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Res. 09401-2015 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 26/06/2015
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Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del veintiseis de junio de dos mil quince .
Recurso de amparo interpuesto por FRANCISCO ÁLVARO ANTONIO SAGOT RODRÍGUEZ, cédula de identidad 0203650227 contra el MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA (MINAE) Y LA SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL (SETENA).
Resultando:
Redacta la Magistrada Salas Torres; y,
Considerando:
I.Aclaración. De previo a analizar el fondo del asunto -por la presunta violación del derecho a un procedimiento pronto y cumplido- debe aclararse que, a partir de la sentencia Nº 2008-02545 de las 8:55 horas del 22 de febrero de 2008, esta Sala ha remitido a la jurisdicción contencioso administrativa –con algunas excepciones-, aquellos asuntos en los que se discute si la administración pública ha cumplido o no los plazos pautados por la Ley General de la Administración Pública (artículos 261 y 325) o las leyes sectoriales para los procedimientos administrativos especiales, para resolver por acto final un procedimiento administrativo –instruido de oficio o a instancia de parte- o conocer de los recursos administrativos procedentes. Precisamente, en el sub lite, se plantea un supuesto de excepción, pues se está ante gestiones de índole ambiental que, presuntamente, no han sido resueltas en un plazo razonable. Aclarado el punto, se entra a resolver la situación concreta planteada en este amparo.
II.Objeto del recurso. Alega el recurrente que planteó una gestión ante SETENA sobre el otorgamiento irregular de permisos ambientales para la operación de torres de telecomunicaciones, y que, en virtud de ello, mediante resolución R-C-339-2014-MINAE del 21 de noviembre de 2014 se acordó iniciar un procedimiento administrativo para anular tales permisos, recusar a la Comisión Plenaria y acoger la medida cautelar que impide el funcionamiento de las torres; sin embargo, pese a que han transcurrido 7 meses, a la fecha no se ha resuelto el procedimiento en cuestión, lo han invisibilizado como parte en el trámite del mismo y no se ha puesto en práctica la medida cautelar ordenada.
III.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos, según lo prevenido en el auto inicial:
a. El 11 de febrero de 2014, el recurrente planteó denuncias en los expedientes administrativos de D2-11988-13, D2-11989-13 y D2-11990-13 de SETENA, y solicitó que se le tuviera como parte en dichos expedientes (informe de la autoridad recurrida).
b. Por medio de oficios SG-DEA-0635-2014-SETENA y SG-DEA-0636-2014-SETENA, ambos del 19 de febrero de 2014, suscritos por el Secretario General de SETENA, se tuvo como parte al recurrente y se analizó la denuncia (informe de la autoridad recurrida).
c. El 28 de marzo de 2014, el recurrente interpuso incidentes de nulidad contra los oficios SG-DEA-0635-2014-SETENA y SG-DEA-0636-2014-SETENA, así como una solicitud de medida cautelar e incidentes de recusación contra todos los funcionarios de la Comisión Plenaria que autorizaron el acuerdo interno AICP-03-14, en los expedientes administrativos D2-11988-13, D2-11989-13 y D2-11990-13 incoados por el recurrente (informe de las autoridades recurridas y pruebas aportadas).
d. Mediante resolución R-C-339-2014-MINAE del 21 de noviembre de 2014, el MINAE acogió la solicitud de medida cautelar, en el sentido de que las torres cuestionadas no debían funcionar hasta tanto no se resolviera definitivamente el asunto; se acogió la solicitud de recusación del 28 de marzo de 2014 y parcialmente el incidente de nulidad planteado; y se nombró funcionarios del SETENA como Órgano Director a fin de que tramitaran el procedimiento administrativo correspondiente respecto a tal nulidad (informe de la autoridad recurrida y pruebas aportadas).
e. A través de oficio AJ-715-2015-SETENA del 15 de diciembre de 2014, los funcionarios de SETENA, en su condición de Órgano Director del Procedimiento, solicitaron al MINAE una aclaración respecto a los términos del procedimiento que debían encausar (informe de la autoridad recurrida y pruebas aportadas).
f. El 26 de febrero de 2015 el recurrente solicitó por escrito a SETENA que se le tuviera como parte en el procedimiento administrativo incoado a partir de la resolución R-C-993-2014-MINAE y se le indicara el estado de su denuncia (hecho incontrovertido).
g. Mediante oficio DAJ-273-2015 del 5 de marzo de 2015, la Dirección de Asesoría Legal del MINAE trasladó a los miembros del Órgano Director del Procedimiento la solicitud del recurrente de que se le tuviera como parte en el procedimiento ordinario dispuesto mediante resolución R-C-339-2014-MINAE (informe de la autoridad recurrida y pruebas aportadas).
h. Mediante oficio OA-0001-2015 del 5 de marzo de 2015, el Departamento de Asesoría Legal de SETENA le respondió al recurrente el oficio planteado el 26 de febrero de 2015. En ese se le indicó que el procedimiento administrativo aún no había iniciado (hecho incontrovertido).
i. El 26 de marzo de 2015 el recurrente solicitó al Ministro de Ambiente y Energía que le informara porqué a la fecha no se había resuelto la consulta realizada por el Órgano Director el 15 de diciembre de 2014 y cuánto tiempo tardaría en resolverse. Además, le informó la respuesta dada por el órgano Director a su oficio del 26 de febrero de 2015 en el que solicitó ser parte del procedimiento administrativo (escrito de interposición y prueba aportada).
j. El 29 de marzo de 2015, los representantes de Continental Towers S.A. incoaron caducidad y nulidad de la medida cautelar impuesta en resolución R-C-339-2014-MINAE; lo cual está pendiente de resolución (informe de la autoridad recurrida y pruebas aportadas).
k. Mediante oficio DM-285-2015 del 7 de abril de 2015, el Ministro de Ambiente y Energía dio respuesta al oficio AJ-715-2015-SETENA del 15 de diciembre de 2014, respecto a las inquietudes planteadas por los miembros del Órgano Director del Procedimiento (informe de la autoridad recurrida y pruebas aportadas).
l. Por medio de oficio DAJ-578-2015 del 18 de mayo de 2015, la Dirección de Asuntos Jurídicos del MINAE trasladó al Órgano Director del Procedimiento Administrativo los expedientes de la denuncia ambiental -D2-11988-2013-SETENA, D2-11899-2013-SETENA y D2-11990-2013-SETENA- (informe de la autoridad recurrida y pruebas aportadas).
m. Actualmente, la medida cautelar impuesta en la resolución R-C-39-2014-MINAE continúa vigente, por lo que las torres de telecomunicaciones no deben de estar en operación.
IV.Hechos no probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como no demostrados los siguientes hechos.
a. Que a la fecha, se haya iniciado el procedimiento administrativo ordenado en la resolución R-C-39-2014-MINAE del 21 de noviembre de 2014.
V.Sobre la alegada lesión al derecho de pronta resolución. Aduce el recurrente que a pesar de que la resolución R-C-339-2014-MINAE en la que se acordó iniciar un procedimiento para anular los permisos ambientales se dictó desde el 21 de noviembre de 2014, a la fecha, ni el MINAE ha resuelto una solicitud de aclaración hecha por el Órgano Director desde el 15 de diciembre de 2014, ni este último ha iniciado el procedimiento administrativo ordenado.
Respecto al derecho a un procedimiento administrativo pronto y cumplido, este Tribunal Constitucional, en la Sentencia No. 8548-2002 de las 15:28 hrs. de 3 de septiembre de 2002, redactada por el Magistrado ponente, señaló lo siguiente:
“(…) I.- DERECHO A UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PRONTO Y CUMPLIDO. Las administraciones públicas en el ejercicio de sus potestades, competencias o atribuciones deben conocer y resolver en la sede administrativa o gubernativa previa, a través de un procedimiento, múltiples solicitudes de los administrados o usuarios de los servicios públicos a efecto de obtener un acto administrativo final, cuyo contenido psíquico puede ser volitivo, de juicio o de conocimiento. Ese acto administrativo conclusivo de un procedimiento administrativo puede otorgar o reconocer derechos subjetivos o intereses legítimos —situaciones jurídicas sustanciales— (actos favorables) o bien suprimirlos, denegarlos o imponer obligaciones (actos de gravamen o ablatorios). Es lógico y sensato que no puede haber una justicia administrativa inmediata, puesto que, la administración pública y sus órganos requieren de un plazo prudencial para tramitar de forma adecuada la respectiva petición y dictar la resolución administrativa más acertada y apegada a la verdad real de los hechos que constituyen el motivo del acto final.
Lo anterior significa que entre el pedimento inicial formulado por el administrado y su resolución final debe mediar un tiempo fisiológicamente necesario (vacatio o distantia temporis), impuesto por la observancia de los derechos fundamentales de aquel (debido proceso, defensa, bilateralidad de la audiencia o contradictorio) y la mejor satisfacción posible de los intereses públicos. No debe perderse de perspectiva que el procedimiento administrativo se define como un conjunto de actos —del órgano administrativo director, decisor y del propio gestionante— concatenados y teleológicamente vinculados o unidos que precisan de tiempo para verificarse. Consecuentemente, la substanciación de las solicitudes formuladas por los administrados requiere de un tiempo necesario que garantice el respeto de los derechos fundamentales de éstos, una ponderación adecuada de los elementos fácticos, jurídicos, del interés particular, de terceros y de los intereses públicos involucrados.
Sin embargo, lo anterior no legitima jurídicamente a las administraciones públicas para que prolonguen indefinidamente el conocimiento y resolución de los asuntos que los administrados les han empeñado, puesto que, en tal supuesto los procedimientos se alargan patológicamente por causas exclusivamente imputables a éstas, siendo que los administrados no tienen el deber o la obligación de tolerar tales atrasos y dilaciones indebidas. El Derecho a una justicia pronta y cumplida del ordinal 41 de la Constitución Política no se limita, en el Derecho Administrativo, al ámbito jurisdiccional, esto es, a los procesos que conoce la Jurisdicción Contencioso Administrativa creada en el artículo 49 del mismo cuerpo normativo supremo, sino que se proyecta y expande con fuerza, también, a la vía administrativa o gubernativa previa a la judicial, esto es, a los procedimientos administrativos. De modo y manera que es un imperativo constitucional que los procedimientos administrativos sean, igualmente, prontos, oportunos y cumplidos en aras de valores constitucionales trascendentales como la seguridad y la certeza jurídicas de los que son merecidos acreedores todos los administrados.
Precisamente por lo anterior, los procedimientos administrativos se encuentran informados por una serie de principios de profunda raigambre constitucional, tales como los de prontitud y oportunidad (artículo 41 de la Constitución Política), más conocido como de celeridad o rapidez (artículos 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública), eficacia y eficiencia (artículos 140, inciso 8, de la Constitución Política, 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública), simplicidad y economía procedimentales (artículo 269, párrafo 1°, ibidem). Estos principios rectores de los procedimientos administrativos, le imponen a los entes públicos la obligación imperativa de substanciarlos dentro de un plazo razonable y sin dilaciones indebidas, es decir, sin retardos graves e injustificados para evitar la frustración, la eventual extinción o la lesión grave de las situaciones jurídicas sustanciales invocadas por los administrados por el transcurso de un tiempo excesivo e irrazonable.
El privilegio sustancial y posicional de las administraciones públicas, denominado autotutela declarativa y que, a la postre, constituye una pesada carga para los administrados, no debe invertirse y ser aprovechado por éstas para causarle una lesión antijurídica al administrado con la prolongación innecesaria de los procedimientos administrativos.
En materia de procedimientos administrativos, es menester distinguir entre el de naturaleza constitutiva y el de impugnación. El primero tiene como principal propósito el dictado de un acto administrativo final que resuelva el pedimento formulado por el gestionante o parte interesada —en un sentido favorable o desfavorable—,y el segundo está diseñado para conocer de la impugnación presentada contra el acto final que fue dictado en el procedimiento constitutivo —fase recursiva—.El procedimiento constitutivo puede ser, a modo de ejemplo, los procedimientos ordinario y sumario normados en la Ley General de la Administración Pública o cualquier otro especial por razón de la materia regulado en una ley específica y que sea posible encuadrarlo dentro de las excepciones contenidas en el numeral 367, párrafo 2°, de la Ley General de la Administración Pública y en los Decretos Ejecutivos números 8979-P del 28 de agosto y 9469-P del 18 de diciembre, ambos de 1978.
El procedimiento de impugnación comprende los recursos ordinarios (revocatoria, apelación y reposición) y los extraordinarios (revisión). Para sendos supuestos, y en lo que se refiere a los procedimientos administrativos comunes —ordinario, sumario y recursos—, la Ley General de la Administración Pública establece plazos dentro de los cuales la respectiva entidad pública debe resolver ya sea la petición o solicitud inicial o el recurso oportunamente interpuesto. En efecto, el artículo 261, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública establece que el procedimiento administrativo ordinario debe ser concluido, por acto final, dentro del plazo de dos meses posteriores a su iniciación; para la hipótesis del procedimiento sumario, el artículo 325 ibidem, dispone un plazo de un mes —a partir de su inicio— para su conclusión. En lo tocante a la fase recursiva o procedimiento de impugnación, el numeral 261, párrafo 2°, fija un plazo de un mes.
Cuando un órgano o ente público se excede en estos plazos, se produce un quebranto del derecho a una justicia administrativa pronta y cumplida establecido en el artículo 41 de la Constitución Política (…)”.
En la especie, del informe rendido bajo juramento así como de las pruebas aportadas por las partes en este proceso, se desprende que, efectivamente, ha habido un retardo excesivo desde que se nombró al Órgano Director sin que a la fecha se haya iniciado el procedimiento administrativo. Al respecto, este Tribunal tiene por probado que desde el 21 de noviembre de 2014 el Ministerio de Ambiente dictó la resolución R-C-39-2014-MINAE en la cual se acogió un incidente de nulidad planteado y se nombró al Órgano Director (dos funcionarios de SETENA) a fin de que efectuara el procedimiento administrativo correspondiente para analizar posibles vicios generadores de nulidad. Asimismo, que mediante oficio AJ-715-2015-SETENA del 15 de diciembre de 2014, este Órgano solicitó al MINAE una aclaración sobre los términos en los que se encausaría el procedimiento, y que en vista de la falta de respuesta por parte del MINAE, el 26 de marzo de 2015, el amparado planteó un oficio ante el MINAE en el cual solicitó que le informara las razones por las cuales no había contestado la solicitud de aclaración de SETENA (ver prueba aportada por el recurrente) -oficio del cual no ha obtenido respuesta-.
Sin embargo, constata este Tribunal que no fue sino hasta el 7 de abril de 2015, mediante oficio DM-285-2015, que el MINAE dio respuesta a la solicitud de aclaración de SETENA, es decir, 4 meses después de consultada; y que además, fue hasta el 18 de mayo de 2015, mediante oficio DAJ-578-2015, que la Dirección de Asuntos Jurídicos del MINAE trasladó al Órgano Director los expedientes de la denuncia (D2-11988-2013-SETENA, D2-11899-2013-SETENA y D2-11990-2013-SETENA). En este sentido, se acredita que ha habido una lesión al derecho de pronta resolución contenido en el artículo 41 constitucional, toda vez que ha transcurrido un plazo irrazonable - más de 7 meses- desde que se ordenó la conformación del Órgano Director para proceder a resolver un asunto de carácter ambiental, sin que a la fecha se haya iniciado el procedimiento administrativo. Razona esta Sala que lo anterior corresponde a omisiones achacables a ambas autoridades recurridas; al Ministerio de Ambiente y Energía, por haberse excedido en el plazo para resolver la aclaración requerida por el Órgano Director el 15 de diciembre de 2014 y no haber trasladado los expedientes de las denuncias a ese Órgano sino hasta el 18 de mayo de 2015; y por parte de SETENA, en el tanto no demuestra haber gestionado activamente lo oportuno a fin de que el MINAE resolviera con celeridad la aclaración requerida y le trasladara el asunto para su correspondiente resolución; ni prueba que a la fecha, se haya iniciado el procedimiento administrativo en cuestión.
Se trata entonces de una lesión refleja al derecho constitucional del petente a la justicia administrativa pronta y cumplida en materia ambiental, cobijado en los numerales 41 y 50 de la Ley Fundamental. Por consiguiente, en lo que respecta tanto a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, como al Ministerio de Ambiente y Energía, este Tribunal Constitucional acredita la lesión al derecho de pronta resolución contenido en el artículo 41 Constitucional, y procede a declarar con lugar este recurso con la orden que dirá en la parte dispositiva de esta sentencia.
VI.Sobre el acceso al expediente administrativo y la legitimación para ser parte procesal en el mismo. Además, el recurrente arguye que la autoridad recurrida, mediante resolución R-C-339-2014-MINAE, resolvió y acogió los incidentes de nulidad, recusación y solicitud de medida cautelar que planteó el 28 de marzo de 2014, y ordenó la apertura de un procedimiento administrativo. No obstante lo anterior, no lo han acreditado como parte en este último ni le permiten ver el expediente, pese a que ha realizado las solicitudes respectivas. En el sub lite, de las pruebas aportadas por el recurrente consta que el 26 de febrero de 2015 este solicitó a SETENA que se le tuviera como parte y se le indicara el estado de su denuncia; no obstante, SETENA, mediante nota OA-0001-2015 del 5 de marzo de 2015,l le explicó al recurrente que tal procedimiento aún no había iniciado puesto que se estaba esperando la respuesta a una aclaración solicitada al MINAE el 15 de diciembre de 2014, razón por la cual SETENA no se pronunció en lo relativo a tomarlo como parte.
Desde este panorama, y tomando en cuenta lo analizado en el considerando anterior, considera esta Sala que el alegato del recurrente en cuanto a la denegatoria de ser tomado como parte y tener acceso al expediente, resulta prematuro, toda vez que a la fecha, ni siquiera se ha iniciado el procedimiento administrativo ordenado en la resolución R-C-339-2014-MINAE. Por ende, respecto a los extremos planteados en este considerando, la Sala descarta lesión alguna a los derechos fundamentales del tutelado.
VII.Sobre el retardo alegado en aplicar la medida cautelar ordenada. Al respecto, el recurrente acusa que a la fecha, no se ha puesto en práctica la medida cautelar ordenada en la resolución RC 339-2014 MINAE del 21 de noviembre de 2014, en la que se dispuso que las torres de telecomunicaciones no debían funcionar hasta el tanto no se resolviera el asunto ambiental. En este sentido, el Ministro de Ambiente y Energía informa bajo juramento que la medida cautelar impuesta en la resolución dicha continúa vigente, por lo que las torres de telecomunicaciones no deben de estar en operación. En todo caso, la Sala considera que la corroboración del cumplimiento de la medida cautelar dictada en sede administrativa, es un tema que se debe dilucidar en las vías correspondientes, sea ordinaria o administrativa, y no ante este Tribunal Constitucional. Desde este panorama, se tiene por improcedente este extremo alegado y se declara sin lugar.
En la Ley #9097, de Regulación del Derecho de Petición, del 26 de octubre de 2012, se indica, en su artículo 12 inciso d), que compete únicamente a esta Sala el conocimiento de aquellos casos: “Cuando el peticionario considere que las actuaciones materiales de la Administración, sus actos administrativos o su respuesta le estén afectando sus derechos fundamentales, en especial, su derecho de petición, derecho de debido proceso, de justicia administrativa, principio de igualdad, principio de transparencia administrativa, derecho de acceso a la información pública, entre otros.” (el énfasis es agregado). Considero que esa norma no incide de forma alguna sobre los lineamientos que ha establecido ya, por mayoría, este Tribunal en relación con esa materia, pues, además de estar expresa y exclusivamente reservada a la Sala la atribución de demarcar los límites de su competencia (artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), se omitió remitir el proyecto de la Ley #9097 a consulta de este órgano jurisdiccional, con clara infracción del procedimiento preceptivo regulado en el artículo 96 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional en relación con el artículo 10.2 inciso b) de la Constitución Política.
Es un requisito esencial de toda norma que pretenda modificar las potestades y configuración de la Sala ser sometida a consulta previa obligatoria en esta sede. De lo contrario, ella carecerá de toda eficacia, como sucede en este caso
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar el recurso. Se le ordena a Freddy Bolaños Céspedes, en su condición de Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o a quien en su lugar ejerza el cargo, que gire las órdenes necesarias y tome las medidas pertinentes que estén dentro del ámbito de su competencia, para que en el plazo de 2 MESES, contado a partir de la notificación de esta sentencia, se resuelva definitivamente el procedimiento administrativo instaurado a raíz de la resolución RC 339-2014 MINAE del 21 de noviembre de 2014. Se advierte a la autoridad recurrida que, de conformidad con lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado.
Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En lo demás se declara sin lugar el recurso. Notifíquese esta resolución a Freddy Bolaños Céspedes, en su condición de Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o a quien en su lugar ejerza el cargo, en forma personal. El Magistrado Armijo Sancho pone nota.
Gilbert Armijo S.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Carlos Estrada N.
Alicia Salas T.
Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del veintiseis de junio de dos mil quince .
Recurso de amparo interpuesto por FRANCISCO ÁLVARO ANTONIO SAGOT RODRÍGUEZ, cédula de identidad 0203650227 contra el MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA (MINAE) Y LA SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL (SETENA).
Resultando:
Redacta la Magistrada Salas Torres; y,
Considerando:
I.Aclaración. De previo a analizar el fondo del asunto -por la presunta violación del derecho a un procedimiento pronto y cumplido- debe aclararse que, a partir de la sentencia Nº 2008-02545 de las 8:55 horas del 22 de febrero de 2008, esta Sala ha remitido a la jurisdicción contencioso administrativa –con algunas excepciones-, aquellos asuntos en los que se discute si la administración pública ha cumplido o no los plazos pautados por la Ley General de la Administración Pública (artículos 261 y 325) o las leyes sectoriales para los procedimientos administrativos especiales, para resolver por acto final un procedimiento administrativo –instruido de oficio o a instancia de parte- o conocer de los recursos administrativos procedentes. Precisamente, en el sub lite, se plantea un supuesto de excepción, pues se está ante gestiones de índole ambiental que, presuntamente, no han sido resueltas en un plazo razonable. Aclarado el punto, se entra a resolver la situación concreta planteada en este amparo.
II.Objeto del recurso. Alega el recurrente que planteó una gestión ante SETENA sobre el otorgamiento irregular de permisos ambientales para la operación de torres de telecomunicaciones, y que, en virtud de ello, mediante resolución R-C-339-2014-MINAE del 21 de noviembre de 2014 se acordó iniciar un procedimiento administrativo para anular tales permisos, recusar a la Comisión Plenaria y acoger la medida cautelar que impide el funcionamiento de las torres; sin embargo, pese a que han transcurrido 7 meses, a la fecha no se ha resuelto el procedimiento en cuestión, lo han invisibilizado como parte en el trámite del mismo y no se ha puesto en práctica la medida cautelar ordenada.
III.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos, según lo prevenido en el auto inicial:
a. El 11 de febrero de 2014, el recurrente planteó denuncias en los expedientes administrativos de D2-11988-13, D2-11989-13 y D2-11990-13 de SETENA, y solicitó que se le tuviera como parte en dichos expedientes (informe de la autoridad recurrida).
b. Por medio de oficios SG-DEA-0635-2014-SETENA y SG-DEA-0636-2014-SETENA, ambos del 19 de febrero de 2014, suscritos por el Secretario General de SETENA, se tuvo como parte al recurrente y se analizó la denuncia (informe de la autoridad recurrida).
c. El 28 de marzo de 2014, el recurrente interpuso incidentes de nulidad contra los oficios SG-DEA-0635-2014-SETENA y SG-DEA-0636-2014-SETENA, así como una solicitud de medida cautelar e incidentes de recusación contra todos los funcionarios de la Comisión Plenaria que autorizaron el acuerdo interno AICP-03-14, en los expedientes administrativos D2-11988-13, D2-11989-13 y D2-11990-13 incoados por el recurrente (informe de las autoridades recurridas y pruebas aportadas).
d. Mediante resolución R-C-339-2014-MINAE del 21 de noviembre de 2014, el MINAE acogió la solicitud de medida cautelar, en el sentido de que las torres cuestionadas no debían funcionar hasta tanto no se resolviera definitivamente el asunto; se acogió la solicitud de recusación del 28 de marzo de 2014 y parcialmente el incidente de nulidad planteado; y se nombró funcionarios del SETENA como Órgano Director a fin de que tramitaran el procedimiento administrativo correspondiente respecto a tal nulidad (informe de la autoridad recurrida y pruebas aportadas).
e. A través de oficio AJ-715-2015-SETENA del 15 de diciembre de 2014, los funcionarios de SETENA, en su condición de Órgano Director del Procedimiento, solicitaron al MINAE una aclaración respecto a los términos del procedimiento que debían encausar (informe de la autoridad recurrida y pruebas aportadas).
f. El 26 de febrero de 2015 el recurrente solicitó por escrito a SETENA que se le tuviera como parte en el procedimiento administrativo incoado a partir de la resolución R-C-993-2014-MINAE y se le indicara el estado de su denuncia (hecho incontrovertido).
g. Mediante oficio DAJ-273-2015 del 5 de marzo de 2015, la Dirección de Asesoría Legal del MINAE trasladó a los miembros del Órgano Director del Procedimiento la solicitud del recurrente de que se le tuviera como parte en el procedimiento ordinario dispuesto mediante resolución R-C-339-2014-MINAE (informe de la autoridad recurrida y pruebas aportadas).
h. Mediante oficio OA-0001-2015 del 5 de marzo de 2015, el Departamento de Asesoría Legal de SETENA le respondió al recurrente el oficio planteado el 26 de febrero de 2015. En ese se le indicó que el procedimiento administrativo aún no había iniciado (hecho incontrovertido).
i. El 26 de marzo de 2015 el recurrente solicitó al Ministro de Ambiente y Energía que le informara porqué a la fecha no se había resuelto la consulta realizada por el Órgano Director el 15 de diciembre de 2014 y cuánto tiempo tardaría en resolverse. Además, le informó la respuesta dada por el órgano Director a su oficio del 26 de febrero de 2015 en el que solicitó ser parte del procedimiento administrativo (escrito de interposición y prueba aportada).
j. El 29 de marzo de 2015, los representantes de Continental Towers S.A. incoaron caducidad y nulidad de la medida cautelar impuesta en resolución R-C-339-2014-MINAE; lo cual está pendiente de resolución (informe de la autoridad recurrida y pruebas aportadas).
k. Mediante oficio DM-285-2015 del 7 de abril de 2015, el Ministro de Ambiente y Energía dio respuesta al oficio AJ-715-2015-SETENA del 15 de diciembre de 2014, respecto a las inquietudes planteadas por los miembros del Órgano Director del Procedimiento (informe de la autoridad recurrida y pruebas aportadas).
l. Por medio de oficio DAJ-578-2015 del 18 de mayo de 2015, la Dirección de Asuntos Jurídicos del MINAE trasladó al Órgano Director del Procedimiento Administrativo los expedientes de la denuncia ambiental -D2-11988-2013-SETENA, D2-11899-2013-SETENA y D2-11990-2013-SETENA- (informe de la autoridad recurrida y pruebas aportadas).
m. Actualmente, la medida cautelar impuesta en la resolución R-C-39-2014-MINAE continúa vigente, por lo que las torres de telecomunicaciones no deben de estar en operación.
IV.Hechos no probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como no demostrados los siguientes hechos.
a. Que a la fecha, se haya iniciado el procedimiento administrativo ordenado en la resolución R-C-39-2014-MINAE del 21 de noviembre de 2014.
V.Sobre la alegada lesión al derecho de pronta resolución. Aduce el recurrente que a pesar de que la resolución R-C-339-2014-MINAE en la que se acordó iniciar un procedimiento para anular los permisos ambientales se dictó desde el 21 de noviembre de 2014, a la fecha, ni el MINAE ha resuelto una solicitud de aclaración hecha por el Órgano Director desde el 15 de diciembre de 2014, ni este último ha iniciado el procedimiento administrativo ordenado.
Respecto al derecho a un procedimiento administrativo pronto y cumplido, este Tribunal Constitucional, en la Sentencia No. 8548-2002 de las 15:28 hrs. de 3 de septiembre de 2002, redactada por el Magistrado ponente, señaló lo siguiente:
“(…) I.- DERECHO A UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PRONTO Y CUMPLIDO. Las administraciones públicas en el ejercicio de sus potestades, competencias o atribuciones deben conocer y resolver en la sede administrativa o gubernativa previa, a través de un procedimiento, múltiples solicitudes de los administrados o usuarios de los servicios públicos a efecto de obtener un acto administrativo final, cuyo contenido psíquico puede ser volitivo, de juicio o de conocimiento. Ese acto administrativo conclusivo de un procedimiento administrativo puede otorgar o reconocer derechos subjetivos o intereses legítimos —situaciones jurídicas sustanciales— (actos favorables) o bien suprimirlos, denegarlos o imponer obligaciones (actos de gravamen o ablatorios). Es lógico y sensato que no puede haber una justicia administrativa inmediata, puesto que, la administración pública y sus órganos requieren de un plazo prudencial para tramitar de forma adecuada la respectiva petición y dictar la resolución administrativa más acertada y apegada a la verdad real de los hechos que constituyen el motivo del acto final.
Lo anterior significa que entre el pedimento inicial formulado por el administrado y su resolución final debe mediar un tiempo fisiológicamente necesario (vacatio o distantia temporis), impuesto por la observancia de los derechos fundamentales de aquel (debido proceso, defensa, bilateralidad de la audiencia o contradictorio) y la mejor satisfacción posible de los intereses públicos. No debe perderse de perspectiva que el procedimiento administrativo se define como un conjunto de actos —del órgano administrativo director, decisor y del propio gestionante— concatenados y teleológicamente vinculados o unidos que precisan de tiempo para verificarse. Consecuentemente, la substanciación de las solicitudes formuladas por los administrados requiere de un tiempo necesario que garantice el respeto de los derechos fundamentales de éstos, una ponderación adecuada de los elementos fácticos, jurídicos, del interés particular, de terceros y de los intereses públicos involucrados.
Sin embargo, lo anterior no legitima jurídicamente a las administraciones públicas para que prolonguen indefinidamente el conocimiento y resolución de los asuntos que los administrados les han empeñado, puesto que, en tal supuesto los procedimientos se alargan patológicamente por causas exclusivamente imputables a éstas, siendo que los administrados no tienen el deber o la obligación de tolerar tales atrasos y dilaciones indebidas. El Derecho a una justicia pronta y cumplida del ordinal 41 de la Constitución Política no se limita, en el Derecho Administrativo, al ámbito jurisdiccional, esto es, a los procesos que conoce la Jurisdicción Contencioso Administrativa creada en el artículo 49 del mismo cuerpo normativo supremo, sino que se proyecta y expande con fuerza, también, a la vía administrativa o gubernativa previa a la judicial, esto es, a los procedimientos administrativos. De modo y manera que es un imperativo constitucional que los procedimientos administrativos sean, igualmente, prontos, oportunos y cumplidos en aras de valores constitucionales trascendentales como la seguridad y la certeza jurídicas de los que son merecidos acreedores todos los administrados.
Precisamente por lo anterior, los procedimientos administrativos se encuentran informados por una serie de principios de profunda raigambre constitucional, tales como los de prontitud y oportunidad (artículo 41 de la Constitución Política), más conocido como de celeridad o rapidez (artículos 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública), eficacia y eficiencia (artículos 140, inciso 8, de la Constitución Política, 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública), simplicidad y economía procedimentales (artículo 269, párrafo 1°, ibidem). Estos principios rectores de los procedimientos administrativos, le imponen a los entes públicos la obligación imperativa de substanciarlos dentro de un plazo razonable y sin dilaciones indebidas, es decir, sin retardos graves e injustificados para evitar la frustración, la eventual extinción o la lesión grave de las situaciones jurídicas sustanciales invocadas por los administrados por el transcurso de un tiempo excesivo e irrazonable.
El privilegio sustancial y posicional de las administraciones públicas, denominado autotutela declarativa y que, a la postre, constituye una pesada carga para los administrados, no debe invertirse y ser aprovechado por éstas para causarle una lesión antijurídica al administrado con la prolongación innecesaria de los procedimientos administrativos.
En materia de procedimientos administrativos, es menester distinguir entre el de naturaleza constitutiva y el de impugnación. El primero tiene como principal propósito el dictado de un acto administrativo final que resuelva el pedimento formulado por el gestionante o parte interesada —en un sentido favorable o desfavorable—,y el segundo está diseñado para conocer de la impugnación presentada contra el acto final que fue dictado en el procedimiento constitutivo —fase recursiva—.El procedimiento constitutivo puede ser, a modo de ejemplo, los procedimientos ordinario y sumario normados en la Ley General de la Administración Pública o cualquier otro especial por razón de la materia regulado en una ley específica y que sea posible encuadrarlo dentro de las excepciones contenidas en el numeral 367, párrafo 2°, de la Ley General de la Administración Pública y en los Decretos Ejecutivos números 8979-P del 28 de agosto y 9469-P del 18 de diciembre, ambos de 1978.
El procedimiento de impugnación comprende los recursos ordinarios (revocatoria, apelación y reposición) y los extraordinarios (revisión). Para sendos supuestos, y en lo que se refiere a los procedimientos administrativos comunes —ordinario, sumario y recursos—, la Ley General de la Administración Pública establece plazos dentro de los cuales la respectiva entidad pública debe resolver ya sea la petición o solicitud inicial o el recurso oportunamente interpuesto. En efecto, el artículo 261, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública establece que el procedimiento administrativo ordinario debe ser concluido, por acto final, dentro del plazo de dos meses posteriores a su iniciación; para la hipótesis del procedimiento sumario, el artículo 325 ibidem, dispone un plazo de un mes —a partir de su inicio— para su conclusión. En lo tocante a la fase recursiva o procedimiento de impugnación, el numeral 261, párrafo 2°, fija un plazo de un mes.
Cuando un órgano o ente público se excede en estos plazos, se produce un quebranto del derecho a una justicia administrativa pronta y cumplida establecido en el artículo 41 de la Constitución Política (…)”.
En la especie, del informe rendido bajo juramento así como de las pruebas aportadas por las partes en este proceso, se desprende que, efectivamente, ha habido un retardo excesivo desde que se nombró al Órgano Director sin que a la fecha se haya iniciado el procedimiento administrativo. Al respecto, este Tribunal tiene por probado que desde el 21 de noviembre de 2014 el Ministerio de Ambiente dictó la resolución R-C-39-2014-MINAE en la cual se acogió un incidente de nulidad planteado y se nombró al Órgano Director (dos funcionarios de SETENA) a fin de que efectuara el procedimiento administrativo correspondiente para analizar posibles vicios generadores de nulidad. Asimismo, que mediante oficio AJ-715-2015-SETENA del 15 de diciembre de 2014, este Órgano solicitó al MINAE una aclaración sobre los términos en los que se encausaría el procedimiento, y que en vista de la falta de respuesta por parte del MINAE, el 26 de marzo de 2015, el amparado planteó un oficio ante el MINAE en el cual solicitó que le informara las razones por las cuales no había contestado la solicitud de aclaración de SETENA (ver prueba aportada por el recurrente) -oficio del cual no ha obtenido respuesta-.
Sin embargo, constata este Tribunal que no fue sino hasta el 7 de abril de 2015, mediante oficio DM-285-2015, que el MINAE dio respuesta a la solicitud de aclaración de SETENA, es decir, 4 meses después de consultada; y que además, fue hasta el 18 de mayo de 2015, mediante oficio DAJ-578-2015, que la Dirección de Asuntos Jurídicos del MINAE trasladó al Órgano Director los expedientes de la denuncia (D2-11988-2013-SETENA, D2-11899-2013-SETENA y D2-11990-2013-SETENA). En este sentido, se acredita que ha habido una lesión al derecho de pronta resolución contenido en el artículo 41 constitucional, toda vez que ha transcurrido un plazo irrazonable - más de 7 meses- desde que se ordenó la conformación del Órgano Director para proceder a resolver un asunto de carácter ambiental, sin que a la fecha se haya iniciado el procedimiento administrativo. Razona esta Sala que lo anterior corresponde a omisiones achacables a ambas autoridades recurridas; al Ministerio de Ambiente y Energía, por haberse excedido en el plazo para resolver la aclaración requerida por el Órgano Director el 15 de diciembre de 2014 y no haber trasladado los expedientes de las denuncias a ese Órgano sino hasta el 18 de mayo de 2015; y por parte de SETENA, en el tanto no demuestra haber gestionado activamente lo oportuno a fin de que el MINAE resolviera con celeridad la aclaración requerida y le trasladara el asunto para su correspondiente resolución; ni prueba que a la fecha, se haya iniciado el procedimiento administrativo en cuestión.
Se trata entonces de una lesión refleja al derecho constitucional del petente a la justicia administrativa pronta y cumplida en materia ambiental, cobijado en los numerales 41 y 50 de la Ley Fundamental. Por consiguiente, en lo que respecta tanto a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, como al Ministerio de Ambiente y Energía, este Tribunal Constitucional acredita la lesión al derecho de pronta resolución contenido en el artículo 41 Constitucional, y procede a declarar con lugar este recurso con la orden que dirá en la parte dispositiva de esta sentencia.
VI.Sobre el acceso al expediente administrativo y la legitimación para ser parte procesal en el mismo. Además, el recurrente arguye que la autoridad recurrida, mediante resolución R-C-339-2014-MINAE, resolvió y acogió los incidentes de nulidad, recusación y solicitud de medida cautelar que planteó el 28 de marzo de 2014, y ordenó la apertura de un procedimiento administrativo. No obstante lo anterior, no lo han acreditado como parte en este último ni le permiten ver el expediente, pese a que ha realizado las solicitudes respectivas. En el sub lite, de las pruebas aportadas por el recurrente consta que el 26 de febrero de 2015 este solicitó a SETENA que se le tuviera como parte y se le indicara el estado de su denuncia; no obstante, SETENA, mediante nota OA-0001-2015 del 5 de marzo de 2015,l le explicó al recurrente que tal procedimiento aún no había iniciado puesto que se estaba esperando la respuesta a una aclaración solicitada al MINAE el 15 de diciembre de 2014, razón por la cual SETENA no se pronunció en lo relativo a tomarlo como parte.
Desde este panorama, y tomando en cuenta lo analizado en el considerando anterior, considera esta Sala que el alegato del recurrente en cuanto a la denegatoria de ser tomado como parte y tener acceso al expediente, resulta prematuro, toda vez que a la fecha, ni siquiera se ha iniciado el procedimiento administrativo ordenado en la resolución R-C-339-2014-MINAE. Por ende, respecto a los extremos planteados en este considerando, la Sala descarta lesión alguna a los derechos fundamentales del tutelado.
VII.Sobre el retardo alegado en aplicar la medida cautelar ordenada. Al respecto, el recurrente acusa que a la fecha, no se ha puesto en práctica la medida cautelar ordenada en la resolución RC 339-2014 MINAE del 21 de noviembre de 2014, en la que se dispuso que las torres de telecomunicaciones no debían funcionar hasta el tanto no se resolviera el asunto ambiental. En este sentido, el Ministro de Ambiente y Energía informa bajo juramento que la medida cautelar impuesta en la resolución dicha continúa vigente, por lo que las torres de telecomunicaciones no deben de estar en operación. En todo caso, la Sala considera que la corroboración del cumplimiento de la medida cautelar dictada en sede administrativa, es un tema que se debe dilucidar en las vías correspondientes, sea ordinaria o administrativa, y no ante este Tribunal Constitucional. Desde este panorama, se tiene por improcedente este extremo alegado y se declara sin lugar.
En la Ley #9097, de Regulación del Derecho de Petición, del 26 de octubre de 2012, se indica, en su artículo 12 inciso d), que compete únicamente a esta Sala el conocimiento de aquellos casos: “Cuando el peticionario considere que las actuaciones materiales de la Administración, sus actos administrativos o su respuesta le estén afectando sus derechos fundamentales, en especial, su derecho de petición, derecho de debido proceso, de justicia administrativa, principio de igualdad, principio de transparencia administrativa, derecho de acceso a la información pública, entre otros.” (el énfasis es agregado). Considero que esa norma no incide de forma alguna sobre los lineamientos que ha establecido ya, por mayoría, este Tribunal en relación con esa materia, pues, además de estar expresa y exclusivamente reservada a la Sala la atribución de demarcar los límites de su competencia (artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), se omitió remitir el proyecto de la Ley #9097 a consulta de este órgano jurisdiccional, con clara infracción del procedimiento preceptivo regulado en el artículo 96 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional en relación con el artículo 10.2 inciso b) de la Constitución Política.
Es un requisito esencial de toda norma que pretenda modificar las potestades y configuración de la Sala ser sometida a consulta previa obligatoria en esta sede. De lo contrario, ella carecerá de toda eficacia, como sucede en este caso
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar el recurso. Se le ordena a Freddy Bolaños Céspedes, en su condición de Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o a quien en su lugar ejerza el cargo, que gire las órdenes necesarias y tome las medidas pertinentes que estén dentro del ámbito de su competencia, para que en el plazo de 2 MESES, contado a partir de la notificación de esta sentencia, se resuelva definitivamente el procedimiento administrativo instaurado a raíz de la resolución RC 339-2014 MINAE del 21 de noviembre de 2014. Se advierte a la autoridad recurrida que, de conformidad con lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado.
Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En lo demás se declara sin lugar el recurso. Notifíquese esta resolución a Freddy Bolaños Céspedes, en su condición de Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o a quien en su lugar ejerza el cargo, en forma personal. El Magistrado Armijo Sancho pone nota.
Gilbert Armijo S.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Carlos Estrada N.
Alicia Salas T.
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