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Res. 18896-2014 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 21/11/2014
OutcomeResultado
The Chamber ordered the Municipality of Nicoya and SENARA to complete SETENA’s required environmental studies within one year, but denied the Article 50 claim concerning the alleged failure to protect and delimit the aquifer and prepare vulnerability maps.La Sala ordenó a la Municipalidad de Nicoya y al SENARA elaborar en un año los estudios ambientales exigidos por la SETENA, pero rechazó la alegada violación del artículo 50 por falta de protección, delimitación y mapas de vulnerabilidad del acuífero.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber partially granted the amparo filed on behalf of the Playa Sámara rural water association concerning the institutional management of the Mala Noche aquifer, technically identified as a system of extreme hydrogeological vulnerability. It ordered the mayor of Nicoya and SENARA’s senior authorities to prepare, within one year, the environmental studies required by SETENA Resolution 2789-2013-SETENA and immediately submit them to that agency for action within its jurisdiction. The Chamber also ordered the Municipality of Nicoya to pay costs and damages, with the amounts to be determined in administrative litigation enforcement proceedings. It nevertheless denied the specific claim under Article 50 of the Constitution alleging a failure to protect and delimit the aquifer and to prepare hydrogeological vulnerability maps. The judgment additionally warned the responsible officials of the criminal consequences established by law for failing to comply with an order issued in an amparo proceeding.La Sala Constitucional declaró parcialmente con lugar el amparo promovido a favor de la ASADA de Playa Sámara ante la gestión institucional del acuífero Mala Noche, reconocido técnicamente como un sistema de extrema vulnerabilidad hidrogeológica. Ordenó al alcalde de Nicoya y a las autoridades superiores del SENARA elaborar, dentro del plazo de un año, los estudios ambientales requeridos por la SETENA en la resolución 2789-2013-SETENA y remitirlos inmediatamente a esa Secretaría para el ejercicio de sus competencias. Además, condenó a la Municipalidad de Nicoya al pago de costas, daños y perjuicios, cuya cuantificación corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. Sin embargo, rechazó el reclamo específico fundado en el artículo 50 de la Constitución por la supuesta omisión de proteger y delimitar el acuífero y de elaborar mapas de vulnerabilidad hidrogeológica. La sentencia también apercibió a las autoridades obligadas sobre las consecuencias penales del incumplimiento de una orden dictada en amparo.
Key excerptExtracto clave
The appeal is partially granted. Marco Antonio Jiménez Muñoz, Mayor of Nicoya, and Luis Felipe Arauz Cavalini, President of the Board of Directors, and Patricia Quirós Quirós, General Manager, both of the National Groundwater, Irrigation and Drainage Service, or whoever holds those offices, are ordered, within ONE YEAR from notification of this judgment, to prepare the environmental studies required by Resolution 2789-2013-SETENA of 1:20 p.m. on November 18, 2013, issued by the National Environmental Technical Secretariat in Administrative File No. EAE-02-2013. It is further ordered that, once prepared, they be immediately submitted to the National Environmental Technical Secretariat for action within its jurisdiction. The Municipality of Nicoya is ordered to pay the costs and damages caused by the facts underlying this ruling, which shall be assessed in enforcement proceedings before the administrative litigation jurisdiction. The appeal is denied with respect to the alleged violation of Article 50 of the Constitution arising from the failure to protect and delimit the Mala Noche Aquifer and the failure to prepare hydrogeological vulnerability maps.Se declara parcialmente con lugar el recurso. Se ordena a Marco Antonio Jiménez Muñoz, Alcalde Municipal de Nicoya y a Luis Felipe Arauz Cavalini, Presidente de la Junta Directiva y a Patricia Quirós Quirós, Gerente General, ambos del Servicio de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento, o a quienes ocupen esos cargos, que en el plazo de UN AÑO a partir de la comunicación de esta sentencia elaboren los estudios ambientales requeridos en la resolución 2789-2013-SETENA de las 13:20 horas del 18 de noviembre del 2013 emitida por la Secretaría Técnica Ambiental, expediente Administrativo # EAE-02-2013. Asimismo se ordena que una vez elaborados sean enviados de inmediato a la Secretaría Técnica Ambiental para lo de su competencia. Se condena a la Municipalidad de Nicoya al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Sobre la alegada violación al artículo 50 de la Constitución Política por la omisión de protección, delimitación del Manto Acuífero Mala Noche y falta de elaboración de Mapas de Vulnerabilidad Hidrogeológica se declara sin lugar el recurso.
Pull quotesCitas destacadas
"Se ha declarado Extrema Vulnerabilidad, por lo que no se debe ejecutar ningún proyecto que ponga en riesgo el mismo."
"It has been classified as having Extreme Vulnerability, and therefore no project that places it at risk should be carried out."
Informe del SENARA
"Se ha declarado Extrema Vulnerabilidad, por lo que no se debe ejecutar ningún proyecto que ponga en riesgo el mismo."
Informe del SENARA
"Esta Matriz proporciona parámetros para determinar si proceden o no los permisos para el desarrollo de actividades productivas en Zonas de Acuíferos."
"This Matrix provides parameters for determining whether permits for productive activities in aquifer areas may be granted."
Informe del SENARA
"Esta Matriz proporciona parámetros para determinar si proceden o no los permisos para el desarrollo de actividades productivas en Zonas de Acuíferos."
Informe del SENARA
"El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente."
"Amparo is not designed to compare or review technical or legal opinions issued under subconstitutional law, or to receive new evidence to test the material contained in an administrative record developed deliberately over an extended period."
Razones diferentes del Magistrado Salazar Alvarado
"El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente."
Razones diferentes del Magistrado Salazar Alvarado
"La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad."
"The administrative intervention that can be verified or established is decisive in determining whether the matter lies within the inherently abstract and open sphere of constitutionality or within the denser sphere of legality."
Razones diferentes del Magistrado Salazar Alvarado
"La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad."
Razones diferentes del Magistrado Salazar Alvarado
Full documentDocumento completo
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WRIT OF AMPARO (RECURSO DE AMPARO) FILED BY [NOMBRE 01], IDENTITY CARD [VALOR 01], ON BEHALF OF ASOCIACIÓN ADMININISTRADORA DEL ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO SANITARIO RURAL PLAYA DE SÁMARA, LEGAL ENTITY ID NUMBER 3002213342, AGAINST THE MUNICIPALIDAD DE NICOYA, THE MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA, THE INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS, AND THE SERVICIO NACIONAL DE AGUAS SUBTERRÁNEAS, RIEGO Y AVENAMIENTO (SENARA).
FINDINGS OF FACT:
Justice Hernández López delivered the opinion; and,
WHEREAS:
The petitioner alleges a violation of the rights to water and to the environment for the following reasons: 1) The necessary measures have not been taken to protect and delimit the Mala Noche Aquifer (Manto Acuífero Mala Noche) and its immediate recharge zones (zonas de recarga inmediata). Hydrogeological Vulnerability Maps (Mapas de Vulnerabilidad Hidrogeológica) have not been prepared. 2) Construction permits for homes, tourism or urban development projects, roads, or trails have not been suspended. 3) The Mala Noche Aquifer Protection Area (Área de Protección del Manto Acuífero Mala Noche) has not been included in the Regulatory Plan (Plan Regulador).
The following facts are deemed duly established and relevant to the decision in this matter:
<![if !supportLists]>a. <![endif]>SERVICIO DE AGUAS SUBTERRÁNEAS RIEGO Y AVENAMIENTO:
<![if !supportLists]>b. <![endif]>INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS: 1) The Subgerencia de Sistemas Comunales conducted a survey and registration of the water sources supplying the country’s ASADAS. 2) On 30 de mayo del 2004, AyA regularized the water supply provided by the ASADA de Playa Sámara, as recorded in expediente 384 R being processed by the Departamento de Aguas del MINAE. AyA describes the measures implemented by the Institution in connection with the Mala Noche-Sámara Aquifer Vulnerability Map. That document establishes that the following have been undertaken: a) Studies. b) Permits: Based on the protection zones established by SENARA, the UEN Gestión Ambiental-Hidrogeología conducted a thorough review of drilling applications, and no drilling has been authorized in the area. c) Sanitary Sewerage Exemption (Exoneración de Red de Alcantarillado Sanitario): The UEN Gestión Ambiental reviewed the Sanitary Sewerage Exemption database, and to date no project has been authorized. d) Interinstitutional coordination: Monthly monitoring of the aquifer began in junio del 2013, pursuant to minutes CI-004-2013 of 25 de junio del 2013, for a period of 2 years.
To date, a total of 16 monitoring rounds involving a total of 23 wells have been conducted. Therefore, because a Vulnerability Map prepared by SENARA exists and has the corresponding technical support, AyA states that, through the UEN Gestión Ambiental Hidrogeología, it has neither approved drilling applications nor granted Sanitary Sewerage Exemptions for this aquifer, and that the aquifer continues to be protected through monthly monitoring coordinated among AYA hidrogeología, SENARA, and the Dirección de Aguas-MINAE (see documentation); <![if !supportLists]>c. <![endif]>MUNICIPALIDAD DE NICOYA: Through official letter IM-402-2014 of 8 de setiembre del 2014, the Departamento de Ingeniería de la Municipalidad de Nicoya states:
In resolution 2012-08892 at 4:03 p.m. on June 27, 2012, this Chamber ruled as follows:
“IV.- Regarding the application of the precautionary principle (principio precautorio) in environmental matters: The right to a healthy and ecologically balanced environment (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado) affords special protection to biodiversity and groundwater, and therefore, pursuant to the precautionary principle in environmental matters, economic activities having an environmental impact must be authorized only when there is scientific certainty that such impact does not pose a risk or threat of permanent and irreversible environmental damage. For this reason, the Administration must always conduct the necessary environmental assessment (evaluación ambiental) using whatever instruments it deems necessary; that assessment must be publicly shared with the affected population so that, following a rigorous and detailed analysis, the Administration may issue a reasoned determination of environmental feasibility (viabilidad ambiental). Failure to address and observe these aspects, as defined by legislation and case law, results in a violation of the aforementioned right to a healthy environment, and administrative actions adopted under such circumstances likewise violate this fundamental right. (See, among others, judgments of this Chamber numbers 5893-95, 5445-99, 2003-6322, 2004-13414, 2004-01923, 2006-7994 and 2010-6922).
V.Regarding the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento. In judgment number 2004-01923 at 2:55 p.m. on February 25, 2004, authored by Justice Jinesta Lobo, this Chamber explained that SENARA’s powers extend beyond matters concerning irrigation districts, since those powers have a nationwide scope derived from its own institutional history. It is evident that, by express provision of the Ley de Creación del SENARA, law number 6877, Article 3 subsections ch and h), SENARA has the authority to protect the country’s water resources; therefore, its decisions concerning their exploitation, maintenance, and protection shall be final and mandatory. This statutory provision must be interpreted and applied in accordance with Article twenty-one of the Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos—which establishes that the Ministerio de Agricultura y Ganadería (or Departamento de Agricultura, in the terminology used by the Ley de Aguas) retains secondary or residual authority over this subject matter.
Accordingly, the harmonized reading of the provisions cited above establishes that, for the use of publicly owned waters (aguas de dominio público), every public entity—without distinction—is required to obtain the corresponding permit from SENARA, to the extent that any reasoned decisions adopted by SENARA in that regard shall be final and mandatory. This conclusion is far from a rhetorical pronouncement by the Chamber; on the contrary, it arises from a responsible harmonization of the broad regulatory framework governing the subject, which, as stated, requires the progressive advancement and recognition inherent in the field of human rights, since the right to water and the right to a healthy and ecologically balanced environment are fundamental human rights. The Chamber notes that this clarification places SENARA in a particularly important position regarding the management of the national water resource, which is significant given the highly technical nature of this administrative agency—a position that must be strengthened and exercised through the necessary and proper interinstitutional coordination (coordinación interinstitucional) of the various entities involved—ICAA, SETENA, MAG, Municipalities, among others.
VI.Regarding the principle of inter-administrative coordination (principio de coordinación interadministrativa). One of the guiding principles of administrative organization is the coordination that must exist among all public entities and bodies when exercising their powers and providing the services assigned to them by the legal system. Coordination, insofar as it ensures administrative efficiency and effectiveness, is a virtual or implicit constitutional principle that permeates the entire body of administrative law and is binding upon all public entities. It may be inter-organizational (interorgánica)—among the various bodies comprising a public entity that are not subject to a hierarchical relationship—or intersubjective (intersubjetiva), that is, among public entities, each having legal personality, its own budget, autonomy, and specific powers. The administrative or other degree of autonomy vested in public entities requires them to coordinate their actions because, due to their inter-organizational nature, they cannot be mutually subject to hierarchical relationships.
The purpose of administrative coordination (coordinación administrativa) is to prevent duplication and omissions in the performance of each public entity’s administrative functions, that is, to ensure that those functions are performed rationally and systematically; this is achieved by establishing fluid and permanent levels or channels of information among public entities, all of which may be accomplished through meetings, reports, or the creation of formal coordination bodies.
VII.Regarding interinstitutional coordination in environmental matters. Specifically with respect to environmental protection (tutela ambiental), judgment number 2008-004790 emphasized the duty of coordination among institutions concerned with the subject and the impossibility of disregarding warnings about the danger of contamination issued by an institution legally empowered to protect water resources:
“III.- Coordination among government agencies must guarantee environmental protection. On various occasions, constitutional case law has stated that protecting the environment is a task incumbent equally upon everyone; that is, the State—as a whole—is obligated to take the measures necessary to protect the environment in order to prevent levels of pollution, deforestation, extinction of flora and fauna, and excessive or improper use of natural resources that endanger the health of the governed. For purposes of this task, the term public institution must be understood to encompass both the Central Administration—Ministries such as the Ministerio del Ambiente y Energía and the Ministerio de Salud, which, by reason of their subject matter, have broad participation and responsibility regarding environmental conservation and preservation and which act, in most cases, through their specialized agencies in the field, such as the Dirección General de Vida Silvestre, the Dirección Forestal, and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)—and decentralized institutions, such as the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, the Instituto Costarricense de Turismo, or the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; the municipalities, of course, also bear significant responsibility for this task within their territorial jurisdiction.
It might therefore be thought that this shared responsibility would cause chaos in administrative management, but that is not the case, because in order to avoid the simultaneous coexistence of spheres of authority having different origins and characteristics, the duplication of national and local efforts, and confusion regarding the rights and obligations of the various parties involved, it is necessary to establish a series of coordination relationships among the various agencies of the Executive Branch and the decentralized institutions, and between those institutions and the municipalities, so that they may carry out the functions entrusted to them. This Chamber previously—and quite clearly—addressed the principle of coordination between government agencies and municipalities in pursuing common objectives—which must obviously be extended to the relationship between Central Administration institutions and decentralized institutions in performing this important function—and therefore refers to what it stated on that occasion (judgment number 5445-99, at two thirty p.m. on July fourteenth, nineteen ninety-nine):
“Thus, coordination (coordinación) is the structuring of the relationships among these various independent activities, addressing their convergence upon the same object or entity in order to make it useful to an overall public plan, without eliminating the mutual independence of the acting parties. Since there is no hierarchical relationship (relación de jerarquía) among decentralized institutions (instituciones descentralizadas), or between the State itself and the municipalities, specific conduct cannot be imposed upon them; this gives rise to the indispensable interinstitutional ‘agreement’ (concierto interinstitucional), in the strict sense, whereby autonomous and independent centers of action agree upon that preventive and comprehensive framework, in which each performs a role in furtherance of a mission entrusted to the others. Thus, relations between municipalities and other public entities may be conducted only on an equal footing, resulting in agreed forms of coordination and excluding any mandatory arrangement detrimental to their autonomy that would subject corporate entities (entes corporativos) to a coordination framework without or against their consent; nevertheless, this does allow for the necessary subordination of such entities to the State and in the State’s interest (through the State’s ‘administrative oversight’ (tutela administrativa), specifically its function of reviewing legality, with general supervisory powers over the entire sector).” Furthermore, failures to fulfill the duty to protect the environment and comply with environmental regulations are constitutionally significant because, as a consequence of government inaction in this area, harm may be caused to the environment and natural resources that is sometimes comparable to or greater than the consequences arising from government actions.
Examples include authorizing regulatory plans (planes reguladores) or construction projects without approval of the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) by Secretaría Técnica Nacional Ambiental; failing to monitor and supervise the implementation of management plans (planes de manejo) for protected areas by Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía; allowing companies to operate without health permits regarding the treatment of sewage or wastewater (Acueductos y Alcantarillados and Ministerio de Salud); or failing to verify noise controls in bars, karaoke venues, and nightclubs (municipalidades and Ministerio de Salud), among others (see judgment number 2006-005159, issued at trece horas cuatro minutos on siete de abril del dos mil seis).” In other words, what matters is the technical cooperation that the various entities can provide to one another, the technical information they can contribute, and respect for each entity’s jurisdiction (competencias), so as to ensure beyond any doubt that the projects under assessment will not have an adverse impact and thereby guarantee the sustainable management of water resources (gestión sostenible de los recursos hídricos) and the full enjoyment of the right to a healthy and ecologically balanced environment, as enshrined in the constitutional provision.
Thus, the precautionary principle (principio precautorio)—which seeks to prevent or suspend any activity that may adversely affect such management—requires the Administration, first, to notify the affected and interested parties and the institutions that may be involved. This enables them to submit the corresponding arguments and technical opinions and ensures the effective participation of the bodies with jurisdiction over the matter in order to protect and preserve the environment and water resources. Second, it requires consideration of warnings issued by an institution legally empowered to protect water resources concerning the risk of contamination.
VIII.On the constitutional significance and legal protection regime (régimen de protección) governing groundwater (aguas subterráneas). As stated in judgment number 2004-01923, the protection of aquifers (mantos acuíferos) or groundwater is essential to preserving life and a healthy and ecologically balanced environment. Groundwater is an essential component of the hydrological cycle (ciclo hidrológico) and the principal source of public water supply in Central America; in Costa Rica, it provides 70% of the water consumed daily, which is unsurprising given the high level of contamination in most surface waters (a matter of public and common knowledge). Its significance as a fundamental right can therefore readily be inferred, and the standard for constitutional review (parámetro de control de constitucionalidad) applicable to it is grounded in positive rules of constitutional and supraconstitutional law, as well as in general principles of law.
These include the principle of preserving natural resources for the benefit of present and future generations (principle 2 of Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano); the rights to life and health (section 21 of Constitución Política); and the right to a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of Constitución Política and Article 11 of Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales). Furthermore, referring to sections 50 of Ley Orgánica del Ambiente (“Water is in the public domain; its conservation and sustainable use are matters of social interest”) and 4 of Código de Minería (“…mineral springs and waters, and groundwater and surface waters, are reserved to the State”), the cited judgment expressly established water’s status as public-domain property (dominio público), which clearly includes all groundwater in the country.
This criterion was further emphasized in judgments numbers 2005-16513, issued at 20:04 hours on 29 de noviembre del 2005, and 2011-001034, issued at 9:10 hours on 28 de enero de 2011, which reiterated that Costa Rica’s legal regime governing public-domain property places assets such as water outside private commerce and that permits for their exploitation are therefore always provisional (precarios) and may be revoked unilaterally by the Administration when justified by necessity or the public interest. It was further stated that, with respect to protecting natural resources, the State is fully obligated to impose restrictions on private property and regulate the conditions governing the use and protection of public-domain property, including, of course, water; consequently, the exercise of this governmental duty is fully compatible with the right to private property established in section 45 of Constitución Política.
This obligation to safeguard groundwater extends throughout the entire national territory, since contamination endangers not only the most vulnerable aquifers—shallow aquifers separated from the surface by a thin, permeable layer of soil—but also volcanic or fractured aquifers (acuíferos volcánicos o figurados), whose recharge areas (áreas de recarga) may be threatened by human activities such as deforestation, uncontrolled urbanization, and intensive and extensive agricultural activities involving the use of pesticides and agricultural chemicals. Judgment number 2004-01923 also highlights specific characteristics of groundwater contamination that demonstrate its particular vulnerability:
IX.On the application of the “Land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination (Matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos) for the protection of water resources.” For purposes of this amparo proceeding (recurso de amparo), it is appropriate to highlight the first of the measures described in the preceding recital (considerando). It consists, first, of projecting and drawing on the surface a boundary demarcating the area beneath which an aquifer (acuífero), or part thereof, lies; and second, of establishing a specific regime governing the use of the public water domain (dominio hidráulico)—regulation and restriction of preexisting water concessions, and a prohibition on granting new ones—and control, through permits, of the activities and facilities that may affect it (e.g., mines and quarries; urban activities involving septic tanks, cemeteries, and sanitary landfills—the storage, transportation, and treatment of solid and liquid waste; agricultural and livestock activities involving the storage and distribution of fertilizers and pesticides, irrigation with wastewater, and farms; industrial activities involving the storage, transportation, and treatment of liquid or gaseous hydrocarbons and chemical, pharmaceutical, and radioactive products, food industries and slaughterhouses, etc.).
In summary, the Chamber refers to the issuance of documents such as hydrogeological maps (mapas hidrogeológicos)—which draw or demarcate the surface beneath which an aquifer lies—and land-use matrices (matrices de uso de suelo) based on the vulnerability of aquifers to contamination—which establish a specific regime governing the use or encumbrance of land in relation to groundwater (aguas subterráneas)—whose protection perimeters (perímetros de protección) are mandatory and must be reflected in land-use and spatial-planning regulatory plans (planes reguladores sobre uso de suelos y ordenación del territorio) (e.g., zoning or building regulations) by municipal corporations or the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, given the latter’s residual authority over urban planning (planificación urbana) in the absence of local regulatory plans. In this regard, judgment number 2004-01923 states verbatim: “The definition of perimeters must be combined with maps showing the natural vulnerability or susceptibility of water-supply aquifers to anthropogenic contamination loads, based on their hydrogeological and geochemical characteristics in the face of anthropogenic contamination problems; this is accomplished through the preparation of maps.
Both measures—protection perimeters and vulnerability mapping—are suitable for the timely relocation of a particular type of activity or supply source or, ultimately, for introducing technical methods and instruments for the treatment and disposal of contaminants. The measures to be taken on the basis of protection perimeters and vulnerability mapping vary depending on whether the area is: (a) an area without territorial occupation, in which case they are useful for determining which activities may or may not be established there in the future; (b) an area already occupied, in which case its natural vulnerability and the areas most susceptible to contamination are mapped, and where there is a threat of a high contamination rate, activities and supply sources may be relocated and technology introduced for the treatment and disposal of contaminants; (c) an area already contaminated, in which case alternative sources may be sought, the spread of contaminant plumes may be prevented and, where feasible given the high cost, water from the aquifer may be treated after extraction; or (d) an area intended for new water-intake facilities, in which case an inventory must be made of potentially contaminating activities and the impact area of each one.” Accordingly, there is a substantial difference between a hydrogeological groundwater map and a land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination.
A hydrogeological map primarily contains geological and hydrological information and falls within the scientific field of hydrogeological mapping (cartografía hidrogeológica). This scientific field addresses both phenomena occurring on the ground surface and those occurring underground. In the case of aquifers, hydrogeological maps compile relevant data such as the depth of water levels, the thickness of saturated layers or impermeable materials, the vertical zoning of aquifers, etc. Among other characteristics, hydrogeological mapping is highly dynamic because, although some phenomena have a high degree of permanence—hydraulic works and water points—others vary over time, such as water-level depth or certain hydrochemical data; it is also spatially conditioned, since the objects being mapped are specific areas or surfaces that plainly differ from one another depending on the geographical location to be mapped.
The time variable introduces additional complexity into cartographic representation and causes the map to become outdated if its publication is delayed; likewise, depending on the objectives pursued, hydrogeological maps may be general or directed toward specific purposes, such as maps of vulnerability to groundwater contamination. By contrast, although a land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination is not permanent and may change due to various factors—such as advances in scientific knowledge and the development of new, more environmentally friendly technologies—it is much more stable and is not subject to the high degree of spatial and temporal variability inherent in hydrogeological phenomena. For this reason, consistently with the technical opinion of the Director of the Centro de Investigaciones en Ciencias Geológicas de la Universidad de Costa Rica, this Chamber notes that the protection measures and land-use regulations contained in a matrix of this kind are fully capable of general application throughout the national territory, because what changes are the hydrogeological characteristics of each area, not the specification of protection measures and land-use regulations based on those hydrogeological characteristics for the same aquifer-vulnerability category.
In other words, an aquifer’s hydrogeological and hydrochemical characteristics, and therefore its vulnerability to contamination, vary from one location to another; nevertheless, the protection measures and land-use regulations for the same vulnerability category are always the same, because they are based on the variables inherent in the hydrogeological behavior of an aquifer within the physical environment evaluated. Thus, the prohibition against using highly toxic agrochemicals—a factor in a land-use vulnerability matrix based on an aquifer’s vulnerability to contamination—must invariably apply in highly vulnerable aquifer areas—a factor in a hydrogeological map—regardless of where those areas are located; therefore, in the case under review (sub examine), the specification of a particular land-use measure in a contamination-vulnerability matrix is a constant variable, while the hydrogeological and hydrochemical conditions of the aquifer in each specific region are dependent variables.
This criterion is also supported by the precautionary principle (principio precautorio), or the in dubio pro natura principle (principio de indubio pro natura), duly explained in the judgment transcribed in the preceding recital. Consistently with the foregoing, the State’s obligation to take any cost-effective measures to prevent degradation of aquifers emerges as an essential legal imperative even in the absence of absolute scientific certainty regarding those measures, since that obligation is triggered merely by the existence of a danger of serious or irreversible harm to aquifers. Judgment number 2004-01923 states that “in the case of groundwater contained in aquifers and recharge and discharge areas (áreas de carga y descarga), the precautionary principle, or the in dubio pro natura principle, means that when there are no studies or reports prepared in accordance with the unequivocal and strictly applicable rules of science and technology that make it possible to attain absolute certainty regarding the harmlessness to the environment of the activity proposed, or when such studies or reports contradict one another, the entities and bodies of the centralized and decentralized government administration must refrain from authorizing, approving, or permitting any new application or application for modification; suspend those currently being processed until the uncertainty has been resolved; and, at the same time, adopt all measures aimed at protecting and preserving such groundwater in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment.”
The Chamber finds it established that, contrary to the petitioner’s assertions, the respondent authorities have taken the necessary measures to protect and delimit the Mala Noche Aquifer, and that Hydrogeological Vulnerability Maps have also been prepared. Based on the evidence in the record, the Chamber finds it established that, in marzo del 2002, an assessment was conducted of groundwater potential and demand in the coastal aquifers of Sámara de Costa Rica. On 20 de octubre del 2005, the Municipalidad de Nicoya was asked to delimit that area as the Mala Noche Aquifer Protection Zone (Zona de Protección del Acuífero de Mala Noche). On 1 de noviembre del 2005, the Head of the Departamento de Aguas of MINAE was asked to initiate the process of designating the area as a protection zone. On 16 de febrero del 2006, the proposal for the Declaration of the Mala Noche Aquifer Protection Zone was communicated to the Municipalidad de Nicoya and SETENA.
On 19 de julio del 2006, the Municipalidad de Nicoya was informed that Senara had declared that the aquifer protection zone was of great importance for guaranteeing the water supply for the population and tourism, that growth restrictions should be applied to safeguard the quality and quantity of the water resource, and that it was therefore advisable for the Municipalidad to adopt measures to protect the groundwater resource. On 26 de setiembre del 2006, at special session 239-06, the Board of Directors of SENARA approved resolution 3303, adopting the Land-Use Criteria Matrix Based on Vulnerability to Aquifer Contamination (Matriz de Criterios de Uso de Suelo según la Vulnerabilidad a la Contaminación de Acuíferos) for the protection of the water resource. This Matrix provides parameters for determining whether permits should be granted for productive activities in Aquifer Zones. Under the Ley de Senara, the Matrix approved by the Board of Directors of SENARA is mandatory and must be used as a guide to regulate activities conducted within the cantonal territory in areas for which SENARA has approved a Vulnerability Map.
In the case of Nicoya, vulnerability maps are available for the Potrero Caimital and Mala Noche Aquifers; these were provided to the Municipalidad, and other areas are under study. Extreme Vulnerability has been declared, and therefore no project that places the aquifer at risk may be carried out. In noviembre del 2006, the Hydrogeological Study of the Mala Noche and Buena Vista Watersheds, Sámara de Nicoya, was issued. On 6 de julio del 2007, the Municipalidad de Nicoya was again informed that these areas remained extremely vulnerable. On 21 de julio del 2007, by official letter ASUB-326-07, the Mala Noche Aquifer Vulnerability Map was communicated to the Municipalidad de Nicoya, which was also informed that application of the Matrix established that the Mala Noche Aquifer had been declared extremely vulnerable. The Municipalidad de Nicoya was informed of the following: a) Recommendations and policies, specifically the application of restrictions on well exploitation and the execution of works within the aquifer. b) Declaration of extreme vulnerability.
No projects may be permitted within the Mala Noche aquifer system, whether involving urban development, livestock farming, or agriculture. c) Nor is well drilling permitted in aquifers identified as having problems of saltwater intrusion (intromisión salina), overexploitation, or use as an alternative water source for development. Senara informed the Tribunal Ambiental Administrativo by official letter GE-705-2006 of 10 de diciembre del 2007, expediente 157-07.01-TAA, that no activity of any kind may be permitted in the area known as the Mala Noche Aquifer because of its condition of extreme vulnerability. On 8 de setiembre del 2014, the Director of the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica of Senara informed the Gerencia General that the Mala Noche Aquifer is extremely vulnerable and that the Municipalidad de Nicoya and Setena must adopt protective measures.
Based on the foregoing, the Chamber finds that the respondent authorities have issued the measures necessary to protect and delimit the Mala Noche Aquifer and that Hydrogeological Vulnerability Maps were also prepared. The Servicio de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento declared the Mala Noche Aquifer Protection Zone and approved the Land-Use Criteria Matrix Based on Vulnerability to Aquifer Contamination. Nicoya has Vulnerability Maps for the Potrero, Caimital, and Mala Noche Aquifers, and the area was declared extremely vulnerable. In julio del 2007, it communicated the Mala Noche Aquifer Vulnerability Map to the Municipalidad de Nicoya and informed it that the aquifer had been declared extremely vulnerable; it therefore restricted well exploitation and the execution of works or urban-development, livestock-farming, or agricultural projects. The Tribunal Ambiental Administrativo was also informed that the area is extremely vulnerable and that no project placing it at risk may be carried out (diciembre del 2007). Furthermore, SENARA, AyA, and MINAE jointly monitor the wells in the area to determine the water balance (balance hídrico). Accordingly, no violation of Article 50 of the Constitución Política is found. Consequently, the application for constitutional relief (recurso de amparo) is denied as to this claim.
The Chamber finds that, contrary to the petitioner’s assertions, construction and drilling permits have been suspended in the area. Based on the evidence in the record, the Chamber finds the following established: With respect to the SERVICIO DE AGUAS SUBTERRÁNEAS RIEGO Y AVENAMIENTO: On 19 de julio del 2006, the Municipalidad de Nicoya was informed that Senara had declared that the aquifer protection zone was of great importance for guaranteeing the water supply for the population and tourism, that growth restrictions should be applied to safeguard the quality and quantity of the water resource, and that it was therefore advisable for the Municipalidad to adopt measures to protect the groundwater resource. Nicoya has vulnerability maps for the Potrero Caimital and Mala Noche Aquifers; these were provided to the Municipalidad, and other areas are under study. Extreme Vulnerability has been declared, and therefore no project that places the aquifer at risk may be carried out.
On 6 de julio del 2007, the Municipalidad de Nicoya was again informed that these areas remained extremely vulnerable. On 21 de julio del 2007, by official letter ASUB-326-07, the Mala Noche Aquifer Vulnerability Map was communicated to the Municipalidad de Nicoya, which was also informed that application of the Matrix established that the Mala Noche Aquifer had been declared extremely vulnerable. The Municipalidad de Nicoya was informed of the following: a) Recommendations and policies, specifically the application of restrictions on well exploitation and the execution of works within the aquifer. b) Declaration of extreme vulnerability. No projects may be permitted within the Mala Noche aquifer system, whether involving urban development, livestock farming, or agriculture. c) Nor is well drilling permitted in aquifers identified as having problems of saltwater intrusion, overexploitation, or use as an alternative water source for development.
Senara informed the Tribunal Ambiental Administrativo by official letter GE-705-2006 of 10 de diciembre del 2007, expediente 157-07.01-TAA, that no activity of any kind may be permitted in the area known as the Mala Noche Aquifer because of its condition of extreme vulnerability. For its part, the INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS states: AyA details the measures implemented by the Institution concerning the Mala Noche-Sámara Aquifer Vulnerability Map. That document establishes that the following actions have been taken: a) Studies. b) Permits: Following SENARA’s designation of the protection zone, the UEN Gestión Ambiental-Hidrogeología conducted a thorough review of drilling applications, and no drilling has been authorized in the area. c) Exemption from the Sanitary Sewer Network (Exoneración de Red de Alcantarillado Sanitario): The UEN Gestión Ambiental reviewed the Sanitary Sewer Exemption database, and to date no project has been authorized. d) Inter-institutional coordination: Monthly aquifer monitoring began in junio del 2013, pursuant to minutes CI-004-2013 of 25 de junio del 2013, for a period of 2 years.
To date, a total of 16 monitoring rounds have been conducted, covering a total of 23 wells. Therefore, because the Vulnerability Map prepared by SENARA exists and has the corresponding technical basis, AyA states that, through the UEN Gestión Ambiental Hidrogeología, it has not approved any drilling applications or granted any Sanitary Sewer Exemptions for this aquifer, and that protection of the aquifer continues through monthly monitoring coordinated among AYA Hidrogeología, SENARA, and the Dirección de Aguas-MINAE. With respect to the MUNICIPALIDAD DE NICOYA: Departamento de Ingeniería and Unidad Técnica de Gestión Vial. The Departamento de Ingeniería reported through official letter IM-433-2014 that no construction permits have been granted from 2008 to date. The Unidad Técnica de Gestión Vial reported through official letter U.T.-0823-14 that it has taken no action concerning the acceptance of roads at that location.
In addition, the MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA stated: Official letter ASUB-0294-2006 of 19 de junio del 2006 explains that Senara declared the Mala Noche Aquifer Water Protection Zone (Zona de Protección Hídrica). No drilling permits, new concessions, or increases in flow rate are authorized within the Aquifer. By resolution 12-2008, issued at 11:15 hours on 23 de junio del 2008, the Área de Conservación Tempisque of the Sistema de Áreas de Conservación established the boundary of the Mala Noche Aquifer based on the watershed divide, at the boundary of the Río Mala Noche hydrographic micro-watershed (microcuenca hidrográfica).
The Chamber concludes that, following preparation of the Vulnerability Maps for the Potrero Caimital and Mala Noche Aquifers and the declaration of Extreme Vulnerability, restrictions were issued on well exploitation and the execution of works; accordingly, urban-development, livestock-farming, or agricultural projects are not permitted, nor is the drilling of wells in aquifers identified as having problems of saltwater intrusion, overexploitation, or use as an alternative water source for development (On 10 de diciembre del 2007, Senara informed the Tribunal Ambiental Administrativo that no activity of any kind may be permitted in the area known as the Mala Noche Aquifer because of its condition of extreme vulnerability). AyA has not authorized any drilling or Sanitary Sewer Networks in the area. Moreover, the Municipalidad de Nicoya states that no permits have been issued since 2008 and that no construction will be authorized until the new Plan Regulador Costero del Sector Sámara-Carrillo, being processed in expediente administrativo EAE-02-2013-SETENA, is approved. Finally, the petitioner did not specify in the application for constitutional relief which construction, drilling, or roads were at issue. Accordingly, the application is denied as to this claim.
The Chamber finds the following facts established through the report submitted by the Municipalidad de Nicoya: The current Playa Sámara Regulatory Plan (Plan Regulador), published in the Diario Oficial La Gaceta, Supplement number 208, dated 30 de octubre del año 1981, includes neither environmental fragility indices (índices de fragilidad ambiental) nor environmental vulnerability maps (mapas de vulnerabilidad ambiental) or hydrogeological studies (estudios hidrogeológicos). The Instituto Costarricense de Turismo proposed a Sámara Carrillo Regulatory Plan that did not include the Manto Acuífero de Mala Noche Protection Area. Administrative File (Expediente Administrativo) # EAE-02-2013, concerning the Coastal Regulatory Plan for the Sámara-Carrillo Sector and the incorporation of the environmental variable (Variable Ambiental), is being processed before the Secretaría Técnica Ambiental.
By resolution 2789-2013-SETENA of 13:20 hours on 18 de noviembre del 2013, it resolved: At Ordinary Session 104-2013 of the Secretaría, held on 18 de noviembre del 2014, Article 5: First: Based on the foregoing recitals (considerandos), request that the proponents (Municipalidad de Nicoya and Hojancha) obtain endorsement/approval of the technical studies on the intrinsic vulnerability of aquifers to contamination (Vulnerabilidad Intrínseca a la contaminación de los acuíferos) in their Regulatory Plan, the environmental studies for which were submitted to SETENA to obtain environmental feasibility (Viabilidad Ambiental) for that Plan. Second: A period of one year is granted, counted from notification of this resolution. It is essential to remind the proponents that the documents endorsed and approved by SENARA constitute technical inputs for the process of incorporating the environmental variable into their Regulatory Plan; consequently, the corresponding materials must be adjusted, reformulated, and/or replaced, both cartographically and in the written documents submitted for assessment by SETENA, as must the proposed zoning (zonificación) of the Regulatory Plan that ICT and INVU will subsequently assess.
At several interinstitutional meetings in which the Contraloría General de la República participated, the oversight body made clear that SENARA is responsible for conducting the studies required by SETENA. We are therefore requesting an extension from that body so that it may grant a reasonable period while the Aquifer Vulnerability Map for the Sámara Carrillo Coastal Area is prepared. Until such environmental protection instruments are available, this office will not authorize construction of any kind in the areas addressed by this amparo proceeding (recurso de amparo). SENARA further emphasizes that it has not been duly consulted by the Municipalidades de Nicoya y Hojancha, SETENA, or ICT regarding the review of studies conducted by the company retained by IC. To date, SENARA is unaware of the contents of the studies and has issued no opinion.
The Chamber finds that the current Regulatory Plan establishes no protection whatsoever for the Manto Acuífero Mala Noche. The Coastal Regulatory Plan for the Sámara-Carrillo Sector is currently being processed before SETENA and requires environmental feasibility; the Secretaría Técnica Ambiental del Ministerio de Ambiente y Energía instructed the Municipalidad de Nicoya and Hojancha that SENARA was required to conduct a series of environmental studies. In this regard, resolution 2789-2013-SETENA of 13:20 hours on 18 de noviembre del 2013 stated the following: Eleventh Recital (Considerando décimo primero): “Through its Departamento de Evaluación Ambiental Estratégica, this Secretaría shall verify that the environmental documentation submitted for the purpose of obtaining environmental feasibility for the territorial planning scheme (plan del ordenamiento territorial) has duly incorporated the requirements established by the Sala Constitucional and SENARA, particularly regarding hydrogeological mapping (cartografiado hidrogeológico) and aquifer vulnerability (vulnerabilidad acuífera), both in the specific environmental documentation (environmental fragility indices, environmental scope analysis (análisis de alcance ambiental), and sustainable development regulations (reglamento de desarrollo sostenible)) and in the overall territorial planning proposal (including the proposed zoning).
This process entails verifying that the environmental studies submitted for assessment by this Secretaría contain the endorsements, approvals, or authorizations that SENARA is responsible for granting for the pertinent technical studies, in accordance with its authority over the subject matter, and further that those studies were used as technical inputs in the process of introducing the environmental variable into the Regulatory Plan.” For its part, the Municipalidad states that the studies have not been conducted and that it will request an extension from SETENA to comply with this requirement. SENARA, meanwhile, states that it has neither been consulted nor asked to issue an opinion. Accordingly, because it has been established that the Municipalidad de Nicoya has not taken the actions necessary to comply with resolution 2789-2013-SETENA of 13:20 hours on 18 de noviembre del 2013, and because SENARA has not been consulted in this regard, the appropriate course is to grant the petition pursuant to the principle of inter-administrative coordination in environmental matters (principio de coordinación interadministrativa en materia ambiental), in accordance with the findings of this Chamber in Considerando III of this decision, and to order Marco Antonio Jiménez Muñoz, Alcalde Municipal de Nicoya, and Luis Felipe Arauz Cavalini, Presidente de la Junta Directiva, and Patricia Quirós Quirós, Gerente General, both of the Servicio de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento, or whoever may hold those positions, to prepare, within one year from notice of this judgment, the environmental studies required by resolution 2789-2013-SETENA of 13:20 hours on 18 de noviembre del 2013, issued by the Secretaría Técnica Ambiental in Administrative File # EAE-02-2013. It is further ordered that, once prepared, the studies be immediately forwarded to the Secretaría Técnica Ambiental for review.
The petitioner alleges that AyA has not legalized the well supplying Playa Sámara. In this regard, the Chamber determines that AyA proceeded to legalize the water supply provided by the ASADA de Playa Sámara on 30 de mayo del 2004, as recorded in file 384 R maintained by the Departamento de Aguas del MINAE. Accordingly, that situation presents no constitutional defect.
The protected party alleges that structures exist within the maritime-terrestrial zone. For its part, the Municipalidad de Nicoya states that this is a contentious area because of the extensive unlawful encroachment that occurred in prior years. Construction permits (licencias de construcción) are contingent upon the existence of concessions (concesiones), which must comply with Ley 6043 and be approved by the Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la Municipalidad de Nicoya. The respondent Municipalidad is therefore addressing the matter. If the protected party deems it appropriate, he may file the corresponding complaints before the ordinary courts, in accordance with their jurisdiction.
Justice Salazar Alvarado dismisses the petition based on the following considerations drafted by Justice Jinesta Lobo, which he has joined solely with respect to the alleged violation of Article 50 of the Constitution:
POR TANTO:
The proceeding is partially granted. Marco Antonio Jiménez Muñoz, Mayor of the Municipalidad de Nicoya, and Luis Felipe Arauz Cavalini, Chair of the Board of Directors, and Patricia Quirós Quirós, General Manager, both of the Servicio de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento, or whoever holds those offices, are ordered, within UN AÑO from notice of this judgment, to prepare the environmental studies required by resolution 2789-2013-SETENA issued at 13:20 hours on 18 de noviembre del 2013 by the Secretaría Técnica Ambiental, Administrative file # EAE-02-2013. They are further ordered, once the studies have been prepared, to send them immediately to the Secretaría Técnica Ambiental for action within its jurisdiction. Marco Antonio Jiménez Muñoz, Luis Felipe Arauz Cavalini, and Patricia Quirós Quirós are hereby warned that, pursuant to Article 71 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, any person who receives an order issued in an amparo proceeding that the person must comply with or cause to be complied with, and who fails to comply with it or cause compliance with it, shall be sentenced to imprisonment for three months to two years, or to a fine of twenty to sixty days, provided that the offense is not subject to a more severe penalty.
The Municipalidad de Nicoya is ordered to pay the legal costs (costas), damages, and losses caused by the facts underlying this ruling, which shall be assessed during enforcement of the judgment (ejecución de sentencia) before the contentious-administrative jurisdiction. This resolution shall be personally served on Marco Antonio Jiménez Muñoz, Luis Felipe Arauz Cavalini, and Patricia Quirós Quirós, or whoever holds those offices. As to the alleged violation of Article 50 of the Constitución Política resulting from the failure to protect and delimit the Manto Acuífero Mala Noche and the failure to prepare Hydrogeological Vulnerability Maps (Mapas de Vulnerabilidad Hidrogeológica), the proceeding is dismissed. Notice shall be given. Justice Salazar Alvarado concurs on different grounds solely with respect to the alleged violation of Article 50 of the Constitution.
Gilbert Armijo S.
President Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Ana María Picado B.
Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6
*140138190007CO* melizondoc ggarrof 3 5 2015-06-25T14:20:00Z 2015-08-20T20:42:00Z 1 15019 82608 . 688 194 97433 11.6505 75 Clean Clean 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del veintiuno de noviembre de dos mil catorce.
RECURSO DE AMPARO PRESENTADO POR [NOMBRE 01], CÉDULA DE IDENTIDAD [VALOR 01], A FAVOR DE ASOCIACIÓN ADMININISTRADORA DEL ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO SANITARIO RURAL PLAYA DE SÁMARA, CÉDULA JURÍDICA 3002213342, CONTRA LA MUNICIPALIDAD DE NICOYA, EL MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA, EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS Y EL SERVICIO NACIONAL DE AGUAS SUBTERRÁNEAS, RIEGO Y AVENAMIENTO (SENARA).
RESULTANDO:
Redacta la Magistrada Hernández López; y,
CONSIDERANDO:
Acusa el accionante lesión al derecho al agua y al ambiente, por las siguientes razones: 1) No han tomado las medidas necesarias para proteger y delimitar el Manto Acuífero Mala Noche y las zonas de recarga inmediata. No se han elaborado los Mapas de Vulnerabilidad Hidrogeológica. 2) No se han suspendido los permisos de construcción de viviendas, proyectos turísticos u urbanísticos, caminos o trochas. 3) No se ha incluido en el Plan Regulador el Área de Protección del Manto Acuífero Mala Noche.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
<![if !supportLists]>a. <![endif]>SERVICIO DE AGUAS SUBTERRÁNEAS RIEGO Y AVENAMIENTO:
<![if !supportLists]>b. <![endif]>INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS: 1) La Subgerencia de Sistemas Comunales procedió a realizar un levantamiento e inscripción de las fuentes de agua de los cuales se abastecen las ASADAS del país. 2) El AyA procedió a legalizar el suministro de agua de la ASADA de Playa Sámara, el 30 de mayo del 2004, según consta en el expediente 384 R que lleva a cabo el Departamento de Aguas del MINAE. El AyA detalla las gestiones que se han implementado por parte de la Institución en referencia al Mapa de Vulnerabilidad del Acuífero Mala Noche- Sámara. En ese documento se establece que se han realizado a) Estudios b) Permisos: Que a partir de las zonas de protección emitida por SENARA la UEN Gestión Ambiental- Hidrogeología realizó una revisión exhaustiva de solicitudes de perforación y no se ha autorizado ninguna perforación en la zona. c) Exoneración de Red de Alcantarillado Sanitario: Se procedió por parte de las UEN Gestión Ambiental a revisar la base de datos de Exoneración de Alcantarillado Sanitario y a la fecha no se ha autorizado ningún proyecto. d) Coordinación entre instituciones: Que se inicia monitoreo mensual de seguimiento del acuífero en el mes de junio del 2013, según minuta CI-004-2013 del 25 de junio del 2013, por un período de 2 años.
A la fecha se han realizado un total de 16 monitoreos con un total de 23 pozos. Por lo tanto, debido a que existe el Mapa de Vulnerabilidad elaborado por el SENARA, con el respectivo sustento técnico, se indica que el AyA a través de la UEN Gestión Ambiental Hidrogeología, no han aprobado solicitudes de perforación ni se han exonerado solicitudes de Exoneración de Alcantarillado Sanitario en este acuífero y se continua con la protección del mismo a partir del monitoreo mensual en coordinación con AYA hidrogeología, SENARA y la Dirección de Aguas- MINAE (ver documentación); <![if !supportLists]>c. <![endif]>MUNICIPALIDAD DE NICOYA: El Departamento de Ingeniería de la Municipalidad de Nicoya mediante oficio IM-402-2014 del 8 de setiembre del 2014 establece:
Esta Sala en resolución 2012-08892 de las 16:03 horas del 27 de junio del 2012 dispuso lo siguiente:
“IV.- Sobre la aplicación del principio precautorio en materia ambiental: El derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado otorga una protección especial a la biodiversidad y las aguas subterráneas, razón por la cual y en aplicación del principio precautorio en materia ambiental, las actividades económicas con impacto ambiental deben ser autorizadas cuando exista certeza científica de que ese impacto no implique un riesgo o amenaza de daño permanente e irreversible al ambiente. Es por esta razón que la administración debe realizar siempre la evaluación ambiental necesaria mediante los instrumentos que estime necesarios, evaluación que debe ser compartida públicamente con la población afectada, para que luego de un análisis riguroso y detallado la administración emita de manera fundamentada la viabilidad ambiental correspondiente. La desatención e inobservancia de estos aspectos definidos normativa y jurisprudencialmente, deviene en la vulneración del referido derecho a un ambiente sano, por lo que las actuaciones administrativas así dispuestas resultan igualmente violatorias de este derecho fundamental. (ver, entre otras, sentencias de esta Sala números 5893-95, 5445-99, 2003-6322, 2004-13414, 2004-01923, 2006-7994 y 2010-6922).
V.Sobre el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento. Esta Sala, en la sentencia número 2004-01923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004, y con redacción del Magistrado Jinesta Lobo, expuso que las competencias del SENARA trascienden lo concerniente a los distritos de riego, siendo así que las mismas resultan tener una vocación nacional derivada de sus mismos antecedentes institucionales. Es evidente que por disposición expresa de Ley de Creación del SENARA, ley número 6877, artículo 3 incisos ch y h), el SENARA tiene la competencia de proteger los recursos hídricos del país, razón por la cual sus decisiones en torno a la explotación, mantenimiento y protección, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta disposición normativa debe interpretarse y aplicarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo veintiuno de la Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos –a partir del cual se define que el Ministerio de Agricultura y Ganadería (o Departamento de Agricultura en el lenguaje utilizado por la Ley de Aguas) mantiene una competencia secundaria o residual en esta materia-.
De tal forma, la integración de las normas de reciente cita informa que para el aprovechamiento de las aguas de dominio público, toda entidad pública –sin distingo- tiene la obligación de obtener del SENARA el permiso correspondiente, al punto que las decisiones que de manera fundamentada adopte el SENARA en cuanto a ello, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta definición dista de ser una manifestación retórica de la Sala; por el contrario, la misma deviene de la responsable integración del amplio marco normativo que regula la materia, que, como se dijo, requiere del progresivo avance y reconocimiento propio del ámbito de los derechos humanos, toda vez que el derecho al agua y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado son derechos humanos fundamentales. La Sala advierte que esta precisión sitúa al SENARA en una posición particularmente relevante en cuanto a la gestión del recurso hídrico nacional, lo cual resulta importante considerando la naturaleza eminentemente técnica de esta dependencia administrativa, posición que debe ser reforzada y ejercida mediante la necesaria y debida coordinación interinstitucional de las diferentes entidades involucradas –ICAA, SETENA, MAG, Municipalidades, entre otras.
VI.Sobre el principio de coordinación interadministrativa. Uno de los principios rectores de la organización administrativa lo constituye la coordinación que debe mediar entre todos los entes y órganos públicos al ejercer sus competencias y prestar los servicios que el ordenamiento jurídico les ha asignado. La coordinación, en cuanto asegura la eficiencia y eficacia administrativas, es un principio constitucional virtual o implícito que permea el entero ordenamiento jurídico administrativo y obliga a todos los entes públicos. Esta puede ser interorgánica –entre los diversos órganos que conforman un ente público no sujetos a una relación de jerarquía– o intersubjetiva, esto es, entre los entes públicos, cada uno con personalidad jurídica, presupuesto propio, autonomía y competencias específicas. La autonomía administrativa o de otro grado de cuya titularidad gozan los entes públicos los obliga a coordinar sus acciones, puesto que, no pueden estar sometidos recíprocamente a relaciones de jerarquía por su naturaleza interorgánica.
La coordinación administrativa tiene por propósito evitar las duplicidades y omisiones en el ejercicio de las funciones administrativas de cada ente público, esto es, que sean desempeñadas de forma racional y ordenada; y se logra a través del establecimiento de niveles o canales fluidos y permanentes de información entre los entes públicos, todo lo cual se puede lograr a través de reuniones, informes o la creación de instancias formales de coordinación.
VII.Sobre la coordinación interinstitucional en materia ambiental. Específicamente en materia de tutela ambiental, la sentencia número 2008-004790 subrayó el deber de coordinación entre las instituciones relacionadas con el tema y la imposibilidad de hacer caso omiso a las advertencias sobre el peligro de contaminación que emite una institución facultada por ley para proteger el recurso hídrico:
“III.- La coordinación entre las dependencias públicas debe garantizar la protección del ambiente. En diversas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección del ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública, debe entenderse comprendida tanto la Administración Central –Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA); así como también las instituciones descentralizadas, caso del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; tarea en la que, por supuesto, tienen gran responsabilidad las municipalidades, en lo que respecta a su jurisdicción territorial.
Es por ello, que podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa, lo cual no es cierto, por cuanto a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, es que se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala con anterioridad –y en forma bastante clara- se refirió al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes -lo cual, obviamente se debe hacer extensivo a la relación que en esta importante función realizan las instituciones de la Administración Central y las descentralizadas-, para lo cual se remite a lo indicado en aquella ocasión (sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve):
"De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias, que de las derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, o el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas negras o residuales (Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud), o no verificar los controles sónicos en bares, karaokes y discoteques (municipalidades y Ministerio de Salud), entre otros (ver al respecto sentencia número 2006-005159 de las trece horas cuatro minutos del siete de abril del dos mil seis).” En otras palabras, interesan la cooperación técnica que puedan brindarse los distintos entes, los elementos técnicos que éstos puedan aportar y el respeto a las competencias de cada uno; a fin de garantizar sin lugar a dudas que la incidencia de los proyectos que se evalúen no sea negativa, y así garantizar la gestión sostenible de los recursos hídricos y el pleno derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, tal como lo consagra la norma constitucional.
Así, el principio precautorio -que pretende evitar o suspender cualquier actividad que pueda incidir negativamente en dicha gestión- obliga a la Administración, en primer lugar, a emplazar a los afectados e interesados, y a las instituciones que puedan verse involucradas. Ello para que puedan hacer las alegaciones correspondientes y presentar los criterios técnicos correspondientes, y asegurar una efectiva participación de los órganos competentes en la materia en aras de proteger y preservar el ambiente y el recurso hídrico. Y obliga, en segundo lugar, a tomar en consideración las advertencias que haga una institución facultada por ley para proteger el recurso hídrico sobre el peligro de contaminación.
VIII.Sobre la relevancia constitucional y el régimen de protección a las aguas subterráneas. Conforme quedó consignado en la sentencia número 2004-01923, la protección a los mantos acuíferos o aguas subterráneas es fundamental para la preservación de la vida y de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Se trata de un componente esencial del ciclo hidrológico y la principal fuente de abastecimiento público en la región centroamericana, que en el caso de Costa Rica suministra el 70% del agua diaria consumida, lo que no es de extrañar dado el alto índice de contaminación de la mayoría de aguas superficiales (hecho público y notorio). De ahí que resulte fácil colegir su relevancia como derecho fundamental, cuyo parámetro de control de constitucionalidad se sustenta en normas positivas del derecho constitucional y supraconstitucional, así como en principios generales de Derecho. Entre otros, conviene citar el principio de preservación de los recursos naturales en beneficio de las generaciones presentes y futuras (principio 2 de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano), derechos a la vida y la salud (numeral 21 de la Constitución Política), derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículos 50 de la Constitución Política y 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales).
Por lo demás, en la citada sentencia, y haciendo alusión a los ordinales 50 de la Ley Orgánica del Ambiente ("El agua es de dominio público, su conservación y uso sostenible son de interés social") y 4 del Código de Minería ("…las fuentes y aguas minerales y las aguas subterráneas y superficiales se reservan para el Estado"), se estableció expresamente el carácter de dominio público del agua, lo que evidentemente incluye todas las aguas subterráneas del país. Tal criterio vino a ser acentuado en las sentencias números 2005-16513 de las 20:04 horas del 29 de noviembre del 2005 y 2011-001034 de las 9:10 horas del 28 de enero de 2011, donde se reiteró que el régimen patrio de los bienes de dominio público, como el agua, los coloca fuera del comercio de los hombres y, por ello, los permisos para su explotación son siempre precarios y unilateralmente revocables por parte de la Administración cuando se justifique por razones de necesidad o interés general.
Adicionalmente se indicó que, tratándose de la protección de los recursos naturales, el Estado tiene plena obligación de imponer limitaciones a la propiedad privada y regular las condiciones para el uso y protección de los bienes de dominio público, incluida por supuesto el agua, por lo que el ejercicio de ese deber estatal resulta absolutamente compatible con el derecho a la propiedad privada, estatuido en el numeral 45 de la Constitución Política. Esta obligación de salvaguardia de la aguas subterráneas irradia a lo largo de todo el territorio nacional, toda vez que la contaminación pone en peligro no solo a los mantos más vulnerables, los acuíferos superficiales separados de la superficie por una capa de suelo delgada y permeable; sino también a los volcánicos o figurados, cuyas áreas de recarga pueden verse amenazadas por actividades antrópicas como la deforestación, urbanización descontrolada y actividades agropecuarias intensivas y extensivas que conllevan el uso de plaguicidas y agroquímicos. En la sentencia número 2004-01923, asimismo, se destacan especiales características de la contaminación de aguas subterráneas, que ponen de manifiesto su particular vulnerabilidad:
IX.Sobre la aplicación de la “Matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico.” Ahora bien, para los efectos del presente recurso de amparo, conviene resaltar la primera de las medidas descritas en el considerando previo. Consiste, en primer lugar, en proyectar y trazar sobre la superficie una demarcación bajo la que se asienta un acuífero o parte de este; y en segundo lugar, se establece un régimen específico de utilización del dominio hidráulico –ordenación y restricción de las concesiones de agua preexistentes, impedimento de otorgar nuevas- y de control de las actividades e instalaciones que puedan afectarlo –a través de autorizaciones– (v. gr. minas, canteras; actividades urbanas que incluyan tanques sépticos, cementerios, rellenos sanitarios –almacenamiento, transporte y tratamiento de residuos sólidos y líquidos-; actividades agrícolas y ganaderas con depósito y distribución de fertilizantes y plaguicidas, riego con aguas residuales y granjas; actividades industriales con almacenamiento, transporte y tratamiento de hidrocarburos líquidos o gaseosos, productos químicos, farmacéuticos y radiactivos, industrias alimentarias y mataderos, etc.).
En resumen, la Sala hace referencia a la emisión de documentos tales como mapas hidrogeológicos –en los que se traza o demarca la superficie bajo la que se asienta un acuífero– y matrices de uso de suelo según la vulnerabilidad de los mantos acuíferos a la contaminación –que fijan un régimen específico de utilización o afectación del suelo en relación con las aguas subterráneas–, cuyos perímetros de protección son de acatamiento obligatorio y deben verse reflejados en los planes reguladores sobre uso de suelos y ordenación del territorio (v. gr. reglamento de zonificación o de construcciones) por parte de las corporaciones municipales o del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, dada su competencia residual en materia de planificación urbana en ausencia de planes reguladores locales. Al respecto, la sentencia número 2004-01923 dispone de manera literal: “La definición de perímetros debe conjugarse con la cartografía de vulnerabilidad o susceptibilidad natural de los mantos acuíferos de abastecimiento a las cargas de contaminación antrópica, en función de sus características hidrogeológicas y geoquímicas, ante problemas de contaminación antropogénica, lo que se logra mediante el levantado de mapas.
Sendas medidas, perímetros de protección y la cartografía de vulnerabilidad son idóneas para poder reubicar a tiempo un determinado tipo de actividad, la fuente de abastecimiento o, en último término, introducir métodos e instrumentos técnicos para el tratamiento y disposición de los agentes contaminantes. Las medidas a tomar a partir de los perímetros y cartografía de vulnerabilidad varían según se trate de una (a) área sin ocupación territorial, siendo útil para definir las actividades que en el futuro puedan instalarse o no; (b) áreas ya ocupadas, en cuyo caso se efectúa un mapeo de la vulnerabilidad natural y de las áreas con mayor susceptibilidad a la contaminación, pudiéndose, ante la amenaza de un índice elevado de contaminación, reubicar las actividades, las fuentes de abastecimiento e introducir tecnología para el tratamiento y disposición de contaminantes; (c) áreas ya contaminadas, para lo cual se podrán buscar fuentes alternas, evitar la propagación de las plumas de contaminación y, de ser posible, por su elevado costo, tratar las aguas del acuífero después de su extracción; (d) áreas para nuevas captaciones, supuesto en el cual se deben inventariar las actividades potencialmente contaminantes y el área de impacto de cada una de éstas.”Así las cosas, existe una diferencia sustancial entre un mapa hidrogeológico de aguas subterráneas y una matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos.
El mapa hidrogeológico contiene, fundamentalmente, información geológica e hidrológica y está referido al campo científico de la cartografía hidrogeológica. Esta área científica se ocupa tanto de los fenómenos que suceden sobre la superficie del suelo, como de los que ocurren en el subsuelo. En el caso de los mantos acuíferos, los mapas hidrogeológicos recogen datos relevantes como la profundidad de los niveles de agua, los espesores saturados o de materiales impermeables, la zonificación vertical de los acuíferos, etc. Entre otras características, la cartografía hidrogeológica es muy dinámica dado que si bien existen fenómenos con alto grado de permanencia (obras hidráulicas, puntos de agua), también se dan fenómenos que varían con el tiempo, como la profundidad del nivel de agua o algunos datos de hidroquímica, amén del condicionamiento espacial pues el objeto de la cartografía son zonas o superficies concretas que evidentemente difieren unas de otras según el punto geográfico por cartografiar.
La variable tiempo introduce complejidad adicional a la representación cartográfica y acarrea una falta de actualización del mapa si se produce un retraso en su publicación; asimismo, según los objetivos que se persiguen, los mapas hidrogeológicos pueden ser generales o tender a objetivos específicos, como los mapas de vulnerabilidad a la contaminación de aguas subterráneas. Por el contrario, la matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos, si bien no es permanente y puede cambiar por diversos factores –como la evolución del conocimiento científico y el desarrollo de nuevas tecnologías más amigables con el ambiente–, es mucho más estable y no está supeditada a ese alto índice de mutabilidad espacial y temporal propio del fenómeno hidrogeológico. Por tal razón, en concordancia con el criterio técnico del Director del Centro de Investigaciones en Ciencias Geológicas de la Universidad de Costa Rica, esta Sala advierte que las medidas de protección y regulaciones de uso de suelo contenidas en una matriz de este tipo perfectamente son de aplicación general en todo el territorio nacional, toda vez que lo cambiante son las características hidrogeológicas de cada zona pero no la especificación de medidas de protección y regulaciones de uso de suelo en función de dichas características hidrogeológicas para una misma categoría de vulnerabilidad de un manto acuífero.
Es decir, las características hidrogeológicas e hidroquímicas de un acuífero y, por ende, su vulnerabilidad a la contaminación varían de un sitio a otro; empero, las medidas de protección y regulaciones de uso de suelo para una misma categoría de vulnerabilidad son siempre las mismas, pues se basan en las variables propias del comportamiento hidrogeológico de un acuífero en el medio físico evaluado. Así, la prohibición de usar agroquímicos de alta toxicidad (factor de una matriz de vulnerabilidad del uso del suelo según la vulnerabilidad del manto acuífero a la contaminación) será de inexorable aplicación en zonas acuíferas de alta vulnerabilidad (factor de un mapa hidrogeológico), sin importar en dónde estén ubicadas tales zonas; ergo, en el sub examine, una indicación de determinada medida de uso de suelo en una matriz de vulnerabilidad a la contaminación es una variable constante, mientras que las condiciones hidrogeológicas e hidroquímicas del manto acuífero en cada región concreta constituyen variables dependientes.
Este criterio también halla sustento en los principios precautorio o de indubio pro natura, debidamente explicados en la sentencia transcrita en el considerando anterior. En concordancia con lo anterior, la obligación del Estado de tomar cualesquiera medidas eficaces en función del costo para impedir la degradación de los mantos acuíferos, emerge como imperativo jurídico esencial aunque sobre tales medidas no exista absoluta certeza científica, pues el presupuesto de dicha obligación consiste en la mera existencia de un peligro de daño grave o irreversible a los mantos acuíferos. Señala la sentencia número 2004-01923, que “para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las regla unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.”
IV.SOBRE LAS MEDIDAS ADOPTADAS PARA PROTEGER Y DELIMITAR EL MANTO ACUÍFERO MALA NOCHE Y LOS MAPAS DE VULNERABILIDAD HIDROGEOLÓGICA. La Sala tiene por acreditado que contrario a lo que afirma el accionante las autoridades recurridas si han tomado las medidas necesarias para proteger y delimitar el Manto Acuífero Mala Noche, además se han elaborado los Mapas de Vulnerabilidad Hidrogeológica. De la prueba que consta en autos la Sala tiene por acreditado que en marzo del 2002 realiza evaluación del potencial y demanda hídrica subterránea en los acuíferos costeros de Sámara de Costa Rica. El 20 de octubre del 2005 se solicita a la Municipalidad de Nicoya se delimite esa área como la Zona de Protección del Acuífero de Mala Noche. El 1 de noviembre del 2005, se solicita al Jefe del Departamento de Aguas de MINAE iniciar el proceso de definición del área como zona de protección. El 16 de febrero del 2006 se comunica a la Municipalidad de Nicoya y al SETENA la propuesta para la Declaración de la zona de protección del Acuífero Mala Noche.
El 19 de julio del 2006 se comunica a la Municipalidad de Nicoya que el Senara declaró que la zona de protección del manto acuífero es de gran importancia para garantizar el suministro de agua de la población y turismo, al que se le deben aplicar restricciones al crecimiento para velar por la calidad y cantidad del recurso hídrico, por lo que es recomendable que la Municipalidad emita los acuerdos para la protección del recurso hídrico subterráneo. El 26 de setiembre del 2006, la Junta Directiva de SENARA aprueba el acuerdo 3303, en la sesión extraordinaria 239-06, la Matriz de Criterios de Uso de Suelo según la Vulnerabilidad a la Contaminación de Acuíferos para la protección del recurso hídrico. Esta Matriz proporciona parámetros para determinar si proceden o no los permisos para el desarrollo de actividades productivas en Zonas de Acuíferos. De acuerdo con la Ley de Senara, la Matriz aprobada por la Junta Directiva de SENARA, es de aplicación obligatoria y debe utilizarse como guía para regular las actividades que se desarrollen en el territorio cantonal, en aquellas zonas en las que se cuenta con el Mapa de Vulnerabilidad aprobado por SENARA.
En el caso de Nicoya se cuenta con mapas de vulnerabilidad de los Acuíferos de Potrero Caimital y Mala Noche, los cuales fueron aportados a la Municipalidad y se encuentra en proceso otras zonas de estudio. Se ha declarado Extrema Vulnerabilidad, por lo que no se debe ejecutar ningún proyecto que ponga en riesgo el mismo. En noviembre del 2006 se emite el estudio de Hidrogeología de las Cuencas de Mala Noche y Buena Vista, Sámara de Nicoya. El 6 de julio del 2007, se reitera a la Municipalidad de Nicoya que estas áreas siguen siendo de extrema vulnerabilidad. El 21 de julio del 2007, por oficio ASUB-326-07 se comunica a la Municipalidad de Nicoya el Mapa de Vulnerabilidad del Acuífero Mala Noche y se le comunica que al aplicar la Matriz ésta determina que el Acuífero Mala Noche se ha declarado de Extrema Vulnerabilidad. Se comunicó a la Municipalidad de de Nicoya lo siguiente: a) Recomendaciones y políticas, concretamente la aplicación de restricciones a la explotación de pozos y ejecución de obras en el manto acuífero. b) Declaración de extrema vulnerabilidad.
No se debe permitir ninguna ejecución de proyectos en el sistema acuífero Mala Noche, sean estos de actividad de desarrollo urbanístico, ganadera, agrícola. c) Tampoco se permite la perforación de pozos en aquellos acuíferos identificados con problemas de intromisión salina, sobreexplotación o como fuente de alternativa de agua para el desarrollo. Que Senara informó mediante oficio GE-705-2006 del 10 de diciembre del 2007 al Tribunal Ambiental Administrativo, expediente 157-07.01-TAA que el sector conocido como Acuífero Mala Noche no puede permitir realizar ningún tipo de actividad por su condición de extrema vulnerabilidad. El 8 de setiembre del 2014, el Director de la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica del Senara comunica a la Gerencia General que el Acuífero Mala Noche es de extrema vulnerabilidad y que la Municipalidad de Nicoya y Setena deben tomar las medidas de protección.
De lo expuesto, la Sala comprueba que las autoridades recurridas han emitido los actos necesarios para proteger y delimitar el Manto Acuífero Mala Noche, y además se elaboraron los Mapas de Vulnerabilidad Hidrogeológica. Vemos que el Servicio de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento declaró la Zona de Protección del Acuífero Mala Noche y aprobó la Matriz de Criterios de Uso de Suelo según la Vulnerabilidad a la Contaminación de Acuíferos. Que Nicoya cuenta con Mapas de Vulnerabilidad de los Acuíferos de Potrero y Caimital y Mala Noche, y la zona fue declarada como de Extrema Vulnerabilidad. Que en julio del 2007 comunicó a la Municipalidad de Nicoya el Mapa de Vulnerabilidad del Acuífero Mala Noche y que se había declarado de Extrema Vulnerabilidad, por lo que restringió la explotación de pozos y la ejecución de obras o proyectos de desarrollo urbanístico, ganadera, agrícola. Además se comunicó al Tribunal Ambiental Administrativo que la zona es de extrema vulnerabilidad por lo que no se puede ejecutar ningún proyecto que lo ponga en riesgo (diciembre del 2007). Aunado a lo anterior tenemos que el SENARA, AyA y el MINAE de manera conjunta realiza el monitoreo de los pozos en la zona para el balance hídrico. Por lo anterior, se descarta la lesión al artículo 50 de la Constitución Política. En consecuencia, se procede a declarar sin lugar el recurso en este extremo.
La Sala determina que contrario a lo que afirma el accionante si se han suspendido los permisos de construcción y perforaciones en la zona. De la prueba que consta en autos la Sala tiene por acreditado lo siguiente: Referente al SERVICIO DE AGUAS SUBTERRÁNEAS RIEGO Y AVENAMIENTO: El 19 de julio del 2006 se comunica a la Municipalidad de Nicoya que el Senara declaró que la zona de protección del manto acuífero es de gran importancia para garantizar el suministro de agua de la población y turismo, al que se le deben aplicar restricciones al crecimiento para velar por la calidad y cantidad del recurso hídrico, por lo que es recomendable que la Municipalidad emita los acuerdos para la protección del recurso hídrico subterráneo. Que Nicoya cuenta con mapas de vulnerabilidad de los Acuíferos de Potrero Caimital y Mala Noche, los cuales fueron aportados a la Municipalidad y se encuentra en proceso otras zonas de estudio.
Se ha declarado extrema Vulnerabilidad, por lo que no se debe ejecutar ningún proyecto que ponga en riesgo el mismo. El 6 de julio del 2007, se reitera a la Municipalidad de Nicoya que estas áreas siguen siendo de extrema vulnerabilidad. El 21 de julio del 2007, por oficio ASUB-326-07 se comunica a la Municipalidad de Nicoya el Mapa de Vulnerabilidad del Acuífero Mala Noche y se le comunica que al aplicar la Matriz ésta determina que el Acuífero Mala Noche se ha declarado de Extrema Vulnerabilidad. Se comunicó a la Municipalidad de de Nicoya lo siguiente: a) Recomendaciones y políticas, concretamente la aplicación de restricciones a la explotación de pozos y ejecución de obras en el manto acuífero. b) Declaración de extrema vulnerabilidad. No se debe permitir ninguna ejecución de proyectos en el sistema Acuífero Mala Noche, sean estos de actividad de desarrollo urbanístico, ganadera, agrícola. c) Tampoco se permite la perforación de pozos en aquellos acuíferos identificados con problemas de intromisión salina, sobreexplotación o como fuente de alternativa de agua para el desarrollo.
Que Senara informó mediante oficio GE-705-2006 del 10 de diciembre del 2007 al Tribunal Ambiental Administrativo, expediente 157-07.01-TAA que el sector conocido como Acuífero Mala Noche no puede permitir realizar ningún tipo de actividad por su condición de extrema vulnerabilidad. Por su parte el INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS señala: El AyA detalla las gestiones que se han implementado por parte de la Institución en referencia al Mapa de Vulnerabilidad del Acuífero Mala Noche- Sámara. En ese documento se establece que se han realizado a) Estudios. b) Permisos: Que a partir de las zona de protección emitida por SENARA la UEN Gestión Ambiental- Hidrogeología realizó una revisión exhaustiva de solicitudes de perforación y no se ha autorizado ninguna perforación en la zona. c) Exoneración de Red de Alcantarillado Sanitario: Se procedió por parte de las UEN Gestión Ambiental a revisar la base de datos de Exoneración de Alcantarillado Sanitario y a la fecha no se ha autorizado ningún proyecto. d) Coordinación entre instituciones: Que se inicia monitoreo mensual de seguimiento del acuífero en el mes de junio del 2013, según minuta CI-004-2013 del 25 de junio del 2013, por un período de 2 años.
A la fecha se han realizado un total de 16 monitoreos con un total de 23 pozos. Por lo tanto, debido a que existe el Mapa de Vulnerabilidad elaborado por el SENARA, con el respectivo sustento técnico, se indica que el AyA a través de la UEN Gestión Ambiental Hidrogeología, no han aprobado solicitudes de perforación ni se han exonerado solicitudes de Exoneración de Alcantarillado Sanitario en este acuífero y se continua con la protección del mismo a partir del monitoreo mensual en coordinación con AYA Hidrogeología, SENARA y la Dirección de Aguas- MINAE Referente a la MUNICIPALIDAD DE NICOYA: Departamento de Ingeniería y la Unidad Técnica de Gestión Vial Que el Departamento de Ingeniería mediante oficio número IM-433-2014 informa que desde el 2008 a la fecha no se han otorgado licencias constructivas. La Unidad Técnica de Gestión Vial, mediante oficio U.T.-0823-14 informa que no ha realizado ninguna gestión referente a recepción de caminos en el lugar.
Además el MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA indicó: mediante oficio ASUB-0294-2006 del 19 de junio del 2006, explica que el Senara declaró la Zona de Protección Hídrica el Acuífero Mala Noche. Que en el Acuífero no se autorizan permisos de perforación, concesiones nuevas o aumentos de caudal. Que por resolución 12-2008 de las 11:15 horas del 23 de junio del 2008 del Área de Conservación Tempisque del Sistema de Áreas de Conservación estableció el límite del Acuífero Mala Noche a partir de la línea divisoria de las aguas, en el límite de la microcuenca hidrográfica del Río Mala Noche.
La Sala concluye que desde la elaboración de los Mapas de Vulnerabilidad de los Acuíferos de Potrero Caimital y Mala Noche, y la declaratoria de Extrema Vulnerabilidad, se emitieron las restricciones para la explotación de pozos, ejecución de obras, por lo que no se permite ejecución de proyectos urbanísticos, ganaderos o agrícolas, la perforación de pozos en aquellos acuíferos identificados con problemas de intromisión salina, sobreexplotación o como fuente de alternativa de agua para el desarrollo (El Senara comunicó el 10 de diciembre del 2007 al Tribunal Ambiental Administrativo, que el sector conocido como Acuífero Mala Noche no puede permitir realizar ningún tipo de actividad por su condición de extrema vulnerabilidad). Que el AyA no ha autorizado ninguna perforación en la zona o Redes de Alcantarillado Sanitario. Aunado a que la Municipalidad de Nicoya establece que no se han emitido permisos a partir del año 2008 y que mientras no se apruebe el nuevo Plan Regulador Costero del Sector Sámara- Carrillo que se tramita en el expediente administrativo EAE-02-2013-SETENA no se autorizará ninguna construcción. Finalmente tenemos que el recurrente no detalló en su recurso a que construcciones, perforaciones o caminos hacía referencia en el recurso de amparo. Por lo anterior, lo procedente es declarar sin lugar el recurso en este extremo.
La Sala tiene por acreditado mediante informe rendido por la Municipalidad de Nicoya lo siguiente: Que el Plan Regulador de Playa Sámara vigente publicado en el Diario Oficial La Gaceta, Alcance número 208 del día 30 de octubre del año 1981, no contempla ni los índices de fragilidad ambiental ni los mapas de vulnerabilidad ambiental o estudios hidrogeológicos. Que Instituto Costarricense de Turismo propuso un Plan Regulador Sámara Carrillo que no incluía el Área de Protección del Manto Acuífero de Mala Noche. Que ante la Secretaría Técnica Ambiental, se tramita el Expediente Administrativo # EAE-02-2013, referente al Plan Regulador Costero del Sector de Sámara-Carrillo. Incorporación de la Variable Ambiental. Mediante resolución 2789-2013-SETENA de las 13:20 horas del 18 de noviembre del 2013, acordó: En la Sesión Ordinaria 104-2013 de la Secretaría realizada el 18 de noviembre del 2014, artículo 5: Primero: Con fundamento en los considerandos anteriores, solicitar a los proponentes (Municipalidad de Nicoya y Hojancha) el visto bueno/aprobación de los estudios técnicos de Vulnerabilidad Intrínseca a la contaminación de los acuíferos en su Plan Regulador, cuyos estudios ambientales fueran presentados ante SETENA para obtener la Viabilidad Ambiental en dicho Plan.
Segundo: Se otorga el plazo de un año contado a partir de la notificación de la presente resolución. Es indispensable recordar a los proponentes, que los documentos avalados y aprobados por SENARA son insumos técnicos del proceso de incorporación de la variable ambiental en su plan regulador, razón por la cuál debe ajustarse, replantearse y/o sustituirse lo que corresponda, tanto cartográficamente como en los documentos escritos que han sido sometidos a valoración por parte de SETENA, así como la zonificación propuesta del plan regulador que posteriormente valorarán el ICT y el INVU. En algunas reuniones interinstitucionales sostenida, en las que ha intervenido la Contraloría General de la República, el ente Contralor ha sido claro que corresponde a SENARA, realizar los estudios que requiere la SETENA para lo cuál estamos solicitando una prórroga a esa instancia para que conceda un plazo prudencial mientras se cuenta con el Mapa de Vulnerabilidad de los Mantos Acuíferos del Área Costera Sámara Carrillo.
Mientras no se cuente con tales instrumentos de protección ambiental, este despacho no autorizará construcciones de ningún tipo en las áreas sobre las que versa el presente recurso de amparo. Por otra parte el SENARA recalca que no ha sido consultado como corresponde ni por las Municipalidades de Nicoya y Hojancha ni por el Setena, ni por el ICT, para la revisión de estudios realizados por la empresa contratada por el IC. El Senara desconoce hasta la fecha el contenido de los estudios y no ha emitido criterio.
La Sala comprueba que el Plan Regulador vigente no establece ninguna protección al Manto Acuífero Mala Noche. Que actualmente se tramita ante el SETENA el Plan Regulador Costero del Sector de Sámara-Carrillo, el cuál requiere de la viabilidad ambiental, resultando que, la Secretaría Técnica Ambiental del Ministerio de Ambiente y Energía previno a la Municipalidad de Nicoya y Hojancha que debían de realizarse una serie de estudios ambientales por parte del SENARA. En este sentido vemos que la resolución 2789-2013-SETENA de las 13:20 horas del 18 de noviembre del 2013, se le indicó lo siguiente: Considerando décimo primero: “Que esta Secretaría, a través del Departamento de Evaluación Ambiental Estratégica, verificará que en la documentación ambiental que es ingresda, en aras de obtener la viabilidad ambiental del plan del ordenamiento territorial, lo dispuesto por la Sala Constitucional y el Senara; particularmente en lo que respecta al tema de cartografiado hidrogeológico y vulnerabilidad acuífera, haya sido debidamente incorporado en dicha documentación ambiental en particular (índices de fragilidad ambiental, análisis de alcance ambiental, y reglamento de desarrollo sostenible) y en la propuesta de ordenamiento territorial en general (incluyendo la zonificación propuesta).
Esta gestión implica verificar que en los estudios ambientales sometidos a valoración por parte de esta Secretaría consten los vistos buenos, avales o aprobaciones que le corresponda otorgar al SENARA, en los estudios técnicos que sean pertinentes, en función de sus competencias en el tema y además que los mismos fueran tomados como insumos técnicos en el proceso de la introducción de la variable en el plan regulador”. Por su parte la municipalidad indica que los estudios no se han hecho y que solicitaran una prórroga al SETENA para su cumplimiento. En este sentido SENARA afirma que no ha sido consultado o gestionado que emita criterio. De manera que al verificarse que la Municipalidad de Nicoya no ha emitido los actos necesarios para el cumplimiento de lo dispuesto en la resolución 2789-2013-SETENA de las 13:20 horas del 18 de noviembre del 2013 y dado que Senara no ha sido consultado al respecto, lo procedente es declarar con lugar el recurso en virtud del principio de coordinación interadministrativa en materia ambiental, de conformidad con lo expuesto por esta Sala en el considerando III de esta resolución, y ordenar a Marco Antonio Jiménez Muñoz, Alcalde Municipal de Nicoya y a Luis Felipe Arauz Cavalini, Presidente de la Junta Directiva y a Patricia Quirós Quirós, Gerente General, ambos del Servicio de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento, o a quienes ocupen esos cargos, que en el plazo de un año a partir de la comunicación de esta sentencia elaboren los estudios ambientales requeridos en la resolución 2789-2013-SETENA de las 13:20 horas del 18 de noviembre del 2013 emitida por la Secretaría Técnica Ambiental, expediente Administrativo # EAE-02-2013. Asimismo se ordena que una vez elaborados sean enviados de inmediato a la Secretaría Técnica Ambiental para su estudio.
Acusa el accionante que el AyA no ha legalizado el pozo abastecedor de Playa Sámara. Al respecto, la Sala determina que el AyA procedió a legalizar el suministro de agua de la ASADA de Playa Sámara, el 30 de mayo del 2004, según consta en el expediente 384 R que lleva a cabo el Departamento de Aguas del MINAE. Por lo que no tal situación no presenta vicios de constitucionalidad.
Acusa el amparado que existen construcciones en la zona marítimo terrestre. Por su parte la Municipalidad de Nicoya establece que es un área conflictiva debido a la gran invasión ilegal existente en los años pasados. Que las licencias de construcción están sujetas a la existencia de concesiones, las cuales deben de ajustarse a la Ley 6043 y ser aprobadas por el Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la Municipalidad de Nicoya. De ahí que, la Municipalidad recurrida esta atendiendo el tema. En caso de que el amparado lo considere pertinente podrá presentar las denuncias correspondientes en la jurisdicción ordinario en razón de su competencia.
El Magistrado Salazar Alvarado declara sin lugar el recurso con base en las siguientes consideraciones redactadas por el Magistrado Jinesta Lobo y a las cuales se ha adherido, en relación únicamente con lo que a la acusada violación al artículo 50 constitucional respecta:
POR TANTO:
Se declara parcialmente con lugar el recurso. Se ordena a Marco Antonio Jiménez Muñoz, Alcalde Municipal de Nicoya y a Luis Felipe Arauz Cavalini, Presidente de la Junta Directiva y a Patricia Quirós Quirós, Gerente General, ambos del Servicio de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento, o a quienes ocupen esos cargos, que en el plazo de UN AÑO a partir de la comunicación de esta sentencia elaboren los estudios ambientales requeridos en la resolución 2789-2013-SETENA de las 13:20 horas del 18 de noviembre del 2013 emitida por la Secretaría Técnica Ambiental, expediente Administrativo # EAE-02-2013. Asimismo se ordena que una vez elaborados sean enviados de inmediato a la Secretaría Técnica Ambiental para lo de su competencia. Se apercibe a Marco Antonio Jiménez Muñoz, a Luis Felipe Arauz Cavalini, y a Patricia Quirós Quirós, que, con base en lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado.
Se condena a la Municipalidad de Nicoya al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese esta resolución a Marco Antonio Jiménez Muñoz, a Luis Felipe Arauz Cavalini, y a Patricia Quirós Quirós, o a quienes ocupen esos cargos, en forma personal. Sobre la alegada violación al artículo 50 de la Constitución Política por la omisión de protección, delimitación del Manto Acuífero Mala Noche y falta de elaboración de Mapas de Vulnerabilidad Hidrogeológica se declara sin lugar el recurso. Comuníquese. El Magistrado Salazar Alvarado da razones diferentes únicamente en lo que a la acusada violación a lo dispuesto en el artículo 50 constitucional se refiere.
Gilbert Armijo S.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Ana María Picado B.
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