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Res. 12002-2014 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 23/07/2014
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Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Res. Nº 2014012002 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas y treinta minutos del veintitrés de julio del dos mil catorce.
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 14-003687-0007-CO, interpuesto por VÍCTOR ARAYA DÍAZ, cédula de identidad 0700740048, Y OTROS, en representación de la UNIÓN CANTONAL DE ASOCIACIONES DE DESARROLLO INTEGRAL DE LIMÓN, Y OTRAS, contra el MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA, LA DIRECCIÓN DE GEOLOGÍA Y MINAS, Y LA SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL (SETENA).
Resultando:
1.- Por resolución número 2014-004240 de las 16:01 horas del 26 de marzo de 2014,la Sala dispuso rechazar de plano el recurso en cuanto a los supuestos vicios en el Estudio de Impacto Ambiental presentado por Eco Proyecciones del Nuevo Milenio y la concesión que le fue aprobada por la presidenta de la República y el ministro de Ambiente y Energía para explotar materiales en un tajo ubicado en Asunción, Matama, Limón. Pero en lo demás, dispuso dar curso al amparo, con el voto salvado de los magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro, quienes ordenan dar curso al amparo por todos los extremos expuestos.
2.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:49 horas del 21 de marzo de 2014, los recurrentes interponen recurso de amparo contra la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) y el Ministerio del Ambiente y Energía, y manifiestan que, según resolución N° 1836-2013-SETENA de las 11:45 horas del 10 de julio de 2013, en el artículo 58 de la sesión ordinaria N° 54-2013 del 9 de julio de 2012, la Comisión Plenaria de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental resolvió aprobar el Estudio de Impacto Ambiental y la declaración jurada de compromisos ambientales aportados por la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio en relación con el proyecto Tajo Asunción. Asimismo, por resolución del MINAE R-55-2013-MINAE de las 14:15 horas del 2 de diciembre de 2013, se conoció la recomendación dictada por la Dirección de Geología y Minas, y por oficio DGM-RNM-520-2013 la presidenta de la República y el ministro de Ambiente y Energía resolvieron otorgarle a la empresa antes indicada una concesión de veinticinco años para la explotación de materiales en un tajo ubicado en Asunción, distrito 04 Matama, cantón 01 Limón, provincia 07 Limón, con una tasa de extracción máxima de 1.200.000 metros cúbicos por año. El número de expediente otorgado en el Registro Nacional Minero al el proyecto Tajo Asunción de la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio fue el DGM-No.2753. Sin embargo, denuncia la parte recurrente que el Estudio de Impacto Ambiental presentado por el desarrollador no cumple lo establecido en la Ley Orgánica del Ambiente, al no tomarse en cuenta el parecer de todos los órganos competentes para verificar la protección del recurso hídrico, según lo establece la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA). Aduce que, de forma escueta, incompleta e inexacta, se presentó un informe general del recurso sin medir el impacto verdadero en términos de la cuenca y de sus áreas de afectación, directa e indirecta, acompañado de un informe de SENARA sobre la inexistencia de pozos en la propiedad del solicitante que, sin embargo, se confeccionó sin gestionar información a instituciones como el AyA. Destaca que la finca en donde se ubica dicha concesión es parte del área de conservación, protección y manejo del recurso hídrico de la Cuenca del Río Banano. Añade que en el informe tampoco se tomó en consideración la percepción de las Asociaciones de Desarrollo Comunal y afirma que dicho estudio no está fundamentado en estudios confeccionados con verdadero rigor técnico. Agrega que el desarrollador y la empresa Meco que fue contratada para realizar las labores de acondicionamiento de la propiedad invadieron el cauce del río Banano y alteraron sus zonas de protección, al igual que en el río Aguas Zarcas, al habilitar pasos temporales en forma de vado para el paso de personal y maquinaria, sin haber sido autorizados por la Dirección de Geología y Minas y sin que ello estuviera contemplado en el Plan de Manejo o en la concesión otorgada, violentando de ese modo la Ley de Minería, el Código correspondiente y su reglamento. Solicitan los recurrentes que se declare con lugar el recurso, con las consecuencias de ley.
3.- Informa bajo juramento René Castro Salazar, entonces ministro del Ambiente y Energía, que la Dirección de Geología y Minas, mediante el oficio DGM-RNM-520-2013, procedió a recomendar al Poder Ejecutivo que al haberse cumplido con los requisitos necesarios para obtener la concesión de explotación de materiales en un tajo, de conformidad a lo dispuesto por el Artículo 38 del Reglamento al Código de Minería, lo procedente era otorgar la concesión de explotación de cantera a favor de la sociedad Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. La resolución de otorgamiento de la concesión es dictada por la Presidenta de la República y el Ministro de Ambiente y Energía, previo análisis técnico-legal y recomendación de la Dirección de Geología y Minas acerca de su procedencia. Indica que no lleva razón el recurrente en cuanto al hecho alegado, pues por certificación SINAC-ACLAC-PNE-066-2013 de las nueve horas del cuatro de julio de dos mil trece, el licenciado Carlos Eduardo Vargas R., en su condición de funcionario del Área de Conservación La Amistad Caribe, señaló que "según croquis presentado (523 hal. 6994 m2), el cual describe un terreno sobre el cual tramitan concesión minera, este terreno (descrito por el croquis de cita) se encuentra formando parte del plano L-186399-1994 y no está afectado por la zona protectora del río Banano. El terreno no clasifica como parte del patrimonio natural del Estado, según los Artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal No. 7575 de febrero 05 de 1996." Señala que mediante resolución N° 1836-2013-SETENA de las once horas cuarenta y cinco minutos del diez de julio de dos mil trece, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, aprobó el Estudio de Impacto Ambiental y otorgó Viabilidad Ambiental al proyecto. Que publicados los edictos en el diario oficial La Gaceta, tal y como lo dispone el Artículo 80 del Código de Minería y transcurrido el plazo señalado por el Artículo 81 del mismo cuerpo de normas, no se presentaron oposiciones contra la presente solicitud a nombre de la sociedad Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A., debiéndose emitir la respectiva recomendación de otorgamiento ante el Poder Ejecutivo. En consecuencia, una vez cumplido con todos los requisitos técnicos y legales que exige el Código de Minería y su Reglamento, el Poder Ejecutivo por resolución N° R-577-2013-MINAE de las catorce horas con quince minutos del dos de diciembre de dos mil trece, otorgó a la mencionada sociedad, la concesión de explotación de materiales de un Tajo ubicado en Asunción de Matama de Limón. Solicita se desestime el recurso planteado.
4.- Informa bajo juramento Uriel Juárez, en su condición de Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), que su representada no tiene competencia en cuanto al otorgamiento de la concesión, pues de conformidad con el Código de Minería, ello es atribución del Ministerio del Ambiente y Energía. Indica que en lo que lleva razón el reclamante es que, mediante resolución del MINAE R-577-2013-MINAE de las 14:15 del 2 de diciembre de 2013, al conocer la recomendación dictada por la Dirección de Geología y Minas, por oficio DGM-RNM-520-2013, la Presidenta de la República y el Ministro de Ambiente y Energía, resolvieron otorgar a favor de la sociedad Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A., concesión de explotación de materiales de un tajo ubicado en Asunción de Matama, Limón. Señala que de acuerdo con el criterio emitido por el Departamento de Evaluación Ambiental DEA-1086-2014, ³El Estudio de Impacto Ambiental (EsIA) cumple con lo establecido en el decreto N° 32966. Asimismo con respecto a la zona de protección del río Banano, el área de la propiedad que se ubica la zona de protección del río Banano no formara parte del desarrollo del proyecto. Asimismo mediante la resolución N° 2198-2012-SETENA de fecha 24 de agosto del 2012 se le solicitó al desarrollador las medidas a implementar con respecto a los 23% del AP que corresponde a 32.5ha está afectado por la Zona Protectora del río Banano y que las mismas quedaron fuera del AP de la zona de exploración del Tajo.´ (sic), por lo que se respetó la zona de protección del Río Banano, ya que no será tomada como área de explotación. Igualmente se añade, que de acuerdo con el criterio emitido por el Departamento de Evaluación Ambiental DEA-1086-2014 que establece: De acuerdo con el oficio SINAC-ACLAC-DR-213 del 07 de junio del 2013 emitido por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Folio 201 Tomo I) el área propuesta del proyecto no corresponde a bosque.´ (sic), razón por la que se actúa conforme con el criterio de la Administración Forestal del Estado, la cual es la competente en esta materia para determinar si hay bosque en el área del proyecto. Por otra parte, por resolución N° 2198-2012-SETENA de 24 de agosto de 2012, se le solicitó al desarrollador aportar la lista de las personas entrevistadas con respecto a la percepción local sobre la implementación del proyecto y la posición de las personas que se ubican en el AID y All, sobre los aspectos positivos o negativos que estas consideran con la implementación del proyecto. Por último se indica, que además de que el 27 de enero de 2014, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados presentó un recurso de nulidad contra la resolución 1836-2013 de las 11:45 horas que otorga la Viabilidad Ambiental al proyecto Tajo Asunción del expediente D1-5430-2011, el cual está en proceso de conocimiento, también en el Tribunal Contencioso Administrativo se tramita un proceso de medida cautelar interpuesta por el Sindicato de Trabajadores de JAPDEVA, e igualmente, la SETENA emitió un informe para el recurso de amparo número 13-015411-0007-CO, el cual contiene argumentos de reclamo coincidentes con este amparo.
5.- Por escrito recibido a las 18:28 horas del 25 de abril de 2014, Denis García Traña se apersona indicando que quiere hacer ver el criterio de los habitantes de los pueblos de Asunción, María Luisa y Aguas Zarcas, por ser las 3 comunidades limonenses aledañas o contiguas al proyecto Tajo Asunción. Indica que quienes presentaron este amparo nunca les consultaron su criterio, ignorando que su posición es favorable a la operación de esa cantera.
6.- Que como prueba para mejor resolver, por resolución de Magistrado Instructor de las once horas y doce minutos del siete de mayo del dos mil catorce, se solicitó informe al Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y a la Ministra de Ambiente y Energía, para que se refirieran específicamente sobre la acusación de la parte reclamante en el sentido que la compañía Eco Proyecciones del Nuevo Milenio y la empresa Meco invadieron el cauce del río Banano y alteraron sus zonas de protección, habilitando vados temporales para el paso de personas y maquinaria, sin haber sido autorizados por la Dirección de Geología y Minas ni estar ello contemplado en el plan de manejo.
7.- Informa Mario Céspedes Pereira, en su condición de secretario general a.i. de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), que aunque en el análisis hecho por el Departamento de Auditoría y Seguimiento, se determinó que en la Evaluación de Impacto Ambiental realizada, se contemplaba la construcción de varios vados en los pasos de agua de los ríos Banano, Aguas Zarcas y la Quebrada San Antonio, para que la SETENA pueda señalar si el recurrente lleva o no razón, debe el Departamento de Auditoría y Seguimiento proceder a realizar acciones para determinar la ruta de decisión en el proyecto, razón por la que se ha programado una gira al sitio para el 20 de mayo de 2014, con la participación de la Dirección de Agua, el Sistema de Áreas de Conservación y la Municipalidad de Limón, cuyo resultado se procederá a informar a la Sala.
8.- En el mismo sentido, informa Edgar E. Gutiérrez Espeleta, en su condición de Ministro del Ambiente y Energía.
9.- Por resolución de Magistrado Instructor de las quince horas y veintisiete minutos del veintidós de mayo de dos mil catorce, como prueba para mejor resolver, se solicitó prueba para mejor resolver al Director de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente y Energía, a fin de que se refieran específicamente sobre la acusación de la parte reclamante en el sentido que la compañía Eco Proyecciones del Nuevo Milenio y la empresa Meco invadieron el cauce del río Banano y alteraron sus zonas de protección, habilitando vados temporales para el paso de personas y maquinaria, sin haber sido autorizados por la Dirección de Geología y Minas ni estar ello contemplado en el plan de manejo.
10.- Informa Marlene Salazar Alvarado, en su condición de directora General de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), que de dos visitas hechas a la zona (20 de febrero y 15 de mayo de este año), se puede concluir que todas las labores de índole minero, se apegan al Programa de Explotación y Estudio de Factibilidad Técnica-Económica aprobada por ese Despacho, por encontrarse a una distancia que supera los 100 metros de los límites del cauce de dominio público del río banano, por lo que se encuentran también fuera de la zona de protección forestal establecida en la Ley Forestal. Indica que respecto a si se invadió o no el cauce del río Banano y se alteró sus zonas de protección, el ente competente para conocerlo es el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) o del Tribunal Ambiental Administrativo.
11.- Por escrito recibido el 8 de julio de 2014, se recibe escrito de Giorgio Federico Murillo Tsijli, geólogo y consultor ambiental, quien dice apersonarse en su condición de co-participante de la Inspección conjunta con el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, realizada el 20 de mayo de 2014, a la zona geográfica del río Banano y del río Aguas Zarcas, a su paso por el distrito de Matama de Limón.
12.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
Considerando:
I.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
II.- Hechos no probados. Ninguno de relevancia para la resolución del presente asunto.
III.- Análisis del caso. Aun cuando este Tribunal Constitucional ha otorgado una amplia tutela a los derechos fundamentales relacionados con el medio ambiente, tal y como aquí se alega, no solamente en cuanto a la legitimación para demandar en amparo por reconocerles a éstos su condición de difusos, sino también en cuanto a su sagacidad en el trámite y atención de este tipo de asuntos, lo cierto es que en el presente caso no existen elementos de juicio suficientes que permitan a este Tribunal dictar una sentencia estimatoria, pues las autoridades recurridas, por estar involucradas con la regulación y fiscalización de los hechos cuestionados, desvirtuaron los alegatos planteados. En efecto, del elenco de hechos que se tienen como probados, la Sala tiene por acreditado que la Dirección de Geología y Minas del Ministerio del Ambiente y Energía, no solo, mediante el oficio DGM-RNM-520-2013, procedió a recomendar al Poder Ejecutivo el otorgamiento de la concesión de explotación de cantera a favor de la sociedad Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A, por haberse cumplido con los requisitos necesarios para obtener la concesión de explotación de materiales en un tajo, de conformidad a lo dispuesto por el Artículo 38 del Reglamento al Código de Minería, sino además, que por certificación SINAC-ACLAC-PNE-066-2013 de las 9:00 horas del 4 de julio de 2013, el licenciado Carlos Eduardo Vargas R., en su condición de funcionario del Área de Conservación La Amistad Caribe, señaló que “según croquis presentado (523 hal. 6994 m2), el cual describe un terreno sobre el cual tramitan concesión minera, este terreno (descrito por el croquis de cita) se encuentra formando parte del plano L-186399-1994 y no está afectado por la zona protectora del río Banano. El terreno no clasifica como parte del patrimonio natural del Estado, según los Artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal No. 7575 de febrero 05 de 1996.” (Véase informe de ley). Igualmente se desvirtuó que con el oficio SINAC-ACLAC-DR-213 del 07 de junio del 2013 emitido por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, que el área propuesta del proyecto corresponda a bosque, y que no se haya tomado en cuenta a la ciudadanía limonense, toda vez que, por resolución N° 2198-2012-SETENA de 24 de agosto de 2012, se le solicitó al desarrollador aportar la lista de las personas entrevistadas con respecto a la percepción local sobre la implementación del proyecto y la posición de las personas que se ubican en el AID y All, sobre los aspectos positivos o negativos que éstas consideran con la implementación del proyecto. De manera que del contraste de los hechos alegados con lo informado, no se tienen por demostrados los alegatos planteados, por el contrario, lo actuado por las autoridades recurridas, responde al ejercicio potestativo que les confiere el ordenamiento jurídico. Véase inclusive que las autoridades involucradas dan cuenta en sus informes técnicos que se mantienen realizando valoraciones in situ del estado de las obras cuestionadas, a fin de fiscalizar y ejecutar acciones en caso de observar algún problema con su estabilidad. En este contexto, resulta evidente, entonces, que lo que se intenta a través del amparo es cuestionar la legalidad o el contenido técnico, así como calificar de fraudulentos los contenidos de los documentos públicos que dan sustento al manejo que del caso denunciado, están haciendo las autoridades recurridas, pretensión para lo cual este Tribunal no resulta competente. En todo caso, si los recurrentes insisten en la existencia de algún grado de anomalía procesal o sustantiva producto del manejo administrativo que se cuestiona, e inclusive, si sospechan de la idónea intervención de las autoridades involucradas y obligadas al control y fiscalización del caso, así pueden plantear las denuncias administrativas o jurisdiccionales para que se inicie una investigación al respecto y se determine la certeza técnica de tal presunción. Por lo expuesto, el amparo debe desestimarse, como en efecto se declara.
IV.- Nota separada la Magistrada Hernández López respecto del reclamo por infracción del artículo 50 de la Constitución Política.
1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual -caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional.
2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental, lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación -predominantemente legislativa y reglamentaria- trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.
3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que -ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.
4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.
5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.
6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que -entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7. En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.-Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.
8. En el caso concreto, se observa que la situación planteada se ubica dentro de aquellas situaciones en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa por la complejidad del tema discutido que involucra una discusión sobre la existencia o no de una sobreexplotación de las aguas de un río y las posibles desventajas frente a la valoración de los beneficios, todo lo cual requiere abundante prueba, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo. De tal modo, debió aplicarse el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y rechazar de plano el recurso, no obstante, al no haber ocurrido así, procede ahora declarar sin lugar el amparo interpuesto.
V.- RAZONES DIFERENTES DEL MAGISTRADO SALAZAR ALVARADO. El Magistrado Salazar Alvarado declara sin lugar el recurso por razones diferentes que son las siguientes:
1.- DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene “Toda persona” de gozar “a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que “El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho”; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI). También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994. El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.
2.- NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad -legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste. El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público ±ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional. Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable -sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos. Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento -serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas -procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria. El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (“ordinariarlo”), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo. La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.
3.- COROLARIO. Por lo expuesto, estimo que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, considero que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Por tanto:
Se declara SIN LUGAR el recurso. La Magistrada Hernández López pone nota separada. El Magistrado Salazar Alvarado da razones diferentes. Tomen nota las autoridades de la Dirección de Geología y Minas, de lo manifestado en el penúltimo considerando de esta sentencia. El Magistrado Armijo salva el voto y declara con lugar el recurso.- Gilbert Armijo S.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.
Aracelly Pacheco S. Ana María Picado B.
VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO SANCHO Y CRUZ CASTRO, CON RADACCIÓN DEL PRIMERO Respetuosamente, disentimos de lo decidido por la mayoría de este Tribunal, con sustento en las siguientes razones: Mediante la resolución No. 2014-004240 de las 16:01 hrs. de 26 de marzo de 2014, se ordenó admitir el recurso de amparo sólo respecto de la alegada invasión del cauce del río Banano y la alteración de las zonas de protección, por parte de las empresas Eco Proyecciones del Nuevo Milenio y MECO -valga destacar, con nuestra opinión disidente, debido a que consideramos el mismo debió analizarse en su totalidad-. Estos puntos fueron desestimados pues, de acuerdo con una certificación emitida por el Área de Conservación La Amistad Caribe, según un croquis presentado -el cual describe el terreno sobre el cual se tramita la concesión minera - no se está afectando la zona protectora del río Banano. Desde nuestro punto de vista, este elemento probatorio no es suficiente para descartar lo alegado por los recurrentes, dado que se basa exclusivamente en documentación presentada por las propias empresas que gestionaron la concesión, sin que se evidencie en el sub lite que las autoridades de la Administración hubieran corroborado lo indicado, de modo que se descartara cualquier duda. De forma similar a lo expuesto, en la resolución de mayoría se tuvo por cumplidas las exigencias de participación de los habitantes de Limón, en este tipo de asuntos, pues por resolución No. 2198 -2012 - SETENA de 24 de agosto de 2012, se le solicitó al desarrollador aportar la lista de las personas entrevistadas con respecto a la percepción local sobre la implementación del proyecto y la posición de las personas que se ubican en el AID y ALL, sobre sus aspectos positivos o negativos. Tal y como se puede apreciar, la decisión se basa, de nuevo, en información solicitada y aportada por el propio desarrollador, sin que se demostrara que las autoridades competentes verificaran su veracidad y objetividad, con el propósito de garantizar la efectividad del principio de participación ciudadana en asuntos ambientales. Sin lugar a dudas, en ambos aspectos, es exigible a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, la Dirección de Geología y Minas, y al Ministerio de Ambiente y Energía, un actuar muchísimo más acucioso en aras de evitar cualquier lesión o amenaza del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, sus componentes y derivaciones. En función de lo expuesto, consideramos que el asunto debió declararse con lugar ordenando suspender la concesión y la realización de un nuevo exámen de los requisitos.
Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.
Magistrado Magistrado
Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Res. Nº 2014012002 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas y treinta minutos del veintitrés de julio del dos mil catorce.
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 14-003687-0007-CO, interpuesto por VÍCTOR ARAYA DÍAZ, cédula de identidad 0700740048, Y OTROS, en representación de la UNIÓN CANTONAL DE ASOCIACIONES DE DESARROLLO INTEGRAL DE LIMÓN, Y OTRAS, contra el MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA, LA DIRECCIÓN DE GEOLOGÍA Y MINAS, Y LA SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL (SETENA).
Resultando:
1.- Por resolución número 2014-004240 de las 16:01 horas del 26 de marzo de 2014,la Sala dispuso rechazar de plano el recurso en cuanto a los supuestos vicios en el Estudio de Impacto Ambiental presentado por Eco Proyecciones del Nuevo Milenio y la concesión que le fue aprobada por la presidenta de la República y el ministro de Ambiente y Energía para explotar materiales en un tajo ubicado en Asunción, Matama, Limón. Pero en lo demás, dispuso dar curso al amparo, con el voto salvado de los magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro, quienes ordenan dar curso al amparo por todos los extremos expuestos.
2.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:49 horas del 21 de marzo de 2014, los recurrentes interponen recurso de amparo contra la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) y el Ministerio del Ambiente y Energía, y manifiestan que, según resolución N° 1836-2013-SETENA de las 11:45 horas del 10 de julio de 2013, en el artículo 58 de la sesión ordinaria N° 54-2013 del 9 de julio de 2012, la Comisión Plenaria de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental resolvió aprobar el Estudio de Impacto Ambiental y la declaración jurada de compromisos ambientales aportados por la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio en relación con el proyecto Tajo Asunción. Asimismo, por resolución del MINAE R-55-2013-MINAE de las 14:15 horas del 2 de diciembre de 2013, se conoció la recomendación dictada por la Dirección de Geología y Minas, y por oficio DGM-RNM-520-2013 la presidenta de la República y el ministro de Ambiente y Energía resolvieron otorgarle a la empresa antes indicada una concesión de veinticinco años para la explotación de materiales en un tajo ubicado en Asunción, distrito 04 Matama, cantón 01 Limón, provincia 07 Limón, con una tasa de extracción máxima de 1.200.000 metros cúbicos por año. El número de expediente otorgado en el Registro Nacional Minero al el proyecto Tajo Asunción de la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio fue el DGM-No.2753. Sin embargo, denuncia la parte recurrente que el Estudio de Impacto Ambiental presentado por el desarrollador no cumple lo establecido en la Ley Orgánica del Ambiente, al no tomarse en cuenta el parecer de todos los órganos competentes para verificar la protección del recurso hídrico, según lo establece la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA). Aduce que, de forma escueta, incompleta e inexacta, se presentó un informe general del recurso sin medir el impacto verdadero en términos de la cuenca y de sus áreas de afectación, directa e indirecta, acompañado de un informe de SENARA sobre la inexistencia de pozos en la propiedad del solicitante que, sin embargo, se confeccionó sin gestionar información a instituciones como el AyA. Destaca que la finca en donde se ubica dicha concesión es parte del área de conservación, protección y manejo del recurso hídrico de la Cuenca del Río Banano. Añade que en el informe tampoco se tomó en consideración la percepción de las Asociaciones de Desarrollo Comunal y afirma que dicho estudio no está fundamentado en estudios confeccionados con verdadero rigor técnico. Agrega que el desarrollador y la empresa Meco que fue contratada para realizar las labores de acondicionamiento de la propiedad invadieron el cauce del río Banano y alteraron sus zonas de protección, al igual que en el río Aguas Zarcas, al habilitar pasos temporales en forma de vado para el paso de personal y maquinaria, sin haber sido autorizados por la Dirección de Geología y Minas y sin que ello estuviera contemplado en el Plan de Manejo o en la concesión otorgada, violentando de ese modo la Ley de Minería, el Código correspondiente y su reglamento. Solicitan los recurrentes que se declare con lugar el recurso, con las consecuencias de ley.
3.- Informa bajo juramento René Castro Salazar, entonces ministro del Ambiente y Energía, que la Dirección de Geología y Minas, mediante el oficio DGM-RNM-520-2013, procedió a recomendar al Poder Ejecutivo que al haberse cumplido con los requisitos necesarios para obtener la concesión de explotación de materiales en un tajo, de conformidad a lo dispuesto por el Artículo 38 del Reglamento al Código de Minería, lo procedente era otorgar la concesión de explotación de cantera a favor de la sociedad Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. La resolución de otorgamiento de la concesión es dictada por la Presidenta de la República y el Ministro de Ambiente y Energía, previo análisis técnico-legal y recomendación de la Dirección de Geología y Minas acerca de su procedencia. Indica que no lleva razón el recurrente en cuanto al hecho alegado, pues por certificación SINAC-ACLAC-PNE-066-2013 de las nueve horas del cuatro de julio de dos mil trece, el licenciado Carlos Eduardo Vargas R., en su condición de funcionario del Área de Conservación La Amistad Caribe, señaló que "según croquis presentado (523 hal. 6994 m2), el cual describe un terreno sobre el cual tramitan concesión minera, este terreno (descrito por el croquis de cita) se encuentra formando parte del plano L-186399-1994 y no está afectado por la zona protectora del río Banano. El terreno no clasifica como parte del patrimonio natural del Estado, según los Artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal No. 7575 de febrero 05 de 1996." Señala que mediante resolución N° 1836-2013-SETENA de las once horas cuarenta y cinco minutos del diez de julio de dos mil trece, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, aprobó el Estudio de Impacto Ambiental y otorgó Viabilidad Ambiental al proyecto. Que publicados los edictos en el diario oficial La Gaceta, tal y como lo dispone el Artículo 80 del Código de Minería y transcurrido el plazo señalado por el Artículo 81 del mismo cuerpo de normas, no se presentaron oposiciones contra la presente solicitud a nombre de la sociedad Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A., debiéndose emitir la respectiva recomendación de otorgamiento ante el Poder Ejecutivo. En consecuencia, una vez cumplido con todos los requisitos técnicos y legales que exige el Código de Minería y su Reglamento, el Poder Ejecutivo por resolución N° R-577-2013-MINAE de las catorce horas con quince minutos del dos de diciembre de dos mil trece, otorgó a la mencionada sociedad, la concesión de explotación de materiales de un Tajo ubicado en Asunción de Matama de Limón. Solicita se desestime el recurso planteado.
4.- Informa bajo juramento Uriel Juárez, en su condición de Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), que su representada no tiene competencia en cuanto al otorgamiento de la concesión, pues de conformidad con el Código de Minería, ello es atribución del Ministerio del Ambiente y Energía. Indica que en lo que lleva razón el reclamante es que, mediante resolución del MINAE R-577-2013-MINAE de las 14:15 del 2 de diciembre de 2013, al conocer la recomendación dictada por la Dirección de Geología y Minas, por oficio DGM-RNM-520-2013, la Presidenta de la República y el Ministro de Ambiente y Energía, resolvieron otorgar a favor de la sociedad Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A., concesión de explotación de materiales de un tajo ubicado en Asunción de Matama, Limón. Señala que de acuerdo con el criterio emitido por el Departamento de Evaluación Ambiental DEA-1086-2014, ³El Estudio de Impacto Ambiental (EsIA) cumple con lo establecido en el decreto N° 32966. Asimismo con respecto a la zona de protección del río Banano, el área de la propiedad que se ubica la zona de protección del río Banano no formara parte del desarrollo del proyecto. Asimismo mediante la resolución N° 2198-2012-SETENA de fecha 24 de agosto del 2012 se le solicitó al desarrollador las medidas a implementar con respecto a los 23% del AP que corresponde a 32.5ha está afectado por la Zona Protectora del río Banano y que las mismas quedaron fuera del AP de la zona de exploración del Tajo.´ (sic), por lo que se respetó la zona de protección del Río Banano, ya que no será tomada como área de explotación. Igualmente se añade, que de acuerdo con el criterio emitido por el Departamento de Evaluación Ambiental DEA-1086-2014 que establece: De acuerdo con el oficio SINAC-ACLAC-DR-213 del 07 de junio del 2013 emitido por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Folio 201 Tomo I) el área propuesta del proyecto no corresponde a bosque.´ (sic), razón por la que se actúa conforme con el criterio de la Administración Forestal del Estado, la cual es la competente en esta materia para determinar si hay bosque en el área del proyecto. Por otra parte, por resolución N° 2198-2012-SETENA de 24 de agosto de 2012, se le solicitó al desarrollador aportar la lista de las personas entrevistadas con respecto a la percepción local sobre la implementación del proyecto y la posición de las personas que se ubican en el AID y All, sobre los aspectos positivos o negativos que estas consideran con la implementación del proyecto. Por último se indica, que además de que el 27 de enero de 2014, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados presentó un recurso de nulidad contra la resolución 1836-2013 de las 11:45 horas que otorga la Viabilidad Ambiental al proyecto Tajo Asunción del expediente D1-5430-2011, el cual está en proceso de conocimiento, también en el Tribunal Contencioso Administrativo se tramita un proceso de medida cautelar interpuesta por el Sindicato de Trabajadores de JAPDEVA, e igualmente, la SETENA emitió un informe para el recurso de amparo número 13-015411-0007-CO, el cual contiene argumentos de reclamo coincidentes con este amparo.
5.- Por escrito recibido a las 18:28 horas del 25 de abril de 2014, Denis García Traña se apersona indicando que quiere hacer ver el criterio de los habitantes de los pueblos de Asunción, María Luisa y Aguas Zarcas, por ser las 3 comunidades limonenses aledañas o contiguas al proyecto Tajo Asunción. Indica que quienes presentaron este amparo nunca les consultaron su criterio, ignorando que su posición es favorable a la operación de esa cantera.
6.- Que como prueba para mejor resolver, por resolución de Magistrado Instructor de las once horas y doce minutos del siete de mayo del dos mil catorce, se solicitó informe al Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y a la Ministra de Ambiente y Energía, para que se refirieran específicamente sobre la acusación de la parte reclamante en el sentido que la compañía Eco Proyecciones del Nuevo Milenio y la empresa Meco invadieron el cauce del río Banano y alteraron sus zonas de protección, habilitando vados temporales para el paso de personas y maquinaria, sin haber sido autorizados por la Dirección de Geología y Minas ni estar ello contemplado en el plan de manejo.
7.- Informa Mario Céspedes Pereira, en su condición de secretario general a.i. de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), que aunque en el análisis hecho por el Departamento de Auditoría y Seguimiento, se determinó que en la Evaluación de Impacto Ambiental realizada, se contemplaba la construcción de varios vados en los pasos de agua de los ríos Banano, Aguas Zarcas y la Quebrada San Antonio, para que la SETENA pueda señalar si el recurrente lleva o no razón, debe el Departamento de Auditoría y Seguimiento proceder a realizar acciones para determinar la ruta de decisión en el proyecto, razón por la que se ha programado una gira al sitio para el 20 de mayo de 2014, con la participación de la Dirección de Agua, el Sistema de Áreas de Conservación y la Municipalidad de Limón, cuyo resultado se procederá a informar a la Sala.
8.- En el mismo sentido, informa Edgar E. Gutiérrez Espeleta, en su condición de Ministro del Ambiente y Energía.
9.- Por resolución de Magistrado Instructor de las quince horas y veintisiete minutos del veintidós de mayo de dos mil catorce, como prueba para mejor resolver, se solicitó prueba para mejor resolver al Director de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente y Energía, a fin de que se refieran específicamente sobre la acusación de la parte reclamante en el sentido que la compañía Eco Proyecciones del Nuevo Milenio y la empresa Meco invadieron el cauce del río Banano y alteraron sus zonas de protección, habilitando vados temporales para el paso de personas y maquinaria, sin haber sido autorizados por la Dirección de Geología y Minas ni estar ello contemplado en el plan de manejo.
10.- Informa Marlene Salazar Alvarado, en su condición de directora General de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), que de dos visitas hechas a la zona (20 de febrero y 15 de mayo de este año), se puede concluir que todas las labores de índole minero, se apegan al Programa de Explotación y Estudio de Factibilidad Técnica-Económica aprobada por ese Despacho, por encontrarse a una distancia que supera los 100 metros de los límites del cauce de dominio público del río banano, por lo que se encuentran también fuera de la zona de protección forestal establecida en la Ley Forestal. Indica que respecto a si se invadió o no el cauce del río Banano y se alteró sus zonas de protección, el ente competente para conocerlo es el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) o del Tribunal Ambiental Administrativo.
11.- Por escrito recibido el 8 de julio de 2014, se recibe escrito de Giorgio Federico Murillo Tsijli, geólogo y consultor ambiental, quien dice apersonarse en su condición de co-participante de la Inspección conjunta con el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, realizada el 20 de mayo de 2014, a la zona geográfica del río Banano y del río Aguas Zarcas, a su paso por el distrito de Matama de Limón.
12.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
Considerando:
I.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
II.- Hechos no probados. Ninguno de relevancia para la resolución del presente asunto.
III.- Análisis del caso. Aun cuando este Tribunal Constitucional ha otorgado una amplia tutela a los derechos fundamentales relacionados con el medio ambiente, tal y como aquí se alega, no solamente en cuanto a la legitimación para demandar en amparo por reconocerles a éstos su condición de difusos, sino también en cuanto a su sagacidad en el trámite y atención de este tipo de asuntos, lo cierto es que en el presente caso no existen elementos de juicio suficientes que permitan a este Tribunal dictar una sentencia estimatoria, pues las autoridades recurridas, por estar involucradas con la regulación y fiscalización de los hechos cuestionados, desvirtuaron los alegatos planteados. En efecto, del elenco de hechos que se tienen como probados, la Sala tiene por acreditado que la Dirección de Geología y Minas del Ministerio del Ambiente y Energía, no solo, mediante el oficio DGM-RNM-520-2013, procedió a recomendar al Poder Ejecutivo el otorgamiento de la concesión de explotación de cantera a favor de la sociedad Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A, por haberse cumplido con los requisitos necesarios para obtener la concesión de explotación de materiales en un tajo, de conformidad a lo dispuesto por el Artículo 38 del Reglamento al Código de Minería, sino además, que por certificación SINAC-ACLAC-PNE-066-2013 de las 9:00 horas del 4 de julio de 2013, el licenciado Carlos Eduardo Vargas R., en su condición de funcionario del Área de Conservación La Amistad Caribe, señaló que “según croquis presentado (523 hal. 6994 m2), el cual describe un terreno sobre el cual tramitan concesión minera, este terreno (descrito por el croquis de cita) se encuentra formando parte del plano L-186399-1994 y no está afectado por la zona protectora del río Banano. El terreno no clasifica como parte del patrimonio natural del Estado, según los Artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal No. 7575 de febrero 05 de 1996.” (Véase informe de ley). Igualmente se desvirtuó que con el oficio SINAC-ACLAC-DR-213 del 07 de junio del 2013 emitido por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, que el área propuesta del proyecto corresponda a bosque, y que no se haya tomado en cuenta a la ciudadanía limonense, toda vez que, por resolución N° 2198-2012-SETENA de 24 de agosto de 2012, se le solicitó al desarrollador aportar la lista de las personas entrevistadas con respecto a la percepción local sobre la implementación del proyecto y la posición de las personas que se ubican en el AID y All, sobre los aspectos positivos o negativos que éstas consideran con la implementación del proyecto. De manera que del contraste de los hechos alegados con lo informado, no se tienen por demostrados los alegatos planteados, por el contrario, lo actuado por las autoridades recurridas, responde al ejercicio potestativo que les confiere el ordenamiento jurídico. Véase inclusive que las autoridades involucradas dan cuenta en sus informes técnicos que se mantienen realizando valoraciones in situ del estado de las obras cuestionadas, a fin de fiscalizar y ejecutar acciones en caso de observar algún problema con su estabilidad. En este contexto, resulta evidente, entonces, que lo que se intenta a través del amparo es cuestionar la legalidad o el contenido técnico, así como calificar de fraudulentos los contenidos de los documentos públicos que dan sustento al manejo que del caso denunciado, están haciendo las autoridades recurridas, pretensión para lo cual este Tribunal no resulta competente. En todo caso, si los recurrentes insisten en la existencia de algún grado de anomalía procesal o sustantiva producto del manejo administrativo que se cuestiona, e inclusive, si sospechan de la idónea intervención de las autoridades involucradas y obligadas al control y fiscalización del caso, así pueden plantear las denuncias administrativas o jurisdiccionales para que se inicie una investigación al respecto y se determine la certeza técnica de tal presunción. Por lo expuesto, el amparo debe desestimarse, como en efecto se declara.
IV.- Nota separada la Magistrada Hernández López respecto del reclamo por infracción del artículo 50 de la Constitución Política.
1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual -caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional.
2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental, lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación -predominantemente legislativa y reglamentaria- trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.
3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que -ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.
4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.
5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.
6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que -entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7. En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.-Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.
8. En el caso concreto, se observa que la situación planteada se ubica dentro de aquellas situaciones en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa por la complejidad del tema discutido que involucra una discusión sobre la existencia o no de una sobreexplotación de las aguas de un río y las posibles desventajas frente a la valoración de los beneficios, todo lo cual requiere abundante prueba, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo. De tal modo, debió aplicarse el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y rechazar de plano el recurso, no obstante, al no haber ocurrido así, procede ahora declarar sin lugar el amparo interpuesto.
V.- RAZONES DIFERENTES DEL MAGISTRADO SALAZAR ALVARADO. El Magistrado Salazar Alvarado declara sin lugar el recurso por razones diferentes que son las siguientes:
1.- DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene “Toda persona” de gozar “a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que “El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho”; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI). También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994. El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.
2.- NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad -legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste. El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público ±ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional. Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable -sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos. Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento -serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas -procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria. El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (“ordinariarlo”), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo. La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.
3.- COROLARIO. Por lo expuesto, estimo que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, considero que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Por tanto:
Se declara SIN LUGAR el recurso. La Magistrada Hernández López pone nota separada. El Magistrado Salazar Alvarado da razones diferentes. Tomen nota las autoridades de la Dirección de Geología y Minas, de lo manifestado en el penúltimo considerando de esta sentencia. El Magistrado Armijo salva el voto y declara con lugar el recurso.- Gilbert Armijo S.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.
Aracelly Pacheco S. Ana María Picado B.
VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO SANCHO Y CRUZ CASTRO, CON RADACCIÓN DEL PRIMERO Respetuosamente, disentimos de lo decidido por la mayoría de este Tribunal, con sustento en las siguientes razones: Mediante la resolución No. 2014-004240 de las 16:01 hrs. de 26 de marzo de 2014, se ordenó admitir el recurso de amparo sólo respecto de la alegada invasión del cauce del río Banano y la alteración de las zonas de protección, por parte de las empresas Eco Proyecciones del Nuevo Milenio y MECO -valga destacar, con nuestra opinión disidente, debido a que consideramos el mismo debió analizarse en su totalidad-. Estos puntos fueron desestimados pues, de acuerdo con una certificación emitida por el Área de Conservación La Amistad Caribe, según un croquis presentado -el cual describe el terreno sobre el cual se tramita la concesión minera - no se está afectando la zona protectora del río Banano. Desde nuestro punto de vista, este elemento probatorio no es suficiente para descartar lo alegado por los recurrentes, dado que se basa exclusivamente en documentación presentada por las propias empresas que gestionaron la concesión, sin que se evidencie en el sub lite que las autoridades de la Administración hubieran corroborado lo indicado, de modo que se descartara cualquier duda. De forma similar a lo expuesto, en la resolución de mayoría se tuvo por cumplidas las exigencias de participación de los habitantes de Limón, en este tipo de asuntos, pues por resolución No. 2198 -2012 - SETENA de 24 de agosto de 2012, se le solicitó al desarrollador aportar la lista de las personas entrevistadas con respecto a la percepción local sobre la implementación del proyecto y la posición de las personas que se ubican en el AID y ALL, sobre sus aspectos positivos o negativos. Tal y como se puede apreciar, la decisión se basa, de nuevo, en información solicitada y aportada por el propio desarrollador, sin que se demostrara que las autoridades competentes verificaran su veracidad y objetividad, con el propósito de garantizar la efectividad del principio de participación ciudadana en asuntos ambientales. Sin lugar a dudas, en ambos aspectos, es exigible a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, la Dirección de Geología y Minas, y al Ministerio de Ambiente y Energía, un actuar muchísimo más acucioso en aras de evitar cualquier lesión o amenaza del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, sus componentes y derivaciones. En función de lo expuesto, consideramos que el asunto debió declararse con lugar ordenando suspender la concesión y la realización de un nuevo exámen de los requisitos.
Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.
Magistrado Magistrado
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