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Res. 14111-2012 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 09/10/2012
OutcomeResultado
The Chamber denied the action and upheld SETENA’s resolutions allowing towers classified as low impact to proceed through the D2 process, without requiring prior public participation or a full environmental impact study in every case.La Sala declaró sin lugar la acción y mantuvo las resoluciones de SETENA que permiten tramitar mediante D2 las torres calificadas como de bajo impacto, sin imponer participación previa ni un EsIA completo en todos los casos.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber denied the constitutional challenge to SETENA Resolutions 2031-2009 and 123-2010, which established the environmental review process for telecommunications towers and radio base stations. The majority found it constitutional for SETENA to use the D2 form for projects initially classified as having low potential environmental impact, without requiring a full environmental impact study in every case. It emphasized that SETENA may still demand a D1 when a project’s specific conditions indicate greater impacts. The Chamber also held that a community communication plan conducted after environmental approval but before construction did not violate access-to-information or public-participation rights. It further concluded that the environmental requirements had been formally published through Executive Decree 36159. Two dissenting justices argued that participation had to occur before approval and that an environmental impact study was required. Another justice would have partially granted the challenge for particular higher-impact situations or cases involving an amendment to a municipal regulatory plan.La Sala Constitucional rechazó la acción contra las resoluciones 2031-2009-SETENA y 123-2010-SETENA, que establecieron el trámite ambiental para instalar torres y radiobases de telecomunicaciones. La mayoría consideró constitucional que SETENA utilizara el formulario D2 para proyectos calificados inicialmente como de bajo impacto ambiental potencial, sin exigir de manera general un estudio de impacto ambiental completo. Señaló que SETENA conserva la potestad de requerir un D1 cuando las condiciones específicas revelen un impacto mayor. También descartó que el plan de comunicación comunitaria, ejecutado después de otorgarse la viabilidad ambiental pero antes de iniciar las obras, vulnerara los derechos de información y participación ciudadana. Estimó, además, que las exigencias ambientales habían recibido publicidad mediante el Decreto Ejecutivo 36159. Dos magistrados sostuvieron que la participación debía ser previa y que correspondía exigir un estudio de impacto ambiental; otro declaró que debía existir audiencia previa en situaciones particulares de mayor impacto o cuando se modificara un plan regulador.
Key excerptExtracto clave
VII.- Conclusion. For all the reasons stated above, the appropriate disposition is to deny the action. VIII.- Dissenting votes.- Justices Armijo and Cruz dissent and would grant the action. Justice Rueda dissents and would partially grant the action. Therefore: The action is denied. Justices Armijo and Cruz dissent and would grant the action. Justice Rueda dissents and would partially grant the action.VII.- Conclusión. En razón de todo lo expuesto, lo procedente es declarar sin lugar la acción. VIII.- Votos salvados.- Los magistrados Armijo y Cruz salvan el voto y declaran con lugar la acción. El magistrado Rueda salva el voto y declara parcialmente con lugar la acción. Por tanto: Se declara sin lugar la acción. Los magistrados Armijo y Cruz salvan el voto y declaran con lugar la acción. El magistrado Rueda salva el voto y declara parcialmente con lugar la acción.
Pull quotesCitas destacadas
"La participación del ciudadano debe ser previa y no únicamente posterior al otorgamiento de los permisos."
"Citizen participation must take place before, and not only after, permits are granted."
Voto particular de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro
"La participación del ciudadano debe ser previa y no únicamente posterior al otorgamiento de los permisos."
Voto particular de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro
"La consulta posterior se convierte en un formalismo que debilita significativamente la participación de la ciudadanía."
"Consultation conducted afterward becomes a formality that significantly weakens citizen participation."
Voto particular de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro
"La consulta posterior se convierte en un formalismo que debilita significativamente la participación de la ciudadanía."
Voto particular de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro
"El cambio de la naturaleza jurídica con la intervención de sujetos privados, no puede debilitar la tutela del medio ambiente, que es un valor constitucional de especial relevancia, si nos atenemos a la propia redacción del artículo cincuenta de la Constitución."
"A change in legal characterization resulting from the involvement of private actors cannot weaken environmental protection, which is a constitutional value of special importance under the very wording of Article 50 of the Constitution."
Voto particular de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro
"El cambio de la naturaleza jurídica con la intervención de sujetos privados, no puede debilitar la tutela del medio ambiente, que es un valor constitucional de especial relevancia, si nos atenemos a la propia redacción del artículo cincuenta de la Constitución."
Voto particular de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro
"existirán situaciones en que la instalación de torres de telefonía celular no sea per se de bajo impacto ambiental"
"there will be situations in which the installation of cellular telephone towers is not per se of low environmental impact"
Voto salvado del Magistrado Rueda Leal
"existirán situaciones en que la instalación de torres de telefonía celular no sea per se de bajo impacto ambiental"
Voto salvado del Magistrado Rueda Leal
Full documentDocumento completo
Decision: Nº 2012-014111 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at sixteen hours and zero minutes on nueve de octubre del dos mil doce.
Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by ALVARO SAGOT RODRIGUEZ, of legal age, attorney, holder of identity card number 0203650227, resident of Palmares, Alajuela; against the resolution issued at eight hours on 20 de enero de 2010, Full Commission Agreement amending resolution 123-2010 SETENA, Installation of telecommunications towers for the Advanced Mobile System 3 G, and Resolution 2031-2009-SETENA issued at nine hours on 26 de agosto de 2009.
Background:
Thus, it adds a cartographic sheet showing the project area’s location in Lambert coordinates; certification from the Registro Antrópico; a geotechnical study (Estudio de Geotécnia); a rapid archaeological study (Estudio rápido de arqueología); georeferencing (Georeferenciación); a photographic record of the project area; and a Community Communication Plan (Plan de Comunicación a las comunidades), subject to minimum-content requirements. This provides additional assessment instruments, including the communication plan, to ensure that the community is informed about the project. Furthermore, Form D1 does not guarantee that the applicable instrument will always be an Environmental Impact Study; instead, there may be other instruments related to Environmental Significance (Significación Ambiental, SIA), assessed by means of an Affidavit of Environmental Commitments (Declaración Jurada de Compromisos Ambientales), etc. With respect to the principles of discretion, proportionality, and reasonableness, it has been determined worldwide that requiring an Environmental Impact Study (EsIA) for the installation of a telecommunications tower is technically inappropriate.
Evidence of this may be found in Spain, where conducting the Environmental Impact Assessment of such projects using this instrument has been deemed excessive. The resolutions do not violate the right to participate insofar as the request for and implementation of a communication plan for communities in which 3G cellular telephone towers are to be installed arose as SETENA’s response to a series of concerns that had begun to emerge regarding this issue. The Comisión Plenaria therefore decided, through Resolución No. 2031-2009-SETENA, to require this plan. After interested parties submitted several formats, however, it was decided through Resolución No. 0123-2010-SETENA to expand the terms of reference concerning the specific content of this communication plan, directed to the community in which the tower under review would be installed, to include the following minimum content: objective, target group, dissemination strategy or mechanism, dissemination period, message to be conveyed, schedule of activities, format for responding to communities, and dissemination costs.
Once the communications plan has been implemented, the developer shall assess the results obtained and submit a report to SETENA for environmental monitoring (seguimiento ambiental). The assertion that the communication plan violates the right to public participation was resolved, as he indicates, by Judgments 2011-5516 and 2011-8316 of the Sala Constitucional. As to the alleged violation of the principle of publicity because the resolutions were not published, he cites Article 50 of the Constitution and its implementation in the Ley Orgánica del Ambiente, which designates SETENA as the “entity” with jurisdiction to analyze the environmental impact of works and provides that SETENA determines the appropriate instrument for conducting the required study. The environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) of this type of project was not specified in any of the decrees comprising the environmental legislation then in force; consequently, no proceeding had to be filed with SETENA.
The Comisión Plenaria therefore remedied this gap through Resoluciones No. 2031-2009-SETENA and 0123-2010-SETENA, which are published on the website together with the requirements and supplementary studies. This was subsequently ratified in Decreto Ejecutivo 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT, published in La Gaceta No. 175 on 8 de septiembre de 2010. Articles 12 and 13 provide that the environmental assessment procedure for activities must be processed using Form D2. He requests that the constitutional challenge be dismissed.
Justice Castillo Víquez writes the opinion; and,
Considering:
I.Admissibility. Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the prerequisites that determine the admissibility of constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad), requiring the existence of a matter pending resolution in administrative or judicial proceedings in which unconstitutionality has been invoked. This requirement is unnecessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article, that is, when the nature of the provision precludes individual or direct injury; when the challenge is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests concerning the community as a whole; or when it is filed by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes, in the latter cases within their respective areas of authority.
Under the first circumstance provided for in paragraph 2 of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the challenged provision must not be capable of concrete application that would subsequently permit a challenge to the implementing act and the consequent use of that challenge as the underlying proceeding. The text in question provides that such a challenge is appropriate when “because of the nature of the matter, there is no individual or direct injury,” that is, when, by virtue of that same nature, the injury is collective—the opposite of individual—and indirect. This would apply to acts that harm the interests of certain groups or corporations as such, rather than directly harming their members themselves. Second, it provides for the possibility of seeking relief in defense of “diffuse interests.” This concept, the scope of which has gradually been delineated by the Sala, may be summarized in the terms used in judgment number 3750-93 of this Tribunal, issued at fifteen hours on thirty July nineteen ninety-three)
“… Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot under our law—as this Sala has already stated—be merely collective interests; nor may they be so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or defined groups, whose standing would derive not from diffuse interests but from corporate interests concerning a community as a whole, can be identified or readily identified in relation to them. They are, therefore, individual interests that are at the same time dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and consequently suffer actual or potential harm that is more or less equal for all. It is therefore rightly said that these are identical interests held by groups of persons in certain circumstances and, at the same time, by each of those persons.
In other words, diffuse interests have a dual nature because they are both collective—being common to a broad class—and individual, and they may therefore be asserted in that capacity.” In summary, diffuse interests are those vested in groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, consumption of a certain product, and so forth. In such cases, the interest is scattered or diluted—diffuse—among an unidentified plurality of persons. In these cases, of course, any challenge that a member of one of these sectors may bring under paragraph 2 of Article 75 must necessarily concern provisions affecting that person in such capacity. This Sala has listed various rights that it has characterized as “diffuse,” including the environment, cultural heritage, protection of the country’s territorial integrity, and proper management of public expenditures.
Two clarifications must be made in this regard: first, the foregoing protected interests extend beyond the sphere traditionally recognized for diffuse interests because they relate, in principle, to matters affecting the national community rather than particular groups within it. Environmental harm does not affect only the residents of a region or the consumers of a product; instead, it harms or places at serious risk the natural heritage of the entire country and even of humanity. Likewise, the defense of the proper management of public funds authorized in the Presupuesto de la República is an interest of all inhabitants of Costa Rica, not merely of any particular group among them. Second, the enumeration made by the Sala Constitucional is merely a description inherent in its duty—as a judicial body—to limit itself to hearing the cases submitted to it; it may in no way be understood to mean that only those rights expressly recognized as diffuse by the Sala may be considered diffuse rights.
Such an understanding would entail an undesirable reversal of the scope of the rule of law and its correlative “State of rights,” which—as in the Costa Rican model—is based on the premise that limitations on freedoms must be express, since those freedoms are inherent in the human condition itself and therefore require no official recognition. Finally, when paragraph 2 of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional refers to interests “concerning the community as a whole,” it means the legally protected interests (bienes jurídicos) explained above, namely, those vested in the very holders of sovereignty, each of the inhabitants of the República. This does not mean that any person may petition the Sala Constitucional to protect any interest whatsoever through a citizen action (acción popular); rather, every individual may act in defense of those interests affecting the entire national community, and in this field as well, no attempt to provide an exhaustive list would be valid.
II.Standing in the specific case. The action is filed primarily because the petitioner alleges that the challenged decisions modify environmental legislation, which would not be constitutionally authorized. The petitioner disagrees with SETENA’s determinations in the challenged decisions and asserts that the installation of towers and radio base stations requires completion of an environmental impact study (Estudio de Impacto Ambiental) by filling out a D1 form. By alleging that a law so requires in order to protect the environment, the action is filed as an abstract challenge based on direct standing because a diffuse interest in environmental protection is involved. In this regard, the petitioner has standing to file the action.
III.Subject matter of the challenge. The petitioner challenges decision No. 2031-2009-SETENA issued at 9 hours on 26 August 2009 insofar as it determines that the environmental impact assessment document (Evaluación de Impacto Ambiental) for telecommunications-tower installation projects is form D2 and, in addition, supplements that information with ten items in the aforementioned decision:
“1. Map sheet showing the Project Area’s location in Lambert coordinates; 2. Project description; 3. Basic Engineering Study; 4. Geotechnical Study, if warranted or necessary (*); 5. Rapid Archaeological Study, if warranted or necessary (*); 6. Georeferencing (Shape file) of the project site (sic); 7. Photographic record of current conditions; 8. A Community Communication Plan; 9. Description of the methodology used to select the project site. (Rapid Environmental Assessment or multicriteria methodology); 10. Form D2 must be signed by an Environmental Manager (Regente Ambiental) duly registered in SETENA’s consultant database.
(*) Studies 4 and 5 must be justified if they are not submitted.” Likewise, the petitioner challenges decision No. 0123-2010-SETENA issued at 8 hours on 20 January 2010, which reiterates the items in decision 2031-2009-SETENA with variations and more extensive requirements, among other matters. Thus:
1. “Map sheet showing the Project Area’s location in Lambert coordinates; 2. Project description; 3. Certification of Anthropogenic Risk; 4. Geotechnical Study (*); 5. Rapid Archaeological Study (*); 6. Georeferencing (Shape file) of the project site: Polygon of the property where the tower will be installed, with the shape file in digital format; basic information must be inserted within the polygon, such as developer’s name, legal-entity or individual identification number, province, canton, district, registered survey-plan No. (sic), property No. (sic), project name, CRTM05 projection (in accordance with Decision No. 2654-2008-SETENA). The Shp file must be submitted separately for each tower.
7. Photographic record of current conditions; 8. A Community Communication Plan with the following minimum content: Objective (it must indicate what the project will entail and its implications), Target group (communities; the Direct Area of Influence (Área de Influencia Directa, AID) Must (sic) be identified and justified (sic)), dissemination strategy or mechanism to be used in the communities located within the Direct Area of Influence (AID) (include impacts), for the purpose of providing information regarding the project to be developed, including at least the following aspects: Dissemination period, Message to be conveyed (a project description must be provided explaining the impacts it will generate), Schedule of activities to be carried out under the communication plan, Response format for addressing community concerns related to dissemination of the project, Presentation of a schedule of the activities to be carried out under the communication plan, Dissemination costs.
After obtaining Environmental Feasibility (Environmental License) (Viabilidad [Licencia] Ambiental) and before commencing the works, the consultant and developer shall be responsible for submitting to SETENA a report stating the results of the disclosure plan (plan de divulgación).
9. Description of the methodology used to select the project location site. (Rapid Environmental Assessment [Evaluación Ambiental Rápida] or multi-criteria methodology [metodología multicriterio]) 10. Form D2 must be signed by an Environmental Consultant (Consultor Ambiental) duly registered in SETENA’s consultant database.
(*) The studies corresponding to points 4 and 5 must be prepared by professionals in the relevant field. […]”.
IV.On the merits (Sobre el fondo). The petitioner bases the constitutional action (acción) on Article 16 of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, a provision that requires public services to undergo an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) when required by law or when so ordered by SETENA. Likewise, the petitioner relies on subsection k) of the Ley General de Telecomunicaciones, which includes environmental sustainability (sostenibilidad ambiental) among the governing principles of the law. To analyze the claim asserted in the case file (expediente), this Chamber must determine the scope of section 16 of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos within the regulatory framework governing telecommunications (Ley General de Telecomunicaciones, Ley No. 8642 and Ley de Fortalecimiento y Modernización de las entidades del sector de Telecomunicaciones, Ley No. 8660).
This has already been defined by this Sala Constitucional; and although the petitioner fails to note the statutory amendments that affected this and other provisions, those amendments support the conclusion that telecommunications activity can no longer be regarded as a public service (servicio público). This argument is rejected precisely because this issue was discussed in the preventive review of constitutionality (jurisdicción preventiva de constitucionalidad), when the Chamber considered the consultation regarding the legislative bill for the Ley General de Telecomunicaciones, which was answered by judgment No. 2008-004569 and established, among other things, that:
“With respect to the failure to characterize telecommunications as a public service, it must be noted that publicatio—that is, the assumption of public ownership of a public service so that it may be provided or managed directly or indirectly by a public administration—is a matter reserved to the ordinary legislature’s freedom to shape or configure legislation. Accordingly, whether to classify an activity as a public service or as being of public or general interest—unless the Constitution itself does so—is a matter of legislative expediency and convenience, to such an extent that legal scholarship has traditionally stated that such a declaration is reserved to statute.” Consequently, based on the foregoing, this is not a public service that must be subject to Article 16 of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. If the processing of an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) for the installation of base stations lacks an express statutory mandate, then, as a second argument, it logically follows under the aforementioned Article 16 that the mechanism for determining environmental impact is left to SETENA’s judgment.
In this regard, what the petitioner challenges is a discretionary decision (decisión discrecional) of the Administración Pública, because the aim is to contest an administrative act (acto administrativo) lacking certain requirements that, in the petitioner’s view, SETENA should impose in the form of more rigorous technical criteria. Thus, the relief sought in the filing instituting the action is for this Chamber to declare that there are no technical and scientific criteria supporting the conclusion that the agency’s decision is erroneous, unfeasible, and insufficient to protect the environment; that SETENA’s decision therefore lacks adequate support; and that this circumstance permits the conclusion that, from a technical and scientific standpoint, the challenged decisions are improper because they concern activities presenting a high environmental risk (alto riesgo ambiental). A constitutional review framed in these terms cannot be conducted here.
Beyond the possibility of challenging certain generally applicable decisions in this jurisdiction, the fact remains that, to reach the requested conclusion, this Court would have to assess whether the activity presents a high, moderate, or low environmental risk. This would require a different type of analysis, including an examination of the discretionary elements of the act, as suggested by the reports of the Secretary General of SETENA and the Procuraduría General de la República. This leads to an issue of legality that must be resolved through administrative proceedings or in judicial proceedings in which these criteria may be debated and in which direct evidence supporting the petitioner’s assertions, expert reports, scientifically plausible assessments accepted by the scientific community, and other materials may or may not be presented. Clearly, assessing the specifications, list, or details of technical requirements as a condition ensuring environmental protection is not a matter to be resolved in this jurisdiction.
Rather, it is for the petitioner to demonstrate, in the appropriate forum, noncompliance with subsection k) of Article 3 of the Ley General de Telecomunicaciones. For the foregoing reasons, this aspect of the action must be denied.
V.On the right to citizen participation and information (derecho a la participación e información al ciudadano). The action also addresses the issue of participation and the infringement of the right to information (derecho a la información), as well as the establishment of mechanisms for structuring society and its relationship with public institutions—that is, mechanisms enabling citizens to form their own opinions and express themselves on matters of interest and relevance to their aspirations for life in society. However, this issue has also been examined repeatedly through amparo proceedings (recursos de amparo) challenging the lack of participation and information authorized by SETENA’s decisions and measures. This matter has been addressed, among other judgments, in decisions numbered 2011-5516, 2011-8316, 2011-12704, 2011-12745, 2011-15288, 2011-15763, 2012-6711 and 2012-08270. In this regard, the Chamber resolved the issue in judgment No. 2011-05516, which states as follows:
“As a preliminary matter, it must be stated that it is not for this Court to determine the specifications with which a private party subject to administrative authority (administrado) must comply under what is called a ‘Community Communication Plan’ (‘Plan de Comunicación a la Comunidad’), as the amparo petitioner claims. Although it is true that this Chamber has recognized the existence of a right to citizen participation (derecho de participación ciudadana) in environmental matters, that right must be understood—at least for purposes of review by this jurisdiction—as applying to projects which, because of their special nature and great significance or effects, may materially affect a community. As this is a constitutional principle (principio constitucional), it is consistent for it also to be adopted in other legal provisions, even provisions covering broader areas than those constitutionally protected through amparo.
This is consistent with the legal system; however, ensuring that such hearings or communications take place is not a matter for verification by this jurisdiction in every case, but only in those cases where they are indispensable because of the degree of impact involved, such as cases technically classified as having a high environmental impact (alto impacto ambiental). That is not the situation before us here, since the work has been classified as having ‘low potential environmental impact’ (‘bajo impacto ambiental potencial’).
Indeed, a fundamental principle must be found in the Ley General de la Administración Pública itself, which provides that:
“Article 16.- 1. Under no circumstances may acts be issued that are contrary to unequivocal rules of science or technology, or to elementary principles of justice, logic, or expediency.
2. …” In this regard, the petitioner proposes in the complaint that citizen participation take precedence over both political and legal decisions, so that these disciplines will find prior limits in citizen participation and environmental law. In the petitioner’s view, this must apply to the installation of towers and base stations, which the petitioner considers an activity having a high environmental impact. However, as stated above, this matter must be resolved in a jurisdiction other than the constitutional jurisdiction, because when regulating the telecommunications sector, the legislature left matters concerning possible environmental impact to SETENA’s judgment, doing so pursuant to the principle that the legislature should heed expert judgment. In this regard, the Asamblea Legislativa may seek and consider the best technical and scientific opinions concerning a particular technical matter, or it may leave certain regulated areas open to the flexibility inherent in administrative regulatory activity and intensity, into which the legislative function cannot descend.
Thus, although the legislature makes the final decision, if it did not regulate the matter specifically, it allowed SETENA to resolve it differently. Accordingly, it is noted that in Spain the installation of telecommunications towers is not considered to have a high impact; and if this is confirmed by the unequivocal rules of science or technology, among other principles, those rules indeed support treatment that is less stringent because the environmental impact is lower than that alleged by the petitioner. The provision establishes that if science and technology prescribe a single unequivocal approach, legal and political decisions must be guided by them. In this regard, the more dangerous an activity is, the stricter the requirements must be; conversely, if a particular practice or activity has a low environmental impact, political and legal requirements may be relaxed, as indeed has been described in the respective briefs submitted by the reporting authorities and the supporting intervenors (coadyuvantes).
In this regard, environmental law could not lead to a tyranny of citizen participation by placing it above the exact rules of technology and science, if those rules permit the timing to be relaxed or made more flexible. If, as of today, there are no grounds for considering a regulatory change, neither are there grounds for adopting treatment that departs from the unequivocal rules of science and technology. For the foregoing reasons, this aspect, like the preceding one, must be denied.
VI.On the failure to publish the challenged regulations (normativa impugnada). On this issue, the Chamber ruled as follows in judgment No. 2010-24258:
“The constitutional requirement is that persons may not claim ignorance of the formal and substantive rules governing them; however, for this purpose, the Constitución Política itself establishes, as a condition for laws in the broad sense to take effect, that they must be publicized so that they may produce legal effects; otherwise, they are ineffective. Furthermore, pursuant to Article 140 of the Ley General de la Administración Pública, regulatory provisions that are ineffective because they have not been published do not cease to be valid, given their approval by the corresponding authorities:…”.
In this regard, the information being sought was formally published through its adoption in Executive Decree No. 36159 MINAET-S-MEIC-MOPT, of 10 de mayo de 2010 (Standard Rules and Competencies of Public Entities for the Coordinated and Expeditious Approval Required for the Installation or Expansion of Telecommunications Networks), which, in Article 8, refers to the environmental feasibility (viabilidad ambiental) procedures regulated in sections 1, 2, 12 and 13 of the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental), Executive Decree No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC. Thus, the decision refers to Form D2, which is supplemented by the challenged decisions; consequently, in our view, there is no constitutional violation arising from the failure to publish SETENA’s environmental requirements. Moreover, if any harm existed, it would be the concession holders or holders of construction permits for the towers who might have an interest in their publication.
However, as is evident, the claimant’s contention is different, and the alleged violation does not exist because these are requirements inherent to administrative activity, issued by the body legally established to promulgate such directives. Therefore, since those requirements are already set forth in the aforementioned Executive Decree, published in La Gaceta No. 125 del 28 de junio de 2004, even before the filing of the action on 21 de octubre de 2011, this argument must be rejected.
VIII.Dissenting opinions.- Justices Armijo and Cruz dissent and would grant the action. Justice Rueda dissents and would grant the action in part.
Por tanto:
The action is dismissed. Justices Armijo and Cruz dissent and would grant the action. Justice Rueda dissents and would grant the action in part.
Ana Virginia Calzada M.
President Gibert Armijo S. Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Paul Rueda L. Aracelly Pacheco S.
32/lgarrop Separate opinion of Justices Armijo Sancho and Cruz Castro, authored by the latter.- We, the undersigned Justices, dissent and consider that this action should be granted for the following reasons:
Indeed, when SETENA established in the challenged decision that citizen participation (participación ciudadana) by the communities would take place only after environmental feasibility had been granted, it violated the principle of citizen participation. Citizen participation must occur beforehand and not merely after the permits have been granted. Citizens must be informed and express their opinions to the Administrative Authorities before those authorities issue their respective administrative acts (actos administrativos), thereby allowing them to present arguments that enrich the basis for the decisions of the Public Administration. All citizen participation aspires to influence the decision; it is not merely a matter of expressing opinions and arguments that ultimately have no bearing whatsoever on administrative decisions affecting the community. Consultation after the fact becomes a formality that significantly weakens citizen participation.
Citizen oversight of environmental matters arises not only from Article nine of the Constitution but is also grounded in Article fifty of the fundamental charter, because it provides any citizen with a qualified oversight action. It may undoubtedly be inferred from this provision that citizen participation in environmental matters must occur before the decision is adopted, because active citizen oversight must take place in a setting that ensures its effective influence, since participation occurring afterward amounts to nothing more than notification of what has already been decided.
Furthermore, the undersigned do not share the position expressed by this Chamber that telecommunications activity can no longer be regarded as a public service (servicio público), because, although that classification may have been changed by law, other criteria relating to social needs are more relevant in determining its nature as such. On several occasions, this Chamber has classified certain activities as public services regardless of whether the legislature has designated them as such. Fundamental rights are notably weakened if their protection depends on a legislative definition even though their essence has not changed.
Therefore, in this case, unlike the majority opinion, the requirement of an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) for public services (Article sixteen of the Ley de la ARESEP) does apply, because telecommunications, given their significance in society today, constitute a public service regardless of the entity providing them. The concurrent participation of private parties in providing a public service is not determined by a statutory definition, but rather by the very nature of the service provided, which is never a private activity. A change in the legal framework governing an activity does not deprive it of its nature as a public service, because its substantive content and inherent nature demonstrate that it is of public significance.
It is incomprehensible that a change in the legal framework would exclude compliance with a safeguard as important as the environmental impact study. A change in legal status resulting from the involvement of private entities cannot weaken environmental protection, which is a constitutional value of particular importance, especially in light of the wording of Article fifty of the Constitution itself.
Furthermore, in view of the precautionary principle (principio precautorio), which applies to environmental matters and has constitutional status, the determination of environmental impact cannot permissibly be left in the hands of a statutorily created administrative body through a decision lacking sufficient grounds, as occurred in this case. Although it is not appropriate in these proceedings to determine the degree of an activity’s environmental impact, it is possible to examine the grounds provided by SETENA for reaching that determination, particularly in this case because it involves a public service. Those grounds are notably devoid of arguments legitimizing the decision and, moreover, failed to take the public’s views into account.
We, the signatories to this separate opinion, consider that the claimant is correct and that decisions made by SETENA concerning the provision of public services affecting a particular community must be preceded by citizen participation; failure to proceed in this manner renders unconstitutional any decision that does not provide for such participation. These constitutional requirements do not cause a “tyranny of citizen participation,” as stated in the majority opinion; rather, they strengthen democratic principles and provide citizens with a place within the Public Administration, especially with respect to environmental matters, regarding which Article fifty of the Constitution itself recognizes enhanced and specific citizen participation.
Gilberth Armijo S. Fernando Cruz C.
Justice Justice DISSENTING OPINION OF JUSTICE RUEDA LEAL. – The undersigned Justice dissents and would grant the action in part. As I stated in decisions numbers 2013-003121, 2012-014990 and 2012-005866, the construction of cellular telephone towers requires a hearing (audiencia), specifically when it entails an amendment to a regulatory plan (plan regulador), pursuant to the express provisions of Article 17 of the Ley de Planificación Urbana. Such a hearing constitutes an expression of the constitutional right to participatory government, protected under Article 9 of our Fundamental Law. Having made the foregoing clarification, for purposes of this matter, there will be situations in which the installation of cellular telephone towers is not per se of low environmental impact (for example, when a tower’s emergency power unit operates using a hydrocarbon and is located above a vulnerable aquifer); in such highly specific cases, which do not represent the generality of situations, and contrary to the majority’s position, I consider, first, that SETENA is required to provide a hearing before granting the environmental permit and, second, that this Court may indeed exercise constitutional review, as it has already done (see judgment number 2012-016866 at 14:30 hours del 4 de diciembre de 2012).
Paul Rueda L.
Res: Nº 2012-014111 DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y cero minutos del nueve de octubre del dos mil doce.
Acción de inconstitucionalidad promovida por ALVARO SAGOT RODRIGUEZ, mayor, abogado, portador de la cédula de identidad número 0203650227, vecino de Palmares, Alajuela; contra la resolución de las ocho horas del 20 de enero de 2010, Acuerdo de Comisión Plenaria modificación de resolución 123-2010 SETENA, Instalación de torres de telecomunicaciones para el Sistema Móvil Avanzado 3 G y Resolución 2031-2009-SETENA de las nueve horas del 26 de agosto de 2009.
Resultando:
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
Considerando:
I.Sobre la admisibilidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base.
Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa", es decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. Sería el caso de actos que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma directa. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres)
"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.
Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter" En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.
Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que -como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial.
Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa.
II.Sobre la legitimación en el caso concreto. La acción se interpone principalmente porque el accionante acusa que las resoluciones impugnadas modifican la legislación ambiental, lo que no estaría autorizado constitucionalmente. El accionante discrepa de lo resuelto en las resoluciones impugnadas de la SETENA, y afirma que la instalación de torres y radio bases requieren el cumplimiento del Estudio de Impacto Ambiental, llenando un formulario D1. Al alegar que existe una ley que así lo ordena, con el fin de proteger el medio ambiente, la acción es interpuesta de modo abstracto, con fundamento en la legitimación directa al mediar un interés difuso en la protección ambiental. En este sentido, el accionante se encuentra legitimado para interponer la acción.
III.Objeto de la impugnación. El accionante impugna la resolución No. 2031-2009-SETENA de las 9 horas del 26 de agosto de 2009 en cuanto determina que el documento de Evaluación de Impacto Ambiental de los proyectos de instalación de torres de telecomunicaciones es el formulario D2, además, complementa esa información con diez puntos en la mencionada resolución:
“1. Hoja cartográfica con la localización en coordenadas Lambert del Área del Proyecto; 2. Descripción del proyecto; 3. Estudio de Ingeniería Básico; 4. Estudio de Geotecnia si lo amerita o fuese necesario (*); 5. Estudio Rápido de Arqueología si lo amerita o fuese necesario (*); 6. Georreferenciación (Shape file) del sitio del proyecto (sic); 7. Registro Fotográfico de las condiciones actuales; 8. Un Plan de Comunicación a las comunidades; 9. Descripción de la metodología utilizada para la escogencia del sitio de ubicación del proyecto. (Evaluación Ambiental Rápida o metodología multicriterio); 10. El formulario D2 deberá ser firmado por un Regente Ambiental debidamente inscrito en la base de consultores de la SETENA.
(*) Los estudios 4 y 5 deberán ser justificados en caso de no presentarlos”.
De igual manera, impugna la resolución No. 0123-2010-SETENA de las 8 horas del 20 de enero de 2010, con reiteración de los puntos de la resolución 2031-2009-SETENA con variantes y mayores exigencias, entre otras cosas. Así:
1. “Hoja cartográfica con la localización en coordinadas Lambert del Área del Proyecto; 2. Descripción del proyecto; 3. Certificación de Riesgo Antrópico; 4. Estudio de Geotecnia (*); 5. Estudio Rápido de Arqueología (*); 6. Georeferenciación (Shape file) del sitio del proyecto: Polígono del terreno donde se instalará la corre, el shape file en digital, dentro del polígono inserta información básica como Nombre del desarrollador, cédula jurídica o física, provincia, cantón, distrito, No. De plano catastrado (sic), No. De finca (sic), nombre del proyecto proyección CRTM05 (de conformidad con la Resolución No. 2654-2008-SETENA). El archivo Shp debe venir en forma individual para cada torre.
7. Registro fotográfico de las condiciones actuales; 8. Un Plan de Comunicación a las comunidades cuyo contenido mínimo es el siguiente: Objetivo (Debe indicar en qué consistirá el proyecto y que implicaciones posee), Grupo meta (comunidades Debe (sic) ser indicado cuál es el AID y justificarse (sic), Estrategia o mecanismo de divulgación a emplear en las comunidades ubicadas en el Área de Influencia Directa (AID) (Incluir impactos) con el fin de informar sobre el proyecto a desarrollar, que incluya como mínimo los siguientes aspectos: Periodo de divulgación, Mensaje a transmitir (debe brindarse una descripción del proyecto explicando los impactos que generará), Cronograma de actividades a llevar a cabo en el plan de comunicación, Formato de respuesta a las comunidades sobre inquietudes relacionadas con la divulgación del proyecto, Destacar un cronograma de las actividades a llevar a cabo en el plan de comunicación, Costos de divulgación.
Después de obtener la Viabilidad (Licencia) Ambiental y de previo a iniciar obras, el consultor y desarrollador serán responsables de la entrega a la SETENA de un informe en el cual se indique los resultados del plan de divulgación.
9. Descripción de la metodología utilizada para la escogencia del sitio de ubicación del proyecto. (Evaluación Ambiental Rápida o metodología multicriterio) 10. El formulario D2 deberá ser firmado por un Consultor Ambiental debidamente inscrito en la base de consultores de la SETENA.
(*) Los estudios correspondientes a los puntos 4 y 5 deberán ser elaborados por profesionales en el campo. […]”.
IV.Sobre el fondo. El accionante fundamenta la acción en lo dispuesto por el artículo 16 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, normativa que remite a los servicios públicos a un estudio de impacto ambiental, cuando lo exija una ley o así lo disponga la SETENA. De igual manera, en el inciso k) de la Ley General de Telecomunicaciones, que contiene entre los principios rectores de la ley, la sostenibilidad ambiental. Para analizar la petición deducida en el expediente, es necesario que esta Sala determine el alcance del numeral 16 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, en el ámbito de las regulaciones de las Telecomunicaciones (Ley General de Telecomunicaciones, Ley No. 8642 y Ley de Fortalecimiento y Modernización de las entidades del sector de Telecomunicaciones, Ley No. 8660), lo cual ya ha sido definido por esta Sala Constitucional, y a pesar de que el accionante no advierte de las reformas legales que afectaron ésta y otras disposiciones, las que permiten deducir que la actividad de telecomunicaciones no se puede reputar más como un servicio público.
Precisamente se desestima este argumento, toda vez que este punto fue discutido en la jurisdicción preventiva de constitucionalidad, cuando la Sala conoció de la consulta al proyecto legislativo de la Ley General de Telecomunicaciones, la que se evacuó mediante la sentencia No. 2008-004569, y estableció entre otras cosas que:
“En lo tocante a la falta de caracterización de las telecomunicaciones como un servicio público, es preciso señalar que la publicatio, esto es, la asunción de la titularidad pública de un servicio público para ser prestado o gestionado directa o indirectamente por una administración pública, es una cuestión que se encuentra reservada a la libertad de conformación o configuración del legislador ordinario, de modo que es una cuestión de oportunidad y conveniencia legislativa calificar una actividad o no como servicio público o de interés público o general -salvo que la propia Constitución lo haga-, tanto que, tradicionalmente, la doctrina afirma que esa declaración es reserva de ley.” En consecuencia, de lo dicho, no se trata de un servicio público que deba someterse a lo dispuesto por el artículo 16 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Si la tramitación de un Estudio de Impacto Ambiental para la colocación de las radio bases carece de una expresa remisión legal, entonces es lógico conforme al mencionado artículo 16, como segundo argumento, que el mecanismo para determinar el impacto ambiental queda en el criterio de la SETENA.
En este sentido, lo que impugna el accionante es una decisión discrecional de la Administración Pública, porque lo que se quiere combatir es un acto administrativo ayuno de requisitos, los que, a juicio del interesado, la SETENA debe exigir criterios técnicos más rigurosos. En este sentido, lo pretendido en el escrito de interposición de la acción es que esta Sala declare que se carece de criterios técnicos y científicos que permitan entender que la decisión del órgano, es errónea, inviable e insuficiente para tutelar el medio ambiente, por lo que lo resuelto por la SETENA no está suficientemente sustentado, y que esa circunstancia permite concluir que las resoluciones impugnadas, desde el punto de vista técnico y científico, son improcedentes por tratarse de actividades de alto riesgo ambiental. El examen de constitucionalidad, en estos términos, no se puede residenciar aquí, pues más allá de la posibilidad de atacar ciertas resoluciones con carácter general en esta jurisdicción, es lo cierto que para arribar a la conclusión que se pide, este Tribunal debe valorar si se trata de una actividad de alto, moderado o bajo riesgo ambiental, lo que requiere de otro tipo de análisis, además de los elementos de la discrecionalidad del acto, que sugiere el informe del Secretario General de la SETENA y la Procuraduría General de la República.
Esto nos lleva a un problema de legalidad que debe dirimirse en la vía administrativa o en un proceso judicial en que medie la discusión de estos criterios, donde haya o no pruebas directas de las afirmaciones del accionante, con peritajes, evaluaciones científicas plausibles por la comunidad científica, entre otros. Como es evidente, la evaluación de la especificación, lista o detalle de requisitos técnicos como una exigencia que garantice la protección del medio ambiente, no es un tema que debe dirimirse en esta jurisdicción, sino que está en el accionante demostrar en la vía respectiva el incumplimiento del inciso k) del artículo 3 de la Ley General de Telecomunicaciones. Por lo expuesto, este extremo de la acción debe ser declarado sin lugar.
V.Sobre el derecho a la participación e información al ciudadano. Por otra parte, en la acción se aborda el problema de la participación y la infracción al derecho a la información, como el establecimiento de mecanismos para vertebrar la sociedad y su relación con las instituciones públicas, es decir, para permitir que el ciudadano pueda formarse su opinión, así como pronunciarse en asuntos que sean de su interés y de relevancia para sus aspiraciones de vida en sociedad. Sin embargo, también se ha analizado, en forma reiterada el tema, mediante los recursos de amparo en los que se reclama contra la falta de participación e información, autorizado por las resoluciones y medidas de la SETENA, lo que ha sido conocido entre otras sentencias por las números: 2011-5516, 2011-8316, 2011-12704, 2011-12745, 2011-15288, 2011-15763, 2012-6711 y 2012-08270. En este sentido, el punto quedó resuelto por la Sala con la sentencia No. 2011-05516, en cuanto establece lo siguiente:
“De previo debe indicarse, que no le corresponde a este Tribunal determinar las especificaciones que debe cumplir el administrado en lo que se denomina un “Plan de Comunicación a la Comunidad” como reclama el amparado. Si bien es cierto esta Sala ha reconocido la existencia del derecho de participación ciudadana en asuntos de índole ambiental, este derecho debe ser comprendido, al menos para ser de conocimiento de esta jurisdicción, para aquellos proyectos que por su índole especial y de gran trascendencia o afectación pueda afectar sensiblemente a una comunidad. Tratándose de un principio constitucional, resulta consecuente su adoptación también en otra normativa de índole legal, incluso abarcando mayores ámbitos a los que constitucionalmente se tutelen vía amparo, lo cual es acorde al ordenamiento jurídico, sin embargo la verificación de estas audiencias o comunicaciones, no corresponde ser verificada en todos los casos por esta jurisdicción, sino únicamente en aquéllos en que éstas resulten indispensables por su grado de afectación, como los casos considerados técnicamente de alto impacto ambiental, supuesto que no es al que nos enfrentamos en el presente caso, ya que se trata de una obra que se encuentra calificada como de “bajo impacto ambiental potencial”.
Precisamente, un principio fundamental lo debemos encontrar en la propia Ley General de la Administración Pública, cuando establece que:
“Artículo 16.- 1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.
2. …” En este sentido, el accionante propone en su demanda la prelación, a las decisiones políticas como las jurídicas, a la participación ciudadana, para que éstas disciplinas encuentren límites previos en él y en el derecho ambiental, lo que, a su juicio, debe ser así con la actividad de instalación de torres y de radio bases, la considera de alto impacto ambiental. Pero como se indicó arriba, lo anterior debe ser dirimido en otra jurisdicción diferente a la constitucional, pues si el legislador al regular el ámbito del sector de las Telecomunicación dejó al criterio de la SETENA lo referente al posible impacto ambiental, y ello lo hizo al amparo del principio de atención del criterio versado del legislador. En este sentido, la Asamblea Legislativa se permite aconsejar y escuchar por los mejores criterios técnicos y científicos sobre una determinada materia técnica, o deja ciertas áreas reguladas, abiertas a la flexibilidad propia de la actividad e intensidad regulatoria administrativa, a la que no puede descender la función legislativa.
De este modo, aunque sea quien toma la decisión final, si el legislador no lo reguló en concreto, entonces permitió que la SETENA lo resolviera diferentemente. Así, señala que en España la colocación de torres de telecomunicaciones no se considera de alto impacto, y si ello está confirmado por las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, entre otros principios, entonces efectivamente conducen a un tratamiento menos exigente por un menor impacto ambiental al señalado por el accionante. Lo que determina la norma es que si la ciencia y la técnica proponen un tratamiento unívoco, las decisiones jurídicas como políticas deben estar guiadas por éstas. En este sentido, entre mayor peligrosidad exista en una actividad, más estrictas deben ser las exigencias; por el contrario, si una determinada práctica o actividad es de bajo impacto ambiental, las exigencias políticas y jurídicas pueden relajarse, como en efecto se ha descrito en los sendos escritos de las autoridades informantes, como de los coadyuvantes.
En este sentido, el derecho ambiental no podría conducir a una tiranía de la participación ciudadana privilegiándola por encima de las reglas exactas de la técnica y la ciencia, si éstas permiten relajar o flexibilizar la oportunidad, y si no existen razones al día de hoy para estimar un cambio normativo, tampoco lo sería para establecer que un tratamiento distinto al unívoco de la ciencia y de la técnica. Por lo expuesto, este extremo al igual que el anterior debe declararse sin lugar.
VI.Sobre la falta de publicación de la normativa impugnada. Sobre este tema la Sala se ha pronunciado en la sentencia No. 2010-24258, de la siguiente forma:
“La exigencia constitucional es que las personas no pueden alegar el desconocimiento de la normativa formal y sustancial que le rige, pero para ello, la propia Constitución Política establece para la vigencia de las leyes (en sentido lato), que debe dárseles publicidad para que puedan surtir los efectos, por el contrario, carecen de eficacia. Por otra parte, de conformidad con lo que dispone el artículo 140 de la Ley General de la Administración Pública, la normativa reglamentaria que no resulte eficaz por falta de publicación, no deja de tener validez dada su aprobación por las autoridades correspondientes:…”.
En este sentido, la información que se reclama ha tenido formalmente publicación mediante su adopción en el Decreto Ejecutivo No. 36159 MINAET-S-MEIC-MOPT, de 10 de mayo de 2010 (Normas Estándares y Competencias de las Entidades Públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la Instalación o Ampliación de Redes de Telecomunicaciones), que, en su artículo 8, remite a los trámites de viabilidad ambiental regulados en los numerales 1, 2, 12 y 13 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC. De esta manera, la resolución remite al formulario D2, que se complementa con las resoluciones impugnadas, de ahí que no existe, en nuestro criterio, ninguna infracción constitucional por falta de publicación de las exigencias ambientales de la SETENA; mas aun, si existiera un perjuicio, serían los titulares de las concesiones o titulares de permisos de construcción de las torres quienes podrían estar interesados en su publicación, sin embargo, como es evidente, la pretensión del accionante es otra y no existe la infracción acusada por tratarse de exigencias propias de actividad administrativa, dictada por el órgano legalmente constituido para dictar éstas directrices.
Entonces, como ya están contempladas esas exigencias en el Decreto Ejecutivo supra indicado, publicado incluso antes por La Gaceta No. 125 del 28 de junio de 2004 a la presentación de la acción el 21 de octubre de 2011, lo propio es desestimar este argumento.
VIII.Votos salvados.- Los magistrados Armijo y Cruz salvan el voto y declaran con lugar la acción. El magistrado Rueda salva el voto y declara parcialmente con lugar la acción.
Por tanto:
Se declara sin lugar la acción. Los magistrados Armijo y Cruz salvan el voto y declaran con lugar la acción. El magistrado Rueda salva el voto y declara parcialmente con lugar la acción.
Ana Virginia Calzada M.
Presidenta Gibert Armijo S. Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Paul Rueda L. Aracelly Pacheco S.
32/lgarrop Voto particular de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro, con redacción del segundo.- Los suscritos Magistrados salvamos el voto y consideramos que la presente acción debe declararse con lugar, con vista en las siguientes razones:
Efectivamente cuando en la resolución impugnada SETENA estableció que la participación ciudadana a las comunidades procede hasta luego de otorgada la viabilidad ambiental incurrió en una violación al principio de participación ciudadana. La participación del ciudadano debe ser previa y no únicamente posterior al otorgamiento de los permisos. Justamente el ciudadano debe informarse y ello poder presentar argumentos que enriquezcan el sustento de las decisiones de la Administración Pública. Toda participación ciudadana tiene la aspiración de influir en la decisión, no se trata solamente de expresar opinión y argumentos que al fin y al cabo no tengan ninguna trascendencia en las decisiones administrativas que se toman respecto de la comunidad. La consulta posterior se convierte en un formalismo que debilita significativamente la participación de la ciudadanía. El control ciudadano en temas de medio ambiente no sólo se deriva del artículo nueve de la Constitución, sino que se funda en el propio artículo cincuenta de la carta fundamental, porque brinda una acción de control calificada a cualquier ciudadano.
De la lectura de esta norma se infiere, sin duda alguna, que la participación ciudadana en materia de medio ambiente, debe producirse antes de adoptar la decisión, porque control activo de la ciudadanía debe darse en un escenario que asegure su incidencia efectiva, ya que la que se hace posteriormente, no es más que una notificación de lo que ya se resolvió.
Por lo demás, no comparten los suscritos el criterio vertido por esta Sala en el sentido de que la actividad de telecomunicaciones ya no se puede reputar como un servicio público, puesto que, aunque tal calificación haya sido variada legalmente, para la determinación de su naturaleza, como tal, tienen mayor relevancia otros criterios referidos a las necesidades sociales. Ya esta Sala en varias ocasiones ha calificado ciertas actividades como servicio público, más allá que el legislador las haya denominado como tales. Los derechos fundamentales se debilitan notablemente si la tutela depende de definición legislativa, sin que su esencia haya cambiado.
Por lo tanto, en este caso, a diferencia de lo que consideró el voto de mayoría, sí resulta aplicable la obligación de un estudio de impacto ambiental para los servicios públicos (artículo dieciséis de la Ley de la ARESEP), pues las telecomunicaciones, por la trascendencia que representan hoy en día en sociedad, son un servicio público, independientemente del sujeto que lo preste. La participación convergente de particulares en la prestación de un servicio público no se dilucida por una definición legal, sino que se define por la naturaleza misma del servicio que se presta, que nunca es una actividad privada. La variación en el régimen legal que regula una actividad, no le quita su naturaleza de servicio público, porque su contenido material, su propia naturaleza, evidencia que tiene relevancia pública.
Resulta incomprensible que el cambio del régimen legal excluya el cumplimiento de una garantía tan importante como el estudio de impacto ambiental. El cambio de la naturaleza jurídica con la intervención de sujetos privados, no puede debilitar la tutela del medio ambiente, que es un valor constitucional de especial relevancia, si nos atenemos a la propia redacción del artículo cincuenta de la Constitución.
Por otro lado, en atención al principio precautorio que opera en materia ambiental y que tiene rango constitucional, no es admisible que quede en manos de un órgano administrativo, de creación legal, la determinación de un impacto ambiental mediante una resolución que carezca de suficiente fundamentación, tal como ocurrió en este caso. A pesar de que en esta sede no corresponda determinar el grado de impacto ambiental de una actividad, sí es posible examinar la fundamentación que da SETENA para arribar a tal determinación, máxime en este caso, pues se trata de un servicio público. Motivación que es particularmente ayuna de los argumentos que legitimen la decisión y que por demás, no tomó en cuenta el criterio de la ciudadanía.
Consideran quienes suscribimos este voto particular, que el accionante lleva razón y que, las decisiones que tome la SETENA, relacionada con la prestación de servicios públicos que afecten a una determinada comunidad, deben estar precedidas de la participación ciudadana y de no haberse hecho así, conlleva la inconstitucionalidad de la resolución que no lo establezca. Estas exigencias constitucionales no provocan una “tiranía de la participación ciudadana”, como se menciona en el voto de mayoría, sino justamente se trata de potenciar los principios democráticos y abrir un espacio para el ciudadano dentro de la Administración Pública, especialmente si se trata de temas de medio ambiente, que el propio artículo cincuenta de la Constitución reconoce una reforzada y específica participación de la ciudadanía.
Gilberth Armijo S. Fernando Cruz C.
Magistrado Magistrado VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO RUEDA LEAL. – El suscrito Magistrado salva el voto y declara parcialmente con lugar la acción. Como indiqué en los votos números 2013-003121, 2012-014990 y 2012-005866, la construcción de torres de telefonía celular requiere audiencia específicamente cuando esto conlleva una modificación a un plan regulador, en virtud de lo dispuesto de manera expresa en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana. Tal audiencia significa una manifestación del derecho constitucional al gobierno participativo, cobijado constitucionalmente en el artículo 9 de nuestra Ley Fundamental. Hecha la aclaración anterior, a los efectos de este asunto, existirán situaciones en que la instalación de torres de telefonía celular no sea per se de bajo impacto ambiental (verbigracia cuando la planta de emergencia de una torre opere con algún hidrocarburo y se encuentre sobre un manto acuífero vulnerable); en tales casos muy específicos, que no comportan la generalidad de las situaciones, contrario al criterio de la mayoría, estimo, por un lado, que SETENA se encuentra obligada a conferir audiencia previo al otorgamiento del permiso ambiental y, por el otro, que esta instancia sí puede ejercer control de constitucionalidad, como en efecto ya lo ha hecho (ver sentencia número 2012-016866 de las 14:30 horas del 4 de diciembre de 2012).
Paul Rueda L.
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