la Aresep, entonces en ese sentido –jurídicamente- era necesario hacer esto para que estas funciones puedan ser delegadas.
DIPUTADA BALLESTERO VARGAS:
Gracias, señor Presidente Esta moción logra dejar claramente definida la competencia de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y no del Regulador en la fijación de tarifas y precios, de conformidad con los estudios técnicos que a todas luces vienen a darle un mayor significado técnico y tecnifique el proceso de fijación de tarifas por parte de este órgano superior jerárquico responsable por ley.
También es importante la segunda función que se le asigna a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos en el inciso e), donde se le da la obligación a la Aresep de investigar las quejas y resolver lo que corresponda. Este aspecto no es menor, es realmente importante, es un aspecto que el Partido Liberación Nacional ha defendido permanentemente y es el principio de protección al consumidor, de darle seguimiento y resolución final a cualquier inconformidad planteada porque eso lleva implícito una mejor calidad en el servicio.
En ese sentido, le doy mi voto, desde ya, positivo y avalo la moción que estamos presentando en este momento.
Gracias, señor Presidente.
EL PRESIDENTE:
Gracias, diputada Ballestero Vargas.
Tiene el uso de la palabra el diputado Pérez González.
DIPUTADO PÉREZ GONZÁLEZ:
Gracias, señor Presidente.
Como lo han dicho las compañeras, en diferentes formas, esta moción viene a pasar estas dos funciones que anteriormente le pertenecían al Regulador General ahora le pertenecen a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos propiamente.
Tanto la fijación de las tarifas y precios como la investigación y resolución de las quejas son funciones básicas que deben pertenecer a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos como entidad y no únicamente al Regulador General.
En el artículo 4 de la Ley de Aresep establece, como objetivos fundamentales, “Armonizar los intereses de los consumidores, usuarios y prestatarios de los servicios públicos y procurar el equilibrio entre las necesidades de los usuarios y los intereses de los prestatarios de los servicios públicos”, por lo que la fijación de precios y tarifas e investigación y resolución de quejas serían funciones estrechamente relacionadas con sus objetivos.
Como las demás que discutimos en el momento de hacer el trabajo, en esa también logramos llegar a un consenso, por eso le dimos la firma en la moción y le vamos a dar el apoyo en el momento de votarse".
De la lectura de la normativa y las actas transcritas, se desprende, con claridad, la intención del legislador de trasladar dos funciones básicas del Regulador General, como son el conocimiento y resolución de solicitudes tarifarias, así como la de las quejas planteadas, a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, entendiendo a ésta como un ente. Ante dicho panorama, debe determinarse si por su naturaleza jurídica, la ARESEP cuenta con la posibilidad de asignar las funciones mencionadas a órganos creados por la Junta Directiva de la institución. Para responder dicha pregunta, conviene hacer alusión a lo dispuesto por los artículos 1, 45 y 53 inciso l) de la ley número 7593, que en lo que interesa señalan:
Articulo 1.- Transformación Transfórmase el Servicio Nacional de Electricidad en una institución autónoma, denominada Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, en adelante y para los efectos de esta Ley llamada Autoridad Reguladora. La Autoridad Reguladora tendrá personalidad jurídica y patrimonio propio, así como autonomía técnica y administrativa. Se regirá por las disposiciones establecidas en esta Ley, sus Reglamentos y las leyes que la complementen.
La Autoridad Reguladora no se sujetará a los lineamientos del Poder Ejecutivo en el cumplimiento de las atribuciones que se le otorgan en esta Ley; no obstante, estará sujeta al Plan nacional de desarrollo, a los planes sectoriales correspondientes y a las políticas sectoriales que dicte el Poder Ejecutivo.
Articulo 45.- Órganos de la Autoridad Reguladora La Autoridad Reguladora tendrá los siguientes órganos:
La Junta Directiva, el regulador general, el regulador general adjunto y los miembros de la Sutel, ejercerán sus funciones y cumplirán sus deberes en forma tal, que sean concordantes con lo establecido en el Plan nacional de desarrollo, en los planes de desarrollo de cada sector, así como con las políticas sectoriales correspondientes Asimismo, la Autoridad Reguladora estará facultada para establecer su organización interna, a fin de cumplir sus funciones.
Articulo 53.-Deberes y atribuciones Son deberes y atribuciones de la Junta Directiva:
A partir de la lectura de la normativa transcrita, esta Sala estima que la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, como institución autónoma que posee autonomía técnica, administrativa y política, que le permite no sujetarse a las directrices del Poder Ejecutivo en materia del ejercicio de sus competencias, sí cuenta con la potestad de distribuir las competencias que le han sido asignadas como ente a aquellos órganos que la Junta Directiva, como superior jerárquico, decida por estimarlo conveniente, o necesario para los intereses públicos, en especial los de los consumidores y usuarios de los servicios públicos, ello en ejercicio de la potestad de auto organización que le confiere el artículo 45 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, y de aprobar la organización interna de la institución, conforme lo dispuesto por el artículo 53 de la norma citada. Lo anterior encuentra fundamento en la necesidad que tiene la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos de darse su propia estructura administrativa que le permita alcanzar y ejercer de la mejor forma los fines y competencias que legalmente le han sido asignadas.
En virtud de lo expuesto, conviene aclarar que el argumento de los accionantes sería de recibo si la ARESEP, por vía reglamentaria o por un acuerdo, creara potestades de imperio, o variara la asignación de competencias ya hecha por el legislador, no obstante, del estudio de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, se denota que las funciones que la Junta Directiva de la ARESEP dispuso distribuir entre los órganos cuestionados, no son fruto de una creación reglamentaria, sino que fueron atribuidas expresamente por ley, siendo potestad del órgano mencionado, determinar el sujeto al que se le asignarían. Aclarado el punto anterior, debe entrarse a analizar la constitucionalidad de las normas cuestionadas.
VII.Sobre la constitucionalidad de los artículos 33, 35 y 37 del Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos. En el presente asunto, los accionantes cuestionan la constitucionalidad de las Superintedencias creadas por los artículos 33, 35 y 37 del Reglamento Interno de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos (RIOF). Ahora bien, artículo 16 del reglamento de cita, define a las Superintendencias cuestionadas, como áreas técnicas encargadas de realizar la función de regulación de los servicios públicos definidos en la ley”, señalando que la ARESEP cuenta con cuatro de ellas, a saber: la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), Superintendencia de Energía (SUENERGÍA), Superintendencia de Agua y Saneamiento (SUAGUA), y Superintendencia de Transportes y Correo (SUTRANSPORTE).
Posteriormente, en su artículo 17, realiza una distinción entre la primera de las superintendencias mencionadas, y el resto de ellas, en tanto especifica que la SUTEL es un órgano con desconcentración máxima, calificación que no se otorga a las superintendencias cuestionadas por los accionantes, de ahí que no pueda establecerse una comparación entre éstas y la Superintendencia de Telecomunicaciones, órgano al que, en todo caso, el legislador otorgó personalidad jurídica instrumental propia para administrar el Fondo Nacional de Telecomunicaciones, realizar la actividad contractual, administrar sus recursos y su presupuesto, así como para suscribir los contratos y convenios que requiera para el cumplimiento de sus funciones, según lo dispuesto por el artículo 59 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Aclarado lo anterior, y tras efectuar una lectura del RIOF, la Sala comparte la posición esgrimida por la Procuraduría General de la República en su informe, en el sentido de que la Junta Directiva no atribuyó a la SUENERGÍA, SUAGUA Y SUTRANSPORTE, funciones diversas a las que ya establece el artículo 5 de la Ley número 7593 a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos como ente, de ahí que se entienda que con la creación de dichas “superintendencias”, la ARESEP simplemente trata de distribuir sus funciones en órganos internos especializados a efectos de que el servicio se regule en forma más específica, pero manteniendo siempre las competencias como institución.
Dicha consideración se refuerza con el hecho de que, como señala la Procuraduría General de la República, las superintendencias se encuentran sometidas a una relación de jerarquía con respecto a la Junta Directiva y el Gerente General de la ARESEP, tal y como se denota del artículo 16 del RIOF, al disponer dicho numeral que las "resoluciones en materia regulatoria de Suagua, Sutransporte y Suenergía, y las resoluciones tarifarias de Sutel, son apelables ante la Junta Directiva, y sus resoluciones administrativas tienen recurso ante el Gerente General”, lo que resulta acorde con el inciso b) del artículo 53 de la Ley de creación de la ARESEP, que otorga a la Junta Directiva la competencia de "resolver, agotando la vía administrativa, los recursos relacionados con asuntos de competencia de la Autoridad Reguladora, excepto los asuntos relacionados con materia laboral". Asimismo, en atención al artículo 6.4.c) del RIOF, es a la Junta Directiva a quien le corresponde “definir la autonomía y autoridad funcional de cada órgano de la Autoridad Reguladora”, con lo que se que reafirma que no se está ante un proceso de transferencia de competencias propio de la desconcentración.
Así, en atención a lo anterior, se estima que los artículos 33, 35 y 37 del Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos, no son inconstitucionales.
VIII.Sobre la constitucionalidad de los artículos 34 y 36 del Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos. Los accionantes consideran inconstitucionales los artículos 34 inciso 1) puntos d, e, f, h, n, 2) punto d) 36 inciso 1) puntos f, g, h, j, o, y 2) punto d del RIOF, pues se otorgan en la SUAGUA y SUENERGÍA, potestades de imperio son indelegables. Ahora bien, tal y como se indicó en los considerandos anteriores, la creación y asignación de funciones a las “superintendencias” por parte de la ARESEP, no resulta contraria al principio de reserva legal, en tanto dicha actuación simplemente constituyó una asignación de funciones que seguían perteneciendo a la institución como ente, que efectuó la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos en ejercicio de la potestad de auto organización que la propia legislación le otorga.
En atención a lo anterior, esta Sala considera que los puntos d, e, f, n, del inciso 1) del artículo 34, y f, g, h y o del inciso 1) del artículo 36 del RIOF, no resulta inconstitucionales, en tanto simplemente desarrollan competencia que ya otorgaban a la Autoridad Reguladora de los Servicios los artículos 5 y 6 de la Ley número 7593, y 4 de su reglamento, normas que se refieren a funciones de la ARESEP como ente, tales como la fijación de tarifas y precios, y el velar por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, y ambientales durante la prestación de los servicios públicos. Ante dicho panorama, la acción debe desestimarse en cuanto a los puntos citados.
IX.A diferencia de lo señalado en el considerando anterior, esta Sala estima que los puntos h del inciso 1) del artículo 34, d del inciso 2) de dicho artículo, j del inciso 1) del artículo 36 y d del inciso 2) de dicho numeral sí resultan inconstitucionales por las razones que a continuación se expondrán. Dichos numerales señalan lo siguiente:
"Artículo 34.—Funciones. SUAGUA tiene dentro de sus funciones las siguientes:
1. En materia de regulación.
h. Declarar la caducidad y revocatoria de las concesiones otorgadas para la prestación de los servicios públicos de su competencia cuando corresponda.
2. En materia de procedimientos administrativos.
(…).
d. Resolver, como órgano decisor, las quejas, controversias y denuncias que se presenten ante la ARESEP, así como proporcionar la información que se le solicite en su instrucción.
Artículo 36.—Funciones. Son funciones propias de SUENERGÍA las siguientes:
1. En materia de regulación:
j. Declarar la caducidad y revocatoria de las concesiones otorgadas para la prestación de los servicios públicos de su competencia cuando corresponda.
2. En materia de procedimientos administrativos.
(…).
d. Resolver, como órgano decisor, las quejas, controversias y denuncias que se presenten ante la ARESEP, así como proporcionar la información que se le solicite en su instrucción".
Tal y como se indicó líneas atrás, si bien resulta válido que la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, en ejercicio de su potestad de auto organización, pueda distribuir competencias entre los órganos antes citados, lo cierto es que también se señaló que no resultaba posible que dicha autoridad varié la asignación de competencias hecha por el legislador. En ese sentido, del estudio de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, se desprende que si bien en su artículo 41 dispone que corresponde a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos tramitar el procedimiento para la revocatoria de concesiones, lo cierto es que el numeral 55 de esa misma ley, señala que para otorgar, revocar o ampliar una concesión de servicio público, se requiere de una resolución adoptada con el voto favorable de cuatro miembros de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, por lo que se denota que el legislador previó que fuera la Junta Directiva, quien tuviera la función de revocar las concesiones otorgadas.
En atención a lo anterior, resulta ilegítimo que se otorgue dicha competencia a las superintendencias por vía reglamentaria, toda vez que ello implica una vulneración de los principios de legalidad, reserva de ley y jerarquía normativa, de ahí que deba declararse la inconstitucionalidad de la frase “y revocatoria”, contenida en el punto h del inciso 1) del artículo 34, y en el punto j del inciso 1) del artículo 36 del RIOF.
Por otra parte, en lo que respecta a la posibilidad de que las SUAGUA y la SUENERGÍA declaren la caducidad de las concesiones otorgadas, debe señalarse que este Tribunal no estima que exista una inconstitucionalidad en cuanto a dicho punto, toda vez que los artículos 15, 39 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, y 4 inciso a) punto 6 del Reglamento a dicha norma, otorgan esa competencia a la ARESEP, de ahí que en atención a lo señalado líneas atrás, la Junta Directiva de la institución pudiera brindársela a las superintendencias mencionadas.
Ahora, previo a entrar a analizar la constitucionalidad de los puntos d del inciso 2) de los artículos 34 y 36 del RIOF, conviene mencionar que el Derecho de la Constitución le otorga al Poder Ejecutivo la potestad exclusiva de reglamentar las leyes (artículo 140 incisos 3 y 18), sin perjuicio, claro está, de la potestad que ostentan los demás Poderes del Estado de reglamentar las leyes que afecten sus competencias constitucionales, como consecuencia lógica y necesaria de los principios de separación de funciones e independencia, consagrados por el artículo 9 de la Constitución Política. A lo anterior, debe agregarse la reserva reglamentaria que existe a favor de los entes públicos en lo que atañe a la reglamentación interna de su organización administrativa, concretamente, el ejercicio de la potestad reglamentaria de ciertos entes descentralizados funcionalmente o por servicios en materia de su competencia, sobre todo si tienen autonomía política (CCSS, artículo 73 de la Carta Fundamental) y el caso de los municipios por su autonomía política (170 Constitución Política). En virtud de lo señalado líneas atrás, cualquier reglamento emitido por una institución que contradiga de forma evidente y manifiesta lo dispuesto por un reglamento ejecutivo conlleva la vulneración a una competencia constitucional del Poder Ejecutivo, y por ello resulta contrario a la Carta Fundamental.
Hecha la aclaración anterior, debe indicarse que en el caso concreto si bien los artículos 6 inciso e), y 27 de la Ley número 7593, señalan que corresponderá a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos tramitar, investigar y resolver, de acuerdo con los procedimientos establecidos en la Ley General de la Administración Pública, cualquier queja relativa a la prestación de los servicios públicos regulados por dicha ley, por lo que, en principio, podría otorgarse dicha facultad a la SUAGUA y SUENERGÍA, lo cierto es que debe tomarse en cuenta lo dispuesto por el artículo 40 del Reglamento a la ley 7593, que al efecto dispone lo siguiente:
"Artículo 40.—Resolución de quejas, controversias y denuncias. En la decisión final que adopte el Regulador General en la tramitación de la queja o la denuncia, se establecerá el carácter fundado o no de ésta.
En caso que se compruebe que la queja o la denuncia resulta fundada, el Regulador General dispondrá que el prestador adopte las medidas necesarias para corregir la anomalía o prestar el servicio, y en caso que así lo haya pedido el quejoso o el denunciante, y correspondiere de acuerdo con el mérito de los autos y fuere cuantificable, se establecerá la indemnización que deberá pagar el prestador.
La resolución que se dicte será vinculante para las partes, sin perjuicio de los recursos administrativos procedentes, conforme a la ley." De la lectura de la norma de cita, se denota, con claridad meridiana, que en ésta se establece que es el Regulador General quien debe dictar la resolución final dentro de las quejas, controversias y denuncias. Así, en atención a lo dispuesto en el artículo 140 inciso 3 y 18 constitucional y en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, al estar ante un reglamento ejecutivo que tiene como finalidad reglamentar una ley y, por ende, una jerarquía mayor a las reglamentos autónomos de organización, no puede este último, de rango inferior, venir a variar lo dispuesto por el primero, pues ello conllevaría una afectación a una competencia constitucional del Poder Ejecutivo, así como del principio de jerarquía normativa, tal y como se señaló anteriormente, de ahí que el punto d de los incisos 2) de los artículos 34 y 36 del RIOF resulten inconstitucionales.
Ahora bien, tomando en cuenta lo anterior, y en atención a la evidente conexidad que tienen con los puntos declarados inconstitucionales, debe este Tribunal también analizar el artículo 56 inciso 2) punto a del RIOF, que al efecto dispone:
"Artículo 56.—Funciones de la Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria (DJR).
2. En materia de procedimientos administrativos y judiciales:
a. Realizar la instrucción formal de procesos administrativos sancionatorios de las quejas, controversias, y denuncias relacionadas con la prestación de los servicios públicos, remitiéndolos para su decisión a la Superintendencia que corresponde al servicio público involucrado para su decisión final (artículos 27-28, ley 7593)." Del estudio de dicho numeral se denota una inconstitucionalidad por conexidad de parte de ese artículo, en tanto dispone que tras realizar la etapa de instrucción de los procesos por quejas o denuncias, se remitirá para su decisión a la Superintendencia que corresponde al servicio público involucrado para su decisión final, lo que resulta ilegítimo, en tanto no son las superintendencias quienes deben emitir la resolución final dentro de dichos procesos. Por lo anterior, resulta necesario también declarar la inconstitucionalidad de dicha frase, disponiendo que tras realizar la etapa de instrucción, la Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria (DJR) deberá remitir los procedimientos abiertos a raíz de la interposición de quejas o denuncias ante el Regulador General, a efectos de que este dicte una resolución final.
X.Sobre la constitucionalidad de los incisos 1) puntos c, e, f, g, h, l, m, n, o, u, v, w, x, y 2) punto d) del artículo 38 del Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos. Estiman los accionantes que los incisos 1) puntos c, e, f, g, h, l, m, n, o, u, v, w, x, y 2) punto d) del artículo 38 del Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos, resultan inconstitucionales por las mismas razones esgrimidas en el considerando IX de esta sentencia. Ahora bien, en aplicación a lo señalado en el considerando de cita, la Sala estima que los puntos c, e, f, g, h, l, m, n, u, v y x del inciso 1) del artículo 38 del RIOF, no resultan inconstitucionales en tanto solamente desarrollan funciones que otorgan a la ARESEP los artículos 5, 6 y 30 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, 4 del Reglamento a dicha ley, 4 y 12 de la Ley 3503, 11 de la Ley de Correos, 14, 19, 21 y 41 de la Ley de Concesión de Obra Pública, tales como la fijación de precios y tarifas, análisis y resolución de solicitudes de estudios técnicos para justificar la necesidad de licitar concesiones para la explotación de nuevas rutas de transporte público, refrendo de contratos de concesión de transporte remunerado de personas, regulación del servicio de comunicación postal entre otros. En virtud de lo anterior, los puntos citados del inciso 1) del artículo 38 del RIOF, no resultan inconstitucionales.
X.En atención a lo externado en el considerando IX de esta sentencia, esta Sala considera que los puntos o y w del inciso 1) y d) del inciso 2) del artículo 38 del RIOF sí resultan inconstitucionales, por las razones que a continuación se expondrán. Las normas de cita señalan en lo que interesa:
"Artículo 38.—Funciones. Son funciones propias de SUTRANSPORTE:
1. En materia de regulación:
o. Declarar la caducidad y revocatoria de las concesiones otorgadas para la prestación de los servicios públicos de su competencia cuando corresponda.
w. Gestionar las relaciones con los organismos nacionales e internacionales que guarden relación con la regulación de su sector.
2. En materia de procedimientos administrativos:
(…)
d. Resolver, como órgano decisor, las quejas, controversias y denuncias que se presenten ante la ARESEP, así como proporcionar la información que se le solicite en su instrucción".
Ahora bien, los puntos o del inciso
XI.Sobre la constitucionalidad de los acuerdos de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), números 003-15-2010 de la sesión número 015-2010 del 15 de abril de 2010, 010-020-2010 de la sesión número 020-2010 de 20 de julio de 2010, 002-039-2010 de la sesión extraordinaria número 039-2010 de 4 de octubre de 2010, artículo 3 de la número sesión 021-2011 de 30 de marzo de 2011, y 04-062-2011 de la sesión ordinaria número 62-11 del 28 de septiembre de 2011. Los accionantes cuestionan una serie de acuerdos de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, por los que se creó y otorgaron funciones al Comité de Regulación, por considerar que se delegan potestades de imperio en un sujeto al que no es posible otorgárselas. Ahora bien, debe señalarse que al igual que en el caso de las Superintendencias establecidas por el RIOF, esta Sala estima que la creación del Comité de Regulación no resulta inconstitucional, pues éste obedece al ejercicio de las potestades de las que goza la Junta Directiva de la ARESEP, como superior jerárquico de la institución, que le permiten, en atención a lo dispuesto por los artículos 45 y 53 de la ley 7593, distribuir las competencias que le han sido asignadas a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos como ente, a aquellos órganos que estime más idóneos para el cumplimiento de los fines que legalmente le han sido asignados.
Luego de hacer dicha aclaración, conviene entrar a analizar las competencias otorgadas al Comité de Regulación, que son las siguientes, conforme lo dispuesto en el artículo 65 (transitorio II) del Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos, agregado por el acuerdo número 04-062-2011:
"a) Ordenar la apertura de los expedientes tarifarios, fijar las tarifas de los servicios públicos y resolver los recursos de revocatoria que se presenten contra sus actuaciones.
En aplicación al criterio señalado líneas atrás, con respecto a la posibilidad de la Junta Directiva de la ARESEP de distribuir competencias en los órganos internos que estime más convenientes, esta Sala considera que las funciones desarrolladas en los apartados a), e) y f), constituyen competencias que se establecen para la ARESEP por parte de los artículos 5 y 6 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, 12 de la Ley número 3503, y 13 de la Ley número 7200, de ahí que no resulta inconstitucional su distribución al Comité mencionado. En ese mismo sentido, debe señalarse que si bien la función establecida por el numeral d) no se encuentra expresamente prevista en la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, lo cierto es que ésta resulta una consecuencia lógica de lo dispuesto por el inciso o) del artículo 53 de la ley mencionada, que otorga a la Junta Directiva la competencia de resolver a los que hace alusión el inciso de cita, siendo que la norma cuestionada no resulta inconstitucional en tanto lo que otorga al Comité es una función de carácter previo que no tiene incidencia directa con la competencia otorgada legalmente a la Junta Directiva.
XII.Por otra parte, en lo que atañe a la función asignada al Comité de Regulación en el apartado b) del artículo mencionado, debe señalarse que, si bien al conocer una competencia similar asignada por el RIOF a las superintendencias accionadas, se señaló que ésta resultaba inconstitucional, considera esta Sala que en el caso del inciso que ahora se analiza, éste no sigue la misma suerte por las razones que se expondrán. En el punto d de los incisos 2) de los artículos 34, 36 y 38 del Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos, se dispone, con claridad, que corresponde a la SUAGUA, SUENERGÍA Y SUTRANSPORTE resolver como órgano decisor las quejas, controversias y denuncias que se presenten ante la ARESEP, lo que resultaba inconstitucional por estar asignada dicha función al Regulador General. Ahora, en el inciso que se cuestiona, se dispone que corresponde al Comité de Regulación resolver lo que corresponda en materia de quejas y denuncias, no asignándosele directamente el papel de órgano decisor, como sí sucedía en el caso de las Superintendencias, de ahí que no pueda estimarse que existe una inconstitucionalidad como si acaecía en los casos antes analizados.
No obstante lo anterior, estima este Tribunal que resulta necesario realizar una interpretación conforme con el Derecho de la Constitución, en el sentido de que la función asignada al Comité de Regulación no puede entenderse como la de un órgano decisor, en tanto no puede emitir la resolución final con respecto a las quejas y denuncias que se planteen ante la ARESEP, pues ello es competencia del Regulador General conforme lo dispuesto por el artículo 40 del Reglamento a la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.
En lo que atañe al inciso c) de las competencias otorgadas al Comité Regulador, debe indicarse que dicho apartado otorga al Comité de Regulación la competencia para resolver los procedimientos administrativos sancionatorios a que se refieren los artículos 38 y 41 de la Ley 7593 y conocer de los recursos de revocatoria que se presenten contra sus actuaciones. Ahora bien, dichos numerales señalan, en lo que interesa, lo siguiente:
"Artículo 38.- Multas La Autoridad Reguladora sancionará, cumpliendo con el procedimiento administrativo previsto en la Ley General de la Administración Pública, con multa de cinco a diez veces el valor del daño causado que ella determine, a quien suministre un servicio público que incurra en cualquiera de las circunstancias siguientes:
(Así reformado el inciso anterior por el artículo 41 aparte h) de la Ley N° 8660 del 8 de agosto de 2008) b) Mantenimiento inadecuado de la infraestructura y los equipos de trabajo del servicio público regulado, que ponga en peligro personas o propiedades.
(Así reformado el inciso anterior por el artículo 41 aparte h) de la Ley N° 8660 del 8 de agosto de 2008) c) Uso fraudulento de bienes y servicios públicos para evadir el pago regulado.
(Así adicionado el inciso anterior, por el artículo único de la Ley No. 8415 de 13 de mayo de 2004 y reformado por el artículo 41 aparte h) de la Ley N° 8660 del 8 de agosto de 2008) h) El incumplimiento de las normas y los principios de calidad en la prestación de los servicios públicos, siempre y cuando dicho incumplimiento no sea atribuible a caso fortuito o de fuerza mayor.
(Así adicionado el inciso anterior por el artículo 41 aparte h) de la Ley N° 8660 del 8 de agosto de 2008).
Cuando no sea posible estimar el daño, se multará con el monto de cinco a veinte salarios base mínimos fijados en el presupuesto ordinario de la República, de acuerdo con la Ley No. 7337, del 5 de mayo de 1993.
Artículo 41.- Revocatoria de concesión o permiso Sin perjuicio de las sanciones y responsabilidades que corresponda aplicar de acuerdo con la ley, serán causales de revocatoria de la concesión o el permiso, declarable mediante el proceso administrativo, por la Autoridad Reguladora, las siguientes:
Finalmente, en lo que respecta a la competencia que otorga el inciso cuestionado al Comité de Regulación en cuanto a la resolución de los procedimientos establecidos por el artículo 41 de la Ley 7593, debe indicarse que a criterio de esta Sala dicha facultad no resulta inconstitucional, en tanto se interprete que el Comité de Regulación actúa como primera instancia dentro de dicho procedimiento, por lo que no tiene la facultad de ordenar la revocación de concesiones, por ser ello una facultad de la Junta Directiva de la ARESEP, conforme lo dispuesto por el artículo 55 de Ley 7593, quien, eventualmente puede conocer dicho asunto a causa de la la interposición de un recurso de apelación contra la decisión del Comité de Regulación, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 53 inciso b) de la ley mencionada.
XIII.Sobre la alegada huida de la función de dirección política de la Asamblea Legislativa, al el principio democrático y al artículo 46 de la Constitución Política. Los accionantes cuestionan que el nombramiento de los miembros que conforman las Superintendencias cuestionadas, así como el Comité de Regulación, no contaron con la participación del Poder Ejecutivo y Legislativo, como sí sucede en el caso del Regulador General y los miembros de la Junta Directiva. Asimismo, consideran que lo anterior implica una violación refleja de los derechos de los consumidores, tutelados por el artículo 46 constitucional, en tanto la eficacia del derecho a la protección de los intereses económicos de los usuarios de los servicios públicos está estrechamente relacionada con el legítimo ejercicio de la potestad de fijación de tarifas aunque sea de modo reflejo. En cuanto al punto mencionado, no comparte esta Sala el criterio esgrimido por los accionantes, pues el principio democrático en el nombramiento de los servidores de la ARESEP, se cumple con el procedimiento establecido por el artículo 47 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos por el que se nombra al Regulador General y a los demás miembros de la Junta Directiva de la ARESEP, quienes fungen como jerarcas de la institución.
Asimismo, en atención a lo dispuesto por los artículo 1 y 45 de la Ley número 7593, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos cuenta con autonomía administrativa, técnica e incluso política, además de una potestad de auto organización para conformar órganos y asignarle las funciones que estime más pertinentes para el ejercicio de sus labores, de ahí que no pueda considerarse la posibilidad de que exista injerencia en el nombramiento de las personas que conforman dichos órganos, pues ello implicaría desconocer totalmente la independencia de la que goza la institución. Por otra parte, en lo que respecta a la supuesta vulneración de los derechos de los consumidores, debe indicarse que dicha violación se presentaría si la ARESEP no cumpliera con su obligación de tutelar el derecho que protege el numeral 46 de la Carta Fundamental, a saber el de la protección de su salud, ambiente, seguridad e intereses económicos; a recibir información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a un trato equitativo, lo que no guarda relación alguna con el hecho de que una persona sea nombrada en un puesto en la institución, siguiendo uno u otro procedimiento.
XIV.Sobre la gestión planteada por los coadyuvantes Arias Rodríguez y Echandi Gurdián. Los coadyuvantes Arias Rodríguez y Echandi Gurdián solicitan a esta Sala que declare que existe una inconstitucionalidad por omisión en el artículo 37 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, al no disponerse, a su parecer, el órgano al que le compete la competencia tarifaria de la ARESEP. Asimismo, solicitan que se declare la inconstitucionalidad del dictamen número C-217-2011 de la Procuraduría General de la República, en tanto avaló la asignación de funciones a las superintendencias cuestionadas. Ahora bien, considera esta Sala que la solicitud planteada resulta improcedente, pues como se indicó en considerandos anteriores, el otorgamiento de funciones a las superintendencias creadas por vía reglamentaria no constituyó una vulneración al Derecho de la Constitución, de ahí que resulta improcedente ordenar la nulidad del dictamen cuestionado, tal y como pretenden los coadyuvantes.
Por otra parte, en lo que respecta a la supuesta inconstitucionalidad por omisión, debe indicarse a los gestionantes que no toda omisión del legislador puede implicar per se una inconstitucionalidad, sino únicamente aquellas que conllevan a un incumplimiento expreso de lo dispuesto por la Constitución Política o sus principios constitucionales. Ante dicho panorama, considera este Tribunal que el hecho de que el numeral 37 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos no disponga expresamente el órgano al que le corresponde resolver las solicitudes tarifarias en el plazo dispuesto por dicho artículo, constituye un eventual problema de técnica legislativa, pero no una inconstitucionalidad por omisión, por las razones esgrimidas anteriormente.
XV.Conclusión. En virtud de lo expuesto en los considerandos anteriores, la Sala considera procedente acoger la parcialmente la acción de inconstitucionalidad planteada, bajo los términos que se dirán en la parte dispositiva.
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar la acción, bajo los siguientes términos: a) Se anulan por inconstitucionales los puntos d de los incisos 2) de los artículos 34, 36, y 38, todos del Reglamento Autónomo de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos (RIOF), por vulnerar los principios de legalidad, reserva de ley y jerarquía normativa; b) Por conexidad se anula la frase a la Superintendencia que corresponde al servicio público involucrado para su decisión final, del artículo 56 inciso 2) punto a del Reglamento Autónomo de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos (RIOF); c) Se anula la frase y revocatoria, contenida en los puntos h, inciso
Presidenta Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
NOTA DEL MAGISTRADO JINESTA
Ciertamente, de manera consistente he sostenido que cuando se alega la violación del principio de reserva de ley y, en particular, el exceso de la potestad reglamentaria respecto del parámetro legislativo el asunto es de legalidad ordinaria. Empero, bajo una mejor ponderación, estimo que el punto debe ser analizado en la sede constitucional cuando se trata de una violación evidente, manifiesta y grosera del principio de reserva de ley y esta puede repercutir, negativamente, en los derechos fundamentales y humanos de las personas.
DIFERENCIA CON LA CREACIÓN DEL ÓRGANO QUE EFECTIVAMENTE LAS EJERCE CUANDO SE ATRIBUYEN DE MODO GENERAL A UN ENTE PÚBLICO. Conviene advertir, también, para la acción de inconstitucionalidad bajo estudio, que no debe confundirse la reserva de ley en materia de creación de competencias que supongan la atribución de potestades de imperio de los poderes públicos, sea de aquellas que se proyectan externamente a los administrados o ciudadanos, a través de la creación, modificación o extinción de sus situaciones jurídicas sustanciales o la imposición de obligaciones, con la creación de órganos externos que ejercen tales potestades. Lo que la Ley General de la Administración Pública impone en los artículos 12.2 y 59.1 es que la competencia que contenga la atribución de potestades de imperio sea regulada por ley. Estos preceptos de profunda raigambre constitucional, en los principios de reserva de ley, interdicción de la arbitrariedad y seguridad jurídica, no establecen que los órganos que ejercen una competencia externa deben ser establecidos por ley.
Una cosa es la creación de una competencia que contenga la atribución de potestades de imperio y otra distinta el órgano a quién se le atribuye su ejercicio. Cuando la ley crea una competencia que atribuye el ejercicio de potestades de imperio y se las asigna, en general, a un ente público sin señalar un órgano en particular, le corresponderá, entonces, al Jerarca, a través de la potestad de auto-organización determinar y definir cuál órgano la ejerce, siendo que, por tal circunstancia, adquiere la condición de órgano externo y no de simple órgano interno, por cuanto, sus competencia pueden impactar al administrado. Sobre este particular, el artículo 12.1 de la Ley General de la Administración Pública dispone que un servicio público se reputará autorizado cuando se haya indicado el sujeto –no el órgano o los órganos- y el fin, esta norma debe ser concordada con el 59.2 del mismo cuerpo normativo que establece que el servicio público –y más concretamente el ente público que lo presta- que ejerce potestades de imperio debe crearse, a contrario sensu, por ley y no por reglamento autónomo.
Tampoco cabe entender que el artículo 59.2 se refiere a órganos o unidades parciales de imputación normativa sino que está concebido respecto del centro de imputación total de efectos jurídicos, sea el ente público o persona jurídico-pública. Es menester, adicionalmente, tomar en consideración lo estatuido en el artículo 62 de la Ley General de la Administración Pública al indicar que “Cuando una norma atribuya un poder o fin a un ente u órgano compuesto por varias oficinas –sea órganos o centros parciales de imputación normativa-, sin otra especificación, será competente la oficina de función más similar, y, si no la hay, la de grado superior, o la que ésta disponga”. Bajo esta inteligencia si la competencia que implica el ejercicio de una potestad de imperio es creada por ley y atribuida, de modo general, al ente público (v. gr. fijación de tarifas y precios), el órgano superior de éste –en este caso la Junta Directiva de la ARESEP- puede, por vía, de reglamento autónomo determinar y disponer a cuál órgano le compete ejercerla.
Debe tomarse en consideración que la potestad de imperio de fijación de tarifas y precios otrora le fue asignada, expresamente, al Regulador General; empero, por virtud de la autoridad y jerarquía de una reforma legislativa (Ley No. 8660 de 8 de agosto de 2008), se le transfirió definitivamente y de modo general esa competencia, a la ARESEP, todo con el propósito de dar mayor elasticidad y dinamismo al ejercicio de las competencias y en aras de lograr una mayor eficacia y eficiencia en el cumplimiento de sus cometidos. Consecuentemente, bajo el nuevo paradigma legislativo, será el Jerarca o superior jerárquico supremo de ese ente quien disponga, por vía reglamentaria independiente, qué órgano ejercerá, específicamente, la competencia.
Magistrado Ernesto Jinesta L.
La Magistrada Calzada Miranda salva el voto y rechaza la acción por el fondo, únicamente respecto a los puntos a), b) y consecuentemente con su posición, también respecto al punto c), bajo las siguientes consideraciones:
En criterio de la mayoría, las normas señaladas en los puntos a), b) y c) de la parte dispositiva de la sentencia, resultan inconstitucionales por violentar el principio de legalidad y de jerarquía normativa, señalando en cada caso correspondiente, que dichas disposiciones propias del reglamento interno cuestionado, son contrarias a los artículos 6, 27, 55 de la Ley No. 7593, así como también del artículo 40 del Reglamento Ejecutivo de la Ley No. 7593, lo cual en mi criterio, y de acuerdo a la más reciente jurisprudencia de este Tribunal, es un examen y constatación propia de ser dilucidada en la vía contenciosa administrativa, según se indica:
“…de conformidad con la jurisprudencia de este Tribunal, la acción es improcedente en razón del objeto de impugnación, toda vez que lo que plantea es la disconformidad del Reglamento en cuestión con la Ley, aspecto cuya invocación de inconstitucionalidad está motivada en la exclusiva violación del principio de legalidad administrativa y por ende, es materia reservada a la jurisdicción ordinaria, precisamente al tenor de lo dispuesto en los artículos 11, 49, 121 y 184 Constitucionales. En ese sentido, la simple infracción del exceso de la potestad reglamentaria, por no encontrar sustento en la Ley en que se apoya una disposición reglamentaria, debe discutirse en la jurisdicción contencioso-administrativa, en tanto esta labor fue asignada por el Constituyente al juez contencioso, según se desprende de lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política. Esa disposición debe ser interpretada de forma sistemática, de manera que las cuestiones de legalidad han de someterse a la citada jurisdicción, con el objeto de mantener una uniforme distribución de las competencias y el respeto de todas las reglas que conforman la Constitución Política. Como se ha señalado en forma reiterada y repetida por este Tribunal:
"Es claro que cualquier impugnación como la que se plantea, conlleva implícita una presunta violación a la Constitución Política, dado que de ella se deriva todo el ordenamiento jurídico, pero en la propia Constitución existe un reparto de competencias con el fin de garantizar al ciudadano una manera de proteger las distintas clases de derechos e intereses que posee. De esa forma, se regulan en la Constitución Política, las jurisdicciones contenciosa y de trabajo (artículos 49 y 70) y es dentro de este contexto que debe incrustarse la jurisdicción constitucional, en el entendido que su competencia se complementa y no se superpone a las señaladas, a los fines de protección del ciudadano" (en el mismo sentido, ver entre otras las sentencias número 1994-843, 1996-404, 1996-3379, 1996-6471, 1996-6692, 1996-6689, 1997-2402, 1997-4261, 1998-3458, 1998-5055, 1998-6242, 1999-2364, 1999-2372, 1999-5025, 1999-5026, 1999-6399, 2003-11921, 2004-4865.)
Deslindar la jurisdicción constitucional de la común es una cuestión delicada, pues la infracción al principio de legalidad se desprende precisamente de normas de rango constitucional -artículos 11, 49, 121 y 140 de la Constitución Política-; y lo que se solicita precisamente es que se haga prevalecer ese principio al declarar la existencia de violación de preceptos legales por parte de la disposición impugnada. No obstante la trascendencia de este principio, para que pueda invocársele fructíferamente en la jurisdicción constitucional debe haberse quebrantado por lo menos, otra norma o principio constitucional, situación que no se da en el caso concreto, pues con lo cuestionado tampoco se produce una violación al debido proceso de tal índole que deba ser conocida en este Tribunal, ya que el mismo Reglamento en el artículo 54 garantiza la posibilidad de impugnar el acto final en cuestión, garantizando incluso otras instancias en la propia vía administrativa, que al fin y al cabo son órganos de la misma Contraloría General de la República.” (sentencia No. 2011-9397 de las catorce horas treinta y un minutos del veinte de julio de dos mil once) En mi criterio, el alegato de la Asociación Nacional de Consumidores de que la normativa en cuestión, al otorgar en el reglamento impugnado potestades a otros órganos para sancionar a los prestatarios de los servicios públicos, no contemplados en la ley lesionaba en forma refleja el artículo 46 de la Constitución Política, no resulta procedente de ser conocida por este Tribunal, toda vez que el interés corporativo reconocido como tal, a efectos de tutelar a los consumidores, no resulta tan amplio como para acudir en defensa de cualquier derecho, que incluso puede ser reclamado por el propio sector correspondiente.
Nótese que en el caso bajo estudio, la accionante es la Asociación Nacional de Consumidores, quienes de suyo bien pueden mantener un claro interés respecto de la fijación de tarifas de los servicios públicos, mas no necesariamente sobre el ejercicio de la potestad disciplinaria de la administración. En un caso similar así lo señaló la Sala:
“…Como tercer motivo de legitimación el accionante manifiesta que los artículos impugnados afectan a la colectividad de un grupo de asegurados que se agrupan bajo la modalidad de asegurados voluntarios, por cuenta del Estado y como pensionados. Al respecto, es oportuno señalar que la Sala ha precisado que a través de la expresión "intereses que atañen a la colectividad en su conjunto", el legislador quiso referirse a la legitimación que ostenta una entidad corporativa, cuando actúa por intermedio de sus representantes en defensa de los derechos e intereses de las personas que conforman su base asociativa y siempre y cuando se trate del cuestionamiento de normas o disposiciones que incidan en aquel núcleo de derechos o intereses que constituye la razón de ser y el factor aglutinante de la agrupación. A partir de la sentencia 2006-9170 de las dieciséis horas treinta y seis minutos del veintiocho de junio del dos mil seis, este Tribunal retomó un criterio anterior, según el cual los entes corporativos están autorizados para solicitar en forma directa la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma, cuando ésta afecte directamente la esfera de acción del ente y de sus integrantes, sin que tenga relevancia que la norma sea susceptible de afectar en forma directa los derechos de los agremiados.
En este caso, sin embargo, esta tesis no es de aplicación porque el accionante no es el representante legal de una organización de asegurados y no puede arrogarse sin más la representación de hecho de ninguna persona u organización profesional.” (sentencia No. 2010-5885) De manera que, el análisis reclamado por los accionantes con relación a la normativa impugnada, en cuanto a la potestad sancionatoria de las superintendencias reclamada, se reduce a una discusión de mera legalidad. Si bien es cierto, los accionantes hacen alusión también a que se produce una lesión al principio de reserva legal amparados en esa otra violación que estimaron refleja del artículo 46 de la Constitución, lo cierto es que tal violación no se produjo, puesto que la misma posición de mayoría señala, que la ley sí contempla las autoridades a las cuales se otorgaron las potestades reclamadas, por lo cual no se produce tal violación respecto a la ley, lo que era verificable.
No obstante, la mayoría de la Sala, en un análisis normativo que va más allá del constitucional, declara la inconstitucionalidad de los artículos 34 inciso l.h), 36 inciso 1.j) y 38 inciso 1.o), por estimar que el Reglamento interno contradice lo dispuesto en la ley; nótese que no estamos frente al supuesto de violación al principio de reserva legal, sino de mera jerarquía normativa. Y, en cuanto a los artículos 34 inciso 2.d), 36 inciso 2.d), 56 inciso 2) y 38 inciso 2.d) impugnados, declaran su nulidad por resultar contrarios, ni siquiera a la ley, sino a otro Reglamento, que aunque es de mayor jerarquía por tratarse de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, es un análisis que como referí, según jurisprudencia reiterada, corresponde a la vía contenciosa administrativa. Sin duda alguna, este último denominado por la doctrina como Reglamento Ejecutivo, es una potestad conferida a dicho Poder de la República para hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, previendo los detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador, fines que nunca pueden ser alterados por esa vía, ya que ejecutar una ley no es dictar otra, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones, pues de trasgredirse ese ámbito, el Ejecutivo se convertiría en Legislador.
Debe señalarse que contrario a lo acontecido en el sistema de control constitucional francés, donde a partir de la incorporación y reconocimiento del derecho comunitario europeo se amplió el control de manera directa hacia cierto tipo de reglamentos sin preocuparse por la existencia de una ley formal entre ellos y los convenios internacionales –lo que la doctrina denomina «legislación pantalla»-, ello no resulta aplicable en nuestro sistema de control constitucional, donde según lo expuesto, tal tipo de control es únicamente posible en la medida que la antinomia entre ley y reglamento revista al mismo tiempo una violación evidente y directa de las normas o principios constitucionales. En otras palabras, si bien el sistema francés de la actualidad permite la apreciación de manera directa de presuntas vulneraciones constitucionales entre reglamento-ley-Constitución-tratados, aún sin detenerse en determinar la existencia de la ley, en nuestro sistema la mera contradicción entre ley y reglamento dista ser valorada por la jurisdicción constitucional porque precisamente la propia norma fundamental prevé la jurisdicción especializada a la que le compete tal valoración y pronunciamiento.
Según lo indicado, este Tribunal ha sostenido que aún existiendo algún tipo de violación constitucional implícita, lo cierto es que la propia Constitución contempla una distribución de competencias que garantiza la protección de los derechos, incluso de manera especializada, como son las jurisdicciones de lo laboral y de lo contencioso administrativo, a modo de evitar contraposiciones entre jurisdicciones. Por ello se afirma que un quebranto respecto de la jerarquía normativa ajena o independiente a otro tipo de violación constitucional directa y expresa, es un conflicto que por la naturaleza de las normas encontradas, debe plantearse y resolverse por la jurisdicción especializada, la cual ciertamente no es la jurisdicción constitucional.
En razón de lo expuesto, estimo que la acción debe rechazarse por el fondo, en cuanto a estos extremos alegados.
Ana Virginia Calzada M.
Voto particular de los Magistrados Armijo y Cruz, con redacción del segundo:
Respecto de esta acción nos inclinamos por emitir un voto particular disidente, pues consideramos que esta acción debe declararse con lugar en todos sus extremos, por las razones que se expresan a continuación:
Tal como se observa del voto de mayoría, allí se hacen tres distinciones: -Cuando la competencia es asignada a la ARESEP como ente, se admite la distribución de competencia por medio del reglamento autónomo de organización. -Cuando la competencia está asignada al Regulador o la Junta Directiva se declara inconstitucional las normas. -Cuando hay duda, se hace una interpretación conforme al Derecho de la Constitución.
Sin embargo, consideramos que lo correcto en este asunto es seguir, para todos los casos, el razonamiento planteado en la segunda distinción puesto que, las competencias (facultades o potestades) que por ley son asignadas a un determinado sujeto, sea este un ente como tal (Aresep), un órgano o persona física de dicho ente (Junta Directiva y el Regulador General de ARESEP), no pueden ser transferidas a otro sujeto, vía reglamentaria y sin que la propia ley que asignó la competencia lo faculte.
Todos los supuestos que se plantean en la acción se refieren a normas reglamentarias que violan el principio de reserva legal, pues no sólo la competencia esté atribuida por ley, sino que la ley define también el sujeto competente y su integración. Así que cualquier modificación o variación, vía reglamentaria, del sujeto que puede ejercer dichas competencias asignadas por ley, deviene en inconstitucional. A pesar de que en muchos casos de los supuestos que se plantean, no se están creando competencias nuevas, sí es cierto que, dichas competencias se están trasnfiriendo sin que una norma legal lo posibilite.
La tesis expuesta no desconoce la potestad de auto organización que posee todo ente, como en este caso la ARESEP. Sin embargo, tal potestad encuentra su límite en el principio de reserva legal. No puede auto organizarse un ente más allá de lo que su ley de creación le permite, procediendo, vía reglamento, a transferir competencias –y más aún potestades de imperio- a órganos públicos menores. Tampoco puede un ente proceder a auto organizarse acudiendo a su desmembramiento interino, mediante un reglamento y sin que ley alguna lo autorice. Sí puede la ARESEP auto organizarse, pero no delegar o rehuir el ejercicio de potestades de imperio asignadas por ley.
Tal como lo dice el voto de mayoría, una de las manifestaciones del principio de reserva de ley, se encuentra en lo referente a la creación de potestades de imperio, pues dicha facultad es exclusiva del legislador. Pero conforme a nuestro criterio, vamos más allá en la argumentación, pues no sólo la facultad de creación de potestades de imperio es exclusiva del legislador, sino también, la facultad de delegarlas a otros, en el mismo sentido en que lo establece el artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública cuando indica que: “1. La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio. 2. La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia…” Lo que se entiende, a contrario sensu, que no puede haber distribución interna de competencias cuando medien potestades de imperio.
Esta hipótesis la ratifica el artículo 66 de la misma ley cuando indica: “1. Las potestades de imperio y su ejercicio, y los deberes públicos y su cumplimiento serán irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles…” A la Administración le está vedada la creación de potestades de imperio por vía reglamentaria, así como la asignación de éstas a sujetos diversos a los que el legislador previó. En otras palabras, no está vedado solamente la creación de potestades de imperio vía reglamentaria, sino la transferencia o delegación de estas, vía reglamentaria.
De la lectura pormenorizada de las normas impugnadas se observa que la ARESEP como tal, no está manteniendo las potestades de imperio como institución, tal como lo manda la ley, sino que fueron delegadas, vía reglamentaria, y sin que norma legal alguna lo permita. Potestades referidas a la regulación integral, el otorgamiento y denegatoria de refrendos a contratos de concesión, aprobar tarifas, declarar caducidad de concesiones, etc.
Contrario a lo que se afirma en el voto de mayoría, evidentemente se está ante un proceso de transferencia de competencias propio de la desconcentración. Nótese el nombre del propio reglamento, Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados.
El asunto es que en todos los supuestos de las normas que se plantean consideramos que ha habido una variación, cambio, modificación en la asignación de competencias hechas por el legislador. Así que en el fondo se trata de una usurpación, vía reglamento autónomo de organización, de potestades legales.
Nótese que las normas reglamentarias que se cuestionan van más allá del desarrollo de funciones establecidas legalmente, sino que operan como una verdadera delegación, más allá de lo permitido legalmente, violentando con ello la Constitución Política, concretamente los principios de legalidad, reserva de ley y jerarquía normativa.
Contrario a lo que se expone en el voto de mayoría, consideramos que en los supuestos donde se indica, no cabe interpretación alguna. Así por ejemplo, el caso de la norma que le otorga representación a estos órganos, más allá de lo dispuesto por la ley, no admite interpretación conforme alguna y resulta evidentemente inconstitucional. De igual forma, cuando se desprende de las normas reglamentarias, que dichos órganos tengan carácter decisivo respecto de las quejas y denuncias que reciban. No se admite interpretación conforme posible, y por ello, consideramos tales normas como inconstitucionales. La interpretación hecha por la mayoría de la Sala no subsana la literalidad de lo que establecen dichas normas.
No es, como se dijo, que la ARESEP no pueda distribuir las competencias que le han sido asignadas a aquellos órganos que estime más idóneos para el cumplimiento de los fines que legalmente le han sido asignados. Lo que se considera inconstitucional es que haya procedido, vía reglamentaria, a delegar potestades de imperio asignadas por ley únicamente al pleno del ente como tal.
Finalmente también consideramos que existe violación al principio democrático pues al establecer que será el mismo Regulador quien proceda al nombramiento de los miembros de los órganos que se crean, se diluye la participación de la Asamblea Legislativa en la conformación de la ARESEP.
En vista de todas las razones expuestas, discrepamos del voto de mayoría y consideramos que la acción debe ser declarada con lugar en todos sus extremos.
Gilberth Armijo S. Fernando Cruz C.
Magistrado Magistrado Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
Control constitucional: Sentencia estimatoria Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: SERVICIOS PÚBLICOS Subtemas:
NO APLICA.
Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:
NO APLICA.
16591-11. COMITES DE REGULACION Y SUPERINTENDENCIAS DE ENERGIA, AGUA Y TRANSPORTE. Acuerdos de Junta Directiva de la Aresep números 003-15-2010 de la sesión 015-2010 del 15 de abril de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nº 84 del 3 de mayo de 2010; 010-020-2010 de la sesión 020-2010 del 20 de julio de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nº 151 del 5 de agosto de 2010; 002-039-2010 de la sesión extraordinaria 039-2010 del 4 de octubre de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nº 203 del 20 de octubre de 2010; artículo 3 de la sesión 021-2011 del 30 de marzo de 2011 y los artículos 33, 34 1.D), 1 E), 1 F), 1 H), 1 N), 2 D); artículo 35, 36, 1 F), 1 G), 1 H), 1 J), 1 O), 2 D); artículo 37, 38, 1 C), 1 E), 1 F), 1 G), 1 H), 1 L), 1 M) 1.N), 1.O), 1.U), 2 D) del Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos.
... Ver más Res: Nº 2011-016591 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y treinta minutos del treinta de noviembre del dos mil once.
Acción de inconstitucionalidad promovida por ERIK ULATE QUESADA, y GILBERTO CAMPOS CRUZ, en su calidad de representantes de la Asociación de Consumidores de Costa Rica, contra los acuerdos de Junta Directiva de la Aresep números 003-15-2010 de la sesión 015-2010 del 15 de abril de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nº 84 del 3 de mayo de 2010; 010-020-2010 de la sesión 020-2010 del 20 de julio de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nº 151 del 5 de agosto de 2010; 002-039-2010 de la sesión extraordinaria 039-2010 del 4 de octubre de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nº 203 del 20 de octubre de 2010; artículo 3 de la sesión 021-2011 del 30 de marzo de 2011 y los artículos 33, 34 1.D), 1 E), 1 F), 1 H), 1 N), 2 D); artículo 35, 36, 1 F), 1 G), 1 H), 1 J), 1 O), 2 D); artículo 37, 38, 1 C), 1 E), 1 F), 1 G), 1 H), 1 L), 1 M) 1.N), 1.O), 1.U), 2 D) del Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos
Resultando:
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
Considerando:
I.Sobre la admisibilidad. Para fundamentar la admisibilidad de este proceso, los accionantes aducen que se encuentran dentro del supuesto previsto por el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues a su parecer se está ante la defensa de los derechos de los usuarios de los servicios públicos, establecido por el artículo 46 de la Constitución Política. Ahora bien, sobre el alegato de admisibilidad de los accionantes, este Tribunal señaló en su sentencia número 4393-2011 del 1 de abril de 2011, lo siguiente:
“Los actores ostentan legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, sin que para ello resulte necesario que cuenten con un asunto previo que les sirva de base a esta acción. Lo anterior porque acuden en defensa de un interés que atañe a la colectividad nacional en su conjunto, como lo son los intereses económicos de los consumidores, que a su juicio están siendo afectados por las disposiciones legales que se impugnan. La actividad del comerciante –que involucra al gran público consumidor- transciende su naturaleza privada al ir más allá del sujeto que la realiza en tanto afecta a terceros –el público consumidor- cuyos intereses están protegidos y garantizados constitucionalmente. La Asociación actora se encuentra legitimada para accionar en forma directa, a la luz de lo que dispone el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Se trata, en efecto, de materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía. Adicionalmente, se cumplieron los requisitos formales estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional”.
Dado que de la sentencia transcrita se desprende que esta Sala ha aceptado la legitimación de la Asociación de Consumidores, respecto de derechos e intereses colectivos, lo procedente es tener por admitida la presente acción de inconstitucionalidad.
Por otra parte, ha sido tesis de mayoría de este Tribunal que la contradicción de una norma reglamentaria con la ley, es un asunto de legalidad y no de constitucionalidad. Sin embargo, en este caso, la doctrina señalada no se puede aplicar toda vez que lo que se alega en la acción de inconstitucionalidad, principalmente, es la vulneración del principio de reserva de ley, asunto en el cual la Sala despliega toda su competencia.
II.Objeto de la impugnación. En el caso concreto, los accionantes cuestionan los artículos 33, 34 1.d, 1e, 1f, 1h), 1n), 2d); artículo 36. 1f), 1g), 1 h), 1j), 1º), 2d); artículo 37, articulo 38, 1c), 1e), 1f), 1g), 1h), 1l), 1m), 1n), 1º), 1u), 2d), del el Reglamento Autónomo de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos, (RIOF), así como los acuerdos de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), números 003-15-2010 de la sesión número 015-2010 del 15 de abril de 2010, 010-020-2010 de la sesión número 020-2010 de 20 de julio de 2010; 002-039-2010 de la sesión extraordinaria número 039-2010 de 4 de octubre de 2010; artículo 3 de la sesión número 021-2011 de 30 de marzo de 2011, por consideran que resultan violatorios de la función de dirección política de la Asamblea Legislativa, los artículos 11, 28, 46, 121, inciso 20, 129 y 188 de la Constitución Política, los principios democrático, de legalidad, de libertad y de reserva de ley. Dichas normas, señalan lo siguiente:
Artículo 33.—Competencia. SUAGUA ejerce la regulación integral, tanto técnica como económica, del suministro de los servicios de acueductos y alcantarillados, la recolección, el tratamiento y la evacuación de las aguas negras, las residuales, las aguas pluviales, hidrantes, riego y avenamiento cuando se preste por medio de empresa pública, por concesión o permiso. También incluye la recolección y tratamiento de desechos sólidos e industriales, salvo los que presten las municipalidades y estén cubiertos por la autonomía municipal. (Así corrida su numeración, en sesión ordinaria N° 042-2010 del 13 de octubre de 2010, que lo traspasó del antiguo artículo 28 al 33 actual publicado en La Gaceta No. 207 de 26 de octubre de 2010) Artículo 34.—Funciones. SUAGUA tiene dentro de sus funciones las siguientes:
1. En materia de regulación.
(…).
d. Fijar de manera ordinaria y extraordinaria, a solicitud de parte y de oficio, los precios y tarifas para los servicios regulados, autorizando el cobro de servicios ambientales cuando corresponda.
e. Regular la calidad, la cantidad, la confiabilidad, la continuidad, la oportunidad, la diversidad y la sostenibilidad ambiental de los servicios públicos regulados, en la perspectiva de promover los derechos de los usuarios y la protección del ambiente.
f. Velar por el cumplimiento de las condiciones del título habilitante, de la normativa técnica, las obligaciones tributarias y cargas sociales por parte de los prestadores de los servicios públicos, con todos los instrumentos y medios otorgados por la ley.
(…).
h. Declarar la caducidad y revocatoria de las concesiones otorgadas para la prestación de los servicios públicos de su competencia cuando corresponda.
(…).
n. Resolver los recursos de revocatoria que se presenten contra los actos emitidos.
2. En materia de procedimientos administrativos.
(…).
d. Resolver, como órgano decisor, las quejas, controversias y denuncias que se presenten ante la ARESEP, así como proporcionar la información que se le solicite en su instrucción.
De la Superintendencia de Energía (SUENERGÍA) Artículo 35.—Competencias. SUENERGÍA ejerce la regulación económica integral de los servicios de suministro de energía eléctrica en las etapas de generación, transmisión, distribución y comercialización, suministro de combustibles derivados de hidrocarburos.(Así corrida su numeración, en sesión ordinaria N° 042-2010 del 13 de octubre de 2010, que lo traspasó del antiguo artículo 30 al 35 actual publicado en La Gaceta No. 207 de 26 de octubre de 2010) Artículo 36.—Funciones. Son funciones propias de SUENERGÍA las siguientes:
1. En materia de regulación:
(…).
f. Fijar de manera ordinaria y extraordinaria, a solicitud de parte y de oficio, los precios y tarifas para los servicios regulados, autorizando el cobro de servicios ambientales cuando corresponda.
g. Regular la calidad, la cantidad, la confiabilidad, la continuidad, la oportunidad, la diversidad y la sostenibilidad ambiental de los servicios públicos regulados, en la perspectiva de promover los derechos de los usuarios y la protección del ambiente.
h. Velar por el cumplimiento de las condiciones del título habilitante, de la normativa técnica, las obligaciones tributarias y cargas sociales por parte de los prestadores de los servicios públicos, con todos los instrumentos y medios otorgados por la ley.
j. Declarar la caducidad y revocatoria de las concesiones otorgadas para la prestación de los servicios públicos de su competencia cuando corresponda. (Art. 55 de la Ley de la ARESEP, es competencia de la Junta Directiva).
(…).
o. Resolver los recursos de revocatoria que se presenten contra los actos emitidos 2. En materia de procedimientos administrativos:
(…).
d. Resolver, como órgano decisor, las quejas, controversias y denuncias que se presenten ante la ARESEP, así como proporcionar la información que se le solicite en su instrucción.
De la Superintendencia de Transporte Público (SUTRANSPORTE) Artículo 37.—Competencias. SUTRANSPORTE ejerce la regulación integral, tanto técnica como económica, sobre la prestación de los servicios de cualquier medio de transporte público remunerado de personas, salvo el aéreo. También tiene competencia para la regulación de los servicios marítimos y aéreos en puertos nacionales, servicios de carga por ferrocarril y los servicios postales. (Así corrida su numeración, en sesión ordinaria N° 042-2010 del 13 de octubre de 2010, que lo traspasó del antiguo artículo 32 al 37 actual publicado en La Gaceta No. 207 de 26 de octubre de 2010).
Artículo 38.—Funciones. Son funciones propias de SUTRANSPORTE:
1. En materia de regulación:
(….).
c. Realizar la regulación integral, tanto técnica como económica, de los servicios marítimos y aéreos en puertos nacionales, servicios de carga por ferrocarril y los servicios postales.
(…).
e. Otorgar o denegar el refrendo a los contratos de concesión de transporte remunerado de personas en vehículos automotores, que sean remitidos para estos efectos.
f. Analizar y resolver las solicitudes de estudios técnicos que justifiquen la necesidad de licitar concesiones para explotar nuevas rutas de transporte remunerado de personas en vehículos automotores.
g. Regular el servicio de comunicación postal.
h. Aprobar o improbar las tarifas de peaje que a este efecto someta el Consejo Nacional de Vialidad.
(…).
l. Fijar de manera ordinaria y extraordinaria, a solicitud de parte y de oficio, los precios y tarifas para los servicios regulados, autorizando el cobro de servicios ambientales cuando corresponda.
m. Regular la calidad, la cantidad, la confiabilidad, la continuidad, la oportunidad, la diversidad y la sostenibilidad ambiental de los servicios públicos regulados, en la perspectiva de promover los derechos de los usuarios y la protección del ambiente.
n. Velar por el cumplimiento de las condiciones del título habilitante, de la normativa técnica, las obligaciones tributarias y cargas sociales por parte de los prestadores de los servicios públicos, con todos los instrumentos y medios otorgados por la ley.
(…).
o. Declarar la caducidad y revocatoria de las concesiones otorgadas para la prestación de los servicios públicos de su competencia cuando corresponda.
(…).
u. Resolver los recursos de revocatoria que se presenten contra los actos emitidos.
v. Atender las solicitudes relacionadas con la concesión de obra pública en el sector de su competencia de acuerdo con lo que establece la ley w. Gestionar las relaciones con los organismos nacionales e internacionales que guarden relación con la regulación de su sector.
x. Emitir el acto administrativo de admisibilidad, rechazo o prevención de requisitos para las gestiones realizadas por las entidades reguladas.
2. En materia de procedimientos administrativos:
(…)
d. Resolver, como órgano decisor, las quejas, controversias y denuncias que se presenten ante la ARESEP, así como proporcionar la información que se le solicite en su instrucción”.
Acuerdo 003-015-2010 Aprobar, de conformidad con lo que se copia a continuación y con fundamento en lo señalado en el artículo 53 de la Ley 7593 Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, las “Disposiciones generales para normar el funcionamiento de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos mientras se llevan a cabo el proceso de nombramiento del Regulador General y los Miembros de la Junta Directiva”.
Rige a partir del 8 de mayo del 2010 y hasta la primera sesión que lleve a cabo la nueva Junta Directiva.
Acuerdo 010-020-2010 Que la Junta Directiva en sesión ordinaria 20-2010 del 20 de julio del 2010, mediante artículo 6 dispone:
Acuerdo 002-039-2010 Por tanto, con fundamento en el artículo 53 inciso l) de la Ley 7593, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus reformas, dispone:
I.Modificar el título del artículo 50 del “Reglamento Interno de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus Órganos Desconcentrados”, de tal forma que se lea así: “Artículo 50.-Transitorio I”.
II.Adicionar dos nuevos transitorios al Reglamento interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados de tal forma que se lean así:
“Artículo 51. Transitorio II Se prorroga la vigencia del Comité de Regulación, creado mediante acuerdo 003-15-2010 de la sesión 015-2010 del 15 de abril de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No.84 de 3 de mayo de 2010 y modificado mediante acuerdos 026-019-2010 de la sesión 019-2010 de 7 de mayo del 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No.109 de 7 de junio de 2010 y 010-020-2010 de la sesión 020-2010 de 20 de julio de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 151 del 5 de agosto de 2010.
Dicho órgano colegiado estará integrado por tres funcionarios titulares y un suplente nombrados por el Regulador General.
.-Corresponderá al Comité de Regulación, ejercer las siguientes funciones:
Para el cumplimiento de las funciones asignadas en el punto anterior, dicho comité contará con la asesoría permanente de la Dirección de Servicios de Energía, la Dirección de Servicios de Agua y Ambiente y la Dirección de Servicios de Transporte, en cada una de sus áreas.
Dichas Direcciones asumirán las funciones que el Reglamento Interno de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora y sus órganos desconcentrados asigna a cada una de las Superintendencias según corresponda, con excepción de las encomendadas al Comité de Regulación en este artículo Con el fin de que no se produzca ninguna interrupción o suspensión de las actividades ordinarias y extraordinarias, de las funciones y de las tareas que venían ejerciendo dichas Direcciones, éstas continuarán realizándolas durante el período de vigencia de esta medida transitoria.
Una vez que entren en funcionamiento las Superintendencias, las respectivas Direcciones pasarán a formar parte de cada Superintendencia, según corresponda.
Esta medida transitoria rige a partir del 9 de octubre de 2010 y hasta por un plazo de seis meses.
Artículo 52. Transitorio III Con el fin de que no se produzca ninguna interrupción o suspensión de las actividades ordinarias y extraordinarias, de las funciones y de las tareas de la Autoridad Reguladora, la Dirección Administrativa Financiera asumirá las actividades y funciones gerenciales de administración financiera y de servicios generales, estipulados en los artículos 45 y 46 del Reglamento Interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados, mientras que la Gerencia General se prepara para asumir dichas funciones directamente.
Esta medida transitoria rige a partir del 9 de octubre de 2010 y hasta por un plazo de seis meses.
IV.Solicitarle a la Administración, con la urgencia que el asunto amerita, que lleve a cabo los estudios técnicos necesarios para valorar el traslado de la Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria al Despacho del Regulador General o la Junta Directiva y plantee las propuestas que correspondan a este órgano.
V.Instar a la Administración que lleve a cabo las acciones que correspondan para que las funciones gerenciales establecidas en el Reglamento interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados entre en plena vigencia.
VI.Solicitar a la Administración que, en un plazo de un mes contado a partir de la firmeza de este acuerdo, presente a la Junta Directiva un informe sobre las causas del retraso para implementar las Superintendencias y para que las funciones gerenciales de administración financiera de servicios generales y de proveeduría institucional establecidas en el artículo 45, 46 y 47 del Riof, sean asumidas por la Gerencia General. Adicionalmente, deberá presentar a la Junta Directiva dos planes de acción mediante los cuales, en un plazo no mayor de seis meses, se lleve a cabo la implementación de dichas Superintendencias y la asignación de las funciones gerenciales de administración financiera, de servicios generales y de proveeduría institucional.
Artículo 3 de la sesión ordinaria 21-2011 del 30 de marzo de 2011.
Que la Junta Directiva en sesión ordinaria 21-2011 del 30 de marzo de 2011, mediante artículo 3, resolvió, por mayoría:
“modificar el Transitorio II del Reglamento interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados para que se lea de la siguiente forma:
“(…) Se prorroga la vigencia del Comité de Regulación, creado mediante acuerdo 003-15-2010 de la sesión 015-2010 del 15 de abril de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 84 del 3 de mayo del 2010 y modificado mediante acuerdos 026-019-2010 de la sesión 019-2010 del 7 de mayo del 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N°109 de 7 de junio del 2010 y 010-020-2010 de la sesión 020-2010 de 20 de julio de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 151 del 5 de agosto de 2010, 002-039-2010 de la sesión extraordinaria 039-2010 del 4 de octubre del 2010, publicado en la Gaceta No.203 del 20 de octubre de 2010.
Dicho órgano colegiado estará integrado por tres funcionarios titulares y un suplente nombrados por el Regulador General.
.-Corresponderá al Comité de Regulación, ejercer las siguientes funciones:
Para el cumplimiento de las funciones asignadas en el punto anterior, dicho comité contará con la asesoría permanente de la Dirección de Servicios de Energía, la Dirección de Servicios de Agua y Ambiente y la Dirección de Servicios de Transporte, en cada una de sus áreas.
Dichas Direcciones asumirán las funciones que el Reglamento Interno de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora y sus órganos desconcentrados asigna a cada una de las Superintendencias según corresponda, con excepción de las encomendadas al Comité de Regulación en este artículo Con el fin de que no se produzca ninguna interrupción o suspensión de las actividades ordinarias y extraordinarias, de las funciones y de las tareas que venían ejerciendo dichas Direcciones, éstas continuarán realizándolas durante el período de vigencia de esta medida transitoria.
Una vez que entren en funcionamiento las Superintendencias, las respectivas Direcciones pasarán a formar parte de cada Superintendencia, según corresponda.
Esta medida transitoria rige a partir del 9 de octubre de 2010 y hasta el 30 de septiembre de 2011.
Por otra parte, aún y cuando no fuera impugnado por los accionantes, por haber sido dictado con posterioridad a la interposición de la presente acción de inconstitucionalidad, se estima procedente entrar a analizar la constitucionalidad del Acuerdo 04-062-2011, que agregó el artículo 65 (transitorio II) y los transitorios IIII y IV al Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos, por la evidente conexidad que tiene con la normativa cuestionada, tal y como se desprende de su lectura:
Acuerdo 04-062-2011.
Que la Junta Directiva en sesión ordinaria 62-2011 del 28 de septiembre del 2011, mediante artículo 5, resuelve:
I.Modificar el Transitorio II del Reglamento interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados, de manera que se lea de la siguiente forma:
“Transitorio II. Se prorroga la vigencia del Comité de Regulación, creado mediante acuerdo 003-15-2010 de la sesión 015-2010 del 15 de abril de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 84 del 3 de mayo del 2010 y modificado mediante acuerdos 026-019-2010 de la sesión 019-2010 del 7 de mayo del 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N°109 de 7 de junio del 2010 y 010-020-2010 de la sesión 020-2010 de 20 de julio de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 151 del 5 de agosto de 2010, 002-039-2010 de la sesión extraordinaria 039-2010 del 4 de octubre del 2010, publicado en la Gaceta No.203 del 20 de octubre de 2010, y 03-021-2011 de la sesión ordinaria 021-2011, celebrada el 30 de marzo de 2011, ratificada el 6 de abril de 2011 y publicado en el Alcance No. 24 a la Gaceta No. 79 de 26 de abril de 2011.
Dicho órgano colegiado estará integrado por tres funcionarios titulares y un suplente nombrados por el Regulador General.
.-Corresponderá al Comité de Regulación, ejercer las siguientes funciones:
Para el cumplimiento de las funciones asignadas en el punto anterior, dicho comité contará con la asesoría permanente de la Dirección de Servicios de Energía, la Dirección de Servicios de Agua y Ambiente y la Dirección de Servicios de Transporte, en cada una de sus áreas.
Dichas Direcciones asumirán las funciones que el Reglamento Interno de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora y sus órganos desconcentrados asigna a cada una de las Superintendencias según corresponda, con excepción de las encomendadas al Comité de Regulación en este artículo Con el fin de que no se produzca ninguna interrupción o suspensión de las actividades ordinarias y extraordinarias, de las funciones y de las tareas que venían ejerciendo dichas Direcciones, éstas continuarán realizándolas durante el período de vigencia de esta medida transitoria.
Una vez que entren en funcionamiento las Superintendencias, las respectivas Direcciones pasarán a formar parte de cada Superintendencia, según corresponda.
Esta medida transitoria rige a partir del 1 de octubre de 2011 y hasta el 31 de diciembre del 2011.”
II.Modificar el Transitorio II del Reglamento Interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados, de manera que se lea de la siguiente forma:
Transitorio III. Con el fin de que no se produzca ninguna interrupción o suspensión de las actividades ordinarias y extraordinarias, de las funciones y de las tareas de la Autoridad Reguladora, la Dirección Administrativa Financiera asumirá las actividades y funciones gerenciales de administración financiera y de servicios generales, estipulados en los artículos 45 y 46 del Reglamento Interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados, mientras que la Gerencia General se prepara para asumir dichas funciones directamente.
Esta medida transitoria estará vigente hasta el 31 de diciembre de 2011.
III.Adicionar un Transitorio IV al Reglamento interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados, que se lea de la siguiente forma:
“Transitorio IV. Los procedimientos administrativos que se encuentran en curso serán resueltos por el órgano competente según la ley. Dicho órgano mantendrá todo lo actuado, salvo que ello no sea jurídicamente posible.
La Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria continuará instruyendo los procedimientos y finalizada esta etapa o cuando procediere, trasladará el asunto a la Dirección competente según el sector regulado. Dicha Dirección, analizará cada caso, realizará las recomendaciones que correspondan, preparará y remitirá al órgano decisor competente, los proyectos de resoluciones que deban ser considerados, según corresponda.
Los procedimientos administrativos en materia de telecomunicaciones sobre los cuales la Autoridad Reguladora, mantiene su competencia a la luz del Transito I de la Ley 8642, serán resuelto por el Regulador General en condición de órgano decisor”.
IV.Solicitar a la Administración que, a la mayor brevedad, presente una propuesta de reforma a la normativa interna de la Autoridad Reguladora que resulte necesaria, con el fin de ajustarse a lo dispuesto en el dictamen vinculante de la Procuraduría General de la República C-217-2011.
V.Comunicar al Comité de Regulación y a las Direcciones de Servicios de Agua y Ambiente, de Servicios de Energía y de Servicios de Transporte de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, el dictamen C-217-2011, para lo que corresponda”.
III.Sobre las solicitudes de aclaración presentadas. Diversos representantes de sociedades, así como particulares, presentaron ante esta Sala solicitudes de aclaración con respecto a los efectos de la resolución que dio curso al presente asunto. Sobre el particular, debe indicarse que dicho aspecto ya fue analizado por este Tribunal en la sentencia interlocutoria número 2011-13773 de las catorce horas con treinta y dos minutos del doce de octubre de dos mil once, por la que se resolvió una gestión planteada en el mismo sentido por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, de ahí que resulte improcedente volver a emitir pronunciamiento sobre ese punto.
IV.Sobre las coadyuvancias. Mediante escritos presentados los días veintinueve de agosto de dos mil once, once de octubre de dos mil once, y dos de noviembre de dos mil once, Leonel Fonseca Cubillo, Emilio Arias Rodríguez, María Lourdes Echando Gurdián, y Jorge Alberto Rojas Montero, este último en su calidad de Gerente General de la Refinadora Costarricense de Petróleo, solicitan que se les tenga como coadyuvantes activos en el presente asunto. Dado que las gestiones mencionadas fueron planteadas durante el plazo establecido por el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se tienen por aceptadas dichas coadyuvancias en los términos establecidos por la norma mencionada.
V.Sobre el principio de reserva de ley y las potestades de imperio. El principio de reserva de ley constituye, sin lugar a dudas, un pilar de todo Estado Social de Derecho, en tanto garantiza que ciertas materias solo podrán ser reguladas por medio de la ley, estableciéndose así limitaciones a las actuaciones de la Administración, que puedan contrariar la voluntad del legislador. Sobre el particular, este Tribunal señaló, en su sentencia número 2011-5271 de las quince horas con dieciséis minutos del veintisiete de abril de dos mil once, en lo que interesa lo siguiente:
“ (…). Es menester recordar que el principio de reserva de ley constituye una invaluable conquista y piedra angular del Estado de Derecho en la contención y limitación de la arbitrariedad de los poderes públicos de gobierno y administración, para evitar que se vean tentados de restringir derechos fundamentales o humanos por la vía fácil y rápida del reglamento o de los decretos. En consecuencia, es, únicamente, el legislador ordinario -en cuanto representa y es delegado de la soberanía popular-, el que tiene competencia y habilitación constitucional expresa para establecer tales limitaciones, las que, por cierto, tampoco, pueden ser enteramente discrecionales, por cuanto, deben ser conformes con el Derecho de la Constitución o parámetro de constitucionalidad”.
Una de las manifestaciones del principio de reserva de ley, se encuentra en lo referente a la creación de potestades de imperio, pues dicha facultad es exclusiva del legislador, tal y como se ve reflejado en los artículos 12 y 59 de la Ley General de la Administración Pública, al disponer dichos numerales lo siguiente:
Artículo 12.- 1. Se considerará autorizado un servicio público cuando se haya indicado el sujeto y el fin del mismo. En este caso el ente encargado podrá prestarlo de acuerdo con sus propios reglamentos sobre los demás aspectos de la actividad, bajo el imperio del Derecho.
2. No podrán crearse por reglamento potestades de imperio que afecten derecho del particular extraños a la relación de servicio.
Artículo 59.- 1. La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio.
2. La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia.
3. Las relaciones entre órganos podrán ser reguladas mediante reglamento autónomo, que estará también subordinado a cualquier ley futura.
Así, de la lectura de los artículos de cita se denota, con claridad, que a la Administración le está vedado la creación de potestades de imperio por vía reglamentaria, así como la asignación de éstas a sujetos diversos a los que el legislador previó, pues, en caso de proceder de esa manera, iría en contra de ley, vulnerando así no solo el principio de reserva de ley, sino además el de legalidad establecido por el numeral 11 de la Carta Fundamental.
VI.Sobre la alegada violación a los principios de reserva de ley y legalidad. Precisamente el argumento primordial de los accionantes radica en el hecho de que se vulneraron los principios de reserva de ley y legalidad por parte de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, al delegar potestades tarifarias y sancionatorias a órganos diversos a los previstos por el legislador para el ejercicio de esas facultades. Aducen que dicha situación resulta ilegítima, pues de la lectura del artículo 37 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, se desprende que el legislador señaló que era la Ley quien debía determinar el sujeto al que se le asignarían dichas funciones, y no a un mero reglamento como acaeció finalmente.
Ahora bien, previo a entrar a analizar el fondo del reclamo de los accionantes, conviene mencionar que mediante la emisión de la ley número 8660 del ocho de agosto de dos mil ocho, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos sufrió un cambio importante en la asignación interna de sus funciones, tal y como se denota de la comparación de la redacción original, y la reformada de los artículos 6 y 57 de la ley número 7593:
"ARTICULO 6.- Obligaciones de la Autoridad Reguladora Corresponden a la Autoridad Reguladora las siguientes obligaciones:
Toda disposición que se emita en relación con las materias a que se refiere este artículo, será de acatamiento obligatorio.
ARTICULO 57.- Deberes y atribuciones del Regulador General Son deberes y atribuciones del Regulador General:
(El resaltado no corresponde al original).
Artículo 6.- Obligaciones de la Autoridad Reguladora Corresponden a la Autoridad Reguladora las siguientes obligaciones:
Toda disposición que se emita en relación con las materias a que se refiere este artículo, será de acatamiento Artículo 57.- Atribuciones, funciones y deberes del regulador general y del regulador general adjunto a) Son deberes y atribuciones del regulador general:
1. Velar por la independencia, efectividad y credibilidad de la Autoridad Reguladora y sus órganos, así como ejecutar las acciones necesarias para fortalecerlas.
2. Promover la participación en la toma de decisiones y la defensa de los derechos de los usuarios de los servicios regulados.
3. Ejercer la representación judicial y extrajudicial de la Institución.
4. Ejecutar y velar por que se cumplan, como superior jerárquico en materia administrativa, la política y los programas de la Autoridad Reguladora.
5. Resolver los recursos que deba conocer en materia laboral.
6. Presidir las reuniones de la Junta Directiva y preparar su agenda.
7. Proponer a la Junta Directiva la aprobación o improbación de los planes de trabajo y presupuestos.
8. Suscribir los contratos de concesión para los servicios públicos que así lo requieran.
9. Asistir a los foros nacionales o internacionales sobre los servicios regulados por la Autoridad Reguladora o delegar tal participación en otros miembros de la Junta Directiva o en funcionarios de la Institución.
10. Representar a la Autoridad Reguladora ante los organismos reguladores internacionales, cuando se trate de los servicios públicos de su competencia.
11. Todo cuanto la ley le indique.
1. Colaborar directamente con el regulador general en el cumplimiento de las funciones que él le asigne.
2 Asistir, con voz pero sin voto, a las sesiones de la Junta Directiva.
3. Sustituir al regulador general durante sus ausencias temporales.
4.Llenar, automáticamente, la vacante dejada por el regulador general, hasta que la autoridad competente nombre al titular de ese cargo".
Vale mencionar que la fundamentación de dicho cambio quedó reflejada en las actas de la sesión ordinaria número 24 del 14 de marzo de 2007, de la Comisión Especial creada para la elaboración de la ley número 8660, al indicarse, en dicha oportunidad, en lo que interesa lo siguiente:
" LA SECRETARIA:
Moción 2-24 (41-1) de varias señoras y señores diputados.
“Para que en la modificación a la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley Nº 7593 de 9 de agosto de 1996, dispuesta en el artículo 28 inciso a) del presente Proyecto de Ley, se incluya una modificación al artículo 6, de esa Ley, adicionándosele dos nuevos incisos d) y e) y se corra el orden alfabético del resto de incisos, cuyo texto se leerá de la siguiente manera:
Artículo 6.- Obligaciones de la Autoridad Reguladora .
Corresponden a la Autoridad Reguladora las siguientes obligaciones:
[…]
[…]” EL PRESIDENTE:
En discusión la moción leída.
Tiene el uso de la palabra la diputada Zamora Chaves.
DIPUTADA ZAMORA CHAVES:
Gracias, señor Presidente.
Esta moción lo que pretende es trasladar dos funciones fundamentales del Regulador General a la Autoridad Reguladora. El inciso d) que en este caso se trata de la fijación de tarifas y precios de conformidad con los estudios técnicos y lo relacionado con investigar las quejas y resolver lo que corresponda dentro del ámbito de su competencia.
¿Por qué se consideró que era necesaria hacer esto? Porque si no se las quitábamos de la competencia personalísima del Regulador, no puede ser delegadas, en este caso, a la Sutel que es un órgano de desconcentración máxima que estaría bajo la Aresep, entonces en ese sentido –jurídicamente- era necesario hacer esto para que estas funciones puedan ser delegadas.
DIPUTADA BALLESTERO VARGAS:
Gracias, señor Presidente Esta moción logra dejar claramente definida la competencia de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y no del Regulador en la fijación de tarifas y precios, de conformidad con los estudios técnicos que a todas luces vienen a darle un mayor significado técnico y tecnifique el proceso de fijación de tarifas por parte de este órgano superior jerárquico responsable por ley.
También es importante la segunda función que se le asigna a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos en el inciso e), donde se le da la obligación a la Aresep de investigar las quejas y resolver lo que corresponda. Este aspecto no es menor, es realmente importante, es un aspecto que el Partido Liberación Nacional ha defendido permanentemente y es el principio de protección al consumidor, de darle seguimiento y resolución final a cualquier inconformidad planteada porque eso lleva implícito una mejor calidad en el servicio.
En ese sentido, le doy mi voto, desde ya, positivo y avalo la moción que estamos presentando en este momento.
Gracias, señor Presidente.
EL PRESIDENTE:
Gracias, diputada Ballestero Vargas.
Tiene el uso de la palabra el diputado Pérez González.
DIPUTADO PÉREZ GONZÁLEZ:
Gracias, señor Presidente.
Como lo han dicho las compañeras, en diferentes formas, esta moción viene a pasar estas dos funciones que anteriormente le pertenecían al Regulador General ahora le pertenecen a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos propiamente.
Tanto la fijación de las tarifas y precios como la investigación y resolución de las quejas son funciones básicas que deben pertenecer a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos como entidad y no únicamente al Regulador General.
En el artículo 4 de la Ley de Aresep establece, como objetivos fundamentales, “Armonizar los intereses de los consumidores, usuarios y prestatarios de los servicios públicos y procurar el equilibrio entre las necesidades de los usuarios y los intereses de los prestatarios de los servicios públicos”, por lo que la fijación de precios y tarifas e investigación y resolución de quejas serían funciones estrechamente relacionadas con sus objetivos.
Como las demás que discutimos en el momento de hacer el trabajo, en esa también logramos llegar a un consenso, por eso le dimos la firma en la moción y le vamos a dar el apoyo en el momento de votarse".
De la lectura de la normativa y las actas transcritas, se desprende, con claridad, la intención del legislador de trasladar dos funciones básicas del Regulador General, como son el conocimiento y resolución de solicitudes tarifarias, así como la de las quejas planteadas, a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, entendiendo a ésta como un ente. Ante dicho panorama, debe determinarse si por su naturaleza jurídica, la ARESEP cuenta con la posibilidad de asignar las funciones mencionadas a órganos creados por la Junta Directiva de la institución. Para responder dicha pregunta, conviene hacer alusión a lo dispuesto por los artículos 1, 45 y 53 inciso l) de la ley número 7593, que en lo que interesa señalan:
Articulo 1.- Transformación Transfórmase el Servicio Nacional de Electricidad en una institución autónoma, denominada Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, en adelante y para los efectos de esta Ley llamada Autoridad Reguladora. La Autoridad Reguladora tendrá personalidad jurídica y patrimonio propio, así como autonomía técnica y administrativa. Se regirá por las disposiciones establecidas en esta Ley, sus Reglamentos y las leyes que la complementen.
La Autoridad Reguladora no se sujetará a los lineamientos del Poder Ejecutivo en el cumplimiento de las atribuciones que se le otorgan en esta Ley; no obstante, estará sujeta al Plan nacional de desarrollo, a los planes sectoriales correspondientes y a las políticas sectoriales que dicte el Poder Ejecutivo.
Articulo 45.- Órganos de la Autoridad Reguladora La Autoridad Reguladora tendrá los siguientes órganos:
La Junta Directiva, el regulador general, el regulador general adjunto y los miembros de la Sutel, ejercerán sus funciones y cumplirán sus deberes en forma tal, que sean concordantes con lo establecido en el Plan nacional de desarrollo, en los planes de desarrollo de cada sector, así como con las políticas sectoriales correspondientes Asimismo, la Autoridad Reguladora estará facultada para establecer su organización interna, a fin de cumplir sus funciones.
Articulo 53.-Deberes y atribuciones Son deberes y atribuciones de la Junta Directiva:
A partir de la lectura de la normativa transcrita, esta Sala estima que la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, como institución autónoma que posee autonomía técnica, administrativa y política, que le permite no sujetarse a las directrices del Poder Ejecutivo en materia del ejercicio de sus competencias, sí cuenta con la potestad de distribuir las competencias que le han sido asignadas como ente a aquellos órganos que la Junta Directiva, como superior jerárquico, decida por estimarlo conveniente, o necesario para los intereses públicos, en especial los de los consumidores y usuarios de los servicios públicos, ello en ejercicio de la potestad de auto organización que le confiere el artículo 45 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, y de aprobar la organización interna de la institución, conforme lo dispuesto por el artículo 53 de la norma citada. Lo anterior encuentra fundamento en la necesidad que tiene la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos de darse su propia estructura administrativa que le permita alcanzar y ejercer de la mejor forma los fines y competencias que legalmente le han sido asignadas.
En virtud de lo expuesto, conviene aclarar que el argumento de los accionantes sería de recibo si la ARESEP, por vía reglamentaria o por un acuerdo, creara potestades de imperio, o variara la asignación de competencias ya hecha por el legislador, no obstante, del estudio de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, se denota que las funciones que la Junta Directiva de la ARESEP dispuso distribuir entre los órganos cuestionados, no son fruto de una creación reglamentaria, sino que fueron atribuidas expresamente por ley, siendo potestad del órgano mencionado, determinar el sujeto al que se le asignarían. Aclarado el punto anterior, debe entrarse a analizar la constitucionalidad de las normas cuestionadas.
VII.Sobre la constitucionalidad de los artículos 33, 35 y 37 del Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos. En el presente asunto, los accionantes cuestionan la constitucionalidad de las Superintedencias creadas por los artículos 33, 35 y 37 del Reglamento Interno de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos (RIOF). Ahora bien, artículo 16 del reglamento de cita, define a las Superintendencias cuestionadas, como áreas técnicas encargadas de realizar la función de regulación de los servicios públicos definidos en la ley”, señalando que la ARESEP cuenta con cuatro de ellas, a saber: la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), Superintendencia de Energía (SUENERGÍA), Superintendencia de Agua y Saneamiento (SUAGUA), y Superintendencia de Transportes y Correo (SUTRANSPORTE).
Posteriormente, en su artículo 17, realiza una distinción entre la primera de las superintendencias mencionadas, y el resto de ellas, en tanto especifica que la SUTEL es un órgano con desconcentración máxima, calificación que no se otorga a las superintendencias cuestionadas por los accionantes, de ahí que no pueda establecerse una comparación entre éstas y la Superintendencia de Telecomunicaciones, órgano al que, en todo caso, el legislador otorgó personalidad jurídica instrumental propia para administrar el Fondo Nacional de Telecomunicaciones, realizar la actividad contractual, administrar sus recursos y su presupuesto, así como para suscribir los contratos y convenios que requiera para el cumplimiento de sus funciones, según lo dispuesto por el artículo 59 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Aclarado lo anterior, y tras efectuar una lectura del RIOF, la Sala comparte la posición esgrimida por la Procuraduría General de la República en su informe, en el sentido de que la Junta Directiva no atribuyó a la SUENERGÍA, SUAGUA Y SUTRANSPORTE, funciones diversas a las que ya establece el artículo 5 de la Ley número 7593 a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos como ente, de ahí que se entienda que con la creación de dichas “superintendencias”, la ARESEP simplemente trata de distribuir sus funciones en órganos internos especializados a efectos de que el servicio se regule en forma más específica, pero manteniendo siempre las competencias como institución.
Dicha consideración se refuerza con el hecho de que, como señala la Procuraduría General de la República, las superintendencias se encuentran sometidas a una relación de jerarquía con respecto a la Junta Directiva y el Gerente General de la ARESEP, tal y como se denota del artículo 16 del RIOF, al disponer dicho numeral que las "resoluciones en materia regulatoria de Suagua, Sutransporte y Suenergía, y las resoluciones tarifarias de Sutel, son apelables ante la Junta Directiva, y sus resoluciones administrativas tienen recurso ante el Gerente General”, lo que resulta acorde con el inciso b) del artículo 53 de la Ley de creación de la ARESEP, que otorga a la Junta Directiva la competencia de "resolver, agotando la vía administrativa, los recursos relacionados con asuntos de competencia de la Autoridad Reguladora, excepto los asuntos relacionados con materia laboral". Asimismo, en atención al artículo 6.4.c) del RIOF, es a la Junta Directiva a quien le corresponde “definir la autonomía y autoridad funcional de cada órgano de la Autoridad Reguladora”, con lo que se que reafirma que no se está ante un proceso de transferencia de competencias propio de la desconcentración.
Así, en atención a lo anterior, se estima que los artículos 33, 35 y 37 del Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos, no son inconstitucionales.
VIII.Sobre la constitucionalidad de los artículos 34 y 36 del Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos. Los accionantes consideran inconstitucionales los artículos 34 inciso 1) puntos d, e, f, h, n, 2) punto d) 36 inciso 1) puntos f, g, h, j, o, y 2) punto d del RIOF, pues se otorgan en la SUAGUA y SUENERGÍA, potestades de imperio son indelegables. Ahora bien, tal y como se indicó en los considerandos anteriores, la creación y asignación de funciones a las “superintendencias” por parte de la ARESEP, no resulta contraria al principio de reserva legal, en tanto dicha actuación simplemente constituyó una asignación de funciones que seguían perteneciendo a la institución como ente, que efectuó la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos en ejercicio de la potestad de auto organización que la propia legislación le otorga.
En atención a lo anterior, esta Sala considera que los puntos d, e, f, n, del inciso 1) del artículo 34, y f, g, h y o del inciso 1) del artículo 36 del RIOF, no resulta inconstitucionales, en tanto simplemente desarrollan competencia que ya otorgaban a la Autoridad Reguladora de los Servicios los artículos 5 y 6 de la Ley número 7593, y 4 de su reglamento, normas que se refieren a funciones de la ARESEP como ente, tales como la fijación de tarifas y precios, y el velar por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, y ambientales durante la prestación de los servicios públicos. Ante dicho panorama, la acción debe desestimarse en cuanto a los puntos citados.
IX.A diferencia de lo señalado en el considerando anterior, esta Sala estima que los puntos h del inciso 1) del artículo 34, d del inciso 2) de dicho artículo, j del inciso 1) del artículo 36 y d del inciso 2) de dicho numeral sí resultan inconstitucionales por las razones que a continuación se expondrán. Dichos numerales señalan lo siguiente:
"Artículo 34.—Funciones. SUAGUA tiene dentro de sus funciones las siguientes:
1. En materia de regulación.
h. Declarar la caducidad y revocatoria de las concesiones otorgadas para la prestación de los servicios públicos de su competencia cuando corresponda.
2. En materia de procedimientos administrativos.
(…).
d. Resolver, como órgano decisor, las quejas, controversias y denuncias que se presenten ante la ARESEP, así como proporcionar la información que se le solicite en su instrucción.
Artículo 36.—Funciones. Son funciones propias de SUENERGÍA las siguientes:
1. En materia de regulación:
j. Declarar la caducidad y revocatoria de las concesiones otorgadas para la prestación de los servicios públicos de su competencia cuando corresponda.
2. En materia de procedimientos administrativos.
(…).
d. Resolver, como órgano decisor, las quejas, controversias y denuncias que se presenten ante la ARESEP, así como proporcionar la información que se le solicite en su instrucción".
Tal y como se indicó líneas atrás, si bien resulta válido que la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, en ejercicio de su potestad de auto organización, pueda distribuir competencias entre los órganos antes citados, lo cierto es que también se señaló que no resultaba posible que dicha autoridad varié la asignación de competencias hecha por el legislador. En ese sentido, del estudio de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, se desprende que si bien en su artículo 41 dispone que corresponde a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos tramitar el procedimiento para la revocatoria de concesiones, lo cierto es que el numeral 55 de esa misma ley, señala que para otorgar, revocar o ampliar una concesión de servicio público, se requiere de una resolución adoptada con el voto favorable de cuatro miembros de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, por lo que se denota que el legislador previó que fuera la Junta Directiva, quien tuviera la función de revocar las concesiones otorgadas.
En atención a lo anterior, resulta ilegítimo que se otorgue dicha competencia a las superintendencias por vía reglamentaria, toda vez que ello implica una vulneración de los principios de legalidad, reserva de ley y jerarquía normativa, de ahí que deba declararse la inconstitucionalidad de la frase “y revocatoria”, contenida en el punto h del inciso 1) del artículo 34, y en el punto j del inciso 1) del artículo 36 del RIOF.
Por otra parte, en lo que respecta a la posibilidad de que las SUAGUA y la SUENERGÍA declaren la caducidad de las concesiones otorgadas, debe señalarse que este Tribunal no estima que exista una inconstitucionalidad en cuanto a dicho punto, toda vez que los artículos 15, 39 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, y 4 inciso a) punto 6 del Reglamento a dicha norma, otorgan esa competencia a la ARESEP, de ahí que en atención a lo señalado líneas atrás, la Junta Directiva de la institución pudiera brindársela a las superintendencias mencionadas.
Ahora, previo a entrar a analizar la constitucionalidad de los puntos d del inciso 2) de los artículos 34 y 36 del RIOF, conviene mencionar que el Derecho de la Constitución le otorga al Poder Ejecutivo la potestad exclusiva de reglamentar las leyes (artículo 140 incisos 3 y 18), sin perjuicio, claro está, de la potestad que ostentan los demás Poderes del Estado de reglamentar las leyes que afecten sus competencias constitucionales, como consecuencia lógica y necesaria de los principios de separación de funciones e independencia, consagrados por el artículo 9 de la Constitución Política. A lo anterior, debe agregarse la reserva reglamentaria que existe a favor de los entes públicos en lo que atañe a la reglamentación interna de su organización administrativa, concretamente, el ejercicio de la potestad reglamentaria de ciertos entes descentralizados funcionalmente o por servicios en materia de su competencia, sobre todo si tienen autonomía política (CCSS, artículo 73 de la Carta Fundamental) y el caso de los municipios por su autonomía política (170 Constitución Política). En virtud de lo señalado líneas atrás, cualquier reglamento emitido por una institución que contradiga de forma evidente y manifiesta lo dispuesto por un reglamento ejecutivo conlleva la vulneración a una competencia constitucional del Poder Ejecutivo, y por ello resulta contrario a la Carta Fundamental.
Hecha la aclaración anterior, debe indicarse que en el caso concreto si bien los artículos 6 inciso e), y 27 de la Ley número 7593, señalan que corresponderá a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos tramitar, investigar y resolver, de acuerdo con los procedimientos establecidos en la Ley General de la Administración Pública, cualquier queja relativa a la prestación de los servicios públicos regulados por dicha ley, por lo que, en principio, podría otorgarse dicha facultad a la SUAGUA y SUENERGÍA, lo cierto es que debe tomarse en cuenta lo dispuesto por el artículo 40 del Reglamento a la ley 7593, que al efecto dispone lo siguiente:
"Artículo 40.—Resolución de quejas, controversias y denuncias. En la decisión final que adopte el Regulador General en la tramitación de la queja o la denuncia, se establecerá el carácter fundado o no de ésta.
En caso que se compruebe que la queja o la denuncia resulta fundada, el Regulador General dispondrá que el prestador adopte las medidas necesarias para corregir la anomalía o prestar el servicio, y en caso que así lo haya pedido el quejoso o el denunciante, y correspondiere de acuerdo con el mérito de los autos y fuere cuantificable, se establecerá la indemnización que deberá pagar el prestador.
La resolución que se dicte será vinculante para las partes, sin perjuicio de los recursos administrativos procedentes, conforme a la ley." De la lectura de la norma de cita, se denota, con claridad meridiana, que en ésta se establece que es el Regulador General quien debe dictar la resolución final dentro de las quejas, controversias y denuncias. Así, en atención a lo dispuesto en el artículo 140 inciso 3 y 18 constitucional y en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, al estar ante un reglamento ejecutivo que tiene como finalidad reglamentar una ley y, por ende, una jerarquía mayor a las reglamentos autónomos de organización, no puede este último, de rango inferior, venir a variar lo dispuesto por el primero, pues ello conllevaría una afectación a una competencia constitucional del Poder Ejecutivo, así como del principio de jerarquía normativa, tal y como se señaló anteriormente, de ahí que el punto d de los incisos 2) de los artículos 34 y 36 del RIOF resulten inconstitucionales.
Ahora bien, tomando en cuenta lo anterior, y en atención a la evidente conexidad que tienen con los puntos declarados inconstitucionales, debe este Tribunal también analizar el artículo 56 inciso 2) punto a del RIOF, que al efecto dispone:
"Artículo 56.—Funciones de la Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria (DJR).
2. En materia de procedimientos administrativos y judiciales:
a. Realizar la instrucción formal de procesos administrativos sancionatorios de las quejas, controversias, y denuncias relacionadas con la prestación de los servicios públicos, remitiéndolos para su decisión a la Superintendencia que corresponde al servicio público involucrado para su decisión final (artículos 27-28, ley 7593)." Del estudio de dicho numeral se denota una inconstitucionalidad por conexidad de parte de ese artículo, en tanto dispone que tras realizar la etapa de instrucción de los procesos por quejas o denuncias, se remitirá para su decisión a la Superintendencia que corresponde al servicio público involucrado para su decisión final, lo que resulta ilegítimo, en tanto no son las superintendencias quienes deben emitir la resolución final dentro de dichos procesos. Por lo anterior, resulta necesario también declarar la inconstitucionalidad de dicha frase, disponiendo que tras realizar la etapa de instrucción, la Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria (DJR) deberá remitir los procedimientos abiertos a raíz de la interposición de quejas o denuncias ante el Regulador General, a efectos de que este dicte una resolución final.
X.Sobre la constitucionalidad de los incisos 1) puntos c, e, f, g, h, l, m, n, o, u, v, w, x, y 2) punto d) del artículo 38 del Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos. Estiman los accionantes que los incisos 1) puntos c, e, f, g, h, l, m, n, o, u, v, w, x, y 2) punto d) del artículo 38 del Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos, resultan inconstitucionales por las mismas razones esgrimidas en el considerando IX de esta sentencia. Ahora bien, en aplicación a lo señalado en el considerando de cita, la Sala estima que los puntos c, e, f, g, h, l, m, n, u, v y x del inciso 1) del artículo 38 del RIOF, no resultan inconstitucionales en tanto solamente desarrollan funciones que otorgan a la ARESEP los artículos 5, 6 y 30 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, 4 del Reglamento a dicha ley, 4 y 12 de la Ley 3503, 11 de la Ley de Correos, 14, 19, 21 y 41 de la Ley de Concesión de Obra Pública, tales como la fijación de precios y tarifas, análisis y resolución de solicitudes de estudios técnicos para justificar la necesidad de licitar concesiones para la explotación de nuevas rutas de transporte público, refrendo de contratos de concesión de transporte remunerado de personas, regulación del servicio de comunicación postal entre otros. En virtud de lo anterior, los puntos citados del inciso 1) del artículo 38 del RIOF, no resultan inconstitucionales.
X.En atención a lo externado en el considerando IX de esta sentencia, esta Sala considera que los puntos o y w del inciso 1) y d) del inciso 2) del artículo 38 del RIOF sí resultan inconstitucionales, por las razones que a continuación se expondrán. Las normas de cita señalan en lo que interesa:
"Artículo 38.—Funciones. Son funciones propias de SUTRANSPORTE:
1. En materia de regulación:
o. Declarar la caducidad y revocatoria de las concesiones otorgadas para la prestación de los servicios públicos de su competencia cuando corresponda.
w. Gestionar las relaciones con los organismos nacionales e internacionales que guarden relación con la regulación de su sector.
2. En materia de procedimientos administrativos:
(…)
d. Resolver, como órgano decisor, las quejas, controversias y denuncias que se presenten ante la ARESEP, así como proporcionar la información que se le solicite en su instrucción".
Ahora bien, los puntos o del inciso
XI.Sobre la constitucionalidad de los acuerdos de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), números 003-15-2010 de la sesión número 015-2010 del 15 de abril de 2010, 010-020-2010 de la sesión número 020-2010 de 20 de julio de 2010, 002-039-2010 de la sesión extraordinaria número 039-2010 de 4 de octubre de 2010, artículo 3 de la número sesión 021-2011 de 30 de marzo de 2011, y 04-062-2011 de la sesión ordinaria número 62-11 del 28 de septiembre de 2011. Los accionantes cuestionan una serie de acuerdos de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, por los que se creó y otorgaron funciones al Comité de Regulación, por considerar que se delegan potestades de imperio en un sujeto al que no es posible otorgárselas. Ahora bien, debe señalarse que al igual que en el caso de las Superintendencias establecidas por el RIOF, esta Sala estima que la creación del Comité de Regulación no resulta inconstitucional, pues éste obedece al ejercicio de las potestades de las que goza la Junta Directiva de la ARESEP, como superior jerárquico de la institución, que le permiten, en atención a lo dispuesto por los artículos 45 y 53 de la ley 7593, distribuir las competencias que le han sido asignadas a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos como ente, a aquellos órganos que estime más idóneos para el cumplimiento de los fines que legalmente le han sido asignados.
Luego de hacer dicha aclaración, conviene entrar a analizar las competencias otorgadas al Comité de Regulación, que son las siguientes, conforme lo dispuesto en el artículo 65 (transitorio II) del Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos, agregado por el acuerdo número 04-062-2011:
"a) Ordenar la apertura de los expedientes tarifarios, fijar las tarifas de los servicios públicos y resolver los recursos de revocatoria que se presenten contra sus actuaciones.
En aplicación al criterio señalado líneas atrás, con respecto a la posibilidad de la Junta Directiva de la ARESEP de distribuir competencias en los órganos internos que estime más convenientes, esta Sala considera que las funciones desarrolladas en los apartados a), e) y f), constituyen competencias que se establecen para la ARESEP por parte de los artículos 5 y 6 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, 12 de la Ley número 3503, y 13 de la Ley número 7200, de ahí que no resulta inconstitucional su distribución al Comité mencionado. En ese mismo sentido, debe señalarse que si bien la función establecida por el numeral d) no se encuentra expresamente prevista en la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, lo cierto es que ésta resulta una consecuencia lógica de lo dispuesto por el inciso o) del artículo 53 de la ley mencionada, que otorga a la Junta Directiva la competencia de resolver a los que hace alusión el inciso de cita, siendo que la norma cuestionada no resulta inconstitucional en tanto lo que otorga al Comité es una función de carácter previo que no tiene incidencia directa con la competencia otorgada legalmente a la Junta Directiva.
XII.Por otra parte, en lo que atañe a la función asignada al Comité de Regulación en el apartado b) del artículo mencionado, debe señalarse que, si bien al conocer una competencia similar asignada por el RIOF a las superintendencias accionadas, se señaló que ésta resultaba inconstitucional, considera esta Sala que en el caso del inciso que ahora se analiza, éste no sigue la misma suerte por las razones que se expondrán. En el punto d de los incisos 2) de los artículos 34, 36 y 38 del Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos, se dispone, con claridad, que corresponde a la SUAGUA, SUENERGÍA Y SUTRANSPORTE resolver como órgano decisor las quejas, controversias y denuncias que se presenten ante la ARESEP, lo que resultaba inconstitucional por estar asignada dicha función al Regulador General. Ahora, en el inciso que se cuestiona, se dispone que corresponde al Comité de Regulación resolver lo que corresponda en materia de quejas y denuncias, no asignándosele directamente el papel de órgano decisor, como sí sucedía en el caso de las Superintendencias, de ahí que no pueda estimarse que existe una inconstitucionalidad como si acaecía en los casos antes analizados.
No obstante lo anterior, estima este Tribunal que resulta necesario realizar una interpretación conforme con el Derecho de la Constitución, en el sentido de que la función asignada al Comité de Regulación no puede entenderse como la de un órgano decisor, en tanto no puede emitir la resolución final con respecto a las quejas y denuncias que se planteen ante la ARESEP, pues ello es competencia del Regulador General conforme lo dispuesto por el artículo 40 del Reglamento a la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.
En lo que atañe al inciso c) de las competencias otorgadas al Comité Regulador, debe indicarse que dicho apartado otorga al Comité de Regulación la competencia para resolver los procedimientos administrativos sancionatorios a que se refieren los artículos 38 y 41 de la Ley 7593 y conocer de los recursos de revocatoria que se presenten contra sus actuaciones. Ahora bien, dichos numerales señalan, en lo que interesa, lo siguiente:
"Artículo 38.- Multas La Autoridad Reguladora sancionará, cumpliendo con el procedimiento administrativo previsto en la Ley General de la Administración Pública, con multa de cinco a diez veces el valor del daño causado que ella determine, a quien suministre un servicio público que incurra en cualquiera de las circunstancias siguientes:
(Así reformado el inciso anterior por el artículo 41 aparte h) de la Ley N° 8660 del 8 de agosto de 2008) b) Mantenimiento inadecuado de la infraestructura y los equipos de trabajo del servicio público regulado, que ponga en peligro personas o propiedades.
(Así reformado el inciso anterior por el artículo 41 aparte h) de la Ley N° 8660 del 8 de agosto de 2008) c) Uso fraudulento de bienes y servicios públicos para evadir el pago regulado.
(Así adicionado el inciso anterior, por el artículo único de la Ley No. 8415 de 13 de mayo de 2004 y reformado por el artículo 41 aparte h) de la Ley N° 8660 del 8 de agosto de 2008) h) El incumplimiento de las normas y los principios de calidad en la prestación de los servicios públicos, siempre y cuando dicho incumplimiento no sea atribuible a caso fortuito o de fuerza mayor.
(Así adicionado el inciso anterior por el artículo 41 aparte h) de la Ley N° 8660 del 8 de agosto de 2008).
Cuando no sea posible estimar el daño, se multará con el monto de cinco a veinte salarios base mínimos fijados en el presupuesto ordinario de la República, de acuerdo con la Ley No. 7337, del 5 de mayo de 1993.
Artículo 41.- Revocatoria de concesión o permiso Sin perjuicio de las sanciones y responsabilidades que corresponda aplicar de acuerdo con la ley, serán causales de revocatoria de la concesión o el permiso, declarable mediante el proceso administrativo, por la Autoridad Reguladora, las siguientes:
Finalmente, en lo que respecta a la competencia que otorga el inciso cuestionado al Comité de Regulación en cuanto a la resolución de los procedimientos establecidos por el artículo 41 de la Ley 7593, debe indicarse que a criterio de esta Sala dicha facultad no resulta inconstitucional, en tanto se interprete que el Comité de Regulación actúa como primera instancia dentro de dicho procedimiento, por lo que no tiene la facultad de ordenar la revocación de concesiones, por ser ello una facultad de la Junta Directiva de la ARESEP, conforme lo dispuesto por el artículo 55 de Ley 7593, quien, eventualmente puede conocer dicho asunto a causa de la la interposición de un recurso de apelación contra la decisión del Comité de Regulación, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 53 inciso b) de la ley mencionada.
XIII.Sobre la alegada huida de la función de dirección política de la Asamblea Legislativa, al el principio democrático y al artículo 46 de la Constitución Política. Los accionantes cuestionan que el nombramiento de los miembros que conforman las Superintendencias cuestionadas, así como el Comité de Regulación, no contaron con la participación del Poder Ejecutivo y Legislativo, como sí sucede en el caso del Regulador General y los miembros de la Junta Directiva. Asimismo, consideran que lo anterior implica una violación refleja de los derechos de los consumidores, tutelados por el artículo 46 constitucional, en tanto la eficacia del derecho a la protección de los intereses económicos de los usuarios de los servicios públicos está estrechamente relacionada con el legítimo ejercicio de la potestad de fijación de tarifas aunque sea de modo reflejo. En cuanto al punto mencionado, no comparte esta Sala el criterio esgrimido por los accionantes, pues el principio democrático en el nombramiento de los servidores de la ARESEP, se cumple con el procedimiento establecido por el artículo 47 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos por el que se nombra al Regulador General y a los demás miembros de la Junta Directiva de la ARESEP, quienes fungen como jerarcas de la institución.
Asimismo, en atención a lo dispuesto por los artículo 1 y 45 de la Ley número 7593, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos cuenta con autonomía administrativa, técnica e incluso política, además de una potestad de auto organización para conformar órganos y asignarle las funciones que estime más pertinentes para el ejercicio de sus labores, de ahí que no pueda considerarse la posibilidad de que exista injerencia en el nombramiento de las personas que conforman dichos órganos, pues ello implicaría desconocer totalmente la independencia de la que goza la institución. Por otra parte, en lo que respecta a la supuesta vulneración de los derechos de los consumidores, debe indicarse que dicha violación se presentaría si la ARESEP no cumpliera con su obligación de tutelar el derecho que protege el numeral 46 de la Carta Fundamental, a saber el de la protección de su salud, ambiente, seguridad e intereses económicos; a recibir información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a un trato equitativo, lo que no guarda relación alguna con el hecho de que una persona sea nombrada en un puesto en la institución, siguiendo uno u otro procedimiento.
XIV.Sobre la gestión planteada por los coadyuvantes Arias Rodríguez y Echandi Gurdián. Los coadyuvantes Arias Rodríguez y Echandi Gurdián solicitan a esta Sala que declare que existe una inconstitucionalidad por omisión en el artículo 37 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, al no disponerse, a su parecer, el órgano al que le compete la competencia tarifaria de la ARESEP. Asimismo, solicitan que se declare la inconstitucionalidad del dictamen número C-217-2011 de la Procuraduría General de la República, en tanto avaló la asignación de funciones a las superintendencias cuestionadas. Ahora bien, considera esta Sala que la solicitud planteada resulta improcedente, pues como se indicó en considerandos anteriores, el otorgamiento de funciones a las superintendencias creadas por vía reglamentaria no constituyó una vulneración al Derecho de la Constitución, de ahí que resulta improcedente ordenar la nulidad del dictamen cuestionado, tal y como pretenden los coadyuvantes.
Por otra parte, en lo que respecta a la supuesta inconstitucionalidad por omisión, debe indicarse a los gestionantes que no toda omisión del legislador puede implicar per se una inconstitucionalidad, sino únicamente aquellas que conllevan a un incumplimiento expreso de lo dispuesto por la Constitución Política o sus principios constitucionales. Ante dicho panorama, considera este Tribunal que el hecho de que el numeral 37 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos no disponga expresamente el órgano al que le corresponde resolver las solicitudes tarifarias en el plazo dispuesto por dicho artículo, constituye un eventual problema de técnica legislativa, pero no una inconstitucionalidad por omisión, por las razones esgrimidas anteriormente.
XV.Conclusión. En virtud de lo expuesto en los considerandos anteriores, la Sala considera procedente acoger la parcialmente la acción de inconstitucionalidad planteada, bajo los términos que se dirán en la parte dispositiva.
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar la acción, bajo los siguientes términos: a) Se anulan por inconstitucionales los puntos d de los incisos 2) de los artículos 34, 36, y 38, todos del Reglamento Autónomo de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos (RIOF), por vulnerar los principios de legalidad, reserva de ley y jerarquía normativa; b) Por conexidad se anula la frase a la Superintendencia que corresponde al servicio público involucrado para su decisión final, del artículo 56 inciso 2) punto a del Reglamento Autónomo de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos (RIOF); c) Se anula la frase y revocatoria, contenida en los puntos h, inciso
Presidenta Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
NOTA DEL MAGISTRADO JINESTA
Ciertamente, de manera consistente he sostenido que cuando se alega la violación del principio de reserva de ley y, en particular, el exceso de la potestad reglamentaria respecto del parámetro legislativo el asunto es de legalidad ordinaria. Empero, bajo una mejor ponderación, estimo que el punto debe ser analizado en la sede constitucional cuando se trata de una violación evidente, manifiesta y grosera del principio de reserva de ley y esta puede repercutir, negativamente, en los derechos fundamentales y humanos de las personas.
DIFERENCIA CON LA CREACIÓN DEL ÓRGANO QUE EFECTIVAMENTE LAS EJERCE CUANDO SE ATRIBUYEN DE MODO GENERAL A UN ENTE PÚBLICO. Conviene advertir, también, para la acción de inconstitucionalidad bajo estudio, que no debe confundirse la reserva de ley en materia de creación de competencias que supongan la atribución de potestades de imperio de los poderes públicos, sea de aquellas que se proyectan externamente a los administrados o ciudadanos, a través de la creación, modificación o extinción de sus situaciones jurídicas sustanciales o la imposición de obligaciones, con la creación de órganos externos que ejercen tales potestades. Lo que la Ley General de la Administración Pública impone en los artículos 12.2 y 59.1 es que la competencia que contenga la atribución de potestades de imperio sea regulada por ley. Estos preceptos de profunda raigambre constitucional, en los principios de reserva de ley, interdicción de la arbitrariedad y seguridad jurídica, no establecen que los órganos que ejercen una competencia externa deben ser establecidos por ley.
Una cosa es la creación de una competencia que contenga la atribución de potestades de imperio y otra distinta el órgano a quién se le atribuye su ejercicio. Cuando la ley crea una competencia que atribuye el ejercicio de potestades de imperio y se las asigna, en general, a un ente público sin señalar un órgano en particular, le corresponderá, entonces, al Jerarca, a través de la potestad de auto-organización determinar y definir cuál órgano la ejerce, siendo que, por tal circunstancia, adquiere la condición de órgano externo y no de simple órgano interno, por cuanto, sus competencia pueden impactar al administrado. Sobre este particular, el artículo 12.1 de la Ley General de la Administración Pública dispone que un servicio público se reputará autorizado cuando se haya indicado el sujeto –no el órgano o los órganos- y el fin, esta norma debe ser concordada con el 59.2 del mismo cuerpo normativo que establece que el servicio público –y más concretamente el ente público que lo presta- que ejerce potestades de imperio debe crearse, a contrario sensu, por ley y no por reglamento autónomo.
Tampoco cabe entender que el artículo 59.2 se refiere a órganos o unidades parciales de imputación normativa sino que está concebido respecto del centro de imputación total de efectos jurídicos, sea el ente público o persona jurídico-pública. Es menester, adicionalmente, tomar en consideración lo estatuido en el artículo 62 de la Ley General de la Administración Pública al indicar que “Cuando una norma atribuya un poder o fin a un ente u órgano compuesto por varias oficinas –sea órganos o centros parciales de imputación normativa-, sin otra especificación, será competente la oficina de función más similar, y, si no la hay, la de grado superior, o la que ésta disponga”. Bajo esta inteligencia si la competencia que implica el ejercicio de una potestad de imperio es creada por ley y atribuida, de modo general, al ente público (v. gr. fijación de tarifas y precios), el órgano superior de éste –en este caso la Junta Directiva de la ARESEP- puede, por vía, de reglamento autónomo determinar y disponer a cuál órgano le compete ejercerla.
Debe tomarse en consideración que la potestad de imperio de fijación de tarifas y precios otrora le fue asignada, expresamente, al Regulador General; empero, por virtud de la autoridad y jerarquía de una reforma legislativa (Ley No. 8660 de 8 de agosto de 2008), se le transfirió definitivamente y de modo general esa competencia, a la ARESEP, todo con el propósito de dar mayor elasticidad y dinamismo al ejercicio de las competencias y en aras de lograr una mayor eficacia y eficiencia en el cumplimiento de sus cometidos. Consecuentemente, bajo el nuevo paradigma legislativo, será el Jerarca o superior jerárquico supremo de ese ente quien disponga, por vía reglamentaria independiente, qué órgano ejercerá, específicamente, la competencia.
Magistrado Ernesto Jinesta L.
La Magistrada Calzada Miranda salva el voto y rechaza la acción por el fondo, únicamente respecto a los puntos a), b) y consecuentemente con su posición, también respecto al punto c), bajo las siguientes consideraciones:
En criterio de la mayoría, las normas señaladas en los puntos a), b) y c) de la parte dispositiva de la sentencia, resultan inconstitucionales por violentar el principio de legalidad y de jerarquía normativa, señalando en cada caso correspondiente, que dichas disposiciones propias del reglamento interno cuestionado, son contrarias a los artículos 6, 27, 55 de la Ley No. 7593, así como también del artículo 40 del Reglamento Ejecutivo de la Ley No. 7593, lo cual en mi criterio, y de acuerdo a la más reciente jurisprudencia de este Tribunal, es un examen y constatación propia de ser dilucidada en la vía contenciosa administrativa, según se indica:
“…de conformidad con la jurisprudencia de este Tribunal, la acción es improcedente en razón del objeto de impugnación, toda vez que lo que plantea es la disconformidad del Reglamento en cuestión con la Ley, aspecto cuya invocación de inconstitucionalidad está motivada en la exclusiva violación del principio de legalidad administrativa y por ende, es materia reservada a la jurisdicción ordinaria, precisamente al tenor de lo dispuesto en los artículos 11, 49, 121 y 184 Constitucionales. En ese sentido, la simple infracción del exceso de la potestad reglamentaria, por no encontrar sustento en la Ley en que se apoya una disposición reglamentaria, debe discutirse en la jurisdicción contencioso-administrativa, en tanto esta labor fue asignada por el Constituyente al juez contencioso, según se desprende de lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política. Esa disposición debe ser interpretada de forma sistemática, de manera que las cuestiones de legalidad han de someterse a la citada jurisdicción, con el objeto de mantener una uniforme distribución de las competencias y el respeto de todas las reglas que conforman la Constitución Política. Como se ha señalado en forma reiterada y repetida por este Tribunal:
"Es claro que cualquier impugnación como la que se plantea, conlleva implícita una presunta violación a la Constitución Política, dado que de ella se deriva todo el ordenamiento jurídico, pero en la propia Constitución existe un reparto de competencias con el fin de garantizar al ciudadano una manera de proteger las distintas clases de derechos e intereses que posee. De esa forma, se regulan en la Constitución Política, las jurisdicciones contenciosa y de trabajo (artículos 49 y 70) y es dentro de este contexto que debe incrustarse la jurisdicción constitucional, en el entendido que su competencia se complementa y no se superpone a las señaladas, a los fines de protección del ciudadano" (en el mismo sentido, ver entre otras las sentencias número 1994-843, 1996-404, 1996-3379, 1996-6471, 1996-6692, 1996-6689, 1997-2402, 1997-4261, 1998-3458, 1998-5055, 1998-6242, 1999-2364, 1999-2372, 1999-5025, 1999-5026, 1999-6399, 2003-11921, 2004-4865.)
Deslindar la jurisdicción constitucional de la común es una cuestión delicada, pues la infracción al principio de legalidad se desprende precisamente de normas de rango constitucional -artículos 11, 49, 121 y 140 de la Constitución Política-; y lo que se solicita precisamente es que se haga prevalecer ese principio al declarar la existencia de violación de preceptos legales por parte de la disposición impugnada. No obstante la trascendencia de este principio, para que pueda invocársele fructíferamente en la jurisdicción constitucional debe haberse quebrantado por lo menos, otra norma o principio constitucional, situación que no se da en el caso concreto, pues con lo cuestionado tampoco se produce una violación al debido proceso de tal índole que deba ser conocida en este Tribunal, ya que el mismo Reglamento en el artículo 54 garantiza la posibilidad de impugnar el acto final en cuestión, garantizando incluso otras instancias en la propia vía administrativa, que al fin y al cabo son órganos de la misma Contraloría General de la República.” (sentencia No. 2011-9397 de las catorce horas treinta y un minutos del veinte de julio de dos mil once) En mi criterio, el alegato de la Asociación Nacional de Consumidores de que la normativa en cuestión, al otorgar en el reglamento impugnado potestades a otros órganos para sancionar a los prestatarios de los servicios públicos, no contemplados en la ley lesionaba en forma refleja el artículo 46 de la Constitución Política, no resulta procedente de ser conocida por este Tribunal, toda vez que el interés corporativo reconocido como tal, a efectos de tutelar a los consumidores, no resulta tan amplio como para acudir en defensa de cualquier derecho, que incluso puede ser reclamado por el propio sector correspondiente.
Nótese que en el caso bajo estudio, la accionante es la Asociación Nacional de Consumidores, quienes de suyo bien pueden mantener un claro interés respecto de la fijación de tarifas de los servicios públicos, mas no necesariamente sobre el ejercicio de la potestad disciplinaria de la administración. En un caso similar así lo señaló la Sala:
“…Como tercer motivo de legitimación el accionante manifiesta que los artículos impugnados afectan a la colectividad de un grupo de asegurados que se agrupan bajo la modalidad de asegurados voluntarios, por cuenta del Estado y como pensionados. Al respecto, es oportuno señalar que la Sala ha precisado que a través de la expresión "intereses que atañen a la colectividad en su conjunto", el legislador quiso referirse a la legitimación que ostenta una entidad corporativa, cuando actúa por intermedio de sus representantes en defensa de los derechos e intereses de las personas que conforman su base asociativa y siempre y cuando se trate del cuestionamiento de normas o disposiciones que incidan en aquel núcleo de derechos o intereses que constituye la razón de ser y el factor aglutinante de la agrupación. A partir de la sentencia 2006-9170 de las dieciséis horas treinta y seis minutos del veintiocho de junio del dos mil seis, este Tribunal retomó un criterio anterior, según el cual los entes corporativos están autorizados para solicitar en forma directa la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma, cuando ésta afecte directamente la esfera de acción del ente y de sus integrantes, sin que tenga relevancia que la norma sea susceptible de afectar en forma directa los derechos de los agremiados.
En este caso, sin embargo, esta tesis no es de aplicación porque el accionante no es el representante legal de una organización de asegurados y no puede arrogarse sin más la representación de hecho de ninguna persona u organización profesional.” (sentencia No. 2010-5885) De manera que, el análisis reclamado por los accionantes con relación a la normativa impugnada, en cuanto a la potestad sancionatoria de las superintendencias reclamada, se reduce a una discusión de mera legalidad. Si bien es cierto, los accionantes hacen alusión también a que se produce una lesión al principio de reserva legal amparados en esa otra violación que estimaron refleja del artículo 46 de la Constitución, lo cierto es que tal violación no se produjo, puesto que la misma posición de mayoría señala, que la ley sí contempla las autoridades a las cuales se otorgaron las potestades reclamadas, por lo cual no se produce tal violación respecto a la ley, lo que era verificable.
No obstante, la mayoría de la Sala, en un análisis normativo que va más allá del constitucional, declara la inconstitucionalidad de los artículos 34 inciso l.h), 36 inciso 1.j) y 38 inciso 1.o), por estimar que el Reglamento interno contradice lo dispuesto en la ley; nótese que no estamos frente al supuesto de violación al principio de reserva legal, sino de mera jerarquía normativa. Y, en cuanto a los artículos 34 inciso 2.d), 36 inciso 2.d), 56 inciso 2) y 38 inciso 2.d) impugnados, declaran su nulidad por resultar contrarios, ni siquiera a la ley, sino a otro Reglamento, que aunque es de mayor jerarquía por tratarse de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, es un análisis que como referí, según jurisprudencia reiterada, corresponde a la vía contenciosa administrativa. Sin duda alguna, este último denominado por la doctrina como Reglamento Ejecutivo, es una potestad conferida a dicho Poder de la República para hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, previendo los detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador, fines que nunca pueden ser alterados por esa vía, ya que ejecutar una ley no es dictar otra, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones, pues de trasgredirse ese ámbito, el Ejecutivo se convertiría en Legislador.
Debe señalarse que contrario a lo acontecido en el sistema de control constitucional francés, donde a partir de la incorporación y reconocimiento del derecho comunitario europeo se amplió el control de manera directa hacia cierto tipo de reglamentos sin preocuparse por la existencia de una ley formal entre ellos y los convenios internacionales –lo que la doctrina denomina «legislación pantalla»-, ello no resulta aplicable en nuestro sistema de control constitucional, donde según lo expuesto, tal tipo de control es únicamente posible en la medida que la antinomia entre ley y reglamento revista al mismo tiempo una violación evidente y directa de las normas o principios constitucionales. En otras palabras, si bien el sistema francés de la actualidad permite la apreciación de manera directa de presuntas vulneraciones constitucionales entre reglamento-ley-Constitución-tratados, aún sin detenerse en determinar la existencia de la ley, en nuestro sistema la mera contradicción entre ley y reglamento dista ser valorada por la jurisdicción constitucional porque precisamente la propia norma fundamental prevé la jurisdicción especializada a la que le compete tal valoración y pronunciamiento.
Según lo indicado, este Tribunal ha sostenido que aún existiendo algún tipo de violación constitucional implícita, lo cierto es que la propia Constitución contempla una distribución de competencias que garantiza la protección de los derechos, incluso de manera especializada, como son las jurisdicciones de lo laboral y de lo contencioso administrativo, a modo de evitar contraposiciones entre jurisdicciones. Por ello se afirma que un quebranto respecto de la jerarquía normativa ajena o independiente a otro tipo de violación constitucional directa y expresa, es un conflicto que por la naturaleza de las normas encontradas, debe plantearse y resolverse por la jurisdicción especializada, la cual ciertamente no es la jurisdicción constitucional.
En razón de lo expuesto, estimo que la acción debe rechazarse por el fondo, en cuanto a estos extremos alegados.
Ana Virginia Calzada M.
Voto particular de los Magistrados Armijo y Cruz, con redacción del segundo:
Respecto de esta acción nos inclinamos por emitir un voto particular disidente, pues consideramos que esta acción debe declararse con lugar en todos sus extremos, por las razones que se expresan a continuación:
Tal como se observa del voto de mayoría, allí se hacen tres distinciones: -Cuando la competencia es asignada a la ARESEP como ente, se admite la distribución de competencia por medio del reglamento autónomo de organización. -Cuando la competencia está asignada al Regulador o la Junta Directiva se declara inconstitucional las normas. -Cuando hay duda, se hace una interpretación conforme al Derecho de la Constitución.
Sin embargo, consideramos que lo correcto en este asunto es seguir, para todos los casos, el razonamiento planteado en la segunda distinción puesto que, las competencias (facultades o potestades) que por ley son asignadas a un determinado sujeto, sea este un ente como tal (Aresep), un órgano o persona física de dicho ente (Junta Directiva y el Regulador General de ARESEP), no pueden ser transferidas a otro sujeto, vía reglamentaria y sin que la propia ley que asignó la competencia lo faculte.
Todos los supuestos que se plantean en la acción se refieren a normas reglamentarias que violan el principio de reserva legal, pues no sólo la competencia esté atribuida por ley, sino que la ley define también el sujeto competente y su integración. Así que cualquier modificación o variación, vía reglamentaria, del sujeto que puede ejercer dichas competencias asignadas por ley, deviene en inconstitucional. A pesar de que en muchos casos de los supuestos que se plantean, no se están creando competencias nuevas, sí es cierto que, dichas competencias se están trasnfiriendo sin que una norma legal lo posibilite.
La tesis expuesta no desconoce la potestad de auto organización que posee todo ente, como en este caso la ARESEP. Sin embargo, tal potestad encuentra su límite en el principio de reserva legal. No puede auto organizarse un ente más allá de lo que su ley de creación le permite, procediendo, vía reglamento, a transferir competencias –y más aún potestades de imperio- a órganos públicos menores. Tampoco puede un ente proceder a auto organizarse acudiendo a su desmembramiento interino, mediante un reglamento y sin que ley alguna lo autorice. Sí puede la ARESEP auto organizarse, pero no delegar o rehuir el ejercicio de potestades de imperio asignadas por ley.
Tal como lo dice el voto de mayoría, una de las manifestaciones del principio de reserva de ley, se encuentra en lo referente a la creación de potestades de imperio, pues dicha facultad es exclusiva del legislador. Pero conforme a nuestro criterio, vamos más allá en la argumentación, pues no sólo la facultad de creación de potestades de imperio es exclusiva del legislador, sino también, la facultad de delegarlas a otros, en el mismo sentido en que lo establece el artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública cuando indica que: “1. La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio. 2. La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia…” Lo que se entiende, a contrario sensu, que no puede haber distribución interna de competencias cuando medien potestades de imperio.
Esta hipótesis la ratifica el artículo 66 de la misma ley cuando indica: “1. Las potestades de imperio y su ejercicio, y los deberes públicos y su cumplimiento serán irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles…” A la Administración le está vedada la creación de potestades de imperio por vía reglamentaria, así como la asignación de éstas a sujetos diversos a los que el legislador previó. En otras palabras, no está vedado solamente la creación de potestades de imperio vía reglamentaria, sino la transferencia o delegación de estas, vía reglamentaria.
De la lectura pormenorizada de las normas impugnadas se observa que la ARESEP como tal, no está manteniendo las potestades de imperio como institución, tal como lo manda la ley, sino que fueron delegadas, vía reglamentaria, y sin que norma legal alguna lo permita. Potestades referidas a la regulación integral, el otorgamiento y denegatoria de refrendos a contratos de concesión, aprobar tarifas, declarar caducidad de concesiones, etc.
Contrario a lo que se afirma en el voto de mayoría, evidentemente se está ante un proceso de transferencia de competencias propio de la desconcentración. Nótese el nombre del propio reglamento, Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados.
El asunto es que en todos los supuestos de las normas que se plantean consideramos que ha habido una variación, cambio, modificación en la asignación de competencias hechas por el legislador. Así que en el fondo se trata de una usurpación, vía reglamento autónomo de organización, de potestades legales.
Nótese que las normas reglamentarias que se cuestionan van más allá del desarrollo de funciones establecidas legalmente, sino que operan como una verdadera delegación, más allá de lo permitido legalmente, violentando con ello la Constitución Política, concretamente los principios de legalidad, reserva de ley y jerarquía normativa.
Contrario a lo que se expone en el voto de mayoría, consideramos que en los supuestos donde se indica, no cabe interpretación alguna. Así por ejemplo, el caso de la norma que le otorga representación a estos órganos, más allá de lo dispuesto por la ley, no admite interpretación conforme alguna y resulta evidentemente inconstitucional. De igual forma, cuando se desprende de las normas reglamentarias, que dichos órganos tengan carácter decisivo respecto de las quejas y denuncias que reciban. No se admite interpretación conforme posible, y por ello, consideramos tales normas como inconstitucionales. La interpretación hecha por la mayoría de la Sala no subsana la literalidad de lo que establecen dichas normas.
No es, como se dijo, que la ARESEP no pueda distribuir las competencias que le han sido asignadas a aquellos órganos que estime más idóneos para el cumplimiento de los fines que legalmente le han sido asignados. Lo que se considera inconstitucional es que haya procedido, vía reglamentaria, a delegar potestades de imperio asignadas por ley únicamente al pleno del ente como tal.
Finalmente también consideramos que existe violación al principio democrático pues al establecer que será el mismo Regulador quien proceda al nombramiento de los miembros de los órganos que se crean, se diluye la participación de la Asamblea Legislativa en la conformación de la ARESEP.
En vista de todas las razones expuestas, discrepamos del voto de mayoría y consideramos que la acción debe ser declarada con lugar en todos sus extremos.
Gilberth Armijo S. Fernando Cruz C.
Magistrado Magistrado Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
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