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Res. 16591-2011 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 30/11/2011
OutcomeResultado
The Chamber annulled provisions transferring powers legally reserved to the Board or General Regulator to internal bodies, upheld other functions subject to limiting interpretations, and denied the remaining claims.La Sala anuló las normas que trasladaban a órganos internos competencias legalmente reservadas a la Junta Directiva o al Regulador General, condicionó la validez de otras funciones y rechazó los demás extremos.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber partially granted the challenge to ARESEP’s organizational regulation and several board resolutions. It held that ARESEP’s self-organization authority permits the internal allocation of functions legally entrusted to the institution, but does not permit transferring powers that legislation expressly reserves to the General Regulator or the Board of Directors. The Chamber therefore annulled provisions empowering the Water, Energy, and Transportation superintendencies to decide appeals and motions for reconsideration, along with a related provision granting them final decision-making authority. It preserved other functions through conforming interpretations: international regulatory relations belong to the General Regulator, and the Regulation Committee may not issue final decisions in sanctioning proceedings reserved to the General Regulator or Board. The remaining claims were denied. Although principally an institutional-governance dispute, the regulated responsibilities encompassed water and energy services and environmental protection as a governing principle for public-service delivery.La Sala Constitucional declaró parcialmente con lugar la acción contra el reglamento organizativo y varios acuerdos de la ARESEP. Determinó que la potestad de autoorganización permite distribuir internamente funciones atribuidas legalmente a la institución, pero no trasladar competencias que la ley reserva expresamente al Regulador General o a la Junta Directiva. Por ello anuló disposiciones que facultaban a las superintendencias de Agua, Energía y Transporte para resolver recursos de apelación y revocatoria, así como una norma conexa que les confería la decisión final. Conservó otras funciones bajo interpretaciones conformes: las relaciones internacionales corresponden al Regulador General y el Comité de Regulación no puede emitir resoluciones finales en procedimientos sancionatorios reservados al Regulador General o a la Junta Directiva. En lo demás rechazó la acción. Aunque el litigio fue principalmente organizativo, las competencias reguladas comprendían servicios de agua y energía y la protección ambiental como principio de prestación de los servicios públicos.
Key excerptExtracto clave
Subparagraph (d) of paragraph 2 of Articles 34, 36, and 38 of the Autonomous Regulation on the Organization and Functions of the Public Services Regulatory Authority, its Decentralized Bodies, and Related Resolutions (RIOF) are annulled as unconstitutional for violating the principles of legality, statutory reservation, and normative hierarchy. By connection, the phrase “to the Superintendency corresponding to the public service involved for its final decision,” in Article 56, paragraph 2(a), of the Autonomous Regulation on the Organization and Functions of the Public Services Regulatory Authority, its Decentralized Bodies, and Related Resolutions (RIOF), is annulled. The phrase “and reconsideration,” contained in subparagraph (h) of paragraph 1 of Article 34, subparagraph (j) of paragraph 1 of Article 36, and subparagraph (o) of paragraph 1 of Article 38 of the Autonomous Regulation on the Organization and Functions of the Public Services Regulatory Authority, its Decentralized Bodies, and Related Resolutions (RIOF), is annulled for violating the aforementioned principles, because that power belongs to the Board of Directors of the Public Services Regulatory Authority.Se anulan por inconstitucionales los puntos d de los incisos 2) de los artículos 34, 36, y 38, todos del Reglamento Autónomo de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos (RIOF), por vulnerar los principios de legalidad, reserva de ley y jerarquía normativa. Por conexidad se anula la frase a la Superintendencia que corresponde al servicio público involucrado para su decisión final, del artículo 56 inciso 2) punto a del Reglamento Autónomo de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos (RIOF). Se anula la frase y revocatoria, contenida en los puntos h, inciso 1) del artículo 34, j del inciso 1) del artículo 36, y o del inciso 1) del artículo 38, todos del Reglamento Autónomo de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos (RIOF), por vulnerar los principios antes citados, toda vez que dicha competencia es de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.
Pull quotesCitas destacadas
"La función asignada al Comité de Regulación en el punto b del artículo 65 del Reglamento Autónomo de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos, no resulta inconstitucional en tanto se interprete que el Comité no ejerce funciones de órgano decisor a efectos de emitir resolución final, pues ello es competencia del Regulador General conforme lo dispuesto por el artículo 40 del Reglamento a la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos."
"The function assigned to the Regulation Committee in Article 65(b) of the Autonomous Regulation on the Organization and Functions of the Public Services Regulatory Authority, its Decentralized Bodies, and Related Resolutions is not unconstitutional provided it is understood that the Committee does not act as the decision-making body authorized to issue a final ruling, because that power belongs to the General Regulator under Article 40 of the Regulation to the Law on the Public Services Regulatory Authority."
Por tanto
"La función asignada al Comité de Regulación en el punto b del artículo 65 del Reglamento Autónomo de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos, no resulta inconstitucional en tanto se interprete que el Comité no ejerce funciones de órgano decisor a efectos de emitir resolución final, pues ello es competencia del Regulador General conforme lo dispuesto por el artículo 40 del Reglamento a la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos."
Por tanto
"La función asignada al Comité de Regulación en el punto c del artículo 65 del Reglamento Autónomo de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos, no resulta inconstitucional en tanto se interprete que no puede dictar resolución final en los procedimientos establecidos por los artículos 38 y 41 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, por ser ello competencia del Regulador General o la Junta Directiva de la ARESEP, según sea el caso."
"The function assigned to the Regulation Committee in Article 65(c) of the Autonomous Regulation on the Organization and Functions of the Public Services Regulatory Authority, its Decentralized Bodies, and Related Resolutions is not unconstitutional provided it is understood that the Committee may not issue a final ruling in proceedings established by Articles 38 and 41 of the Law on the Public Services Regulatory Authority, because that power belongs to the General Regulator or ARESEP’s Board of Directors, as applicable."
Por tanto
"La función asignada al Comité de Regulación en el punto c del artículo 65 del Reglamento Autónomo de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos, no resulta inconstitucional en tanto se interprete que no puede dictar resolución final en los procedimientos establecidos por los artículos 38 y 41 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, por ser ello competencia del Regulador General o la Junta Directiva de la ARESEP, según sea el caso."
Por tanto
"A la Administración le está vedada la creación de potestades de imperio por vía reglamentaria, así como la asignación de éstas a sujetos diversos a los que el legislador previó."
"The Administration is prohibited from creating sovereign administrative powers through regulations and from assigning such powers to persons or bodies other than those designated by the legislature."
Voto particular de los Magistrados Armijo y Cruz
"A la Administración le está vedada la creación de potestades de imperio por vía reglamentaria, así como la asignación de éstas a sujetos diversos a los que el legislador previó."
Voto particular de los Magistrados Armijo y Cruz
"Sí puede la ARESEP auto organizarse, pero no delegar o rehuir el ejercicio de potestades de imperio asignadas por ley."
"ARESEP may organize itself, but it may not delegate or evade the exercise of sovereign administrative powers assigned by law."
Voto particular de los Magistrados Armijo y Cruz
"Sí puede la ARESEP auto organizarse, pero no delegar o rehuir el ejercicio de potestades de imperio asignadas por ley."
Voto particular de los Magistrados Armijo y Cruz
Full documentDocumento completo
*110101890007CO* Case File: Nº 11-010189-0007-CO Decision: Nº 2011-016591 DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fifteen hours and thirty minutes on November 30, 2011.
Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by ERIK ULATE QUESADA and GILBERTO CAMPOS CRUZ, in their capacity as representatives of the Asociación de Consumidores de Costa Rica, against the resolutions of the Board of Directors of ARESEP numbers 003-15-2010, from session 015-2010 of April 15, 2010, published in the Diario Oficial La Gaceta Nº 84 of May 3, 2010; 010-020-2010, from session 020-2010 of July 20, 2010, published in the Diario Oficial La Gaceta Nº 151 of August 5, 2010; 002-039-2010, from extraordinary session 039-2010 of October 4, 2010, published in the Diario Oficial La Gaceta Nº 203 of October 20, 2010; Article 3 of session 021-2011 of March 30, 2011; and Articles 33; 34, 1.D), 1 E), 1 F), 1 H), 1 N), 2 D); Article 35; 36, 1 F), 1 G), 1 H), 1 J), 1 O), 2 D); Article 37; 38, 1 C), 1 E), 1 F), 1 G), 1 H), 1 L), 1 M), 1.N), 1.O), 1.U), 2 D), of the Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos.
Whereas (Resultando):
It notes that the cited law does not contain an express provision assigning jurisdiction (competencia) to any of its bodies. Nevertheless, with respect to revocation of a concession (revocación de la concesión), Article 55 of the Law constitutes an interpretive provision regarding jurisdiction. Under that article, a decision granting, revoking, or extending a public-service concession requires the favorable vote of at least four directors. In other words, a majority is established for the Board of Directors to order the revocation of a concession, which means that the legislature reserved the revocation of concessions to the Board of Directors. Consequently, the regulatory provisions that grant that jurisdiction to the so-called superintendencies or, as applicable, to the Regulatory Committee contravene the Law. Regarding the closure of companies or even the imposition of the various fines by the Autoridad Reguladora, the Law contains no provision making it possible to determine whether that jurisdiction should belong to the Regulator or to the Board of Directors.
It states that the Regulations do not confer that authority upon the superintendencies, but do confer it upon the Regulatory Committee (Article 56, Transitory Provision II(c)). It argues that, if Article 62 of the Ley General de la Administración Pública is applied, it would be necessary to conclude that jurisdiction to impose any other sanction belongs to the Board of Directors, not only because it is the highest governing authority of the Autoridad Reguladora, but also because it is the “office with the most similar function.” However, regarding fines, the Procuraduría has taken the position that this jurisdiction belongs to the Regulador General, based on a combined reading of Articles 65 and 149 of the Ley General de la Administración Pública and Article 40 of the Ley de la ARESEP. Thus, under Article 65, the certification authority (potestad de certificar) belongs to the body having decision-making functions concerning the certified matter or its content.
Article 40 of Ley 7593 grants the Regulador General the authority to certify the amounts of outstanding fines and gives that certification the status of an enforceable instrument (título ejecutivo). The premise is that recognition of certification authority follows from holding decision-making authority; therefore, regarding such decision-making authority, the Regulations cannot assign it to other bodies of the Autoridad Reguladora. It states in this regard that the Regulations do not grant jurisdiction to impose fines to any of the superintendencies they create. Nevertheless, in its view, that authority is granted to the Regulatory Committee, insofar as subsection (c) of Article 56 refers generally to sanctioning proceedings (procedimientos sancionatorios), alluding to Article 38, which specifically concerns the imposition of fines. Accordingly, in that respect, a violation of the principle of legality (principio de legalidad) and the hierarchy of norms (jerarquía normativa) may be found.
Regarding rate-setting (fijación tarifaria), it states that, in the applicant Association’s view, a comparison of the original text of Article 37 of Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, N. 7593 de 9 de agosto de 1996, with the amendment introduced by Ley N. 8660 de 8 de agosto de 2008, demonstrates that the legislature made clear that it is the Law that must confer the authority to decide every application for the ordinary setting or modification of rates. The applicant alleges a breach of the principle of legality, as well as of the principle of the force, authority, or effectiveness of the law derived from Article 129 of the Constitución Política. On this matter, it indicates that, under the original text of Ley de la ARESEP, the Regulador General was responsible for deciding applications to set rates and prices, in accordance with technical studies, as provided in Article 57.
It argues that this distribution of jurisdiction was changed by ley 8660, Articles 6 and 57 of which do not grant the Regulator the authority to decide rate-setting applications or to hear and decide complaints, since those matters became the jurisdiction of the Autoridad Reguladora as an entity. It notes that the Law does not confer that jurisdiction—and rate-setting in particular—upon the Board of Directors, because Article 53, concerning the jurisdiction of the collegiate body (Órgano Colegiado), does not include among the Board of Directors’ powers the setting of rates or the resolution of those complaints. It asserts that it could be considered that, insofar as the Law confers jurisdiction over rates or the resolution of complaints upon the Autoridad Reguladora, such jurisdiction belongs to the Board of Directors. In this regard, it indicates that a decision to that effect would not conform to the Law itself.
Under Article 53(b), the Board of Directors is responsible for deciding, “thereby exhausting administrative remedies (agotando la vía administrativa), appeals concerning matters within the jurisdiction of the Autoridad Reguladora, except for matters related to employment.” Although this provision does not specify that rate-setting is among those matters, Article 55 leaves no doubt that the Board decides appeals concerning the setting of rates and prices. Specifically, that provision retains its original wording, under which at least four affirmative votes are required for those decisions of the Board of Directors to be valid, reaffirming that the Board has jurisdiction to decide rate matters at the second administrative level (segunda instancia). And if the Board decides on appeal, it follows as an elementary consequence that it is not responsible for deciding at the first administrative level (primera instancia).
It adds that Article 37 of the cited law must also be considered, as it provides that the Regulador General shall sanction the subordinate for failure to comply with the deadline for setting rates; hence, that official likewise cannot be considered responsible for determining prices. The applicant further argues that Reglamento interno de la ARESEP causes an evasion of the scope of the Asamblea Legislativa’s political-policy direction function (función de dirección política), because the bodies assuming the authority to set rates and sanction or exonerate regulated entities are not composed of officials endorsed by the Poder Legislativo. It maintains that legislative ratification of senior officials affects the determination of national policy. Regarding that claim, it states that, if political-policy direction is considered to consist of determining the objectives of national policy, the following must be borne in mind.
The objectives of ARESEP’s activities are established in Article 4 of Ley de la ARESEP. These objectives, established by law, may be modified only by a provision of equal rank. This means that the objectives of the Autoridad Reguladora’s activities are defined by the legislature. Those objectives must be given concrete effect in the day-to-day exercise of the powers conferred upon the Regulatory Entity. Those objectives do not depend upon, and are not a function of, the mechanism for appointing the directors or other officials of the Entity. Moreover, under Article 1 of the same Law, the Autoridad Reguladora is not subject to the guidelines of the Poder Ejecutivo when carrying out the responsibilities conferred upon it by that law. The Law separates regulatory action from the criteria of the Poder Ejecutivo. Thus, if rate-setting must conform to the Plan Nacional de Desarrollo and, as applicable, to public policies regarding the environment or energy conservation, or if rates must promote social equity, that is because this follows expressly from the final paragraph of Article 31 of Ley de la ARESEP itself.
It does not follow from the mechanism used to appoint regulators. Accordingly, the fact that rate-setting is carried out by an administratively appointed body does not per se cause a disconnect between political-policy direction and rate policy. In every case, rate-setting must conform to the objectives defined by the legislature in the aforementioned articles. It adds that, because the Procuraduría does not consider that there has been a violation of the democratic principle (principio democrático), or an evasion of political-policy direction, it cannot conclude that there has been a derivative violation of Article 46 of the Constitución Política, insofar as it provides: “Consumers and users have the right to protection of their health, environment, safety, and economic interests; to receive adequate and truthful information; to freedom of choice; and to equitable treatment. The State shall support the organizations they establish to defend their rights.
The law shall regulate those matters.” In conclusion, it indicates that the resolutions of ARESEP’s Board of Directors and the Reglamento Interno de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos cannot be deemed to violate the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley) set forth in Article 121, subsection 20, of the Constitución Política. It states that those resolutions and Regulations likewise do not infringe the democratic principle or cause an evasion of the political-policy direction belonging to the Asamblea Legislativa. Consequently, they likewise do not indirectly infringe the consumer rights enshrined in Article 46 of the Constitución Política. It considers that, by regulating sanctioning matters differently from the Law, the Reglamento Interno de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos violates the principle of legality and the hierarchy of norms and, consequently, disregards the force and authority of the Law.
This is the case with Articles 34, subsection 1(h); 36, subsection 1(j); and 38, subsection 1(o), of the Regulations, which grant the superintendencies jurisdiction to declare the lapse (caducidad) and revocation of concessions granted for the provision of public services within their jurisdiction. The same applies to Article 56 (Transitory Provision II), subsection (c), which creates and assigns jurisdiction to the Regulatory Committee, allowing it, among other things, to order the initiation of proceedings, issue preparatory acts (actos preparatorios), and decide the administrative sanctioning proceedings (procedimientos administrativos sancionatorios) referred to in Articles 38 and 41 of Ley 7593.
Justice Castillo Víquez authors the opinion; and, Whereas (Considerando):
I.Admissibility. In support of the admissibility of this proceeding, the petitioners (accionantes) argue that they fall within the circumstance provided for in the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional because, in their view, this case concerns the protection of the rights of public-service users, as established by Article 46 of the Constitución Política. Regarding the petitioners’ admissibility argument, this Court stated the following in judgment number 4393-2011 of 1 de abril de 2011:
“The petitioners have sufficient standing (legitimación) to challenge the constitutionality of the contested provisions, without needing a prior case on which to base this action. This is because they appear in defense of an interest concerning the national community as a whole, namely, consumers’ economic interests, which in their view are being affected by the challenged statutory provisions. A merchant’s activity—which involves the general consuming public—transcends its private nature by extending beyond the person who carries it out insofar as it affects third parties—the consuming public—whose interests are constitutionally protected and guaranteed. The petitioner Asociación has standing to bring a direct action under paragraph 2° of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. This is indeed a matter whose constitutionality may properly be reviewed through this proceeding. In addition, the formal requirements set forth in Articles 78 and 79 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were satisfied.” Because the quoted judgment shows that this Sala has recognized the standing of the Asociación de Consumidores with respect to collective rights and interests, the proper course is to admit this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad).
Furthermore, the majority position of this Court has been that a conflict between a regulatory provision and a statute is a matter of legality rather than constitutionality. In this case, however, that doctrine cannot be applied because the constitutional challenge principally alleges a violation of the principle that matters must be governed by statute (principio de reserva de ley), an issue over which the Sala exercises its full jurisdiction.
II.Subject matter of the challenge. In this case, the petitioners challenge Articles 33, 34 1.d, 1e, 1f, 1h), 1n), 2d); Article 36. 1f), 1g), 1 h), 1j), 1º), 2d); Article 37, Article 38, 1c), 1e), 1f), 1g), 1h), 1l), 1m), 1n), 1º), 1u), 2d), of the Reglamento Autónomo de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos (RIOF), as well as the resolutions of the Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), numbers 003-15-2010 from session number 015-2010 of 15 de abril de 2010, 010-020-2010 from session number 020-2010 of 20 de julio de 2010; 002-039-2010 from extraordinary session number 039-2010 of 4 de octubre de 2010; Article 3 of session number 021-2011 of 30 de marzo de 2011, because they consider them to violate the Asamblea Legislativa’s policymaking function, Articles 11, 28, 46, 121, subsection 20, 129 and 188 of the Constitución Política, and the democratic principle, the principle of legality, the principle of liberty, and the principle that matters must be governed by statute. Those provisions state as follows:
Article 33.—Jurisdiction. SUAGUA exercises comprehensive technical and economic regulation of the provision of water-supply and sewerage services, and the collection, treatment, and disposal of sewage, wastewater, stormwater, hydrant, irrigation, and drainage services when provided by a public enterprise or under a concession or permit. It also includes the collection and treatment of solid and industrial waste, except for services provided by municipalities and covered by municipal autonomy. (Renumbered in this manner at ordinary session N° 042-2010 of 13 de octubre de 2010, which transferred it from former Article 28 to current Article 33, published in La Gaceta No. 207 of 26 de octubre de 2010) Article 34.—Functions. SUAGUA has the following functions:
1. In regulatory matters.
(…).
d. To set, through ordinary and extraordinary proceedings, upon application by a party and on its own initiative (de oficio), the prices and rates for regulated services, authorizing charges for environmental services when appropriate.
e. To regulate the quality, quantity, reliability, continuity, timeliness, diversity, and environmental sustainability of regulated public services, with a view to promoting users’ rights and environmental protection.
f. To ensure that public-service providers comply with the conditions of their enabling instrument (título habilitante), technical regulations, tax obligations, and social-security contributions, using all instruments and means granted by law.
(…).
h. To declare the expiration and revocation (caducidad y revocatoria) of concessions granted for the provision of public services within its jurisdiction, when appropriate.
(…).
n. To decide motions for reconsideration (recursos de revocatoria) filed against issued acts.
2. In matters involving administrative proceedings.
(…).
d. To decide, as the decision-making body, the complaints, disputes, and reports filed with ARESEP, and to provide any information requested during their investigation.
Energy Superintendency (SUENERGÍA) Article 35.—Jurisdiction. SUENERGÍA exercises comprehensive economic regulation of electricity-supply services at the generation, transmission, distribution, and marketing stages, as well as the supply of hydrocarbon-derived fuels. (Renumbered in this manner at ordinary session N° 042-2010 of 13 de octubre de 2010, which transferred it from former Article 30 to current Article 35, published in La Gaceta No. 207 of 26 de octubre de 2010) Article 36.—Functions. SUENERGÍA has the following specific functions:
1. In regulatory matters:
(…).
f. To set, through ordinary and extraordinary proceedings, upon application by a party and on its own initiative, the prices and rates for regulated services, authorizing charges for environmental services when appropriate.
g. To regulate the quality, quantity, reliability, continuity, timeliness, diversity, and environmental sustainability of regulated public services, with a view to promoting users’ rights and environmental protection.
h. To ensure that public-service providers comply with the conditions of their enabling instrument, technical regulations, tax obligations, and social-security contributions, using all instruments and means granted by law.
j. To declare the expiration and revocation of concessions granted for the provision of public services within its jurisdiction, when appropriate. (Art. 55 of the Ley de la ARESEP establishes that this falls within the jurisdiction of the Junta Directiva).
(…).
o. To decide motions for reconsideration filed against issued acts.
2. In matters involving administrative proceedings:
(…).
d. Decide, as the decision-making body, the complaints, disputes, and reports filed with ARESEP, as well as provide any information requested during their processing.
Superintendencia de Transporte Público (SUTRANSPORTE) Article 37.—Powers. SUTRANSPORTE exercises comprehensive technical and economic regulation over the provision of services by any means of compensated public passenger transportation, except air transportation. It also has jurisdiction over the regulation of maritime and air services at national ports, rail freight services, and postal services. (Its numbering was thus shifted at ordinary session N° 042-2010 of 13 de octubre de 2010, which moved it from former Article 32 to current Article 37, published in La Gaceta No. 207 of 26 de octubre de 2010).
Article 38.—Functions. The functions specific to SUTRANSPORTE are:
1. With respect to regulation:
(….).
c. Carry out comprehensive technical and economic regulation of maritime and air services at national ports, rail freight services, and postal services.
(…).
e. Grant or deny endorsement (refrendo) of concession contracts for compensated passenger transportation in motor vehicles that are submitted for such purposes.
f. Analyze and decide applications for technical studies supporting the need to invite bids for concessions to operate new routes for compensated passenger transportation in motor vehicles.
g. Regulate postal communications services.
h. Approve or reject the toll rates submitted for this purpose by the Consejo Nacional de Vialidad.
(…).
l. Establish, through ordinary and extraordinary proceedings, upon application by a party or on its own initiative, the prices and rates for regulated services, authorizing charges for environmental services (servicios ambientales) when appropriate.
m. Regulate the quality, quantity, reliability, continuity, timeliness, diversity, and environmental sustainability of regulated public services, with a view to promoting users’ rights and environmental protection.
n. Ensure that public-service providers comply with the conditions of their enabling instrument (título habilitante), technical regulations, tax obligations, and social-security charges, using all instruments and means granted by law.
(…).
o. Declare the expiration (caducidad) and revocation (revocatoria) of concessions granted for the provision of public services within its jurisdiction, when appropriate.
(…).
u. Decide motions for reconsideration (recursos de revocatoria) filed against issued acts.
v. Address applications relating to public-works concessions in the sector under its jurisdiction, in accordance with the law.
w. Manage relations with national and international organizations connected with the regulation of its sector.
x. Issue the administrative act declaring the admissibility or rejection of an application, or requiring the correction of deficiencies (prevención de requisitos), in proceedings initiated by regulated entities.
2. With respect to administrative proceedings (procedimientos administrativos):
(…)
d. Decide, as the decision-making body, the complaints, disputes, and reports filed with ARESEP, as well as provide any information requested during their processing.” Agreement 003-015-2010 To approve, as set forth below and pursuant to Article 53 of Ley 7593 Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, the “General Provisions Governing the Operation of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos While the Appointment Process for the Regulador General and the Members of the Junta Directiva Is Carried Out.”
It shall take effect on 8 de mayo del 2010 and remain in effect until the first session held by the new Junta Directiva.
Agreement 010-020-2010 The Junta Directiva, at ordinary session 20-2010 of 20 de julio del 2010, through Article 6, provides:
Agreement 002-039-2010 Por tanto, pursuant to Article 53, subsection l), of Ley 7593, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, as amended, it provides:
I.To amend the title of Article 50 of the “Reglamento Interno de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus Órganos Desconcentrados” so that it reads as follows: “Article 50.-Transitory Provision I.”
II.To add two new transitory provisions to the Reglamento interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados so that they read as follows:
“Article 51. Transitory Provision II The validity of the Comité de Regulación, created by Agreement 003-15-2010 from session 015-2010 of 15 de abril de 2010, published in the Diario Oficial La Gaceta No.84 of 3 de mayo de 2010 and amended by Agreements 026-019-2010 from session 019-2010 of 7 de mayo del 2010, published in the Diario Oficial La Gaceta No.109 of 7 de junio de 2010, and 010-020-2010 from session 020-2010 of 20 de julio de 2010, published in the Diario Oficial La Gaceta No. 151 of 5 de agosto de 2010, is hereby extended.
Said collegial body shall be composed of three regular officials and one alternate appointed by the Regulador General.
.-The Comité de Regulación shall be responsible for performing the following functions:
For the performance of the functions assigned in the preceding paragraph, said committee shall receive permanent advice from the Dirección de Servicios de Energía, the Dirección de Servicios de Agua y Ambiente, and the Dirección de Servicios de Transporte, in their respective areas.
Said Direcciones shall assume the functions assigned to each of the Superintendencias, as applicable, by the Reglamento Interno de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora y sus órganos desconcentrados, except for those entrusted to the Comité de Regulación under this Article.
To prevent any interruption or suspension of the ordinary and extraordinary activities, functions, and tasks previously performed by said Direcciones, they shall continue to perform them during the period in which this transitory measure remains in effect.
Once the Superintendencias become operational, the respective Direcciones shall become part of each Superintendencia, as applicable.
This transitory measure shall take effect on 9 de octubre de 2010 and remain in effect for a period of six months.
Article 52. Transitory Provision III To ensure that there is no interruption or suspension of the ordinary and extraordinary activities, functions, and tasks of the Autoridad Reguladora, the Dirección Administrativa Financiera shall assume the managerial activities and functions relating to financial administration and general services, provided for in Articles 45 and 46 of the Reglamento Interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados, while the Gerencia General prepares to assume those functions directly.
This transitional measure shall be effective as of 9 de octubre de 2010 and for a period of six months.
IV.Request that the Administración, with the urgency warranted by the matter, conduct the technical studies necessary to assess the transfer of the Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria to the Despacho del Regulador General or the Junta Directiva and submit the corresponding proposals to this body.
V.Urge the Administración to take the appropriate actions so that the managerial functions established in the Reglamento interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados may enter fully into force.
VI.Request that the Administración, within one month from the date this resolution becomes final, submit to the Junta Directiva a report on the causes of the delay in implementing the Superintendencias and in having the managerial functions relating to financial administration, general services, and institutional procurement, established in Articles 45, 46, and 47 of the Riof, assumed by the Gerencia General. Additionally, it shall submit to the Junta Directiva two action plans under which, within a period not exceeding six months, those Superintendencias shall be implemented and the managerial functions relating to financial administration, general services, and institutional procurement shall be assigned.
Article 3 of ordinary session 21-2011 of 30 de marzo de 2011.
The Junta Directiva, at ordinary session 21-2011 of 30 de marzo de 2011, through Article 3, resolved by majority vote:
“to amend Transitory Provision II of the Reglamento interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados so that it reads as follows:
“(…) The term of the Comité de Regulación, created by resolution 003-15-2010 of session 015-2010 of 15 de abril de 2010, published in the Diario Oficial La Gaceta N° 84 of 3 de mayo del 2010 and amended by resolutions 026-019-2010 of session 019-2010 of 7 de mayo del 2010, published in the Diario Oficial La Gaceta N°109 of 7 de junio del 2010, and 010-020-2010 of session 020-2010 of 20 de julio de 2010, published in the Diario Oficial La Gaceta N° 151 of 5 de agosto de 2010, and 002-039-2010 of extraordinary session 039-2010 of 4 de octubre del 2010, published in La Gaceta No.203 of 20 de octubre de 2010, is hereby extended.
That collegial body (órgano colegiado) shall be composed of three regular officials and one alternate appointed by the Regulador General.
The Comité de Regulación shall perform the following functions:
For the performance of the functions assigned in the preceding paragraph, the committee shall receive permanent advice from the Dirección de Servicios de Energía, the Dirección de Servicios de Agua y Ambiente, and the Dirección de Servicios de Transporte, within each of their respective areas.
Those Direcciones shall assume the functions assigned to each of the corresponding Superintendencias by the Reglamento Interno de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora y sus órganos desconcentrados, except for those entrusted to the Comité de Regulación in this Article.
To ensure that there is no interruption or suspension of the ordinary and extraordinary activities, functions, and tasks that those Direcciones had been performing, they shall continue to perform them throughout the effective period of this transitional measure.
Once the Superintendencias begin operating, the respective Direcciones shall become part of the corresponding Superintendencia.
This transitional measure shall be effective as of 9 de octubre de 2010 and until 30 de septiembre de 2011.
Moreover, even though it was not challenged by the petitioners because it was issued after the filing of this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), it is deemed appropriate to analyze the constitutionality of Resolution 04-062-2011, which added Article 65 (Transitory Provision II) and Transitory Provisions IIII and IV to the Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos, because of its evident connection with the challenged provisions, as is clear from its text:
Resolution 04-062-2011.
The Junta Directiva, at ordinary session 62-2011 of 28 de septiembre del 2011, through Article 5, resolves:
I.Amend Transitory Provision II of the Reglamento interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados so that it reads as follows:
“Transitory Provision II. The term of the Comité de Regulación, created by resolution 003-15-2010 of session 015-2010 of 15 de abril de 2010, published in the Diario Oficial La Gaceta N° 84 of 3 de mayo del 2010 and amended by resolutions 026-019-2010 of session 019-2010 of 7 de mayo del 2010, published in the Diario Oficial La Gaceta N°109 of 7 de junio del 2010, and 010-020-2010 of session 020-2010 of 20 de julio de 2010, published in the Diario Oficial La Gaceta N° 151 of 5 de agosto de 2010, 002-039-2010 of extraordinary session 039-2010 of 4 de octubre del 2010, published in La Gaceta No.203 of 20 de octubre de 2010, and 03-021-2011 of ordinary session 021-2011, held on 30 de marzo de 2011, ratified on 6 de abril de 2011 and published in Alcance No. 24 to La Gaceta No. 79 of 26 de abril de 2011, is hereby extended.
That collegial body shall be composed of three regular officials and one alternate appointed by the Regulador General.
The Comité de Regulación shall perform the following functions:
For the performance of the functions assigned in the preceding paragraph, the committee shall receive permanent advice from the Dirección de Servicios de Energía, the Dirección de Servicios de Agua y Ambiente, and the Dirección de Servicios de Transporte, within each of their respective areas.
Those Direcciones shall assume the functions assigned to each of the corresponding Superintendencias by the Reglamento Interno de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora y sus órganos desconcentrados, except for those entrusted to the Comité de Regulación in this Article.
To ensure that there is no interruption or suspension of the ordinary and extraordinary activities, functions, and tasks that those Direcciones had been performing, they shall continue to perform them throughout the effective period of this transitional measure.
Once the Superintendencias begin operating, the respective Direcciones shall become part of the corresponding Superintendencia.
This transitional measure shall be effective as of 1 de octubre de 2011 and until 31 de diciembre del 2011.”
II.Amend Transitory Provision II of the Reglamento Interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados so that it reads as follows:
Transitory Provision III. To ensure that there is no interruption or suspension of the ordinary and extraordinary activities, functions, and tasks of the Autoridad Reguladora, the Dirección Administrativa Financiera shall assume the managerial activities and functions relating to financial administration and general services, provided for in Articles 45 and 46 of the Reglamento Interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados, while the Gerencia General prepares to assume those functions directly.
This transitional measure shall remain in effect until 31 de diciembre de 2011.
III.Add a Transitory Provision IV to the Reglamento interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados, to read as follows:
“Transitory Provision IV. Pending administrative proceedings (procedimientos administrativos) shall be decided by the body having jurisdiction under the law. That body shall preserve all actions taken in the proceedings unless doing so is not legally possible.
The Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria shall continue conducting the proceedings and, once that stage has concluded or whenever appropriate, shall refer the matter to the Dirección having jurisdiction over the regulated sector. That Dirección shall analyze each case, make the appropriate recommendations, and prepare and submit to the competent decision-making body (órgano decisor) the proposed decisions to be considered, as appropriate.
The administrative proceedings in telecommunications matters over which the Regulatory Authority retains jurisdiction in light of Transitional Provision I of Ley 8642 shall be decided by the General Regulator in the capacity of decision-making body.”
IV.Request that the Administration submit, as soon as possible, a proposal to amend the Regulatory Authority’s internal regulations as necessary to comply with binding opinion C-217-2011 of the Procuraduría General de la República.
V.Notify the Regulatory Committee and the Water and Environmental Services, Energy Services, and Transportation Services Directorates of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos of opinion C-217-2011, for the appropriate purposes.”
III.Regarding the requests for clarification submitted. Various representatives of companies, as well as private individuals, submitted requests to this Chamber for clarification concerning the effects of the decision that admitted this matter for consideration. In this regard, it should be noted that this issue was already examined by this Court in interlocutory judgment number 2011-13773, issued at fourteen hours and thirty-two minutes on twelve October two thousand eleven, which decided a motion filed on the same grounds by the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos; consequently, it is improper to issue another ruling on that point.
IV.Regarding the supporting interventions (coadyuvancias). By briefs submitted on twenty-nine August two thousand eleven, eleven October two thousand eleven, and two November two thousand eleven, Leonel Fonseca Cubillo, Emilio Arias Rodríguez, María Lourdes Echando Gurdián, and Jorge Alberto Rojas Montero, the latter in his capacity as General Manager of the Refinadora Costarricense de Petróleo, request recognition as supporting intervenors in the present matter. Because the aforementioned motions were filed within the period established by Article 83 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, those interventions are accepted under the terms established by that provision.
V.Regarding the statutory reservation principle (principio de reserva de ley) and public authority powers (potestades de imperio).
The statutory reservation principle is unquestionably a cornerstone of every Social State under the Rule of Law, insofar as it guarantees that certain matters may be regulated only by statute, thereby establishing limits on actions by the Administration that could contravene the legislature’s intent. In this regard, this Court stated the following, insofar as relevant, in judgment number 2011-5271, issued at fifteen hours and sixteen minutes on twenty-seven April two thousand eleven:
“(…). It must be recalled that the statutory reservation principle constitutes an invaluable achievement and cornerstone of the Rule of Law in restraining and limiting arbitrariness by the public powers of government and administration, preventing them from being tempted to restrict fundamental or human rights through the easy and expeditious means of regulations or decrees. Consequently, only the ordinary legislature—insofar as it represents and is delegated the sovereignty of the people—has the express constitutional authority and competence to establish such limitations, which, moreover, cannot be entirely discretionary because they must conform to Constitutional Law or the constitutional standard of review (parámetro de constitucionalidad).” One manifestation of the statutory reservation principle concerns the creation of public authority powers, since that authority belongs exclusively to the legislature, as reflected in Articles 12 and 59 of the Ley General de la Administración Pública, which provide as follows:
Article 12.- 1. A public service shall be deemed authorized when its provider and purpose have been specified. In that event, the responsible entity may provide it in accordance with its own regulations governing the other aspects of the activity, subject to the rule of law.
2. Public authority powers affecting rights of private individuals outside the service relationship may not be created by regulation.
Article 59.- 1. Jurisdiction (competencia) shall be governed by statute whenever it entails the conferral of public authority powers.
2. The internal distribution of jurisdiction, as well as the creation of services without public authority powers, may be effected by autonomous regulation (reglamento autónomo), but such regulation shall be subordinate to any future statute governing the matter.
3. Relations among bodies may be governed by autonomous regulation, which shall likewise be subordinate to any future statute.
Thus, a reading of the cited articles clearly shows that the Administration is prohibited from creating public authority powers through regulations or assigning them to persons or entities other than those designated by the legislature, since doing so would contravene the law, thereby violating not only the statutory reservation principle but also the principle of legality (principio de legalidad) established in Article 11 of the Fundamental Charter.
VI.Regarding the alleged violation of the statutory reservation and legality principles. The applicants’ principal argument is precisely that the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos violated the statutory reservation and legality principles by delegating rate-setting and sanctioning powers (potestades tarifarias y sancionatorias) to bodies other than those designated by the legislature to exercise those powers. They contend that this situation is unlawful because Article 37 of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos indicates that the legislature specified that the person or entity to which those functions would be assigned was to be determined by statute, rather than by a mere regulation, as ultimately occurred.
Before examining the merits of the applicants’ claim, however, it should be noted that, through the enactment of law number 8660 of eight August two thousand eight, the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos underwent an important change in the internal allocation of its functions, as shown by comparing the original and amended wording of Articles 6 and 57 of law number 7593:
“ARTICLE 6.- Obligations of the Regulatory Authority The Regulatory Authority shall have the following obligations:
Every provision issued in connection with the matters referred to in this article shall be mandatory.
ARTICLE 57.- Duties and powers of the General Regulator The General Regulator shall have the following duties and powers:
(Emphasis not in the original).
Article 6.- Obligations of the Regulatory Authority The Regulatory Authority shall have the following obligations:
Every provision issued in connection with the matters referred to in this article shall be mandatory Article 57.- Powers, functions, and duties of the General Regulator and Deputy General Regulator a) The General Regulator shall have the following duties and powers:
1. To safeguard the independence, effectiveness, and credibility of the Regulatory Authority and its bodies, and to take the actions necessary to strengthen them.
2. To promote participation in decision-making and the defense of the rights of users of regulated services.
3. To serve as the Institution’s representative in and out of court.
4. As the highest-ranking authority in administrative matters, to implement and ensure compliance with the Regulatory Authority’s policies and programs.
5. To decide the appeals falling within his or her jurisdiction in labor matters.
6. To chair meetings of the Board of Directors and prepare its agenda.
7. To propose that the Board of Directors approve or reject work plans and budgets.
8. To execute concession agreements (contratos de concesión) for public services that require them.
9. To attend national or international forums concerning services regulated by the Regulatory Authority, or to delegate such participation to other members of the Board of Directors or officials of the Institution.
10. To represent the Regulatory Authority before international regulatory bodies in matters involving public services within its jurisdiction.
11. To perform all other duties prescribed by law.
1. To collaborate directly with the General Regulator in performing the functions assigned to him or her.
2. To attend meetings of the Board of Directors, with the right to speak but not to vote.
3. To substitute for the General Regulator during temporary absences.
4. To fill automatically any vacancy left by the General Regulator until the competent authority appoints a permanent officeholder.” It is worth mentioning that the grounds for that amendment were reflected in the minutes of ordinary session number 24 of 14 de marzo de 2007 of the Comisión Especial created to draft law number 8660, where, as relevant here, the following was stated:
"THE SECRETARY:
Motion 2-24 (41-1), submitted by several members of the Legislative Assembly.
“For the amendment to the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley Nº 7593 de 9 de agosto de 1996, provided for in Article 28(a) of this Bill, to include an amendment to Article 6 of that Law, adding two new subsections (d) and (e) and changing the alphabetical order of the remaining subsections, so that the text shall read as follows:
Article 6.- Obligations of the Autoridad Reguladora.
The Autoridad Reguladora shall have the following obligations:
[…]
[…]” THE CHAIR:
The motion just read is now open for discussion.
Representative Zamora Chaves has the floor.
REPRESENTATIVE ZAMORA CHAVES:
Thank you, Mr. Chair.
This motion seeks to transfer two fundamental functions from the Regulador General to the Autoridad Reguladora. Subsection (d), which in this case concerns rate and price setting (fijación de tarifas y precios) in accordance with technical studies, and the function of investigating complaints and issuing the appropriate decisions within the scope of its jurisdiction.
Why was it considered necessary to do this? Because unless we removed them from the exclusive personal jurisdiction (competencia personalísima) of the Regulador, they could not be delegated—in this case, to Sutel, which is a body with maximum administrative deconcentration (órgano de desconcentración máxima) under Aresep. Therefore, from a legal standpoint, this was necessary so that these functions could be delegated.
REPRESENTATIVE BALLESTERO VARGAS:
Thank you, Mr. Chair.
This motion clearly defines the authority of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, rather than that of the Regulador, to set rates and prices in accordance with technical studies, which plainly provide a stronger technical basis and make the rate-setting process conducted by this legally responsible superior hierarchical body more technical.
The second function assigned to the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos in subsection (e) is also important: Aresep is required to investigate complaints and issue the appropriate decisions. This is no minor matter; it is truly important. It is an issue that the Partido Liberación Nacional has consistently defended: the principle of consumer protection (principio de protección al consumidor), which entails following up on and issuing a final decision regarding any complaint raised, because that implicitly leads to better service quality.
Accordingly, I hereby cast my vote in favor and endorse the motion we are now submitting.
Thank you, Mr. Chair.
THE CHAIR:
Thank you, Representative Ballestero Vargas.
Representative Pérez González has the floor.
REPRESENTATIVE PÉREZ GONZÁLEZ:
Thank you, Mr. Chair.
As my colleagues have said in different ways, this motion transfers these two functions, which previously belonged to the Regulador General, so that they will now belong to the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos itself.
Both the setting of rates and prices and the investigation and resolution of complaints are fundamental functions that must belong to the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos as an entity, and not solely to the Regulador General.
Article 4 of the Ley de Aresep establishes as fundamental objectives: “To harmonize the interests of consumers, users, and public-service providers and to seek a balance between users’ needs and the interests of public-service providers.” Therefore, setting prices and rates and investigating and resolving complaints would be functions closely related to its objectives.
As with the other matters we discussed while carrying out the work, we also managed to reach a consensus on this one. That is why we signed the motion and will support it when it is put to a vote." A review of the statutory provisions and the transcribed minutes clearly reveals the legislature’s intent to transfer two fundamental functions from the Regulador General—namely, the consideration and resolution of rate applications (solicitudes tarifarias), as well as complaints filed—to the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, understood as an entity. In light of this situation, it must be determined whether, given its legal nature, ARESEP may assign those functions to bodies created by the institution’s Junta Directiva. To answer that question, reference should be made to Articles 1, 45, and 53(l) of law number 7593, which, insofar as relevant, provide:
Article 1.- Transformation The Servicio Nacional de Electricidad is hereby transformed into an autonomous institution (institución autónoma) called the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, hereinafter referred to for the purposes of this Law as the Autoridad Reguladora. The Autoridad Reguladora shall have legal personality (personalidad jurídica) and its own assets, as well as technical and administrative autonomy. It shall be governed by the provisions established in this Law, its Regulations, and the laws supplementing it.
In exercising the powers conferred upon it by this Law, the Autoridad Reguladora shall not be subject to the guidelines of the Poder Ejecutivo; nevertheless, it shall be subject to the Plan nacional de desarrollo, the corresponding sectoral plans, and the sectoral policies issued by the Poder Ejecutivo.
Article 45.- Bodies of the Autoridad Reguladora The Autoridad Reguladora shall have the following bodies:
The Junta Directiva, the regulador general, the regulador general adjunto, and the members of Sutel shall perform their functions and fulfill their duties in a manner consistent with the Plan nacional de desarrollo, the development plans for each sector, and the corresponding sectoral policies.
Likewise, the Autoridad Reguladora shall be empowered to establish its internal organization in order to perform its functions.
Article 53.- Duties and powers The duties and powers of the Junta Directiva are:
Based on the foregoing statutory provisions, this Chamber finds that the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, as an autonomous institution possessing technical, administrative, and political autonomy that allows it not to be subject to the directives of the Poder Ejecutivo in the exercise of its authority, does have the power to distribute the authority assigned to it as an entity among those bodies that the Junta Directiva, as the superior hierarchical body, deems appropriate or necessary in the public interest, particularly in the interests of public-service consumers and users. It may do so in exercise of the power of self-organization (potestad de auto organización) conferred upon it by Article 45 of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos and its power to approve the institution’s internal organization pursuant to Article 53 of that law. This is based on the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos’s need to establish its own administrative structure so that it may best achieve and exercise the purposes and authority legally assigned to it.
In view of the foregoing, it should be clarified that the petitioners’ argument would be well founded if ARESEP, through regulations or an agreement, created public-authority powers (potestades de imperio) or altered the allocation of authority already made by the legislature. However, a review of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos shows that the functions that the Junta Directiva of ARESEP decided to distribute among the challenged bodies were not created by regulation but were expressly conferred by law, and the aforementioned body had the power to determine to which entity they would be assigned. Having clarified the foregoing point, the constitutionality of the challenged provisions must now be analyzed.
VII.On the constitutionality of Articles 33, 35, and 37 of the Internal Regulations on the Organization and Functions of ARESEP and Its Deconcentrated Bodies and Related Agreements. In this matter, the applicants (accionantes) challenge the constitutionality of the Superintendencies created by Articles 33, 35, and 37 of the Internal Regulations on the Organization and Functions of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos and Its Deconcentrated Bodies and Related Agreements (RIOF). Article 16 of those regulations defines the challenged Superintendencies as technical areas responsible for carrying out the regulation of the public services defined by law, stating that ARESEP has four of them, namely: the Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), Superintendencia de Energía (SUENERGÍA), Superintendencia de Agua y Saneamiento (SUAGUA), and Superintendencia de Transportes y Correo (SUTRANSPORTE).
Subsequently, Article 17 distinguishes between the first of the aforementioned Superintendencies and the others, insofar as it specifies that SUTEL is a body with maximum deconcentration (desconcentración máxima), a status not granted to the Superintendencies challenged by the applicants. Accordingly, no comparison may be drawn between them and the Superintendencia de Telecomunicaciones, a body to which, in any event, the legislature granted its own instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) to administer the Fondo Nacional de Telecomunicaciones, conduct contracting activities, administer its resources and budget, and enter into the contracts and agreements required for the performance of its functions, pursuant to Article 59 of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Having clarified the foregoing, and after reviewing the RIOF, the Chamber agrees with the position set forth by the Procuraduría General de la República in its report, to the effect that the Junta Directiva did not assign SUENERGÍA, SUAGUA, and SUTRANSPORTE functions different from those already assigned to the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, as an entity, by Article 5 of Law No. 7593.
It is therefore understood that, through the creation of these “Superintendencies,” ARESEP merely sought to distribute its functions among specialized internal bodies so that each service could be regulated more specifically, while always retaining its powers as an institution. This conclusion is reinforced by the fact that, as noted by the Procuraduría General de la República, the Superintendencies are subject to a hierarchical relationship (relación de jerarquía) with the Junta Directiva and the Gerente General of ARESEP, as shown by Article 16 of the RIOF, which provides that the “regulatory decisions of SUAGUA, SUTRANSPORTE, and SUENERGÍA, and the rate-setting decisions of SUTEL, may be appealed to the Junta Directiva, and their administrative decisions may be appealed to the Gerente General.” This is consistent with Article 53(b) of the Law creating ARESEP, which grants the Junta Directiva the power to “decide, with exhaustion of administrative remedies (agotando la vía administrativa), appeals relating to matters within the jurisdiction of the Autoridad Reguladora, except matters relating to employment.” Likewise, under Article 6.4(c) of the RIOF, the Junta Directiva is responsible for “defining the autonomy and functional authority of each body of the Autoridad Reguladora,” which reaffirms that this is not a transfer of powers characteristic of deconcentration.
Accordingly, in light of the foregoing, Articles 33, 35, and 37 of the Internal Regulations on the Organization and Functions of ARESEP and Its Deconcentrated Bodies and Related Agreements are not deemed unconstitutional.
VIII.On the constitutionality of Articles 34 and 36 of the Internal Regulations on the Organization and Functions of ARESEP and Its Deconcentrated Bodies and Related Agreements. The applicants consider Article 34(1)(d), (e), (f), (h), and (n), Article 34(2)(d), Article 36(1)(f), (g), (h), (j), and (o), and Article 36(2)(d) of the RIOF unconstitutional because they grant SUAGUA and SUENERGÍA nondelegable sovereign powers (potestades de imperio). As indicated in the preceding recitals (considerandos), ARESEP’s creation of and assignment of functions to the “Superintendencies” does not violate the principle of statutory reservation (principio de reserva legal), since that action merely constituted an assignment of functions that continued to belong to the institution as an entity, carried out by the Junta Directiva of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos in the exercise of the power of self-organization (potestad de auto organización) granted to it by law.
In light of the foregoing, this Chamber considers that Article 34(1)(d), (e), (f), and (n), and Article 36(1)(f), (g), (h), and (o) of the RIOF are not unconstitutional, because they merely implement powers already granted to the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos by Articles 5 and 6 of Law No. 7593 and Article 4 of its regulations. Those provisions concern the functions of ARESEP as an entity, such as setting rates and prices and ensuring compliance with quality, quantity, and environmental standards in the provision of public services. Accordingly, the action must be dismissed with respect to the cited provisions.
IX.Unlike the provisions discussed in the preceding recital, this Chamber considers Article 34(1)(h), Article 34(2)(d), Article 36(1)(j), and Article 36(2)(d) unconstitutional for the reasons set forth below. Those provisions state as follows:
“Article 34.—Functions. SUAGUA shall have the following functions:
1. In regulatory matters.
h. To declare the expiration (caducidad) and revocation (revocatoria) of concessions granted for the provision of public services within its jurisdiction, where appropriate.
2. In matters involving administrative proceedings (procedimientos administrativos).
(…).
d. To decide, as the decision-making body (órgano decisor), the complaints, disputes, and reports filed with ARESEP, and to provide any information requested during their investigation (instrucción).
Article 36.—Functions. SUENERGÍA shall have the following specific functions:
1. In regulatory matters:
j. To declare the expiration and revocation of concessions granted for the provision of public services within its jurisdiction, where appropriate.
2. In matters involving administrative proceedings.
(…).
d. To decide, as the decision-making body, the complaints, disputes, and reports filed with ARESEP, and to provide any information requested during their investigation.” As indicated above, although it is valid for the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, in exercising its power of self-organization, to distribute powers among the aforementioned bodies, it was also noted that the Authority may not alter the assignment of powers made by the legislature. In this regard, an examination of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos shows that, although Article 41 provides that the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos is responsible for processing proceedings for the revocation of concessions, Article 55 of that same law provides that granting, revoking, or expanding a public-service concession requires a decision adopted by the affirmative vote of four members of the Junta Directiva of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.
It is therefore evident that the legislature intended the Junta Directiva to perform the function of revoking granted concessions. Accordingly, granting this power to the Superintendencies through regulations is unlawful because it violates the principles of legality (principios de legalidad), statutory reservation, and hierarchy of norms (jerarquía normativa). The phrase “and revocation,” contained in Article 34(1)(h) and Article 36(1)(j) of the RIOF, must therefore be declared unconstitutional.
With respect to the authority of SUAGUA and SUENERGÍA to declare the expiration of granted concessions, this Court does not consider that provision unconstitutional, because Articles 15 and 39 of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos and Article 4(a)(6) of the regulations governing that law grant that power to ARESEP. Therefore, in light of the foregoing, the institution’s Junta Directiva could assign it to the aforementioned Superintendencies.
Before analyzing the constitutionality of Article 34(2)(d) and Article 36(2)(d) of the RIOF, it should be noted that the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución) grants the Executive Branch the exclusive power to issue regulations implementing statutes (Article 140(3) and (18)), without prejudice, of course, to the power of the other Branches of Government to regulate statutes affecting their constitutional powers, as a logical and necessary consequence of the principles of separation of functions and independence enshrined in Article 9 of the Constitución Política. Added to this is the regulatory reservation (reserva reglamentaria) in favor of public entities concerning the internal regulation of their administrative organization, specifically the exercise of regulatory authority (potestad reglamentaria) by certain functionally or service-based decentralized entities in matters within their jurisdiction, particularly where they possess political autonomy (CCSS, Article 73 of the Carta Fundamental), as well as municipalities by virtue of their political autonomy (Article 170 of the Constitución Política). Consequently, any regulation issued by an institution that clearly and manifestly contradicts the provisions of an executive regulation violates a constitutional power of the Executive Branch and is therefore contrary to the Carta Fundamental.
Having made the foregoing clarification, it must be noted that, in this specific case, although Articles 6(e) and 27 of Law No. 7593 provide that the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos shall process, investigate, and decide, in accordance with the procedures established in the Ley General de la Administración Pública, any complaint concerning the provision of public services regulated by that law—and thus, in principle, this authority could be granted to SUAGUA and SUENERGÍA—consideration must be given to Article 40 of the Regulations to Law 7593, which provides as follows:
“Article 40.—Decision on complaints, disputes, and reports. The final decision adopted by the Regulador General in processing a complaint or report shall determine whether it is well-founded.
If the complaint or report is found to be well-founded, the Regulador General shall order the provider to adopt the measures necessary to correct the irregularity or provide the service. If the complainant or reporting party has so requested, and if warranted by the merits of the record and quantifiable, the compensation to be paid by the provider shall be established.
The decision issued shall be binding on the parties, without prejudice to the applicable administrative appeals, in accordance with the law.” A reading of the cited provision makes it abundantly clear that it establishes that the Regulador General is responsible for issuing the final decision (resolución final) in complaints, disputes, and reports of violations (quejas, controversias y denuncias). Thus, pursuant to Article 140, subsections 3 and 18, of the Constitution and Article 6 of the Ley General de la Administración Pública, because this is an executive regulation (reglamento ejecutivo) intended to regulate a statute and therefore has a higher rank than autonomous organizational regulations (reglamentos autónomos de organización), the latter, being of lower rank, cannot alter what is provided by the former, since doing so would impair a constitutional power of the Poder Ejecutivo, as well as the principle of normative hierarchy (principio de jerarquía normativa), as previously indicated. Accordingly, paragraph d of subsection 2) of Articles 34 and 36 of the RIOF is unconstitutional.
Now, taking the foregoing into account, and in view of its evident connection with the provisions declared unconstitutional, this Court must also analyze Article 56, subsection 2), paragraph a, of the RIOF, which provides as follows:
"Article 56.—Duties of the Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria (DJR).
2. Regarding administrative and judicial proceedings (procedimientos administrativos y judiciales):
a. Conduct the formal evidentiary phase (instrucción formal) of administrative sanctioning proceedings (procesos administrativos sancionatorios) involving complaints, disputes, and reports of violations relating to the provision of public services, forwarding them for decision to the Superintendencia corresponding to the public service involved for its final decision (Articles 27-28, Ley 7593)." A review of this provision reveals that part of the article is unconstitutional by connection (inconstitucionalidad por conexidad), insofar as it provides that, after completing the evidentiary phase of proceedings arising from complaints or reports of violations, the matter shall be forwarded for decision to the Superintendencia corresponding to the public service involved for its final decision. This is unlawful because the Superintendencias are not responsible for issuing the final decision in such proceedings. Consequently, that phrase must also be declared unconstitutional, with the stipulation that, after completing the evidentiary phase, the Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria (DJR) must forward proceedings opened as a result of the filing of complaints or reports of violations to the Regulador General so that the latter may issue a final decision.
X.Regarding the constitutionality of subsection 1), paragraphs c, e, f, g, h, l, m, n, o, u, v, w, and x, and subsection 2), paragraph d), of Article 38 of the Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos. The petitioners (accionantes) contend that subsection 1), paragraphs c, e, f, g, h, l, m, n, o, u, v, w, and x, and subsection 2), paragraph d), of Article 38 of the Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos are unconstitutional for the same reasons asserted in recital IX (considerando IX) of this judgment. Applying the findings stated in the cited recital, the Chamber considers that paragraphs c, e, f, g, h, l, m, n, u, v, and x of subsection 1) of Article 38 of the RIOF are not unconstitutional, since they merely implement functions granted to ARESEP by Articles 5, 6, and 30 of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos; Article 4 of the regulations implementing that law; Articles 4 and 12 of Ley 3503; Article 11 of the Ley de Correos; and Articles 14, 19, 21, and 41 of the Ley de Concesión de Obra Pública.
These functions include setting prices and rates, analyzing and ruling on applications for technical studies intended to justify the need to invite bids for concessions to operate new public transportation routes, endorsing concession agreements for the paid transportation of persons, and regulating postal communication services, among others. Accordingly, the cited paragraphs of subsection 1) of Article 38 of the RIOF are not unconstitutional.
X.In view of the findings stated in recital IX of this judgment, this Chamber considers that paragraphs o and w of subsection 1), and paragraph d) of subsection 2), of Article 38 of the RIOF are unconstitutional for the reasons set forth below. The cited provisions state, insofar as relevant:
"Article 38.—Duties. The following are duties specific to SUTRANSPORTE:
1. Regarding regulation:
o. Declare the expiration (caducidad) and revocation (revocatoria) of concessions granted for the provision of public services within its jurisdiction, as applicable.
w. Manage relations with national and international organizations associated with the regulation of its sector.
2. Regarding administrative proceedings:
(…)
d. Decide, as the decision-making body (órgano decisor), the complaints, disputes, and reports of violations filed with ARESEP, and provide any information requested during their evidentiary phase." Paragraph o of subsection 1) and paragraph d of subsection 2) of Article 38 of the RIOF substantially reiterate the provisions of paragraphs h and j of Articles 34 and 36 of the RIOF and paragraph d of subsection 2) of those provisions. Therefore, applying the foregoing findings regarding those paragraphs, it is also necessary to declare unconstitutional the phrase “and revocation” in paragraph o of subsection 1), as well as paragraph d) of subsection 2), because they violate the Constitución Política, specifically the principles of legality (legalidad), statutory reservation (reserva de ley), and normative hierarchy.
Furthermore, regarding paragraph w of subsection 1) of Article 38 of the RIOF, this Court considers that the provision could conflict with Article 57, subsection d), of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, insofar as that provision states that one of the duties of the Regulador General is to “represent the Autoridad Reguladora before international regulatory bodies in matters involving public services within its jurisdiction.” A conflict could therefore arise between the authority granted by the legislature to the Regulador General to represent the institution before international regulatory bodies and the authority granted to SUTRANSPORTE if the latter were to manage relations with that class of international bodies. Faced with this dichotomy, this Chamber considers it necessary to adopt an interpretation consistent with constitutional law (Derecho de la Constitución), under which the challenged provision will not be unconstitutional, provided it is understood that, in cases involving the management of relations with international regulatory bodies, that function belongs to the Regulador General and not to SUTRANSPORTE.
XI.Regarding the constitutionality of the agreements of the Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), numbers 003-15-2010 from meeting number 015-2010 of 15 de abril de 2010, 010-020-2010 from meeting number 020-2010 of 20 de julio de 2010, 002-039-2010 from special meeting number 039-2010 of 4 de octubre de 2010, Article 3 from meeting number 021-2011 of 30 de marzo de 2011, and 04-062-2011 from ordinary meeting number 62-11 of 28 de septiembre de 2011. The petitioners challenge a series of agreements of the Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos through which the Comité de Regulación was created and granted functions, contending that they delegate sovereign powers (potestades de imperio) to an entity to which such powers cannot lawfully be granted. However, as in the case of the Superintendencias established by the RIOF, this Chamber considers that the creation of the Comité de Regulación is not unconstitutional, since it reflects the exercise of the powers held by the Junta Directiva de la ARESEP as the institution’s highest-ranking authority.
Pursuant to Articles 45 and 53 of Ley 7593, those powers allow it to allocate the authority assigned to the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos as an entity among the bodies it considers best suited to fulfill the purposes legally assigned to it. Having made that clarification, it is appropriate to analyze the following authority granted to the Comité de Regulación pursuant to Article 65 (Transitory Provision II) of the Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos, added by agreement number 04-062-2011:
"a) Order the opening of rate-setting files (expedientes tarifarios), set public-service rates, and decide motions for reconsideration (recursos de revocatoria) filed against its actions.
XII.On the other hand, with respect to the function assigned to the Regulatory Committee (Comité de Regulación) in subsection b) of the aforementioned article, it should be noted that, although in reviewing a similar authority assigned by the RIOF to the challenged Superintendencies, it was held to be unconstitutional, this Chamber considers that the subsection now under review does not meet the same fate, for the reasons set forth below. Subsection d) of paragraph 2) of Articles 34, 36, and 38 of the Internal Regulations on the Organization and Functions of ARESEP and Its Decentralized Bodies and Related Agreements (Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos) clearly provides that SUAGUA, SUENERGÍA, and SUTRANSPORTE are responsible, as decision-making bodies, for resolving the complaints, disputes, and reports filed with ARESEP, which was unconstitutional because that function was assigned to the General Regulator (Regulador General).
The challenged subsection, however, provides that the Regulatory Committee is responsible for taking the appropriate action concerning complaints and reports, without directly assigning it the role of decision-making body, as occurred in the case of the Superintendencies. Accordingly, this cannot be deemed unconstitutional as it was in the cases analyzed above. Notwithstanding the foregoing, this Court considers it necessary to provide an interpretation consistent with Constitutional Law (Derecho de la Constitución), such that the function assigned to the Regulatory Committee cannot be understood as that of a decision-making body, insofar as it may not issue the final decision concerning complaints and reports filed with ARESEP, because that authority belongs to the General Regulator pursuant to Article 40 of the Regulations to the Law of the Regulatory Authority for Public Services (Reglamento a la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos).
With respect to subsection c) concerning the powers granted to the Regulatory Committee, it should be noted that this subsection grants the Regulatory Committee authority to decide the administrative sanctioning proceedings (procedimientos administrativos sancionatorios) referred to in Articles 38 and 41 of Ley 7593 and to hear motions for reconsideration (recursos de revocatoria) filed against its actions. Those provisions state, insofar as relevant, as follows:
“Article 38.- Fines The Regulatory Authority shall sanction, in compliance with the administrative procedure (procedimiento administrativo) established in the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), anyone providing a public service who engages in any of the following conduct, by imposing a fine equal to five to ten times the value of the damage caused, as determined by the Authority:
(The preceding subsection was amended by Article 41, section h), of Ley N° 8660 del 8 de agosto de 2008) b) Inadequate maintenance of the infrastructure and work equipment used for the regulated public service, thereby endangering persons or property.
(The preceding subsection was amended by Article 41, section h), of Ley N° 8660 del 8 de agosto de 2008) c) Fraudulent use of public goods and services to evade the regulated payment.
(The preceding subsection was added by the sole article of Ley No. 8415 de 13 de mayo de 2004 and amended by Article 41, section h), of Ley N° 8660 del 8 de agosto de 2008) h) Failure to comply with the quality standards and principles governing the provision of public services, provided that such noncompliance is not attributable to a fortuitous event or force majeure (caso fortuito o fuerza mayor).
(The preceding subsection was added by Article 41, section h), of Ley N° 8660 del 8 de agosto de 2008).
When it is not possible to estimate the damage, a fine in the amount of five to twenty minimum base salaries established in the ordinary budget of the Republic shall be imposed, in accordance with Ley No. 7337, del 5 de mayo de 1993.
Article 41.- Revocation of a concession or permit Without prejudice to any penalties and liabilities applicable by law, the following shall constitute grounds for revocation of a concession or permit, which may be declared by the Regulatory Authority through administrative proceedings:
Finally, with respect to the authority granted by the challenged subsection to the Regulatory Committee to decide the proceedings established by Article 41 of Ley 7593, this Chamber considers that such authority is not unconstitutional, provided it is interpreted to mean that the Regulatory Committee acts as the tribunal of first instance (primera instancia) in those proceedings and therefore lacks the authority to order the revocation of concessions, as that power belongs to the ARESEP Board of Directors pursuant to Article 55 of Ley 7593. The Board may eventually hear the matter following the filing of an appeal (recurso de apelación) against the Regulatory Committee’s decision, under Article 53, subsection b), of the aforementioned law.
XIII.Regarding the alleged evasion of the Legislative Assembly’s political-policy function, the democratic principle, and Article 46 of the Political Constitution. The petitioners challenge the fact that the appointment of the members of the Superintendencies at issue, as well as those of the Regulatory Committee, did not involve the Executive and Legislative Branches, as occurs in the case of the General Regulator and the members of the Board of Directors. They likewise consider that the foregoing indirectly violates the rights of consumers protected by Article 46 of the Constitution, insofar as the effectiveness of the right to protection of the economic interests of public-service users is closely related, even indirectly, to the lawful exercise of rate-setting authority. Regarding this issue, this Chamber does not share the position advanced by the petitioners, because the democratic principle in the appointment of ARESEP officials is satisfied by the procedure established in Article 47 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services (Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos), under which the General Regulator and the other members of the ARESEP Board of Directors, who serve as the institution’s senior authorities, are appointed.
Likewise, pursuant to Articles 1 and 45 of Ley 7593, the Regulatory Authority for Public Services enjoys administrative, technical, and even political autonomy, as well as the power of self-organization (potestad de auto organización) to establish bodies and assign them the functions it deems most appropriate for carrying out its work. Consequently, the possibility of outside interference in appointing the persons who comprise those bodies cannot be entertained, as this would amount to wholly disregarding the independence enjoyed by the institution. Furthermore, with respect to the alleged violation of consumer rights, it should be noted that such a violation would occur if ARESEP failed to fulfill its obligation to safeguard the right protected by Article 46 of the Fundamental Charter (Carta Fundamental), namely, the right to protection of consumers’ health, environment, safety, and economic interests; to receive adequate and truthful information; to freedom of choice; and to equitable treatment. This bears no relation whatsoever to whether a person is appointed to a position within the institution under one procedure or another.
XIV.Regarding the application filed by the supporting parties (coadyuvantes) Arias Rodríguez and Echandi Gurdián. The supporting parties Arias Rodríguez and Echandi Gurdián request that this Chamber declare that Article 37 of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos is unconstitutional by omission (inconstitucionalidad por omisión) because, in their view, it fails to designate the body vested with ARESEP’s rate-setting authority (competencia tarifaria). They also request that Opinion No. C-217-2011 of the Procuraduría General de la República be declared unconstitutional insofar as it endorsed the assignment of functions to the disputed superintendencies. This Chamber considers, however, that the request is inadmissible because, as stated in previous recitals (considerandos), the granting of functions to the superintendencies created through regulations did not constitute a violation of Constitutional Law (Derecho de la Constitución); consequently, it is inappropriate to order the annulment of the disputed opinion, as the supporting parties seek.
Furthermore, regarding the alleged unconstitutionality by omission, the applicants (gestionantes) must be advised that not every legislative omission can per se entail unconstitutionality, but only those that result in an express failure to comply with the provisions of the Constitución Política or its constitutional principles. Against that background, this Court considers that the fact that Section 37 of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos does not expressly designate the body responsible for deciding rate applications within the period established by that article may constitute a legislative-drafting issue, but not unconstitutionality by omission, for the reasons stated above.
XV.Conclusion. In light of the matters set forth in the preceding recitals, the Chamber considers it appropriate to partially grant the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed, under the terms stated in the operative part (parte dispositiva).
Por tanto:
The action is partially granted under the following terms: a) Subparagraph d of paragraphs 2) of Articles 34, 36, and 38 of the Reglamento Autónomo de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos (RIOF) are annulled as unconstitutional for violating the principles of legality, statutory reservation (reserva de ley), and hierarchy of norms (jerarquía normativa); b) By reason of connection (conexidad), the phrase “to the Superintendency corresponding to the public service involved for its final decision,” in Article 56, paragraph 2), subparagraph a, of the Reglamento Autónomo de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos (RIOF), is annulled; c) The phrase “and reconsideration” (revocatoria), contained in subparagraph h of paragraph
Presiding Justice Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
NOTE BY JUSTICE JINESTA
I have consistently maintained that when a violation of the principle of statutory reservation is alleged, particularly an excess in the exercise of regulatory authority (potestad reglamentaria) relative to the statutory parameter, the matter concerns ordinary legality. Upon further consideration, however, I believe that the issue must be examined in constitutional proceedings when there is an evident, manifest, and gross violation of the principle of statutory reservation that may adversely affect individuals’ fundamental and human rights.
DISTINCTION FROM THE CREATION OF THE BODY THAT ACTUALLY EXERCISES SUCH POWERS WHEN THEY ARE GENERALLY CONFERRED UPON A PUBLIC ENTITY. It should also be noted, for purposes of the constitutional challenge under review, that the statutory reservation governing the creation of powers entailing the conferral of governmental authority (potestades de imperio) upon public authorities—namely, powers exercised externally in relation to regulated parties (administrados) or citizens through the creation, modification, or extinguishment of their substantive legal positions, or through the imposition of obligations—must not be confused with the creation of external bodies that exercise such authority. What the Ley General de la Administración Pública requires in Articles 12.2 and 59.1 is that powers involving governmental authority be regulated by statute. These provisions, deeply rooted in the constitutional principles of statutory reservation, prohibition of arbitrariness, and legal certainty, do not establish that the bodies exercising external powers must be created by statute.
Creating a power that confers governmental authority is one thing; designating the body to which its exercise is assigned is another. When a statute creates a power conferring the exercise of governmental authority and generally assigns it to a public entity without identifying a particular body, it then falls to the head of that entity (Jerarca), through the power of self-organization (potestad de auto-organización), to determine and define which body shall exercise it. By virtue of that circumstance, such a body acquires the status of an external body rather than merely an internal body, because its powers may affect regulated parties. In this regard, Article 12.1 of the Ley General de la Administración Pública provides that a public service shall be deemed authorized when the responsible entity—not the body or bodies—and the purpose have been identified. This provision must be read together with Section 59.2 of the same body of law, which establishes, by contrary inference (a contrario sensu), that a public service—and, more specifically, the public entity providing it—that exercises governmental authority must be created by statute rather than by autonomous regulation (reglamento autónomo).
Nor may Article 59.2 be understood as referring to bodies or partial units of attribution of legal effects (unidades parciales de imputación normativa); rather, it is conceived with respect to the center to which all legal effects are attributed, namely, the public entity or public-law legal person. It is also necessary to consider Article 62 of the Ley General de la Administración Pública, which states: “When a provision assigns a power or purpose to an entity or body composed of several offices—whether bodies or partial centers of attribution of legal effects—without further specification, the office with the most similar function shall have jurisdiction, and if none exists, the highest-ranking office or the office designated by it.” Under this interpretation, if a power entailing the exercise of governmental authority is created by statute and generally assigned to the public entity (e.g., the setting of rates and prices), its highest body—in this case, the Junta Directiva de la ARESEP—may determine and designate, through an autonomous regulation, which body is responsible for exercising it.
It must be taken into account that the governmental authority to set rates and prices was formerly assigned expressly to the Regulador General; however, by virtue of the authority and rank of a statutory amendment (Ley No. 8660 de 8 de agosto de 2008), that power was definitively and generally transferred to ARESEP, all for the purpose of providing greater flexibility and dynamism in the exercise of its powers and achieving greater effectiveness and efficiency in the fulfillment of its duties. Consequently, under the new statutory framework, the head or highest hierarchical authority of that entity shall determine, through an independent regulation, which body will specifically exercise that power.
Justice Ernesto Jinesta L.
Justice Calzada Miranda dissents and rejects the action on the merits solely with respect to points a), b), and, consistently with her position, also point c), based on the following considerations:
In the majority’s view, the provisions identified in points a), b), and c) of the operative part of the judgment are unconstitutional because they violate the principles of legality and hierarchy of norms. In each corresponding instance, the majority states that those provisions of the challenged internal regulation are contrary to Articles 6, 27, and 55 of Ley No. 7593, as well as Article 40 of the Reglamento Ejecutivo de la Ley No. 7593. In my view, and in accordance with this Court’s most recent case law, this is an examination and determination that properly belongs in contentious-administrative proceedings (vía contenciosa administrativa), as indicated below:
“…in accordance with the case law of this Tribunal, the action is inadmissible by reason of the subject matter being challenged, since what it raises is the inconsistency of the Regulation in question with the Law, an issue whose claim of unconstitutionality is based exclusively on the violation of the principle of administrative legality (principio de legalidad administrativa) and therefore is a matter reserved for the ordinary courts (jurisdicción ordinaria), precisely pursuant to Articles 11, 49, 121 and 184 of the Constitution. In that regard, a mere infringement arising from an excess in regulatory authority (potestad reglamentaria), because a regulatory provision lacks support in the Law on which it is based, must be litigated in the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa), insofar as this function was assigned by the Constituent Assembly to the contentious-administrative judge, as follows from Article 49 of the Political Constitution. That provision must be interpreted systematically, so that questions of legality must be submitted to the aforementioned jurisdiction in order to maintain a uniform distribution of powers and respect for all the rules comprising the Political Constitution. As this Tribunal has repeatedly and consistently stated:
“It is clear that any challenge such as the one raised here implicitly entails an alleged violation of the Political Constitution, given that the entire legal system derives from it; however, the Constitution itself establishes a distribution of jurisdiction in order to guarantee citizens a means of protecting the different classes of rights and interests they possess. Thus, the Political Constitution regulates the contentious-administrative and labor jurisdictions (Articles 49 and 70), and it is within this context that constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional) must be situated, on the understanding that its jurisdiction complements and does not overlap with those identified, for the purpose of protecting citizens” (to the same effect, see, among others, judgments number 1994-843, 1996-404, 1996-3379, 1996-6471, 1996-6692, 1996-6689, 1997-2402, 1997-4261, 1998-3458, 1998-5055, 1998-6242, 1999-2364, 1999-2372, 1999-5025, 1999-5026, 1999-6399, 2003-11921, 2004-4865.)
Drawing the boundary between constitutional and ordinary jurisdiction is a delicate matter, since an infringement of the principle of legality (principio de legalidad) arises precisely from provisions of constitutional rank—Articles 11, 49, 121 and 140 of the Political Constitution—and what is specifically requested is that this principle be upheld by declaring that the challenged provision violates statutory provisions. Notwithstanding the significance of this principle, for it to be successfully invoked before the constitutional jurisdiction, at least one other constitutional provision or principle must also have been breached. That situation is not present in this particular case, because the challenged matter also does not entail a violation of due process (debido proceso) of such a nature that it must be heard by this Tribunal, since Article 54 of the Regulation itself guarantees the possibility of challenging the final act in question and even guarantees other levels of review within the administrative process (vía administrativa), which ultimately are bodies of the Contraloría General de la República itself.” (judgment No. 2011-9397 of catorce horas treinta y un minutos del veinte de julio de dos mil once) In my view, the argument of the Asociación Nacional de Consumidores that the rules in question, by granting other bodies powers under the challenged regulation to sanction public-service providers, which were not contemplated in the law, indirectly infringed Article 46 of the Political Constitution, is not a matter properly heard by this Tribunal, since the corporate interest recognized as such for the purpose of protecting consumers is not so broad as to permit it to defend any right whatsoever, which may even be asserted by the corresponding sector itself.
It should be noted that, in the case under review, the petitioner is the Asociación Nacional de Consumidores, whose members may naturally have a clear interest in the setting of public-service rates, but not necessarily in the exercise of the administration’s disciplinary authority (potestad disciplinaria). In a similar case, the Sala stated:
“…As a third ground for standing (legitimación), the petitioner asserts that the challenged Articles affect the collective interests of a group of insured persons comprising voluntary insured persons, persons insured at the State’s expense, and pensioners. In this regard, it is appropriate to note that the Sala has specified that, through the expression ‘interests concerning the community as a whole,’ the legislature intended to refer to the standing held by a corporate entity when it acts through its representatives in defense of the rights and interests of the persons comprising its membership base, provided that the challenge concerns rules or provisions affecting that core of rights or interests that constitutes the group’s raison d’être and unifying factor. Beginning with judgment 2006-9170 of dieciséis horas treinta y seis minutos del veintiocho de junio del dos mil seis, this Tribunal returned to an earlier standard under which corporate entities are authorized to seek directly a declaration of unconstitutionality (declaratoria de inconstitucionalidad) of a provision when it directly affects the sphere of action of the entity and its members, irrespective of whether the provision is capable of directly affecting the rights of its members.
In this case, however, this doctrine is inapplicable because the petitioner is not the legal representative of an organization of insured persons and cannot simply assume the de facto representation of any person or professional organization.” (judgment No. 2010-5885) Accordingly, the analysis sought by the petitioners with respect to the challenged rules, insofar as it concerns the superintendencies’ asserted sanctioning authority (potestad sancionatoria), is reduced to a discussion of mere legality. Although it is true that the petitioners also refer to an infringement of the principle of statutory reservation (principio de reserva legal), relying on what they considered to be that other indirect violation of Article 46 of the Constitution, the fact remains that no such violation occurred, since the majority’s own position states that the law does contemplate the authorities to which the disputed powers were granted; consequently, there is no such violation of the law, as could be verified.
Nevertheless, in a regulatory analysis extending beyond constitutional matters, the majority of the Sala declares Articles 34 subsection l.h), 36 subsection 1.j), and 38 subsection 1.o) unconstitutional because it considers that the Internal Regulation contradicts the law. It should be noted that this is not a case involving a violation of the principle of statutory reservation, but merely one of the hierarchy of norms (jerarquía normativa). As for the challenged Articles 34 subsection 2.d), 36 subsection 2.d), 56 subsection 2), and 38 subsection 2.d), the majority declares them null because they are contrary not even to the law, but to another Regulation which, although hierarchically superior because it involves the Executive Branch’s regulatory authority, requires an analysis that, as I have stated, belongs under settled case law to the contentious-administrative courts. There is no doubt that the latter, referred to in legal scholarship as an Executive Regulation (Reglamento Ejecutivo), is an authority granted to that Branch of the Republic to make possible the application or implementation of laws by providing the essential details necessary to ensure not only their observance, but also the objectives intended by the legislature—objectives that can never be altered through that mechanism—because implementing a law does not mean enacting another one, but rather developing it without altering its spirit through exceptions; if those bounds were exceeded, the Executive would become the Legislature.
It should be noted that, contrary to what occurred in the French system of constitutional review, where the incorporation and recognition of European Community law led to the direct expansion of review to certain types of regulations without regard to the existence of a formal statute between those regulations and international agreements—what legal scholarship calls “screen legislation” (legislación pantalla)—this does not apply in our system of constitutional review, where, as explained above, such review is possible only insofar as the conflict (antinomia) between a law and a regulation simultaneously constitutes a clear and direct violation of constitutional provisions or principles. In other words, although the current French system permits the direct assessment of alleged constitutional violations involving regulation-law-Constitution-treaties, without even pausing to determine whether a law exists, in our system a mere contradiction between a law and a regulation is not to be assessed by the constitutional jurisdiction, precisely because the fundamental law itself provides for the specialized jurisdiction responsible for that assessment and ruling.
As indicated, this Tribunal has held that, even where some form of implicit constitutional violation exists, the Constitution itself establishes a distribution of jurisdiction that guarantees the protection of rights, including through specialized jurisdictions such as the labor and contentious-administrative jurisdictions, so as to prevent conflicts between jurisdictions. It is therefore asserted that a breach of the hierarchy of norms that is separate or independent from another type of direct and express constitutional violation is a dispute that, by virtue of the nature of the conflicting provisions, must be brought before and resolved by the specialized jurisdiction, which is certainly not the constitutional jurisdiction.
For the reasons stated above, I consider that the action should be dismissed on the merits (rechazarse por el fondo) with respect to these asserted grounds.
Ana Virginia Calzada M.
Dissenting opinion (voto particular) of Magistrates Armijo and Cruz, drafted by the latter:
With respect to this action, we are inclined to issue a dissenting opinion, since we consider that the action should be granted in all respects for the reasons set forth below:
As can be seen from the majority opinion, three distinctions are made therein: When jurisdiction is assigned to ARESEP as an entity, the distribution of jurisdiction through an autonomous organizational regulation (reglamento autónomo de organización) is permitted. When jurisdiction is assigned to the Regulator or the Board of Directors, the provisions are declared unconstitutional. When there is doubt, an interpretation consistent with the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución) is adopted.
However, we consider that the correct approach in this matter is to follow, in every case, the reasoning set forth in the second distinction, because the powers or authority (competencias, facultades o potestades) assigned by law to a particular legal actor—whether the entity itself (Aresep), a body, or an individual official of that entity (the Board of Directors and the Regulador General de ARESEP)—cannot be transferred to another legal actor by regulation unless the law that assigned the jurisdiction itself authorizes such a transfer.
All the claims raised in the action concern regulatory provisions that violate the statutory reservation principle (principio de reserva legal), because not only is authority (competencia) conferred by law, but the law also defines the competent entity and its composition. Thus, any modification or alteration, by regulation, of the entity that may exercise such authority conferred by law is unconstitutional. Although in many of the situations raised no new authority is being created, it is nevertheless true that such authority is being transferred without any statutory provision permitting it.
The position set forth above does not disregard the power of self-organization (potestad de auto organización) possessed by every entity, such as ARESEP in this case. However, that power is limited by the statutory reservation principle. An entity may not organize itself beyond what its enabling statute permits by using regulations to transfer authority—and, even more so, powers of public authority (potestades de imperio)—to subordinate public bodies. Nor may an entity organize itself by resorting to its internal fragmentation through a regulation and without authorization from any law. ARESEP may organize itself, but it may not delegate or avoid exercising powers of public authority assigned to it by law.
As the majority opinion states, one manifestation of the principle of statutory reservation is found in the creation of powers of public authority, since that authority belongs exclusively to the legislature. In our view, however, the reasoning goes further: not only does the power to create powers of public authority belong exclusively to the legislature, but so does the power to delegate them to others, in the same sense established by Article 59 of the Ley General de la Administración Pública, which provides: “1. Authority shall be regulated by law whenever it includes the conferral of powers of public authority. 2. The internal distribution of authority, as well as the creation of services without powers of public authority, may be effected by autonomous regulation, but such regulation shall be subordinate to any future law on the matter…” This means, a contrario sensu, that there can be no internal distribution of authority when powers of public authority are involved.
This proposition is confirmed by Article 66 of the same law, which provides: “1. Powers of public authority and their exercise, and public duties and their fulfillment, shall be non-waivable, non-transferable, and not subject to any statute of limitations…” The Administration is prohibited from creating powers of public authority by regulation, as well as from assigning them to entities other than those designated by the legislature. In other words, not only is the creation of powers of public authority by regulation prohibited, but so too is their transfer or delegation by regulation.
A detailed reading of the challenged provisions shows that ARESEP itself is not retaining the powers of public authority as an institution, as required by law; rather, those powers were delegated by regulation, without any statutory provision permitting it. These powers concern comprehensive regulation, the granting and denial of endorsements of concession contracts, the approval of rates, the declaration of the expiration of concessions, and so forth.
Contrary to the majority opinion, this is clearly a process of transferring authority characteristic of deconcentration (desconcentración). Note the name of the regulation itself: Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados.
The point is that, in every instance involving the provisions raised, we consider that there has been an alteration, change, or modification in the allocation of authority made by the legislature. Thus, at bottom, this amounts to the usurpation of statutory powers through an autonomous organizational regulation (reglamento autónomo de organización).
Note that the challenged regulatory provisions go beyond elaborating upon legally established functions and instead operate as a true delegation beyond what is legally permitted, thereby violating the Political Constitution, specifically the principles of legality, statutory reservation, and hierarchy of norms (jerarquía normativa).
Contrary to the majority opinion, we consider that no interpretation is possible in the situations identified. For example, the provision granting representation to these bodies beyond what is prescribed by law permits no constitutionally conforming interpretation (interpretación conforme) and is plainly unconstitutional. The same applies where the regulatory provisions establish that these bodies have decision-making authority over the complaints and reports they receive. No constitutionally conforming interpretation is possible, and we therefore consider those provisions unconstitutional. The interpretation adopted by the majority of the Chamber does not cure the literal wording of those provisions.
It is not, as stated, that ARESEP may not distribute the authority assigned to it among the bodies it considers best suited to fulfill the purposes legally entrusted to it. What is unconstitutional is that it proceeded, by regulation, to delegate powers of public authority that the law assigned solely to the entity’s governing body as such.
Finally, we also consider that the democratic principle has been violated because providing that the Regulator himself shall appoint the members of the newly created bodies dilutes the participation of the Asamblea Legislativa in the composition of ARESEP.
In view of all the reasons stated above, we dissent from the majority opinion and consider that the action should be sustained in all respects.
Gilberth Armijo S. Fernando Cruz C.
Justice Justice
*110101890007CO* Res: Nº 2011-016591 DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y treinta minutos del treinta de noviembre del dos mil once.
Acción de inconstitucionalidad promovida por ERIK ULATE QUESADA, y GILBERTO CAMPOS CRUZ, en su calidad de representantes de la Asociación de Consumidores de Costa Rica, contra los acuerdos de Junta Directiva de la Aresep números 003-15-2010 de la sesión 015-2010 del 15 de abril de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nº 84 del 3 de mayo de 2010; 010-020-2010 de la sesión 020-2010 del 20 de julio de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nº 151 del 5 de agosto de 2010; 002-039-2010 de la sesión extraordinaria 039-2010 del 4 de octubre de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nº 203 del 20 de octubre de 2010; artículo 3 de la sesión 021-2011 del 30 de marzo de 2011 y los artículos 33, 34 1.D), 1 E), 1 F), 1 H), 1 N), 2 D); artículo 35, 36, 1 F), 1 G), 1 H), 1 J), 1 O), 2 D); artículo 37, 38, 1 C), 1 E), 1 F), 1 G), 1 H), 1 L), 1 M) 1.N), 1.O), 1.U), 2 D) del Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos
Resultando:
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
Considerando:
I.Sobre la admisibilidad. Para fundamentar la admisibilidad de este proceso, los accionantes aducen que se encuentran dentro del supuesto previsto por el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues a su parecer se está ante la defensa de los derechos de los usuarios de los servicios públicos, establecido por el artículo 46 de la Constitución Política. Ahora bien, sobre el alegato de admisibilidad de los accionantes, este Tribunal señaló en su sentencia número 4393-2011 del 1 de abril de 2011, lo siguiente:
“Los actores ostentan legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, sin que para ello resulte necesario que cuenten con un asunto previo que les sirva de base a esta acción. Lo anterior porque acuden en defensa de un interés que atañe a la colectividad nacional en su conjunto, como lo son los intereses económicos de los consumidores, que a su juicio están siendo afectados por las disposiciones legales que se impugnan. La actividad del comerciante –que involucra al gran público consumidor- transciende su naturaleza privada al ir más allá del sujeto que la realiza en tanto afecta a terceros –el público consumidor- cuyos intereses están protegidos y garantizados constitucionalmente. La Asociación actora se encuentra legitimada para accionar en forma directa, a la luz de lo que dispone el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Se trata, en efecto, de materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía. Adicionalmente, se cumplieron los requisitos formales estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional”.
Dado que de la sentencia transcrita se desprende que esta Sala ha aceptado la legitimación de la Asociación de Consumidores, respecto de derechos e intereses colectivos, lo procedente es tener por admitida la presente acción de inconstitucionalidad.
Por otra parte, ha sido tesis de mayoría de este Tribunal que la contradicción de una norma reglamentaria con la ley, es un asunto de legalidad y no de constitucionalidad. Sin embargo, en este caso, la doctrina señalada no se puede aplicar toda vez que lo que se alega en la acción de inconstitucionalidad, principalmente, es la vulneración del principio de reserva de ley, asunto en el cual la Sala despliega toda su competencia.
II.Objeto de la impugnación. En el caso concreto, los accionantes cuestionan los artículos 33, 34 1.d, 1e, 1f, 1h), 1n), 2d); artículo 36. 1f), 1g), 1 h), 1j), 1º), 2d); artículo 37, articulo 38, 1c), 1e), 1f), 1g), 1h), 1l), 1m), 1n), 1º), 1u), 2d), del el Reglamento Autónomo de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos, (RIOF), así como los acuerdos de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), números 003-15-2010 de la sesión número 015-2010 del 15 de abril de 2010, 010-020-2010 de la sesión número 020-2010 de 20 de julio de 2010; 002-039-2010 de la sesión extraordinaria número 039-2010 de 4 de octubre de 2010; artículo 3 de la sesión número 021-2011 de 30 de marzo de 2011, por consideran que resultan violatorios de la función de dirección política de la Asamblea Legislativa, los artículos 11, 28, 46, 121, inciso 20, 129 y 188 de la Constitución Política, los principios democrático, de legalidad, de libertad y de reserva de ley. Dichas normas, señalan lo siguiente:
Artículo 33.—Competencia. SUAGUA ejerce la regulación integral, tanto técnica como económica, del suministro de los servicios de acueductos y alcantarillados, la recolección, el tratamiento y la evacuación de las aguas negras, las residuales, las aguas pluviales, hidrantes, riego y avenamiento cuando se preste por medio de empresa pública, por concesión o permiso. También incluye la recolección y tratamiento de desechos sólidos e industriales, salvo los que presten las municipalidades y estén cubiertos por la autonomía municipal. (Así corrida su numeración, en sesión ordinaria N° 042-2010 del 13 de octubre de 2010, que lo traspasó del antiguo artículo 28 al 33 actual publicado en La Gaceta No. 207 de 26 de octubre de 2010) Artículo 34.—Funciones. SUAGUA tiene dentro de sus funciones las siguientes:
1. En materia de regulación.
(…).
d. Fijar de manera ordinaria y extraordinaria, a solicitud de parte y de oficio, los precios y tarifas para los servicios regulados, autorizando el cobro de servicios ambientales cuando corresponda.
e. Regular la calidad, la cantidad, la confiabilidad, la continuidad, la oportunidad, la diversidad y la sostenibilidad ambiental de los servicios públicos regulados, en la perspectiva de promover los derechos de los usuarios y la protección del ambiente.
f. Velar por el cumplimiento de las condiciones del título habilitante, de la normativa técnica, las obligaciones tributarias y cargas sociales por parte de los prestadores de los servicios públicos, con todos los instrumentos y medios otorgados por la ley.
(…).
h. Declarar la caducidad y revocatoria de las concesiones otorgadas para la prestación de los servicios públicos de su competencia cuando corresponda.
(…).
n. Resolver los recursos de revocatoria que se presenten contra los actos emitidos.
2. En materia de procedimientos administrativos.
(…).
d. Resolver, como órgano decisor, las quejas, controversias y denuncias que se presenten ante la ARESEP, así como proporcionar la información que se le solicite en su instrucción.
De la Superintendencia de Energía (SUENERGÍA) Artículo 35.—Competencias. SUENERGÍA ejerce la regulación económica integral de los servicios de suministro de energía eléctrica en las etapas de generación, transmisión, distribución y comercialización, suministro de combustibles derivados de hidrocarburos.(Así corrida su numeración, en sesión ordinaria N° 042-2010 del 13 de octubre de 2010, que lo traspasó del antiguo artículo 30 al 35 actual publicado en La Gaceta No. 207 de 26 de octubre de 2010) Artículo 36.—Funciones. Son funciones propias de SUENERGÍA las siguientes:
1. En materia de regulación:
(…).
f. Fijar de manera ordinaria y extraordinaria, a solicitud de parte y de oficio, los precios y tarifas para los servicios regulados, autorizando el cobro de servicios ambientales cuando corresponda.
g. Regular la calidad, la cantidad, la confiabilidad, la continuidad, la oportunidad, la diversidad y la sostenibilidad ambiental de los servicios públicos regulados, en la perspectiva de promover los derechos de los usuarios y la protección del ambiente.
h. Velar por el cumplimiento de las condiciones del título habilitante, de la normativa técnica, las obligaciones tributarias y cargas sociales por parte de los prestadores de los servicios públicos, con todos los instrumentos y medios otorgados por la ley.
j. Declarar la caducidad y revocatoria de las concesiones otorgadas para la prestación de los servicios públicos de su competencia cuando corresponda. (Art. 55 de la Ley de la ARESEP, es competencia de la Junta Directiva).
(…).
o. Resolver los recursos de revocatoria que se presenten contra los actos emitidos 2. En materia de procedimientos administrativos:
(…).
d. Resolver, como órgano decisor, las quejas, controversias y denuncias que se presenten ante la ARESEP, así como proporcionar la información que se le solicite en su instrucción.
De la Superintendencia de Transporte Público (SUTRANSPORTE) Artículo 37.—Competencias. SUTRANSPORTE ejerce la regulación integral, tanto técnica como económica, sobre la prestación de los servicios de cualquier medio de transporte público remunerado de personas, salvo el aéreo. También tiene competencia para la regulación de los servicios marítimos y aéreos en puertos nacionales, servicios de carga por ferrocarril y los servicios postales. (Así corrida su numeración, en sesión ordinaria N° 042-2010 del 13 de octubre de 2010, que lo traspasó del antiguo artículo 32 al 37 actual publicado en La Gaceta No. 207 de 26 de octubre de 2010).
Artículo 38.—Funciones. Son funciones propias de SUTRANSPORTE:
1. En materia de regulación:
(….).
c. Realizar la regulación integral, tanto técnica como económica, de los servicios marítimos y aéreos en puertos nacionales, servicios de carga por ferrocarril y los servicios postales.
(…).
e. Otorgar o denegar el refrendo a los contratos de concesión de transporte remunerado de personas en vehículos automotores, que sean remitidos para estos efectos.
f. Analizar y resolver las solicitudes de estudios técnicos que justifiquen la necesidad de licitar concesiones para automotores.
g. Regular el servicio de comunicación postal.
h. Aprobar o improbar las tarifas de peaje que a este efecto someta el Consejo Nacional de Vialidad.
(…).
l. Fijar de manera ordinaria y extraordinaria, a solicitud de parte y de oficio, los precios y tarifas para los servicios regulados, autorizando el cobro de servicios ambientales cuando corresponda.
m. Regular la calidad, la cantidad, la confiabilidad, la continuidad, la oportunidad, la diversidad y la sostenibilidad ambiental de los servicios públicos regulados, en la perspectiva de promover los derechos de los usuarios y la protección del ambiente.
n. Velar por el cumplimiento de las condiciones del título habilitante, de la normativa técnica, las obligaciones tributarias y cargas sociales por parte de los prestadores de los servicios públicos, con todos los instrumentos y medios otorgados por la ley.
(…).
o. Declarar la caducidad y revocatoria de las concesiones otorgadas para la prestación de los servicios públicos de su competencia cuando corresponda.
(…).
u. Resolver los recursos de revocatoria que se presenten contra los actos emitidos.
v. Atender las solicitudes relacionadas con la concesión de obra pública en el sector de su competencia de acuerdo con lo que establece la ley w. Gestionar las relaciones con los organismos nacionales e internacionales que guarden relación con la regulación de su sector.
x. Emitir el acto administrativo de admisibilidad, rechazo o prevención de requisitos para las gestiones realizadas por las entidades reguladas.
2. En materia de procedimientos administrativos:
(…)
d. Resolver, como órgano decisor, las quejas, controversias y denuncias que se presenten ante la ARESEP, así como proporcionar la información que se le solicite en su instrucción”.
Acuerdo 003-015-2010 Aprobar, de conformidad con lo que se copia a continuación y con fundamento en lo señalado en el artículo 53 de la Ley 7593 Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, las “Disposiciones generales para normar el funcionamiento de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos mientras se llevan a cabo el proceso de nombramiento del Regulador General y los Miembros de la Junta Directiva”.
Rige a partir del 8 de mayo del 2010 y hasta la primera sesión que lleve a cabo la nueva Junta Directiva.
Acuerdo 010-020-2010 Que la Junta Directiva en sesión ordinaria 20-2010 del 20 de julio del 2010, mediante artículo 6 dispone:
Acuerdo 002-039-2010 Por tanto, con fundamento en el artículo 53 inciso l) de la Ley 7593, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus reformas, dispone:
I.Modificar el título del artículo 50 del “Reglamento Interno de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus Órganos Desconcentrados”, de tal forma que se lea así: “Artículo 50.-Transitorio I”.
II.Adicionar dos nuevos transitorios al Reglamento interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados de tal forma que se lean así:
“Artículo 51. Transitorio II Se prorroga la vigencia del Comité de Regulación, creado mediante acuerdo 003-15-2010 de la sesión 015-2010 del 15 de abril de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No.84 de 3 de mayo de 2010 y modificado mediante acuerdos 026-019-2010 de la sesión 019-2010 de 7 de mayo del 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No.109 de 7 de junio de 2010 y 010-020-2010 de la sesión 020-2010 de 20 de julio de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 151 del 5 de agosto de 2010.
Dicho órgano colegiado estará integrado por tres funcionarios titulares y un suplente nombrados por el Regulador General.
.-Corresponderá al Comité de Regulación, ejercer las siguientes funciones:
Para el cumplimiento de las funciones asignadas en el punto anterior, dicho comité contará con la asesoría permanente de la Dirección de Servicios de Energía, la Dirección de Servicios de Agua y Ambiente y la Dirección de Servicios de Transporte, en cada una de sus áreas.
Dichas Direcciones asumirán las funciones que el Reglamento Interno de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora y sus órganos desconcentrados asigna a cada una de las Superintendencias según corresponda, con excepción de las encomendadas al Comité de Regulación en este artículo Con el fin de que no se produzca ninguna interrupción o suspensión de las actividades ordinarias y extraordinarias, de las funciones y de las tareas que venían ejerciendo dichas Direcciones, éstas continuarán realizándolas durante el período de vigencia de esta medida transitoria.
Una vez que entren en funcionamiento las Superintendencias, las respectivas Direcciones pasarán a formar parte de cada Superintendencia, según corresponda.
Esta medida transitoria rige a partir del 9 de octubre de 2010 y hasta por un plazo de seis meses.
Artículo 52. Transitorio III Con el fin de que no se produzca ninguna interrupción o suspensión de las actividades ordinarias y extraordinarias, de las funciones y de las tareas de la Autoridad Reguladora, la Dirección Administrativa Financiera asumirá las actividades y funciones gerenciales de administración financiera y de servicios generales, estipulados en los artículos 45 y 46 del Reglamento Interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados, mientras que la Gerencia General se prepara para asumir dichas funciones directamente.
Esta medida transitoria rige a partir del 9 de octubre de 2010 y hasta por un plazo de seis meses.
IV.Solicitarle a la Administración, con la urgencia que el asunto amerita, que lleve a cabo los estudios técnicos necesarios para valorar el traslado de la Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria al Despacho del Regulador General o la Junta Directiva y plantee las propuestas que correspondan a este órgano.
V.Instar a la Administración que lleve a cabo las acciones que correspondan para que las funciones gerenciales establecidas en el Reglamento interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados entre en plena vigencia.
VI.Solicitar a la Administración que, en un plazo de un mes contado a partir de la firmeza de este acuerdo, presente a la Junta Directiva un informe sobre las causas del retraso para implementar las Superintendencias y para que las funciones gerenciales de administración financiera de servicios generales y de proveeduría institucional establecidas en el artículo 45, 46 y 47 del Riof, sean asumidas por la Gerencia General. Adicionalmente, deberá presentar a la Junta Directiva dos planes de acción mediante los cuales, en un plazo no mayor de seis meses, se lleve a cabo la implementación de dichas Superintendencias y la asignación de las funciones gerenciales de administración financiera, de servicios generales y de proveeduría institucional.
Artículo 3 de la sesión ordinaria 21-2011 del 30 de marzo de 2011.
Que la Junta Directiva en sesión ordinaria 21-2011 del 30 de marzo de 2011, mediante artículo 3, resolvió, por mayoría:
“modificar el Transitorio II del Reglamento interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados para que se lea de la siguiente forma:
“(…) Se prorroga la vigencia del Comité de Regulación, creado mediante acuerdo 003-15-2010 de la sesión 015-2010 del 15 de abril de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 84 del 3 de mayo del 2010 y modificado mediante acuerdos 026-019-2010 de la sesión 019-2010 del 7 de mayo del 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N°109 de 7 de junio del 2010 y 010-020-2010 de la sesión 020-2010 de 20 de julio de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 151 del 5 de agosto de 2010, 002-039-2010 de la sesión extraordinaria 039-2010 del 4 de octubre del 2010, publicado en la Gaceta No.203 del 20 de octubre de 2010.
Dicho órgano colegiado estará integrado por tres funcionarios titulares y un suplente nombrados por el Regulador General.
.-Corresponderá al Comité de Regulación, ejercer las siguientes funciones:
Para el cumplimiento de las funciones asignadas en el punto anterior, dicho comité contará con la asesoría permanente de la Dirección de Servicios de Energía, la Dirección de Servicios de Agua y Ambiente y la Dirección de Servicios de Transporte, en cada una de sus áreas.
Dichas Direcciones asumirán las funciones que el Reglamento Interno de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora y sus órganos desconcentrados asigna a cada una de las Superintendencias según corresponda, con excepción de las encomendadas al Comité de Regulación en este artículo Con el fin de que no se produzca ninguna interrupción o suspensión de las actividades ordinarias y extraordinarias, de las funciones y de las tareas que venían ejerciendo dichas Direcciones, éstas continuarán realizándolas durante el período de vigencia de esta medida transitoria.
Una vez que entren en funcionamiento las Superintendencias, las respectivas Direcciones pasarán a formar parte de cada Superintendencia, según corresponda.
Esta medida transitoria rige a partir del 9 de octubre de 2010 y hasta el 30 de septiembre de 2011.
Por otra parte, aún y cuando no fuera impugnado por los accionantes, por haber sido dictado con posterioridad a la interposición de la presente acción de inconstitucionalidad, se estima procedente entrar a analizar la constitucionalidad del Acuerdo 04-062-2011, que agregó el artículo 65 (transitorio II) y los transitorios IIII y IV al Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos, por la evidente conexidad que tiene con la normativa cuestionada, tal y como se desprende de su lectura:
Acuerdo 04-062-2011.
Que la Junta Directiva en sesión ordinaria 62-2011 del 28 de septiembre del 2011, mediante artículo 5, resuelve:
I.Modificar el Transitorio II del Reglamento interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados, de manera que se lea de la siguiente forma:
“Transitorio II. Se prorroga la vigencia del Comité de Regulación, creado mediante acuerdo 003-15-2010 de la sesión 015-2010 del 15 de abril de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 84 del 3 de mayo del 2010 y modificado mediante acuerdos 026-019-2010 de la sesión 019-2010 del 7 de mayo del 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N°109 de 7 de junio del 2010 y 010-020-2010 de la sesión 020-2010 de 20 de julio de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 151 del 5 de agosto de 2010, 002-039-2010 de la sesión extraordinaria 039-2010 del 4 de octubre del 2010, publicado en la Gaceta No.203 del 20 de octubre de 2010, y 03-021-2011 de la sesión ordinaria 021-2011, celebrada el 30 de marzo de 2011, ratificada el 6 de abril de 2011 y publicado en el Alcance No. 24 a la Gaceta No. 79 de 26 de abril de 2011.
Dicho órgano colegiado estará integrado por tres funcionarios titulares y un suplente nombrados por el Regulador General.
.-Corresponderá al Comité de Regulación, ejercer las siguientes funciones:
Para el cumplimiento de las funciones asignadas en el punto anterior, dicho comité contará con la asesoría permanente de la Dirección de Servicios de Energía, la Dirección de Servicios de Agua y Ambiente y la Dirección de Servicios de Transporte, en cada una de sus áreas.
Dichas Direcciones asumirán las funciones que el Reglamento Interno de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora y sus órganos desconcentrados asigna a cada una de las Superintendencias según corresponda, con excepción de las encomendadas al Comité de Regulación en este artículo Con el fin de que no se produzca ninguna interrupción o suspensión de las actividades ordinarias y extraordinarias, de las funciones y de las tareas que venían ejerciendo dichas Direcciones, éstas continuarán realizándolas durante el período de vigencia de esta medida transitoria.
Una vez que entren en funcionamiento las Superintendencias, las respectivas Direcciones pasarán a formar parte de cada Superintendencia, según corresponda.
Esta medida transitoria rige a partir del 1 de octubre de 2011 y hasta el 31 de diciembre del 2011.”
II.Modificar el Transitorio II del Reglamento Interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados, de manera que se lea de la siguiente forma:
Transitorio III. Con el fin de que no se produzca ninguna interrupción o suspensión de las actividades ordinarias y extraordinarias, de las funciones y de las tareas de la Autoridad Reguladora, la Dirección Administrativa Financiera asumirá las actividades y funciones gerenciales de administración financiera y de servicios generales, estipulados en los artículos 45 y 46 del Reglamento Interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados, mientras que la Gerencia General se prepara para asumir dichas funciones directamente.
Esta medida transitoria estará vigente hasta el 31 de diciembre de 2011.
III.Adicionar un Transitorio IV al Reglamento interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y sus órganos desconcentrados, que se lea de la siguiente forma:
“Transitorio IV. Los procedimientos administrativos que se encuentran en curso serán resueltos por el órgano competente según la ley. Dicho órgano mantendrá todo lo actuado, salvo que ello no sea jurídicamente posible.
La Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria continuará instruyendo los procedimientos y finalizada esta etapa o cuando procediere, trasladará el asunto a la Dirección competente según el sector regulado. Dicha Dirección, analizará cada caso, realizará las recomendaciones que correspondan, preparará y remitirá al órgano decisor competente, los proyectos de resoluciones que deban ser considerados, según corresponda.
Los procedimientos administrativos en materia de telecomunicaciones sobre los cuales la Autoridad Reguladora, mantiene su competencia a la luz del Transito I de la Ley 8642, serán resuelto por el Regulador General en condición de órgano decisor”.
IV.Solicitar a la Administración que, a la mayor brevedad, presente una propuesta de reforma a la normativa interna de la Autoridad Reguladora que resulte necesaria, con el fin de ajustarse a lo dispuesto en el dictamen vinculante de la Procuraduría General de la República C-217-2011.
V.Comunicar al Comité de Regulación y a las Direcciones de Servicios de Agua y Ambiente, de Servicios de Energía y de Servicios de Transporte de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, el dictamen C-217-2011, para lo que corresponda”.
III.Sobre las solicitudes de aclaración presentadas. Diversos representantes de sociedades, así como particulares, presentaron ante esta Sala solicitudes de aclaración con respecto a los efectos de la resolución que dio curso al presente asunto. Sobre el particular, debe indicarse que dicho aspecto ya fue analizado por este Tribunal en la sentencia interlocutoria número 2011-13773 de las catorce horas con treinta y dos minutos del doce de octubre de dos mil once, por la que se resolvió una gestión planteada en el mismo sentido por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, de ahí que resulte improcedente volver a emitir pronunciamiento sobre ese punto.
IV.Sobre las coadyuvancias. Mediante escritos presentados los días veintinueve de agosto de dos mil once, once de octubre de dos mil once, y dos de noviembre de dos mil once, Leonel Fonseca Cubillo, Emilio Arias Rodríguez, María Lourdes Echando Gurdián, y Jorge Alberto Rojas Montero, este último en su calidad de Gerente General de la Refinadora Costarricense de Petróleo, solicitan que se les tenga como coadyuvantes activos en el presente asunto. Dado que las gestiones mencionadas fueron planteadas durante el plazo establecido por el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se tienen por aceptadas dichas coadyuvancias en los términos establecidos por la norma mencionada.
V.Sobre el principio de reserva de ley y las potestades de imperio. El principio de reserva de ley constituye, sin lugar a dudas, un pilar de todo Estado Social de Derecho, en tanto garantiza que ciertas materias solo podrán ser reguladas por medio de la ley, estableciéndose así limitaciones a las actuaciones de la Administración, que puedan contrariar la voluntad del legislador. Sobre el particular, este Tribunal señaló, en su sentencia número 2011-5271 de las quince horas con dieciséis minutos del veintisiete de abril de dos mil once, en lo que interesa lo siguiente:
“ (…). Es menester recordar que el principio de reserva de ley constituye una invaluable conquista y piedra angular del Estado de Derecho en la contención y limitación de la arbitrariedad de los poderes públicos de gobierno y administración, para evitar que se vean tentados de restringir derechos fundamentales o humanos por la vía fácil y rápida del reglamento o de los decretos. En consecuencia, es, únicamente, el legislador ordinario -en cuanto representa y es delegado de la soberanía popular-, el que tiene competencia y habilitación constitucional expresa para establecer tales limitaciones, las que, por cierto, tampoco, pueden ser enteramente discrecionales, por cuanto, deben ser conformes con el Derecho de la Constitución o parámetro de constitucionalidad”.
Una de las manifestaciones del principio de reserva de ley, se encuentra en lo referente a la creación de potestades de imperio, pues dicha facultad es exclusiva del legislador, tal y como se ve reflejado en los artículos 12 y 59 de la Ley General de la Administración Pública, al disponer dichos numerales lo siguiente:
Artículo 12.- 1. Se considerará autorizado un servicio público cuando se haya indicado el sujeto y el fin del mismo. En este caso el ente encargado podrá prestarlo de acuerdo con sus propios reglamentos sobre los demás aspectos de la actividad, bajo el imperio del Derecho.
2. No podrán crearse por reglamento potestades de imperio que afecten derecho del particular extraños a la relación de servicio.
Artículo 59.- 1. La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio.
2. La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia.
3. Las relaciones entre órganos podrán ser reguladas mediante reglamento autónomo, que estará también subordinado a cualquier ley futura.
Así, de la lectura de los artículos de cita se denota, con claridad, que a la Administración le está vedado la creación de potestades de imperio por vía reglamentaria, así como la asignación de éstas a sujetos diversos a los que el legislador previó, pues, en caso de proceder de esa manera, iría en contra de ley, vulnerando así no solo el principio de reserva de ley, sino además el de legalidad establecido por el numeral 11 de la Carta Fundamental.
VI.Sobre la alegada violación a los principios de reserva de ley y legalidad. Precisamente el argumento primordial de los accionantes radica en el hecho de que se vulneraron los principios de reserva de ley y legalidad por parte de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, al delegar potestades tarifarias y sancionatorias a órganos diversos a los previstos por el legislador para el ejercicio de esas facultades. Aducen que dicha situación resulta ilegítima, pues de la lectura del artículo 37 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, se desprende que el legislador señaló que era la Ley quien debía determinar el sujeto al que se le asignarían dichas funciones, y no a un mero reglamento como acaeció finalmente.
Ahora bien, previo a entrar a analizar el fondo del reclamo de los accionantes, conviene mencionar que mediante la emisión de la ley número 8660 del ocho de agosto de dos mil ocho, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos sufrió un cambio importante en la asignación interna de sus funciones, tal y como se denota de la comparación de la redacción original, y la reformada de los artículos 6 y 57 de la ley número 7593:
"ARTICULO 6.- Obligaciones de la Autoridad Reguladora Corresponden a la Autoridad Reguladora las siguientes obligaciones:
Toda disposición que se emita en relación con las materias a que se refiere este artículo, será de acatamiento obligatorio.
ARTICULO 57.- Deberes y atribuciones del Regulador General Son deberes y atribuciones del Regulador General:
(El resaltado no corresponde al original).
Artículo 6.- Obligaciones de la Autoridad Reguladora Corresponden a la Autoridad Reguladora las siguientes obligaciones:
Toda disposición que se emita en relación con las materias a que se refiere este artículo, será de acatamiento Artículo 57.- Atribuciones, funciones y deberes del regulador general y del regulador general adjunto a) Son deberes y atribuciones del regulador general:
1. Velar por la independencia, efectividad y credibilidad de la Autoridad Reguladora y sus órganos, así como ejecutar las acciones necesarias para fortalecerlas.
2. Promover la participación en la toma de decisiones y la defensa de los derechos de los usuarios de los servicios regulados.
3. Ejercer la representación judicial y extrajudicial de la Institución.
4. Ejecutar y velar por que se cumplan, como superior jerárquico en materia administrativa, la política y los programas de la Autoridad Reguladora.
5. Resolver los recursos que deba conocer en materia laboral.
6. Presidir las reuniones de la Junta Directiva y preparar su agenda.
7. Proponer a la Junta Directiva la aprobación o improbación de los planes de trabajo y presupuestos.
8. Suscribir los contratos de concesión para los servicios públicos que así lo requieran.
9. Asistir a los foros nacionales o internacionales sobre los servicios regulados por la Autoridad Reguladora o delegar tal participación en otros miembros de la Junta Directiva o en funcionarios de la Institución.
10. Representar a la Autoridad Reguladora ante los organismos reguladores internacionales, cuando se trate de los servicios públicos de su competencia.
11. Todo cuanto la ley le indique.
1. Colaborar directamente con el regulador general en el cumplimiento de las funciones que él le asigne.
2 Asistir, con voz pero sin voto, a las sesiones de la Junta Directiva.
3. Sustituir al regulador general durante sus ausencias temporales.
4.Llenar, automáticamente, la vacante dejada por el regulador general, hasta que la autoridad competente nombre al titular de ese cargo".
Vale mencionar que la fundamentación de dicho cambio quedó reflejada en las actas de la sesión ordinaria número 24 del 14 de marzo de 2007, de la Comisión Especial creada para la elaboración de la ley número 8660, al indicarse, en dicha oportunidad, en lo que interesa lo siguiente:
" LA SECRETARIA:
Moción 2-24 (41-1) de varias señoras y señores diputados.
“Para que en la modificación a la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley Nº 7593 de 9 de agosto de 1996, dispuesta en el artículo 28 inciso a) del presente Proyecto de Ley, se incluya una modificación al artículo 6, de esa Ley, adicionándosele dos nuevos incisos d) y e) y se corra el orden alfabético del resto de incisos, cuyo texto se leerá de la siguiente manera:
Artículo 6.- Obligaciones de la Autoridad Reguladora .
Corresponden a la Autoridad Reguladora las siguientes obligaciones:
[…]
[…]” EL PRESIDENTE:
En discusión la moción leída.
Tiene el uso de la palabra la diputada Zamora Chaves.
DIPUTADA ZAMORA CHAVES:
Gracias, señor Presidente.
Esta moción lo que pretende es trasladar dos funciones fundamentales del Regulador General a la Autoridad Reguladora. El inciso d) que en este caso se trata de la fijación de tarifas y precios de conformidad con los estudios técnicos y lo relacionado con investigar las quejas y resolver lo que corresponda dentro del ámbito de su competencia.
¿Por qué se consideró que era necesaria hacer esto? Porque si no se las quitábamos de la competencia personalísima del Regulador, no puede ser delegadas, en este caso, a la Sutel que es un órgano de desconcentración máxima que estaría bajo la Aresep, entonces en ese sentido –jurídicamente- era necesario hacer esto para que estas funciones puedan ser delegadas.
DIPUTADA BALLESTERO VARGAS:
Gracias, señor Presidente Esta moción logra dejar claramente definida la competencia de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y no del Regulador en la fijación de tarifas y precios, de conformidad con los estudios técnicos que a todas luces vienen a darle un mayor significado técnico y tecnifique el proceso de fijación de tarifas por parte de este órgano superior jerárquico responsable por ley.
También es importante la segunda función que se le asigna a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos en el inciso e), donde se le da la obligación a la Aresep de investigar las quejas y resolver lo que corresponda. Este aspecto no es menor, es realmente importante, es un aspecto que el Partido Liberación Nacional ha defendido permanentemente y es el principio de protección al consumidor, de darle seguimiento y resolución final a cualquier inconformidad planteada porque eso lleva implícito una mejor calidad en el servicio.
En ese sentido, le doy mi voto, desde ya, positivo y avalo la moción que estamos presentando en este momento.
Gracias, señor Presidente.
EL PRESIDENTE:
Gracias, diputada Ballestero Vargas.
Tiene el uso de la palabra el diputado Pérez González.
DIPUTADO PÉREZ GONZÁLEZ:
Gracias, señor Presidente.
Como lo han dicho las compañeras, en diferentes formas, esta moción viene a pasar estas dos funciones que anteriormente le pertenecían al Regulador General ahora le pertenecen a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos propiamente.
Tanto la fijación de las tarifas y precios como la investigación y resolución de las quejas son funciones básicas que deben pertenecer a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos como entidad y no únicamente al Regulador General.
En el artículo 4 de la Ley de Aresep establece, como objetivos fundamentales, “Armonizar los intereses de los consumidores, usuarios y prestatarios de los servicios públicos y procurar el equilibrio entre las necesidades de los usuarios y los intereses de los prestatarios de los servicios públicos”, por lo que la fijación de precios y tarifas e investigación y resolución de quejas serían funciones estrechamente relacionadas con sus objetivos.
Como las demás que discutimos en el momento de hacer el trabajo, en esa también logramos llegar a un consenso, por eso le dimos la firma en la moción y le vamos a dar el apoyo en el momento de votarse".
De la lectura de la normativa y las actas transcritas, se desprende, con claridad, la intención del legislador de trasladar dos funciones básicas del Regulador General, como son el conocimiento y resolución de solicitudes tarifarias, así como la de las quejas planteadas, a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, entendiendo a ésta como un ente. Ante dicho panorama, debe determinarse si por su naturaleza jurídica, la ARESEP cuenta con la posibilidad de asignar las funciones mencionadas a órganos creados por la Junta Directiva de la institución. Para responder dicha pregunta, conviene hacer alusión a lo dispuesto por los artículos 1, 45 y 53 inciso l) de la ley número 7593, que en lo que interesa señalan:
Articulo 1.- Transformación Transfórmase el Servicio Nacional de Electricidad en una institución autónoma, denominada Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, en adelante y para los efectos de esta Ley llamada Autoridad Reguladora. La Autoridad Reguladora tendrá personalidad jurídica y patrimonio propio, así como autonomía técnica y administrativa. Se regirá por las disposiciones establecidas en esta Ley, sus Reglamentos y las leyes que la complementen.
La Autoridad Reguladora no se sujetará a los lineamientos del Poder Ejecutivo en el cumplimiento de las atribuciones que se le otorgan en esta Ley; no obstante, estará sujeta al Plan nacional de desarrollo, a los planes sectoriales correspondientes y a las políticas sectoriales que dicte el Poder Ejecutivo.
Articulo 45.- Órganos de la Autoridad Reguladora La Autoridad Reguladora tendrá los siguientes órganos:
La Junta Directiva, el regulador general, el regulador general adjunto y los miembros de la Sutel, ejercerán sus funciones y cumplirán sus deberes en forma tal, que sean concordantes con lo establecido en el Plan nacional de desarrollo, en los planes de desarrollo de cada sector, así como con las políticas sectoriales correspondientes Asimismo, la Autoridad Reguladora estará facultada para establecer su organización interna, a fin de cumplir sus funciones.
Articulo 53.-Deberes y atribuciones Son deberes y atribuciones de la Junta Directiva:
A partir de la lectura de la normativa transcrita, esta Sala estima que la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, como institución autónoma que posee autonomía técnica, administrativa y política, que le permite no sujetarse a las directrices del Poder Ejecutivo en materia del ejercicio de sus competencias, sí cuenta con la potestad de distribuir las competencias que le han sido asignadas como ente a aquellos órganos que la Junta Directiva, como superior jerárquico, decida por estimarlo conveniente, o necesario para los intereses públicos, en especial los de los consumidores y usuarios de los servicios públicos, ello en ejercicio de la potestad de auto organización que le confiere el artículo 45 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, y de aprobar la organización interna de la institución, conforme lo dispuesto por el artículo 53 de la norma citada. Lo anterior encuentra fundamento en la necesidad que tiene la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos de darse su propia estructura administrativa que le permita alcanzar y ejercer de la mejor forma los fines y competencias que legalmente le han sido asignadas.
En virtud de lo expuesto, conviene aclarar que el argumento de los accionantes sería de recibo si la ARESEP, por vía reglamentaria o por un acuerdo, creara potestades de imperio, o variara la asignación de competencias ya hecha por el legislador, no obstante, del estudio de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, se denota que las funciones que la Junta Directiva de la ARESEP dispuso distribuir entre los órganos cuestionados, no son fruto de una creación reglamentaria, sino que fueron atribuidas sujeto al que se le asignarían. Aclarado el punto anterior, debe entrarse a analizar la constitucionalidad de las normas cuestionadas.
VII.Sobre la constitucionalidad de los artículos 33, 35 y 37 del Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos. En el presente asunto, los accionantes cuestionan la constitucionalidad de las Superintedencias creadas por los artículos 33, 35 y 37 del Reglamento Interno de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos (RIOF). Ahora bien, artículo 16 del reglamento de cita, define a las Superintendencias cuestionadas, como áreas técnicas encargadas de realizar la función de regulación de los servicios públicos definidos en la ley”, señalando que la ARESEP cuenta con cuatro de ellas, a saber: la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), Superintendencia de Energía (SUENERGÍA), Superintendencia de Agua y Saneamiento (SUAGUA), y Superintendencia de Transportes y Correo (SUTRANSPORTE).
Posteriormente, en su artículo 17, realiza una distinción entre la primera de las superintendencias mencionadas, y el resto de ellas, en tanto especifica que la SUTEL es un órgano con desconcentración máxima, calificación que no se otorga a las superintendencias cuestionadas por los accionantes, de ahí que no pueda establecerse una comparación entre éstas y la Superintendencia de Telecomunicaciones, órgano al que, en todo caso, el legislador otorgó personalidad jurídica instrumental propia para administrar el Fondo Nacional de Telecomunicaciones, realizar la actividad contractual, administrar sus recursos y su presupuesto, así como para suscribir los contratos y convenios que requiera para el cumplimiento de sus funciones, según lo dispuesto por el artículo 59 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Aclarado lo anterior, y tras efectuar una lectura del RIOF, la Sala comparte la posición esgrimida por la Procuraduría General de la República en su informe, en el sentido de que la Junta Directiva no atribuyó a la SUENERGÍA, SUAGUA Y SUTRANSPORTE, funciones diversas a las que ya establece el artículo 5 de la Ley número 7593 a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos como ente, de ahí que se entienda que con la creación de dichas “superintendencias”, la ARESEP simplemente trata de distribuir sus funciones en órganos internos especializados a efectos de que el servicio se regule en forma más específica, pero manteniendo siempre las competencias como institución.
Dicha consideración se refuerza con el hecho de que, como señala la Procuraduría General de la República, las superintendencias se encuentran sometidas a una relación de jerarquía con respecto a la Junta Directiva y el Gerente General de la ARESEP, tal y como se denota del artículo 16 del RIOF, al disponer dicho numeral que las "resoluciones en materia regulatoria de Suagua, Sutransporte y Suenergía, y las resoluciones tarifarias de Sutel, son apelables ante la Junta Directiva, y sus resoluciones administrativas tienen recurso ante el Gerente General”, lo que resulta acorde con el inciso b) del artículo 53 de la Ley de creación de la ARESEP, que otorga a la Junta Directiva la competencia de "resolver, agotando la vía administrativa, los recursos relacionados con asuntos de competencia de la Autoridad Reguladora, excepto los asuntos relacionados con materia laboral". Asimismo, en atención al artículo 6.4.c) del RIOF, es a la Junta Directiva a quien le corresponde “definir la autonomía y autoridad funcional de cada órgano de la Autoridad Reguladora”, con lo que se que reafirma que no se está ante un proceso de transferencia de competencias propio de la desconcentración.
Así, en atención a lo anterior, se estima que los artículos 33, 35 y 37 del Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos, no son inconstitucionales.
VIII.Sobre la constitucionalidad de los artículos 34 y 36 del Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos. Los accionantes consideran inconstitucionales los artículos 34 inciso 1) puntos d, e, f, h, n, 2) punto d) 36 inciso 1) puntos f, g, h, j, o, y 2) punto d del RIOF, pues se otorgan en la SUAGUA y SUENERGÍA, potestades de imperio son indelegables. Ahora bien, tal y como se indicó en los considerandos anteriores, la creación y asignación de funciones a las “superintendencias” por parte de la ARESEP, no resulta contraria al principio de reserva legal, en tanto dicha actuación simplemente constituyó una asignación de funciones que seguían perteneciendo a la institución como ente, que efectuó la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos en ejercicio de la potestad de auto organización que la propia legislación le otorga.
En atención a lo anterior, esta Sala considera que los puntos d, e, f, n, del inciso 1) del artículo 34, y f, g, h y o del inciso 1) del artículo 36 del RIOF, no resulta inconstitucionales, en tanto simplemente desarrollan competencia que ya otorgaban a la Autoridad Reguladora de los Servicios los artículos 5 y 6 de la Ley número 7593, y 4 de su reglamento, normas que se refieren a funciones de la ARESEP como ente, tales como la fijación de tarifas y precios, y el velar por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, y ambientales durante la prestación de los servicios públicos. Ante dicho panorama, la acción debe desestimarse en cuanto a los puntos citados.
IX.A diferencia de lo señalado en el considerando anterior, esta Sala estima que los puntos h del inciso 1) del artículo 34, d del inciso 2) de dicho artículo, j del inciso 1) del artículo 36 y d del inciso 2) de dicho numeral sí resultan inconstitucionales por las razones que a continuación se expondrán. Dichos numerales señalan lo siguiente:
"Artículo 34.—Funciones. SUAGUA tiene dentro de sus funciones las siguientes:
1. En materia de regulación.
h. Declarar la caducidad y revocatoria de las concesiones otorgadas para la prestación de los servicios públicos de su competencia cuando corresponda.
2. En materia de procedimientos administrativos.
(…).
d. Resolver, como órgano decisor, las quejas, controversias y denuncias que se presenten ante la ARESEP, así como proporcionar la información que se le solicite en su instrucción.
Artículo 36.—Funciones. Son funciones propias de SUENERGÍA las siguientes:
1. En materia de regulación:
j. Declarar la caducidad y revocatoria de las concesiones otorgadas para la prestación de los servicios públicos de su competencia cuando corresponda.
2. En materia de procedimientos administrativos.
(…).
d. Resolver, como órgano decisor, las quejas, controversias y denuncias que se presenten ante la ARESEP, así como proporcionar la información que se le solicite en su instrucción".
Tal y como se indicó líneas atrás, si bien resulta válido que la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, en ejercicio de su potestad de auto organización, pueda distribuir competencias entre los órganos antes citados, lo cierto es que también se señaló que no resultaba posible que dicha autoridad varié la asignación de competencias hecha por el legislador. En ese sentido, del estudio de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, se desprende que si bien en su artículo 41 dispone que corresponde a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos tramitar el procedimiento para la revocatoria de concesiones, lo cierto es que el numeral 55 de esa misma ley, señala que para otorgar, revocar o ampliar una concesión de servicio público, se requiere de una resolución adoptada con el voto favorable de cuatro miembros de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, por lo que se denota que el legislador previó que fuera la Junta Directiva, quien tuviera la función de revocar las concesiones otorgadas.
En atención a lo anterior, resulta ilegítimo que se otorgue dicha competencia a las superintendencias por vía reglamentaria, toda vez que ello implica una vulneración de los principios de legalidad, reserva de ley y jerarquía normativa, de ahí que deba declararse la inconstitucionalidad de la frase “y revocatoria”, contenida en el punto h del inciso 1) del artículo 34, y en el punto j del inciso 1) del artículo 36 del RIOF.
Por otra parte, en lo que respecta a la posibilidad de que las SUAGUA y la SUENERGÍA declaren la caducidad de las concesiones otorgadas, debe señalarse que este Tribunal no estima que exista una inconstitucionalidad en cuanto a dicho punto, toda vez que los artículos 15, 39 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, y 4 inciso a) punto 6 del Reglamento a dicha norma, otorgan esa competencia a la ARESEP, de ahí que en atención a lo señalado líneas atrás, la Junta Directiva de la institución pudiera brindársela a las superintendencias mencionadas.
Ahora, previo a entrar a analizar la constitucionalidad de los puntos d del inciso 2) de los artículos 34 y 36 del RIOF, conviene mencionar que el Derecho de la Constitución le otorga al Poder Ejecutivo la potestad exclusiva de reglamentar las leyes (artículo 140 incisos 3 y 18), sin perjuicio, claro está, de la potestad que ostentan los demás Poderes del Estado de reglamentar las leyes que afecten sus competencias constitucionales, como consecuencia lógica y necesaria de los principios de separación de funciones e independencia, consagrados por el artículo 9 de la Constitución Política. A lo anterior, debe agregarse la reserva reglamentaria que existe a favor de los entes públicos en lo que atañe a la reglamentación interna de su organización administrativa, concretamente, el ejercicio de la potestad reglamentaria de ciertos entes descentralizados funcionalmente o por servicios en materia de su competencia, sobre todo si tienen autonomía política (CCSS, artículo 73 de la Carta Fundamental) y el caso de los municipios por su autonomía política (170 Constitución Política). En virtud de lo señalado líneas atrás, cualquier reglamento emitido por una institución que contradiga de forma evidente y manifiesta lo dispuesto por un reglamento ejecutivo conlleva la vulneración a una competencia constitucional del Poder Ejecutivo, y por ello resulta contrario a la Carta Fundamental.
Hecha la aclaración anterior, debe indicarse que en el caso concreto si bien los artículos 6 inciso e), y 27 de la Ley número 7593, señalan que corresponderá a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos tramitar, investigar y resolver, de acuerdo con los procedimientos establecidos en la Ley General de la Administración Pública, cualquier queja relativa a la prestación de los servicios públicos regulados por dicha ley, por lo que, en principio, podría otorgarse dicha facultad a la SUAGUA y SUENERGÍA, lo cierto es que debe tomarse en cuenta lo dispuesto por el artículo 40 del Reglamento a la ley 7593, que al efecto dispone lo siguiente:
"Artículo 40.—Resolución de quejas, controversias y denuncias. En la decisión final que adopte el Regulador General en la tramitación de la queja o la denuncia, se establecerá el carácter fundado o no de ésta.
En caso que se compruebe que la queja o la denuncia resulta fundada, el Regulador General dispondrá que el prestador adopte las medidas necesarias para corregir la anomalía o prestar el servicio, y en caso que así lo haya pedido el quejoso o el denunciante, y correspondiere de acuerdo con el mérito de los autos y fuere cuantificable, se establecerá la indemnización que deberá pagar el prestador.
La resolución que se dicte será vinculante para las partes, sin perjuicio de los recursos administrativos procedentes, conforme a la ley." De la lectura de la norma de cita, se denota, con claridad meridiana, que en ésta se establece que es el Regulador General quien debe dictar la resolución final dentro de las quejas, controversias y denuncias. Así, en atención a lo dispuesto en el artículo 140 inciso 3 y 18 constitucional y en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, al estar ante un reglamento ejecutivo que tiene como finalidad reglamentar una ley y, por ende, una jerarquía mayor a las reglamentos autónomos de organización, no puede este último, de rango inferior, venir a variar lo dispuesto por el primero, pues ello conllevaría una afectación a una competencia constitucional del Poder Ejecutivo, así como del principio de jerarquía normativa, tal y como se señaló anteriormente, de ahí que el punto d de los incisos 2) de los artículos 34 y 36 del RIOF resulten inconstitucionales.
Ahora bien, tomando en cuenta lo anterior, y en atención a la evidente conexidad que tienen con los puntos declarados inconstitucionales, debe este Tribunal también analizar el artículo 56 inciso 2) punto a del RIOF, que al efecto dispone:
"Artículo 56.—Funciones de la Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria (DJR).
2. En materia de procedimientos administrativos y judiciales:
a. Realizar la instrucción formal de procesos administrativos sancionatorios de las quejas, controversias, y denuncias relacionadas con la prestación de los servicios públicos, remitiéndolos para su decisión a la Superintendencia que corresponde al servicio público involucrado para su decisión final (artículos 27-28, ley 7593)." Del estudio de dicho numeral se denota una inconstitucionalidad por conexidad de parte de ese artículo, en tanto dispone que tras realizar la etapa de instrucción de los procesos por quejas o denuncias, se remitirá para su decisión a la Superintendencia que corresponde al servicio público involucrado para su decisión final, lo que resulta ilegítimo, en tanto no son las superintendencias quienes deben emitir la resolución final dentro de dichos procesos. Por lo anterior, resulta necesario también declarar la inconstitucionalidad de dicha frase, disponiendo que tras realizar la etapa de instrucción, la Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria (DJR) deberá remitir los procedimientos abiertos a raíz de la interposición de quejas o denuncias ante el Regulador General, a efectos de que este dicte una resolución final.
X.Sobre la constitucionalidad de los incisos 1) puntos c, e, f, g, h, l, m, n, o, u, v, w, x, y 2) punto d) del artículo 38 del Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos. Estiman los accionantes que los incisos 1) puntos c, e, f, g, h, l, m, n, o, u, v, w, x, y 2) punto d) del artículo 38 del Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos, resultan inconstitucionales por las mismas razones esgrimidas en el considerando IX de esta sentencia. Ahora bien, en aplicación a lo señalado en el considerando de cita, la Sala estima que los puntos c, e, f, g, h, l, m, n, u, v y x del inciso 1) del artículo 38 del RIOF, no resultan inconstitucionales en tanto solamente desarrollan funciones que otorgan a la ARESEP los artículos 5, 6 y 30 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, 4 del Reglamento a dicha ley, 4 y 12 de la Ley 3503, 11 de la Ley de Correos, 14, 19, 21 y 41 de la Ley de Concesión de Obra Pública, tales como la fijación de precios y tarifas, análisis y resolución de solicitudes de estudios técnicos para justificar la necesidad de licitar concesiones para la explotación de nuevas rutas de transporte público, refrendo de contratos de concesión de transporte remunerado de personas, regulación del servicio de comunicación postal entre otros. En virtud de lo anterior, los puntos citados del inciso 1) del artículo 38 del RIOF, no resultan inconstitucionales.
X.En atención a lo externado en el considerando IX de esta sentencia, esta Sala considera que los puntos o y w del inciso 1) y d) del inciso 2) del artículo 38 del RIOF sí resultan inconstitucionales, por las razones que a continuación se expondrán. Las normas de cita señalan en lo que interesa:
"Artículo 38.—Funciones. Son funciones propias de SUTRANSPORTE:
1. En materia de regulación:
o. Declarar la caducidad y revocatoria de las concesiones otorgadas para la prestación de los servicios públicos de su competencia cuando corresponda.
w. Gestionar las relaciones con los organismos nacionales e internacionales que guarden relación con la regulación de su sector.
2. En materia de procedimientos administrativos:
(…)
d. Resolver, como órgano decisor, las quejas, controversias y denuncias que se presenten ante la ARESEP, así como proporcionar la información que se le solicite en su instrucción".
Ahora bien, los puntos o del inciso
XI.Sobre la constitucionalidad de los acuerdos de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), números 003-15-2010 de la sesión número 015-2010 del 15 de abril de 2010, 010-020-2010 de la sesión número 020-2010 de 20 de julio de 2010, 002-039-2010 de la sesión extraordinaria número 039-2010 de 4 de octubre de 2010, artículo 3 de la número sesión 021-2011 de 30 de marzo de 2011, y 04-062-2011 de la sesión ordinaria número 62-11 del 28 de septiembre de 2011. Los accionantes cuestionan una serie de acuerdos de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, por los que se creó y otorgaron funciones al Comité de Regulación, por considerar que se delegan potestades de imperio en un sujeto al que no es posible otorgárselas. Ahora bien, debe señalarse que al igual que en el caso de las Superintendencias establecidas por el RIOF, esta Sala estima que la creación del Comité de Regulación no resulta inconstitucional, pues éste obedece al ejercicio de las potestades de las que goza la Junta Directiva de la ARESEP, como superior jerárquico de la institución, que le permiten, en atención a lo dispuesto por los artículos 45 y 53 de la ley 7593, distribuir las competencias que le han sido asignadas a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos como ente, a aquellos órganos que estime más idóneos para el cumplimiento de los fines que legalmente le han sido asignados.
Luego de hacer dicha aclaración, conviene entrar a analizar las competencias otorgadas al Comité de Regulación, que son las siguientes, conforme lo dispuesto en el artículo 65 (transitorio II) del Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos, agregado por el acuerdo número 04-062-2011:
"a) Ordenar la apertura de los expedientes tarifarios, fijar las tarifas de los servicios públicos y resolver los recursos de revocatoria que se presenten contra sus actuaciones.
En aplicación al criterio señalado líneas atrás, con respecto a la posibilidad de la Junta Directiva de la ARESEP de distribuir competencias en los órganos internos que estime más convenientes, esta Sala considera que las funciones desarrolladas en los apartados a), e) y f), constituyen competencias que se establecen para la ARESEP por parte de los artículos 5 y 6 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, 12 de la Ley número 3503, y 13 de la Ley número 7200, de ahí que no resulta inconstitucional su distribución al Comité mencionado. En ese mismo sentido, debe señalarse que si bien la función establecida por el numeral d) no se encuentra expresamente prevista en la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, lo cierto es que ésta resulta una consecuencia lógica de lo dispuesto por el inciso o) del artículo 53 de la ley mencionada, que otorga a la Junta Directiva la competencia de resolver a los que hace alusión el inciso de cita, siendo que la norma cuestionada no resulta inconstitucional en tanto lo que otorga al Comité es una función de carácter previo que no tiene incidencia directa con la competencia otorgada legalmente a la Junta Directiva.
XII.Por otra parte, en lo que atañe a la función asignada al Comité de Regulación en el apartado b) del artículo mencionado, debe señalarse que, si bien al conocer una competencia similar asignada por el RIOF a las superintendencias accionadas, se señaló que ésta resultaba inconstitucional, considera esta Sala que en el caso del inciso que ahora se analiza, éste no sigue la misma suerte por las razones que se expondrán. En el punto d de los incisos 2) de los artículos 34, 36 y 38 del Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos, se dispone, con claridad, que corresponde a la SUAGUA, SUENERGÍA Y SUTRANSPORTE resolver como órgano decisor las quejas, controversias y denuncias que se presenten ante la ARESEP, lo que resultaba inconstitucional por estar asignada dicha función al Regulador General. Ahora, en el inciso que se cuestiona, se dispone que corresponde al Comité de Regulación resolver lo que corresponda en materia de quejas y denuncias, no asignándosele directamente el papel de órgano decisor, como sí sucedía en el caso de las Superintendencias, de ahí que no pueda estimarse que existe una inconstitucionalidad como si acaecía en los casos antes analizados.
No obstante lo anterior, estima este Tribunal que resulta necesario realizar una interpretación conforme con el Derecho de la Constitución, en el sentido de que la función asignada al Comité de Regulación no puede entenderse como la de un órgano decisor, en tanto no puede emitir la resolución final con respecto a las quejas y denuncias que se planteen ante la ARESEP, pues ello es competencia del Regulador General conforme lo dispuesto por el artículo 40 del Reglamento a la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.
En lo que atañe al inciso c) de las competencias otorgadas al Comité Regulador, debe indicarse que dicho apartado otorga al Comité de Regulación la competencia para resolver los procedimientos administrativos sancionatorios a que se refieren los artículos 38 y 41 de la Ley 7593 y conocer de los recursos de revocatoria que se presenten contra sus actuaciones. Ahora bien, dichos numerales señalan, en lo que interesa, lo siguiente:
"Artículo 38.- Multas La Autoridad Reguladora sancionará, cumpliendo con el procedimiento administrativo previsto en la Ley General de la Administración Pública, con multa de cinco a diez veces el valor del daño causado que ella determine, a quien suministre un servicio público que incurra en cualquiera de las circunstancias siguientes:
(Así reformado el inciso anterior por el artículo 41 aparte h) de la Ley N° 8660 del 8 de agosto de 2008) b) Mantenimiento inadecuado de la infraestructura y los equipos de trabajo del servicio público regulado, que ponga en peligro personas o propiedades.
(Así reformado el inciso anterior por el artículo 41 aparte h) de la Ley N° 8660 del 8 de agosto de 2008) c) Uso fraudulento de bienes y servicios públicos para evadir el pago regulado.
(Así adicionado el inciso anterior, por el artículo único de la Ley No. 8415 de 13 de mayo de 2004 y reformado por el artículo 41 aparte h) de la Ley N° 8660 del 8 de agosto de 2008) h) El incumplimiento de las normas y los principios de calidad en la prestación de los servicios públicos, siempre y cuando dicho incumplimiento no sea atribuible a caso fortuito o de fuerza mayor.
(Así adicionado el inciso anterior por el artículo 41 aparte h) de la Ley N° 8660 del 8 de agosto de 2008).
Cuando no sea posible estimar el daño, se multará con el monto de cinco a veinte salarios base mínimos fijados en el presupuesto ordinario de la República, de acuerdo con la Ley No. 7337, del 5 de mayo de 1993.
Artículo 41.- Revocatoria de concesión o permiso Sin perjuicio de las sanciones y responsabilidades que corresponda aplicar de acuerdo con la ley, serán causales de revocatoria de la concesión o el permiso, declarable mediante el proceso administrativo, por la Autoridad Reguladora, las siguientes:
Finalmente, en lo que respecta a la competencia que otorga el inciso cuestionado al Comité de Regulación en cuanto a la resolución de los procedimientos establecidos por el artículo 41 de la Ley 7593, debe indicarse que a criterio de esta Sala dicha facultad no resulta inconstitucional, en tanto se interprete que el Comité de Regulación actúa como primera instancia dentro de dicho procedimiento, por lo que no tiene la facultad de ordenar la revocación de concesiones, por ser ello una facultad de la Junta Directiva de la ARESEP, conforme lo dispuesto por el artículo 55 de Ley 7593, quien, eventualmente puede conocer dicho asunto a causa de la la interposición de un recurso de apelación contra la decisión del Comité de Regulación, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 53 inciso b) de la ley mencionada.
XIII.Sobre la alegada huida de la función de dirección política de la Asamblea Legislativa, al el principio democrático y al artículo 46 de la Constitución Política. Los accionantes cuestionan que el nombramiento de los miembros que conforman las Superintendencias cuestionadas, así como el Comité de Regulación, no contaron con la participación del Poder Ejecutivo y Legislativo, como sí sucede en el caso del Regulador General y los miembros de la Junta Directiva. Asimismo, consideran que lo anterior implica una violación refleja de los derechos de los consumidores, tutelados por el artículo 46 constitucional, en tanto la eficacia del derecho a la protección de los intereses económicos de los usuarios de los servicios públicos está estrechamente relacionada con el legítimo ejercicio de la potestad de fijación de tarifas aunque sea de modo reflejo. En cuanto al punto mencionado, no comparte esta Sala el criterio esgrimido por los accionantes, pues el principio democrático en el nombramiento de los servidores de la ARESEP, se cumple con el procedimiento establecido por el artículo 47 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos por el que se nombra al Regulador General y a los demás miembros de la Junta Directiva de la ARESEP, quienes fungen como jerarcas de la institución.
Asimismo, en atención a lo dispuesto por los artículo 1 y 45 de la Ley número 7593, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos cuenta con autonomía administrativa, técnica e incluso política, además de una potestad de auto organización para conformar órganos y asignarle las funciones que estime más pertinentes para el ejercicio de sus labores, de ahí que no pueda considerarse la posibilidad de que exista injerencia en el nombramiento de las personas que conforman dichos órganos, pues ello implicaría desconocer totalmente la independencia de la que goza la institución. Por otra parte, en lo que respecta a la supuesta vulneración de los derechos de los consumidores, debe indicarse que dicha violación se presentaría si la ARESEP no cumpliera con su obligación de tutelar el derecho que protege el numeral 46 de la Carta Fundamental, a saber el de la protección de su salud, ambiente, seguridad e intereses económicos; a recibir información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a un trato equitativo, lo que no guarda relación alguna con el hecho de que una persona sea nombrada en un puesto en la institución, siguiendo uno u otro procedimiento.
XIV.Sobre la gestión planteada por los coadyuvantes Arias Rodríguez y Echandi Gurdián. Los coadyuvantes Arias Rodríguez y Echandi Gurdián solicitan a esta Sala que declare que existe una inconstitucionalidad por omisión en el artículo 37 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, al no disponerse, a su parecer, el órgano al que le compete la competencia tarifaria de la ARESEP. Asimismo, solicitan que se declare la inconstitucionalidad del dictamen número C-217-2011 de la Procuraduría General de la República, en tanto avaló la asignación de funciones a las superintendencias cuestionadas. Ahora bien, considera esta Sala que la solicitud planteada resulta improcedente, pues como se indicó en considerandos anteriores, el otorgamiento de funciones a las superintendencias creadas por vía reglamentaria no constituyó una vulneración al Derecho de la Constitución, de ahí que resulta improcedente ordenar la nulidad del dictamen cuestionado, tal y como pretenden los coadyuvantes.
Por otra parte, en lo que respecta a la supuesta inconstitucionalidad por omisión, debe indicarse a los gestionantes que no toda omisión del legislador puede implicar per se una inconstitucionalidad, sino únicamente aquellas que conllevan a un incumplimiento lo dispuesto por la Constitución Política o sus principios constitucionales. Ante dicho panorama, considera este Tribunal que el hecho de que el numeral 37 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos no disponga expresamente el órgano al que le corresponde resolver las solicitudes tarifarias en el plazo dispuesto por dicho artículo, constituye un eventual problema de técnica legislativa, pero no una inconstitucionalidad por omisión, por las razones esgrimidas anteriormente.
XV.Conclusión. En virtud de lo expuesto en los considerandos anteriores, la Sala considera procedente acoger la parcialmente la acción de inconstitucionalidad planteada, bajo los términos que se dirán en la parte dispositiva.
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar la acción, bajo los siguientes términos: a) Se anulan por inconstitucionales los puntos d de los incisos 2) de los artículos 34, 36, y 38, todos del Reglamento Autónomo de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos (RIOF), por vulnerar los principios de legalidad, reserva de ley y jerarquía normativa; b) Por conexidad se anula la frase a la Superintendencia que corresponde al servicio público involucrado para su decisión final, del artículo 56 inciso 2) punto a del Reglamento Autónomo de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos (RIOF); c) Se anula la frase y revocatoria, contenida en los puntos h, inciso
Presidenta Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
NOTA DEL MAGISTRADO JINESTA
Ciertamente, de manera consistente he sostenido que cuando se alega la violación del principio de reserva de ley y, en particular, el exceso de la potestad reglamentaria respecto del parámetro legislativo el asunto es de legalidad ordinaria. Empero, bajo una mejor ponderación, estimo que el punto debe ser analizado en la sede constitucional cuando se trata de una violación evidente, manifiesta y grosera del principio de reserva de ley y esta puede repercutir, negativamente, en los derechos fundamentales y humanos de las personas.
DIFERENCIA CON LA CREACIÓN DEL ÓRGANO QUE EFECTIVAMENTE LAS EJERCE CUANDO SE ATRIBUYEN DE MODO GENERAL A UN ENTE PÚBLICO. Conviene advertir, también, para la acción de inconstitucionalidad bajo estudio, que no debe confundirse la reserva de ley en materia de creación de competencias que supongan la atribución de potestades de imperio de los poderes públicos, sea de aquellas que se proyectan externamente a los administrados o ciudadanos, a través de la creación, modificación o extinción de sus situaciones jurídicas sustanciales o la imposición de obligaciones, con la creación de órganos externos que ejercen tales potestades. Lo que la Ley General de la Administración Pública impone en los artículos 12.2 y 59.1 es que la competencia que contenga la atribución de potestades de imperio sea regulada por ley. Estos preceptos de profunda raigambre constitucional, en los principios de reserva de ley, interdicción de la arbitrariedad y seguridad jurídica, no establecen que los órganos que ejercen una competencia externa deben ser establecidos por ley.
Una cosa es la creación de una competencia que contenga la atribución de potestades de imperio y otra distinta el órgano a quién se le atribuye su ejercicio. Cuando la ley crea una competencia que atribuye el ejercicio de potestades de imperio y se las asigna, en general, a un ente público sin señalar un órgano en particular, le corresponderá, entonces, al Jerarca, a través de la potestad de auto-organización determinar y definir cuál órgano la ejerce, siendo que, por tal circunstancia, adquiere la condición de órgano externo y no de simple órgano interno, por cuanto, sus competencia pueden impactar al administrado. Sobre este particular, el artículo 12.1 de la Ley General de la Administración Pública dispone que un servicio público se reputará autorizado cuando se haya indicado el sujeto –no el órgano o los órganos- y el fin, esta norma debe ser concordada con el 59.2 del mismo cuerpo normativo que establece que el servicio público –y más concretamente el ente público que lo presta- que ejerce potestades de imperio debe crearse, a contrario sensu, por ley y no por reglamento autónomo.
Tampoco cabe entender que el artículo 59.2 se refiere a órganos o unidades parciales de imputación normativa sino que está concebido respecto del centro de imputación total de efectos jurídicos, sea el ente público o persona jurídico-pública. Es menester, adicionalmente, tomar en consideración lo estatuido en el artículo 62 de la Ley General de la Administración Pública al indicar que “Cuando una norma atribuya un poder o fin a un ente u órgano compuesto por varias oficinas –sea órganos o centros parciales de imputación normativa-, sin otra especificación, será competente la oficina de función más similar, y, si no la hay, la de grado superior, o la que ésta disponga”. Bajo esta inteligencia si la competencia que implica el ejercicio de una potestad de imperio es creada por ley y atribuida, de modo general, al ente público (v. gr. fijación de tarifas y precios), el órgano superior de éste –en este caso la Junta Directiva de la ARESEP- puede, por vía, de reglamento autónomo determinar y disponer a cuál órgano le compete ejercerla.
Debe tomarse en consideración que la potestad de imperio de fijación de tarifas y precios otrora le fue asignada, expresamente, al Regulador General; empero, por virtud de la autoridad y jerarquía de una reforma legislativa (Ley No. 8660 de 8 de agosto de 2008), se le transfirió definitivamente y de modo general esa competencia, a la ARESEP, todo con el propósito de dar mayor elasticidad y dinamismo al ejercicio de las competencias y en aras de lograr una mayor eficacia y eficiencia en el cumplimiento de sus cometidos. Consecuentemente, bajo el nuevo paradigma legislativo, será el Jerarca o superior jerárquico supremo de ese ente quien disponga, por vía reglamentaria independiente, qué órgano ejercerá, específicamente, la competencia.
Ernesto Jinesta L.
La Magistrada Calzada Miranda salva el voto y rechaza la acción por el fondo, únicamente respecto a los puntos a), b) y consecuentemente con su posición, también respecto al punto c), bajo las siguientes consideraciones:
En criterio de la mayoría, las normas señaladas en los puntos a), b) y c) de la parte dispositiva de la sentencia, resultan inconstitucionales por violentar el principio de legalidad y de jerarquía normativa, señalando en cada caso correspondiente, que dichas disposiciones propias del reglamento interno cuestionado, son contrarias a los artículos 6, 27, 55 de la Ley No. 7593, así como también del artículo 40 del Reglamento Ejecutivo de la Ley No. 7593, lo cual en mi criterio, y de acuerdo a la más reciente jurisprudencia de este Tribunal, es un examen y constatación propia de ser dilucidada en la vía contenciosa administrativa, según se indica:
“…de conformidad con la jurisprudencia de este Tribunal, la acción es improcedente en razón del objeto de impugnación, toda vez que lo que plantea es la disconformidad del Reglamento en cuestión con la Ley, aspecto cuya invocación de inconstitucionalidad está motivada en la exclusiva violación del principio de legalidad administrativa y por ende, es materia reservada a la jurisdicción ordinaria, precisamente al tenor de lo dispuesto en los artículos 11, 49, 121 y 184 Constitucionales. En ese sentido, la simple infracción del exceso de la potestad reglamentaria, por no encontrar sustento en la Ley en que se apoya una disposición reglamentaria, debe discutirse en la jurisdicción contencioso-administrativa, en tanto esta labor fue asignada por el Constituyente al juez contencioso, según se desprende de lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política. Esa disposición debe ser interpretada de forma sistemática, de manera que las cuestiones de legalidad han de someterse a la citada jurisdicción, con el objeto de mantener una uniforme distribución de las competencias y el respeto de todas las reglas que conforman la Constitución Política. Como se ha señalado en forma reiterada y repetida por este Tribunal:
"Es claro que cualquier impugnación como la que se plantea, conlleva implícita una presunta violación a la Constitución Política, dado que de ella se deriva todo el ordenamiento jurídico, pero en la propia Constitución existe un reparto de competencias con el fin de garantizar al ciudadano una manera de proteger las distintas clases de derechos e intereses que posee. De esa forma, se regulan en la Constitución Política, las jurisdicciones contenciosa y de trabajo (artículos 49 y 70) y es dentro de este contexto que debe incrustarse la jurisdicción constitucional, en el entendido que su competencia se complementa y no se superpone a las señaladas, a los fines de protección del ciudadano" (en el mismo sentido, ver entre otras las sentencias número 1994-843, 1996-404, 1996-3379, 1996-6471, 1996-6692, 1996-6689, 1997-2402, 1997-4261, 1998-3458, 1998-5055, 1998-6242, 1999-2364, 1999-2372, 1999-5025, 1999-5026, 1999-6399, 2003-11921, 2004-4865.)
Deslindar la jurisdicción constitucional de la común es una cuestión delicada, pues la infracción al principio de legalidad se desprende precisamente de normas de rango constitucional -artículos 11, 49, 121 y 140 de la Constitución Política-; y lo que se solicita precisamente es que se haga prevalecer ese principio al declarar la existencia de violación de preceptos legales por parte de la disposición impugnada. No obstante la trascendencia de este principio, para que pueda invocársele fructíferamente en la jurisdicción constitucional debe haberse quebrantado por lo menos, otra norma o principio constitucional, situación que no se da en el caso concreto, pues con lo cuestionado tampoco se produce una violación al debido proceso de tal índole que deba ser conocida en este Tribunal, ya que el mismo Reglamento en el artículo 54 garantiza la posibilidad de impugnar el acto final en cuestión, garantizando incluso otras instancias en la propia vía administrativa, que al fin y al cabo son órganos de la misma Contraloría General de la República.” (sentencia No. 2011-9397 de las catorce horas treinta y un minutos del veinte de julio de dos mil once) En mi criterio, el alegato de la Asociación Nacional de Consumidores de que la normativa en cuestión, al otorgar en el reglamento impugnado potestades a otros órganos para sancionar a los prestatarios de los servicios públicos, no contemplados en la ley lesionaba en forma refleja el artículo 46 de la Constitución Política, no resulta procedente de ser conocida por este Tribunal, toda vez que el interés corporativo reconocido como tal, a efectos de tutelar a los consumidores, no resulta tan amplio como para acudir en defensa de cualquier derecho, que incluso puede ser reclamado por el propio sector correspondiente.
Nótese que en el caso bajo estudio, la accionante es la Asociación Nacional de Consumidores, quienes de suyo bien pueden mantener un claro interés respecto de la fijación de tarifas de los servicios públicos, mas no necesariamente sobre el ejercicio de la potestad disciplinaria de la administración. En un caso similar así lo señaló la Sala:
“…Como tercer motivo de legitimación el accionante manifiesta que los artículos impugnados afectan a la colectividad de un grupo de asegurados que se agrupan bajo la modalidad de asegurados voluntarios, por cuenta del Estado y como pensionados. Al respecto, es oportuno señalar que la Sala ha precisado que a través de la expresión "intereses que atañen a la colectividad en su conjunto", el legislador quiso referirse a la legitimación que ostenta una entidad corporativa, cuando actúa por intermedio de sus representantes en defensa de los derechos e intereses de las personas que conforman su base asociativa y siempre y cuando se trate del cuestionamiento de normas o disposiciones que incidan en aquel núcleo de derechos o intereses que constituye la razón de ser y el factor aglutinante de la agrupación. A partir de la sentencia 2006-9170 de las dieciséis horas treinta y seis minutos del veintiocho de junio del dos mil seis, este Tribunal retomó un criterio anterior, según el cual los entes corporativos están autorizados para solicitar en forma directa la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma, cuando ésta afecte directamente la esfera de acción del ente y de sus integrantes, sin que tenga relevancia que la norma sea susceptible de afectar en forma directa los derechos de los agremiados.
En este caso, sin embargo, esta tesis no es de aplicación porque el accionante no es el representante legal de una organización de asegurados y no puede arrogarse sin más la representación de hecho de ninguna persona u organización profesional.” (sentencia No. 2010-5885) De manera que, el análisis reclamado por los accionantes con relación a la normativa impugnada, en cuanto a la potestad sancionatoria de las superintendencias reclamada, se reduce a una discusión de mera legalidad. Si bien es cierto, los accionantes hacen alusión también a que se produce una lesión al principio de reserva legal amparados en esa otra violación que estimaron refleja del artículo 46 de la Constitución, lo cierto es que tal violación no se produjo, puesto que la misma posición de mayoría señala, que la ley sí contempla las autoridades a las cuales se otorgaron las potestades reclamadas, por lo cual no se produce tal violación respecto a la ley, lo que era verificable.
No obstante, la mayoría de la Sala, en un análisis normativo que va más allá del constitucional, declara la inconstitucionalidad de los artículos 34 inciso l.h), 36 inciso 1.j) y 38 inciso 1.o), por estimar que el Reglamento interno contradice lo dispuesto en la ley; nótese que no estamos frente al supuesto de violación al principio de reserva legal, sino de mera jerarquía normativa. Y, en cuanto a los artículos 34 inciso 2.d), 36 inciso 2.d), 56 inciso 2) y 38 inciso 2.d) impugnados, declaran su nulidad por resultar contrarios, ni siquiera a la ley, sino a otro Reglamento, que aunque es de mayor jerarquía por tratarse de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, es un análisis que como referí, según jurisprudencia reiterada, corresponde a la vía contenciosa administrativa. Sin duda alguna, este último denominado por la doctrina como Reglamento Ejecutivo, es una potestad conferida a dicho Poder de la República para hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, previendo los detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador, fines que nunca pueden ser alterados por esa vía, ya que ejecutar una ley no es dictar otra, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones, pues de trasgredirse ese ámbito, el Ejecutivo se convertiría en Legislador.
Debe señalarse que contrario a lo acontecido en el sistema de control constitucional francés, donde a partir de la incorporación y reconocimiento del derecho comunitario europeo se amplió el control de manera directa hacia cierto tipo de reglamentos sin preocuparse por la existencia de una ley formal entre ellos y los convenios internacionales –lo que la doctrina denomina «legislación pantalla»-, ello no resulta aplicable en nuestro sistema de control constitucional, donde según lo expuesto, tal tipo de control es únicamente posible en la medida que la antinomia entre ley y reglamento revista al mismo tiempo una violación evidente y directa de las normas o principios constitucionales. En otras palabras, si bien el sistema francés de la actualidad permite la apreciación de manera directa de presuntas vulneraciones constitucionales entre reglamento-ley-Constitución-tratados, aún sin detenerse en determinar la existencia de la ley, en nuestro sistema la mera contradicción entre ley y reglamento dista ser valorada por la jurisdicción constitucional porque precisamente la propia norma fundamental prevé la jurisdicción especializada a la que le compete tal valoración y pronunciamiento.
Según lo indicado, este Tribunal ha sostenido que aún existiendo algún tipo de violación constitucional implícita, lo cierto es que la propia Constitución contempla una distribución de competencias que garantiza la protección de los derechos, incluso de manera especializada, como son las jurisdicciones de lo laboral y de lo contencioso administrativo, a modo de evitar contraposiciones entre jurisdicciones. Por ello se afirma que un quebranto respecto de la jerarquía normativa ajena o independiente a otro tipo de violación constitucional directa y expresa, es un conflicto que por la naturaleza de las normas encontradas, debe plantearse y resolverse por la jurisdicción especializada, la cual ciertamente no es la jurisdicción constitucional.
En razón de lo expuesto, estimo que la acción debe rechazarse por el fondo, en cuanto a estos extremos alegados.
Ana Virginia Calzada M.
Voto particular de los Magistrados Armijo y Cruz, con redacción del segundo:
Respecto de esta acción nos inclinamos por emitir un voto particular disidente, pues consideramos que esta acción debe declararse con lugar en todos sus extremos, por las razones que se expresan a continuación:
Tal como se observa del voto de mayoría, allí se hacen tres distinciones: -Cuando la competencia es asignada a la ARESEP como ente, se admite la distribución de competencia por medio del reglamento autónomo de organización. -Cuando la competencia está asignada al Regulador o la Junta Directiva se declara inconstitucional las normas. -Cuando hay duda, se hace una interpretación conforme al Derecho de la Constitución.
Sin embargo, consideramos que lo correcto en este asunto es seguir, para todos los casos, el razonamiento planteado en la segunda distinción puesto que, las competencias (facultades o potestades) que por ley son asignadas a un determinado sujeto, sea este un ente como tal (Aresep), un órgano o persona física de dicho ente (Junta Directiva y el Regulador General de ARESEP), no pueden ser transferidas a otro sujeto, vía reglamentaria y sin que la propia ley que asignó la competencia lo faculte.
Todos los supuestos que se plantean en la acción se refieren a normas reglamentarias que violan el principio de reserva legal, pues no sólo la competencia esté atribuida por ley, sino que la ley define también el sujeto competente y su integración. Así que cualquier modificación o variación, vía reglamentaria, del sujeto que puede ejercer dichas competencias asignadas por ley, deviene en inconstitucional. A pesar de que en muchos casos de los supuestos que se plantean, no se están creando competencias nuevas, sí es cierto que, dichas competencias se están trasnfiriendo sin que una norma legal lo posibilite.
La tesis expuesta no desconoce la potestad de auto organización que posee todo ente, como en este caso la ARESEP. Sin embargo, tal potestad encuentra su límite en el principio de reserva legal. No puede auto organizarse un ente más allá de lo que su ley de creación le permite, procediendo, vía reglamento, a transferir competencias –y más aún potestades de imperio- a órganos públicos menores. Tampoco puede un ente proceder a auto organizarse acudiendo a su desmembramiento interino, mediante un reglamento y sin que ley alguna lo autorice. Sí puede la ARESEP auto organizarse, pero no delegar o rehuir el ejercicio de potestades de imperio asignadas por ley.
Tal como lo dice el voto de mayoría, una de las manifestaciones del principio de reserva de ley, se encuentra en lo referente a la creación de potestades de imperio, pues dicha facultad es exclusiva del legislador. Pero conforme a nuestro criterio, vamos más allá en la argumentación, pues no sólo la facultad de creación de potestades de imperio es exclusiva del legislador, sino también, la facultad de delegarlas a otros, en el mismo sentido en que lo establece el artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública cuando indica que: “1. La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio. 2. La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia…” Lo que se entiende, a contrario sensu, que no puede haber distribución interna de competencias cuando medien potestades de imperio.
Esta hipótesis la ratifica el artículo 66 de la misma ley cuando indica: “1. Las potestades de imperio y su ejercicio, y los deberes públicos y su cumplimiento serán irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles…” A la Administración le está vedada la creación de potestades de imperio por vía reglamentaria, así como la asignación de éstas a sujetos diversos a los que el legislador previó. En otras palabras, no está vedado solamente la creación de potestades de imperio vía reglamentaria, sino la transferencia o delegación de estas, vía reglamentaria.
De la lectura pormenorizada de las normas impugnadas se observa que la ARESEP como tal, no está manteniendo las potestades de imperio como institución, tal como lo manda la ley, sino que fueron delegadas, vía reglamentaria, y sin que norma legal alguna lo permita. Potestades referidas a la regulación integral, el otorgamiento y denegatoria de refrendos a contratos de concesión, aprobar tarifas, declarar caducidad de concesiones, etc.
Contrario a lo que se afirma en el voto de mayoría, evidentemente se está ante un proceso de transferencia de competencias propio de la desconcentración. Nótese el nombre del propio reglamento, Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP y sus Órganos Desconcentrados.
El asunto es que en todos los supuestos de las normas que se plantean consideramos que ha habido una variación, cambio, modificación en la asignación de competencias hechas por el legislador. Así que en el fondo se trata de una usurpación, vía reglamento autónomo de organización, de potestades legales.
Nótese que las normas reglamentarias que se cuestionan van más allá del desarrollo de funciones establecidas legalmente, sino que operan como una verdadera delegación, más allá de lo permitido legalmente, violentando con ello la Constitución Política, concretamente los principios de legalidad, reserva de ley y jerarquía normativa.
Contrario a lo que se consideramos que en los supuestos donde se indica, no cabe interpretación alguna. Así por ejemplo, el caso de la norma que le otorga representación a estos órganos, más allá de lo dispuesto por la ley, no admite interpretación conforme alguna y resulta evidentemente inconstitucional. De igual forma, cuando se desprende de las normas reglamentarias, que dichos órganos tengan carácter decisivo respecto de las quejas y denuncias que reciban. No se admite interpretación conforme posible, y por ello, consideramos tales normas como inconstitucionales. La interpretación hecha por la mayoría de la Sala no subsana la literalidad de lo que establecen dichas normas.
No es, como se dijo, que la ARESEP no pueda distribuir las competencias que le han sido asignadas a aquellos órganos que estime más idóneos para el cumplimiento de los fines que legalmente le han sido asignados. Lo que se considera inconstitucional es que haya procedido, vía reglamentaria, a delegar potestades de imperio asignadas por ley únicamente al pleno del ente como tal.
Finalmente también consideramos que existe violación al principio democrático pues al establecer que será el mismo Regulador quien proceda al nombramiento de los miembros de los órganos que se crean, se diluye la participación de la Asamblea Legislativa en la conformación de la ARESEP.
En vista de todas las razones expuestas, discrepamos del voto de mayoría y consideramos que la acción debe ser declarada con lugar en todos sus extremos.
Gilberth Armijo S. Fernando Cruz C.
Magistrado Magistrado
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