Prior Union Consultation in RulemakingConsulta sindical previa en la elaboración de reglamentos

Res: N° 2014-016158 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fourteen hours and thirty minutes on the first of October, two thousand fourteen.

Action of unconstitutionality filed by MAYID HALABI FAUAZ, in his capacity as President of the SINDICATO DE INGENIEROS DEL ICE Y AFINES (SIICE), seeking a declaration that Executive Decree number 35148-MINAET, “Regulations to Title II of the Law on the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector,” is unconstitutional in its entirety, as well as Articles 1, 3, 10, 12, 13, 117, 182, 183, 192, 193, 141, 204, and 41 of that executive decree, on the ground that they are contrary to Articles 7, 9, 39, 41, 121 subsection 14, 129, 139 subsections 3) and 18), 183, 184, 188, and 190 of the Political Constitution and to the principles of participatory democracy, oversight and supervision of the Public Treasury (Hacienda Pública), and statutory reservation (reserva de ley) concerning the regulation of fundamental rights. The representative of the Procuraduría General de la República and the Instituto Costarricense de Electricidad also participated in the proceedings.

Whereas:

1. 1In a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 14 hours 09 minutes on October 18, 2011, the petitioner requests, in summary, that Executive Decree number 35148-MINAET, “Regulations to Title II of the Law on the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector,” be declared unconstitutional in its entirety, as well as Articles 1, 3, 10, 12, 13, 117, 182, 183, 192, 193, 141, 204, and 41 of that executive decree. The provisions are challenged insofar as that decree, as a whole, contravenes the constitutional principle of due process (debido proceso)—established in Articles 39 and 41 of the Political Constitution in relation to Article 361 of the General Law of Public Administration—and the right of social organizations to participate in the drafting of regulatory provisions that affect or may affect their legitimate interests (participatory democracy enshrined in Article 9 of the Constitution), because those regulations contain articles whose content relates, directly or by connection, to fundamental labor and socioeconomic rights, as is the case with the challenged Articles 10, 141, 192, and 204.Consequently, certain formal requirements necessary for regulations to validly come into legal existence and affect labor-related situations, rights, and expectations had to be met, which did not occur. She contends that, under Article 361 of the General Law of Public Administration, understood as a principle of constitutional rank, the Executive Branch must grant a hearing to social organizations representing corporate interests concerning draft provisions of general application governing matters of interest to them, as is indeed the case with the challenged articles. She further contends that the constitutional concept of promoting and defending workers’ socioeconomic interests is extremely broad and encompasses situations related to the ICE’s economic future, its operation and organization, and matters of public interest, which also made consultation mandatory. She states that challenged Article 1 is contrary to the principle of statutory reservation established in Articles 121 subsection 14), 190, and 188 of the Constitution, because the legal nature of an autonomous institution such as the ICE and the legal regime governing its activities cannot be determined by decree.Thus, the administrative autonomy established in the Political Constitution is violated by imposing the task of digital government, since a function of that nature may be delegated and assigned only by statute; this also violates Article 190 of the Constitution, insofar as the ICE was not consulted regarding that obligation. She adds that, likewise, the ICE’s legal nature as a state enterprise-entity is determined through regulations, although, to be legitimate, that concept should have been introduced by statute rather than regulations. Moreover, its classification as an enterprise nullifies the public-service character of the ICE’s activities. Regulations cannot determine that this public service will be governed by private law, because doing so violates Articles 188, 190, and 121 subsection 14) of the Political Constitution. She argues that Article 13 of Executive Decree 35148-MINAET calls into question the hierarchy-of-sources principle (principio de jerarquía de las fuentes) established in Articles 7, 129, and 139 subsections 3) and 18) of the Constitution, in relation to Article 6 of the General Law of Public Administration, because the regulatory provisions are placed above the Administrative Procurement Law and the General Law of Public Administration, while a specific administrative act, namely a contract, is also given normative force.She maintains that contracts are not legal rules and that the mandatory nature of a rule and its erga omnes effect derive from compliance with a promulgation procedure and from the authority of the competent issuing entity, elements that are absent in the case of a contract. Article 140 subsections 3) and 18) are thereby violated a contrario sensu because, although the Political Constitution grants the Executive Branch authority to issue regulatory-level provisions, it never grants that power for the purpose of conferring normative rank and force upon specific acts having a different legal nature, a different issuance system, and a different legal effect, all of which are altered by challenged Article 13. She states that challenged Articles 12, 117, 182, and 183 contravene the principle of oversight and supervision of the Public Treasury established in Articles 182, 183, and 184 of the Fundamental Charter.Likewise, Articles 41 and 193 of the decree violate the principle of statutory reservation, under which the legal regime governing individuals’ fundamental rights is reserved to statutes rather than regulations. This derives from Article 39 of the Constitution in relation to Article 19 of the General Law of Public Administration, understood as a constitutional principle, which establishes a genuine prohibition against regulating rights related to government procurement (contratación administrativa) through regulations. The challenged provisions establish an exception regime for procurement, relegating the application of the Administrative Procurement Law to a secondary and supplementary role, as may be inferred from Article 12 of the cited regulations. This also places the Political Constitution at that subordinate level, since it is clear that the Administrative Procurement Law embodies and develops the constitutional provision; it is the Constitution itself, merely set out in somewhat greater detail.She asserts that challenged Article 117 assigns and delimits, through regulations, the functions of a constitutional body, the Contraloría General de la República, which is contrary to the Political Constitution because this may be done only by formal statute. Furthermore, the Constitutional Chamber has held that the role of the Contraloría cannot be limited to mere review of legality, which is precisely what the aforementioned Article 117 of Decreto 35148-MINAET establishes. Regarding Articles 182, 193, and 41 of the cited decree, she considers that they violate and disregard the legal regime governing fundamental rights, which is reserved to statutes and cannot be regulated through regulations. Contrary to this requirement, the aforementioned regulatory articles introduce mandatory rules concerning fines and penalties imposed on private parties, thereby disregarding Article 19 of the General Law of Public Administration—understood as a constitutional principle—and the principle of statutory reservation.She states that Articles 12, 117, 182, 193, and 41 of the referenced decree generally present constitutional problems because Article 182 of the Political Constitution establishes that government procurement must be regulated by statute, making its regulation through regulations unconstitutional. She considers this to involve a statutory reservation concerning the creation of a special procurement regime for the Instituto Costarricense de Electricidad and its companies, because it directly affects the sphere of constitutional powers conferred upon public bodies—such as the Contraloría General de la República—and because Articles 41, 182, and 83 of the regulations at issue govern matters related to citizens’ exercise of fundamental rights, thereby affecting legal certainty (seguridad jurídica). She argues that this Chamber has already declared special procurement regimes unconstitutional on the ground that they violated the constitutional provisions and principles governing the matter.Thus, in judgment number 5947-1998, it declared unconstitutional a special regime very similar to the one now challenged with respect to the ICE, which sought to exclude banks’ contracting activities from the Administrative Procurement Law and from the Comptroller’s approval (refrendo contralor), on the ground that banks are genuine enterprises required to provide efficient services. The mere statement that an institution provides business-type services, even when subject to a competitive regime, has not been regarded by constitutional case law as a reason supporting exclusion from the general regime, particularly when it is taken into account that the reform to Law N° 8511 streamlined government procurement procedures. Likewise, in judgment number 2007-01557, the Chamber expressly declared the special procurement regime of the Caja Costarricense de Seguro Social unconstitutional on grounds applicable to this case.Finally, regarding the content of Article 117 of the challenged decree, which limits and reduces the role of the Contraloría General de la República to mere review of legality, thereby narrowing the scope of oversight and auditing, the Chamber held it contrary to Article 183 of the Constitution in judgment number 5847-1998. In that judgment, the Chamber refers to Articles 11 and 17 of the Organic Law of the Contraloría General de la República, which concern precisely the authority to conduct efficiency reviews as an essential component of the system for superior oversight and auditing of the Public Treasury, rooted in Article 183 of the Political Constitution. Accordingly, that authority to conduct efficiency reviews forms part of the constitutional mandate assigned to that oversight body, placing the country on an equal footing with the supreme audit institutions of countries that pride themselves on having social and democratic states governed by the rule of law.
2. 2To establish their standing (legitimación) to bring this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), they state that it derives from the defense of collective and diffuse interests vested in him as President of the Sindicato de Ingenieros del ICE y Afines (SIICE), given that the regulated activity of the Instituto Costarricense de Electricidad constitutes a public service whose ultimate recipients are all citizens who use it, and also because, pursuant to Article 60 of the Constitución Política, the union he represents is an accredited holder of the right to protect the economic and social rights and interests of both its member workers and workers generally.
3. 3By order issued at 16:24 hours on 24 de setiembre del 2012, the action was admitted for processing, and the Procuraduría General de la República and the Instituto Costarricense de Electricidad were given an opportunity to be heard.
4. 4The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 208, 209 and 210 of the Boletín Judicial, dated 29, 30 and 31 de octubre del 2012.
5. 5The Procuraduría General de la República submitted its report in a filing dated 18 de octubre del 2012. In summary, it states that: a) SIICE lacks standing to challenge directly, without the need for a prior proceeding, the validity of most of the contested provisions. SIICE lacks standing to bring this action directly with respect to provisions that do not directly affect the interests of those it represents. In the opinion of this Procuraduría, a constitutional challenge brought by a union is inadmissible when its purpose is to preserve the legal status of an autonomous institution, challenge the procedure followed to promulgate an executive decree, dispute the powers assigned to public entities, or debate whether the rules governing its activities in the field of government procurement (contratación administrativa) comply with the law, because entering those areas exceeds the purposes for which unions were created.The only standing held by unions is occupational or corporate standing, and therefore, to bring constitutional challenges directly, a potential declaration that the contested provisions are unconstitutional must favorably alter the obligations, powers, or rights of the members of that group. SIICE lacks standing to challenge Articles 1, 3, 12, 13, 117, 182, 183, 193, 141, 204 and 41 of the cited Executive Decree No. 35148, as well as that decree in its entirety; accordingly, the proper course is to dismiss the action outright, subject to the exceptions mentioned concerning Articles 10 and 192 of that decree; b) The petitioner lacks standing to challenge Articles 141 and 204 of the executive decree under review, insofar as those provisions have no relationship to or bearing whatsoever on the purposes and objectives of the petitioner union; that is, the contested articles do not in any way affect the economic, social, or professional benefits of SIICE members.With respect to Article 10 of that decree, it should be noted that, through Decision 14785-2010 issued at 14:48 hours on 1° de setiembre del 2010, that Chamber dismissed a constitutional challenge brought by SIICE itself against that article, reasoning that the provision is grounded in Articles 11 and 192 of the Constitution. With respect to Article 192 of the contested regulation, this Procuraduría considers that it is not unconstitutional, because it establishes the employer’s ability to exercise disciplinary authority (potestad disciplinaria) in cases involving violations of provisions related to government procurement. That authority is inherent to every employer and is also provided for in statutory provisions, such as Articles 96 et seq. of the Ley de Contratación Administrativa. Regarding the petitioner’s argument that it should have been granted the hearing provided for in Article 361, subsection 2), of the Ley General de la Administración Pública before the contested regulation was issued, we believe that this is not a matter to be debated in constitutional proceedings.See Decision No. 07-6491. It should be noted that the petitioner does not state the substantive grounds on which it challenges provisions 10, 141, 192 and 204 of Executive Decree No. 35148. Its argument revolves solely around the omission of the hearing provided for in Article 361 of the Ley General de la Administración Pública, which, as indicated, is purely a matter of legality and therefore may not be examined in these proceedings; c) In our opinion, the contested provision does not conflict with our Constitución Política, for the reasons set forth below. First, as already indicated, the petitioner lacks standing to challenge Article 1 of the executive decree under review. It is ICE, and not SIICE, that would have standing to challenge, in the appropriate proceedings, whether its autonomy was impaired, whether the legally established procedure for promulgating the challenged decree was followed, or whether it was assigned new duties contrary to the rules governing it.Through Decision 14785-2010 issued at 14:48 hours on 1° de setiembre del 2010, that Chamber dismissed a constitutional challenge brought by SIICE against the same article mentioned in this section, because it considered the issue raised—whether a regulatory provision violates or exceeds the statute—to be a matter of legality. The contested provision does not alter the legal status of ICE; rather, that institution is already recognized as a public enterprise; d) SIICE lacks standing to seek a declaration that Article 13 of the contested regulation is unconstitutional. The allegation concerns legality rather than a constitutional matter, insofar as the Sala Constitucional has held that a violation of the principle of hierarchy of norms (principio de la jerarquía de las normas) is an issue to be resolved in ordinary proceedings (SCV 2007-016492); e) Those arguments cannot be assessed in these constitutional proceedings because SIICE lacks standing to bring the action.Contrary to the petitioner’s claim, the contested rules do not themselves establish an exception regime for government procurement; rather, the contested provisions reflect other rules in the legal system currently in force. Furthermore, the contested provisions are supported by Chapter IV of Law No. 8660 of 8 de agosto de 2008 (Ley de Fortalecimiento y Modernización de de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones), entitled “Régimen Especial de Contratación Administrativa.” The second paragraph of Article 117 of the contested regulation warrants separate mention. In the opinion of this Procuraduría, it is not unconstitutional for the cited Article 117 to provide that the Contraloría General de la República may authorize direct contracting (contratación directa) or the use of procedures replacing the ordinary procedures, by means of a reasoned decision, because, as indicated, that provision already exists in statutory rules.The same is not true, however, of the sentence in that article stating, “Failure to decide the application within the indicated period shall be deemed administrative approval by silence (silencio positivo).” That sentence entails approval of the application merely upon expiration of the period, which is contrary not only to the express text of Article 80 of the Ley de Contratación Administrativa, but also to the supervisory and oversight powers granted to the Contraloría General de la República by Articles 183 et seq. of the Constitución Política. Therefore, if that Chamber finds that SIICE does have standing to challenge the constitutional validity of Article 117 of the contested regulation, we suggest that the sentence in that article stating, “Failure to decide the application within the indicated period shall be deemed administrative approval by silence,” be declared unconstitutional; f) Those provisions reflect or repeat other rules in the legal system currently in force, and therefore it may be stated that the alleged innovation does not exist.The subject of sanctions against private parties, the applicable procedure, and disqualification (inhabilitación), addressed in Article 193 of the challenged executive decree, has corresponding provisions in Articles 93 and 100 of the Ley de Contratación Administrativa and Articles 212 and 215 of its Reglamento. Lastly, the provision of the contested regulation concerning the imposition of fines—Article 41—already exists in Articles 212 and 215 of the Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa; g) CONCLUSION: Based on the foregoing, this advisory body recommends that the Sala Constitucional declare the action inadmissible with respect to Articles 1, 3, 12, 13, 41, 117, 182, 193, 141 and 204 of the Reglamento al Título II de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones. We also recommend declaring the action inadmissible insofar as it seeks the complete annulment of that decree.We further recommend dismissing the action on the merits with respect to Articles 10 and 192 of that regulation. If that Chamber finds that SIICE has standing to seek a declaration that all the provisions it challenges are unconstitutional, we recommend dismissing the action, except as to the sentence in Article 117 of the regulation stating, “Failure to decide the application within the indicated period shall be deemed administrative approval by silence,” with respect to which we recommend granting the action.
6. 6JULIETA BEJARANO HERNANDEZ, in her capacity as General Judicial Attorney-in-Fact without limitation as to amount for the Instituto Costarricense de Electricidad, submits her report and states, in summary, that: a) The action lacks proper grounds, as it does not specifically state the reasons why the challenged provisions are unconstitutional. It must therefore be dismissed; b) This is an executive regulation, the authority to issue which rests exclusively with the Executive Branch. The regulation implements Ley no.8660 “Ley de fortalecimiento y modernización de las entidades públicas del sector de telecomunicaciones.” Art.10 does not establish any novel mechanism in labor matters, but rather governs performance evaluations. Thus, there is no legal basis for conducting the consultation; c) The legal nature of ICE as an autonomous institution is determined and defined by Ley 449 “Ley de creación del ICE” and was strengthened by Ley 8660, never by executive decree, as the petitioner claims.As a public enterprise, it is subject to public law pursuant to art.3 of the LGAP and, absent an express provision to the contrary, its activities are governed by private law. Regarding the obligations of Gobierno Digital, the petitioner does not identify the projects that exceed the scope of ICE’s authority; d) It is precisely Ley 8660 that creates this special status for ICE procurement, and therefore, within the framework of that law, the challenged regulatory provision added further substance to what had already been established. Accordingly, that principle is not violated. ICE’s special administrative procurement regime (régimen especial de contratación administrativa) was created to strengthen it in the face of competition by providing it with a more agile framework that enables it to compete in a market open to competition; e) The regulation merely develops, supplements, and implements the statutory provisions established by the special law concerning the administrative procurement regime, while leaving intact the oversight and auditing authority assigned to the CGR. *Because art. 183 of the decree is identical to an article declared unconstitutional (art.205 of the Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa) by resolution no.2011-4431, ICE declined to apply it on grounds of relatedness; f) The challenged provisions do not disregard the legal framework governing fundamental rights, since various means are available for their defense.Moreover, penalties against private parties are imposed by law, and the decree’s sole purpose is to implement that law. The CGR’s powers derive from its organic law, and art.117 of the regulation merely reiterates a provision included among the functions granted by law to the oversight body. CONCLUSION: No provisions of the decree are unconstitutional.
7. 7By resolution issued at 11:28 on 21 de noviembre del 2012, the responses to the hearings granted to the Procuraduría General de la República and the Instituto Costarricense de Electricidad were deemed submitted.
8. 8The hearing provided for in articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with, pursuant to the authority granted to the Chamber by numeral 9 thereof, because this resolution is deemed sufficiently grounded in clear principles and provisions, as well as in the case law of this Court.
9. 9The statutory requirements have been satisfied in these proceedings.

Justice Castillo Víquez drafts the opinion; and,

I.Subject matter of the action. The petitioner challenges Decreto Ejecutivo número 35148-MINAET “Reglamento al Título II de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones,” claiming that it violates due process and the right of labor organizations to participate in drafting regulatory provisions that affect or may affect their legitimate interests. He states that the regulation contains several articles (10, 141, 192 and 204) that are directly related to labor rights and socioeconomic interests. In his view, pursuant to artículo 361 of the Ley General de la Administración Pública, the Executive Branch must grant representative social organizations with corporate interests a hearing regarding draft general provisions governing matters of interest to them, as is the case with the challenged articles. He further considers that artículo 1 of the challenged decree infringes the principle of statutory reservation (principio de reserva legal) established by artículos 121 inciso 14), 188 and 190 of the Constitución Política, because it alters the nature and legal framework of the Instituto Costarricense de Electricidad by means of an executive decree.

Likewise, he considers that it violates the principle of hierarchy of sources (principio de jerarquía de las fuentes) established in artículos 7, 129 and 140 incisos 3) and 18) of the Constitution, because artículo 13 of the challenged provision places the Reglamento a la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones above the Ley de Contratación Administrativa and the Ley General de Administración Pública. He also contends that artículos 12, 117 and 182 of the challenged decree violate the principle of oversight and supervision of public finances (principio de control y vigilancia de la hacienda pública), because they limit the functions of the Contraloría General de la República and create a special procurement regime for the Instituto Costarricense de Electricidad, relegating the Ley de Contratación Administrativa to a secondary position.

Finally, he alleges that artículos 41 and 193 of the executive decree introduce sovereign regulations (regulaciones de imperio) concerning fines and penalties directed at private parties, thereby violating artículo 39 of the Constitution in relation to numeral 19 of the Ley General de la Administración Pública.

II.The petitioner’s standing (legitimación). This Court has held that labor unions have direct standing to challenge the constitutionality of a provision only when they act in defense of their members’ interests in matters necessarily related to the core of their interests, purposes, obligations, or rights. In other words, the ability of labor unions to bring an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) directly is limited to circumstances in which their participation is necessary to obtain or preserve socioeconomic or professional benefits for their members, pursuant to artículo 60 of the Constitución Política.. In this regard, judgments números 2010-14785 issued at 14:48 on 1 de septiembre de 2010, and 2014-007914 issued at 9:15 on 6 de junio de 2014, stated, insofar as relevant, as follows:

“ III.-The Union’s standing to act in defense of collective interests. Regarding the standing of labor unions to act in defense of their members’ interests, the Chamber has stated that they may do so provided that a potential declaration that the challenged provisions are unconstitutional affects the obligations, powers, or authorities of the members of that group (see judgment número 02765-98 issued at 10:51 on 24 de abril de 1998). In a recent judgment of this Court, número 3688-97, issued at fifteen hundred hours on the first day of July of nineteen ninety-seven, the following was stated verbatim:

‘…for a collective interest to grant standing to the party bringing the action of unconstitutionality, it is not enough that the action be brought by an organization representing the interests of an identifiable group of persons; there must also be at least the possibility that a declaration of unconstitutionality would favorably modify the obligations, powers, or authorities of the members of that group. In other words, to establish standing based on a collective interest, in addition to the existence of a common core of interests among the organization’s members, the declaration that the challenged provisions are unconstitutional must bear a relationship—through its effect or impact—to the circumstances of the group. Therefore, anyone basing standing on the existence of a collective interest must explain the relationship between the constitutional claim and the group’s own circumstances, specifically its purpose and assets….’ “II.-The standing of labor unions in general and standing in this case.- In the case of corporations such as labor unions, the Sala Constitucional has recognized their standing to bring an action directly when they act in defense of their members’ interests in matters necessarily related to the core of their interests, purposes, obligations, or rights (see resolutions número 2009-018948, 2004-008926, 2003-07800, 2001-010539, among others).

This is the interest referred to in the second paragraph of artículo 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional when it speaks of the ‘group as a whole.’ Specifically, judgments 3688-97 and 2765-98 stated that a declaration of unconstitutionality must affect the purposes and objectives of the petitioning union. That criterion is founded on artículo 60 of the Constitution, under which unionization must be intended to defend, obtain, or preserve the economic, social, or professional rights, interests, or benefits of union members. Therefore, if the matter raised is unrelated to that core of interests, the application has been summarily dismissed for lack of standing. Accordingly, the standing of labor unions to defend their members’ interests is contingent upon a potential declaration that the challenged provisions are unconstitutional having a relationship to or an effect on the obligations, powers, or authorities of union members or on their socioeconomic interests.

(…).” That said, based on the foregoing, this Chamber finds that the petitioner lacks direct standing to challenge artículos 1, 3, 12, 13, 41, 117, 182, 183, 193 and 2014 of the Reglamento al Título II de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones because, as the Procuraduría General de la República states, those numerals do not directly affect the rights and interests of SIICE members, since a potential declaration that they are unconstitutional would not entail a modification generating any type of benefit for the rights and interests of the persons belonging to that union. On the other hand, and without prejudice to the foregoing, a majority of the Court considers that artículos 10, 141, 192 and 2014 of Decreto Ejecuto 35148-MINAET do fall within the admissibility criteria set forth in the case law cited above; consequently, the action is admissible with respect to those numerals.

III.Regarding the alleged unconstitutionality of Articles 10, 141, 192, and 204 of the Regulations to Title II of the Law on the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector. The petitioner considers that Articles 10, 141, 192, and 2014 of Decreto Ejecuto 35148-MINAET are unconstitutional because they were issued without respecting the right to a hearing (derecho de audiencia) granted to the Sindicato de Ingenieros del ICE by Article 361 of the General Public Administration Law. In this regard, it should be noted that the Constitutional Chamber, correctly, established in its earliest judgments that the hearing provided for in Article 361 of the General Public Administration Law is a requirement of legality, not constitutionality. Indeed, in decision number ° 459-91, issued at 15:10 on February 27, 1991, it stated as follows:

“Therefore, it is not the Constitution that establishes as a right that the Executive Branch grant interested parties a hearing before promulgating provisions of a general nature; rather, it is the General Public Administration Law that, in Article 361, has imposed this as an obligation upon the Executive Branch. Consequently, the failure to comply with that requirement before promulgating a decree is merely a matter of legality that must be litigated through the appropriate proceedings, since in this instance there is no constitutional violation that would bring the matter within the jurisdiction of this Chamber.”- Based on the cited precedent, the petitioner’s argument concerns a matter of legality that does not infringe Constitutional Law (Derecho de la Constitución), since, as has been noted on other occasions, the Executive Branch’s obligation to grant a hearing to entities representing general or corporate interests does not arise from Constitutional Law, because it is not an element forming part of the right of defense (derecho de defensa) (see judgment number 16491-07, issued at 14:57 on November 14, 2007).

Accordingly, the lack of public consultation before the issuance of provisions of a general nature constitutes a matter of legality rather than constitutionality, except in cases in which the provision affects fundamental rights (derechos fundamentales), which is not the case here. Therefore, the action must be dismissed with respect to this claim.

IV. Conclusion. For the reasons stated above, the appropriate course is to dismiss the action, as is hereby done

Por tanto:

By majority vote, the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) is dismissed. Justices Armijo and Cruz dissent and declare unconstitutional the following provisions of Decreto Ejecutivo número 35148-MINAET, “Regulations to Title II of the Law on the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector”: Article 13, for violating the principle of hierarchy of sources (principio de jerarquía de las fuentes); Article 117, as to the phrase “Failure to decide the application within the indicated period shall be deemed affirmative administrative silence (silencio positivo),” because it applies the doctrine of affirmative administrative silence in a matter in which it is inapplicable; and Articles 10, 141, 192, and 204, because the interested organizations were not afforded participation. In all other respects, they dismiss the action on other grounds.

Justice Rueda partially dissents, summarily rejects the action (rechaza de plano la acción) with respect to Articles 3,12, 13, 41, 93, 117, 141, 182, 183,193, and 204 of the challenged Decree solely for lack of standing (falta de legitimación activa); he also grants the action with respect to the challenged Articles 10 and 192 and provides separate grounds for dismissing the action with respect to Article 1. A summary of this ruling shall be published in the Official Gazette La Gaceta, and the ruling shall be published in full in the Boletín Judicial. Notice shall be given.- Gilbert Armijo S.

Chief Justice Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

DISSENTING OPINION OF JUSTICES ARMIJO AND CRUZ, AUTHORED BY THE FORMER: We, the undersigned Justices, dissent because, unlike the majority, we consider that the petitioner has sufficient standing to challenge the articles identified and, furthermore, that Articles 13, 117, 10, 141, 192, and 204 of the challenged regulations are unconstitutional, as explained below:

I.Subject matter of the challenge.- The petitioner, in her capacity as President of the Sindicato de Ingenieros del ICE y afines (SIICE), challenges Decreto ejecutivo número 35148 -MINAET, “Regulations to Title II of the Law on the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector.” She considers those regulations unconstitutional for the following reasons:

• 1)In their entirety, for violation of due process (debido proceso) and the right of social organizations to participate in drafting regulatory provisions that affect or may affect their legitimate interests. She states that the regulations contain several articles (10, 141, 192, and 204) directly related to labor rights and socioeconomic interests. Under Article 361 of the General Public Administration Law—understood as a principle of constitutional rank—the Executive Branch must grant a hearing to social organizations representing corporate interests regarding draft provisions of general application governing matters of interest to them, as is indeed the case with the challenged articles. They cite decision number 1993-4702 of this Chamber, according to which: “… it has repeatedly been established that when the administration drafts provisions of a general nature, it must grant a hearing to entities representing general or corporate interests, such as the petitioners herein … in accordance with the principle established by Article 361 of the General Public Administration Law.” 2) Article 1° of the executive decree violates the principle of statutory reservation (principio de reserva legal) (Articles 121. 14, 188, and 190 of the Constitution) by altering the nature and legal regime of ICE through an executive decree.

They state that the regulations classified ICE as a state-owned enterprise-entity (empresa-ente estatal), even though, for such a concept to be legitimate, it should have been introduced by statute; moreover, classification as an enterprise nullifies the public-service nature of the activities it performs. Regulations cannot establish that the public service provided by ICE is governed by private law, because this infringes Articles 188, 190, and 121, subsection 14), of the Political Constitution. Administrative autonomy is violated by assigning ICE responsibility for Gobierno Digital, since a function of that nature may be delegated and assigned only by statute, thereby violating Article 190 of the Constitution because ICE was not consulted regarding that obligation.

• 3)Article 13°, by placing the executive regulations to the Law on the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector above the Administrative Procurement Law and the General Public Administration Law, contravenes the principle of hierarchy of sources established in Articles 7, 129, and 140, subsections 3) and 18), of the Political Constitution, in relation to Article 6 of the General Public Administration Law. Furthermore, it gives normative force to a contract, even though contracts are not legal rules.
• 4)Articles 12, 117, and 182, for violating the principle of control and oversight of public finances (principio de control y vigilancia de la hacienda pública) (Articles 182 through 184 of the Political Constitution): Furthermore, all matters relating to administrative procurement (contratación administrativa) must be governed by statute. The Chamber has declared special procurement regimes unconstitutional, SCV 1998-5947 (banks may not be excluded from the Ley de Contratación Adm) and 07-1557 (the procedure for purchasing medicines for the CCSS, which required only CGR authorization, was annulled). Article 12 of the decree creates a special procurement regime for ICE, relegating the application of the Administrative Procurement Law to a secondary and supplementary role. The challenged Article 117 assigns and defines the duties of the Contraloría General de la República through regulations, which is contrary to the Political Constitution, since this may be done only by formal statute (ley formal).
• 5)Articles 193 and 41 of the executive decree violate the principle of statutory reservation by regulating, through regulations, matters relating to the regime governing the fundamental rights of private persons, thereby violating Article 39 of the Constitution in relation to Article 19 of the General Public Administration Law. This is because they introduce sovereign regulations (regulaciones de imperio) concerning fines and penalties imposed on private persons.

II.The petitioners’ standing in this case.- We consider that, as established in the decision admitting this action for consideration, the petitioner’s standing, as President of the Sindicato de Ingenieros del ICE (SIICE), has two bases. On the one hand, it derives from her authority to defend collective and diffuse interests (intereses colectivos y difusos), since the activities of the Instituto Costarricense de Electricidad constitute a public service whose ultimate beneficiaries are all citizens who use it. On the other hand, pursuant to Article 60 of the Political Constitution, the union she represents is also an accredited holder of the right to protect the socioeconomic rights and interests of both its member workers and workers generally. Regarding the latter point, it should be recalled that the Constitutional Chamber has recognized unions’ standing to bring an action directly when defending their members’ interests in matters necessarily related to the core of their interests, purposes, obligations, or rights (see decisions number 2009-018948, 2004-008926, 2003-07800, 2001-010539, among others).

This standard is based on Article 60 of the Constitution, under which unionization must have the purpose of defending, obtaining, or preserving the economic, social, or professional rights, interests, or benefits of union members. Such standing was recently recognized in decision no.2014-007914, issued at 09:15 on June 06, 2014, which stated the following regarding the Sindicando del IFAM:

“II.- On the Standing (legitimación) of Unions in General and Standing in This Case.- In the case of corporate bodies such as unions, the Sala Constitucional has recognized their standing to bring a constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) directly when defending the interests of their members in matters necessarily related to the core of their interests, purposes, obligations, or rights (see resolutions numbers 2009-018948, 2004-008926, 2003-07800, 2001-010539, among others). That is the interest referred to in the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional when it speaks of the ‘community as a whole.’ Specifically, judgments 3688-97 and 2765-98 stated that a declaration of unconstitutionality (declaratoria de inconstitucionalidad) must have an impact on the purposes and objectives of the union bringing the challenge. The basis for that criterion lies in Article 60 of the Constitution, under which unionization must have the purpose of defending, obtaining, or preserving the economic, social, or professional rights, interests, or benefits of union members.

Consequently, if the issue raised is unrelated to that core of interests, the application has been summarily dismissed for lack of standing. Thus, the standing of unions to defend the interests of their members is conditional upon the potential declaration that the challenged provisions are unconstitutional having a relationship to or impact on the obligations, powers, or authority of union members or on their socioeconomic interests. Applying the foregoing criterion to the present case, it is clear that the challenged legislation affects the socioeconomic interests of the union’s members, since it concerns one of IFAM’s sources of funding and the Union represents the socioeconomic interests of its members—IFAM employees. Along the same lines, this Sala has recognized the standing of associations organized as business chambers to bring a constitutional challenge in defense of corporate interests (see vote no. 08-014922 at 14:55 on 08 de octubre del 2008, which established that ‘These corporate entities do indeed represent and defend a core of interests belonging to the members of the particular community or common activity in which they engage and, as such, act on behalf of their members, so that we are dealing with an interest of those entities and, at the same time, of each of their members; this constitutes a corporate interest or an interest concerning that legally organized community, which is why this challenge is admissible under the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional’) and, in general, to professional associations, associations, unions, chambers, and any legal entity created for the purpose of defending or promoting a particular type of interest held by its members.

In this regard, see vote no. 10-001625 at 09:30 on 27 de enero del 2010, which states: ‘On Standing. The applicant Association has direct standing before this jurisdiction because it appears in defense of its members. The second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs three grounds for standing. First, no underlying case (asunto previo) awaiting resolution is required where the challenged provision or act cannot cause individual and direct injury, making it impossible for the provision or challenged act to be applied in a specific case in which its unconstitutionality could be alleged. Although these cases are exceptional, failure to allow a direct challenge would result in a denial of constitutional justice, as occurred before the enactment of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. The second ground concerns the defense of diffuse interests (intereses difusos), which the Sala has progressively defined in its case law—the right to a healthy and ecologically balanced environment, the Nation’s archaeological and cultural heritage, and so forth.

Finally, the third ground governed by the second paragraph of the Ley de la Jurisdicción Constitucional concerns collective interests (intereses colectivos). A group of persons that has previously created a collective entity to defend certain interests or rights decides to collectivize its specific interest within that legal organization, without, of course, losing the individual interest. The collective entity may therefore participate in proceedings to defend an interest of this nature, although its claims must necessarily be limited to defending the collective interest represented by the legal organization. These include associations, unions, chambers, and, in general, any legal entity created for the purpose of defending or promoting a particular type of interest held by its members. Thus, if a large group of persons has a common interest and has collectivized it through a legal entity, it is easier for them to defend those interests through the corporate entity than individually.

The Ley de la Jurisdicción Constitucional has established the possibility for these organizations to appear directly before the Constitutional Jurisdiction (Jurisdicción Constitucional) by bringing a constitutional challenge without an underlying case, because they do so on behalf of a group of persons directly affected by the provision or act challenged as unconstitutional. In our legal system, procedural law has traditionally been individualistic, fundamentally recognizing individual standing and admitting collective standing in only a few cases.’ Accordingly, the standing requirement is met in this case. Therefore, because it is clear that the applicant Union seeks to defend or preserve economic, social, or professional rights, interests, or benefits for its members, it has sufficient standing to bring a direct challenge. The applicant has sufficient standing to seek a declaration that the challenged provisions are unconstitutional, without needing an underlying case on which to base this challenge.

A change in an institution’s funding, specifically in its sources of revenue, will clearly affect the socioeconomic interests of IFAM employees and, therefore, those of the members represented by the Union.” Therefore, because it is clear that the applicant Union seeks to defend or preserve economic, social, or professional rights, interests, or benefits for its members, it has sufficient standing. This is therefore dual standing: it concerns not only the defense of diffuse interests—as noted in the resolution admitting this challenge for consideration—but also the defense of its members’ interests. In summary, we consider that the applicant has sufficient standing to seek a declaration that the challenged provisions are unconstitutional, without needing an underlying case on which to base this challenge. Having stated the foregoing, it was appropriate to examine each of the arguments raised in this challenge, as set forth below.

III.On the Alleged Unconstitutionality of the ENTIRE Reglamento al título II de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del sector telecomunicaciones Because Consultation Was Not Conducted as Required by art.361 of the LGAP.- The applicants state that the regulations contain several articles (10, 141, 192 y 204) directly related to labor rights and socioeconomic interests and that, pursuant to Article 361 of the Ley General de la Administración Pública—understood as a principle of constitutional rank—the Executive Branch must grant a hearing (audiencia) to social organizations representing corporate interests regarding proposed general provisions governing matters of interest to them, as is indeed the case with the challenged articles, in accordance with what this same Sala established in vote number 1993-4702, which states: ‘… it has repeatedly been established that when the Administration drafts provisions of a general nature, it must grant a hearing to entities representing general or corporate interests, such as the applicants herein … in accordance with the principle laid down in Article 361 of the Ley General de la Administración Pública.’ The provisions cited by the applicants establish the following:

“Article 10.— In accordance with Article 192 of the Constitución Política and Article 32 of Ley Nº 8660, the job security (estabilidad) of employees of ICE and its companies is subject to performance and productivity evaluations based on the objectives and indicators defined by ICE.

ICE, in accordance with Article 2 of these regulations, shall define the comprehensive policy and management, positions, salaries, and other matters concerning its technical and managerial personnel, both for itself and for its companies.

Likewise, ICE and its companies, in accordance with Articles 16 and 32 of Ley Nº 8660, may define and gradually implement compensation structures for employees considered strategic to ICE and its companies in the context of market liberalization, including, but not limited to, variable compensation structures based on performance and productivity and a single-salary system (salario único). Strategic employees shall mean personnel required to ensure the company’s sustainability and continuity, based on their level of specialization and knowledge of the business.

ICE and its companies may define, fund, and implement labor-mobility mechanisms (mecanismos de movilidad laboral) for the benefit of their employees and the company, as well as partial-severance-payment mechanisms (mecanismos de liquidaciones parciales), so as to permit the implementation of variable compensation while safeguarding vested rights (derechos adquiridos) and settled legal situations (situaciones jurídicas consolidadas) existing when the new compensation structures enter into force.

ICE and its companies shall adopt a flexible organizational structure to respond promptly and optimally to the changing demands of the electricity and telecommunications markets. ICE companies shall coordinate the matters stated herein with the parent company.

The ICE Board of Directors shall appoint the General Manager and such Managers and Deputy Managers as are necessary to best fulfill the objectives and responsibilities of ICE and its companies. For all purposes, the managers, deputy managers, and senior supervisors of ICE and its companies, as defined by autonomous organizational regulations (reglamentos autónomos de organización), shall be considered positions of trust (personal de confianza) and may be appointed for fixed terms in order to facilitate results-based management contracts and performance indicators.” “Article 141.— Services Contract (Contrato de Servicios). To procure technical or professional services provided by natural or legal persons, ICE shall follow public tender, abbreviated tender, or direct procurement procedures, as applicable.

Such procurements shall not create a public employment relationship (relación de empleo público) between the Administration and the contractor and shall be compensated in accordance with the applicable fee schedules when the services are governed by mandatory fee schedules. Otherwise, the tender specifications (cartel) or the applicable form, in cases of direct procurement, shall require an itemized breakdown of the cost of the services, detailing direct costs, indirect costs, and profits.

The eligibility requirements shall establish a suitable profile, and when rates are not regulated, price shall not constitute the sole determining factor in comparing bids; parameters may also be included to assess the personal, professional, or business qualifications of the participants.

The contracting of professional services inherent in a public employment relationship is excluded from the application of the Ley de Contratación Administrativa and its Regulations; therefore, such contracting shall be governed by the provisions of the Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones.

When market conditions and the high and frequent demand for services so warrant, an undertaking may be agreed upon to provide the services in accordance with the specific needs arising during a given period or on demand. Quotations shall be based on unit prices calculated on the basis of projected costs and potential demand for the service. In the case of competitive bidding procedures (licitaciones), the bidding terms (cartel) shall clearly define, among other matters: the term of the contract, which may not exceed six years; the conditions for periodic price adjustments, whether upward or downward, according to market behavior; the rules governing any exclusivity; the methodology for performance of the contract; and any other relevant matters.” “Article 192.—Penalties for officials. Administrative penalties shall be imposed by the head of ICE vested with disciplinary authority against officials who take actions contrary to the provisions of the Ley de Contratación Administrativa and its Regulations, as well as the Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones and its Regulations.

Such penalties shall consist of a written warning, suspension without pay, or dismissal, in accordance with the provisions of the regulations in force.” “Article 204.—ICE is authorized to make donations to Associations established under Ley Nº 218 del 8 de agosto de 1939. In addition, ICE may establish foundations for the purpose of carrying out or assisting in carrying out, through the allocation of such assets as ICE may determine, educational, charitable, artistic, literary, or scientific activities and, in general, any activities promoting social welfare, including, but not limited to, awarding scholarships to high-achieving students of limited means, particularly, but not exclusively, in the areas affected by the company’s projects. ICE may recruit scholarship recipients who distinguish themselves through their academic performance, creativity, innovation, perseverance, and commitment to public service.” For its part, the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) states in its report that the petitioner lacks standing (legitimación) to challenge Articles 141 and 204 of the executive decree under review, insofar as those provisions bear no relation to or effect whatsoever on the purposes and objectives of the petitioner union; that is, the challenged articles do not in any way affect the economic, social, or professional benefits of SIICE members.

With respect to Article 10 of that decree, it notes that, by judgment (resolución) 14785-2010 de las 14:48 horas del 1° de setiembre del 2010, this Chamber dismissed an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) filed by SIICE itself against that article, reasoning that the provision is grounded in Articles 11 and 192 of the Constitution. With respect to Article 192 of the challenged regulations, it considers that the provision is not unconstitutional because it establishes the employer’s authority to exercise disciplinary powers in cases involving violations of provisions related to administrative contracting (contratación administrativa), an authority inherent in every employer and also provided for in statutory provisions, such as Articles 96 et seq. of the Ley de Contratación Administrativa. As to the petitioner’s argument that it should have been granted the hearing provided for in Article 361, subsection 2), of the Ley General de la Administración Pública before the challenged regulations were issued, it considers that this is not a matter to be addressed in constitutional proceedings, as stated in judgment no.07-16491.

It should be noted that its argument rests solely on the omission of the hearing required under Article 361 of the Ley General de la Administración Pública, which is a matter of ordinary legality and, therefore, is not subject to review in these proceedings. For his part, the representative of the Instituto Costarricense de Electricidad maintains that the challenged regulations are executive regulations, the authority to issue which rests exclusively with the Executive Branch. The regulations implement Ley no.8660, “Ley de fortalecimiento y modernización de las entidades públicas del sector de telecomunicaciones,” and art.10 does not establish any novel concept in labor matters, but instead regulates performance evaluations. Accordingly, there is no legal basis for conducting the consultation.

In this regard, it is established that the challenged regulations suffer from the defect identified by the petitioner because, despite being executive regulations, by virtue of the constitutional right to participation, although the regulations as a whole were not required to undergo consultation, the specified provisions (10, 141, 192 and 204), concerning the employment stability of ICE officials, service contracts, penalties for officials, and the establishment of foundations, should have been submitted for consultation to entities representing general or corporate interests affected by those provisions, such as the petitioner union in this case. It should be recalled that this Chamber has held that “when the Constitución Política states that the Government of the Republic is popular, representative, alternating, and accountable, it must be clearly understood that citizen participation is not limited merely to exercising the right to vote or aspiring to hold elective public office, but also, under this new vision, entails offering persons a genuine opportunity to contribute to the State’s political decision-making, especially when such decisions have national significance or might potentially affect the fundamental rights of certain sectors of the population.” (see judgment 00-8319, de las diez horas dieciocho minutos del ocho de setiembre del dos mil).

Thus, in this case, because the challenged provisions (Articles 10, 141 192 and 204) concern matters directly affecting the members of the petitioner union, those members should have been afforded an opportunity to participate, and the failure to do so unquestionably constituted a violation of the fundamental right to participation. Moreover, although it is true that this Chamber has already ruled on the constitutionality of Article 10 of the challenged Regulations, the issue it examined concerning that provision was substantive rather than procedural, as is the issue now before it.

IV.Regarding the allegation that Article 1° of the challenged Regulations is unconstitutional because it violates the principle that matters must be governed by statute (principio de reserva legal) by altering the nature and legal regime of ICE through a decree.—The petitioners state that ICE was classified by regulation as a public enterprise-entity (empresa-ente estatal), although, to be legitimate, that concept should have been introduced by statute; they further contend that its classification as an enterprise negates the public-service character of the activities it performs. They also argue that regulations cannot establish that the public service provided by ICE is governed by private law, because doing so infringes Articles 188, 190 and 121, subsection 14), of the Constitución Política. Administrative autonomy is violated by assigning ICE responsibility for Digital Government, since a function of that nature may be delegated and assigned only by statute, thereby violating Article 190 of the Constitution because ICE was not consulted regarding that obligation. The challenged Article 1° provides as follows:

“Article 1º—Ley Nº 8660 del 8 de agosto del 2008, Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, and these Regulations shall be interpreted in accordance with the principles of flexibility, efficiency, effectiveness, and enhancement of the competitive capacity of the Instituto Costarricense de Electricidad and its companies.

The Instituto Costarricense de Electricidad, hereinafter ICE, is a public enterprise-entity (empresa-ente público) organized as an autonomous institution and, pursuant to Article 3º of the Ley General de la Administración Pública, its activities are governed by Private Law.

Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima, hereinafter RACSA; Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad Anónima, hereinafter CNFL; Compañía Radiográfica Internacional Costarricense Sociedad Anónima, hereinafter CRICSA; and any other companies that ICE may establish or acquire pursuant to Article 5º of Ley Nº 8660 are private enterprise-entities (empresas-entes privados) organized as corporations and, pursuant to Article 3º of the Ley General de la Administración Pública, their activities are governed by Private Law.

Regardless of their legal nature, ICE and its companies are operators in the electricity and telecommunications markets; in that capacity, they are subject to the same rights and obligations as the other competitors, and no obligations different from those imposed on such competitors may be imposed upon them.

ICE, or the company within its Group that ICE designates, shall be the Costa Rican State entity exclusively responsible for developing Digital Government projects. For this purpose, it shall take into account the guidelines issued by the Comisión Intersectorial de Gobierno Digital and coordinate with the Secretaría Técnica de Gobierno Digital. Public entities and bodies shall suspend investments intended for developing Digital Government projects and are authorized to execute the instruments, agreements, and contracts necessary with ICE, or with the company designated by ICE, in order to benefit from the services provided as a result of Digital Government projects.

For registration and sound administrative purposes, the ICE Board of Directors may establish the consortium known as GRUPO ICE, comprising the Instituto Costarricense de Electricidad, Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima, Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad Anónima, Compañía Radiográfica Internacional Costarricense Sociedad Anónima, and any companies established or acquired pursuant to Article 5º of Ley Nº 8660.” In its report, the Procuraduría General de la República states that the challenged provision does not alter ICE’s legal nature, but rather that ICE is already recognized as a public enterprise. For his part, the ICE representative states in his report that ICE’s legal nature as an autonomous institution is determined and defined by Ley 449 “Ley de creación del ICE” and was further strengthened by Ley 8660, never by the executive decree, as the petitioner claims. As a public enterprise, ICE is subject to public law pursuant to art.3 of the LGAP, and, unless an express provision states otherwise, its activities shall be governed by Private Law. Regarding the Digital Government obligations, the petitioner does not identify the projects that exceed the scope of ICE’s authority.

In this regard, our examination of the provision confirms that it alters neither the nature nor the legal regime (régimen jurídico), but rather that what it establishes is consistent with the LGAP. ICE is a state-owned enterprise organized as an autonomous institution, as established in Article 8 of Ley no.449, in conjunction with Art.3 of the LGAP. Accordingly, its organization is governed by Public Law and its activities by Private Law. Of course, Private Law applies to its activities subject to the exception of the specific activity of providing public services, because in that case such activity is subject to public-service regulations and principles. Fundamentally, the plaintiff appears to misunderstand the nature of ICE, whose status as a state-owned enterprise is in no way incompatible with the provision of public services, provided it is understood that, with respect to this type of activity, it is subject to all public-law regulations and not to Private Law. Moreover, the claim of unconstitutionality concerning its obligations to the Gobierno Digital is not substantiated. Thus, with respect to this issue, we consider that the action filed should have been dismissed on the merits rather than for lack of standing.

V.Regarding the claim that Article 13 of the challenged Regulations is unconstitutional because it violates the hierarchy of sources principle.- The plaintiffs state that Article 13, by placing the executive regulations implementing the Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones above the Ley de Contratación Administrativa and the Ley General de Administración Pública, contravenes the hierarchy of sources principle established in Articles 7, 129, and 140, subsections 3) and 18), of the Constitución Política, in conjunction with section 6 of the Ley General de la Administración Pública. Furthermore, it gives normative force to a contract, even though contracts are not legal rules. The challenged Article 13 provides as follows:

“Article 13.— Hierarchy of Sources. ICE’s administrative procurement activities (contratación administrativa) shall be governed according to the following order:

1. Constitución Política.

2. International treaties containing public-procurement chapters.

3. Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones.

4. Reglamento Ejecutivo a la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones del ICE.

5. Ley de Contratación Administrativa.

6. Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa.

7. Ley General de la Administración Pública.

8. Tender specifications (Cartel).

9. Contract.

10. Organizational and Service Regulations (Reglamentos de Organización y Servicios).

11. Internal Directives.

12. Practices, rules, and customs of ordinary law.” In its report, the Procuraduría General de la República states that SIICE lacks standing to seek a declaration that Article 13 of the challenged Regulations is unconstitutional and, furthermore, that the claim does not concern a constitutional matter but rather an issue of legality, insofar as the Sala Constitucional has held that a violation of the hierarchy of legal rules principle is an issue to be resolved in ordinary proceedings (SCV 2007-016492). For his part, the ICE representative states in his report that Ley 8660 itself creates that special status for ICE procurement and that, within the framework of that law, the challenged regulatory provision supplemented what had already been established. Therefore, that principle is not violated. ICE’s special administrative procurement regime was established to strengthen it in the face of competition by providing it with a more agile framework that enables it to compete in a market open to competition.

In this regard, although this Sala has sometimes held that a claim concerning the hierarchy of sources may be an issue of legality, in cases such as the one presented here, where the alteration of the hierarchy of sources is so clear and evident, we consider that the issue must be examined. For example, because the provision places regulations above statutes—as occurs with the challenged Regulations being placed above the Ley de Contratación Administrativa and the Ley General de la Administración Pública—and contracts above regulations—as occurs with the tender specifications and the contract being placed above the Reglamento de Organización y Servicios—this can only be regarded as a constitutional matter. Therefore, because a clear violation of the hierarchy of sources principle has been demonstrated, Article 13 of the challenged Regulations is deemed unconstitutional.

VI.Regarding the claim that Articles 12, 117, and 182 of the challenged Regulations are unconstitutional because they violate the oversight and supervision of the Public Treasury (Hacienda Pública) (Constitutional Articles 182 through 184).- The plaintiffs state that all matters concerning administrative procurement must be governed by statute and that the Sala has declared special procurement regimes unconstitutional in decisions numbers 1998-5947 (banks may not be excluded from the Ley de Contratación Administrativa) and 07-1557 (the procedure for purchasing medicines at the CCSS that required only CGR authorization was annulled). Article 12 of the decree creates a special procurement regime for ICE, relegating the application of the Ley de Contratación Administrativa to a secondary and supplementary role. For its part, the challenged Article 117 assigns and defines the functions of the Contraloría General de la República through regulations, which is contrary to the Constitución Política because this may be done only through a formal statute (ley formal). The challenged articles provide as follows:

“Article 12.— ICE’s procurement of goods and services shall be governed by the special provisions established in the Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, these Regulations, and the Reglamento Interno de Contratación Administrativa del ICE. The Ley de Contratación Administrativa and its regulations shall apply on a supplementary basis.

To fulfill the purposes established by the legal system, ICE and its companies may channel their procurement of goods and services through one or more ICE companies in order to realize economies of scale, in which case the constitutional principles governing administrative procurement must be observed.

The goods-and-services procurement activities of ICE companies, as well as matters concerning the Junta de Adquisiciones, shall be governed by autonomous regulations approved by ICE. If ICE does not own all the shares of a company, ICE shall inform its companies before publishing the regulations.” “Article 117.— Procurement authorized by the Contraloría General de la República. The Contraloría General de la República may, by reasoned decision (resolución motivada), authorize direct contracting (contratación directa) or the use of procedures replacing ordinary procedures in circumstances other than those provided for in the preceding provisions.

The Contraloría General de la República shall decide the request within ten business days and may establish conditions intended to ensure that the public interest is served more effectively. It shall also specify the available avenue of appeal and the time limits applicable to the corresponding proceeding. Failure to decide the request within the stated period shall be deemed affirmative administrative silence (silencio positivo). The Contraloría General’s review of the request shall be limited to legality.” “Article 182.— Contract termination (Resolución contractual). The Administration may unilaterally terminate contracts due to a breach attributable to the contractor. Once the contract-termination decision becomes final, the performance bond (garantía de cumplimiento) and any other fines shall be enforced, if appropriate, without any additional proceeding. If the Administration included retention clauses in the tender specifications, or if invoices payable to the Contractor remain outstanding, those amounts may be applied toward payment of the damages awarded.

If the bonds and retained amounts are insufficient, the necessary administrative and judicial measures shall be taken to obtain full compensation.” In its report, the Procuraduría General de la República states that these arguments cannot be evaluated in these constitutional proceedings because SIICE lacks standing to bring the action. Contrary to the plaintiff’s contention, the challenged provisions do not themselves establish an exceptional administrative procurement regime; rather, they reflect other provisions of the legal system currently in force. Furthermore, the challenged provisions are supported by Chapter IV of Ley número 8660 del 8 de agosto de 2008 (Ley de Fortalecimiento y Modernización de de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones), entitled “Special Administrative Procurement Regime.” The second paragraph of Article 117 of the challenged Regulations warrants separate consideration.

It is not unconstitutional for that provision to establish that the Contraloría General de la República may, by reasoned decision, authorize direct contracting or the use of procedures replacing ordinary procedures, because, as stated, that provision already exists in statutory rules. The same is not true, however, of the sentence in that article stating, “Failure to decide the request within the stated period shall be deemed affirmative administrative silence.” That sentence means that the request is approved merely through the passage of the applicable period, which is contrary not only to the express language of Article 80 of the Ley de Contratación Administrativa, but also to the supervisory and oversight powers conferred upon the Contraloría General de la República by Articles 183 et seq. of the Constitución Política. Therefore, should this Sala find that SIICE does have standing to challenge the constitutional validity of Article 117 of the challenged Regulations, we suggest that it declare unconstitutional the sentence in that article stating, “Failure to decide the request within the stated period shall be deemed affirmative administrative silence.” For his part, the ICE representative states in his report that the Regulations merely develop, supplement, and implement the statutory provisions established by the special law for the administrative procurement regime and leave intact the oversight and supervisory powers assigned to CGR.

Because Art. 183 of the decree is identical to an article declared unconstitutional—Art.205 of the Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa—by decision no.2011-4431, ICE declined to apply it on grounds of connection (conexidad). CGR derives its powers from its organic law, and Art.117 of the Regulations merely reiterates a provision set forth among the functions granted by law to the oversight body.

In this regard, the Court proceeds to examine the constitutionality of Articles 112 and 117, because the plaintiff did not substantiate the alleged unconstitutionality of Article 182.

• 1)Regarding the unconstitutionality of Article 117 of the regulations: This Chamber, in Decision No. 08-010450 of 09:00 hours on June 23, 2008, concerning the optional constitutional consultation (Consulta facultativa de constitucionalidad) on the Law Regulating the Insurance Market, indeed held, with respect to positive administrative silence (silencio positivo) in cases of approval (refrendo), that:

“The provision challenged in this consultation merely recognizes the doctrine of positive administrative silence for the oversight function performed by the Contraloría General de la República through approval, establishing a period of fifteen business days for its completion, which represents a reduction of the ordinary one-month period provided for in Article 330 of the Ley General de la Administración Pública. The Chamber considers that this does not constitute a constitutional defect and, instead, is a mechanism for streamlining the operation of Public Administrations and achieving greater efficiency in their contracting. Each active Administration (Administración activa) is responsible for verifying compliance with the legally prescribed procedures and, consequently, with all applicable provisions in force. Therefore, the Contraloría will retain its powers to review actions falling within the scope of its authority, including, in cases where positive administrative silence operates, the power to verify that the prerequisites for its operation were satisfied.

Justices Armijo Sancho and Cruz Castro dissent and consider the application of positive administrative silence to the Comptroller’s approval function unconstitutional.” However, as we stated in our dissenting opinion in that decision, the application of positive administrative silence to the Comptroller’s function is unconstitutional. With regard to the powers of the Contraloría General de la República, we consider that the holding of this Constitutional Court in Judgment No. 9524-1999 of December 3, 1999, may in no way be disregarded:

“An essential function of the Contraloría General de la República is the oversight of the Public Treasury (hacienda pública), pursuant to a constitutional mandate—Article 183 of the Constitution—and it may perform this function through various forms of control, whether approval and other means, such as auditing or inspections, or appeals themselves or ex post intervention (intervención a posteriori). In this regard, it must be borne in mind that, just as the constitutional provision refers to ordinary legislation so that it may establish the various forms of public procurement (contratación administrativa) according to their amount, thereby establishing public bidding (licitación pública), private bidding (licitación privada), direct contracting (contratación directa), and auction through an alternative procedure, according to the classification established by the Ley de la Administración Financiera de la República, No. 1279, of May 2, 1951, repealed by the Ley de la Contratación Administrativa, No. 7494, of May 2, 1995, supplemented and amended by Law No. 7612, of July 22, 1996, which establishes the following classification: public bidding, registry bidding (licitación por registro), restricted bidding (licitación restringida), auction, and direct contracting; likewise, it falls within the exclusive authority of the Contraloría General de la República to design various mechanisms and methods for overseeing public procurement according to the amount, subject matter, and public institution conducting the procurement, in accordance with the principles set forth in the Political Constitution itself and, obviously, within the legal framework conferred by its own Organic Law.

Therefore, the assertion made by the representative of the Contraloría General de la República in its submission is correct in considering that, based on the nature, purpose, and amount of the procurement concerned, it is constitutionally permissible for that body to establish reasonable and proportionate conditions for the power granted to it by Article 184 of the Constitution to approve State contracts, with a view to avoiding the creation of mechanisms that hinder expeditious administrative management, and in view of the public interest; since approval must be understood as part of the powers to oversee the Public Treasury that belong exclusively to the Contraloría, for the exercise of which it possesses complete functional and administrative independence under Article 183 of the Fundamental Charter itself, and it may therefore define the scope, mechanisms, and procedures of supreme oversight, even vis-à-vis the legislature if the latter infringes upon its independence, as previously noted in Judgment No. 00998-98.” The challenged article establishes authorization by the CGR for ICE to use direct contracting or procedures replacing the ordinary procedures in circumstances not otherwise provided for; that authorization must be granted within 10 business days, after which positive administrative silence is deemed to apply.

It is generally understood that both positive administrative silence and negative administrative silence (silencio negativo) help expedite administrative proceedings (procedimiento administrativo) in the face of inaction by the Public Administration. However, positive administrative silence in particular, because it constitutes a presumed administrative act (acto administrativo presunto), must be interpreted restrictively, since it may pose serious risks in sensitive matters such as environmental matters, the public domain (dominio público), and the oversight of public funds, as in this case. Just as this Chamber has held that this doctrine does not apply to environmental matters, we also consider that it should be stated that it likewise does not operate with respect to the oversight of public funds or the exercise of constitutional powers granted to the Comptroller Body (Organo Contralor).

Moreover, because of its implications, it must be established by statute and not by regulations, as occurred here. We therefore consider that challenged Article 117 is unconstitutional because it establishes positive administrative silence through regulations and for matters related to constitutional powers, namely the functions of the Contraloría General de la República involving oversight of the Public Treasury. All of this violates, in addition to the principle of statutory reservation (principio de reserva legal), Articles 182, 183, and 184 of the Political Constitution. In conclusion, because we are dealing with constitutional powers granted to a Comptroller Body concerning oversight of the Public Treasury, we consider it unconstitutional to establish, through regulations, positive administrative silence with respect to the request provided for in Article 117 of the challenged regulations; therefore, the phrase “Failure to decide the request within the stated period shall be deemed positive administrative silence” is unconstitutional.

• 2)Regarding the constitutionality of Article 12 of the regulations, provided that it is interpreted to mean that the Contraloría General de la República continues to exercise full oversight over ICE procurement.—In this regard, it is necessary to recall that, under the constitutional framework for public procurement, the public-bidding procedure is the rule and not the exception. Accordingly, any legislative initiative aimed at relaxing the scope of this provision, or at reversing that rule so that the exception becomes the rule, clearly constitutes a transformation of the constitutional provision that finds no support in the text of the provision. However, this does not mean that this Chamber has not accepted exceptions to that rule. Exceptions may indeed be established to the ordinary procedures set forth in the Ley de la Contratación Administrativa, derived from Article 182 of the Constitution, provided that the constitutional framework—principles and oversight—is respected and that the exception is reasonable and proportionate to the purposes of the procurement (see decision 3860-99 and precedents 5947-98; 6754-98; 3860-99).

In the case of the challenged provision, it states that the procurement of goods and services undertaken by ICE shall be governed by the special provisions established by the Law on the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector. That legislation, a detailed analysis of which is not warranted in this action because it has not been challenged, merely reproduces the foregoing in Article 22, stating that “ICE shall use the ordinary public-bidding and abbreviated-bidding procedures... and may also apply the special direct-contracting regime.” Therefore, we do not see how the challenged regulatory provision could be unconstitutional. It should be noted that this does not involve the creation of a special procurement regime, but rather a procurement framework—which includes public bidding, abbreviated bidding (licitación abreviada), and direct contracting—that is, in principle, consistent with the previous framework and in no way violates the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad).

This is particularly so if it is understood that, regardless of the procedure used in a specific case, it remains subject to the control and oversight exercised by the Contraloría General de la República. Furthermore, it should be noted that the case presented differs from those decided by this Chamber in the judgments cited by the applicants. In decision No. 5947-1998, a provision of the Ley Orgánica del Banco Central was declared unconstitutional because it made the public-bidding procedure the exception rather than the rule, in a case where that reversal of the rule was demonstrated. It also differs from the case addressed in decision No. 07-01557, because its recitals clearly state that “this constitutional challenge does not dispute the existence of a special procurement regime established by legislation so that the Caja Costarricense de Seguro Social (hereinafter ‘La Caja’) may acquire certain categories of goods needed to perform its function.” Thus, because it has not been demonstrated how Article 12 of the challenged regulations is unconstitutional, since it both reflects the provisions of the Law on the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector and is consistent with the constitutional framework, which permits exceptions to the public-bidding rule, and because, in any event, that provision does not impair the oversight and supervisory powers retained by the CGR in this area, no unconstitutionality is apparent. For these reasons, the action is dismissed with respect to this issue.

VII.Regarding the claim that Articles 193 and 41 of the challenged Regulations are unconstitutional because they violate the principle that fundamental rights may be regulated only by statute (principio de reserva legal de regulación de derechos fundamentales).—The applicants contend that Articles 193 and 41 of the executive decree violate the principle of statutory reservation by regulating, through regulations, matters relating to the fundamental-rights regime applicable to private parties, thereby violating Article 39 of the Constitution in relation to Article 19 of the Ley General de la Administración Pública. They argue that the provisions introduce coercive rules (regulaciones de imperio) concerning fines and penalties directed at private parties. In this regard, those provisions establish the following:

“Article 193.—Penalties for private parties. Penalties imposed on private parties, their effects, the procedure for imposing penalties on private parties, and limitation periods (prescripción) shall be governed by the provisions of the Ley de Contratación Administrativa and its Regulations, as well as by the disqualification penalty (sanción de inhabilitación) provided for in Article 26 of the Law on the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector and its Regulations, with respect to the disqualification penalty for a bad-faith appellant, as well as the exceptional lifting of the penalty.” “Article 41.— Fines.

ICE may provide in the tender specifications (cartel) for the payment of fines for defects in the performance of the contract, taking into consideration such factors as amount, term, risk, the repercussions of potential noncompliance on the service provided or on the public interest, and the possibility of partial or line-item noncompliance, provided that fines are deemed an appropriate means of ensuring performance and satisfaction of contractual obligations. All of the foregoing shall be governed by the criteria of proportionality and reasonableness.

Where the subject matter consists of separate line items, the maximum amount for the assessment of fines shall be calculated on the basis of the highest value of each line item rather than the total contract value, provided that noncompliance with one line item does not affect the remaining obligations.

The instances of noncompliance giving rise to the assessment of a fine must be detailed in the tender specifications. Once the tender specifications become final, the amount of the fine shall be understood to be definitive, and no subsequent claims shall be admitted.

With respect to the assessment of fines, it shall not be necessary to prove loss and/or damage; however, this does not relieve ICE of the obligation to issue a duly reasoned decision regarding the assessment.” In its report, the Procuraduría General de la República states that those provisions mirror or repeat other provisions of the legal system currently in force, and it may therefore be affirmed that the alleged innovation does not exist. The matters of sanctions against private parties, the procedure governing them, and disqualification, contained in Article 193 of the challenged executive decree, have corresponding provisions in Articles 93 and 100 of the Ley de Contratación Administrativa and Articles 212 and 215 of its Reglamento. Lastly, the provision of the challenged regulation concerning the imposition of fines—Article 41—already exists in Articles 212 and 215 of the Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. For his part, the ICE representative states in his report that the challenged provisions do not disregard the legal framework governing fundamental rights, since various means are available for exercising the right of defense. Furthermore, sanctions against private parties are imposed by law, and the sole purpose of the decree is to implement that law.

In this regard, we agree with the position of the PGR and the ICE representative that the challenged provisions do not violate the principle of statutory reservation (principio de reserva legal), because they do not create sanctions or fines; rather, they implement statutory provisions, and therefore neither new sanctions nor new sovereign powers (potestades de imperio) are being created.

VIII.Conclusions.— We consider that the petitioner has sufficient standing (legitimación) to bring this action and, upon examining the merits: A) The action should be granted with respect to:

• 1)Article 13 of the challenged regulation, because it reveals a clear violation of the principle of hierarchy of sources (principio de jerarquía de las fuentes) by placing regulations above statutes (as occurs with the challenged regulation being placed above the Ley de Contratación Administrativa and the Ley General de la Administración Pública), and contracts above regulations (as occurs with the tender specifications and the contract being placed above the Reglamento de Organización y Servicios);
• 2)the challenged Article 117, as to the phrase stating, “Failure to decide the request within the specified period shall be deemed affirmative administrative silence (silencio positivo),” because the matter involves constitutional powers granted to an oversight body, to which application of the doctrine of affirmative administrative silence is unconstitutional;
• 3)Articles 10, 141, 192, and 204, for violation of the principle of participation (principio de participación), with the proper remedy being not the annulment of the provisions but an order to provide the corresponding public hearing. B) The action is dismissed with respect to:
• 1)Article 1 of the regulation, which alters neither the nature nor the legal framework, because its provisions are consistent with the LGAP. The principle of statutory reservation is not violated by establishing that ICE is a state-owned enterprise organized in the form of an autonomous institution, it being understood that, with respect to the provision of public services, it is subject to all public-law regulations and not to private law.
• 2)Article 12 of the challenged regulation, because that provision reflects what is established in the Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del sector de telecomunicaciones and is also consistent with the constitutional framework, which allows exceptions to the rule requiring public bidding (licitación pública); and because, in any event, that provision does not curtail the supervisory and auditing powers retained by the CGR in this area, no unconstitutionality is apparent.
• 3)Articles 41 and 193 of the challenged regulation, because they do not violate the principle of statutory reservation, since they do not create sanctions or fines; rather, they implement statutory provisions, and therefore neither new sanctions nor new sovereign powers are being created.

Fernando Cruz C. Gilbert Armijo S.

Justice Justice Justice Rueda partially dissents and summarily dismisses the action with respect to Articles 12, 13, 41, 93, 117, 141, 182, 183, 193, and 204 of the challenged Decree, solely for lack of standing; he also grants the action with respect to the challenged Articles 10 and 192 and provides separate grounds for dismissing the action with respect to Article 1, based on the following considerations:

I.I consider that the action must be summarily dismissed with respect to Articles 12, 13, 41, 93, 117, 141, 182, 183, 193, and 204 of the challenged Decree because the petitioner union lacks standing. Although such organizations have been recognized as having standing to bring actions of unconstitutionality (acciones de inconstitucionalidad) directly against generally applicable provisions and enactments, that rule is limited by the requirement that the challenged provisions affect their members and those whom they represent. Accordingly, it is untenable to recognize the petitioner’s standing to challenge any provision solely by virtue of its status as a union. This Court has so clarified in an opinion drafted by the undersigned:

“Notwithstanding the foregoing, it must be noted that the petitioner’s standing is recognized solely in the sense indicated and not merely by virtue of its status as a trade association or its representation of collective interests, because in the matter under review (sub examine) it has not been shown to this Court that the challenged provisions directly affect the obligations, powers, or authority of the members of the union in question, as the Sala has required:

“III.— On the Union’s standing to defend collective interests. Regarding the standing of unions to defend the interests of their members, the Sala has stated that they may do so provided that a potential declaration that the challenged provisions are unconstitutional would affect the obligations, powers, or authority of the members of that group (see judgment number 02765-98 of 10:51 on 24 de abril de 1998). In a recent judgment of this Court, number 3688-97, issued at fifteen hundred hours on primero de julio de mil novecientos noventa y siete, it was stated verbatim: «... for a collective interest to confer standing upon the party bringing the action of unconstitutionality, it is not enough for the claim to be made by an organization representing the interests of an identifiable group of persons; there must also be at least a possibility that a potential declaration of unconstitutionality would favorably modify the obligations, powers, or authority of the members of that group.

In other words, to establish standing based on a collective interest, in addition to the existence of a common core of interests among the organization’s members, the declaration that the challenged provisions are unconstitutional must bear a relationship—by way of impact or effect—to the group’s circumstances. Therefore, any party basing its standing on the existence of a collective interest must explain the relationship between the claim of unconstitutionality and the group’s own circumstances, specifically its purpose and assets ...» In this case, the petitioner alleges that the challenged provisions modify the legal nature of the employment relationship between ICE and its workers, thereby affecting the rights, duties, and obligations of the members of the union in question.” As this Court has previously stated, the union’s standing may not be extended to interests other than those protecting against the direct impairment of the rights of those it represents, pursuant to Article 60 of the Constitución Política, in conjunction with Article 333 of the Código de Trabajo (see judgment N° 1998-2765 of 10:51 on 24 de abril de 1998).” (judgment No. 2013-15693 of 16:20 on 27 de noviembre de 2013) Consistent with the foregoing, and because the provisions in question concern the types of procurement by ICE of goods and services, the hierarchy of sources applicable to administrative procurement (contratación administrativa), the payment of fines in cases of noncompliance resulting from defects in contract performance, procurement procedures, the hiring of new professional technical services, grounds for contract termination, sanctions to be imposed on private parties, and authorization of donations—matters that do not affect the individual rights of the union’s members because they are unrelated to them and concern future procurements—the petitioner union lacks standing to bring this action on the terms asserted.

II.Although Article 1 provides that ICE’s activities shall be governed by Private Law and this does, in fact, affect the members of the petitioning union, the fact remains that this status was not introduced by Decreto Ejecutivo No. 35148-MINAET, “Reglamento al Título II de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones.” Since the “Ley de Creación del ICE,” the legal nature of this entity has been that of a public enterprise. With the comprehensive reform of this institution in the telecommunications sector effected by Ley No. 8660 “Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones,” the following was established:

“ARTICLE 1.— Purpose and scope of application This law hereby creates the telecommunications sector and develops the powers and duties vested in the Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones (Micitt), whose head shall exercise stewardship over that sector. In addition, the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) and its companies are modernized and strengthened; Ley N.º 7593, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, of 9 de agosto de 1996, is also amended to create the Superintendencia de Telecomunicaciones, hereinafter referred to as Sutel, which shall be the body responsible for regulating, applying, supervising, and enforcing the telecommunications legal framework.

All Public Administration entities, both centralized and decentralized, are subject to the scope of application of this Law, including those belonging to the municipal system, autonomous and semi-autonomous institutions, and public and private enterprises that perform functions or activities related to telecommunications, infocommunications, information products and services, interconnection, and other convergent services of the Telecommunications Sector.” “ARTICLE 2. Objectives of the Law The objectives of this Law are:

• a)To strengthen, modernize, and provide the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), its enterprises, and its affiliated bodies with legislation enabling it to adapt to all changes in the legal framework governing the generation and provision of electricity services, as well as telecommunications, infocommunications, information products and services, and other convergent services.
• b)To supplement Decree-Law N.° 449, of 8 April 1949, Reglamento para la creación del Instituto Costarricense de Electricidad, as amended, in order to provide ICE with the legal, financial, and administrative conditions necessary for it to continue providing and marketing electricity and telecommunications products and services, both within and outside the national territory.
• c)To create the Telecommunications Sector and its governing authority, within the framework of State sectoral organization, and to develop the powers and duties vested in the minister governing the Sector, who, together with the President of the Republic, shall prepare the National Telecommunications Development Plan, which shall comply with current environmental legislation, environmental protection, the sustainable management and use of natural resources, and the promotion of the use of renewable energy sources.
• d)To amend Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, N.° 7593, of 9 August 1996, to establish Sutel, which shall be responsible for regulating, applying, overseeing, and enforcing the telecommunications regulatory framework.
• e)To make more flexible and expand the public procurement (contratación pública) mechanisms and procedures available to ICE and its enterprises.
• f)To guarantee and reaffirm the administrative and financial autonomy of ICE and its enterprises.
• g)To guarantee accountability and the evaluation of results by ICE and its enterprises.” “ARTICLE 10. Commercial Practices ICE and its enterprises may implement customary and lawful commercial practices in industry and commerce generally, such as developing, separately or jointly with other public or private, national or international enterprises, promotions that include the provision, whether free of charge or otherwise, of terminal equipment, discounts, sponsorships, service packages, and any other marketing practice. In such cases, ICE and its enterprises shall be subject to the authorizations and other conditions prescribed by law.

ICE and its enterprises may implement customary market practices to retain, train, and recruit personnel, including students from technical secondary schools and universities. The granting of scholarships for personnel training shall be limited to the cost of tuition and materials and, exceptionally, per diem allowances and transportation. They may also negotiate agreements or contracts containing arbitration clauses (cláusulas compromisorias de arbitraje); for that purpose, they are authorized to determine the law applicable to acts or contracts entered into with entities from other countries.” For its part, section 3 of Ley General de la Administración Pública provides:

“Article 3.- 1. Public law shall govern the organization and activities of public entities, unless an express provision establishes otherwise.

2. Private law shall govern the activities of entities that, by reason of their overall legal framework and the requirements of their line of business, may be regarded as ordinary industrial or commercial enterprises.” Thus, ICE’s status as a public enterprise and the implications thereof established in challenged section 1 develop what is already provided in the cited laws and do not alter its legal nature. For the reasons stated, I concur in dismissing the action with respect to this issue.

III.Accordingly, I consider that the action should be granted solely with respect to challenged sections 10 and 192, which provide:

“Article 10.- In accordance with Article 192 of the Political Constitution and Article 32 of Ley Nº 8660, the job security of ICE officials and those of its enterprises shall be subject to performance and productivity evaluations based on the objectives and indicators defined by ICE.

ICE, in accordance with Article 2 of these regulations, shall define the comprehensive policy and management, positions, salaries, and other matters concerning its technical and managerial personnel, for itself and its enterprises.

Likewise, ICE and its enterprises, in accordance with Articles 16 and 32 of Ley Nº 8660, may gradually define and implement compensation systems for workers who are strategic to ICE and its enterprises in the context of market liberalization, including, but not limited to, variable compensation systems based on performance and productivity, as well as a single-salary system. Strategic workers shall mean the personnel required to guarantee the sustainability and continuity of the enterprise, based on their level of specialization and knowledge of the business.

ICE and its enterprises may define, fund, and implement labor-mobility mechanisms for the benefit of their workers and the enterprise, as well as partial severance-payment mechanisms, so as to permit the implementation of variable compensation while safeguarding vested rights (derechos adquiridos) and settled legal situations (situaciones jurídicas consolidadas) existing when the new compensation systems enter into force.

ICE and its enterprises shall adopt a flexible organizational structure to respond promptly and optimally to the changing demands of the electricity and telecommunications markets. ICE’s enterprises shall coordinate the matters set forth herein with the parent company.

The Consejo Directivo del ICE shall appoint the General Manager and such Managers and Deputy Managers as are necessary to better fulfill the objectives and powers of ICE and its enterprises. For all purposes, the managers, deputy managers, and senior heads of ICE and its enterprises, as defined by autonomous organizational regulations (reglamentos autónomos de organización), shall be regarded as positions of trust (personal de confianza) and may be appointed for fixed terms in order to promote results-based management contracts and performance indicators.” “Article 192.- Sanctions against officials. Administrative sanctions shall be imposed by the ICE officeholder vested with disciplinary authority (potestad disciplinaria) against officials who engage in conduct contrary to the provisions of Ley de Contratación Administrativa and its Reglamento, as well as Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones and its Reglamento.

Such sanctions shall consist of a written warning, suspension without pay, or dismissal, in accordance with the provisions of current regulations.” As stated above, the challenged provisions concern matters that directly affect the members of the claimant union; the action is therefore admissible with respect to those issues, and an examination of the merits is warranted.

With respect to these provisions, the claimant considers that the principle of participation of its union, recognized in section 9 of the Political Constitution and section 361 of Ley General de la Administración Pública, has been violated. The latter provides:

“Article 361.- 1. Decentralized entities shall be afforded a hearing regarding proposed provisions of general application that may affect them.

2. Entities representing general or corporate interests affected by the provision shall be given an opportunity to state their views within ten days, unless duly recorded reasons of public interest or urgency in the preliminary draft preclude doing so.

3. When, in the judgment of the Executive Branch or the Ministry, the nature of the provision so warrants, the preliminary draft shall be submitted for public consultation (información pública) for the period specified in each case.” Unlike the Majority, the undersigned considers that, even though reference is made to the provisions of a law, as is the case with the cited section 361 of Ley General de Administración Pública, the matter constitutes a constitutional violation insofar as that provision develops the principle of citizen participation established by our framers in Article 9 of the Political Constitution.

Based on the democratic principle of citizen participation established in constitutional section 9, this Court has protected the right of citizens to participate actively in decisions concerning matters of general or collective interest. Specifically, this Court has repeatedly stated that the democratic principle acquires its true dimension through the idea of participatory democracy—that is, active and full popular participation. The matter under consideration must therefore be analyzed within that context.

As this Court has stated, the Constitution is characterized by its supremacy, higher legal status, and direct and immediate effect and is therefore, as a general rule, directly enforceable and binding upon all public authorities. In judgment number 1992-3194, issued at 16:00 hours on 27 October 1992, this Chamber stated:

(«) The Political Constitution, according to the unanimous contemporary understanding thereof, is not merely “supreme” as the criterion for its own validity and that of the remainder of the legal system, but is also a body of legally binding fundamental rules and principles, which are therefore independently enforceable against all public authorities and private parties, without the need for other rules or acts to develop them or render them applicable—except in exceptional cases where their application would be impossible without such rules or acts—with the result that both administrative and judicial authorities have the power and duty to apply the Law of the Constitution directly and in its fullest sense, even in the absence of a lower-ranking rule or by declining to apply rules that conflict with it.” Meanwhile, in judgment number 1995-1185, issued at 14:33 hours on 2 March 1995, this Chamber reiterated:

“If the Political Constitution has supreme normative status, it must effectively shape and condition the validity and effectiveness of every inferior or subordinate rule, and it serves as a benchmark for legitimizing—or not—the actions of any public authority and even private parties.... In Costa Rica, the principle of constitutional supremacy (principio de supremacía de la Constitución) is not only expressly enshrined in Article 10, but is also set forth with utmost clarity and complemented with respect to the body charged with maintaining or preserving it, as we shall analyze below. What we have stated thus far centers on the Constitution having direct effect and being binding without the intermediation of any other rule. For this reason, every authority, in general, has the capacity and power to apply, develop, and expand the fundamental rights (derechos fundamentales) contained in the Political Constitution.

Were this not so, the entire argument concerning the hierarchy of constitutional rules, principles, and values would collapse into an untenable fantasy. It would be mere science fiction, an abstraction in which two legal worlds simultaneously exist on different planes, with no communication between them.” Accordingly, the right to citizen participation (derecho a la participación ciudadana) in decision-making has become one of the fundamental pillars upon which the democratic system rests. This Court so specified, in an opinion drafted by the undersigned, in judgment No. 2013-17305. In our country, the constitutional legislature incorporated this right into Article 9 of the Political Constitution by providing that the Government of the Republic shall be popular, representative, participatory, alternating, and accountable. This mandate of the Fundamental Law has guided subsequent constitutional and subconstitutional legislative development.

Accordingly, a series of mechanisms has been established to ensure that the right to participatory government (derecho al gobierno participativo) can be effectively exercised and does not remain merely on paper, such as referendums for the approval or repeal of laws and partial amendments to the Constitution, or popular initiatives in the enactment of laws (see, among others, judgment number 2005-05649, issued at 14:39 on May 11, 2005).

The right to participatory government, elevated to constitutional rank through the amendment promoted by Ley N° 8364 de 01 de julio de 2003 publicada en La Gaceta N° 146 de 31 de julio de 2003, signifies not only the recognition, at the highest normative rank, of the function of political oversight (control político), but also a renewed appreciation of the citizen’s role in decision-making processes. By the will of the constituent legislature, which this Chamber must not and cannot disregard, the right to participatory government stands as a fundamental pillar of our democratic system—a matter erroneously disregarded by the Majority opinion on this occasion, which downgrades citizen participation from a right to a general principle, in clear opposition to this Chamber’s line of precedent, as demonstrated below—consistent with a political system based on tolerance, pluralism, and respect for freedom.

This right to participatory government, also known as the right to citizen participation, is protected by several international human rights instruments.

For example, Article 21 of the 1948 Universal Declaration of Human Rights provides that “everyone has the right to take part in the government of their country, directly or through freely chosen representatives.” Consistent with the foregoing, Article 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights expressly recognizes the right of citizens: “(...) to take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives.” Similarly, Article 5 of the Inter-American Democratic Charter states: “Representative democracy is strengthened and deepened by permanent, ethical, and responsible citizen participation within a legal framework conforming to the respective constitutional order.” More emphatically, Article 6 of that Charter provides: “Citizen participation in decisions concerning their own development is a right and a responsibility. It is also a necessary condition for the full and effective exercise of democracy.

Promoting and fostering diverse forms of participation strengthens democracy.” This recognition of the aforementioned right under international agreements and the Constitution represents a fundamental aspect of this century’s democratic model, in which citizen oversight, transparency, and accountability stand out as factors inherent in the republican system, which in turn lends far greater legitimacy to political decision-making—a key consideration when genuine governance is at issue.

Indeed, one of the mechanisms devised to fulfill the provisions of constitutional Article 9 is the public hearing (audiencia pública), a means through which interested persons may assert their rights by actively participating in matters of national or local significance and informing the Administration of any irregularities or objections concerning the proposed project. Thus, the public hearing is an instrument typical of a mature democracy, through which citizens’ active participation in public decision-making is fostered. Given its significance, the hearing must be conducted in a manner that ensures the greatest possible participation by persons who may be affected; consequently, any action or omission that prevents this constitutes an outright violation of the participants’ fundamental rights (see, among others, judgment number 2009-018223). As to the participatory nature of the public hearing, the Political Constitution itself requires it because, following the amendment to Article 9 of the Fundamental Law in force since July 31, 2003, it was established that the Government of the Republic must, among other things, be participatory, which means that the government in office must give effect to what has been established through popular deliberation.

In other words, under contemporary democracy, citizens enjoy, by constitutional mandate, not only the right to vote in exercising their right to participatory government, but also numerous instruments of various kinds through which they may assist in political decision-making, thereby enabling them to exercise direct influence over major public decisions. This fundamental right to citizen participation requires that the people be equally able to express both majority and minority viewpoints. Thus, all participation mechanisms are important. During the public hearing, participants must be afforded every reasonable opportunity to remain informed and make themselves heard; however, the hearing also cannot become an obstacle or a means of preventing the timely resolution of a particular matter.

This Chamber has established criteria in its case law (jurisprudencia) regarding public participation in decisions affecting the community in such varied matters as the environment, urban planning, and changes to public-service rates, among others. It has likewise recognized participatory government as a fundamental right enforceable through amparo proceedings (vía del amparo). This determination has been made regardless of the name assigned to that right, since it may also be called the right to public participation or participatory government. In all these cases, the right to participatory government is expressly established on the basis of Article 9 of the Political Constitution. For these purposes, I shall cite the following precedents:

• i)Judgment number 2007-011266, issued at 14:35 on August 08, 2007: “Based on the findings stated in the preceding recital (considerando), this Court concludes that the case under review involves a violation of Article 9 of the Political Constitution because the Autoridad Reguladora de los Servicios Público did not incorporate into resolution RRG-4771-2005 a mechanism ensuring citizen participation in deciding applications for extraordinary fuel-price increases submitted by the Refinadora Costarricense de Petróleo. In this regard, this Chamber considers it plainly arbitrary for ARESEP to approve an extraordinary model for setting the prices of fuels sold by RECOPE without publicizing the information for each specific case, because this prevents persons from exercising their right to participate in that decision, thereby failing to comply with the constitutional legislature’s mandate. Although this Chamber understands that the extraordinary adjustment of prices for fuels sold by RECOPE is intended to urgently restore the financial balance of the relationship between provider and user, which has been affected by circumstances other than those contemplated for ordinary rate-setting, the fact remains that such an adjustment cannot be achieved to the detriment of the rights of the country’s inhabitants, who are entitled to express their opinions regarding increases in hydrocarbon prices, as stated above” (emphasis not in the original) ii) Judgment number 2012-017749, issued at 09:30 on December 14, 2012: “In that context, the respondent authority violated the right to citizen participation in environmental matters because a hearing is held to give interested parties an opportunity to express their opposition to or support for a decision that unquestionably has repercussions within their legal sphere (esfera jurídica).” iii) Judgment number 2011-005516, issued at 12:31 on April 29, 2011: “Although it is true that this Chamber has recognized the existence of the right to citizen participation in environmental matters, this right must be understood, at least for purposes of matters cognizable by this jurisdiction, as applying to projects whose special nature and major significance or impact may materially affect a community.” iv) Judgment number 2011-007962 at 10:53 on 17 de junio de 2011: “Likewise, this Constitutional Court, in Judgment No. 8125-2008 at 18:22 hrs. on 13 de mayo de 2008—with respect to the public hearings (audiencias públicas) that ARESEP must organize for interested citizens in those cases in which a public-service rate-setting study is being processed— held as follows: ‘(…) Citizen participation (participación ciudadana) in public decision-making is provided for in Article 9 of the Political Constitution, and therefore acquires the status and force of a fundamental constitutional right (derecho constitucional de carácter fundamental).

This does not entail a deconstitutionalization of the principle of legality (principio de legalidad) governing the Public Administration, although it does, of course, represent a more democratic form of government that expands the forums for debate on different issues affecting the community and that, by virtue thereof, are open to citizen involvement and opinion. We are therefore faced with an approach already widely accepted in the evolution of the concept of democracy, and this amparo proceeding (amparo) offers a magnificent opportunity to give it clear and effective force, so that it does not remain mere rhetoric.’” (emphasis not in the original).

This recognition of democratic government as a fundamental right has also occurred in other jurisdictions. For example, the case law of the Corte Constitucional de Colombia has repeatedly emphasized its importance. For instance, Judgment number C-180 of 1994 stated the following: “The principle of democratic participation (principio de participación democrática) expresses not only a system for making decisions, but also a model of social and political behavior founded on the principles of pluralism, tolerance, and the protection of rights and freedoms, as well as on the substantial responsibility of citizens in determining their collective destiny.” “The concept of participatory democracy inherently entails applying the democratic principles that inform political practice to spheres other than the electoral sphere. It entails a renewed appreciation and vigorous expansion of the concept of citizenship and a reconsideration of its role in national life.” “It does not merely encompass the establishment of mechanisms through which citizens make decisions in referendums or popular consultations (consultas populares), or revoke the mandate of those who have been elected; it also means that citizens may participate continuously in non-electoral decision-making processes that will significantly affect the course of their lives.

The aim is thus to strengthen channels of representation, democratize them, and promote a more balanced and less unequal pluralism.” “Citizen participation in settings other than electoral ones fosters citizens’ concern and interest in collective issues; it contributes to forming citizens capable of maintaining a sustained interest in governmental processes and, additionally, makes it more feasible to realize the ideal that every citizen should have equal opportunities to achieve the personal development to which they aspire and are entitled.” “In a participatory democracy, the people not only elect their representatives through voting, but also have the opportunity to intervene directly in certain decisions, as well as to repeal or modify those adopted by their representatives in public bodies, whether upon convocation or on their own initiative, and to revoke the mandate of those they have elected.” “In summary, participation, as conceived within the democratic system referred to above, inspires the new framework upon which the constitutional system of the Colombian State is structured.

This entails a quantitative expansion of genuine opportunities for citizen participation, as well as its qualitative reconfiguration so that, in addition to the electoral-political dimension, its scope extends to the individual, family, economic, and social spheres.” Similarly, in Judgment number C-522 of 2002, the Corte Constitucional de Colombia emphasized the extension of the democratic principle and citizen participation into other settings by virtue of their universal and expansive nature. It stated: “Furthermore, it is necessary to clarify that the Political Constitution of 1991 does not restrict the democratic principle to the political sphere, but extends it to multiple social spheres. The process of expanding democracy goes beyond reflection on mechanisms of direct participation and places particular emphasis on extending the participation of interested persons in the deliberations of collective bodies other than political bodies.

The development of democracy extends from the political sphere, in which the individual is regarded as a citizen, to the social sphere, where the person is taken into account in the multiplicity of their roles, for example, as a worker, student, member of a family, member of a healthcare provider, consumer, etc. In view of the expansion of democracy, the Corte Constitucional has stated that the democratic principle endorsed by the Charter is both universal and expansive. It is universal because it encompasses various settings, processes, and places, both public and private, and also because the notion of politics underlying it draws upon everything that may validly be of interest to the individual, the community, and the State, and may therefore affect the distribution, control, and allocation of power. It is expansive because it must progressively broaden, gaining new spheres and continually deepening its effectiveness, which requires the principal public and private actors to make a determined effort toward its effective construction.” Consistent with the foregoing, the hearing provided for in Article 361 of the Ley General de la Administración Pública should not have been disregarded by ICE when issuing the regulations (normativa) in question, insofar as it embodies and develops a direct constitutional precept: enabling members of the relevant professional or labor associations to participate in the processes for drafting rules of general application (normas de carácter general) when those rules directly concern their interests.

That right constitutes a specific manifestation of the principle of citizen participation established in number 9 of the Fundamental Charter. As stated supra, one appropriate means of ensuring compliance with the constitutional mandate derived from this number 9 of the Political Charter and, consequently, involving the interested population in certain processes, has been public hearings. Through them, participation is extended to interested persons in the deliberations of collective bodies or interest groups. In this case, that sphere is defined by the workers’ role vis-à-vis the administration.

Accordingly, in the matter under review (sub examine), the principle of participation, as applied to the context under consideration, entails respecting the hearings or consultations provided for by the legal system so that the associations interested in drafting rules of general application may the democratic and participatory government established by our Political Constitution and permeates our entire legal and social order. Accordingly, its infringement warrants protection in this constitutional jurisdiction.

The representative of the Instituto Costarricense de Electricidad acknowledges that the regulations in question were not submitted to the associations for consultation because she considered that they did not involve new powers. Nevertheless, the manner in which those powers are exercised or enforced could indeed be novel; hence, the legal system provides for the hearing in question so that the interested parties themselves may express their views on the matter, rather than the Administration doing so unilaterally. In light of all the foregoing, I grant the action solely with respect to these matters.

Paul Rueda L.

Res: N° 2014-016158 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas con treinta minutos del primero de octubre de dos mil catorce.

Acción de inconstitucionalidad promovida por MAYID HALABI FAUAZ, en su condición de Presidente del SINDICATO DE INGENIEROS DEL ICE Y AFINES (SIICE), para que se declare inconstitucional el Decreto Ejecutivo número 35148-MINAET “Reglamento al Título II de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones” en su totalidad y de los artículos 1, 3, 10, 12, 13, 117, 182, 183, 192, 193, 141, 204 y 41 de ese decreto ejecutivo, por estimarlos contrarios a los artículos 7, 9, 39, 41, 121 inciso 14, 129, 139 incisos 3) y 18), 183, 184, 188 y 190 de la Constitución Política y a los principios de democracia participativa, de control y vigilancia de la Hacienda Pública y de reserva de ley en materia de regulación de derechos fundamentales. Intervinieron también en el proceso el representante de la Procuraduría General de la República y el Instituto Costarricense de Electricidad.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14 horas 09 minutos del 18 de octubre del 2011, la accionante solicita en resumen que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo número 35148-MINAET “Reglamento al Título II de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones” en su totalidad y de los artículos 1, 3, 10, 12, 13, 117, 182, 183, 192, 193, 141, 204 y 41 de ese decreto ejecutivo. Las normas se impugnan en cuanto dicho decreto contradice, como un todo, el principio constitucional del debido proceso –establecido en los artículos 39 y 41 de la Constitución Política en relación con el 361 de la Ley General de la Administración Pública- y el derecho de participación de las organizaciones sociales en la elaboración de disposiciones normativas que afecten o puedan afectar sus intereses legítimos (democracia participativa recogida en el artículo 9 constitucional), por cuanto dicha normativa contiene artículos cuyo contenido se refiere directamente o por conexión a derechos fundamentales de tipo laboral y económico-social, como es el caso de los artículos 10, 141, 192 y 204 impugnados, de forma tal que deben satisfacerse algunos requisitos formales necesarios para que un reglamento pueda surgir válidamente a la vida jurídica y afecte situaciones, derechos y expectativas de tipo laboral, lo cual no sucedió.Sostiene que de acuerdo con el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública, entendido como principio con rango constitucional, el Poder Ejecutivo debe conceder audiencia a las organizaciones sociales representativas de intereses corporativos sobre los proyectos de disposiciones generales que regulen asuntos de su interés, como en efecto sucede con los artículos impugnados, además de que el concepto constitucional de promoción y defensa de los intereses económico-sociales de los trabajadores es sumamente amplio y abarca aquellas situaciones que tienen relación con el futuro económico del ICE, con su funcionamiento y organización, así como aspectos de interés público, lo que obligaba también a realizar la consulta. Indica que el artículo 1 impugnado es contrario al principio de reserva de ley previsto en los artículos 121 inciso 14), 190 y 188 constitucionales, por cuanto no es posible vía decreto determinar la naturaleza jurídica de una institución autónoma como lo es el ICE y el régimen jurídico de su actividad, de manera que se violenta la autonomía administrativa prevista en la Constitución Política al imponer la tarea de gobierno digital, siendo que una función de esa naturaleza sólo puede ser delegada y asignada por ley, violentando asimismo el artículo 190 Constitucional, en la medida que no se ha consultado al ICE acerca de esa obligación.Agrega que, en igual sentido, se determina por vía reglamentaria la naturaleza jurídica del ICE como una empresa-ente estatal, cuando tal concepto para ser legítimo debió haber sido introducido por ley y no por reglamento, además de que la calificación como empresa anula el contenido de Servicio Público que tienen las actividades del ICE. No es posible por vía reglamentaria determinar que ese servicio público se regirá por el derecho privado, pues ello resulta lesivo a los artículos 188, 190 y 121 inciso 14) de la Constitución Política. Expone que el artículo 13 del Decreto Ejecutivo 35148-MINAET cuestiona el principio de jerarquía de las fuentes previsto en los artículos 7, 129 y 139 incisos 3) y 18) de la Constitución en relación con el artículo 6 de la Ley General de Administración Pública, por cuanto las normas reglamentarias se colocan por encima de la Ley de Contratación Administrativa y de la Ley General de la Administración Pública, además de que se da carácter normativo a un acto administrativo concreto como lo es un contrato.Sostiene que los contratos no son normas y que el carácter imperativo de la norma y su valor erga omnes deviene de la observancia de un procedimiento de emisión y de la legitimidad del sujeto componente para su emisión, elementos que se encuentran ausentes en el caso de un contrato, violándose a contrario sensu el artículo 140 en sus incisos 3) y 18) porque si bien la Constitución Política otorga al Poder Ejecutivo la competencia de emitir normas de nivel reglamentario nunca lo es para ejercer ese poder con el fin de otorgar nivel y valor normativo a actos concretos que tienen otra naturaleza jurídica y distinto sistema de emisión, así como un valor jurídico diferente, lo cual resulta alterado por el artículo 13 impugnado. Señala que los artículos 12, 117, 182 y 183 impugnados contradicen el principio de control y vigilancia de la Hacienda Pública previsto en los artículos 182, 183 y 184 de la Carta Fundamental.Igualmente, los artículos 41 y 193 del decreto violan el principio de reserva de ley al tenor del cual el régimen de los derechos fundamentales de los particulares se encuentra reservado a la ley y no al reglamento, lo que se deriva del artículo 39 constitucional en relación con el 19 de la Ley General de la Administración Pública entendido como principio constitucional, que establece una verdadera interdicción de reglamentación de derechos relacionados con la contratación administrativa por vía reglamentaria. La normativa cuestionada establece un régimen de excepción en materia de contratación, relegando la aplicación de la Ley de Contratación Administrativa a un segundo orden y a un carácter supletorio, tal como se desprende del artículo 12 del citado reglamento. Con ello también se coloca a la Constitución Política en ese bajo nivel, pues es claro que la Ley de Contratación Administrativa es expresión y desarrollo de la norma constitucional; es la Constitución misma pero explicitada un poco más.Manifiesta que el artículo 117 impugnado asigna y delimita funciones de un órgano constitucional como es la Contraloría General de la República, por vía reglamentaria, lo cual es contrario a la Constitución Política, pues ello solo procede por ley formal. Además, la Sala Constitucional ha indicado que no puede limitarse la función de la Contraloría a un control de mera legalidad que es, precisamente, lo que establece el mencionado artículo 117 del Decreto 35148-MINAET. En relación con los artículos 182, 193 y 41 del citado decreto considera que violentan y desconocen el régimen jurídico de regulación de derechos fundamentales, el cual se encuentra reservado a la ley y no puede se regulado por vía reglamentaria. Contrario a ello, en los mencionados artículos reglamentarios se introducen regulaciones de imperio relacionadas con multas y sanciones dirigidas a particulares, desconociéndose así lo previsto en el artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública –entendido como principio constitucional- y el principio de reserva de ley.Señala que los artículos 12, 117, 182, 193 y 41 del referido decreto presentan, en general, problemas de constitucionalidad, ya que el artículo 182 de la Constitución Política establece que el tema de la contratación administrativa se debe regular por ley, de modo que es inconstitucional establecer la regulación por reglamento. Considera que se está en presencia de una reserva de ley relativa a la creación de un régimen especial de contratación para el Instituto Costarricense de Electricidad y sus empresas, dado que ello incide directamente en la esfera de competencias constitucionales conferidas a órganos públicos –como lo es la Contraloría General de la República- y en los artículos 41, 182 y 83 del reglamento en cuestión se regulan aspectos relacionados en con el ejercicio de derechos fundamentales de ciudadanos, lo que afecta la seguridad jurídica. Aduce que esta Sala ya ha declarado la inconstitucionalidad de regímenes especiales de contratación por considerar que violentaban las normas y principios constitucionales que regulan la materia.Así, en sentencia número 5947-1998 declaró la inconstitucionalidad de un régimen especial muy parecido al que ahora se impugna respecto del ICE, en el cual se pretendía excluir la actividad contractual de los bancos de la Ley de Contratación Administrativa y del refrendo contralor sobra la base de que los bancos son verdaderas empresas que tienen que prestar servicios eficientes. La simple enunciación del hecho de ser una institución que presta servicios de corte empresarial, incluso sometidos a un régimen de competencia, no ha sido considerado por la jurisprudencia constitucional como una razón que sustente la exclusión del régimen general, máxime si se toma en cuenta que con la reforma a la Ley N° 8511 se agilizaron los procedimientos de contratación administrativa. También, en sentencia número 2007-01557 la Sala, de Seguro Social, con base en razones que son aplicables a este caso. Finalmente, en cuanto al contenido del artículo 117 del decreto cuestionado, que limita y reduce el papel de la Contraloría General de la República a un asunto de mero control de legalidad, reduciendo así el ámbito de control y fiscalización, la Sala lo ha considerado contrario al artículo 183 constitucional, según sentencia número 5847-1998.En dicha sentencia, la Sala hace referencia a los artículos 11 y 17 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, que se refieren, precisamente, a la potestad de control de eficiencia como parte esencia del sistema de control y fiscalización superior de la Hacienda Pública que hunde sus raíces en el artículo 183 de la Constitución Política. De manera que esa potestad de control de eficiencia forma parte del mandato constitucional asignado a ese órgano contralor, lo que coloca al país en igualdad de condiciones con respecto a las entidades de fiscalización superior de los países que se precian de tener Estados Sociales y Democráticos de Derecho.
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta acción de inconstitucionalidad, señalan que proviene de la defensa de intereses colectivos y difusos que le asiste como Presidente del Sindicato de Ingenieros del ICE y Afines (SIICE), dado que la actividad del Instituto Costarricense de Electricidad regulada tiene calidad de servicio público, cuyo destinatario final son todos los ciudadanos usuarios, además de que el Sindicato que representa, de conformidad con el artículo 60 de la Constitución Política, es titular acreditado en la tutela de derechos e intereses de naturaleza económico-social tanto de sus agremiados trabajadores como del gremio trabajador en general.
3. 3Por resolución de las 16:24 horas del 24 de setiembre del 2012, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y al Instituto Costarricense de Electricidad.
4. 4Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 208, 209 y 210 del Boletín Judicial, de los días 29, 30 y 31 de octubre del 2012.
5. 5La Procuraduría General de la República rindió su informe mediante escrito del 18 de octubre del 2012. En resumen señala que: a) El SIICE no está legitimado para cuestionar directamente, sin necesidad de asunto previo, la validez de la mayoría de las normas impugnadas. El SIICE carece de legitimación para interponer directamente esta acción en cuanto a las normas que no afecten de forma directa los intereses de sus representados. A criterio de esta Procuraduría, no resulta admisible la acción de inconstitucionalidad interpuesta por un sindicato cuando lo pretendido sea asegurar la naturaleza jurídica de una institución autónoma, cuestionar el procedimiento seguido para promulgar un decreto ejecutivo, discutir las competencias asignadas a los entes públicos, o debatir el ajuste a Derecho de las normas que rigen su actividad en materia de contratación administrativa, pues incursionar en esos ámbitos excede los fines para los que fueron creados los sindicatos.La única legitimación que ostentan los sindicatos es la gremial o corporativa, por lo que para formular acciones de inconstitucionalidad directamente requieren que la eventual declaratoria de inconstitucionalidad de las normas impugnadas modifique de manera favorable las obligaciones, potestades, o facultades de los miembros de esa colectividad. El SIICE carece de legitimación para cuestionar los artículos 1, 3, 12, 13, 117, 182, 183, 193, 141, 204 y 41 del decreto ejecutivo n.° 35148 citado, así como la totalidad de ese decreto, siendo lo procedente rechazar de plano la acción, con las excepciones mencionadas, referidas a los artículos 10 y 192 de ese decreto; b) El accionante carece de legitimación para impugnar los artículos 141 y 204 del decreto ejecutivo en estudio, en tanto esos numerales no tienen relación ni incidencia alguna con los fines y objetivos del sindicato accionante , esto es, los artículos impugnados no afectan de modo alguno los beneficios económicos, sociales o profesionales de los agremiados al SIICE.En lo que se refiere al artículo 10 de ese decreto, cabe señalar que mediante la resolución 14785-2010 de las 14:48 horas del 1° de setiembre del 2010, esa Sala declaró sin lugar una acción de inconstitucionalidad planteada por el propio SIICE en contra de ese artículo, argumentando para ello que la norma encuentra asidero en los artículos 11 y 192 constitucionales. En lo que se refiere al artículo 192 del reglamento impugnado, considera esta Procuraduría que no es inconstitucional, pues lo que establece es la posibilidad del patrono de ejercer la potestad disciplinaria en los casos de infracción a las disposiciones relacionadas con contratación administrativa, potestad que es intrínseca de todo patrono y que además está prevista en normas de rango legal, como es el caso de los artículos 96 y siguientes de la Ley de Contratación Administrativa. En lo que atañe al argumento del accionante en el sentido de que debió dársele la audiencia del artículo 361, inciso 2), de la Ley General de la Administración Pública antes de la emisión del reglamento impugnado, estimamos que ello no constituye un asunto que deba discutirse en la vía constitucional.Ver resolución no.07-6491. Nótese que el accionante no señala los motivos de fondo por los que impugna los numerales 10, 141, 192 y 204 del decreto ejecutivo n.° 35148. Su argumento gravita únicamente en torno a la omisión de la audiencia del artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública, lo cual, como se indicó, es un asunto de mera legalidad y, por ende, no corresponde su análisis en esta vía; c) La disposición que se impugna, a nuestro juicio, no riñe con nuestra Constitución Política, por los motivos que de seguido se exponen. En primer término, tal y como ya se indicó, el accionante carece de legitimación para impugnar el artículo 1° del decreto ejecutivo en estudio. Es el ICE, y no el SIICE, quien tendría legitimación para cuestionar, en la vía correspondiente, si se afectó su autonomía, si se respetó o no el procedimiento legalmente establecido para la promulgación del decreto que se cuestiona, o si se le asignaron nuevas labores en contra de la normativa que lo rige.Mediante la resolución 14785-2010 de las 14:48 horas del 1° de setiembre del 2010, esa Sala declaró sin lugar una acción de inconstitucionalidad planteada por el SIICE en contra del mismo artículo mencionado en este apartado (por considerar que lo planteado era una cuestión de legalidad, si una norma reglamentaria violenta o excede la ley). La norma cuestionada no modifica la naturaleza jurídica del ICE, sino que esa institución ya es reconocida como una empresa pública; d) El SIICE no cuenta con la legitimación para solicitar la inconstitucionalidad del artículo 13 del reglamento impugnado. El alegato no corresponde a materia constitucional sino a materia de legalidad, en tanto la Sala Constitucional ha dispuesto que la violación al principio de la jerarquía de las normas es un aspecto a dilucidar en la vía ordinaria (SCV 2007-016492); e) Esos argumentos no pueden ser evaluados en esta vía constitucional, por carecer el SIICE de legitimación para accionar.Contrario a lo alegado por el accionante, la normativa cuestionada no establece, por sí misma, un régimen de excepción en materia de contratación administrativa, sino que las normas impugnadas son reflejo de otras normas del ordenamiento jurídico vigente. Además, las normas cuestionadas encuentran soporte en el Capítulo IV de la Ley número 8660 del 8 de agosto de 2008 (Ley de Fortalecimiento y Modernización de de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones) titulado: “Régimen Especial de Contratación Administrativa”. Mención aparte requiere lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 117 del reglamento impugnado. A juicio de esta Procuraduría, no es inconstitucional que el artículo 117 citado establezca que la Contraloría General de la República podrá autorizar, mediante resolución motivada, la contratación directa o el uso de procedimientos sustitutivos a los ordinarios, pues esa disposición, como indicamos, ya existe en normas de rango legal; sin embargo, no sucede lo mismo con la frase de ese mismo artículo que indica “La no resolución de la solicitud dentro del término indicado, será considerada como silencio positivo”.Esa frase lo que implica es la aprobación de la solicitud con el simple transcurso del plazo, lo cual es contrario no solo al texto expreso del artículo 80 de la Ley de Contratación Administrativa, sino a las potestades de supervisión y vigilancia otorgadas en los artículos 183 y siguientes de la Constitución Política a la Contraloría General de la República. Por ello, en caso de que esa Sala estime que el SIICE sí está legitimado para cuestionar la validez constitucional del artículo 117 del reglamento impugnado, sugerimos que se declare la inconstitucionalidad de la frase de ese artículo que indica “La no resolución de la solicitud dentro del término indicado, será considerada como silencio positivo”; f) Dichas normas son reflejo o repetición de otras normas del ordenamiento jurídico vigente, razón por la que es posible afirmar que no existe la innovación que se acusa. La temática de las sanciones a particulares, su procedimiento e inhabilitación, contenida en el artículo 193 del decreto ejecutivo cuestionado, tienen sus normas reflejas en los numerales 93 y 100 de la Ley de Contratación Administrativa y en los artículos 212 y 215 de su Reglamento.Por último, la norma del reglamento impugnado relativa al establecimiento de multas –artículo 41−, ya existe en los artículos 212 y 215 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa; g) CONCLUSIÓN: Con fundamento en lo expuesto, este órgano asesor sugiere a la Sala Constitucional declarar inadmisible la acción en lo que se refiere a los artículos 1, 3, 12, 13, 41, 117, 182, 193, 141 y 204 del Reglamento al Título II de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones. También sugerimos declarar la inadmisibilidad de la acción en tanto pretende la anulación total de dicho decreto. Asimismo, sugerimos declarar sin lugar la acción, por el fondo, en lo que se refiere a los artículos 10 y 192 de ese reglamento. En caso de que esa Sala considere que el SIICE está legitimado para solicitar la inconstitucionalidad de todas las normas que cuestiona, sugerimos declarar sin lugar la acción, salvo en lo referente a la frase del artículo 117 del reglamento que indica “La no resolución de la solicitud dentro del término indicado, será considerada como silencio positivo”, frase con respecto a la cual sugerimos acoger la acción.
6. 6Rinde su informe JULIETA BEJARANO HERNANDEZ, en su calidad de Apoderada General Judicial sin límite de suma del Instituto Costarricense de Electricidad, y señala en resumen que: a) La acción carece de la debida motivación, no se indica puntualmente las razones de inconstitucionalidad de las normas que se impugnan. Por ello debe rechazarse; b) Se trata de un reglamento ejecutivo, cuya potestad recae en el Poder Ejecutivo de forma exclusiva y excluyente. El reglamento viene a ejecutar la Ley no.8660 “Ley de fortalecimiento y modernización de las entidades públicas del sector de telecomunicaciones”. El art.10 no establece ninguna figura novedosa en materia laboral, sino que regula la evaluación de desempeño. Así que no hay preuspuesto jurídico para realizar la consulta; c) La naturaleza jurídica del ICE como institución autónoma la determina y define la Ley 449 “Ley de creación del ICE” y viene a ser fortalecida mediante la Ley 8660, y nunca a través del decreto ejecutivo, como dice el accionante.Como empresa pública está sujeto al derecho público de conformidad con el art.3 de la LGAP y salvo norma expresa en contrario, su actividad estará regulada por el Derecho Privado. Sobre las obligaciones del Gobierno Digital el accionante no indica los proyectos que están extralimitando los alcances de la competencia del ICE; d) Es precisamente la Ley 8660 la que genera esa condición especial para las contrataciones del ICE, por lo que en el marco de dicha ley, la norma reglamentaria que se impugna, vino a darle contenido adicional a lo ya previsto. Así que no se vulnera tal principio. El régimen especial de contratación administrativa que ostenta el ICE se hizo para fortalecerlo de cara a la competencia, dotándole un esquema de mayor agilidad que le permita competir en un mercado abierto a la competencia; e) El reglamento lo que hace es únicamente desarrollar, complementar y ejecutar las disposiciones legales que la ley especial establece en el régimen de contratación administrativa y deja incólume la potestad fiscalizadora y de control establecida para la CGR. *Siendo el art. 183 del decreto idéntico a un artículo declarado inconstitucional (el art.205 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa) mediante resolución no.2011-4431, el ICE lo desaplicó por conexidad; f) La normativa impugnada no desconoce el régimen jurídico de los derechos fundamentales, pues se cuenta con distintos medios para ejercer su defensa.Además, las sanciones a los particulares son impuestas por ley y el decreto tiene como único propósito la aplicación de dicha ley. Las facultades de la CGR las tiene por su ley orgánica, y el art.117 del reglamento lo que hace es reiterar una disposición que se encuentra descrita dentro de las funciones que la ley le otorgó al órgano contralor. CONCLUSIÓN: No existen normas del decreto inconstitucionales.
7. 7Mediante resolución de las 11:28 horas del 21 de noviembre del 2012 se tuvieron por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República y al Instituto Costarricense de Electricidad.
8. 8Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
9. 9En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

I.Objeto de la acción. El accionante impugna el Decreto Ejecutivo número 35148-MINAET “Reglamento al Título II de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones”, pues afirma que éste viola el debido proceso y el derecho de participación de las organizaciones sindicales en la elaboración de disposiciones normativas que afecten o puedan afectar sus intereses legítimos. Indica que el reglamento contiene varios artículos (10, 141, 192 y 204) que tienen relación directa con derechos laborales e intereses de tipo económico social. A su parecer, de conformidad con el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública, el Poder Ejecutivo debe conceder audiencia a las organizaciones sociales representativas de intereses corporativos sobre los proyectos de disposiciones generales que regulen asuntos de su interés, como sucede con los artículos cuestionados.

Por otra parte, estima que el artículo 1 del decreto cuestionado lesiona el principio de reserva legal, establecido por los artículos 121 inciso 14), 188 y 190 de la Constitución Política, por cuanto varía la naturaleza y el régimen jurídico del Instituto Costarricense de Electricidad, por medio de un decreto ejecutivo. De igual forma, estima que se vulnera el principio de jerarquía de las fuentes establecido en los artículos 7, 129 y 140 incisos 3) y 18) constitucionales, ya que en el artículo 13 de la norma cuestionada, coloca al Reglamento a la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones por encima de la Ley de Contratación Administrativa y la Ley General de Administración Pública. También, aduce que los artículos 12, 117 y 182 del decreto impugnado vulneran el principio de control y vigilancia de la hacienda pública, ya que se limitan las funciones de la Contraloría General de la República, y se crea un régimen especial de contratación para el Instituto Costarricense de Electricidad, poniendo a la Ley de Contratación Administrativa en un segundo plano.

Finalmente, acusa que los artículos 41 y 193 del decreto ejecutivo, introducen regulaciones de imperio relacionadas con multas y sanciones dirigidas a particulares, lo que vulnera lo dispuesto por el artículo 39 constitucional, en relación con el numeral 19 de la Ley General de la Administración Pública.

II.Sobre la legitimación del accionante. Este Tribunal ha sostenido que los sindicatos cuentan con legitimación directa para impugnar la inconstitucionalidad de una norma, únicamente en aquellos casos en los que acudan en defensa de los intereses de sus afilados, en asuntos relacionados necesariamente con el núcleo de sus intereses, fines, obligaciones o derechos. Es decir, la posibilidad de que los sindicatos acudan en forma directa a plantear una acción de inconstitucionalidad está limitada a los supuestos en que su participación sea necesaria para la obtención o conservación de beneficios de índole económica social o profesional para sus miembros, ello con base en lo dispuesto por el artículo 60 de la Constitución Política.. En ese sentido, en las sentencias números 2010-14785 de las 14:48 del 1 de septiembre de 2010, y 2014-007914 de las 9:15 del 6 de junio de 2014, se indicó, en lo que interesa, lo siguiente:

“ III.- Sobre la legitimación del Sindicato para acudir en defensa de intereses colectivos. En relación con la legitimación de los sindicatos para acudir en defensa de los intereses de sus agremiados, la Sala ha indicado que pueden hacerlo siempre y cuando la eventual declaratoria de inconstitucionalidad de las normas impugnadas, incida en las obligaciones, potestades o facultades de los miembros de esa colectividad (ver sentencia número 02765-98 de las 10:51 horas del 24 de abril de 1998). En una sentencia reciente de este Tribunal, la número 3688-97 de las quince horas del día primero de julio de mil novecientos noventa y siete, se dijo textualmente:

“…para que el interés colectivo legitime a la parte que interpone la acción de inconstitucionalidad, no solo se requiere que lo alegue una organización que representa los intereses de un grupo determinable de personas, sino que debe existir al menos la posibilidad de que la eventual declaratoria de inconstitucionalidad modifique de manera favorable, las obligaciones, potestades o facultades de los miembros de esa colectividad. Es decir, que para acreditar la legitimación por interés colectivo, además de la existencia de un núcleo común de intereses entre los integrantes de la organización, se requiere que la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas impugnadas tenga relación -de incidencia o afectación- con la situación de la colectividad. De ahí que sea imprescindible por parte del que fundamenta su legitimación en la existencia de un interés colectivo, una explicación acerca de la relación que la pretensión de inconstitucionalidad tiene con la situación propia de la colectividad, específicamente con su objeto y patrimonio…”.

“II.- Sobre la legitimación de los Sindicatos en general y la legitimación en este caso.- En el caso de corporaciones como son los sindicatos, la Sala Constitucional ha reconocido su legitimación para interponer la acción en forma directa cuando vienen en defensa de los intereses de sus asociados en aquellos asuntos que tengan que ver necesariamente con el núcleo de sus intereses, fines, obligaciones o derechos (véanse las resoluciones número 2009-018948, 2004-008926, 2003-07800, 2001-010539, entre otros). Es a ese interés al que se refiere el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional cuando habla de “colectividad en su conjunto”. Concretamente, en las sentencias 3688-97 y 2765-98 se indicó que la declaratoria de inconstitucionalidad debe tener incidencia sobre los fines y objetivos del sindicato accionante. El fundamento de ese criterio radica en el artículo 60 constitucional, según el cual la sindicalización debe tener como fin defender, obtener o conservar los derechos, intereses o beneficios económicos, sociales o profesionales de los agremiados.

De ahí que, si el tema planteado no tiene relación con ese núcleo de intereses, se ha optado por rechazar de plano la gestión por falta de legitimación. Así entonces, la legitimación de los sindicatos, en defensa de los intereses de sus agremiados, está condicionada a que la eventual declaratoria de inconstitucionalidad de las normas impugnadas tenga relación o incidencia sobre las obligaciones, potestades o facultades de los miembros del sindicato, o sus intereses económico-sociales. (…)”.

Ahora bien, partiendo de lo señalado anteriormente, esta Sala estima que el accionante carece de legitimación en forma directa para impugnar los artículos 1, 3, 12, 13, 41, 117, 182, 183, 193 y 2014 del Reglamento al Título II de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, pues tal y como lo afirma la Procuraduría General de la República, dichos numerales no afectan en forma directa los derechos e intereses de los miembros del SIICE, pues una eventual declaratoria de inconstitucionalidad de ésta, no implicaría una modificación que generará algún tipo de beneficio para los derechos e intereses de las personas que forman parte del sindicato señalado. Por otra parte, y sin demérito de lo anterior, la mayoría del Tribunal considera que los artículos 10, 141, 192 y 2014 del Decreto Ejecuto 35148-MINAET sí encuadran dentro de los criterios de admisibilidad señalados en la jurisprudencia antes citada, de ahí que la acción resulte admisible en cuanto a dichos numerales.

III.Sobre la alegada inconstitucionalidad de los artículos 10, 141, 192 y 204 del Reglamento al Título II de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones. El accionante considera que los numerales 10, 141, 192 y 2014 del Decreto Ejecuto 35148-MINAET resultan inconstitucionales, por cuanto fueron emitidos sin que se respetara el derecho de audiencia que el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública confería al Sindicato de Ingenieros del ICE. Sobre el particular, debe señalarse que la Sala Constitucional, con acierto, en sus primeras sentencias, estableció que la audiencia del artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública es un requisito de legalidad, y no de constitucionalidad. En efecto, en el voto número ° 459-91 de las 15:10 del 27 de febrero de 1991, expresó lo siguiente:

“Por tanto, no es la Constitución la que establece como derecho el que el Poder Ejecutivo confiera audiencia a los interesados antes de promulgar disposiciones de carácter general, sino que el la Ley General de la Administración Pública la que, en su artículo 361, la ha dispuesto como una obligación de parte del Poder Ejecutivo. Por ello, la omisión de cumplir con dicho requisito antes de promulgar un decreto constituye un asunto de mera legalidad que deberá discutirse en la vía correspondiente, ya que no existe en este supuesto una violación constitucional que haga caer el asunto en la competencia de esta Sala”.- Partiendo de lo señalado en el precedente de cita, el alegato del accionante constituye un asunto de legalidad que no lesiona el Derecho de la Constitución, pues como se ha señalado en otras oportunidades, la obligación del Poder Ejecutivo de conceder audiencia a las entidades representativas de interés de carácter general o corporativo, no proviene del Derecho de la Constitución, toda vez que no constituye un elemento que forme parte del derecho de defensa (véase la sentencia número 16491-07 de las 14:57 del 14 de noviembre 2007).

En virtud de ello, la falta de consulta pública previo al dictado de disposiciones de carácter general, constituye un asunto de legalidad y no de constitucionalidad, salvo en aquellos supuestos en que la norma afecte derechos fundamentales, lo que no sucede en el caso en estudio. Por lo anterior, la acción debe ser desestimada en cuanto a dicho extremo.

IV. Conclusión. En razón de lo señalado líneas atrás, lo procedente es declarar sin lugar la acción, como en efecto se hace

Por tanto:

Por mayoría se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad. Los magistrados Armijo y Cruz salvan el voto y declaran inconstitucionales del Decreto Ejecutivo número 35148-MINAET "Reglamento al Título II de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones", el artículo 13 por violación al principio de jerarquía de las fuentes; el artículo 117 en la frase "La no resolución de la solicitud dentro del término indicado, será considerada como silencio positivo." por aplicar la figura del silencio positivo en una materia en que no procede ; los artículos 10, 141, 192 y 204, por haberse omitido darle participación a las organizaciones interesadas . En lo demás, declaran sin lugar la acción por otras razones. El Magistrado Rueda salva el voto parcialmente, rechaza de plano la acción respecto de los artículos 3,12, 13, 41, 93, 117, 141, 182, 183,193 y 204 del Decreto impugnado, únicamente por falta de legitimación activa; asimismo, declara con lugar la acción respecto de los numerales 10 y 192 impugnados y da razones separadas para desestimar la acción respecto del ordinal 1. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.- Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

VOTO SALVADO MAGISTRADOS ARMIJO Y CRUZ, CON REDACCION DEL PRIMERO: Los suscritos Magistrados procedemos a salvar el voto, consideramos, a diferencia del criterio de mayoría, que el accionante cuenta con legitimación suficiente para impugnar los artículos que señala, y además, que resultan inconstitucionales los artículos 13, 117, 10, 141, 192 y 204 del reglamento impugnado, conforme se explica a continuación:

I.Objeto de la impugnación.- La accionante, en su calidad de Presidente del Sindicato de Ingenieros del ICE y afines (SIICE), impugna el Decreto ejecutivo número 35148 -MINAET “Reglamento al Título II de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones”. Estima que dicho reglamento es inconstitucional, con vista en las siguientes razones:

• 1)En su totalidad, por violación del debido proceso y el derecho de participación de las organizaciones sociales en la elaboración de disposiciones normativas que afecten o puedan afectar sus intereses legítimos. Indica que el reglamento contiene varios artículos (10, 141, 192 y 204) que tienen relación directa con derechos laborales e intereses de tipo económico social. De acuerdo con el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública -entendido como principio de rango constitucional- el Poder Ejecutivo debe conceder audiencia a las organizaciones sociales representativas de intereses corporativos sobre los proyectos de disposiciones generales que regulen asuntos de su interés, como en efecto sucede con los artículos impugnados. Mencionan el voto número 1993-4702 de esta Sala, según el cual: “… reiteradamente ha sido establecido que cuando la administración elabora disposiciones de carácter general, debe conceder audiencia a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo, cual son las aquí actoras … conforme al principio sentado por el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública.” 2) El artículo 1° del decreto ejecutivo violenta el principio de reserva legal (los artículos 121. 14, 188 y 190 constitucionales) al variar la naturaleza y el régimen jurídico del ICE por vía de decreto ejecutivo.

Indican que, vía reglamentaria se catalogó al ICE como una empresa-ente estatal, cuando tal concepto, para ser legítimo, debió hacer sido introducido por ley, además de que, la calificación como empresa anula el contenido de servicio público que tienen las actividades que realiza. No es posible, por vía reglamentaria, establecer que el servicio público que presta el ICE se rige por el derecho privado, pues ello resulta lesivo de los artículos 188, 190 y 121, inciso 14), de la Constitución Política. Se violenta la autonomía administrativa al imponer al ICE la tarea de Gobierno Digital, siendo que una función de esa naturaleza sólo puede ser delegada y asignada por ley, violentando así el artículo 190 constitucional, por no haber consultado al ICE acerca de esa obligación.

• 3)El artículo 13° al colocar al reglamento ejecutivo a la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones por encima de la Ley de Contratación Administrativa y de la Ley General de Administración Pública, contraviene el principio de jerarquía de las fuentes previsto en los artículos 7, 129 y 140 incisos 3) y 18) de la Constitución Política, en relación con el numeral 6 de la Ley General de la Administración Pública. Además se da carácter normativo a un contrato, cuando los contratos no son normas.
• 4)Los artículos 12, 117 y 182 por violar el principio de control y vigilancia de la hacienda pública (rtículos 182 al 184 de la Constitución Política): Además, todo lo referente a contratación administrativa debe regularse por ley. La Sala ha declarado la inconstitucionalidad de regímenes especiales de contratación, SCV 1998-5947 (no se pueden excluir los bancos de la Ley de Contratación Adm) y 07-1557 (se anuló el procedimiento para compra de medicamentos en la CCSS que sólo requería autorización de CGR). El artículo 12 del decreto crea un régimen especial de contratación para el ICE, relegando la aplicación de la Ley de Contratación Administrativa a un segundo orden y a un carácter supletorio. El artículo 117 impugnado asigna y delimita las funciones de la Contraloría General de la República por vía reglamento, lo cual es contrario a la Constitución Política, pues ello solo procede por ley formal.
• 5)Los artículos 193 y 41 del decreto ejecutivo violan el principio de reserva de ley al regular aspectos referentes al régimen de los derechos fundamentales de los particulares por vía de reglamento, violentando con ello el artículo 39 constitucional en relación con el 19 de la Ley General de la Administración Pública. Pues se introducen regulaciones de imperio relacionadas con multas y sanciones dirigidas a particulares.

II.La legitimación de los accionantes en este caso.- Consideramos que, conforme lo establece la resolución que le dio curso a esta acción, la legitimación de la accionante, en tanto Presidente del Sindicato de Ingenieros del ICE (SIICE), tiene una doble procedencia. Por un lado, proviene de la defensa de intereses colectivos y difusos que le asiste, dado que la actividad del Instituto Costarricense de Electricidad tiene calidad de servicio público, cuyo destinatario final son todos los ciudadanos usuarios. Por otro lado, además el Sindicato que representa, de conformidad con el artículo 60 de la Constitución Política, es titular acreditado en la tutela de derechos e intereses de naturaleza económico-social tanto de sus agremiados trabajadores como del gremio trabajador en general. En cuanto a este último aspecto, recuérdese que la Sala Constitucional ha reconocido la legitimación de los sindicatos para interponer la acción en forma directa cuando vienen en defensa de los intereses de sus asociados en aquellos asuntos que tengan que ver necesariamente con el núcleo de sus intereses, fines, obligaciones o derechos (véanse las resoluciones número 2009-018948, 2004-008926, 2003-07800, 2001-010539, entre otros).

El fundamento de ese criterio radica en el artículo 60 constitucional, según el cual la sindicalización debe tener como fin defender, obtener o conservar los derechos, intereses o beneficios económicos, sociales o profesionales de los agremiados. En este sentido fue recientemente reconocida tal legitimación en la resolución no.2014-007914 de las 09:15 horas del 06 de junio del 2014 cuando se indicó, respecto del Sindicando del IFAM que:

“II.- Sobre la legitimación de los Sindicatos en general y la legitimación en este caso.- En el caso de corporaciones como son los sindicatos, la Sala Constitucional ha reconocido su legitimación para interponer la acción en forma directa cuando vienen en defensa de los intereses de sus asociados en aquellos asuntos que tengan que ver necesariamente con el núcleo de sus intereses, fines, obligaciones o derechos (véanse las resoluciones número 2009-018948, 2004-008926, 2003-07800, 2001-010539, entre otros). Es a ese interés al que se refiere el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional cuando habla de “colectividad en su conjunto”. Concretamente, en las sentencias 3688-97 y 2765-98 se indicó que la declaratoria de inconstitucionalidad debe tener incidencia sobre los fines y objetivos del sindicato accionante. El fundamento de ese criterio radica en el artículo 60 constitucional, según el cual la sindicalización debe tener como fin defender, obtener o conservar los derechos, intereses o beneficios económicos, sociales o profesionales de los agremiados.

De ahí que, si el tema planteado no tiene relación con ese núcleo de intereses, se ha optado por rechazar de plano la gestión por falta de legitimación. Así entonces, la legitimación de los sindicatos, en defensa de los intereses de sus agremiados, está condicionada a que la eventual declaratoria de inconstitucionalidad de las normas impugnadas tenga relación o incidencia sobre las obligaciones, potestades o facultades de los miembros del sindicato, o sus intereses económico-sociales. Ahora bien, aplicando el criterio anterior al presente caso, es claro que la normativa impugnada tiene incidencia sobre los intereses económico-sociales de sus agremiados, dado que se refiere a una de las fuentes de financiamiento del IFAM y el Sindicato representa los intereses económico-sociales de sus agremiados –trabajadores del IFAM-. En este mismo sentido esta Sala ha aceptado la legitimación para presentar una acción de inconstitucionalidad, en defensa de intereses corporativos, a asociaciones organizadas como cámaras empresariales (véase el voto no. 08-014922 de las 14:55 horas del 08 de octubre del 2008, cuando estableció que “Efectivamente estos entes corporativos representan y defienden un núcleo de intereses pertenecientes a los miembros de la determinada colectividad o actividad común que desarrollan, y en cuanto tal, actúan a favor de sus asociados, de manera tal que estamos frente a un interés de estos entes y, al mismo tiempo, de cada uno de sus miembros, lo cual constituye un interés corporativo o que atañe a esa colectividad jurídicamente organizada, razón por la que esta acción es admisible en los términos del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional”) y en general a colegios profesionales, asociaciones, sindicatos, cámaras y en general, cualquier ente jurídico que se ha creado con el propósito de defender o promover cierto tipo de interés de sus miembros.

Al respecto, véase el voto no. 10-001625 de las 09:30 horas del 27 de enero del 2010 cuando indica: “Sobre la Legitimación. La Asociación accionante tiene legitimación directa en esta jurisdicción al acudir en defensa de sus agremiados. El artículo 75 párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, regula tres hipótesis de legitimación. En primer término, no se exige un asunto previo pendiente de resolución en los supuestos en que la norma o acto que se impugna no pueda producir una lesión individual y directa, de tal forma que resulta imposible la aplicación a un caso concreto en el cual se pueda alegar la inconstitucionalidad de la norma o acto impugnado. Aunque estos casos son excepcionales, de no admitirse la acción directa se produciría una denegación de justicia constitucional, como ocurría antes de la promulgación de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. La segunda hipótesis, relativa a la defensa de los intereses difusos, que la Sala ha ido definiendo en su jurisprudencia –el derecho al medio ambiente y sano y ecológicamente equilibrado, el patrimonio arqueológico y cultural de la Nación, etc. Finalmente, la tercera hipótesis regulada en el párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se refiere a los intereses colectivos.

Un grupo de personas, que previamente ha creado un ente colectivo para la defensa de ciertos intereses o derechos, decide colectivizar su interés específico en esta organización jurídica, sin perder -claro está- el interés individual. De tal forma que el colectivo puede actuar procesalmente en la defensa del interés de esta naturaleza, aunque las pretensiones necesariamente deben limitarse a la defensa del interés colectivo que representa la organización jurídica. Se trata de asociaciones, sindicatos, cámaras y en general, cualquier ente jurídico que se ha creado con el propósito de defender o promover cierto tipo de interés de sus miembros. De tal forma que si un grupo numeroso de personas tiene un interés común y lo ha colectivizado en una persona jurídica, resulta más fácil para ellos la defensa de esos intereses a través del ente corporativo, que hacerlo de forma individual. La Ley de la Jurisdicción Constitucional ha establecido la posibilidad que de que estas organizaciones acudan directamente a la Jurisdicción Constitucional, mediante la acción de inconstitucionalidad sin asunto previo, porque lo hacen en nombre de un grupo de personas al que la norma o acto atacado por inconstitucional afecta directamente.

El derecho procesal ha sido, en nuestro medio tradicionalmente individualista, pues reconoce fundamentalmente la legitimación individual y en pocos casos admite la legitimación colectiva.”. Así entonces, con ello se cumple, en este caso, con el requisito de legitimación. Por lo tanto, como es claro que el Sindicato accionante pretende defender o conservar derechos, intereses o beneficios económicos, sociales o profesionales para sus agremiados, cuenta con la legitimación suficiente para accionar por la vía directa. El actor ostenta legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, sin que para ello resulte necesario que cuenten con un asunto previo que les sirva de base a esta acción. Evidentemente un cambio en el financiamiento de una institución, concretamente en sus fuentes de ingreso, tendrá una incidencia sobre los intereses económico-sociales de los trabajadores del IFAM, y por ello de los agremiados que el Sindicato representa.” Por lo tanto, como es claro que el Sindicato accionante pretende defender o conservar derechos, intereses o beneficios económicos, sociales o profesionales para sus agremiados, cuenta con la legitimación suficiente.

Se trata entonces de una legitimación doble, no sólo se trata de la defensa de intereses difusos –como se señaló en la resolución que le dio curso a esta acción-, sino que se trata, adicionalmente, de la defensa de intereses de sus agremiados. En síntesis, consideramos que la accionante ostenta legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, sin que para ello resulte necesario que cuenten con un asunto previo que les sirva de base a esta acción. Dicho lo anterior, resultaba procedente entrar a examinar cada uno de los alegatos de esta acción, tal como se hace a continuación.

III.Sobre el alegato de inconstitucionalidad de TODO el Reglamento al título II de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del sector telecomunicaciones por no haberse consultado conforme lo establece el art.361 de la LGAP.- Los accionantes indican que el reglamento contiene varios artículos (10, 141, 192 y 204) que tienen relación directa con derechos laborales e intereses de tipo económico social, y que, de acuerdo con el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública -entendido como principio de rango constitucional-, el Poder Ejecutivo debe conceder audiencia a las organizaciones sociales representativas de intereses corporativos sobre los proyectos de disposiciones generales que regulen asuntos de su interés, como en efecto sucede con los artículos impugnados, conforme esta misma Sala lo que ha establecido mediante el voto número 1993-4702, que dice: “… reiteradamente ha sido establecido que cuando la administración elabora disposiciones de carácter general, debe conceder audiencia a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo, cual son las aquí actoras … conforme al principio sentado por el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública.”. Las normas que mencionan los accionantes, establecen lo siguiente:

“Artículo 10 .— De conformidad con el artículo 192 de la Constitución Política y el artículo 32 de la Ley Nº 8660, la estabilidad de los funcionarios del ICE y sus empresas está sujeta a evaluación de desempeño y de productividad en función de los objetivos e indicadores que defina el ICE.

El ICE, de conformidad con el artículo 2 del presente reglamento, definirá la política y gestión integral, puestos, salarios y otros, de su personal técnico y directivo para sí mismo y sus empresas.

Asimismo, el ICE y sus empresas, de conformidad con los artículos 16 y 32 de la Ley Nº 8660, podrán definir e implementar gradualmente los esquemas de remuneración de los trabajadores estratégicos para el ICE y sus empresas en el contexto de la apertura de mercados, incluyendo, pero no limitado a, los esquemas de remuneración variable en función de desempeño y de productividad y salario único. Por trabajadores estratégicos se comprenderá al personal requerido para garantizar la sostenibilidad y continuidad de la empresa, partiendo de su nivel de especialización y de conocimiento del negocio.

El ICE y sus empresas podrán definir, dotar de recursos e implementar mecanismos de movilidad laboral en beneficio de sus trabajadores y de la empresa, así como mecanismos de liquidaciones parciales, de modo que, resguardando los derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas al momento de la entrada en vigencia de los nuevos esquemas de remuneración, permita la implementación de remuneración variable.

El ICE y sus empresas deberán adoptar una estructura organizativa y flexible para responder en forma oportuna y óptima las exigencias cambiantes de los mercados eléctrico y de telecomunicaciones. Las empresas del ICE deberán coordinar lo aquí indicado con casa matriz.

El Consejo Directivo del ICE designará al Gerente General, los Gerentes y Subgerentes necesarios para el mejor cumplimiento de los objetivos y competencias del ICE y sus empresas. Para todos los efectos, los gerentes, subgerentes y jefaturas superiores del ICE y sus empresas, según se definan mediante reglamentos autónomos de organización, serán considerados personal de confianza, y podrán ser designados por plazos determinados, en aras de favorecer contratos de gestión por resultados e indicadores de desempeño.” “Artículo 141 .— Contrato de Servicios . Para la contratación de servicios técnicos o profesionales, a cargo de personas físicas o jurídicas, el ICE, deberá seguir los procedimientos de licitación pública, abreviada o contratación directa, según corresponda.

Ese tipo de contrataciones no originará relación de empleo público entre la Administración y el contratista, y deberá remunerarse conforme las respectivas tarifas, cuando los servicios se encuentren regulados por aranceles obligatorios. Caso contrario el cartel o el respectivo formulario, para los casos de contrataciones directas, deberá solicitar un desglose del costo de los servicios, detallado en costos directos, indirectos y utilidades.

Se deberá establecer en los requisitos de admisibilidad un perfil idóneo y cuando no se encuentren reguladas las tarifas, el precio no constituirá el único factor determinante en la comparación de las ofertas, sino que podrán incluirse también parámetros que permitan valorar las condiciones personales, profesionales o empresariales de los participantes.

La contratación de servicios profesionales propios de una relación de empleo público, está excluida de la aplicación de la Ley de Contratación Administrativa y de su Reglamento, por lo que para su contratación se seguirán las disposiciones de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones.

Cuando las condiciones del mercado, así como la alta y frecuente demanda de servicios lo recomienden, se podrá pactar el compromiso de suplir los servicios, según las necesidades puntuales que se vayan dando durante un período determinado o bien contra demanda. Las cotizaciones se harán sobre la base de precios unitarios formulados con fundamento en una proyección de los costos y eventuales demandas del servicio. En el caso de licitaciones el cartel deberá definir con toda claridad, entre otros: el plazo de la contratación, el cual no podrá ser superior a seis años, las condiciones de revisiones periódicas de precios, sea en aumento o disminución según comportamiento del mercado, las reglas sobre la eventual exclusividad, la metodología de ejecución del contrato y demás asuntos pertinentes.” “Artículo 192 .— Sanciones a funcionarios . Las sanciones administrativas deberán ser impuestas por el titular del ICE que ostente la potestad disciplinaria, en contra de los funcionarios que realicen actuaciones contrarias a las disposiciones de la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento, así como la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, y su Reglamento.

Dichas sanciones consistirán en apercibimiento escrito, suspensión sin goce de salario, despido según las disposiciones de la normativa vigente.” “Articulo 204 .— Se autoriza al ICE a donar a Asociaciones creadas al amparo de la Ley Nº 218 del 8 de agosto de 1939. Además, el ICE podrá crear fundaciones con el objeto de realizar o ayudar a realizar, mediante el destino del patrimonio que el ICE determine, actividades educativas, benéficas, artísticas o literarias, científicas, y en general todas aquellas que signifiquen bienestar social, incluyendo, pero no limitado a, el otorgamiento de becas a estudiantes de rendimiento destacado y de escasos recursos, en especial, pero no limitado a las áreas de influencia de los proyectos de la empresa. El ICE podrá reclutar a los estudiantes becados que se destaquen por su rendimiento académico, creatividad, innovación, tenacidad y vocación de servicio.” Por su parte, en su informe la Procuraduría General de la República, indica que, la accionante carece de legitimación para impugnar los artículos 141 y 204 del decreto ejecutivo en estudio, en tanto esos numerales no tienen relación ni incidencia alguna con los fines y objetivos del sindicato accionante, esto es, los artículos impugnados no afectan de modo alguno los beneficios económicos, sociales o profesionales de los agremiados al SIICE.

En lo que se refiere al artículo 10 de ese decreto, señala que mediante la resolución 14785-2010 de las 14:48 horas del 1° de setiembre del 2010, esa Sala declaró sin lugar una acción de inconstitucionalidad planteada por el propio SIICE en contra de ese artículo, argumentando para ello que la norma encuentra asidero en los artículos 11 y 192 constitucionales. En lo que se refiere al artículo 192 del reglamento impugnado, considera que no es inconstitucional, pues lo que establece es la posibilidad del patrono de ejercer la potestad disciplinaria en los casos de infracción a las disposiciones relacionadas con contratación administrativa, potestad que es intrínseca de todo patrono y que además está prevista en normas de rango legal, como es el caso de los artículos 96 y siguientes de la Ley de Contratación Administrativa. En lo que atañe al argumento del accionante en el sentido de que debió dársele la audiencia del artículo 361, inciso 2), de la Ley General de la Administración Pública antes de la emisión del reglamento impugnado, estiman que ello no constituye un asunto que deba discutirse en la vía constitucional, tal como se dijo en la resolución no.07-16491.

Nótese que su argumento gravita únicamente en torno a la omisión de la audiencia del artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública, lo cual, es un asunto de mera legalidad y, por ende, no corresponde su análisis en esta vía. Por su parte, es criterio del representante del Instituto Costarricense de Electricidad que el reglamento impugnado es un reglamento ejecutivo, cuya potestad recae en el Poder Ejecutivo de forma exclusiva y excluyente. El reglamento viene a ejecutar la Ley no.8660 “Ley de fortalecimiento y modernización de las entidades públicas del sector de telecomunicaciones”, y el art.10 no establece ninguna figura novedosa en materia laboral, sino que regula la evaluación de desempeño. Así que no hay presupuesto jurídico para realizar la consulta.

Al respecto, se constata que el reglamento impugnado adolece del vicio indicado por la accionante, puesto que, a pesar de ser un reglamento ejecutivo, en virtud del derecho constitucional a la participación, no todo el reglamento, pero sí las normas indicadas (10, 141, 192 y 204) que se refieren a la estabilidad de los funcionarios del ICE, los contratos de servicios, sanciones a funcionarios y la creación de fundaciones, debían ser consultadas a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición, como lo es en este caso, el Sindicato que acciona. Recuérdese que esta Sala ha establecido que “cuando la Constitución Política hace mención de que el Gobierno de la República es popular, representativo, alternativo y responsable, hemos de tener claro que la participación ciudadana no se limitaría al mero ejercicio del derecho al voto, o a la aspiración de alcanzar un cargo público de elección popular, sino, además y en esta nueva visión, a la de que a las personas se les ofrezca la oportunidad real de contribuir a la toma de las decisiones políticas del Estado, especialmente cuando éstas tengan trascendencia nacional, o eventualmente pudieren afectar los derechos fundamentales de ciertos sectores de la población.” (véase la resolución 00-8319, de las diez horas dieciocho minutos del ocho de setiembre del dos mil).

Así entonces, en este caso, refiriéndose las normas impugnadas (artículos 10, 141 192 y 204) a cuestiones propias que afectan a los agremiados al sindicato accionante, se debió haberles dado participación, y el hecho de no haberlo hecho, constituyó indudablemente una violación al derecho fundamental a la participación. Por lo demás, si bien es cierto esta Sala ya se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 10 del Reglamento impugnado, es lo cierto que la cuestión que analizó de dicha norma fue de fondo, y no de forma, como la que ahora se conoce.

IV.Sobre el alegato de inconstitucionalidad del artículo 1° del Reglamento impugnado por violación al principio de reserva legal al variar la naturaleza y régimen jurídico del ICE vía decreto.- Los accionantes indican que vía reglamentaria se catalogó al ICE como una empresa-ente estatal, cuando tal concepto, para ser legítimo, debió hacer sido introducido por ley, además de que, la calificación como empresa anula el contenido de servicio público que tienen las actividades que realiza. Además, que no es posible, por vía reglamentaria, establecer que el servicio público que presta el ICE se rige por el derecho privado, pues ello resulta lesivo de los artículos 188, 190 y 121, inciso 14), de la Constitución Política. Se violenta la autonomía administrativa al imponer al ICE la tarea de Gobierno Digital, siendo que una función de esa naturaleza sólo puede ser delegada y asignada por ley, violentando así el artículo 190 constitucional, por no haber consultado al ICE acerca de esa obligación. El artículo 1° impugnado, establece lo siguiente:

“Artículo 1º— La Ley Nº 8660 del 8 de agosto del 2008, Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones y el presente reglamento deben ser interpretados con criterios de flexibilidad, eficiencia, eficacia y de potenciar la capacidad competitiva del Instituto Costarricense de Electricidad y sus empresas.

El Instituto Costarricense de Electricidad, en adelante ICE, es una empresa-ente público organizada como institución autónoma y de conformidad con el artículo 3º de la Ley General de la Administración Pública, su actividad está regulada por el Derecho Privado.

Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima, en adelante RACSA, la Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad Anónima, en adelante CNFL , la Compañía Radiográfica Internacional Costarricense Sociedad Anónima, en adelante CRICSA y las demás empresas que el ICE constituya o adquiera, de conformidad con el artículo 5º de la Ley Nº 8660, son empresas-entes privados organizadas como sociedades anónimas y de conformidad con el artículo 3º de la Ley General de la Administración Pública, su actividad está regulada por el Derecho Privado.

El ICE y sus empresas, independiente de su naturaleza jurídica, son operadores en los mercados eléctricos y de telecomunicaciones, en dicha condición están sujetos a los mismos derechos y obligaciones de los demás competidores y no podrán imponérseles obligaciones distintas a las de éstos.

El ICE, o la empresa que éste defina de su Grupo, será el ente del estado costarricense encargado en forma exclusiva del desarrollo de proyectos de Gobierno Digital. Para esto deberá considerar los lineamientos que emita la Comisión Intersectorial de Gobierno Digital, y coordinar con la Secretaría Técnica de Gobierno Digital. Los entes u órganos públicos suspenderán las inversiones dirigidas a desarrollar proyectos de Gobierno Digital, y quedan habilitados para celebrar los actos, convenios y contratos necesarios con el ICE o la empresa que éste defina para verse beneficiados de los servicios que se presten a raíz de los proyectos Gobierno Digital.

Para efectos registrales y de sana administración, el Consejo Directivo del ICE podrá constituir el consorcio denominado GRUPO ICE, conformado por el Instituto Costarricense de Electricidad, Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima, la Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad Anónima, la Compañía Radiográfica Internacional Costarricense Sociedad Anónima y las empresas que se constituyan o adquieran de conformidad con el artículo 5º de la Ley Nº 8660.” En su informe, la Procuraduría General de la República indica que la norma cuestionada no modifica la naturaleza jurídica del ICE, sino que esa institución ya es reconocida como una empresa pública. Por su parte, en su informe el representante del ICE indica que, la naturaleza jurídica del ICE como institución autónoma la determina y define la Ley 449 “Ley de creación del ICE” y viene a ser fortalecida mediante la Ley 8660, y nunca a través del decreto ejecutivo, como dice el accionante. Como empresa pública está sujeta al derecho público de conformidad con el art.3 de la LGAP y salvo norma expresa en contrario, su actividad estará regulada por el Derecho Privado. Sobre las obligaciones del Gobierno Digital el accionante no indica los proyectos que están extralimitando los alcances de la competencia del ICE.

Al respeto, del examen que hacemos de la norma, se comprueba que esta no está variando ni la naturaleza ni el régimen jurídico, sino que lo allí establecido es conforme con lo que está en la LGAP. El ICE es una empresa estatal, organizada bajo la forma de una institución autónoma, conforme lo establece el artículo 8° de la Ley no.449, en relación con el art.3 de la LGAP. Conforme a lo cual, está regulada por el Derecho Público en su organización y por el Derecho Privado en su actividad. Claro está, la aplicación del Derecho Privado en su actividad se hace, con la salvedad de la actividad concreta de prestación de servicios públicos, pues en este caso, dicha actividad está sometida a la regulación y los principios del servicio público. En el fondo parece que la accionante tiene un error de concepción sobre la naturaleza del ICE, quien, como empresa estatal, en nada es incompatible con la prestación de servicios públicos, si se entiende que, en cuanto a este tipo de actividad está sujeto a todas las regulaciones iuspublicistas y no de derecho privado. Por lo demás, no se fundamenta la inconstitucionalidad en cuanto a las obligaciones con el Gobierno Digital. Así entonces, en cuanto a este aspecto, consideramos que se debió desestimar, por razones de fondo y no de legitimación, la acción planteada.

V.Sobre el alegato de inconstitucionalidad del artículo 13° del Reglamento impugnado por violación al principio de jerarquía de las fuentes.- Los accionantes indican que el artículo 13° al colocar al reglamento ejecutivo a la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones por encima de la Ley de Contratación Administrativa y de la Ley General de Administración Pública, contraviene el principio de jerarquía de las fuentes previsto en los artículos 7, 129 y 140 incisos 3) y 18) de la Constitución Política, en relación con el numeral 6 de la Ley General de la Administración Pública. Además se da carácter normativo a un contrato, cuando los contratos no son normas. El artículo 13° impugnado establece lo siguiente:

“Artículo 13 .— Jerarquía de las Fuentes . La actividad de contratación administrativa del ICE se sujetará al siguiente orden:

1. Constitución Política.

2. Tratados Internacionales con capítulos de compras públicas.

3. Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones.

4. Reglamento Ejecutivo a la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones del ICE.

5. Ley de Contratación Administrativa.

6. Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa.

7. Ley General de la Administración Pública.

8. Cartel.

9. Contrato.

10. Reglamentos de Organización y Servicios.

11. Directrices Internas.

12. Usos, normas y costumbres del derecho común.” En su informe, la Procuraduría General de la República indica, el SIICE no cuenta con la legitimación para solicitar la inconstitucionalidad del artículo 13 del reglamento impugnado, además, pues el alegato no corresponde a materia constitucional sino a materia de legalidad, en tanto la Sala Constitucional ha dispuesto que la violación al principio de la jerarquía de las normas es un aspecto a dilucidar en la vía ordinaria (SCV 2007-016492). Por su parte, en su informe el representante del ICE indica que, es precisamente la Ley 8660 la que genera esa condición especial para las contrataciones del ICE, por lo que en el marco de dicha ley, la norma reglamentaria que se impugna, vino a darle contenido adicional a lo ya previsto. Así que no se vulnera tal principio. El régimen especial de contratación administrativa que ostenta el ICE se hizo para fortalecerlo de cara a la competencia, dotándole un esquema de mayor agilidad que le permita competir en un mercado abierto a la competencia.

Al respecto, aunque en algunas ocasiones esta Sala ha considerado que, el alegato de jerarquía de las fuentes puede ser un tema de legalidad. En casos como el que se plantea, donde la alteración de fuentes es tan clara y evidente, consideramos que corresponde examinar la cuestión. Por ejemplo, la norma, al anteponer reglamentos a leyes (como es el caso del reglamento impugnado por encima de la Ley de Contratación Administrativa y la Ley General de la Administración Pública), y contratos sobre reglamentos (como es el caso del cartel y el contrato por encima del Reglamento de Organización y Servicios), no puede menos que tratarse de un asunto de constitucionalidad, y por tanto, al evidenciarse la clara violación al principio de jerarquía de las fuentes, se considera inconstitucional el artículo 13 del reglamento impugnado.

VI.Sobre el alegato de inconstitucionalidad del artículo 12°, 117° y 182° del Reglamento impugnado por violación al control y vigilancia de la Hacienda Pública (artículos 182 al 184 Constitucionales).- Los accionantes indican que todo lo referente a contratación administrativa debe regularse por ley, y que la Sala ha declarado la inconstitucionalidad de regímenes especiales de contratación, en los votos números 1998-5947 (no se pueden excluir los bancos de la Ley de Contratación Administrativa) y 07-1557 (se anuló el procedimiento para compra de medicamentos en la CCSS que sólo requería autorización de CGR). El artículo 12 del decreto crea un régimen especial de contratación para el ICE, relegando la aplicación de la Ley de Contratación Administrativa a un segundo orden y a un carácter supletorio. Por su parte, el artículo 117 impugnado asigna y delimita las funciones de la Contraloría General de la República por vía reglamento, lo cual es contrario a la Constitución Política, pues ello solo procede por ley formal. Los artículos impugnados establecen lo siguiente:

“Artículo 12.— Las contrataciones de bienes y servicios que realice el ICE, se sujetarán a las disposiciones especiales que se establecen en la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, el presente reglamento y en el Reglamento Interno de Contratación Administrativa del ICE. Se aplicará en forma supletoria la Ley de Contratación Administrativa y su reglamento.

Con el fin de cumplir con los propósitos que señale el ordenamiento jurídico, las contrataciones de bienes y servicios que realice el ICE y sus empresas con el objeto de aprovechar economías de escala, podrán canalizarse a través de una o más empresas del ICE, en cuyo caso se deberán respetar los principios constitucionales de contratación administrativa.

La actividad de contratación de bienes y servicios de las empresas del ICE, lo mismo que lo referido a la Junta de Adquisiciones, se regulará mediante reglamentos autónomos aprobados por el ICE. En el caso de que el ICE no posea la totalidad de acciones de una empresa, previo a la publicación de los reglamentos, el ICE informará a sus empresas.” “Artículo 117 .— Contrataciones autorizadas por la Contraloría General de la República . La Contraloría General de la República podrá autorizar, mediante resolución motivada, la contratación directa o el uso de procedimientos sustitutivos a los ordinarios en otros supuestos no previstos por las anteriores disposiciones.

La Contraloría General de la República, resolverá la solicitud en el término de diez días hábiles y podrá establecer condiciones tendientes a la mejor satisfacción del interés público. Asimismo especificará la vía recursiva que proceda en estos casos, así como los plazos aplicables al trámite respectivo. La no resolución de la solicitud dentro del término indicado, será considerada como silencio positivo. El estudio de la solicitud por parte de la Contraloría General será de legalidad.” “Artículo 182 .— Resolución contractual . La Administración, podrá resolver unilateralmente los contratos por motivo de incumplimiento imputable al contratista. Una vez firme la resolución contractual se procederá a ejecutar la garantía de cumplimiento y cualesquiera otras multas, si ello resulta pertinente, sin ningún procedimiento adicional. En el evento de que la Administración haya previsto en el cartel cláusulas de retención, o existan facturas pendientes de pago al Contratista, se podrán aplicar esos montos al pago de los daños y perjuicios reconocidos.

De ser las garantías y retenciones insuficientes, se adoptarán las medidas en sede administrativa y judicial necesarias para obtener la plena indemnización.” En su informe, la Procuraduría General de la República indica que esos argumentos no pueden ser evaluados en esta vía constitucional, por carecer el SIICE de legitimación para accionar. Contrario a lo alegado por el accionante, la normativa cuestionada no establece, por sí misma, un régimen de excepción en materia de contratación administrativa, sino que las normas impugnadas son reflejo de otras normas del ordenamiento jurídico vigente. Además, las normas cuestionadas encuentran soporte en el Capítulo IV de la Ley número 8660 del 8 de agosto de 2008 (Ley de Fortalecimiento y Modernización de de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones) titulado: “Régimen Especial de Contratación Administrativa”. Mención aparte requiere lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 117 del reglamento impugnado, pues considera que no es inconstitucional que tal norma establezca que la Contraloría General de la República podrá autorizar, mediante resolución motivada, la contratación directa o el uso de procedimientos sustitutivos a los ordinarios, pues esa disposición, como indicamos, ya existe en normas de rango legal; sin embargo, no sucede lo mismo con la frase de ese mismo artículo que indica “La no resolución de la solicitud dentro del término indicado, será considerada como silencio positivo”.

Esa frase lo que implica es la aprobación de la solicitud con el simple transcurso del plazo, lo cual es contrario no solo al texto expreso del artículo 80 de la Ley de Contratación Administrativa, sino a las potestades de supervisión y vigilancia otorgadas en los artículos 183 y siguientes de la Constitución Política a la Contraloría General de la República. Por ello, en caso de que esa Sala estime que el SIICE sí está legitimado para cuestionar la validez constitucional del artículo 117 del reglamento impugnado, sugerimos que se declare la inconstitucionalidad de la frase de ese artículo que indica “La no resolución de la solicitud dentro del término indicado, será considerada como silencio positivo”. Por su parte, en su informe el representante del ICE indica que, el reglamento lo que hace es únicamente desarrollar, complementar y ejecutar las disposiciones legales que la ley especial establece en el régimen de contratación administrativa y deja incólume la potestad fiscalizadora y de control establecida para la CGR.

Siendo el art. 183 del decreto idéntico a un artículo declarado inconstitucional (el art.205 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa) mediante resolución no.2011-4431, el ICE lo desaplicó por conexidad. Las facultades de la CGR las tiene por su ley orgánica, y el art.117 del reglamento lo que hace es reiterar una disposición que se encuentra descrita dentro de las funciones que la ley le otorgó al órgano contralor.

Al respecto, se procede al examen de constitucionalidad de los artículos 112 y 117, pues la inconstitucionalidad del artículo 182 no fue fundamentada por la accionante.

• 1)Sobre la inconstitucionalidad del artículo 117 del reglamento: Ciertamente esta Sala, en la resolución número 08-010450 de las 09:00 horas del 23 de junio del 2008, a propósito de la Consulta facultativa de constitucionalidad de la Ley reguladora del mercado de seguros, estableció respecto del silencio positivo en casos de refrendo, que:

“La norma cuestionada en esta consulta, simplemente reconoce el instituto del silencio positivo para la función de fiscalización ejercida por la Contraloría General de la República a través del refrendo, fijando un plazo de quince días hábiles para su cumplimiento, lo que significa una reducción del plazo común de un mes previsto en el artículo 330 de la Ley General de la Administración Pública. La Sala estima que ello no constituye un vicio de constitucionalidad, y mas bien es un mecanismo para agilizar el funcionamiento de las Administraciones Públicas y lograr una mayor eficacia en sus contrataciones. A toda la Administración activa le corresponde, bajo su responsabilidad, verificar el cumplimiento de los procedimientos de ley, y en consecuencia de todas las disposiciones vigentes aplicables. Por ello, la Contraloría conservará sus facultades de revisión de las actuaciones en el ámbito de sus competencias, que comprende en los supuestos de operar el silencio positivo, la de verificar los presupuestos para que este hubiese operado.

Los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el voto y consideran que la figura del silencio positivo aplicado a la función de refrendo contralor es inconstitucional.” Sin embargo, tal como lo consideramos en el voto salvado en dicho voto, la figura del silencio positivo aplicado a la función contralora es inconstitucional. Consideramos, en lo que atañe a las competencias de la Contraloría General de la República, de ninguna manera es posible soslayar lo dicho por este Tribunal Constitucional en la sentencia N°9524-1999 de 3 de diciembre de 1999, en el sentido que:

“Es función esencial de la Contraloría General de la República la fiscalización de la hacienda pública, por mandato constitucional –artículo 183 constitucional-, pudiendo realizar esta función a través de diversas modalidades de control, sea el refrendo y otros medios, como el auditoraje o las inspecciones, o la misma apelación o la intervención a posteriori. En este sentido, debe tenerse en cuenta que así como la norma constitucional refiere a la legislación ordinaria para que ésta establezca las diversas modalidades de la contratación administrativa, en razón de su monto, configurándose así, la licitación pública, la licitación privada, contratación directa, y remate con procedimiento alterno, según la clasificación dada por la Ley de la Administración Financiera de la República, número 1279, de dos de mayo de mil novecientos cincuenta y uno derogada por la Ley de la Contratación Administrativa, número 7494, de dos de mayo de mil novecientos noventa y cinco, adicionada y reformada por Ley número 7612, de veintidós de julio de mil novecientos noventa y seis, que establece la siguiente clasificación: licitación pública, licitación por registro, licitación restringida, remate y contratación directa; así, es competencia exclusiva de la Contraloría General de la República, el diseñar diversos mecanismos y modos para efectuar el control de la contratación administrativa, en razón del monto, la materia y la institución pública que realice la contratación, conforme a los principios que la propia Constitución Política da, y obviamente dentro del marco legal que le confiere su propia Ley Orgánica.

Por ello, resulta acertada la afirmación del representante de la Contraloría General de la República en su gestión, al considerar que es constitucionalmente posible que en atención a la naturaleza, objeto y cuantía de la contratación de que se trate, éste órgano establezca condiciones razonables y proporcionadas a la facultad que el artículo 184 constitucional le otorga para refrendar los contratos del Estado, con miras a no crear mecanismos que afecten una expedita gestión administrativa, y en atención al interés público; toda vez que el refrendo debe entenderse como parte de las atribuciones de fiscalización de la hacienda pública que le corresponde en exclusiva a la Contraloría, para cuyo ejercicio posee absoluta independencia funcional y administrativa, en virtud de lo dispuesto en el propio artículo 183 de la Carta Fundamental, motivo por el cual puede definir los alcances, mecanismos y procedimientos de fiscalización superior, incluso frente al legislador, si éste afecta su independencia, según se anotó con anterioridad en la sentencia número 00998-98.” El artículo impugnado establece la autorización de la CGR para que el ICE utilice la contratación directa o el uso de procedimientos sustitutivos a los ordinarios, en supuestos no previstos, autorización que debe darse en el plazo de 10 días hábiles, ya que, pasado el cual, se considera aplica el silencio positivo.

En general se entiende que, tanto la figura del silencio positivo como el silencio negativo, contribuyen a acelerar el procedimiento administrativo frente a la inercia de la Administración Pública. Sin embargo, particularmente el silencio positivo, por tratarse de un acto administrativo presunto, debe interpretarse restrictivamente ya que puede implicar graves peligros para materia sensibles como la ambiental, dominio público y, control de fondos públicos, como en este caso. Así como esta Sala ha establecido que en materia ambiental no aplica esta figura, así también consideramos que se debe indicar que tampoco opera para el control de fondos públicos o el ejercicio de competencias constitucionales otorgadas al Organo Contralor. Además, por las implicaciones que tiene, debe estar dispuesto en una ley, y no en un reglamento como es este caso. De esta forma consideramos que el artículo 117 impugnado resulta inconstitucional por establecer la figura del silencio positivo, vía reglamento, y para asuntos relacionados con competencias constitucionales, como lo es las funciones de la Contraloría General de la República de vigilancia de la Hacienda Pública.

Todo lo cual viola, además del principio de reserva legal, los artículos 182, 183 y 184 de la Constitución Política. En conclusión, dado que estamos frente a competencias constitucionales otorgadas a un Órgano Contralor, referido a la vigilancia de la Hacienda Pública, consideramos que resulta inconstitucional establecer, vía reglamento, la figura del silencio positivo a la solicitud contenida en el artículo 117 del reglamento impugnado, y por lo tanto, es inconstitucional la frase “La no resolución de la solicitud dentro del término indicado, será considerada como silencio positivo.” 2) Sobre la constitucionalidad del artículo 12 del reglamento, siempre y cuando se interprete que la Contraloría General de la República sigue ejerciendo su control pleno sobre las contrataciones del ICE.- Al respecto, es menester recordar que el procedimiento de la licitación pública en el diseño constitucional de la contratación administrativa es la regla y no la excepción, de manera que cualquier iniciativa legislativa que tienda a flexibilizar los alcances de esta disposición, o a invertir dicha regla traduciéndose la excepción en la primera, constituye a todas luces una mutación del precepto constitucional que no tiene asidero en el texto de la norma.

Sin embargo, ello no significa que esta Sala no haya aceptado excepciones a dicha regla, efectivamente es posible establecer excepciones a los trámites ordinarios establecidos en la Ley de la Contratación Administrativa derivada del artículo 182 constitucional siempre y cuando se respete el marco constitucional (principios y control), y que resulte razonable y proporcional a los fines de la contratación (ver voto 3860-99 y precedentes 5947-98; 6754-98; 3860-99). En el caso de la norma que se impugna, lo que hace es indicar que las contrataciones de bienes y servicios que realice el ICE se sujetarán a las disposiciones especiales que establece la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del sector de Telecomunicaciones, normativa que por su parte, sin corresponder a esta acción su análisis pormenorizado, pues no ha sido impugnada, lo que hace en su artículo 22 es una reproducción de lo dicho supra, pues indica que “El ICE utilizará los procedimientos ordinarios de licitación pública y de licitación abreviada… asimismo, podrá aplicar el régimen especial de contratación directa.” Por lo tanto, no observamos como la norma reglamentaria impugnada pueda ser inconstitucional, nótese que no se trata de la creación de un régimen especial de contratación, sino de un marco de contratación (que tiene licitación pública y abreviada y contratación directa) acorde, en principio, al marco anterior, y que en nada vulnera el bloque de constitucionalidad.

Máxime si se entiende que, sea cual sea el procedimiento utilizado en un caso concreto, este no escapa del control y fiscalización que ejerce la Contraloría General de la República. Por lo demás, nótese que el caso expuesto es distinto de los resueltos por esta Sala en las resoluciones que indica la accionante, pues el voto número 5947-1998 fue declarado inconstitucional una norma de la Ley Orgánica del Banco Central por hacer del procedimiento de licitación pública la excepción y no la regla, caso donde se logró demostrar dicha inversión de la regla; y del caso del voto número 07-01557 pues claramente se indica en los considerandos que “esta acción de inconstitucionalidad no discute la existencia de un régimen especial de contratación establecido legislativamente para que la Caja Costarricense de Seguro Social (en adelante la “La Caja”) adquiera ciertas categorías de bienes que necesita para cumplir con su función.” .

Así entonces, dado que no se comprueba en qué forma es que el artículo 12 del reglamento impugnado resulta inconstitucional pues además de ser un reflejo de lo que establece la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del sector de telecomunicaciones, resulta acorde al marco constitucional que admite excepciones a la regla de licitación pública; y dado que en todo caso, dicha norma no enerva las facultades de vigilancia y fiscalización que conserva la CGR en esa materia, no se advierte inconstitucionalidad alguna, razones por las cuales, en cuanto a este aspecto, se desestima la acción.

VII.Sobre el alegato de inconstitucionalidad del artículo 193° y 41° del Reglamento impugnado por violación al principio de reserva legal de regulación de derechos fundamentales.- Los accionantes indican que los artículos 193 y 41 del decreto ejecutivo violan el principio de reserva de ley al regular aspectos referentes al régimen de los derechos fundamentales de los particulares por vía de reglamento, violentando con ello el artículo 39 constitucional en relación con el 19 de la Ley General de la Administración Pública. Pues se introducen regulaciones de imperio relacionadas con multas y sanciones dirigidas a particulares. Al respecto, tales normas establecen lo siguiente:

“Artículo 193 .— Sanciones a particulares . La sanción a particulares, sus efectos, procedimiento para sancionar a particulares y prescripción se aplicará lo dispuesto en la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento; así como la sanción de inhabilitación prevista en el Artículo 26 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, y su Reglamento, en lo relativo a la sanción de inhabilitación para el recurrente de mala fe, así como el levantamiento excepcional de la sanción.” “Artículo 41 .— Multas . El ICE podrá establecer en el cartel el pago de multas por defectos en la ejecución del contrato, considerando para ello aspectos tales como monto, plazo, riesgo, repercusiones de un eventual incumplimiento para el servicio que se brinde o para el interés público y la posibilidad de incumplimientos parciales o por líneas, siempre que se considere el medio idóneo para el cumplimiento y satisfacción de las obligaciones contractuales. Todo lo anterior con arreglo a criterios de proporcionalidad y razonabilidad .

En caso de que el objeto esté compuesto por líneas distintas, el monto máximo para el cobro de multas, se considerará sobre el mayor valor de cada una y no sobre la totalidad del contrato, siempre que el incumplimiento de una línea no afecte el resto de las obligaciones.

Los incumplimientos que originan el cobro de la multa deberán estar detallados en el cartel. Una vez en firme el cartel, se entenderá que el monto de la multa es definitivo por lo que no se admitirán reclamos posteriores.

En relación con el cobro de multas no será necesario demostrar el daño y/o perjuicio, pero ello no excluye que el ICE deba alcanzar un acto debidamente motivado en su decisión de cobro.” En su informe, la Procuraduría General de la República indica que dichas normas son reflejo o repetición de otras normas del ordenamiento jurídico vigente, razón por la que es posible afirmar que no existe la innovación que se acusa. La temática de las sanciones a particulares, su procedimiento e inhabilitación, contenida en el artículo 193 del decreto ejecutivo cuestionado, tienen sus normas reflejas en los numerales 93 y 100 de la Ley de Contratación Administrativa y en los artículos 212 y 215 de su Reglamento. Por último, la norma del reglamento impugnado relativa al establecimiento de multas –artículo 41−, ya existe en los artículos 212 y 215 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Por su parte, en su informe el representante del ICE indica que, la normativa impugnada no desconoce el régimen jurídico de los derechos fundamentales, pues se cuenta con distintos medios para ejercer su defensa.

Además, las sanciones a los particulares son impuestas por ley y el decreto tiene como único propósito la aplicación de dicha ley, Al respecto, compartimos la tesis de la PGR y del representante del ICE, en el sentido de que las normas impugnadas, no violan el principio de reserva legal, pues no están creando sanciones ni multas, sino que estas son el desarrollo de normas legales, así que no se están ni creando sanciones ni potestades de imperio nuevas.

VIII.Conclusiones.- Consideramos que la accionante cuenta con legitimación suficiente para plantear esta acción, y examinando el fondo: A) Corresponde declarar con lugar la acción en cuanto a:

• 1)El artículo 13 del reglamento impugnado, por cuanto, se evidencia una clara violación al principio de jerarquía de las fuentes, al anteponer reglamentos a leyes (como es el caso del reglamento impugnado por encima de la Ley de Contratación Administrativa y la Ley General de la Administración Pública), y contratos sobre reglamentos (como es el caso del cartel y el contrato por encima del Reglamento de Organización y Servicios);
• 2)El artículo 117 impugnado, en la frase que indica “La no resolución de la solicitud dentro del término indicado, será considerada como silencio positivo.” por cuanto, estamos frente a competencias constitucionales otorgadas a un Órgano Contralor, materia sobre la cual resulta inconstitucional aplicar la figura del silencio positivo.
• 3)Los artículos 10, 141, 192 y 204, por violación al principio de participación, procediendo, no la anulación de las normas, sino ordenar dar la correspondiente audiencia pública. B) Se desestima la acción en cuanto a:
• 1)El artículo 1° del reglamento, el cual, no está variando ni la naturaleza ni el régimen jurídico, sino que lo allí establecido es conforme con lo que está en la LGAP. No se está violentando el principio de reserva legal por establecer que el ICE es una empresa estatal, organizada bajo la forma de una institución autónoma, entendiéndose que en cuanto a la prestación de servicios públicos está sujeto a todas las regulaciones iuspublicistas y no de derecho privado.
• 2)El artículo 12 del reglamento impugnado, pues dicha norma es un reflejo de lo que establece la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del sector de telecomunicaciones, y además, resulta acorde al marco constitucional que admite excepciones a la regla de licitación pública; y dado que en todo caso, dicha norma no enerva las facultades de vigilancia y fiscalización que conserva la CGR en esa materia, no se advierte inconstitucionalidad alguna.
• 3)Los artículos 41 y 193 del reglamento impugnado, pues no violan el principio de reserva legal, ya que, no están creando sanciones ni multas, sino que estas son el desarrollo de normas legales, así que no se están ni creando sanciones ni potestades de imperio nuevas.

Fernando Cruz C. Gilbert Armijo S.

Magistrado Magistrado El Magistrado Rueda salva el voto parcialmente y rechaza de plano la acción respecto de los artículos 12, 13, 41, 93, 117, 141, 182, 183, 193 y 204 del Decreto impugnado, únicamente por falta de legitimación activa; asimismo, declara con lugar la acción respecto de los artículos 10 y 192 impugnados y da razones separadas para desestimar la acción respecto del ordinal 1, con base en las siguientes consideraciones:

I.Considero que la acción debe ser rechazada de plano respecto de los numerales 12, 13, 41, 93, 117, 141, 182, 183, 193 y 204 del Decreto impugnado por la falta de legitimación activa del sindicato accionante. Si bien a estas organizaciones se les ha reconocido la legitimación para acceder directamente a plantear acciones de inconstitucionalidad contra normas y disposiciones de carácter general, dicho criterio se constriñe a la condición de que la normativa impugnada afecte a sus agremiados y representados. Así las cosas, resulta inviable que se pretenda reconocer la legitimación del accionante para impugnar cualquier disposición solo por su condición sindical. En este sentido lo ha precisado este Tribunal con redacción del suscrito:

“Pese a lo expuesto, debe advertirse que la legitimación del accionante se admite únicamente en el sentido señalado y no en su mera condición gremial o de intereses colectivos, toda vez que en el sub examine no se acredita ante este Tribunal, que con la normativa impugnada se esté incidiendo directamente en las obligaciones, potestades o facultades de los miembros del sindicato en cuestión, según lo ha requerido la Sala:

“III.- Sobre la legitimación del Sindicato para acudir en defensa de intereses colectivos. En relación con la legitimación de los sindicatos para acudir en defensa de los intereses de sus agremiados, la Sala ha indicado que pueden hacerlo siempre y cuando la eventual declaratoria de inconstitucionalidad de las normas impugnadas, incida en las obligaciones, potestades o facultades de los miembros de esa colectividad (ver sentencia número 02765-98 de las 10:51 horas del 24 de abril de 1998). En una sentencia reciente de este Tribunal, la número 3688-97 de las quince horas del día primero de julio de mil novecientos noventa y siete, se dijo textualmente: « ... para que el interés colectivo legitime a la parte que interpone la acción de inconstitucionalidad, no solo se requiere que lo alegue una organización que representa los intereses de un grupo determinable de personas, sino que debe existir al menos la posibilidad de que la eventual declaratoria de inconstitucionalidad modifique de manera favorable, las obligaciones, potestades o facultades de los miembros de esa colectividad.

Es decir, que para acreditar la legitimación por interés colectivo, además de la existencia de un núcleo común de intereses entre los integrantes de la organización, se requiere que la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas impugnadas tenga relación −de incidencia o afectación− con la situación de la colectividad. De ahí que sea imprescindible por parte del que fundamenta su legitimación en la existencia de un interés colectivo, una explicación acerca de la relación que la pretensión de inconstitucionalidad tiene con la situación propia de la colectividad, específicamente con su objeto y patrimonio ... » En el caso concreto el accionante alega que las normas impugnadas modifican la naturaleza jurídica de la relación laboral que existe entre el ICE y sus trabajadores, lo cual incide en los derechos, deberes y obligaciones de los agremiados al Sindicato en cuestión.” Como ya ha señalado este Tribunal, la legitimación del sindicato no puede ser extendida a otros intereses que no sean aquellos que tutelen la afectación directa de los derechos de sus representados, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 60 de la Constitución Política, en relación con el numeral 333 del Código de Trabajo (ver sentencia N° 1998-2765 de las 10:51 horas del 24 de abril de 1998).”(sentencia No. 2013-15693 de las 16:20 horas del 27 de noviembre de 2013) Consecuente con lo anterior y dado que los numerales en cuestión se refieren a los tipos de contrataciones del ICE de bienes y servicios, establecer la jerarquía de las fuentes a aplicar en la contratación administrativa, el pago de las multas en los casos de incumplimiento por defectos en la ejecución de los contratos, los procedimientos para contratar, la contratación de nuevos servicios técnicos profesionales, los motivos de resolución contractual, las sanciones a imponer a particulares y la autorización de donaciones; en los que no se afectan los derechos particulares de sus agremiados por tratarse de cuestiones ajenas a ellos y de futuras contrataciones, el sindicato accionante carece de legitimación para la interposición de esta acción en los términos que la plantea.

II.Ahora, si bien el ordinal 1, dispone que la actividad del ICE se regirá por el Derecho Privado y, en efecto, ello tiene incidencia en los agremiados del sindicato gestionante; lo cierto es que tal condición no es innovadora del Decreto Ejecutivo No. 35148-MINAET, “Reglamento al Título II de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones”. Desde la “Ley de Creación del ICE” la naturaleza jurídica de esta entidad ha sido de empresa pública. Con la reforma integral de esta institución en el ámbito de las telecomunicaciones que se produjo con la Ley No. 8660 “Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones”, se estableció:

“ARTÍCULO 1.- Objeto y ámbito de aplicación Créase, por medio de la presente ley, el sector telecomunicaciones y se desarrollan las competencias y atribuciones que corresponden al Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones (Micitt), que por medio de su jerarca ejercerá la rectoría de dicho sector. Además se modernizan y fortalecen el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y sus empresas; también, se modifica la Ley N.º 7593, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, de 9 de agosto de 1996, para crear la Superintendencia de Telecomunicaciones, en adelante denominada Sutel, que será el órgano encargado de regular, aplicar, vigilar y controlar el ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones.

Quedan sometidos al ámbito de aplicación de esta Ley toda la Administración Pública, tanto la centralizada como la descentralizada incluyendo a aquellas que pertenezcan al régimen municipal, las instituciones autónomas las semiautónomas y las empresas publicas y privadas, que desarrollen funciones o actividades relacionadas con las telecomunicaciones, infocomunicaciones, productos y servicios de información, interconexión y demás servicios en convergencia del Sector Telecomunicaciones.” “ARTÍCULO 2. Objetivos de la Ley Son objetivos de esta Ley:

• a)Fortalecer, modernizar y dotar al Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), a sus empresas y a sus órganos adscritos, de la legislación que le permita adaptarse a todos los cambios en el régimen legal de generación y prestación de los servicios de electricidad, así como de las telecomunicaciones, infocomunicaciones, productos y servicios de información y demás servicios en convergencia.
• b)Complementar el Decreto-Ley N.° 449, de 8 de abril de 1949, Reglamento para la creación del Instituto Costarricense de Electricidad, y sus reformas, para dotar al ICE de las condiciones jurídicas, financieras y administrativas necesarias para que continúe con la prestación y comercialización de productos y servicios de electricidad y telecomunicaciones, dentro del territorio nacional y fuera de él.
• c)Crear el Sector Telecomunicaciones y su rectoría, dentro del marco de sectorización del Estado, así como desarrollar las competencias y atribuciones que competen al ministro rector del Sector, quien en conjunto con el presidente de la República, elaborará el Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones, que deberá respetar la legislación ambiental vigente, la protección ambiental, el manejo y uso sostenible de los recursos naturales, así como la promoción del uso de las fuentes de energía renovables.
• d)Reformar la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, N.° 7593, de 9 de agosto de 1996, para constituir la Sutel, encargada de regular, aplicar, vigilar y controlar el marco regulatorio de las telecomunicaciones.
• e)Flexibilizar y ampliar los mecanismos y procedimientos de contratación pública que tienen el ICE y sus empresas.
• f)Garantizar y reafirmar la autonomía administrativa y financiera del ICE y sus empresas g) Garantizar la rendición de cuentas y la evaluación de resultados por parte del ICE y sus empresas.” “ARTÍCULO 10. Prácticas comerciales El ICE y sus empresas podrán implementar las prácticas comerciales usuales y legales en la industria y el comercio en general, como elaborar en forma separada o conjunta con otras empresas públicas o privadas, nacionales o internacionales, promociones incluyendo la dotación, gratuita o no, de equipo terminal, descuentos, patrocinios, paquetes de servicios y cualquier otra práctica de mercadeo. En este caso, el ICE y sus empresas estarán sujetos a las autorizaciones y demás condiciones que indique la ley.

El ICE y sus empresas podrán implementar las prácticas usuales en el mercado, para mantener, capacitar y reclutar al personal, incluyendo a estudiantes de colegios técnicos y universitarios. El otorgamiento de becas para capacitación del personal estará restringido al costo de la matrícula, los materiales y, excepcionalmente, el viático y el transporte. Asimismo, podrán negociar acuerdos o contratos con cláusulas compromisorias de arbitraje; para ello, quedan habilitados para determinar la legislación aplicable a los actos o contratos celebrados con entidades de otros países.” Por su parte, el numeral 3 de la Ley General de la Administración Pública dispone:

“Artículo 3.- 1. El derecho público regulará la organización y actividad de los entes públicos, salvo norma expresa en contrario.

2. El derecho privado regulará la actividad de los entes que por su régimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes.” De manera que la condición del ICE de empresa pública y sus implicaciones establecidas en el ordinal 1 impugnado, desarrolla lo ya dispuesto en las leyes citadas y no modifica su naturaleza jurídica. En razón de lo expuesto, coincido con la desestimatoria de la acción, en cuanto a este extremo se refiere.

III.Así las cosas, considero que la acción debe ser declarada con lugar, únicamente con respecto a los numerales 10 y 192 impugnados, que disponen:

“Artículo 10.- De conformidad con el artículo 192 de la Constitución Política y el artículo 32 de la Ley Nº 8660, la estabilidad de los funcionarios del ICE y sus empresas está sujeta a evaluación de desempeño y de productividad en función de los objetivos e indicadores que defina el ICE.

El ICE, de conformidad con el artículo 2 del presente reglamento, definirá la política y gestión integral, puestos, salarios y otros, de su personal técnico y directivo para si mismo y sus empresas.

Asimismo, el ICE y sus empresas, de conformidad con los artículos 16 y 32 de la Ley Nº 8660, podrán definir e implementar gradualmente los esquemas de remuneración de los trabajadores estratégicos para el ICE y sus empresas en el contexto de la apertura de mercados, incluyendo, pero no limitado a, los esquemas de remuneración variable en función de desempeño y de productividad y salario único. Por trabajadores estratégicos se comprenderá al personal requerido para garantizar la sostenibilidad y continuidad de la empresa, partiendo de su nivel de especialización y de conocimiento del negocio.

El ICE y sus empresas podrán definir, dotar de recursos e implementar mecanismos de movilidad laboral en beneficio de sus trabajadores y de la empresa, así como mecanismos de liquidaciones parciales, de modo que, resguardando los derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas al momento de la entrada en vigencia de los nuevos esquemas de remuneración, permita la implementación de remuneración variable.

El ICE y sus empresas deberán adoptar una estructura organizativa y flexible para responder en forma oportuna y óptima las exigencias cambiantes de los mercados eléctrico y de telecomunicaciones. Las empresas del ICE deberán coordinar lo aquí indicado con casa matriz.

El Consejo Directivo del ICE designará al Gerente General, los Gerentes y Subgerentes necesarios para el mejor cumplimiento de los objetivos y competencias del ICE y sus empresas. Para todos los efectos, los gerentes, subgerentes y jefaturas superiores del ICE y sus empresas, según se definan mediante reglamentos autónomos de organización, serán considerados personal de confianza, y podrán ser designados por plazos determinados, en aras de favorecer contratos de gestión por resultados e indicadores de desempeño.” “Artículo 192.-Sanciones a funcionarios. Las sanciones administrativas deberán ser impuestas por el titular del ICE que ostente la potestad disciplinaria, en contra de los funcionarios que realicen actuaciones contrarias a las disposiciones de la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento, así como la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, y su Reglamento.

Dichas sanciones consistirán en apercibimiento escrito, suspensión sin goce de salario, despido según las disposiciones de la normativa vigente.” Según lo expuesto, las normas impugnadas atañen a aspectos que directamente afectan a los agremiados del sindicato accionante, por lo que la acción es admisible en cuanto a dichos extremos y procede su análisis por el fondo.

Respecto de estas disposiciones, el accionante estima violentado el principio de participación de su gremio, reconocido en el numeral 9 de la Constitución Política y del ordinal 361 de la Ley General de la Administración Pública. Este último dispone:

“Artículo 361.- 1. Se concederá audiencia a las entidades descentralizadas sobre los proyectos de disposiciones generales que puedan afectarlas.

2. Se concederá a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición la oportunidad de exponer su parecer, dentro del plazo de diez días, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto.

3. Cuando, a juicio del Poder Ejecutivo o del Ministerio, la naturaleza de la disposición lo aconseje, el anteproyecto será sometido a la información pública, durante el plazo que en cada caso se señale.” A diferencia del criterio de la Mayoría, el suscrito considera, que aun cuando se hace referencia a lo dispuesto en una ley, tal como es el caso del numeral 361 de la Ley General de Administración Pública citado, el asunto constituye una lesión de orden constitucional, en tanto dicha norma desarrolla el principio de participación ciudadana dispuesto por nuestros constituyentes en el artículo 9 de la Constitución Política.

A partir del principio democrático de participación ciudadana establecido en el ordinal 9 constitucional, este Tribunal ha tutelado el derecho de los ciudadanos a participar de forma activa en la toma de decisiones de interés general o colectivo. Precisamente, este Tribunal, de manera reiterada, ha indicado que en la idea de democracia participativa –de activa y plena participación popular-, adquiere el principio democrático su verdadera dimensión. De manera que en ese contexto debe ser analizado el asunto sometido a estudio.

Según ha indicado este Tribunal, la Constitución se caracteriza por su supremacía, superlegalidad y eficacia directa e inmediata, por lo que, en general, resulta directamente exigible y vinculante para todos los poderes públicos. En sentencia número 1992-3194 de las 16 horas del 27 de octubre de 1992, esta Sala indicó:

(«) La Constitución Política en su unánime concepción contemporánea, no sólo es “suprema” en cuanto criterio de validez de sí misma y del resto del ordenamiento jurídico, sino también conjunto de normas y principios fundamentales jurídicamente vinculantes, por ende, exigibles por sí mismos, frente a todas las autoridades públicas, y a los mismos particulares, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o hagan aplicables salvo casos calificados de excepción, en que sin ellos resulta imposible su aplicación-; con la consecuencia de que las autoridades tanto administrativas como jurisdiccionales- tienen la atribución-deber de aplicar directamente el Derecho de la Constitución en su pleno sentido, incluso en ausencia de norma de rango inferior o desaplicando las que se le opongan.” Mientras que, en sentencia número 1995-1185 de las 14:33 horas del 2 de marzo de 1995, esta Sala reiteró:

“Si la Constitución Política tiene un carácter normativo supremo, debe efectivamente conformar y condicionar la validez y eficacia de toda norma inferior o subordinada, y sirve de parámetro para legitimar o no la actuación de cualquier autoridad pública y hasta de los sujetos privados.... El principio de supremacía de la Constitución, en el caso costarricense, no solamente lo tenemos expresamente consagrado en el artículo 10, sino que de modo clarísimo, complementado respecto del órgano encargado de mantenerla o preservarla, según lo que adelante analizaremos. Esto que hemos expresado hasta ahora gira alrededor de que la Constitución tiene una eficacia directa y vincula sin necesidad de intermediación de ninguna otra norma. Y, es por ello, que toda autoridad, en general, tiene capacidad y poder para aplicar, desarrollar y contenidos en la Constitución Política. Si esto no fuera así, toda la argumentación acerca de la jerarquía de las normas, principios y valores constitucionales, caería convertida en una fantasía insubsistente.

Sería mera ciencia ficción, una entelequia, en la que simultáneamente existen dos mundos jurídicos ubicados en planos diferentes y sin comunicación entre sí.” De ahí que el derecho a la participación ciudadana en la toma de decisiones se ha convertido en uno de los pilares fundamentales sobre los que descansa el sistema democrático. Así lo precisó este Tribunal, con redacción del suscrito, en la sentencia No. 2013-17305. En nuestro país, el legislador constitucional recogió este derecho en el artículo 9 de la Constitución Política al disponer que el Gobierno de la República sea popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Este mandato de la Ley Fundamental ha orientado un posterior desarrollo normativo constitucional e infraconstitucional. De este modo, se ha establecido una serie de mecanismos que buscan que el derecho al gobierno participativo pueda ser aplicado en forma efectiva, y no quede únicamente en el papel, tales como el referéndum para la aprobación o derogación de leyes y reformas parciales a la Constitución, o la iniciativa popular en la formación de leyes (véase, entre otras, la sentencia número 2005-05649 de las 14:39 horas del 11 de mayo del 2005).

El derecho al gobierno participativo, elevado a rango constitucional mediante la reforma propiciada por Ley N° 8364 de 01 de julio de 2003 publicada en La Gaceta N° 146 de 31 de julio de 2003, no solo significa un reconocimiento del más alto rango normativo a la función del control político, sino que, además, constituye una revalorización del papel del ciudadano en los procesos de toma de decisión. Por voluntad del legislador constituyente, que esta Sala no debe ni puede desconocer, el derecho al gobierno participativo se erige como pilar fundamental de nuestro régimen democrático -cuestión erróneamente desconocida por el voto de Mayoría en esta oportunidad, que le baja la categoría a la participación ciudadana de derecho a principio general, en clara contraposición a la línea jurisprudencial de esta Sala como más adelante se demuestra-, lo que resulta conteste con un sistema político basado en la tolerancia, el pluralismo y el respeto a la libertad.

Este derecho al gobierno participativo, también denominado derecho a la participación ciudadana, se encuentra cobijado en varios instrumentos internacionales de derechos humanos.

Verbigracia, el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 dispone que "toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos".

Concordante con lo anterior, el numeral 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce expresamente el derecho de los ciudadanos: “(…) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos.” En igual sentido, la Carta Democrática Interamericana señala en su artículo 5° que: “La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional.” De manera más vehemente, el numeral 6 de dicha Carta estatuye que: “La participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia.” Este reconocimiento convencional y constitucional al mencionado derecho representa un aspecto fundamental del modelo democrático de este siglo, en el que el control ciudadano, la transparencia y la rendición de cuentas destacan como factores inherentes al sistema republicano, lo que a su vez dota la toma de decisiones políticas de mucha mayor legitimidad, aspecto clave cuando de verdadera gobernabilidad se trata.

Precisamente, uno de los mecanismos ideados para cumplir lo dispuesto en el artículo 9 constitucional es la audiencia pública, que se constituye en un medio a través del cual las personas interesadas pueden hacer valer sus derechos, participando activamente en temas de relevancia nacional o local, y poniendo en conocimiento de la Administración todas aquellas anomalías o disconformidades en relación con el proyecto que se pretenda desarrollar. Así las cosas, la audiencia pública es un instrumento típico de una democracia madura, mediante el cual se fomenta la participación activa del ciudadano en la toma de decisiones públicas. Por su significado, la audiencia debe efectuarse de tal forma que garantice la mayor participación de las personas que puedan verse afectadas, de ahí que cualquier acción u omisión que evite lo anterior, implica una abierta vulneración a los derechos fundamentales de los participantes (véase, entre otras, la sentencia número 2009-018223).

En cuanto al carácter participativo de la audiencia pública, la propia Constitución Política obliga a ello, pues con la reforma vigente desde el 31 de julio de 2003 al numeral 9 de la Ley Fundamental quedó estatuido que el Gobierno de la República tiene que ser, entre otros aspectos, participativo, lo que implica que el gobierno de turno es un articulador de lo establecido por deliberación popular. En otras palabras, en la democracia actual, los ciudadanos gozan, por mandato constitucional, ya no solo del derecho al voto para ejercer su derecho al gobierno participativo, sino de cantidad de instrumentos de diversa naturaleza para coadyuvar en la toma de decisiones políticas, lo que propicia que puedan ejercer influencia directa en las grandes decisiones públicas. Este derecho fundamental de participación ciudadana establece que el pueblo debe estar habilitado para manifestarse por igual en puntos de vista tanto mayoritarios como minoritarios.

Así, serán importantes todos los mecanismos de participación. Durante la audiencia pública se les deben otorgar a los participantes todas las facilidades para que se encuentren informados y puedan hacerse escuchar, todo dentro de lo razonable, pues tampoco puede convertirse la audiencia en un obstáculo o un recurso para impedir que se dé oportuna resolución a determinada gestión.

Ahora bien, esta Sala ha establecido criterios dentro de su jurisprudencia sobre la participación pública en la toma de decisiones que afectan a la colectividad, en temas tan variados como el ambiente, la planificación urbana y la modificación de tarifas en los servicios públicos, entre otros. Asimismo, ha reconocido el gobierno participativo como derecho fundamental tutelable en la vía del amparo. Tal decisión se ha tomado con independencia del nombre que se le asignado al mismo, puesto también se le puede denominar derecho a la participación pública o al gobierno participativo. En todos estos casos se establece, con asidero en el ordinal 9 de la Constitución Política, el derecho al gobierno participativo de modo expreso. Para los efectos, procedo a citar los siguientes antecendetes:

• i)Sentencia número 2007-011266 de las 14:35 horas del 08 de agosto de 2007: “Con fundamento en lo dicho en el considerando anterior, este Tribunal estima que en el caso de estudio existe una violación a lo dispuesto por el artículo 9 de la Constitución Política, pues la Autoridad Reguladora de los Servicios Público no incorporó en la resolución RRG-4771-2005, un mecanismo que garantice la participación de los ciudadanos en la resolución de las solicitudes de aumento extraordinario en los combustibles, presentadas por la Refinadora Costarricense de Petróleo. En ese sentido, considera esta Sala que resulta a todas luces arbitrario que la ARESEP apruebe un modelo extraordinario de fijación de precios de los combustibles que ello implica que las personas no puedan ejercer su derecho de participación en la toma de dicha decisión, incumpliendo así con lo dispuesto por el legislador constitucional.

Si bien esta Sala entiende que en el caso del ajuste extraordinario de precios a los combustibles vendidos por RECOPE lo que se pretende es el restablecimiento urgente del equilibrio financiero de la relación entre prestatario y usuario que ha resultado afectado por circunstancias diferentes de las previstas para las fijaciones ordinarias, lo cierto es que dicho reajuste no puede lograrse en detrimento de los derechos de los habitantes del país, quienes tienen la potestad de expresar su opinión con respecto a los aumentos en los precios de los hidrocarburos, tal y como se indicó” (lo destacado no es del original) ii) Sentencia número 2012-017749 de las 09:30 horas del 14 de diciembre de 2012: “Bajo ese contexto, la autoridad recurrida lesionó el derecho de participación ciudadana en los asuntos ambientales, dado que una audiencia se realiza con el fin de dar oportunidad a los interesados de manifestarse, en contra o a favor de una decisión que tiene, indubitablemente, repercusiones en su esfera jurídica.” iii) Sentencia número 2011-005516 de las 12:31 horas del 29 de abril de 2011: “Si bien es cierto esta Sala ha reconocido la existencia del derecho de participación ciudadana en asuntos de índole ambiental, este derecho debe ser comprendido, al menos para ser de conocimiento de esta jurisdicción, para aquellos proyectos que por su índole especial y de gran trascendencia o afectación pueda afectar sensiblemente a una comunidad.” iv) Sentencia número 2011-007962 de las 10:53 horas del 17 de junio de 2011: “De igual forma, este Tribunal Constitucional, en la Sentencia No. 8125-2008 de las 18:22 hrs. de 13 de mayo de 2008 -con respecto a las audiencias públicas que debe de organizar la ARESEP para la ciudadanía interesada en aquellos casos en los que se tramita un estudio de fijación tarifaria de servicios públicos-, estimó lo siguiente: “(…) La participación de los ciudadanos en la toma de decisiones públicas se encuentra prevista en el artículo 9 de la Constitución Política, por lo que adquiere el rango y la fuerza de un derecho constitucional de carácter fundamental.

No se trata de una desconstitucionalización del principio de legalidad de la Administración Pública, aunque sí por supuesto, de una forma de gobierno más democrático, que amplía los foros de debate sobre diferentes temas que le afectan a la colectividad, y que por virtud de ello, quedan abiertos a la intervención y opinión ciudadana. Estamos, pues, ante una opción ya muy aceptada en la evolución del concepto de democracia y este amparo ofrece una magnífica oportunidad de darle clara y efectiva vigencia, para que no se quede en el mero discurso.” (lo destacado no es del original).

Este reconocimiento del gobierno democrático como derecho fundamental también se ha dado en otras latitudes. Verbigracia, la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia ha destacado su importancia en reiteradas oportunidades. Por ejemplo, en la sentencia número C-180 de 1994, se precisó lo siguiente: “El principio de participación democrática expresa no sólo un sistema de toma de decisiones, sino un modelo de comportamiento social y político, fundamentado en los principios del pluralismo, la tolerancia, la protección de los derechos y libertades así como en una gran responsabilidad de los ciudadanos en la definición del destino colectivo”.

“El concepto de democracia participativa lleva ínsita la aplicación de los principios democráticos que informan la práctica política a esferas diferentes de la electoral. Comporta una revaloración y un dimensionamiento vigoroso del concepto de ciudadano y un replanteamiento de su papel en la vida nacional”.

“No comprende simplemente la consagración de mecanismos para que los ciudadanos tomen decisiones en referendos o en consultas populares, o para que revoquen el mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica adicionalmente que el ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios no electorales que incidirán significativamente en el rumbo de su vida. Se busca así fortalecer los canales de representación, democratizarlos y promover un pluralismo más equilibrado y menos desigual”.

“La participación ciudadana en escenarios distintos del electoral alimenta la preocupación y el interés de la ciudadanía por los problemas colectivos; contribuye a la formación de unos ciudadanos capaces de interesarse de manera sostenida en los procesos gubernamentales y, adicionalmente, hace más viable la realización del ideal de que cada ciudadano tenga iguales oportunidades para lograr el desarrollo personal al cual aspira y tiene derecho”.

“En la democracia participativa el pueblo no sólo elige sus representantes, por medio del voto, sino que tiene la posibilidad de intervenir directamente en la toma de ciertas decisiones, así como la de dejar sin efecto o modificar las que sus representantes en las corporaciones públicas hayan adoptado, ya sea por convocatoria o por su propia iniciativa, y la de revocarle el mandato a quienes ha elegido”.

“En síntesis: la participación concebida dentro del sistema democrático a que se ha hecho referencia, inspira el nuevo marco sobre el cual se estructura el sistema constitucional del Estado colombiano. Esta implica la ampliación cuantitativa de oportunidades reales de participación ciudadana, así como su recomposición cualitativa en forma que, además del aspecto político electoral, su espectro se proyecte a los planos de lo individual, familiar, económico y social”.

En el mismo sentido, en la sentencia número C-522 de 2002, la Corte Constitucional de Colombia destacó la proyección del principio democrático y de la participación ciudadana en otros escenarios en virtud de su carácter universal y expansivo. Dijo entonces: “De otra parte, es necesario puntualizar que la Constitución Política de 1991 no restringe el principio democrático al ámbito político sino que lo extiende a múltiples esferas sociales. El proceso de ampliación de la democracia supera la reflexión sobre los mecanismos de participación directa y especialmente hace énfasis en la extensión de la participación de las personas interesadas en las deliberaciones de los cuerpos colectivos diferentes a los políticos. El desarrollo de la democracia se extiende de la esfera de lo político en la que el individuo es considerado como ciudadano, a la esfera social donde la persona es tomada en cuenta en su multiplicidad de roles, por ejemplo, como trabajador, estudiante, miembro de una familia, afiliado a una empresa prestadora de salud, consumidor etc. Ante la extensión de la democracia la Corte Constitucional ha señalado que el principio democrático que la Carta prohija es a la vez universal y expansivo.

Universal porque compromete varios escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que válidamente puede interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por lo tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder. Es expansivo pues porque ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción”.

En concordancia con lo anterior, la audiencia dispuesta en el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública no debió ser desconocida por el ICE al emitir la normativa en cuestión, en tanto contempla y desarrolla un precepto constitucional directo: hacer partícipe a los agremiados de los procesos de elaboración de normas de carácter general, cuando estos atiendan directamente a sus intereses. Tal derecho significa una manifestación concreta del principio de participación ciudadana establecido en el numeral 9 de la Carta Fundamental. Como se indicó supra, una de las formas adecuadas para garantizar el mandato constitucional derivado de este ordinal 9 de la Carta Política y, en consecuencia, involucrar a la población interesada en determinados procesos, ha sido las audiencias públicas. A través de estas se hace extensiva la participación de las personas interesadas en las deliberaciones de los colectivos o de interés. En este caso, dicha esfera está determinada por el rol de los trabajadores frente a la administración.

Así las cosas, en el sub examine, el principio de participación trasladado al contexto en estudio, implica respetar las audiencias o consultas contempladas por el ordenamiento para que los gremios interesados en la elaboración de una normativa de carácter general puedan manifestarse previamente. Esta obligación, sin duda alguna, es propio del gobierno democrático y participativo que dispone nuestra Constitución Política y que permea todo nuestro ordenamiento jurídico y social. De ahí que su infracción merezca tutela en esta jurisdicción constitucional.

La representante del Instituto Costarricense de Electricidad acepta que la normativa en cuestión no fue consultada a los gremios, por estimar que no se trataba de potestades innovadoras. No obstante, el modo en que estas sean ejercidas o exigidas sí podría resultar innovador, de ahí que el ordenamiento jurídico contemple la audiencia en cuestión, para que sean los propios interesados los que den su opinión al respecto, no la Administración de manera unilateral. En virtud de todo lo expuesto, declaro con lugar la acción únicamente en cuanto a estos extremos se refiere.

Paul Rueda L.