Public Access to Information on Genetically Modified OrganismsAcceso público a información sobre organismos transgénicos

pcastrop ggarrof 3 84 2015-06-26T14:09:00Z 2015-08-20T20:30:00Z 1 32005 176032 . 1466 415 207622 11.6505 Print 21 9,05 pto 9,05 pto false false false false MicrosoftInternetExplorer4 Decision No. 2014015017 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at sixteen hours and twenty-six minutes on diez de setiembre del dos mil catorce.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) filed by Xinia Lizano Solís, holder of identity card No. 2-0394-0529, in her personal capacity and as representative of the Asociación para el Movimiento de Agricultura Orgánica Costarricense; Oldemar Pérez Hernández, holder of identity card No. 1-0420-0966, in her personal capacity and as president of the Asociación Mesa Nacional Indígena de Costa Rica; Ana Beatriz Hernández Barquero, holder of identity card No. 4-0197-01380; Carlos Eduardo López Quirós, holder of identity card No.

<![if !supportLists]>2- <![endif]>0664-00325; Claudia Calvo Loward, holder of identity card No. 1-0758-0609; Daniel Soto Ortega, holder of identity card No. 1-640-324; Femando Bermudez Koumineva, holder of identity card No. 1-1460-0552; José Gabriel Rivas Ducca, holder of identity card No. 1-0546-1000; Henry Picado Cerdas, holder of identity card No.

<![if !supportLists]>3- <![endif]>0403-0272; Jaime Enrique García González, holder of identity card No. 1-0533-0503; José María Villalta Flores-Estrada, holder of identity card No. 1-0977-0645; Kattia Castro Valverde, holder of identity card No. 1-0729-0341; Magaly Lázaro Quesada, holder of identity card No. 7-0165-0631; María Rebeca Alvarez Ramírez, holder of identity card No. 2-0626-0543; Rebeca Lazo Romero, holder of identity card No. 6-0337-084; and Yasy Morales Chacón, holder of identity card No. 1-1041-0576; challenging Articles 117, 118, and 132 of Executive Decree No. 26921-MAG of 20 de marzo de 1998, which contains the Regulations to the Plant Health Protection Law (Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria), published in La Gaceta No. 98 of 22 de mayo de 1998.

Whereas:

<![if !supportLists]>1. <![endif]>- In a written submission received by the Secretaría de la Sala at twelve thirty-seven p.m. on December 12, 2012, the petitioners request that Articles 117, 118, and 132 of Executive Decree No. 26921-MAG of March 20, 1998, known as the Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria, be declared unconstitutional. They allege as follows: A. Unconstitutionality of Articles 117 and 118 of the Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria for violating the right to a healthy and ecologically balanced environment. Articles 117 and 118 of the challenged Decree regulate the granting of permits for the environmental release (liberación al ambiente) of transgenic materials without providing for a prior environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), as required by Article 92 of the Ley de Biodiversidad, even though this activity entails serious risks to the country’s biodiversity.

This violates the right to a healthy and ecologically balanced environment protected under Articles 50 and 89 of the Political Constitution and contravenes international instruments such as the Convention on Biological Diversity, approved by Law No. 7416, which provides in Article 8(g) that each party shall maintain or establish means to regulate, manage, or control the risks associated with the use and release of living modified organisms resulting from biotechnology that are likely to have adverse environmental effects capable of affecting the conservation and sustainable use of biological diversity, also taking into account risks to human health. Likewise, the challenged provisions fail to comply with the Cartagena Protocol on Biosafety, which, in Article 15 concerning risk assessment (evaluación del riesgo), provides that: “The Party of import shall ensure that risk assessments are carried out for decisions to be made....” With respect to the release of transgenic organisms, and because of the demonstrated danger of environmental harm, the Cartagena Protocol is clear regarding risk management and, concerning risk assessment, states in Article 16(2) that measures based on risk assessment shall be imposed to the extent necessary to prevent adverse effects of living modified organisms on the conservation and sustainable use of biological diversity, also taking into account risks to human health, within the territory of the Party of import.

It follows from the foregoing that the Costa Rican State is obligated to conduct the necessary assessments concerning the impact of transgenic organisms on biodiversity. Articles 117 and 118 of the challenged Decree violate the right to a healthy and ecologically balanced environment (Articles 50 and 89 of the Political Constitution) because they severely deprive the environment of protection. The procedure and requirements for granting permits intended for the environmental release of genetically modified organisms (organismos genéticamente modificados) (transgenic organisms), including their planting within the national territory, do not provide for environmental impact assessments that comprehensively and systematically analyze the consequences that the release of transgenic materials may have for our biodiversity, as a prerequisite and indispensable condition for granting the respective permits, despite the provisions of Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente and Article 92 of the Ley de Biodiversidad.

They maintain that it is an irrefutable fact that the planting and release of genetically modified organisms into the natural environment may substantially affect and even irreparably damage biodiversity as a result of gene transfer—genetic contamination (contaminación genética)—from transgenic materials or organisms to wild specimens that had not previously come into contact with those genes and could undergo unforeseen and irreversible alterations. In situations that could affect the balance of ecosystems, biodiversity, and even human health, the State must act as guarantor. This State obligation is being violated by the challenged Reglamento because it disregards the obligation established in Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, which requires human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials to undergo a prior environmental impact assessment by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental.

The foregoing is consistent with Principle 17 of the Rio Declaration on Environment and Development, signed by Costa Rica. In the specific case of projects capable of affecting our country’s biodiversity, there is also an express provision establishing the mandatory completion of these assessments beforehand: Article 92 of the Ley de Biodiversidad. This provision is closely related to Article 44 of that same law, which establishes that the mechanisms and procedures for the release or introduction of genetically modified organisms must be directed toward avoiding and preventing present or future harm or injury to human, animal, or plant health or to the integrity of ecosystems. In addition, the Costa Rican State has undertaken commitments under the Convention on Biological Diversity (Ley 7416), which provides in Article 8(g) that each party shall maintain or establish means to regulate, manage, or control the risks associated with the use and release of living modified organisms resulting from biotechnology that are likely to have adverse environmental effects capable of affecting the conservation and sustainable use of biological diversity, also taking into account risks to human health.

They conclude that, if there is a possibility that the release of transgenic products may affect biodiversity, the State has a responsibility to regulate, manage, and control them through risk assessments or environmental impact assessments in order to address the aforementioned risks in the best possible manner. In the same vein, Article 15 of the Cartagena Protocol on Biosafety refers to risk assessment. Specifically, paragraph two states: “The Party of import shall ensure that risk assessments are carried out for decisions to be made....” With respect to the release of transgenic organisms, and because of the demonstrated danger of environmental harm, the Cartagena Protocol is clear regarding risk management. Concerning risk assessment, Article 16(2) states that measures based on risk assessment shall be imposed to the extent necessary to prevent adverse effects of living modified organisms on the conservation and sustainable use of biological diversity, also taking into account risks to human health, within the territory of the Party of import.

The Costa Rican State is obligated to conduct the necessary assessments concerning the impact of transgenic organisms on biodiversity. Furthermore, the same Protocol states that these studies must have a sound scientific basis and use recognized techniques (Article 15). It follows from the foregoing that, in addition to the provisions of domestic law deriving from Article 50 of the Political Constitution, the State has undertaken international commitments that must be honored in order to guarantee everyone access to a healthy and ecologically balanced environment; this obligation is fulfilled through environmental impact studies (estudios de impacto ambiental). Article 118 merely states that the Servicio Fitosanitario del Estado and the Comisión Técnica de Bioseguridad shall request information from persons interested in obtaining a permit. It does not, however, establish a genuine environmental impact assessment process in which the various factors that could contribute to a potential adverse effect on biodiversity are comprehensively analyzed.

The ambiguity in the wording of the challenged provision creates an extremely high risk that the environmental impacts of projects of this type will not be analyzed with the same degree of rigor. Moreover, an environmental impact assessment does not end with identifying the potential environmental impacts of an activity; it also entails monitoring throughout the project’s entire useful life. The challenged regulatory provisions reduce and weaken the level of environmental protection established by the special legislation enacted to protect biodiversity, replacing the requirement to conduct an environmental impact assessment with far less stringent requirements, such as submitting information. This reduction has no basis or reasonable justification. Nor do the challenged provisions establish any mechanism for consulting the specialized technical body responsible for biodiversity matters (CONAGEBIO) regarding the potential effects of each specific project.

B. Constitutional right to citizen participation (participación ciudadana), democratic principle, and right to participate in matters that may affect the environment, derived from the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment (Articles 9, paragraph 1, and 50 of the Political Constitution). Article 132 of the Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria flagrantly violates the right to citizen participation, particularly every person’s right to participate in matters involving discussion of a potential impact on the environment, as enshrined in the first paragraph of Article 9 and the second paragraph of Article 50 of the Political Constitution, because it establishes that “all technical or scientific information” provided by interested natural or legal persons for the corresponding registration of these products shall be confidential. This constitutes an abusive and disproportionate restriction on every person’s fundamental right to obtain information concerning matters of public interest and also restricts the right to citizen participation in matters capable of affecting the environment to such an extent as to render it ineffective, contrary to Article 23 of the Cartagena Protocol, which states that the Parties shall endeavor to ensure that public awareness and education encompass access to information on living modified organisms identified in accordance with this Protocol that may be imported (..) Furthermore, under a constitutional mandate, information relating to projects that affect the environment is public, as established by Article 24 of the Ley Orgánica del Ambiente concerning access to environmental impact assessment files (expedientes de evaluaciones de impacto ambiental), since the right to citizen participation can be fully exercised only through access to information, by filing substantiated objections and having an opportunity to rebut the evidence and documents submitted by the person or company applying for the permit.

Without access to the technical information submitted to justify a permit for the release of transgenic organisms, it is likewise impossible to assess whether that permit was properly or improperly granted or whether the decision granting it was properly or improperly reasoned, because there simply has not been full access to the evidence and technical grounds on which that decision rests. The people’s right to participate in public decision-making is a right of constitutional primacy, and the State is therefore responsible for ensuring its effective exercise. Article 132 of Executive Decree N.26921-MAG establishes an unjustified and disproportionate restriction through regulations, in violation of the principle of reservation to statute (principio de reserva de ley).

<![if !supportLists]>2. <![endif]>- To substantiate her standing (legitimación) to bring this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), she states that she is entitled to invoke diffuse interests (intereses difusos), insofar as the challenged provisions infringe every person’s right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, as well as the right of citizen participation in matters affecting the environment.

<![if !supportLists]>3. <![endif]>- By a ruling issued at twelve hours and five minutes on 31 de enero de 2013, the action was admitted for processing, and the Procuraduría General de la República and the Ministerio de Agricultura y Ganadería were afforded a hearing.

<![if !supportLists]>4. <![endif]>- The Procuraduría General de la República submitted its report, in which it states that it does not object to the standing of the petitioner associations and individuals. It further states that Article 50 of the Constitution establishes the right to a healthy and ecologically balanced environment as a subjective right (derecho subjetivo) and expressly provides that the State has a duty to safeguard and protect it. This duty has the status of a constitutional principle, from which other principles arise, such as the preventive and precautionary principles, through which the ways in which the State fulfills its duty of environmental safeguarding and protection are specified. The preventive principle is based on the certainty that certain activities cause significant harm, alterations, or modifications to the environment; measures are therefore taken to prevent, mitigate, or remedy them, and the corresponding assessment is consequently required (See judgment of the Sala Constitucional No. 2003-6311 of 3 de julio de 2003).

It also cites Article 17 of the Rio Declaration on Environment and Development, which establishes that an activity generating a considerable negative impact on the environment must undergo an assessment, as well as Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente. Article 14, paragraph 1), subparagraph a), of the Convention on Biological Diversity, adopted at the Rio Conference (Ley No. 7416 de 30 de junio de 1994), establishes the commitment undertaken by the States Parties to establish appropriate procedures for assessing impacts on biodiversity. It concludes that the assessment is legally mandatory under Article 17 of the cited Law and the provision of the Convention on Biological Diversity. Although the State’s constitutional duty to safeguard the environment entails assessing the environmental impact of certain human activities, determining precisely which activities must be assessed is a matter for the legislature.

The activities to be assessed are identified in other statutory or regulatory provisions, including, among the latter, Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004 and its amendments, which establish the various activities that must be assessed under the different instruments regulated therein. Various laws likewise specifically regulate certain activities. Article 32 of the Ley de Biodiversidad establishes that, when it deems it necessary, the Oficina Técnica de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO) shall request an environmental assessment (evaluación ambiental, ELA) for projects that may affect biodiversity. Moreover, Article 93 provides that SETENA must include in the guidelines it prepares for environmental assessments the changes that the activities under assessment may cause to biodiversity. The case at issue concerns the production, use, introduction, and release of genetically modified organisms (organismos genéticamente modificados, OGM).

The Cartagena Protocol on Biosafety to the Convention on Biological Diversity, Ley No. 8537 de 23 de agosto de 2006, defines genetically modified organisms in Article 3, subparagraph g), as “any living organism that possesses a novel combination of genetic material obtained through the use of modern biotechnology.” Modern biotechnology is defined in Article 3, subparagraph i), as “a. In vitro nucleic acid techniques, including recombinant deoxyribonucleic acid (DNA) and the direct injection of nucleic acid into cells or organelles; or b. The fusion of cells beyond the taxonomic family, which overcomes natural physiological reproductive or recombination barriers and which does not involve techniques used in traditional breeding and selection.” Article 7, subparagraph 24), of the Ley de Biodiversidad also defines genetically modified organisms as “any organism altered through the deliberate insertion, deletion, rearrangement, or other manipulation of deoxyribonucleic acid by means of genetic-engineering techniques.” Biotechnology is defined as “any technological application that uses biological systems, living organisms, or derivatives thereof to make or modify products or processes for specific uses (...) 22.

Genetic manipulation: Use of genetic engineering to produce genetically modified organisms.” The challenged Regulations contain a definition of a transgenic organism (organismo transgénico) that is similar to that of a genetically modified organism. It concludes that the use, introduction, release, and production of GMOs or transgenic organisms are activities that the legislation in force places within the concept of biosafety or environmental safety (bioseguridad o seguridad ambiental) in order to regulate their potential environmental impact. This is regulated by Chapter III of the Ley de Biodiversidad, entitled “Garantías Ambientales.” It understands Article 44 of that Law as regulating access to the genetic and biochemical components of biodiversity for the purpose of ensuring environmental safety against the possibility that such access may cause harm or injury to human, animal, or plant health.

Biosafety measures are required because the provision proceeds from the premise that access to biodiversity entails the possibility of environmental harm and includes, among the purposes of such access, the release or introduction of genetically modified or transgenic organisms. Use beyond the confines of normal physical containment or an enclosed facility (Article <![if !supportLists]>2, <![endif]>Decreto Ejecutivo No. 26.921-MAG) is an activity potentially hazardous to the environment, capable of causing environmental harm, and the State must prevent the risk inherent in that activity. Apart from Article 41 of the Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, concerning the procedure for obtaining authorization, Article 117 of the challenged Decree does not require, for the activity of releasing transgenic organisms, an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) of the type reviewed by SETENA and referred to in Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente.

When Article 92 of the Ley de Biodiversidad refers to the EIA required by Article 17, it refers to permits for access to biodiversity and other permits under the Ley de Biodiversidad and the corresponding regulations, which fall within CONAGEBIO’s purview. This provision applies to research or bioprospecting projects or programs that have required an access permit under Article 69 of the Ley de Biodiversidad. In such a case, the Oficina Técnica de la CONAGEBIO could request an EIA for a particular project when it deems it necessary. If that is not the case, however, the Ley de Biodiversidad refers to the authorization granted by the Servicio de Protección Fitosanitaria for the release of transgenic organisms, and Article 92 of the Ley de Biodiversidad would therefore not apply. In addition, Decreto No.

<![if !supportLists]>31.849- <![endif]>MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC does not include, in its Anexo II, activities involving the release or movement of transgenic organisms among the activities requiring an EIA in any of its forms, nor does its Anexo I refer to a specific law imposing such a requirement. The question, then, is whether the Constitution legally requires an EIA for the release of transgenic organisms, so that the constitutionality of the statutory and regulatory provisions governing the matter may be properly assessed. In the Sala Constitucional’s interpretation of Article 50 of the Constitution, it states that the State has a duty to assess the environmental impact of human activities as a means of preventing their adverse effects. In other words, it has defined this constitutional obligation or mandate in terms similar to those used in Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente.

It has stated, however, that the provision refers to statutes and regulations to determine the activities subject to an EIA; it does not provide grounds for wholly discretionary authority, because if the degree of environmental impact is significant, the legislation must include that activity among those whose environmental impact must be assessed, failing which it would be unconstitutional (Judgment No. 2002-1220 de 6 de febrero de 2002). Legislation and international treaties establish that human activities that may affect biodiversity must undergo an EIA, and the release of transgenic organisms is one such activity. Under the definition of a GMO, the most immediate adverse effect consists of the possibility of genetic transmission to other, unmodified organisms once the former have been released. This entails an impact that may be regarded as adverse, in addition to impacts from the herbicides associated with this type of agricultural production or even impacts on animal or human health, although there is not yet scientific research establishing and confirming such effects.

It is because of the danger of adverse effects that Article 46 of the Ley de Biodiversidad requires the adoption of risk-assessment and risk-management measures (medidas de evaluación y manejo del riesgo) for the release of genetically modified or transgenic organisms. Such release should be included among the activities required to undergo an EIA, not merely as a statutory requirement but also as a constitutional one. It considers Article 46 of the Ley de Biodiversidad unconstitutional because it is insufficient and refers to an authorization or permit whose procedure does not provide for an assessment of the environmental impact of releasing transgenic organisms. In that event, Article 41 of the Ley de Protección Fitosanitaria and Articles 117 and 118 of its Regulations would likewise be unconstitutional, because they are the provisions governing the procedure for releasing transgenic organisms without a prior EIA. The Sala could interpret this as unconstitutionality by omission (inconstitucionalidad por omisión) and order that Decreto No. be amended.

<![if !supportLists]>31.849- <![endif]>MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC so that it includes the various activities involving genetically modified organisms (transgénicos), including their movement and release, among those that must be assessed in terms of their environmental impact. Thus, in addition to the procedure provided for in section 46 of the Ley de Biodiversidad, section 41 of the Ley de Protección Fitosanitaria, and sectionsll7yll8of its regulations, there would be the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) before SETENA in order to release genetically modified organisms. It requests that a technical opinion be sought regarding the scope of the risk assessment and management (evaluación y manejo de riesgo) required by Article 46 of the Ley de Biodiversidad for the release of genetically modified organisms. Regarding Article 132 of the Regulations to the Ley de Protección Fitosanitaria, Decreto No. 26.921-MAG, and the right of access to public information (derecho de acceso a la información pública) and public participation (participación ciudadana), it cites judgment 2002-03074 of 2 April 2002, but, like every fundamental right, this right is subject to limits in its formulation and to limitations imposed by law on its exercise.

Regarding its formulation, the Constitution itself limits the right so as to safeguard State secrets; moreover, in Article 24 it guarantees the right to privacy and the confidentiality of communications, meaning that not all information held by administrative offices is freely accessible. Only information of public interest would be freely accessible, excluding information concerning or belonging to a private-law person when it lacks public interest. Citing the judgment, it states that the limit on the right of access to administrative information (derecho de acceso a la información administrativa) is developed as limitations on its exercise. One of the most important limitations concerns industrial or trade secrets that may form part of the information held by an administrative agency or office. In such a case, and in principle, those secrets would not be freely accessible, as regulated by Law No. 7975 of 4 January 2000.

More broadly, Article 273.1 of the Ley General de la Administración Pública (Ley 6227 of 2 May 1978) applies. Legal scholarship nevertheless debates whether industrial or trade secrets and the confidential information of private parties constitute insurmountable barriers to the right of access to environmentally relevant information. In any event, the limitations imposed by the cited legislation apply to free access to administrative information of an environmental nature. Article 47 of the Ley de Biodiversidad is supplemented by Article 6 of the Ley Orgánica del Ambiente to promote public participation in decision-making and in actions intended to protect the environment. With respect to a permit for the release of genetically modified organisms, participation in the application process entails access to information related to that process. The challenged Article 132 is overly broad and open-ended with regard to public participation in processes affecting the environment; not all technical and scientific information referred to by the challenged provision may be deemed confidential.

It considers the provision unconstitutional for two reasons: it restricts the exercise of this fundamental right through a regulatory provision, thereby violating the statutory reservation (reserva legal) governing fundamental rights; and, furthermore, it directly violates Article 30 of the Constitution, under which access to administrative information is the rule and denial of access is the exception. It considers the Ley de Información no divulgada and Article 273.1 of the Ley General de la Administración Pública applicable.

1. 5Ms. Gloria Abraham Peralta, in her capacity as Minister of Agriculture and Livestock, responds to the hearing granted, stating that Articles 117 and 118 of the Regulations to the Plant Protection Law (Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria) do not, by action or omission, violate any constitutional rule or principle. In this regard, Article 92 of Biodiversity Law No. 7799 provides: “...At the discretion of the Technical Office of the Commission, an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) shall be requested for proposed projects when it is considered that they may affect biodiversity. The assessment shall be approved in accordance with Article 17 of the Organic Law of the Environment.” She continues by citing Articles 44 and 45, insofar as they state: “To avoid and prevent present or future harm or damage to human, animal, or plant health or to the integrity of ecosystems, the regulations to this law shall establish the mechanisms and procedures for access to the components of biodiversity for purposes of research, development, production, application, release, or introduction of genetically modified or exotic organisms /...The State has an obligation to prevent any risk or danger that threatens the continued existence of ecosystems. It must also prevent, mitigate, or remedy environmental damage that threatens life or impairs its quality / The civil liability of the owners of, or persons responsible for handling, genetically modified organisms for harm and damages caused shall be determined under the Ley Orgánica del Ambiente, the Civil Code, and other applicable laws. Criminal liability is prescribed by the existing legal system” (emphasis in the quoted passage). Article 46 governs the registration and permits of genetically modified organisms, providing that: “Any natural or legal person intending to import, export, experiment with, transport, release into the environment, reproduce, market, or use for research genetically modified organisms in the agricultural sector, created within or outside Costa Rica, must first obtain a permit from the Servicio de protección fitosanitaria.Every three months, this Service shall submit a report to the Commission. The aforementioned persons must mandatorily request an opinion (dictamen) from the Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad, which shall be binding and shall determine the measures necessary for risk assessment (evaluación del riesgo) and risk management (manejo del riesgo). Every national or foreign natural or legal person engaged in genetic manipulation must register with the Technical Office of the Commission.” The provisions require that, in order to obtain the permit, the binding opinion of the Comisión Nacional de Bioseguridad must mandatorily be obtained; that Commission determines the measures necessary for risk assessment and risk management, as established by the challenged Article 118. Article 47 provides for a reasoned objection (oposición fundada) by any person wishing to participate in the proceedings before the Commission.Based on the provisions partially transcribed above, the Ley de Biodiversidad itself establishes specific environmental-safety safeguards without imposing an obligation to obtain an environmental impact study (estudio de impacto ambiental). In other words, an environmental impact assessment is not legally required as a prerequisite for issuing a certificate of release into the environment (certificado de liberación al ambiente); it is conclusive and clear that the favorable binding opinion issued by the Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad establishes the measures necessary for risk assessment and risk management. The legality of the Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad was established in Law 7664, “Ley de Protección Fitosanitaria,” Article 40 of which creates that Commission as an advisory body to the Servicio Fitosanitario del Estado; pursuant to Article 111 of the challenged Regulations, it may advise public institutions, in addition to the Servicio Fitosanitario del Estado, and the offices responsible for issuing authorizations for the various processes involving genetically modified organisms.Article 112 establishes the membership of the Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad, which includes the Ministerios de Ciencia y Tecnología, Agricultura y Ganadería, Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, the Oficina de Semillas, the Academia Nacional de Ciencias, the Federación Costarricense para la Conservación del Ambiente, and the Red de Coordinación en Biodiversidad (the report lists the names of its current members). This demonstrates that it brings together the various technical entities that must submit a report on matters within their respective jurisdictions, which may be unfavorable or favorable when they cast their votes. The report refers to the final technical opinion concerning the seed applications submitted by D&PL Semillas Ltda., which were decided by 7 votes in favor and 2 against, the latter cast by the Red de Coordinación en Biodiversidad and FECON. Furthermore, Law No. 7554, the Ley Orgánica del Ambiente, establishes that human activities that alter or destroy environmental components or generate waste or toxic or hazardous materials require an environmental impact assessment by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental as an indispensable prerequisite for commencing the activities, works, or projects specified in the laws or in Executive Decree No. 31849 of 24 de mayo de 2004, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental.Article 4 thereof describes the activities, works, or projects subject to environmental impact assessment, which do not include certificates for the release of transgenic products into the environment. Specifically, Article 8(g) of the Convenio sobre Diversidad Biológica establishes the obligation to “establish or maintain means to regulate, manage, or control the risks associated with the use and release of living modified organisms resulting from biotechnology that are likely to have adverse environmental impacts that could affect the conservation and sustainable use of biological diversity, also taking into account risks to human health.” The Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica, approved by Law No. 8537, establishes in Article 11 that risk assessment and risk management are mandatory and must be conducted in accordance with scientifically sound procedures, in conformity with Annex III and taking into account recognized risk-assessment techniques.Such risk assessments shall be based, at a minimum, on the information provided pursuant to Article 8 and other available scientific evidence in order to identify and evaluate the potential adverse effects of living modified organisms on the conservation and sustainable use of biological diversity, also taking into account risks to human health. The Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad satisfies these requirements by legal mandate and special regulation. Articles 117 and 118 are consistent with the principle of legality (principio de legalidad) in using Annex III of that Protocol for risk assessment and risk management. The Comisión Técnica de Bioseguridad performs the risk assessment and establishes the control measures necessary to protect the environment; therefore, an environmental impact study is not legally required for these purposes, and the right to a healthy and ecologically balanced environment is not infringed.It analyzes risks and has duties and powers under the applicable legal provisions to issue its opinion. Thus, the Commission has considered every risk scenario associated with the crop and type for which release is requested, since each type entails an individual study. With respect to public participation (participación ciudadana), there is no violation whatsoever because, as explained above, before a permit of this nature is granted, the matter has been submitted for public notice and the parties’ statements are considered. Articles 117 and 118 of the challenged Regulations establish a procedure under which, before granting a permit of this nature, the Directorate requires a favorable opinion from the Comisión Técnica de Bioseguridad, which is composed of scientific and technical experts who provide the opinions of the institutions they represent in accordance with each institution’s subject-matter jurisdiction.The Commission is founded upon Article 40 of the Ley de Protección Fitosanitaria; it analyzes the phytosanitary conditions of the imported plant product and packaging to ensure that they are free of quarantine pests or pests of economic importance identified for Costa Rica. In turn, the Unidad de Análisis de Riesgo del Servicio Fitosanitario updates them on the basis of global information, for which purpose the Comisión de Bioseguridad requires the A1 and A2 risk analyses. The challenged Article 117 concerns technical phytosanitary requirements for imports; materials consisting of genetically modified plants or plant parts must likewise comply with the pre-established requirements disclosed to importers when they apply for an import permit. Form B10-02 is a communicated guide provided as part of the application process, through which scientific and technical information is submitted to serve as a basis for the Commission’s members, together with additional technical information, to assess the risk according to their respective jurisdictions and thereby issue the technical opinion within the framework of the assessment and management of risks posed by genetically modified organisms used in agriculture.This assessment is conducted on the basis of international guidelines, including the risk-analysis guidelines established by the Cartagena Protocol (Annexes); it is not a lax analysis. In addition to the Commission’s creation under the Ley de Protección Fitosanitaria, it is cited in the Ley de Biodiversidad (Chapter III) and the Ley General del Servicio Nacional de Salud Animal (Article 6), confirming its binding, legal, technical, and rigorous nature for the thorough analysis of the potential risks that may arise from granting a permit that depends upon its opinion. Of the Commission’s seven members, three are from nongovernmental organizations, environmental groups, and the scientific community. This membership and these functions recognize national authorities as an important aspect of public participation in decision-making and in compliance with and implementation of Article 23 on Public Awareness and Participation of the Cartagena Protocol.For public participation, Article 133 requires the publication of two notices (edictos): one in a newspaper of nationwide circulation before the Commission begins its assessment of B10-02, allowing 10 days for objections to be received; and another, if approved by the Commission, in the Official Gazette La Gaceta. These notices reflect the provisions of Article 23 of the Cartagena Protocol. In compliance with Article 20 of the Cartagena Protocol, only after the favorable opinion has been issued is the technical information concerning the event approved by the Commission published in the Official Gazette La Gaceta, in the BCH Biosafety Clearing-House mechanism, and on the national website cr.biosafetyclearinghouse.net. In the event of a reasoned objection, Article 47 of the Ley de Biodiversidad requires the Commission, before issuing its opinion, to verify the participation of civil society in decision-making concerning the genetically modified organism (organismo genéticamente modificado, OGM).The more recent legislation, Law No. 8537 (Cartagena Protocol), addresses this issue in Articles 15 and 16, referring to an assessment of risks and management of potential risks to biodiversity, also taking human health into account. National legislation addresses it in the Ley de Protección Fitosanitaria and its Regulations.

The final resolution intrinsically incorporates the individual technical opinion of each entity represented regarding potential effects on biodiversity, including the environment, innovation and technological advancement (new technologies), protection of economically valuable plants and technological advancement (new technologies), protection of economically valuable plants and potential phytosanitary risks (riesgos fitosanitarios) (pests), considered in light of the principles and concepts of transformation techniques, transformation mechanisms, gene stability, etc., as they relate to the quality and purity of reproductive materials (materiales de reproducción). Article 132 of the Regulations, which governs the confidential nature of the records, is grounded in the law and provides for two separate files: an administrative file, which is publicly accessible from the time it is submitted to the Servicio Fitosanitario del Estado, and a confidential file, designated as such by the interested party and accessible only to the members of the Commission who evaluate the technical information contained therein, after signing a confidentiality agreement and upon request to the Office of the Chair of CTNbio.

Article 132 of the Regulations concerns the confidentiality of technical and scientific information regarding transgenic products, and does not violate the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley), because it is based on higher-ranking rules, such as the Law, international treaties, and the Constitution. Article 21 of the Protocolo de Cartagena establishes that each Party shall protect technical and legal information declared confidential pursuant to paragraphs 1 and 2; accordingly, this protection is neither unjustified nor disproportionate. It requests that the action be dismissed. - <![if !supportLists]>6. <![endif]>- Mr. Danilo Rodríguez Montero requests admission as an intervenor (coadyuvante) in the action, arguing that the actions he considers “secret” violate the right to public notice and access to justice, as well as the exercise of citizenship and participation rights, because native maize crops could be affected.

<![if !supportLists]>7. <![endif]>- The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 038, 039 and 040 of the Boletín Judicial, dated 22, 25 y 26 de febrero de 2013.

<![if !supportLists]>8. <![endif]>- Mr. Marvin Rodríguez Cordero, Secretary General of the Sindicato de Trabajadoras y Trabajadores de la Educación Costarricense, considers that the right to a healthy and ecologically balanced environment and the right to citizen participation have been adversely affected.

<![if !supportLists]>9. <![endif]>- Mr. José Pablo Sánchez Hernández, in his capacity as special judicial attorney-in-fact (apoderado especial judicial) for the Asociación para la Protección Agropecuaria, states that the association he represents defends the interests of several companies engaged in biotechnology activities in the country and that, pursuant to its bylaws, it must ensure that the lawful activities conducted by those companies in the country, including the environmental release (liberación al ambiente) of genetically modified organisms (organismos genéticamente modificados), are not impaired, and must also protect its represented companies’ confidential information.

<![if !supportLists]>10. <![endif]>- Mr. Adrián Vargas Sánchez, in his capacity as Deputy Manager with the powers of a general attorney-in-fact without limitation as to amount (apoderado generalísimo sin limite de suma) of D & PL Semillas Limitada, requests recognition as an intervenor supporting the respondent (coadyuvante pasivo) in the action. He asserts that Articles 117, 118 and 132 of the Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria are not unconstitutional. The Costa Rican biosafety system (sistema de bioseguridad costarricense) consists of various regulatory instruments that establish the system’s fundamental foundations and that are disregarded in the constitutional challenge. The Convención de Diversidad Biológica and the Protocolo de Cartagena establish a specialized mechanism for analyzing the effects that a project involving the importation and environmental release of living modified organisms (organismos vivos modificados) may have on biodiversity and human health, separate from the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental).

As indicated in paragraph 4 of the Protocolo de Cartagena, this mechanism, called a “Risk Assessment” (“Evaluación de Riesgo”), was created and developed in accordance with Principle 15 of the Declaración de Río and is regulated in Annex III of the Protocolo de Cartagena. The Ley de Biodiversidad, the Ley de Protección Fitosanitaria and its Reglamento incorporate these obligations and develop the Costa Rican biosafety system in accordance with international regulations, for which purpose they created several protocols or guidelines known as “Bios.” Through them, scientific and technical information is submitted concerning the events for which the applicant seeks authorization. The procedure is predominantly technical, is conducted by a technical body of the Servicio Fitosanitario del Estado, and is submitted for consultation to a multidisciplinary technical body called the Comisión Nacional Técnica de Bioseguridad, which includes two representatives of environmental organizations, one of which is, in fact, a plaintiff in this action (RED NACIONAL DE COORDINACIÓN EN BIODIVERSIDAD).

This Commission or technical body issues an opinion binding upon the Servicio Fitosanitario del Estado. If the result is favorable, the follow-up and monitoring phase begins, with monthly reports that must be submitted by the applicant and external audits conducted by other entities. Citizen participation is guaranteed throughout the process, because not only do two environmental organizations participate in deliberations concerning permits, but any person may also become a party to the proceeding, and the applicant is required to publish a notice in a newspaper of nationwide circulation describing the process to be undertaken and its possible impacts, as well as to publish any permit granted in the Diario Oficial La Gaceta. Likewise, all regulatory information, Risk Assessments, permits, and applications for the importation and environmental release of genetically modified living organisms, among other materials, must be published in the Centro de Intercambio de Información sobre Seguridad de la Biotecnología.

This information is fully accessible to the public, and the Center even maintains a database that may be freely consulted online. The case file (expediente) is public unless the information is declared confidential pursuant to the Ley de Información No Divulgada, which amended Article 132 of the Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria. Accordingly, the “Risk Assessment” procedure is a special procedure for assessing environmental impact and is considered special under international treaties and Costa Rican legislation because it is deemed the appropriate mechanism for analyzing the effects that living modified organisms intended for release into an agricultural system may have on health and biodiversity, always under strict control. It is a procedure that is: (i) technical and scientific; (ii) heard by a technical body; (iii) subject to mandatory consultation with a technical and multidisciplinary body; (iv) designed to guarantee adequate supervision, oversight and monitoring of approved projects; (v) equipped with mechanisms for informing the public through publications in a newspaper of nationwide circulation and in La Gaceta from the time the application is filed; (vi) open to citizen participation in decision-making through the representation of the Red de Coordinación en Biodiversidad and the Federación Conservacionista de Costa Rica; and (vii) open to access to all information in the administrative file (expediente administrativo), except information protected by intellectual-property mechanisms.

<![if !supportLists]>11. <![endif]>- By a decision issued at diez horas dos minutos del veintisiete de marzo de dos mil trece, the Presiding Justice of the Chamber resolved to recognize as intervenors in the action Danilo Rodríguez Montero; Marvin Rodríguez Cordero, in his capacity as Secretary General of the Sindicato de Trabajadores y Trabajadores de la Educación Costarricense; José Pablo Sánchez Hernández, in his capacity as special judicial attorney-in-fact for the Asociación para la Protección Agropecuaria; and Adrián Vargas Sánchez, Deputy Manager with the powers of a general attorney-in-fact without limitation as to amount of D&PL Semillas Limitada.

<![if !supportLists]>12. <![endif]>- By a decision of the President of the Chamber, Gilberth Armijo Sancho, issued at nueve horas y dieciséis minutos del diecisiete de julio de dos mil catorce, an oral hearing (audiencia oral) pursuant to Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional was ordered for nueve horas del treinta y uno de julio del dos mil catorce. The parties, intervenors, and the Minister of Environment and Energy, Dr. Edgar Gutiérrez Ezpeleta, were summoned, as were the Executive Director of CONAGEBIO, Engineer Marta Ileana Jiménez Fernández; the President of the Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad, Engineer Alex May Montero; and Engineer Freddy Bolaños Céspedes, Secretary General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA).

<![if !supportLists]>13. <![endif]>- By a decision issued at nueve horas y cuarenta y nueve minutos del veintiocho de julio del dos mil catorce, the President of the Constitutional Chamber, upon further consideration, postponed the oral hearing scheduled for nueve horas del treinta y uno de julio de dos mil catorce and rescheduled it for nueve horas del siete de agosto de dos mil catorce. This decision maintained the same terms, parties to the proceeding, and public authorities originally summoned in the decision issued at nueve horas y dieciséis minutos del diecisiete de julio de dos mil catorce.

<![if !supportLists]>14. <![endif]>- Pursuant to the ruling contained in the decision issued at nueve horas y cuarenta y nueve minutos del veintiocho de julio del dos mil catorce by the President of the Constitutional Chamber, the oral hearing was held in accordance with Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, beginning at nueve horas del siete de agosto de 2014. The record identifies the composition of the Court, the parties present at the hearing, and the participation of experts proposed by the respective interested parties and by the Court. The record likewise identifies the following public officials summoned to the hearing: on behalf of the Minister of Environment and Energy, special attorneys-in-fact Engineers Freddy Bolaños Céspedes and Marta Ileana Jiménez Fernández, the latter also serving as Executive Director of CONAGEBIO; from the Office of the President of the Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad, Engineer Alex May Montero; and from the Office of the Secretary General of the Secretaría Técnica Nacional (SETENA), Engineer Freddy Bolaños Céspedes.

The Presiding Justice allotted fifteen minutes to each party to make its presentation, followed by an additional five minutes for rebuttal and closing arguments. The record states that Justices Armijo, Rueda, Castillo and Cruz questioned the parties and experts. The hearing concluded at doce horas veinte minutos del siete de agosto de 2014.

<![if !supportLists]>15. <![endif]>- In connection with the oral hearing, the following submissions were filed: D&PL, concerning the use of projection equipment, el 29 de julio de 2014; Mr. Jaime E. García, offering documentary evidence to assist the Court in reaching a decision (prueba documentación para mejor resolver), el 30 de julio de 2014; José Pablo Sánchez H., offering Dr. Ana Sittendfeld Appel as an expert for the hearing, el 5 de agosto; Jaime E. García G., offering technical and documentary evidence from expert Alian Astorga for the hearing; Jaime E. García G., offering technical and documentary evidence from expert Alian Astorga for the hearing, el 7 de agosto; Mr. Jaime E. García G., submitting his statements for the hearing and various documentary evidence, el 7 de agosto; the Minister of Agriculture and Livestock, Mr. Luis Felipe Arauz Cavallini, granting a special power of attorney to Yadira Vega Blanco, el 7 de agosto de 2014; Alejandro Batalla, submitting the documentary presentation made by expert Eduardo Pérez Pico, who was offered by D&PL, el 7 de agosto de 2014; Mr.

Raúl Guevara Villalobos, on behalf of D&PL, submitting documentary evidence on an electronic storage device, el 7 de agosto; Mr. Gustavo Madrigal Phillips, submitting a presentation on beekeeping in Costa Rica, el 7 de agosto; Yasi Morales Chacón, submitting materials on the subject of heirloom maize (maíz criollo) and documentary evidence, el 7 de agosto; José Pablo Sánchez Hernández, submitting a printed copy of Dr. Sittenfeld’s presentation, el 7 de agosto de 2014; Edgar E. Gutiérrez Ezpeleta, submitting the special judicial power of attorney granted to Freddy Bolaños Céspedes and Marta Lilliana Jiménez Fernández, el 7 de agosto de 2014; Carlos Eduardo López Quirós, submitting an unsigned document without proof of filing; and, finally, Mr. Jaime E. García G., submitting documentary evidence to assist the Court in reaching a decision, del 12 de agosto. D&PL Semillas added new arguments and documentary evidence to the file, as well as materials concerning the beekeeping situation involving TJE, el 22 de agosto, all dates being in dos mil catorce.

<![if !supportLists]>16. <![endif]>- By a notation recorded at nueve horas veintinueve minutos on 3 de septiembre, signed by the President Justice of the Constitutional Chamber, the Tribunal placed on record its inability to decide the action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) on the aforementioned date, due to the death of the reporting justice’s mother that same day and the corresponding leave, in accordance with the seventh paragraph of Article 44 of the Organic Law of the Judiciary.

Justice Castillo Víquez writes the opinion; and,

Considering:

<![if !supportLists]>I. <![endif]>- On admissibility (admisibilidad). Article 75 of the Law on Constitutional Jurisdiction governs the conditions determining the admissibility of actions of unconstitutionality, requiring the existence of a matter pending resolution in administrative or judicial proceedings in which unconstitutionality has been invoked. This requirement is unnecessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article, that is, when, because of the nature of the provision, there is no individual or direct injury; when the action is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests concerning the community as a whole; or when it is filed by the Attorney General of the Republic, the Comptroller General of the Republic, the Chief Public Prosecutor of the Republic, or the Ombudsman, in the latter cases within their respective spheres of authority. The text in question provides that an action is proper when, “because of the nature of the matter, there is no individual or direct injury.” Secondly, it provides for the possibility of bringing an action in defense of “diffuse interests”; this concept, whose content has gradually been delineated by the Chamber, may be summarized in the terms used in judgment No. 3750-93 of this Tribunal, issued at quince horas on treinta de julio de mil novecientos noventa y tres:

“... Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot under our law—as this Chamber has already held—be merely collective interests; nor can they be so diffuse that their ownership merges with that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or identifiable groups, whose standing (legitimación) would derive not from diffuse interests but from the corporate interests concerning a community as a whole, are identified or readily identifiable in relation to them. They are, therefore, individual interests, but at the same time interests dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and, consequently, suffer actual or potential harm that is more or less equal for all. It is therefore rightly said that these are equal interests of groups situated in certain circumstances and, at the same time, of each of the persons within them.

In other words, diffuse interests have a dual nature, since they are both collective—because they are common to the public at large—and individual, and may therefore be asserted as such.” In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, consumption of a certain product, etc. In these cases, the interest is scattered or diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons. This Chamber has listed various rights that it has characterized as “diffuse,” including the environment, cultural heritage, the defense of the country’s territorial integrity, and the sound management of public expenditures, among others. Two clarifications must be made in this regard: first, the aforementioned protected interests extend beyond the sphere traditionally recognized for diffuse interests, since they concern, in principle, matters affecting the national community rather than particular groups within it; environmental harm does not affect only the residents of a region or the consumers of a product, but instead damages or seriously endangers the natural heritage of the entire country and even of Humanity.

Likewise, ensuring the sound management of public funds authorized in the National Budget is an interest shared by all inhabitants of Costa Rica, not merely by any one group among them. Second, the list drawn up by the Constitutional Chamber is no more than a simple description inherent in its duty—as a judicial body—to confine itself to hearing the cases brought before it; under no circumstances may it be understood to mean that only those rights expressly recognized as diffuse by the Chamber may be considered diffuse rights.

<![if !supportLists]>II. <![endif]>- On standing in the specific case. The Tribunal has no doubt that the individual petitioners, as well as the associations that likewise bring this action of unconstitutionality, seek a declaration that regulatory provisions are unconstitutional because they infringe the right to a healthy and ecologically balanced environment. The matter before us warrants constitutional review of the claims against these provisions because the relief sought is, in fact, grounded in biosafety (bioseguridad) considerations arising from the release of genetically modified products (productos transgénicos) into the environment. Clearly, the direct standing afforded by diffuse interests makes it necessary to admit the action for consideration and decision.

<![if !supportLists]>III. <![endif]>- Subject matter of the challenge (objeto de la impugnación). The action of unconstitutionality seeks a declaration that Articles 117, 118, and 132 of the Regulations to the Plant Health Protection Law, Regulations No. 26921-MAG dated 20 de marzo de 1998, published in La Gaceta No. 98 dated 22 de mayo de 1998, are unconstitutional. Those provisions state as follows:

“Article 117.—Importation and release of transgenic material for agricultural use. Any natural or legal person wishing to release transgenic materials or their products into the environment and/or import them must obtain a phytosanitary certificate for environmental release (certificado fitosanitario de liberación al ambiente) and comply with the phytosanitary import requirements (requisitos fitosanitarios de importación). For movement within the country, the interested party must notify the Directorate using form BIO-02.

The Department of International Phytosanitary Services, in coordination with the Biosafety Commission, shall issue the phytosanitary import requirements and biosafety measures for transgenic materials.

Article 118.—Certificate for the environmental release of transgenic products. To obtain the certificate for environmental release, the interested party must submit an application to the Directorate using form B10-02, in original and two copies. Within 30 calendar days, the Directorate shall issue the corresponding response, either approving the application or identifying the information required to complete it. If the application is incomplete, the missing information shall be requested from the interested party, who shall have 60 business days to submit it. In exceptional cases and at the Directorate’s discretion, the 60-business-day period for submission may be extended upon request by a party and in light of the special circumstances involved. Once an extension has been requested, the Directorate shall respond within a maximum of 5 business days, stating whether it is approved.

Once the information has been completed within the specified period, it shall be submitted to the Directorate for review, and the Directorate shall have a maximum of 60 calendar days to issue the appropriate decision.

The Directorate shall submit the application for review by the Technical Biosafety Commission and, once a favorable opinion (dictamen favorable) has been obtained, the Directorate shall be responsible for granting the certificate for the environmental release of products modified through genetic engineering, using form BIO-03.

The phytosanitary certificate for environmental release and the phytosanitary import permit (permiso fitosanitario de importación) issued are valid solely for field release and/or importation and/or movement, research, or reproduction of the material. This certificate and permit do not include the marketing within the country of transgenic products as food. Accordingly, all trials and movements of transgenic material conducted within the national territory are subject to application, monitoring, and oversight by the Directorate.

“Article 132.—Confidentiality of technical and scientific information concerning transgenic products. All technical and scientific information provided by natural and legal persons for the corresponding registrations shall be confidential.” <![if !supportLists]>IV. <![endif]>- Preliminary matters: plant breeding (mejoramiento vegetal). Of before ruling on the points challenged in the action, the Chamber must clarify that human advancement has not always been disconnected from the skills that humans have had to learn in order to improve their chances of survival. Indeed, history reveals indications of how humans learned to master the environment through hunting and the use of plants for food or even healing. That advancement has not been easy; nevertheless, with the aid of technology and mastery of the arts, humans succeeded in modifying their surroundings increasingly effectively, culminating in what we are today.

Anthropologists currently debate when our ancestors learned to cook food, which some emphasize enabled the evolution from Homo erectus to Homo sapiens. Both the discovery of fire and its use in preparing food produced an improvement that contributed to the development of the human brain over the millennia. Today, in places such as Italia, Rusia and República Checa, evidence has been collected demonstrating that starchy grains were used to prepare bread and even fermented products, among other things. These findings are estimated to date back approximately thirty thousand years. The use of plants and their fruits found in nature was a matter of paramount importance, as it enabled the survival of human groups dispersed throughout the world. The reason for the transition, twelve thousand years ago, from nomadic peoples to a more sedentary life is debated; some associate it with mastery of agriculture, which, together with the advantages of cooking food—insofar as it improves digestion, utilization, and preservation—resulted in human settlements becoming dependent on agriculture.

Another development, difficult to place in time but fostered by mastery of crop cultivation, must be highlighted: the point at which humans learned, through observation, that there were different ways to improve the fruits of plants, as well as their domestic animals, by using rudimentary techniques passed down from one generation to the next. These improvements allowed them to safeguard their survival even further by making better use of food sources and encouraging desirable changes in living organisms, thereby preserving the purity of certain varieties through simple observation. This technique is known as mass selection (selección masal). What consequence did this have for agriculture? When populations exhibit observable variability, it is possible to select the best one, because this allows the elimination or preservation of whatever displays a particular phenotype within a jointly planted crop, which may make it more or less desirable.

At more refined stages of the technique, plants were reproduced through cross-pollination (polinización cruzada), without any knowledge that this involved intracellular manipulation (manipulación intracelular) of the plants, but with substantial benefits for improving agricultural products. Mass selection is also an age-old form of manipulation through the use of all of a plant’s genes, although normally without crossing taxonomic barriers and only among related species. Its defining feature, however, is that its products are subject to chance by their very nature. This allowed certain advances in agriculture until the 1970s, when another system was perfected by professionals in the field of genetics. Progress was made from a system less controlled by humans to others in which changes occur far more rapidly through the intervention of technology and science. In other words, biotechnologists exercise laboratory control over intracellular crossing, mechanically transferring DNA from one organism to another, even across taxonomic families.

<![if !supportLists]>V. <![endif]>- Continuation. The dichotomy of the Green Revolution.- Certainly, making the mass production of the world’s food more efficient is, and has been, a genuine challenge. This was predicted by Malthusian theories, which forecast serious problems in supplying food to humanity because production would fall behind demand as a result of the global population explosion. The response to this prediction produced greater efficiency in production, first in industrialized countries and later in developing countries, through the increasing combined use of improved plant varieties, chemicals for pest control and nutrient enhancement, good irrigation, and cutting-edge technologies. Indeed, as a result of these processes and various technological advances, this development came to be known as the Green Revolution, which could meet worldwide food demand through such industrialized processes.

Unfortunately, this so-called revolution brought with it events that threaten public health and the environment, such as the use of persistent chemical products, which was and remains a reality. Logically, however, not all those products remain in use today, and those that do may be controlled and prohibited for certain uses. Precisely because control mechanisms can be implemented through residue analysis and public education, measures were taken to eradicate certain practices and thereby reduce the risks inherent in the activity. It is clear that technological progress experiences both leaps forward and setbacks. It is self-evident that chemical products are sold on the market that must be used carefully, and agriculture is no exception, because they may adversely affect the health of farmers or the general public. Hence, is the standard of a reasonably prudent head of household (criterio de un buen padre (o madre) de familia medio) not present in our daily lives when preparing agricultural foods, whether grown with or without chemicals?

It goes without saying, then, that observing this standard would prevent the ingestion of unwashed fruit, vegetables, or food, whether to remove undesirable chemicals or simply to eliminate bacteria harmful to health. Even when considering other problems facing humanity, it may be assumed that danger is imminent in pharmaceutical products used to treat or cure illnesses, whose active ingredients provide benefits to human health when administered in appropriate doses but cause harm when used in high doses. Moreover, even in the former case, the benefits of medications do not preclude side effects, listed as contraindications, that may even cause death despite administration under a medical prescription. Nevertheless, such products are not prohibited if the proven risks are kept to a minimum and the benefits outweigh the risks. Many other examples could be given regarding human activities.

It is clear that, although the precautionary principle (principio precautorio) requires measures to be taken or a particular human activity to be halted when there is a danger of serious and irreversible harm under conditions of absolute scientific uncertainty, in the Court’s judgment the absence of scientific certainty does not always justify sacrificing the benefits—or imposing restrictive and exhaustive measures—without balancing all the interests at stake and the benefits under certain risk scenarios. There must always be compelling reasons supporting the conclusion that, even with controls in place, the harmful effects may be imminent, although limited in scope. Judgment No. 2006-17747, issued at fourteen hours and thirty-seven minutes on the eleventh of December, two thousand six, held that:

“Simply stated, the combination of a state of scientific or technological uncertainty—due to the absence, insufficiency, or inadequacy of available scientific information and knowledge concerning the causation, magnitude, probability, and nature of the harm—and the possibility or threat of eventual serious and irreversible harm is equal to, or must be equivalent to, precautionary or anticipatory action, which may even include the prohibition or elimination of particular products, activities, or substances. The foregoing entails an objective risk assessment (evaluación objetiva del riesgo) and an assessment of the cost-benefit relationship of precautionary action or inaction in light of the available scientific evidence, permitting the conclusion that such evidence is insufficient, absent, or inadequate; thus, the precautionary principle cannot justify the adoption of arbitrary and potentially discriminatory measures.

Moreover, applying the precautionary principle does not entail freezing the existing state of affairs at the time the relevant actions are adopted in a manner that prevents progress and innovation, because intervention or restrictive measures must remain in force only while scientific information is incomplete or inconclusive and the risk of harm is serious and irreversible; accordingly, they are subject to periodic review in light of scientific progress. Likewise, when restrictive or intervention measures are imposed, the principle of proportionality (principio de proporcionalidad) must be observed, so that such measures are proportionate to the level of protection and the magnitude of the potential or eventual harm. The precautionary principle is based on the fact that the environment and ecosystems lack the capacity to assimilate or withstand certain activities, products, or substances; it therefore seeks to anticipate harm and protect human health and the environment” (the bold text does not appear in the original).

The constitutional challenge alleges the unconstitutionality of Articles 117, 118, and 132 of the Regulations to the Plant Health Protection Law, based on the premise that all transgenic products are harmful to the environment and human health, which the petitioners substantiate with several scientific studies. It is clear that this position presents major challenges that must be placed in context so as not to fall into the attempt to discredit a particular scientific technique used in developing agroindustrial production processes through biotechnology. The issue challenged in the action concerns the manner in which the production processes of the latter activity are evaluated, particularly because all these forms of manipulation have generated extensive debate, with some arguments focusing on the dangers of the technology and others on its abundant benefits. Thus, the purpose of the constitutional challenge is not to prohibit the technique or transgenic products, but to determine how they must be evaluated before the corresponding permit is granted.

At one extreme, some point to apocalyptic problems posed by the technology due to irreparable harm to ecosystems and human health; at the other, to the panacea of agriculture: their safety and their ability to feed the millions of insufficiently nourished human beings on Earth. At the center of the debate are numerous instrumental scientific analyses, assessments, and studies that claim the authority to support or discredit either of the two positions described. Against this entire backdrop, both in our country and in other countries around the world, traditional forms of agriculture and new technologies are practiced; as is logical from an economic and efficiency standpoint, organic products are produced on a smaller scale than products made through more industrialized processes, subject to the limitations inherent in each technique, particularly with respect to human health. The former generally command higher prices because they require more intensive care and because their supply is limited, while the latter, being mass-produced, are more abundant but require greater care when consumed.

Indeed, in certain parts of the world, a large majority of products intended to feed the population and products used to manufacture medicines come from industrialization processes that combine improved varieties with irrigation, pesticides, and fertilizers to control weeds and pests or supply nutrients in order to improve growing conditions and yields. Common sense advises us to proceed in a particular manner when dealing with activities involving risks, where the crux of the matter is determining whether those risks are probable, assessable, and controllable. Accordingly, the matter certainly leads us to consider how the respective risk-assessment processes for the newest technological products are approved. All of the foregoing is without overlooking, first and foremost, that Argentina, Brazil, Canada, and the United States of America alone devote one-tenth of their arable land to biotechnology products and, in turn, account for 90% of the world’s GMO production.

To date, no disease-causing consequence from the consumption of this type of product has been demonstrated within a population such as that of the United States, which has a sustained institutional tradition and a highly organized and litigious civil society. Organizations that assess products for human consumption, and even international legal instruments, do not prohibit transgenic products across the board; instead, they address them case by case through a complex assessment system that establishes limitations in response to the risks posed by each product to human beings or the environment, without ruling out prohibition when warranted. Conversely, products circulate freely because they have been authorized by the national institutions responsible for protecting health and the environment, including international public institutions. Furthermore, after analyzing genetically modified organisms, the American Association for the Advancement of Science, the World Health Organization, and the European Union have concluded that they maintain levels of safety that do not warrant prohibition.

In fairness, however, several European Union countries have prohibited them, most recently France and Poland. The fact remains that other national and international bodies do not take that position, and this must therefore form the basis of the discussion. It may even be said that much of the current discussion rests on mere personal preferences, which should not be imposed by one sector upon another unless scientific evidence actually supports some form of prohibition, bearing in mind that we live in a complex but interconnected society that must balance freedom and authority. In this regard, it bears repeating that eliminating the technique has not been recommended, nor is such a measure contemplated. The Procuraduría General de la República itself acknowledges that no scientific evidence necessarily points to the need to prohibit this type of food. Recently, the FAO has been introducing Green Development concepts known in English as “Sustainable Production Intensification” (SPI) and “Climate Smart Agriculture” (CSA), that is, respectively, “Intensificación Sustentable de la Producción” (ISP) and “Agricultura Climáticamente Inteligente.” Furthermore, in the countries of the Asia-Pacific region, the FAO maintains that the productive capacity of arable land must be increased by 60% to meet the future food needs of those peoples of the world (estimated for 2050).

However, the data provided by that study are even more challenging for developing countries because the increase would have to be 77% if the population were to grow by 98%, according to the estimates. The FAO therefore calls for joint efforts to achieve a “second green revolution,” which undoubtedly entails the paradox of using new technologies such as biotechnology.

<![if !supportLists]>4- <![endif]>- Biotechnology products: transgenic products. These are human-made products obtained through the use of modern biotechnology (biotecnología moderna), which is understood—as it is in the Convention on Biological Diversity, approved by Ley No. 7416 de 30 de junio de 1994, published in La Gaceta No. 143 del 28 de julio de 1994, Article 2—as any technological application that uses biological systems and living organisms or their derivatives to create or modify products or processes for specific uses; in this sense, they are the results of biotechnology. These products are known as genetically modified organisms (organismos genéticamente modificados), or by the Spanish initials OGM (referred to in English-language literature as Genetically Modified Organisms, or GMOs), or as OVM (organismo vivo modificado), or LMO (Living Modified Organism in English). Article 3 of the Cartagena Protocol on Biosafety (approved by Ley No. 8537 del 23 de agosto de 2006, published in La Gaceta No. 227 del 27 de noviembre de 2006) further provides:

“g) ‘Living modified organism’ means any living organism that possesses a novel combination of genetic material obtained through the application of modern biotechnology.

<![if !supportLists]>17.<![endif]>‘Living organism’ means any biological entity capable of transferring or replicating genetic material, including sterile organisms, viruses, and viroids.

<![if !supportLists]>18. <![endif]>‘Modern biotechnology’ means the application of:

a. In vitro nucleic-acid techniques, including recombinant deoxyribonucleic acid (DNA) and the direct injection of nucleic acid into cells or organelles; or b. The fusion of cells beyond the taxonomic family, overcoming natural physiological reproductive or recombination barriers, where such techniques are not used in traditional breeding and selection” (the bold text does not appear in the original).

Modern biotechnology is used for biological applications at the genetic level of living beings, whether plants or animals, that result in a desired improvement in a new specimen with a new genetic combination. This is how an OGM or OVM is obtained. The genome is the complete expression of the genetic material of a living organism that is transmitted from generation to generation and is located in the chromosomes within the cell nuclei or, where there is no nucleus, in the nucleoid present in the cell cytoplasm. Within them, deoxyribonucleic acid, abbreviated as DNA, controls how organisms reproduce identically or similarly over time, while genes are the various compartments or segments of hereditary information stored in the genome. An altered gene could lead to a positive or negative manifestation in a particular variety and could therefore be desirable or undesirable. By comparison, genetic modification (modificación genética) and conventional crossbreeding (cruce convencional) between plants have in common that both modify the genomes of the plants involved.

Compared with traditional agricultural techniques, the difference is that mass selection (selección masal) for obtaining improved plants selects desirable characteristics from two plant varieties through cross-pollination, producing a result determined by chance and therefore offering a less efficient means of obtaining a more desirable specimen, particularly among related taxonomic families. This means that the steps may need to be repeated to achieve plant improvement (mejoramiento vegetal). By contrast, another method of modifying plant genomes under controlled laboratory conditions was developed beginning in 1970. Once the gene within the genome to be modified has been identified, DNA from another plant or living organism is inserted, achieving the same objective more efficiently. This can be accomplished primarily through two methods: using a bacterial cell or bombarding the plant with an accelerator that fires metal particles coated with previously selected DNA material.

Other methods, such as transferring genes into protoplasts through the use of electricity, cannot be ruled out. In this way, information may be crossed between a plant that is resistant to a particular pest or disease but bears flavorless fruit and another plant that has a defect but bears highly desirable fruit—whether by chance or in a laboratory—to obtain a resistant plant with a highly valuable product. Yet, like any human act or omission, this process is rarely environmentally neutral; it always entails certain risks to the environment or human health, which is the heart of the dispute raised in the action.

<![if !supportLists]>5- <![endif]>- On the merits: Access to technology and the transfer of biotechnology. In the action, both the petitioners and the active supporting parties claim, as their principal argument, that the environment is left unprotected because the administrative permit procedure for the environmental release of genetically modified organisms (organismos genéticamente modificados, OGM) or living modified organisms (organismos vivos modificados, OVM) does not provide for an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental). According to the position of the petitioners and the supporting parties, together with that of the Procuraduría General de la República, the only valid administrative procedure (from their points of view) is the one conducted before SETENA, which must be followed to protect the environment. It is asserted that there is certainty that OGM cause genetic contamination (contaminación genética) in other organisms or significant harm associated with the use of herbicides; however, on this point the Procuraduría departs from that position because of the absence of scientific data substantiating it. This Court must examine the argument of the Ministerio de Agricultura y Ganadería that the release of OGM takes place only after scientific studies have established that they are harmless under controlled conditions.

This Court must acknowledge that the underlying debate in this case combines a scientific dispute with a legal one; nevertheless, this Court must take as established that the foundations for the biosafety (bioseguridad) of a particular technology are embodied in legal instruments governing it at the highest levels of the Costa Rican legal system. The treatment of OGM or OVM is regulated by the international treaties agreed upon since the end of the last century and the beginning of the present one. In this regard, the Convention on Biological Diversity and the Cartagena Protocol on Biosafety to the Convention on Biological Diversity establish the legal foundations for our discussion because of their superior authority over statutes pursuant to Article 7 of the Political Constitution, particularly because the majority of this Court cannot disregard the fact that many of the objections to biotechnology as a means of creating new organisms were considered by the High Contracting Parties to the Cartagena Protocol, and because, once ratified, they impose international obligations upon the States Parties that do not prohibit the use of genetic material in other living organisms, but do advocate processes that guarantee environmental safety and sustainability.

What do the international provisions say? Articles 8 (g) and 19, paragraph 3o, of the Convention on Biological Diversity (Rio de Janeiro, 1992) establish restrictive mechanisms concerning the environment and impacts on human health. “Article 8. In-situ conservation (Conservación in situ) Each Contracting Party shall, as far as possible and as appropriate:

a)...

<![if !supportLists]>3, <![endif]>Establish or maintain means to regulate, manage, or control the risks associated with the use and release of living modified organisms resulting from biotechnology that are likely to have adverse environmental impacts that could affect the conservation and sustainable use of biological diversity, also taking into account risks to human health” (the text in italics is not in the original).

Furthermore, “Article 19. Management of biotechnology and distribution of its benefits <![if !supportLists]>31.850- <![endif]>Each Contracting Party shall take legislative, administrative, or policy measures, as appropriate, to ensure the effective participation in biotechnology research activities of Contracting Parties, particularly developing countries, that provide genetic resources for such research, and, where feasible, within those Contracting Parties.

<![if !supportLists]>31.851- <![endif]>Each Contracting Party shall take all practicable measures to promote and advance, under fair and equitable conditions, priority access by Contracting Parties, particularly developing countries, to the results and benefits arising from biotechnologies based upon genetic resources provided by those Contracting Parties. Such access shall be granted on mutually agreed terms.

<![if !supportLists]>31.850- <![endif]>- The Parties shall consider the need for and modalities of a protocol setting out appropriate procedures, including, in particular, prior informed consent (consentimiento fundamentado previo), in the field of the transfer, handling, and use of any living modified organisms resulting from biotechnology that may have adverse effects on the conservation and sustainable use of biological diversity.

<![if !supportLists]>31.851- <![endif]>- Each Contracting Party shall provide, directly or by requiring any natural or legal person under its jurisdiction that supplies the organisms referred to in paragraph 3 to provide, any available information concerning the use and safety regulations required by that Contracting Party for handling such organisms, as well as any available information on the potential adverse effects of the specific organisms concerned, to the Contracting Party into which those organisms are to be introduced.” It is clear that the aforementioned Convention should not be interpreted as an instrument permitting a general ban on transgenic organisms (transgénicos), because there are indeed uses and applications that may benefit all humanity. Various parts of the Convention establish a baseline for the discussion when they refer to the obligation to establish measures where adverse environmental impacts are likely and may affect the conservation and sustainable use of biological diversity, also taking into account risks to human health. Accordingly, Article 8(g) of the Convention refers to probability estimates, which must be quantifiable or capable of qualitative assessment through the precautionary principle (principio precautorio), so that the intensity of State regulation increases or decreases according to the outcome of those probability estimates.

It is appropriate to note Articles 19.1 and 19.2 of the Convention, the latter insofar as it states that Contracting Parties must “... promote and advance, under fair and equitable conditions, priority access by Contracting Parties, particularly developing countries, to the results and benefits arising from biotechnologies based upon genetic resources provided by those Contracting Parties...” In this regard, the Convention contains an international obligation to promote and advance these production or research activities so that the benefits of these processes and activities are accessible to peoples and may also be transferred to the countries that provide those materials. This is more than an aspiration; it is an international obligation whereby countries freely undertake to establish an environment conducive to the development and exchange of biotechnology, since an absolute prohibition would otherwise infringe one of the basic rights established among the Parties—entrepreneurship—as well as the transfer, promotion, and advancement of these processes and activities.

Article 16.1 of the Convention provides: “Article 16.1 Access to and transfer of technology <![if !supportLists]>VI. <![endif]>Each Contracting Party, recognizing that technology includes biotechnology and that both access to technology and its transfer among Contracting Parties are essential elements for achieving the objectives of this Convention, undertakes, subject to the provisions of this Article, to provide and/or facilitate access by other Contracting Parties to technologies that are relevant to the conservation and sustainable use of biological diversity, or that use genetic resources and do not cause significant harm to the environment, as well as the transfer of such technologies” (the text in italics is not in the original).

This is clearly linked to the well-being produced by technology, particularly that which may be obtained from modern biotechnology, as one means of meeting humanity’s fundamental needs, such as food, sustainable agriculture, and human health. Thus, the discussion should not focus solely on the existence of certain crops made more resistant to herbicides or on the problem of genetic contamination, but also on the benefits of incorporating certain nutrients necessary for human beings into rice, corn, soybean, and other crops, and even producing plantings that are more resistant to drought, among other advantages that open the way for discussion in connection with climate change. How this is to be done is also addressed by the treaty when it requires legislative, administrative, or policy measures to establish an environment conducive to research or production. Accordingly, a legal instrument must be provided that strikes an appropriate balance between both interests: the protection of the environment and human, plant, and animal health, as well as development as a social and economic good of peoples (consistent with Articles 45, 46, 47, and 50 of the Constitution).

Hence, Article 19.3 of the Convention on Biological Diversity emphasizes a protocol that would discuss, negotiate, and limit the continued operation of biotechnology, while also guaranteeing the safety of its use and sustainable development. Clearly, as will be explained below, this does not permit the unrestricted use of technology; on the contrary, international provisions establish mechanisms for implementing the precautionary principle, which has legal consequences pursuant to the principle of hierarchy of norms (principio de jerarquía normativa) contained in Article 7 of the Political Constitution, because it grants international treaties—regardless of whether they are called conventions, treaties, protocols, or concordats—authority superior to that of statutes. These instruments clearly have legal effects on the matter before us.

<![if !supportLists]>6- <![endif]>- The Cartagena Protocol on Biosafety.- First, it is necessary to indicate that when this judgment refers to biosafety (bioseguridad), it does so to denote the set of policies, rules, and procedures founded on scientific principles, which by definition are rigorous and make it possible to assess the inherent risks of certain human activities, such as those in the field of biotechnology. Biosafety is not limited to agriculture; it may refer to many other human activities that need to be assessed through rigorous scientific procedures (ranging from the arms industry to other, more laudable productive activities of humankind), in order to determine whether there is a scientifically plausible risk that must be assessed and, if it constitutes a possible threat, to protect human beings and the environment from its negative impacts by taking the most effective measures, based on risk management (gestión del riesgo), if such risk exists.

The difficulties are considerable because a broad range of private and public interests are at stake and extend in many directions, but converge when assessing the risks of biotechnology, because they range from matters internal to the industry to the management of that risk, which concerns everyone and must be communicated, together with the means of effectively preventing and mitigating it (should there be potential negative effects). It is precisely from the commitments undertaken in the Convention on Biological Diversity that States negotiated and signed, and later expanded, their international obligations through the Cartagena Protocol on Biosafety. Those who negotiated this second international treaty set out in its text how to apply the precautionary principle (principio precautorio), balancing two clearly distinct interests that are plainly in conflict with one another and present additional problems because of their relationship with other duly concluded international treaties (for the protection of intellectual property and international trade).

On the one hand, a regulated approach to the precautionary principle is established to ensure that, if restrictions are imposed, they are supported by studies guaranteeing scientific rigor and providing a sound basis for risk assessment (evaluación del riesgo); on the other hand are those who maintain that this criterion is an excuse to restrict a recognized principle of international environmental law. It is also alleged that this principle is used as a protectionist formality to favor domestic producers. It is clear that the application of the precautionary principle has been at the center of the debate among the defenders of each of these interests, as have the problems arising from the different political and scientific dimensions of biotechnology, which are reflected in the negotiation of the Protocol and, consequently, in the biosafety determinations for genetically modified organisms (organismos genéticamente modificados, OGM) or living modified organisms (organismos vivos modificados, OVM) that must be embodied in the mechanisms for their implementation in domestic legislation; however, the incorporation of the rules of Public International Law already agreed upon and in force in our country must be guaranteed (Article 7 of the Political Constitution and Article 1 of the Law on Constitutional Jurisdiction).

When an interested party seeks to import an OGM or an OVM for the first time, it must notify the country’s phytosanitary authorities (Article 8 of the Protocol). Among the obligations established, Article 9 provides as follows:

“Acknowledgment of receipt of notification <![if !supportLists]>1. <![endif]>The Party of import shall acknowledge receipt of the notification, in writing, to the notifier within ninety days of its receipt.

<![if !supportLists]>2. <![endif]>The acknowledgment shall state:

<![if !supportLists]>a) <![endif]>The date of receipt of the notification; <![if !supportLists]>b) <![endif]>Whether the notification, prima facie, contains the information specified in Article 8; <![if !supportLists]>c) <![endif]>Whether to proceed according to the domestic regulatory framework of the Party of import or according to the procedure specified in Article 10.

<![if !supportLists]>3. <![endif]>The domestic regulatory framework referred to in paragraph 2(c) above shall be consistent with this Protocol.

<![if !supportLists]>4. <![endif]>A failure by the Party of import to acknowledge receipt of a notification shall not imply its consent to an intentional transboundary movement” (the bold emphasis is not in the original).

It must be recognized that the Protocol establishes the biosafety requirements for OGM or OVM as international law and is directly applicable in our country, particularly with respect to the precautionary principle, for which it contains specific rules of application that are incorporated into domestic legislation. Before the organism in question crosses the country’s borders, the Risk Assessment set forth in Article 15 of the Cartagena Protocol must be completed. In the opinion of the majority of the Chamber, the Protocol and its annexes contain provisions that make the biosafety procedure sufficiently comprehensive and rigorous to assess the specific subject matter it regulates, namely, novel organisms that must be assessed under certain circumstances. This conclusion is reached after a detailed reading of Annex III to the Protocol, insofar as it regulates Risk Assessment, and states:

“Objective <![if !supportLists]>1. <![endif]>The objective of risk assessment, under this Protocol, is to identify and evaluate the potential adverse effects of living modified organisms on the conservation and sustainable use of biological diversity in the likely potential receiving environment (probable medio receptor), also taking into account risks to human health. Use of risk assessment <![if !supportLists]>2. <![endif]>Risk assessment shall, among other things, be used by competent authorities to make informed decisions regarding living modified organisms.

General principles <![if !supportLists]>3. <![endif]>Risk assessment should be carried out in a scientifically sound and transparent manner and may take into account expert advice and guidelines developed by relevant international organizations.

<![if !supportLists]>4. <![endif]>Lack of scientific knowledge or scientific consensus should not necessarily be interpreted as indicating a particular level of risk, an absence of risk, or an acceptable risk.

<![if !supportLists]>5. <![endif]>Risks associated with living modified organisms or products thereof, namely processed materials originating from living modified organisms that contain detectable novel combinations of replicable genetic material obtained through the use of modern biotechnology, should be considered in the context of the risks posed by the non-modified recipients or parental organisms in the likely potential receiving environment.

<![if !supportLists]>6. <![endif]>Risk assessment should be carried out on a case-by-case basis. The required information may vary in nature and level of detail from case to case, depending on the living modified organism concerned, its intended use, and the likely potential receiving environment.

Methodology <![if !supportLists]>7. <![endif]>The risk-assessment process may, on the one hand, give rise to a need for further information about specific matters, which may be identified and requested during the assessment process, while, on the other hand, information concerning other matters may be irrelevant in some instances.

<![if !supportLists]>8. <![endif]>To fulfill its objectives, risk assessment entails, as appropriate, the following steps:

<![if !supportLists]>a) <![endif]>Identification of any novel genotypic and phenotypic characteristics associated with the living modified organism that may have adverse effects on biological diversity in the likely potential receiving environment, also taking into account risks to human health; <![if !supportLists]>b) <![endif]>An evaluation of the likelihood that these adverse effects will occur, taking into account the level and type of exposure of the likely potential receiving environment to the living modified organism; <![if !supportLists]>c) <![endif]>An evaluation of the consequences should these adverse effects occur; d) An estimate of the overall risk posed by the living modified organism based on the evaluation of the likelihood that the identified adverse effects will occur and the consequences should they occur; <![if !supportLists]>e) <![endif]>A recommendation as to whether the risks are acceptable or manageable, including, where necessary, identification of strategies for managing those risks; and <![if !supportLists]>f) <![endif]>Where there is uncertainty regarding the level of risk, it may be addressed by requesting further information on the specific issues of concern, by implementing appropriate risk-management strategies, and/or by monitoring the living modified organism in the receiving environment.

Points to consider <![if !supportLists]>9. <![endif]>Depending on the case, risk assessment takes into account the relevant technical and scientific details regarding the characteristics of the following elements:

<![if !supportLists]>a) <![endif]>Recipient organism or parental organisms. The biological characteristics of the recipient organism or parental organisms, including information on taxonomic status, common name, origin, centers of origin, and centers of genetic diversity, if known, and a description of the habitat in which the organisms may persist or proliferate; <![if !supportLists]>b) <![endif]>Donor organism or organisms. Taxonomic status and common name, source, and relevant biological characteristics of the donor organisms; <![if !supportLists]>c) <![endif]>Vector. Characteristics of the vector, including its identity, if any, its source or origin, and the range of its hosts; <![if !supportLists]>d) <![endif]>Insert or inserts and/or characteristics of the modification. Genetic characteristics of the inserted nucleic acid and the function it specifies, and/or characteristics of the modification introduced; <![if !supportLists]>e) <![endif]>Living modified organism.

Identity of the living modified organism and the differences between the biological characteristics of the living modified organism and those of the recipient organism or parental organisms; <![if !supportLists]>f) <![endif]>Detection and identification of the living modified organism. Suggested detection and identification methods and their specificity, sensitivity, and reliability; <![if !supportLists]>g) <![endif]>Information relating to the intended use. Information concerning the intended use of the living modified organism, including any new or changed use compared with that of the recipient organism or parental organisms; and <![if !supportLists]>h) <![endif]>Receiving environment (medio receptor). Information on the location and geographical, climatic, and ecological characteristics, including relevant information on biological diversity and centers of origin of the likely potential receiving environment.” Based on the foregoing, given how extraordinary GMOs (OGM) or LMOs (OVM) may be, each based on its own individuality, it may be stated that international legislation does not exclude, suppress, or eliminate any possibility of an environmental impact assessment or study (Evaluación o Estudio de Impacto Ambiental), or even a more scientifically rigorous one, as requested. We therefore conclude that it is sufficient and self-contained.

<![if !supportLists]>7- <![endif]>- Regarding the application of the Treaty.- It must be stated that this constitutes the primary legal framework and the backbone of the entire assessment agreed upon among the States Parties, regulating compliance with a risk assessment (evaluación del riesgo) procedure applicable to certain transgenic products, limited to a very small percentage of pharmaceutical products (excluded by other international treaties), and excluding the transit of GMOs to a third country, those intended for contained use, those intended for food purposes, or those declared safe by a meeting of the States Parties. Before the first importation of a product subject to the Protocol, the Party or exporter must give prior notice to the importing State, from which time the latter has ninety days (90 días) to decide which procedure must be followed: that of the Treaty or that of its national legislation.

In either case, Articles 9.2.C and 9.3 of the Protocol establish a special binding relationship, as a legal framework, for the direct application of the Treaty or the use of its terms within the importing Party’s national regulatory framework. The terms of this international instrument are applicable, but particularly in the latter case, it is essential that the national regulatory framework be compatible with the rules established by the Protocol; it could not enter gray areas in which negative impacts need not be measured because there is no objective scientific justification for doing so. This has very significant implications because any interpretation of this Treaty must take into account its context (found in the Parties’ declarations in the preamble and annexes), as well as its object and purpose. Article 31.1 and 31.2 of the Vienna Convention on the Law of Treaties provides that:

ul.- A treaty shall be interpreted in good faith in accordance with the ordinary meaning to be given to the terms of the treaty in their context and in light of its object and purpose. 2.- For the purpose of interpreting a treaty, the context shall comprise, in addition to the text, including its preamble and annexes:

Taking as a basis a hypothetical case involving the importation of a GMO product, the starting point must be that it has been assessed and certified by a country of origin in accordance with the procedures established for its analysis, which may indeed coincide with the Protocol (Article 20.3, specifically summaries of risk assessments or environmental reviews, final decisions concerning the importation or release of living modified organisms, among others). Moreover, Anexo III refers to the methodology that must be used:

“7. The risk assessment process may, on the one hand, give rise to a need for further information about specific matters, which may be identified and requested during the assessment process, and, on the other hand, may show that information concerning other matters may be irrelevant in some instances.

<![if !supportLists]>8. <![endif]>- To fulfill its objectives, the risk assessment entails, as appropriate, the following steps:

<![if !supportLists]>a) <![endif]>An identification of any novel genotypic and phenotypic characteristics associated with the living modified organism that may have adverse effects on biological diversity and on the likely potential receiving environment, also taking into account risks to human health.

<![if !supportLists]>b) <![endif]>An evaluation of the likelihood that those adverse effects will actually occur, taking into account the level and type of exposure of the likely potential receiving environment to the living modified organism; <![if !supportLists]>c) <![endif]>An evaluation of the consequences should those adverse effects actually occur; <![if !supportLists]>d) <![endif]>[...] ” (Emphasis in bold is not in the original).

In this regard, national legislation, in the chapter on Environmental Safety Guarantees (Garantías de Seguridad Ambiental) of the Biodiversity Law, Law No. 7788, provides that:

“Establishment of biosafety mechanisms and procedures. To avoid and prevent present or future harm or damage to human, animal, or plant health or to the integrity of ecosystems, the regulations to this law shall establish mechanisms and procedures for access to components of biodiversity for purposes of research, development, production, application, release, or introduction of genetically modified or exotic organisms. It will therefore be necessary to determine whether the regulatory provisions are compatible with the Cartagena Protocol. The first point arising from the challenged Decreto Ejecutivo is that, in order to release transgenic materials or their products into the environment and/or import them, an environmental-release phytosanitary certificate (certificado fitosanitario de liberación al ambiente) is required, along with compliance with phytosanitary import requirements. It likewise establishes other requirements for movement, such as processing the BIO-02 form, which incorporates Anexo III of the Cartagena Protocol.

For importation, the certificate must be processed in accordance with the phytosanitary requirements and biosafety measures applicable to that type of material; among other matters, the regulations specify processing response times. Thus, 30 calendar days for approval or notification of the information required for completion, for which 60 calendar days shall be allowed. The Directorate must issue a decision within 60 calendar days, after the Biosafety Technical Commission has processed the matter and issued a favorable opinion. It is the Plant Protection Services Directorate of the Ministry of Agriculture and Livestock that issues the certificate for the environmental release of biotechnology products for the uses specified therein (field release, importation, movement, research, or reproduction), but not for marketing transgenic products as food within the country. The relationship between the challenged Decreto Ejecutivo No. 26921 and the Cartagena Protocol is even more evident when it refers to form B10-02, which, in fact, constitutes a basic risk-assessment questionnaire meeting the requirements of Anexo III of the international agreement and initiating the GMO or LMO assessment process.

The precautionary principle (principio precautorio) contained in Law No. 7788, enacted after the Convention on Biological Diversity entered into force, does not attain (nor does it purport to attain) the degree of legal specialization for transgenic products that is indeed contained in the Cartagena Protocol, submitted for approval by the Legislative Assembly through Law No. 8537, when it establishes the advance informed agreement procedure (procedimiento del acuerdo fundamentado previo) contained in Articles 8, 9, 10, and 12; this procedure must be regarded as the core of the Treaty, which lies in Article 15, concerning Risk Assessment. Article 15 states: “RISK ASSESSMENTS <![if !supportLists]>1. <![endif]>Risk assessments undertaken pursuant to this Protocol shall be carried out in accordance with scientifically sound procedures, in conformity with Anexo III and taking into account recognized risk-assessment techniques.

Such risk assessments shall be based, at a minimum, on information provided in accordance with Article 8 and other available scientific evidence in order to identify and evaluate the possible adverse effects of living modified organisms on the conservation and sustainable use of biological diversity, also taking into account risks to human health.

<![if !supportLists]>2. <![endif]>The Party of import shall ensure that risk assessments are carried out for decisions made under Article 10. The Party of import may require the exporter to carry out the risk assessment.

<![if !supportLists]>3. <![endif]>The notifier shall bear the cost of the risk assessment if the Party of import so requires. ” (Text in bold and/or underlined is not in the original) Thus, if the Protocol is a directly applicable international instrument, it is so within this specialized subject matter because it must conform to Anexo III, which contains the parameters under which the risk assessment must be conducted. A political and legal decision places this specialized framework above statutes, within a framework treaty (Tratado marco) for the biosafety of transgenic products. From the foregoing, it must be emphasized that the Treaty clarifies the type of approach to be taken in these cases, with risk assessments serving as a minimum threshold or baseline, on a case-by-case basis (Anexo III 6), from which States must establish, first (Io), that “... risk assessments shall be based, at a minimum, on information provided in accordance with Article 8 ...” (notification by the exporter); second (2o), “... other available scientific evidence in order to identify and evaluate the possible adverse effects of living modified organisms”; and third (3o), the acknowledgment by States that they have undertaken an international obligation to ensure that the risk assessment is carried out in accordance with Article 10.

The procedure requires a decision to be communicated to the notifier (exporter) before the GMO may cross borders. Under the international system governing biotechnology, the GMO or LMO is not only analyzed in its country of origin; all information concerning it must also be scrutinized by the national authorities when the respective license is processed. In this regard, the transgenic product undergoes a dual review of the importation data; the Treaty provides for action based on scientific evidence analyzed with the appropriate rigor, depth, and competent expertise, so that GMOs are not rejected unnecessarily. This makes it possible for risk assessments to be supplemented by various scientific studies selected according to expert criteria, because the approach must be case-specific, in accordance with the scientific grounds supporting the decision, as is also true of the Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA) conducted by SETENA.

However, given its case-specific nature, it must be clear that requiring an EIA or environmental impact study (Estudio de Impacto Ambiental, EsIA) as a general rule for assessing a particular risk is incompatible with the Protocol because, although the Protocol may be regarded as silent regarding the different types of analysis conducted in the various proceedings before SETENA, there is no text in the Protocol that supports a contrary conclusion; accordingly, the nature of the claim brought by the petitioners concerns the desired intensity of State regulation. It should be noted that an EIA or EsIA is not categorically excluded, particularly where scientific grounds indicate that one must be conducted. Anexo III confirms the meaning of all the foregoing insofar as it states:

“4. A lack of scientific knowledge or scientific consensus shall not necessarily be interpreted as indicating a particular level of risk, an absence of risk, or the existence of an acceptable risk.

<![if !supportLists]>5. <![endif]>Risks associated with living modified organisms or their products—for example, processed materials originating from living modified organisms that contain detectable novel combinations of replicable genetic material obtained through the use of modern biotechnology—shall be considered in the context of the risks posed by the non-modified recipients or parental organisms in the likely potential receiving environment.

<![if !supportLists]>6. <![endif]>The risk assessment (evaluación del riesgo) shall be carried out on a case-by-case basis. The nature and level of detail of the information required may vary from case to case, depending on the living modified organism concerned, its preventive use, and the likely potential receiving environment.” The foregoing rules reveal that science informs every decision; therefore, in cases where adverse environmental impacts are unlikely, adding requirements beyond those mandated by the Protocol would run counter to its object and purpose and those of the Annexes to the Treaty. The precautionary principle (principio precautorio), as currently regulated, contains no unconstitutional gaps, because it is not lacking regulatory parameters (as is the case with the detailed regulations governing environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) or EsLA).

Moreover, it is inexplicable that these parameters were largely ignored by the parties at the hearing, even though they are present in Annex III of the Protocol, which takes into account the likely potential receiving environment of the genetically modified organism (organismo genéticamente modificado, OGM) or living modified organism (organismo vivo modificado, OVM), whether non-modified living organisms or their species in the likely potential receiving environment. The formula describes a series of scientific principles that require action in accordance with science and technology. From the foregoing, it is evident that, if an assessment must exist, it must be conducted according to the type of OGM or OVM, on a case-by-case basis, and the discussion must be situated within a scientific community through scrutiny by judicious, objective, and independent experts possessing comparable scientific expertise, as occurs when prestigious scientific journals conduct prior peer review of studies submitted for analysis before publication (peer-reviewed journals).

For all these reasons, for example, it would be a serious contradiction to entrust the determination of a satellite orbit, which could properly fall to an astrophysicist, to another professional in the health sciences, or, conversely, to entrust public-health policies to an astrophysicist. In other words, the specifics of the scientific requirement are more closely related to the command that professionals must possess within their own areas of expertise, including in conjunction with other fields. In the case before us, the National Technical Biosafety Commission (Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad) plays an essential role in all of this because the approach is multidisciplinary, involving the public sector, which safeguards the public interest, and civil society, which assists in ensuring observance of that interest. Its members are therefore those called upon to counteract the biases that might be considered to originate from patent holders or their detractors when analyzing data from the exporter’s national authorities, as well as other scientific evidence supporting certification of the transgenic product, all through application of the advance informed agreement procedure (procedimiento de acuerdo fundamentado previo).

This scientific knowledge reduces the degree to which personal opinions or discretion influence a particular matter, thereby enabling more accurate results in State action; this rule may be linked to Article 16.1 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), which provides that “Under no circumstances may acts be issued that are contrary to the unequivocal rules of science or technologyIt is true that this type of knowledge is attained only through leaps in understanding, which lead to new studies that challenge prior studies and even result in their replacement. It is generally known that changing axioms once proclaimed by the scientific community at large may take centuries, decades, or even years. Few can truly be described as absolute truths because they depend on the era in which they are developed and are modified only through the evolution of human knowledge as science and technology advance, a process whose response times are becoming ever shorter and are currently accelerating at a dizzying pace.

Today, verification of scientific conclusions may perhaps no longer require the passage of centuries, but it may still require years or even decades of study, which is why the majority of this Chamber recognizes that those advocating measures parallel to the Cartagena Protocol must move more swiftly.

Likewise, in ruling that the Cartagena Protocol has full effect within the national jurisdiction as directly applicable law governing transboundary movements (movimientos transfronterizos) of OGMs, this Court must determine whether that international treaty applies to products manufactured and released domestically. The question, then, is: what international obligation must be applied to this type of productive activity within our borders? Article 2.2 of the Cartagena Protocol provides as follows in its general provisions:

“The Parties shall ensure that the development, handling, transport, use, transfer, and release of any living modified organisms are undertaken in a manner that prevents or reduces risks to biological diversity, also taking into account risks to human health” (boldface not in the original).

Under this clause, it may be stated that the Parties to the international treaty undertake to maintain minimum standards of conduct, including the development and release of OGMs, in addition to the other activities described in the transcribed provision. The specific obligation, therefore, is that such activities may be conducted subject to preventing or reducing risks to biological diversity and avoiding adverse consequences for human health. It is clear that, to comply with this international obligation, the development and release of these organisms must include the research activities that give rise precisely to the development of the activity. It is therefore important to state that, although the State may enact legislation concerning the development and management of transgenic organisms (meaning the allocation of inter-agency or intra-agency powers), such legislation must be interpreted consistently with the objectives and purposes of the Cartagena Protocol. This expressly includes the requirement that the safeguards already established as standards for assessing environmental and human-health risks in Annex III must not be diminished. Article 46 of the Biodiversity Law (Ley de la Biodiversidad) provides that:

“Any natural or legal person intending to import, export, experiment with, transport, release into the environment, propagate, market, or use for research genetically modified organisms in the agricultural sector, whether created within or outside Costa Rica, must first obtain a permit from the Plant Health Protection Service (Servicio de protección fitosanitaria). Every three months, that Service shall submit a report to the Commission.

The aforementioned persons shall be required to request from the National Technical Biodiversity Commission (Comisión Técnica Nacional de Biodiversidad) an opinion that shall be binding and shall determine the measures necessary for risk assessment and risk management (manejo del riesgo).

Every national or foreign natural or legal person engaged in genetic manipulation (manipulación genética) is required to register with the Commission’s Technical Office” (boldface not in the original).

Accordingly, it would not be appropriate to find the regulations unconstitutional because, viewed from this perspective, the research, development, and release of OGMs or OVMs within our borders could take place provided that imported transgenic products, or those created in the country, without distinction, receive the corresponding phytosanitary certificate (certificado fitosanitario) issued under the legislation currently in force. Article 46 of the Ley de Biodiversidad establishes that “a prior permit must [be] obtained from the Plant Health Protection Service,” and Article 117 of the Regulations to the Plant Health Protection Law (Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria) clearly states that any release into the environment or importation “...requires a phytosanitary certificate for release into the environment and compliance with phytosanitary import requirements...”; consequently, the advance informed agreement procedure must be applied.

Article 118 of the aforementioned Regulations provides that: “The phytosanitary certificate for release into the environment and the phytosanitary import permit issued are valid solely for field release [...], research, or reproduction of the material...” And although other legislation may be enacted in the future, it will be legally viable only insofar as it is compatible with the Cartagena Protocol on Biosafety (Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología), for purposes of establishing the administrative procedure for modifying permits, including the formulation of policies designed with respect to natural, energy, and mineral resources and environmental protection. A generalized approach to the treatment of OGMs or OVMs is incompatible with the principles and doctrine arising from the Cartagena Protocol. In this regard, those safeguards must be rational, balanced, and consistent and may not contradict the existing safeguards agreed upon by the States Parties to the aforementioned international treaties; they may expand them by reference to science, but may never diminish them.

<![if !supportLists]>8- <![endif]>- Regarding the Advance Informed Agreement Procedure (procedimiento de Acuerdo Fundamentado Previo).- Now, does it make sense for the country, in light of the provisions of Article 10 of the Protocol, to eliminate or replace the advance informed agreement (Acuerdo fundamentado previo) with another assessment method, as the petitioners and the Procuraduría General de la República seek? The decision-making procedure described in the Protocol forms part of an instrument of public international law and cannot be invalidated in order to give preference to an instrument of lower legal rank. The sole exception would be if the Constitution contained a specific type of assessment that reframed the assessment under the Treaty; from the standpoint of Public International Law, however, this must be a somewhat limited exercise insofar as it allows for a conforming interpretation.

Thus, the petitioners’ argument is not persuasive. The mandate of Article 50 of the Constitution establishes the State’s duty to provide the population with the greatest possible well-being by organizing and promoting production in conjunction with the right to a healthy and ecologically balanced environment. This must be done by weighing the assessment mechanism adapted to the activity in light of its circumstances; however, it does not follow from the constitutional provision that the sole mechanism for assessing the products of human activity, in the broad sense, is the environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA) or Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental). If that were so, cases involving sworn declarations of environmental commitments (declaraciones juradas de compromisos ambientales) or an Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental) would be unconstitutional because, in fact, the measurement of effects depends on the magnitude of the project, which the regulations themselves address by classifying projects as Category A: High Potential Environmental Impact, Category Bl: High Potential Environmental Impact, Category B2: Low Potential Environmental Impact, and Category C: Low Potential Environmental Impact.

The latter would be unconstitutional because these classifications do not produce a strict environmental impact assessment or Environmental Impact Study under the more orthodox criteria, since they are based solely on the representations of the interested party. The State has an obligation to provide assessment mechanisms that most closely safeguard fundamental rights, reasonably balancing the right to a healthy and ecologically balanced environment, the population’s right to health, the right to enter or leave a market, and the specific nature of the economic activity, which must, of course, be conducted in compliance with the legislation governing it. Therein lies the important balance inherent in the State’s role as an instrument for the inclusive development of all sectors. Treating the EIA as the sole assessment procedure—the standard, preeminent, and superior scientific method, as the petitioners contend for risk assessment and management and for determining the safety of new organisms produced through biotechnology—has no scientific basis, since it is not justified given the wide variety and individual characteristics of genetically modified organisms (organismos genéticamente modificados, OGM).

International obligations do not support the claim that the EIA should be declared the sole method of risk assessment, because of the issue of constitutional relevance and the conflict with the Cartagena Protocol created by that claim. In our view, statutory and regulatory provisions cannot contradict the Protocol (Article 9.2.c and 9.3); rather, they must conform to the parameters and information it requires as an instrument for the biosafety of transgenic products, so as to achieve compatibility with it. As for the establishment of time limits, this Chamber finds no issue related to the foregoing, nor with the specification of the data needed to process the matter, particularly in B10-02, which sets out the information required in ANNEX I of the Protocol. At bottom, the petitioners place two mechanisms for assessing human activities that affect the environment—understood as any setting, whether natural or urban, in which human beings live—on a collision course: the Advance Informed Agreement and the Environmental Impact Study.

In doing so, [the petitioners] discredit the system used by the phytosanitary authorities and attempt to show that only one mechanism exists as the sole guarantor of the environment: the Environmental Impact Study. This view is unbalanced and mistaken because an Environmental Impact Study cannot, per se, be required in every case, although the opposite may occur when it is necessary in the particular case under review. What occurs, in the Chamber’s view, is that the State is indeed acting within a particular area of specialization and, by reason of the Treaty’s normative hierarchy, this produces an interpretive standard binding upon the State. Attention must focus on adverse effects or potential negative impacts. The EIA is clearly a statutory requirement, but because of its normative rank it must yield to risk assessment (Evaluación del Riesgo), a requirement established in an instrument of Public International Law through the Cartagena Protocol on Biosafety to the Convention on Biological Diversity, which focuses on the context in which OGM or living modified organisms (organismos vivos modificados, OVM) have been developed.

The petitioners’ argument is not persuasive, since the advance informed agreement fulfills international obligations validly assumed by the country and developed, formulated, and adopted by the international community for the protection of the environment and human health. Risk assessment does not, as a matter of principle, exclude potential negative impacts on the environment involving OGM or OVM; to state otherwise would run counter to Annex III 6. The environmental impact assessment addresses other circumstances involving environmental protection applicable to other human activities, as well as international regulations concerning environmental protection, but not a more specialized field of technology and science that the Executive Branch and the Legislature reserved for determination through special legislation. Even from a strictly legal analysis of the matter, accepting the petitioners’ argument would entail disregarding the provisions of the Ley de Biodiversidad, Ley No. 7788 de 30 de abril de 1998 published in La Gaceta No. 101 del 27 de mayo de 1998, and of the Ley de Protección Fitosanitaria, Ley No. 7664 de 8 de abril de 1997 published in La Gaceta No. 83 del 2 de mayo de 1997. Specifically, the Ley Orgánica del Ambiente, Ley No. 7554 de 4 de octubre de 1995 published in La Gaceta No. 215 del 13 de noviembre de 1995, provides in Article 17:

“Environmental impact assessment. Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials shall require an environmental impact assessment by the Secretaria Técnica Nacional Ambiental created under this law. Prior approval by that body shall be an indispensable requirement for commencing the activities, works, or projects. Statutes and regulations shall specify which activities, works, or projects require an environmental impact assessment.” This final general clause must indeed be understood as the point of contact with other disciplines or activities that require an environmental impact assessment, as well as those that do not. Consequently, the provision invoked by the petitioners is not conclusive for resolving the conflict they identify or for finding that this article governs risk assessment for OGM or OVM. Moreover, accepting the petitioners’ argument would entail two things: 1) SETENA would have to conduct two separate procedures, the procedure established through Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 and subsequent provisions, and the risk-assessment procedure under the Cartagena Protocol; and 2) the Legislature would be unable subsequently to amend its own legislation, an idea that is in itself entirely objectionable, especially when the field in question is governed by an International Treaty.

Although the Legislature seeks, through the assessment, a decision grounded in scientific and technical knowledge—which is why an assessment is required for all human activities that degrade the environment, in order to ensure environmental sustainability—the State’s obligation to quantify and characterize potential degradation must not be divorced from the various fields of knowledge that call for different forms of treatment to ensure more coherent State responses through unified procedures consistent with the public interests the State must serve, while also avoiding unnecessary duplication of procedures that would harm the various interests of those subject to government authority. The Legislature must address these differences in risk assessments within a field of science more closely connected to the human and animal food chains. Moreover, the constitutional action does not explain why SETENA’s environmental impact assessment, rather than an assessment by another administrative agency, must be used to carry out this type of evaluation.

In this regard, Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente is structured openly with respect to activities subject to assessment, using the verb “specify” prospectively when it states that statutes and regulations “shall specify” such activities. Consequently, in the view of this Constitutional Chamber, this also entails the possibility of defining other human activities subject to other assessments that incorporate the precautionary principle (principio precautorio), through other statutes and regulations, while clearly respecting the principles of legality and normative hierarchy. It is precisely for this reason that consideration must be given to the arguments presented in the respective submissions of the Ministerio de Agricultura y Ganadería and the passive intervenors (coadyuvantes pasivos), who specifically assert the appropriateness of the assessment conducted by the Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad.

Thus, matters relating to OGM or OVM are directed and controlled through a collegiate body (órgano colegiado), without the administrative procedures necessarily being mutually exclusive; moreover, under the Protocol, they may complement one another when such studies are essential for assessing potential negative impacts. But the decision does not even fall within the jurisdiction of the Constitutional Chamber or the Courts of Justice, because the Legislature itself authorizes the Executive Branch to determine which activities require one form of risk assessment or another. This logically brings Article 16.1 of the Ley General de la Administración Pública into consideration, as well as decisions adopted through an agreement of the Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad, all of which are issued on the basis of informed judgment grounded in the relevant scientific context.

It should be recalled that environmental safety for transgenic organisms is addressed by legislation enacted after the Ley Orgánica del Ambiente, Ley No. 7554 cited above—namely, the Ley de la Biodiversidad, Ley No. 7788—which provides in Article 44:

“... To avert and prevent present or future harm or injury to human, animal, or plant health or to the integrity of ecosystems, the regulations under this law shall establish the mechanisms and procedures for access to elements of biodiversity for purposes of research, development, production, application, release, or introduction of genetically modified or exotic organisms.” That is, in a law enacted after the Ley Orgánica del Ambiente, the legislature delegates to the Executive Branch the mechanisms for risk assessment (evaluación del riesgo) or biosafety (bioseguridad) of genetically modified organisms or living modified organisms (organismos genéticamente modificados, OGM, u organismos vivos modificados, OVM), logically updated within the current regulatory framework, which has been governed by the Cartagena Protocol since its approval through Ley No. 8537, cited above. SETENA’s Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) does not per se satisfy the mechanism for assessing the environmental impact of GMOs; rather, the Protocol introduces another scientifically rigorous mechanism suited to the inherent characteristics of these organisms, specifically designed for the sphere of technical and scientific knowledge relating to the safety of food or food sources, while also respecting the various private interests at stake.

Interpreting Article 50 of the Constitution as establishing a general or generic obligation to conduct an Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) for biotechnology products could constitute a breach of the good-faith interpretation of treaties and of the object and purpose of the Cartagena Protocol on Biosafety when science and technology do not require it. It is not paradoxical for international obligations to allow an environmental impact study for the release of living modified organisms when scientifically justified, without violating the principle of hierarchy of norms (principio de jerarquía de las normas); what would instead be extraordinary is to require it as a general rule, as sought here. In the specific case of GMOs, the legislature delegates the development of the mechanisms and procedures within the parameters established by an international treaty, which, in this Court’s opinion, is also supported by the specialized nature of the subject matter; what must subsequently be analyzed is whether it was regulated within the scope and coverage of the Cartagena Protocol.

More importantly, however, the two assessment systems are not mutually exclusive, as demonstrated by Article 92 of the Ley de Biodiversidad, which establishes a connection between the assessment systems—one that is, indeed, discretionary by reason of the scientific competence assigned to the State’s various decision-making bodies—because they are called upon to decide under Anexo III, which forms an integral part of the Cartagena Protocol. The aforementioned Article 92 states:

“Submission of environmental impact assessments. At the discretion of the Commission’s Technical Office, an environmental impact assessment shall be requested for proposed projects when they are considered capable of affecting biodiversity. The assessment shall be approved in accordance with Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente” (the text in italics does not appear in the original).

This is likewise reflected in Decreto Ejecutivo No. 31849, which expressly identifies the laws requiring an environmental impact assessment and refers to ANEXO I and to the referral of projects by the National Technical Office for Biodiversity (Oficina Técnica Nacional de la Biodiversidad, CONAGEBIO). The foregoing must be understood within the regulatory framework developed in Decreto Ejecutivo No. 31514-MINAE, entitled “Normas Generales para el Acceso a los Elementos y Recursos Genéticos y Bioquímicos de la Biodiversidadn\,” which provides:

“Article 26.- Criteria for requesting an environmental impact assessment. When the Technical Office anticipates that activities involving access to biochemical and genetic elements or resources of biodiversity under a specific permit could result in the erosion of the requested resource or of associated or adjacent resources, including soil and its microorganisms, or could cause pollution or another type of environmental impact, it shall require the interested party or its legal representative to submit the document requested by SETENA to determine the required Environmental Impact Assessment. Based on the results obtained, the Technical Office shall approve, deny, or cancel the access permit.” As is evident, the legislature has broad discretion to delegate and design administrative procedures; this is one manifestation of the power granted under Article 121, subsection 1), of the Political Constitution, through which it gives effect to substantive law (derecho de fondo) by means of procedural rules (normas adjetivas).

This case is no exception, because Article 92 of the Ley de Biodiversidad provides the possibility of supplementing the processing route for an application related to access to biotechnology when the decision is more complex and requires greater detail concerning its environmental and human-health impact. But both are required in conjunction when the National Technical Office for Biodiversity Management (Oficina Técnica Nacional para la Gestión de la Biodiversidad, CONAGEBIO) so determines. The foregoing must be viewed in light of what was negotiated, accepted, and regulated by the Cartagena Protocol. It is important to establish that Article 10.6 of the Cartagena Protocol embodies the proactive purpose pursued by that Treaty: always to provide scientific certainty for decisions made within the established framework:

“Lack of scientific certainty due to insufficient relevant scientific information or knowledge regarding the extent of the potential adverse effects of a living modified organism on the conservation and sustainable use of biological diversity in the Party of import, also taking into account risks to human health, shall not prevent the Party of import, in order to avoid or minimize those potential adverse effects, from making a decision, as appropriate, regarding the import of the living modified organism in question, as indicated in paragraph 3 above In this Court’s opinion, this clause reflects with utmost clarity the international obligation to remain open to this technology through a legal formula that seeks to balance the precautionary principle (principio precautorio) against the use of technology for economic development. Another reason arises from public international law (Derecho Internacional Público): it is clear that the reference made is not limited to its optional development within the signatory countries, but also extends to its shared use among Nations, including international trade.

This is stated in the preamble, which provides: “Recognizing that trade and environment agreements should be mutually supportive with a view to achieving sustainable development,” or “Emphasizing that this Protocol shall not be interpreted as modifying the rights and obligations of a Party under any other international agreements already in force*,” and finally, “Understanding that the foregoing paragraphs are not intended to subordinate this Protocol to other international agreements.” - Concerning the lack of rigor and of permanent monitoring and oversight. Article 118 of the Reglamento is challenged because information relating to an application for the environmental release of transgenic products is provided solely by the interested party when completing application BIO-02. In fact, this criterion is supported not only by the challenged Decreto Ejecutivo but also by the Cartagena Protocol.

As indicated above, the reasons asserted regarding environmental declarations would likewise render them unconstitutional for this same reason. In the Court’s opinion, the fact that the holder of intellectual property rights provides the information supporting its product should not be deemed constitutionally irregular. This Court must therefore consider: who other than the interested party could submit the information needed to process a permit or license? Only the holder, whether a natural or legal person (persona física o jurídica), possesses the legitimate interests and subjective rights (intereses legítimos y derechos subjetivos) required to apply for title to the license, because that party controls the information and must logically retain control over the trade and industrial secrets concerning its products. Now, if this is considered a questionable mechanism because of the interests at stake or some form of bias, particularly in the case of those engaged in the biotechnology business, precisely those issues must be determined through the advance informed agreement (acuerdo fundamentado previo).

It should not be forgotten that the importation of a product is supported by prior scientific research conducted within the jurisdiction of the Party to the Treaty, in accordance with the regulations governing such novel organisms in the place where they are developed and where they receive the corresponding patent as such. The information submitted by the interested party is not thereby false, invalid, or scientifically untenable; on the contrary, the exporting country certifies it and has already registered it, and this is what initiates the advance informed agreement procedure, since assessment methods are available. In this regard, Article 8 of the aforementioned instrument refers precisely to that information, which the interested party submits to the importing State, as set forth in Anexo I under the heading “Information Required in Notifications Pursuant to Articles 8, 10, and 13.” This is how the Cartagena Protocol interprets and establishes a balance between the protection of international trade and the precautionary principle, and it takes precedence over the methodology established for proceedings before SETENA.

It is important to mention that initial-entry environmental assessment procedures under Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente use form D2, which is likewise based on information provided solely by the interested party and which may also contain false, invalid, or scientifically untenable data that, if not detected by SETENA officials, could result in the granting of environmental clearance (viabilidad ambiental). If the foregoing causes environmental harm—or even if it does not—then, under the petitioners’ strict criterion, it would support the conclusion that D2 is also unconstitutional. By contrast, in the case of the Risk Assessment, the product has been developed through prior scientific research, assessed by the Contracting Party that certifies it, and subsequently reviewed by the importing State. Hence, one of the four general principles set forth in ANEXO III of the Cartagena Protocol states:

“4. Lack of scientific knowledge or scientific consensus shall not necessarily be interpreted as indicating a particular level of risk, the absence of risk, or the existence of an acceptable risk.” It is clear that this principle is governed by an interest in examining more deeply the scientific basis of an application previously authorized in another State Party through a risk-assessment procedure, as opposed to the superficial formation of a negative or positive judgment, particularly where information or scientific consensus is lacking. For the time being, it requires this procedure to be carried out transparently and with scientific competence (as stated in principle 3.), as do several articles of the Protocol, including Article 10, which provides for the need to make a decision (see numeral 10.6), after completing the risk-assessment procedure, to approve the import with or without restrictions, request additional information, or even prohibit the import.

Regarding the lack of oversight and monitoring, this is not a claim properly brought in an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), since it must be analyzed in light of specific facts—how a particular public office performs its duties, measured against a provision that grants it authority but that it either fails to exercise or exercises inadequately. In this case, the Ministerio de Agricultura y Ganadería submits a resolution detailing a series of control measures that, according to the resolution, are customary in cases of this type, including studies of related species within at least 1000 meters of the planting site; the location, within a 1000-meter radius, of commercial crops and related plantations and of organic, wild, and ancestral maize; reports on bees in the vicinity of the planting site within the same distance; and other restrictions, among other matters.

Therefore, there is no need for this Chamber to rule on this issue, since the dispute concerns whether such measures are appropriate or inappropriate, which is not reflected in a statutory or regulatory provision, but rather in the scope of assessment measures over space and time, which are formulated according to the specific case and its particular scientific characteristics. It is clear that the monitoring conducted for each genetically modified organism (organismo genéticamente modificado, OGM) is determined on a case-by-case basis, which is closely related to the matter being discussed in this section; it therefore depends on the license itself. That situation cannot be reviewed in these constitutional proceedings involving an action of unconstitutionality because it entails a potentially improper application of scientific (phytosanitary) evidence, rather than a regulatory problem that leaves the environment unprotected; and, as is evident, it does not do so, for the reasons stated below.

The legislation does not inadequately regulate the powers of the Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad or those of the Servicio Fitosanitario del Estado in this respect. We therefore disagree with the petitioners’ assertion that there is no legislation providing for monitoring and oversight because the law lacks applicable provisions. Thus, Ley No. 7664 “Ley de Protección Fitosanitaria” of April 8, 1997, provides:

Article 40: Creation of the Comisión Técnica de Bioseguridad. The Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad is hereby created as an advisory body to the Servicio Fitosanitario del Estado on biotechnology. Its membership, powers, and functions shall be established in the corresponding regulations.

Article 41: Authorization by the Servicio Fitosanitario del Estado. Natural or legal persons that import, research, export, experiment with, transport, release into the environment, propagate, or market transgenic plants, genetically modified organisms or their products, biological control agents, or other types of organisms for agricultural use, whether produced within or outside the country, must obtain prior authorization from the Servicio Fitosanitario del Estado.

The plants, organisms, products, and biological control agents referred to in this Article shall be subject to the regulations, standards, measures, and technical and administrative procedures issued for that purpose.

Article 42: Modification or revocation of authorizations. On the basis of technical, scientific, and safety criteria, the Servicio Fitosanitario del Estado may modify or revoke any authorization granted under the preceding Article. Likewise, where danger is suspected or evidenced, unforeseen circumstances arise, or official provisions are breached, it may detain, seize, destroy, or re-export transgenic plants, genetically modified organisms or their products, biological control agents, and other types of organisms for agricultural use. It may also prohibit their transport, research, experimentation, release into the environment, propagation, and commercialization in order to protect agriculture, the environment, and both human and animal health” (boldface text does not appear in the original).

The Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad advises the other bodies of the Servicio Fitosanitario del Estado, of which it forms part; the Dirección del Servicio Fitosanitario del Estado is the body that ultimately determines the conditions. It should be emphasized that the decisions of CTNAbio are binding, so violations of the conditions under which a license is granted may be corrected, or the license may be revoked. It is evident that the sovereign enforcement powers (potestades de imperio) referred to in Article 42 of Ley de Protección Fitosanitaria are broad and strong and are inherent in the State’s police powers (potestades de policía). Furthermore, in matters of public policy (orden público), those extraordinary or sovereign enforcement powers clearly reflect the importance of a series of values that the Costa Rican State is committed to safeguarding and protecting by modifying individual rights (derechos subjetivos) whenever environmental equilibrium and human life and health are endangered.

<![if !supportLists]>9- <![endif]>- Regarding the continuing conflict between the disclosure of information required for public participation and the protection of intellectual property. The first point to be made is that the Chamber, in judgment No. 2006-09753, issued at eleven twenty-five a.m. on July 7, 2006, in responding to the consultation concerning the “Protocolo de Cartagena sobre la Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica,” held that:

“... Article 21.1 specifies that the reasons justifying such treatment must be stated in order to classify information as confidential. Likewise, paragraph 21.2 establishes the existing mechanism that must be followed when the importing country considers that the information does not warrant such treatment. Accordingly, this Chamber understands that the rules contained in the Protocolo concerning the handling of private data are not unconstitutional and that they affirmatively strengthen the right to informational self-determination (autodeterminación informativa), which derives from Article 24 of the Constitución Política. In light of those conditions, this Court finds no constitutional defect in the treatment of that confidential information and considers that confidentiality in this case does not endanger health or the environment, and that this provision would be sufficient to safeguard those values, provided that the authorities of our country use the mechanisms established in the Protocolo to challenge the confidentiality of living modified organisms if they consider that their preservation or handling could pose a risk to biological diversity or human health (Anexo III) It is clear from the foregoing that the provision analyzed by this Chamber when it exercised prior constitutional review (control de constitucionalidad a priori) supports the conclusion that there are, in fact, two standards for analyzing Article 132 of Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 26921-MAG of March 20, 1998: Article 30 of the Constitución Política and paragraph 21 of Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología.

The Procuraduría General de la República argues that Article 132 of the challenged Reglamento is unconstitutional because it regulates a fundamental right and also because it governs the confidentiality of technical and scientific information in overly general and broad terms. In this Court’s view, it must be taken into account that there are reasons to weigh the interpretation given to the challenged Article 132. The Constitución Política does indeed enshrine the fundamental right of free access to administrative departments for the purpose of obtaining information on matters of public interest, except for State secrets. But, as it also indicates, in addition to such secrets, there are other fundamental rights, such as the right to privacy and the confidentiality of communications; this Court also recognizes that there may be additional exceptions contained in the constitutional text itself.

It should be noted here that certain forms of private property require special statutory protection to prevent certain technical and scientific knowledge underpinning that type of property from entering the broader or public domain, because doing so would result in the loss of exclusive rights. Article 47 of the Constitución Política provides that “Every author, inventor, producer, or merchant shall temporarily enjoy exclusive ownership of their work, invention, trademark, or trade name, in accordance with the law.” In this respect, it would be contradictory if the State could not guarantee an author, inventor, producer, or merchant the right of ownership in an invention, because it is precisely that knowledge which underpins the corresponding property rights. The same biosafety concerns raised regarding transgenic organisms could also be raised regarding secrets in the pharmaceutical and food industries and, evidently, regarding new organisms; fortunately, however, public mechanisms exist for overseeing those secrets, established in each case to protect the public interest, environmental safety, and human health.

Consequently, the constitutional provision establishing the temporary enjoyment of a right would be rendered meaningless, and the petitioners have not shown that the entire body of scientific knowledge concerning genetically modified organisms or living modified organisms (organismos vivos modificados, OVM) must be disclosed to the public because no other review mechanism exists. In this respect, the sufficiency of the advance informed agreement (acuerdo fundamentado previo), which provides the necessary protection for the environment and human health as regulated by Protocolo de Cartagena, has been debated throughout these proceedings. Granting that request would permit a process of deconstitutionalizing property rights and their various forms. There are constitutional rights other than the one established in Article 30 of the Constitución Política that may limit the amount of information made public, both under international human-rights treaties and under other provisions of public international law (Derecho Internacional Público) that impose upon the State a duty to protect confidential information.

In this respect, they constitute genuine legal barriers superior in rank to the very provisions cited by the Procuraduría General de la República, such as Articles 47 and 6 of Ley de Biodiversidad, which, far from contradicting Derecho Internacional Público, complements it through the existing licensing regime. In this regard, the latter paragraph provides:

“Confidential information <![if !supportLists]>19. <![endif]>The Party of import shall permit the notifier to identify which information submitted under the procedures established in this Protocolo, or required by the Party of import as part of the advance informed agreement procedure established in the Protocolo, should be treated as confidential information. In such cases, reasons justifying such treatment shall be provided upon request.

<![if !supportLists]>20. <![endif]>The Party of import shall consult with the notifier if it considers that information classified as confidential by the notifier does not warrant such treatment, and shall communicate its decision to the notifier before disclosing the information, explaining its reasons upon request and providing an opportunity for consultation and internal review of the decision before disclosing the information.” <![if !supportLists]>21.<![endif]>Each Party shall protect confidential information received under this Protocol, including confidential information received in the context of the advance informed agreement procedure (procedimiento de acuerdo fundamentado previo) established in the Protocol. Each Party shall ensure that it has procedures in place to protect such information and shall protect the confidentiality of such information in a manner no less favorable than that applicable to confidential information relating to domestically produced living modified organisms.

<![if !supportLists]>22. <![endif]>...

<![if !supportLists]>23. <![endif]>... (concerning the withdrawal of a notification and the continued confidential status of the communication).

<![if !supportLists]>24. <![endif]>Without prejudice to paragraph 5 above, the following information shall not be considered confidential:

<![if !supportLists]>4, <![endif]>The name and address of the notifier; <![if !supportLists]>5, <![endif]>A general description of the living modified organism or organisms; <![if !supportLists]>6, <![endif]>A summary of the risk assessment (evaluación del riesgo) concerning the effects on the conservation and sustainable use of biological diversity, taking into account risks to human health; and <![if !supportLists]>7, <![endif]>Emergency response methods and plans.” (the text in bold or in parentheses does not appear in the original).

Moreover, regarding the matter at issue, the Protocol further provides as follows:

“Article 23. Public Awareness and Participation.

<![if !supportLists]>31.852- <![endif]>The Parties:

<![if !supportLists]>31.852- <![endif]>Shall promote and facilitate public awareness, education, and participation concerning the safe transfer, handling, and use of living modified organisms in relation to the conservation and sustainable use of biological diversity, also taking into account risks to human health. In doing so, the Parties shall cooperate, as appropriate, with other States and international bodies; <![if !supportLists]>31.853- <![endif]>Shall endeavor to ensure that public awareness and education encompass access to information on living modified organisms identified in accordance with this Protocol that may be imported.

<![if !supportLists]>31.853- <![endif]>The Parties shall, in accordance with their respective laws and regulations, consult the public in the decision-making process concerning living modified organisms and shall make the results of those decisions known to the public, while respecting confidential information as provided in Article 21.

3.

In this regard, at the international level, the Cartagena Protocol on Biosafety specifically frames the discussion in terms of the provisions and commitments it expressly contains, from which this Court may not depart. The Constitución Política guarantees free access to public departments and their information, while protecting the private property or information of individuals or commercially organized groups. Likewise, in view of the interests it seeks to protect, the Treaty safeguards which information is disclosed to the public, as discussed below. This means that, following the hierarchy of laws contained in Article 7 of the Constitución Política, the provision against which the Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria must first be assessed is Article 21 of the Protocol. Evidently, if the aim is to strike a balance between the information that the notifier (exporter) provides to the importing Party and the citizen’s right to access certain information that does not reveal trade and industrial secrets—such information being limited solely to that protected by intellectual property—then the challenges to the scope of Article 132 of the Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria are logically well-founded.

Accordingly, if technical and scientific information concerning transgenic products is protected by providing that “All technical and scientific information submitted by natural and legal persons for the respective registrations shall be confidential,” then it is clear to the Chamber that this is an invalid regulation, which must be declared as such because it goes beyond the provisions of the international treaty itself. In this regard, Article 21.2 of the Cartagena Protocol specifically assigns the State a leading role in analyzing the information and removing confidentiality classifications that are not considered warranted based on the knowledge that a technically and scientifically knowledgeable person may possess regarding the subject. It is evident that the Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria, Decreto Ejecutivo No. 26921-MAG, eliminated that possibility outright, a situation that contravenes Articles 7 and 30 of the Constitución Política in relation to Article 21 of the Protocol cited above.

Although Ley No. 7975, which is the Ley de Información No Divulgada, provides certain solutions, it applies only insofar as it affords protection to information and to trade and industrial secrets, but not insofar as it permits the disclosure of certain information, even of a general nature, as is compatible with the Cartagena Protocol. Thus, for example, when there is no agreement, avenues must be made available for the justification of the State’s decision that the information is not deemed confidential, through consultations and a procedure for reviewing decisions. The obligations applicable to exporters of living modified organisms are those imposed by the Cartagena Protocol, not by regulatory provisions, particularly where the latter modify the obligations agreed upon among States, for which reason they are constitutionally invalid. One of the supporting parties, D&PL SEMILLAS LTDA, maintains that it is unnecessary to declare the provision unconstitutional because it has been amended by subsequent, specific legislation (Ley de Información No Divulgada and its Reglamento), thereby acknowledging that scientific and technical information may be restricted only when it meets the criteria established by the Ley de Información No Divulgada.

In the supporting party’s view, the provision must be understood as having been amended, an issue resolved by the doctrines governing conflicts of laws over time and by the hierarchy of laws; it is therefore evident that the specific provision prevails over the general provision, as does the principle of hierarchy of laws, which establishes the primacy of statutory provisions over regulatory provisions. Certainly, the removal of the provision sought to be declared unconstitutional has no adverse effect whatsoever, since the matter must evidently be understood as governed by other rules that protect the information but must be interpreted in light of the Cartagena Protocol, given that the latter prevails over statutory law (Article 7 of the Constitución Política). For the foregoing reasons, the action must be granted as to Article 132 of the Reglamento because it restricts access to information of public interest and contradicts Article 21 of the Cartagena Protocol, thereby violating Article 7 of the Constitución Política; accordingly, it must be removed from the legal system.

- Conclusion. For all the foregoing reasons, the proper disposition is to grant the action solely insofar as it challenges Article 132 of the Reglamento and to deny it in all other respects.

Por tanto:

The action is declared partially GRANTED; accordingly, Article 132 of Decreto Ejecutivo No. 26921-MAG of March 20, 1998, is annulled as unconstitutional. This judgment shall have declaratory and retroactive effect as of the effective date of the provision, without prejudice to rights acquired in good faith. In all other respects, the action is declared DENIED. Notice of this ruling shall be given to the Legislative and Executive Branches. A summary of this ruling shall be published in the Diario Oficial La Gaceta, and the full text shall be published in the Boletín Judicial. Notice shall be given. Justice Rueda Leal offers different reasons concerning Articles 117 and 118 of Decreto Ejecutivo No. 26921-MAG. Justices Armijo Sancho and Cruz Castro would grant the action in all respects.

Gilbert Armijo S.

Chief Justice Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

Dissenting opinion of Justices Armiio Sancho and Cruz Castro, authored by the latter.

We, the undersigned Justices, respectfully dissent and consider that this action should be granted in all respects.

The constitutional challenge is brought against the Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria. It concerns unconstitutionality by omission (inconstitucionalidad por omisión) in the following provisions:

“Article 117.—Importation and release of transgenic material for agricultural use. Any natural or legal person wishing to release transgenic materials or their products into the environment and/or import them must obtain a phytosanitary certificate for environmental release (certificado fitosanitario de liberación al ambiente) and comply with phytosanitary import requirements (requisitos fitosanitarios de importación). For movement within the country, the interested party must notify the Dirección using form BlO-02.

The Departamento de Servicios Fítosanitarios Internacionales, in coordination with the Comisión de Bioseguridad, shall issue the phytosanitary import requirements and biosafety measures (medidas de bioseguridad) for transgenic materials.

Article 118.—Certificate for the environmental release of transgenic products. To obtain the environmental release certificate (certificado de liberación al medio ambiente), the interested party must submit an application to the Dirección using form B10-02, in the original and two copies. Within 30 calendar days, the Dirección shall issue the corresponding response approving the application or indicating the information required to complete it. If it is incomplete, the missing information shall be requested from the interested party, who shall have 60 business days to submit it. In exceptional cases and at the discretion of the Dirección, the 60-business-day period for submitting it may be extended at the request of a party and in light of the particular circumstances. Once an extension has been requested, the Dirección must respond within a maximum of 5 business days, stating whether it is approved.

Once the information is complete within the indicated period, it shall be submitted to the Dirección for review, and the latter shall have a maximum of 60 calendar days to issue the appropriate decision.

The Dirección shall submit the application for review by the Comisión Técnica de Bioseguridad, and once a favorable technical opinion (dictamen favorable) has been obtained, the Dirección shall be responsible for granting the certificate for the environmental release of products manipulated through genetic engineering, using form B10-03.

The phytosanitary certificate for environmental release and the phytosanitary import permit (permiso fitosanitario de importación) issued are valid solely for field release and/or importation and/or movement, research, or reproduction of the material; this certificate and permit do not include the commercialization of transgenic products as food within the country. Therefore, all trials and movements of transgenic material carried out within the national territory are subject to application and monitoring“Article 132.—Confidentiality of technical and scientific information concerning transgenic products. All technical and scientific information submitted by natural and legal persons for the respective registrations shall be confidential.” As may be seen, the grounds of unconstitutionality are confined to the following two arguments:

—The administrative permit procedure does not provide for an Environmental Impact Assessment (Estudio de Impacto Ambiental): Articles 117 and 118 of the challenged Decree regulate the granting of permits for the environmental release of transgenic materials, without providing for a prior environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), as established by Article 92 of the Biodiversity Law, even though this activity entails serious risks to national biodiversity. It contravenes international instruments such as:

<![if !supportLists]>VII. <![endif]>The Convention on Biological Diversity (Article 8.g), which states that each party shall maintain or establish means to regulate, manage, or control the risks associated with the use and release of living modified organisms resulting from biotechnology, <![if !supportLists]>VIII. <![endif]>The Cartagena Protocol on Biosafety, which, in Article 15, provides with respect to risk assessment (evaluación del riesgo) that: “The Party of import shall ensure that risk assessments are carried out for decisions to be made...”.

—Right to participation (Derecho de participación): Article 132 violates the right to citizen participation because it establishes that “all technical or scientific information” provided by natural or legal persons seeking the corresponding registration of these products shall be confidential. Confidentiality cannot be applied without further qualification because the risks to biodiversity created by all transgenic modifications are very high. Where such a significant risk is involved, an indiscriminate rule of confidentiality cannot be applied.

According to the majority’s position, this action may proceed only with respect to Article 132, on the grounds that this provision limits access to information of public interest and contradicts Article 21 of the Cartagena Protocol. It is stated that, as regards Articles 117 and 118, imported transgenic products must receive the corresponding phytosanitary certificate (certificado fitosanitario), issued under currently existing legislation. It is further stated that an Environmental Impact Assessment cannot be required per se in every case. However, for the reasons set forth below, we consider the omissions in these latter two provisions also to be unconstitutional.

—Articles 117 and 118 are also unconstitutional by omission because they violate the right to the environment and the principle of statutory reservation (principio de reserva legal).

—Contrary to what is stated in the draft judgment, the constitutional challenge is premised not on transgenic products being harmful, but on their posing risks to biodiversity. In view of that risk, an appropriate risk-assessment method, such as an Environmental Impact Assessment, must be applied.

—The entire controversy demonstrates that this is an unsettled issue; given this uncertainty and the lack of certainty concerning environmental risks, precautionary measures should be strengthened.

—The starting point is that an Environmental Impact Assessment is a mechanism that makes it possible to analyze actions involving the release of transgenic materials comprehensively and systematically. It is therefore the mechanism that provides the greatest protection for the right to the environment, and requiring it is not only reasonable but mandatory in cases such as this one, where the planting and release of transgenic organisms alters the environment. This requirement is consistent with Principle 17 of the 1992 Rio Declaration on Environment and Development, as well as with the Convention on Biological Diversity and the Cartagena Protocol on Biosafety. Thus, as the petitioners state, this area is also governed by provisions of International Law that require the Costa Rican State to conduct studies to prevent adverse effects on biodiversity, which in this case entails an environmental impact assessment.

—Under our legal system, an Environmental Impact Assessment is the most suitable technique for measuring the adverse consequences of human activity. It is a broader, comprehensive assessment that, when dealing with an issue of such importance, constitutes a response consistent with the precautionary principle (principio precautorio). Article 92 of the Biodiversity Law clearly states this when it provides that an environmental impact assessment shall be required when an activity is considered capable of affecting biodiversity. This has also been recognized by this Chamber, which, for example, stated in voto no.2003- 06322 that, by virtue of a constitutional mandate, every human activity that modifies the surroundings requires an Environmental Impact Assessment. In this case, based on technical and scientific criteria, there can be no doubt that biodiversity may be seriously affected.

—The planting and environmental release of genetically modified organisms (organismos genéticamente modificados) unquestionably has an impact on biodiversity as a consequence of gene transfer (genetic contamination?) to wild specimens that had not previously come into contact with them.

—The challenged regulatory provisions reduce and weaken the level of environmental protection established in our legal system to protect biodiversity, replacing the requirement to conduct an Environmental Impact Assessment with a certificate whose requirements are far more lenient. Such a requirement is plainly insufficient in light of the risks posed by transgenic-related activity.

—This is confirmed by comparing the differences between the certificate established in the challenged regulation and an Environmental Impact Assessment. For example, the latter procedure has a legal foundation in an executive decree and a manual and is administered by SETENA, a body specializing in environmental matters. The certificate, by contrast, was created by the regulation and is left to the discretion of a department attached to the Ministry of Agriculture. As experts in the field have stated, it essentially fails to implement the basic methodology for environmental risk analysis effectively. Thus, unlike the certificate, an Environmental Impact Assessment allows for broader environmental analysis, includes risk analysis, makes it possible to analyze cumulative effects, results in concrete and specific environmental commitments, provides for a broader and more effective citizen-participation process, subjects the activity to an environmental viability (viabilidad ambiental) process conducted within a multidisciplinary and maximally decentralized framework, and also subjects it to a comprehensive system for monitoring and enforcing environmental commitments. All of this is relinquished when the challenged provisions require a certificate rather than an Environmental Impact Assessment.

—As this Chamber stated in voto no.2000-5798, omissions in the duty to protect the environment are constitutionally significant because the Administration’s inaction—or its failure to issue regulations, as in this case—may cause environmental harm of consequences similar to or greater than those arising from the Administration’s actions. In some cases, such harm is irreversible.

—The consequence of declaring provisions 117 and 118 of the challenged regulation unconstitutional by omission would be to grant the Executive Branch (or the Legislative Assembly) a period of two months to correct the identified omissions.

—In addition to unconstitutionality by omission, this could constitute a violation of the principle of statutory reservation where the draft judgment states that “in a law enacted after the Organic Environmental Law, the legislature delegates to the Executive Branch the risk-assessment mechanisms applicable when biotechnology is used,” because such delegation would be unconstitutional, given that determining the mechanisms for assessing biotechnology risks is a matter reserved to statute (and therefore may not be delegated).

—The precautionary principle must always be interpreted broadly and consistently with the pro natura principle (principio pro natura). The application of a broad and comprehensive risk-assessment mechanism, such as an Environmental Impact Assessment, is therefore constitutionally required. Although this action does not seek to prohibit importation, it does seek to require mechanisms that adequately guarantee environmental protection. Admittedly, the issue of prohibition remains controversial, and the possibility that importation may be prohibited or excluded in the exercise of national sovereignty cannot be ruled out. It is not without reason that, as the draft judgment states, countries such as France and Poland have prohibited them. Similarly, Italy recently invoked the “safeguard clause” against European regulations. In recent days, the Italian Senate unanimously approved a resolution requiring the Ministries of Agriculture, Environment, and Health to adopt the “safeguard clause” with respect to transgenic crops (GMOs).

The provision, established by the European Union (EU) in 2001, although controversial, allows a member country to prohibit such crops even when EU regulations have authorized them. The cases of Portugal and Hungary may also be cited; in the latter, nearly 500 hectares of corn planted with genetically modified seeds were destroyed. The same is true in Peru, where the law suppresses and prohibits genetically modified seeds and foods for at least 10 years. All these facts demonstrate the extremely high risk posed by transgenic products.

—With respect to Article 118, although the applicant is indeed responsible for completing application BIO-02, the pro-environment principles (principios pro ambiente) require that the information be verified. Monitoring and oversight must be guaranteed by the provisions and not left to the discretion of a public office. This is particularly so because the applicant is, appropriately, guided by personal interest, whereas the State and society must be guided by certainty that the balance between profit and the protection of biodiversity is maintained.

For all the foregoing reasons, we consider that this action should be granted in its entirety. This is an activity for which reliable data demonstrate the high risk it poses; consequently, the legal system’s safeguards must be commensurate with that threat.

Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.

Justice Justice CASE FILE 12-17013 Separate reasoning of Justice Rueda Leal. With customary respect, I disagree with the reasons expressed by the majority of this Chamber in dismissing the action against Articles 117 and 118 of Decreto Ejecutivo N° 26921-MAG, and I shall explain my own reasons.

In the petitioners’ view, the risk analysis (análisis de riesgo) provided for in the challenged regulations is insufficient to anticipate all the environmental impacts that may result from the release of genetically modified organisms; they therefore contend that the regulation in question is unconstitutional by omission insofar as it does not require an Environmental Impact Assessment.

The first point that leads me to depart from the reasons expressed in the majority opinion is its treatment of matters unrelated to the subject of the action, such as the analysis of the apparent impact of technologies on the evolution of Homo erectus, the questionable comparison between improvement through mass selection and improvement through biotechnology, or the need to increase food production through the use of biotechnology. Such observations are not only outside this Court’s jurisdiction but also beyond the scope of these proceedings.

Regarding the merits of the action, the majority of this Chamber considers that the Cartagena Protocol contains a biosafety procedure “...sufficiently comprehensive and rigorous to assess the specific nature of the subject matter it regulates, that is, novel organisms... Furthermore, it considers that a generalized requirement for an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) of genetically modified organisms (organismos genéticamente modificados, OGM) is incompatible with the Cartagena Protocol. In that regard, it states that:

“...because of its case-specific nature, it must be clear that requiring an EIA or environmental impact study (estudio de impacto ambiental, EsIA) as a general rule for assessing a particular risk is incompatible with the Protocol, because although it may be considered deficient in the different types of analyses performed in the various proceedings before SETENA, there is no text in the Protocol that would support a contrary conclusion; thus, the nature of the dispute brought by the petitioners concerns the desired intensity of State regulation” (Underlining added).

Or:

“The foregoing rules [points 4 to 6 of Annex III] reveal that science informs every decision; therefore, in cases where adverse environmental effects are unlikely, adding requirements beyond those imposed by the Protocol would run counter to its objective and purpose...” From the foregoing, the majority understands that:

“A generalized approach to the treatment of OGM or living modified organisms (organismos vivos modificados, OVM) is incompatible with the principles and doctrine arising from the Cartagena Protocol. In this respect, those safeguards must be rational, balanced, and consistent, and may not contradict those already in existence and agreed upon by the States Parties to the aforementioned international treaties; they may expand them with science as their point of reference, but never diminish them.

The Chamber considers (recital X) that the EIA cannot replace or eliminate the decision-making procedure described in the Protocol.

It further states that Ley de la Biodiversidad (N° 7788), which postdates Ley Orgánica del Ambiente (N° 7554)—and particularly Article 17 thereof—refers in Article 44 to its implementing regulation, meaning that the mechanisms for assessing the risk or biosafety of OGM were delegated to the Executive Branch. In this regard, it cites Article 92 of Ley N° 7788 and Article 26 of Decreto Ejecutivo N° 31514-MINAE as the provisions establishing the criterion for requiring an EIA.

These two points—the compatibility of the EIA with the Cartagena Protocol, on the one hand, and the need to conduct an EIA in matters involving OGM, on the other—will be examined below in order to clarify the reasons that led the undersigned to dismiss the action with respect to Articles 117 and 118 of Decreto Ejecutivo N° 26921-MAG, in disagreement with the arguments expressed by the majority.

Before undertaking the analysis, it must be emphasized that the Chamber unanimously agrees that OGM pose a risk. Thus, after describing the scientific methods used to modify the genome, the majority opinion states that, like every human act or omission, such activity is rarely neutral with respect to the environment and always entails certain risks to the environment or human health, which is the crux of the dispute raised in the action.” According to the majority decision, this risk is managed through application of the Protocol and the challenged regulation. The EIA would be applied at the authorities’ discretion.

The dissenting opinion, for its part, states that the “...planting and release into the environment of genetically modified organisms unquestionably has an impact on biodiversity as a consequence of gene transfer...” and that replacing the EIA with a certificate “...is clearly insufficient in view of the risks posed (sic) by activities involving transgenic organisms.” The dissenting opinion concludes that the challenged provisions are unconstitutional by omission.

There is also a uniform view regarding the differing content of the two assessments—the EIA and the Protocol’s risk assessment (evaluación de riesgo). As emphasized in the passage quoted several paragraphs above, the majority considered that, although the Protocol “...may be regarded as deficient in the different types of analyses performed in the various proceedings before SETENA, there is no text in the Protocol that would support a contrary conclusion...” It later also states:

“The Environmental Impact Assessment addresses other circumstances involving environmental protection applicable to other human activities, as well as international rules on environmental protection matters, but not the more specific operation of technology and science, which the Executive Branch and the Legislature reserved for determination through special legislation.

Although it also warns of “...unnecessary duplication of proceedings that would harm the various interests of the governed.” The dissenting opinion, for its part, states:

“The challenged regulatory provisions reduce and weaken the level of environmental protection established in our legal system to protect biodiversity, replacing the requirement to conduct an environmental impact study with a certificate whose requirements are (sic) much more lenient.” Having clarified the existing consensus regarding those two premises, the issues identified above must now be analyzed: the compatibility of the EIA with the Cartagena Protocol and the need to conduct an EIA in matters involving OGM.

The legal basis of the EIA extends beyond its development through statutes or subordinate legislation, whether Ley Orgánica del Ambiente (particularly Article 17 thereof) or Decreto Ejecutivo N° 31849; it arises from the constitutional obligations (Article 50 of the Constitución Política) and international obligations of the Costa Rican State, for example:5213096 “PRINCIPLE 17 Environmental impact assessment, as a national instrument, shall be undertaken for any proposed activity that is likely to have a significant adverse impact upon the environment and is subject to a decision by a competent national authority.” (Rio Declaration on Environment and Development) “ARTICLE 14. Impact Assessment and Minimizing Adverse Impacts Each Contracting Party, as far as possible and as appropriate:

(a) Shall establish appropriate procedures requiring environmental impact assessment of its proposed projects that are likely to have significant adverse effects on biological diversity, with a view to avoiding or minimizing such effects and, where appropriate, shall allow for public participation in such procedures.” (Convention on Biological Diversity).

Regarding the compatibility of the EIA with the Cartagena Protocol, the latter provides in Article 2.4:

“4. Nothing in this Protocol shall be interpreted as restricting the right of a Party to take measures that are more protective of the conservation and sustainable use of biological diversity (utilización sostenible de la diversidad biológica) than those provided for in the Protocol, provided that such measures are consistent with the objective and provisions of this Protocol and are in accordance with that Party’s other obligations under international law.

Indeed, it is not even necessary to regard the EIA as a “more stringent” measure than those established by the Protocol, but rather as a different measure. The distinction between the two measures is also evident at the normative level: while the EIA derives its international legal basis from Article 14 of the Convention on Biological Diversity (quoted above), the Protocol is based on Articles 8,17 and 19 of that instrument (as stated by the States Parties in the preamble to the Protocol: “Recalling paragraphs 3 and 4 of Article 19, paragraph (g) of Article 8 and Article 17 of the Convention”).

As noted, both the majority and dissenting opinions recognize that the scope and content of the examinations under the EIA and the Protocol differ. The reasons for this do not arise solely from their respective legal bases: the type of expertise and subject-matter specialization of the Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad—the body designated by the Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria to conduct the Protocol’s risk assessment—differ from the expertise and specialization of SETENA, the body responsible for the EIA. As the majority illustrates, it would be contradictory to entrust “...public health policies to an astrophysicist...” Each body has its own specialization or “expertise,” as it is called in English-speaking contexts.

Accordingly, the compatibility of the two instruments should be beyond doubt. In fact, the majority does not oppose the use of the EIA, but instead chooses to make it discretionary, rejecting its mandatory application. The minority, on the other hand, argues in favor of mandatory application but considers that a regulatory omission exists in that respect.

This leads to an analysis of the second point identified above, concerning the need to conduct an EIA in the case of OGM. The majority (recital X) cites Article 17 of Ley Orgánica del Ambiente, emphasizing that “The laws and regulations shall specify which activities, works, or projects will require an environmental impact assessment.” Based on this sentence, it then turns to Article 44 of Ley de la Biodiversidad to state that the Legislature delegated to the Executive Branch the mechanisms for assessing the risk or biosafety of OGM. From there, it cites Article 92 of the latter law and Article 26 of Decreto Ejecutivo N° 31514-MINAE (Normas Generales para el Acceso a los Elementos y Recursos Genéticos y Bioquímicos de la Biodiversidad) as the criteria for supplementing the Protocol analysis with an EIA.

I cannot agree with the reasons expressed by the majority because they depart radically from the regulatory framework established by the Convention on Biological Diversity and its implementing legislation. Indeed, the Convention regulates at least three different situations relevant to this case. Two have already been mentioned: the EIA (Article 14) and the Protocol’s analysis of OGM (Articles 8, 17 and 19). The third is access to genetic resources (acceso a recursos genéticos):

“ARTICLE 15. Access to Genetic Resources Recognizing the sovereign rights of States over their natural resources, the authority to determine access to genetic resources rests with national governments and is subject to national legislation. (...)” (Boldface added).

With this third situation in mind, the legislation cited by the majority opinion may be summarized as follows.

Article 44 of Ley de Biodiversidad, which appears in the chapter entitled “Environmental Safety Guarantees,” states:

“ARTICLE 44.- Establishment of mechanisms and procedures for biosafety. To avoid and prevent present or future harm or damage to human, animal, or plant health or to the integrity of ecosystems, the regulations implementing this law shall establish mechanisms and procedures for access to elements of biodiversity for the purposes of research, development, production, application, release, or introduction of genetically modified or exotic organisms(. Underlining added).

That law also clarifies the meaning of “access” in Article 7:

“Access to biochemical and genetic elements: The act of obtaining samples of existing elements of wild or domesticated biodiversity, under ex situ or in situ conditions, and obtaining associated knowledge, for purposes of basic research, bioprospecting, or economic use.” That is, the Legislature is regulating the situation contemplated in Article 15 of the cited Convention when referring to access to the components of biodiversity. This becomes even more evident if the analysis of the provisions cited by the majority is continued:

“Article 92.- Submission of environmental impact assessments. At the discretion of the Commission’s Technical Office, an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) shall be required for proposed projects when they are deemed capable of affecting biodiversity. The assessment shall be approved in accordance with Article 17 of the Organic Environmental Law.” (Emphasis added).

The two underlined portions warrant attention. The first refers to the authority competent to require the EIA. It is not a body of the National Technical Biosafety Commission (responsible for the risk assessment under the Protocol), but rather one of the National Commission for Biodiversity Management: the Technical Office regulated by Article 17 of that same law.

The second refers to the “proposed projects.” Does this perhaps refer to GMO projects submitted to the National Technical Biosafety Commission pursuant to Articles 117 and 118 of the challenged Regulations? The answer is NO. The provision refers to projects that require a permit for access to biodiversity under Article 69 of the law. Its regulations leave no room for doubt:

“Article 78.-Submission of environmental impact assessments for projects involving access to the genetic and biochemical resources of biodiversity. For purposes of compliance with Article 92 of the Biodiversity Law, the provisions of Article 26 of Decreto Ejecutivo N° 31514 del 3 de octubre del 2003. publicado en La Gaceta N° 241 del 15 de Diciembre del 2003 shall be considered.” (Emphasis added).

This provision also leads us directly to the third article cited by the majority:

“Article 26.-Criteria for requiring an environmental impact assessment. When the Technical Office anticipates that activities involving access to the biochemical and genetic components or resources of biodiversity arising from a specific permit may cause erosion of the requested resource or of associated or adjacent resources, including the soil and its microorganisms, or may cause pollution or another type of environmental impact, the interested party or its legal representative shall be required to submit the document requested by SETENA to determine the required Environmental Impact Assessment. Based on the results obtained, the Technical Office shall approve, deny, or revoke the access permit.” Once again, the authority responsible is the Technical Office of CONAGEBIO, and the projects at issue involve access to biodiversity resources (Article 69 of the Biodiversity Law and Article 15 of the Convention on Biological Diversity). It is therefore entirely clear that the aforementioned provisions refer exclusively to access to genetic or biodiversity resources, and not to the Cartagena Protocol, which regulates GMOs and, fundamentally, their transboundary exchange—a circumstance that the majority completely disregarded.

The contrast between access to genetic components or biodiversity resources and GMO risk assessment under the Protocol is plain to see. Their distinct legal bases in the Convention on Biological Diversity have already been noted. Moreover, the powers of the States, the purpose, and the scope of application also differ in each case.

With respect to access, its regulation falls solely to the respective State through its national legislation, because it is a sovereign right, as Article 15 of the Convention expressly states.

By contrast, GMO risk assessment is governed by the Cartagena Protocol—that is, by an international treaty signed by several States—which means that regulation of the matter was not left to the State.

Purpose and scope of application go hand in hand. Regarding access, Decreto N° 31514 provides:

“Article 2°-Scope of application. The rules on access shall apply to the genetic and biochemical components and resources of the components of biodiversity, whether wild or domesticated, terrestrial, marine, freshwater, or airborne, in situ or ex situ, located within the national territory defined in Article 6° of the Political Constitution, whether publicly or privately owned. They shall also safeguard and regulate the protection of associated traditional knowledge and the fair and equitable distribution of the benefits arising from the use of those components and resources.” In other words, this concerns the manner of obtaining or “accessing” a national biological resource located within Costa Rican territory. Because it is the State’s natural resource, the State has full sovereignty over it (Article 15 of the Convention).

The Protocol and the provisions of the Convention on which it is based, by contrast, address other situations:

“3.- The Parties shall consider the need for and modalities of a protocol setting out appropriate procedures, including, in particular, advance informed consent, in the field of the transfer, handling, and use of any living modified organism resulting from biotechnology that may have adverse effects on the conservation and sustainable use of biological diversity.

<![if !supportLists]>7. <![endif]>- Each Contracting Party shall provide, directly or by requiring any natural or legal person under its jurisdiction that supplies the organisms referred to in paragraph 3 to provide, all available information concerning the use and safety regulations required by that Contracting Party for the handling of such organisms, as well as all available information on the potential adverse effects of the specific organisms concerned, to the Contracting Party into which those organisms are to be introduced.” (Paragraphs 3 and 4 of Article 19 of the Convention on Biological Diversity, cited in the preamble to the Cartagena Protocol. Emphasis added).

The final paragraph can be expressed in one sentence: “Each Contracting Party shall provide (the information concerning GMOs) to the Contracting Party into which those organisms are to be introduced.” Article 2 of the Protocol further clarifies the matter:

“...the objective of this Protocol is to contribute to ensuring an adequate level of protection in the field of the safe transfer, handling, and use of living modified organisms resulting from modern biotechnology that may have adverse effects on the conservation and sustainable use of biological diversity, also taking into account risks to human health, and specifically focusing on transboundary movements Consistently, Anexo III of the Protocol specifies the objectives of the risk assessment:

“RISK ASSESSMENT Objective 1. The objective of risk assessment under this Protocol is to identify and evaluate the potential adverse effects of living modified organisms on the conservation and sustainable use of biological diversity in the likely potential receiving environment, also taking into account risks to human health.” (Emphasis added).

Following this analysis, the conclusion is that the majority opinion erred regarding the legal basis it relied upon in finding that an EIA was discretionary in the case of GMOs, because it confused the assessment conducted in connection with access to biodiversity with the risk assessment required under the Protocol.

An additional problem with the judgment is that it conflates the concepts of EIA and Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental, EsIA) when examining the petitioners’ claims. For example, the beginning of considerando X states:

“...it does not follow from the constitutional provision that the only mechanism for assessing the products of human activity (in the broad sense) is the Environmental Impact Assessment or the Environmental Impact Study; if that were so, the provisions concerning sworn declarations of environmental commitments or the Environmental Management Plan would be unconstitutional...” (Emphasis in the original).

The EsIA is a possible, but not necessary, stage of the EIA. The definition of EIA is set forth in Article 3 of Decreto N° 31849:

“38. Environmental Impact Assessment (EIA): A scientific and technical administrative procedure that makes it possible to identify and predict the effects that an activity, work, or project will have on the environment, characterizing and weighing those effects to guide decision-making. In general, the Environmental Impact Assessment encompasses three phases: a) the Initial Environmental Assessment, b) the preparation of the Environmental Impact Study or any other applicable environmental assessment instruments, and c) environmental monitoring and follow-up of the activity, work, or project through the established environmental commitments Indeed, the EsIA is one of the environmental assessment instruments that may form part of the EIA procedure when the environmental impact significance (significancia de impacto ambiental, SIA) is high. Alongside the EsIA, the other possible pathways are the sworn declaration and the forecast-management plan, pursuant to Article 20 of that decree.

It is clear from the application that the petitioners’ claim concerns the EIA, not the EsIA. Because the two mechanisms differ both legally and in practice, it is misguided to conflate the concepts in order to reject the petitioners’ argument, as the majority does.

All these reasons lead me respectfully to depart from the majority’s view and to state my own reasons for declaring the action partially well-founded.

As mentioned at the beginning of this discussion, there is consensus regarding the existence of a risk posed by GMOs. The environmental threat materializes through the introduction of a different organism (one that has been genetically modified) into a known environment, which may result in the genetic contamination of native species, the emergence of species resistant to agrochemicals (such as the so-called “superweed”), and so forth.

It should also be reiterated that the Protocol’s risk assessment and the EIA encompass different analytical content. Although they may overlap on certain points, they also differ with respect to the expertise and specialization of the bodies responsible for conducting them. The National Technical Biosafety Commission assesses the risks posed by GMOs and those related to the application of the Cartagena Protocol, precisely because of its specialized knowledge of those organisms and the powers assigned to it by the Protocol. SETENA, for its part, has the appropriate expertise to conduct the EIA, which includes—even merely by way of example—sociological and anthropological factors that are not considered at all in the assessment under the Protocol.

The two assessment instruments complement each other and, together, constitute the appropriate means of adequately addressing the risks specifically posed by GMOs.

This position also has a legal basis. In this regard, Anexo II of the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures includes the following among the categories subject to EIA:

Category Division Description of the Activity CIIU3 CIIU4 A B, B2 C A.

Agriculture, livestock farming, hunting, and forestry 01.

Agriculture, livestock farming, hunting, and related service activities Cultivation of cereals and other crops 111.117 114.118 GP MP PP Cultivation of vegetables and horticultural products 112,119 GP MP PP Cultivation of ornamental plants 112,119 GP MP PP Fruit cultivation 113,115 GP MP PP The activity is classified as high impact (A), moderate impact (B), or low impact (C), depending on whether it involves large producers (GP), medium-sized producers (MP), or small producers (PP). These factors determine the type of environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) to be conducted.

It has repeatedly been stated that the environmental impact assessment and the Protocol risk assessment (evaluación de riesgo del Protocolo) are two different examinations, conducted by bodies with expertise and specialization in their respective fields. The table partially reproduced below shows that agricultural, livestock, hunting, and forestry activities may be subject to an environmental impact assessment according to their level of impact. The fact that an activity involving a genetically modified organism (organismo genéticamente modificado, OGM)—for example, the cultivation of genetically modified rice—has undergone the Protocol risk assessment does not mean that it is exempt from the assessments that any other rice plantation would undergo, based on its size and the corresponding determination under the environmental impact assessment regulations. Again, these are different examinations involving different variables.

Thus, for example, if genetically modified corn seeds are to be imported for the production of new seeds, the project must, without exception, undergo a risk assessment under the Cartagena Protocol, conducted by the Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad, because it involves a genetically modified organism. Additionally, like any agricultural project, whether genetically modified or not, it may be required to submit a DI or D2 assessment document and undergo the corresponding environmental impact assessment procedure, depending on whether application of the table contained in the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental) determines that it is a high-, moderate-, or low-impact project. However, this examination is not an extraordinary requirement for genetically modified organisms, but rather the ordinary application of the regulations governing environmental impact assessments for any type of agricultural project.

There is no legal justification for exempting projects involving genetically modified organisms from a requirement applicable to any other agricultural or livestock activity, especially considering that the environmental impact assessment and the Protocol risk assessment have different contents and are conducted by bodies specializing in their respective fields, as has repeatedly been noted.

Based on the foregoing, I conclude that there is currently a regulatory basis for conducting an environmental impact assessment of an activity or project involving genetically modified organisms, arising from the consistent application of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental. Accordingly, the petitioners’ argument challenging Articles 117 and 118 of Decreto Ejecutivo N° 26921-MAG on the grounds that they believe an environmental impact assessment requirement for genetically modified organisms was omitted must be rejected, because it has been demonstrated that no such omission exists and that genetically modified organisms are subject to environmental impact assessment in accordance with the guidelines of the aforementioned Regulations.

Paul Rueda L.

pcastrop ggarrof 3 84 2015-06-26T14:09:00Z 2015-08-20T20:30:00Z 1 32005 176032 . 1466 415 207622 11.6505 Print 21 9,05 pto 9,05 pto false false false false MicrosoftInternetExplorer4 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y veintiséis minutos del diez de setiembre del dos mil catorce.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Xinia Lizano Solís, portadora de la cédula No. 2-0394-0529 en su condición personal y de representante de la Asociación para el Movimiento de Agricultura Orgánica Costarricense, Oldemar Pérez Hernández, portadora de la cédula No. 1-0420-0966 en su condición personal y de presidente de la portador de la Asociación Mesa Nacional Indígena de Costa Rica, Ana Beatriz Hernández Barquero, portadora de la cédula de identidad No. 4-0197-01380, Carlos Eduardo López Quirós, portadora de la cédula No.

<![if !supportLists]>2- <![endif]>0664-00325, Claudia Calvo Loward, portadora de la cédula No. 1-0758-0609, Daniel Soto Ortega, portadora de la cédula No. 1-640-324, Femando Bermudez Koumineva, portadora de la cédula No. 1-1460-0552, José Gabriel Rivas Ducca, portadora de la cédula No. 1-0546-1000, Henry Picado Cerdas, portadora de la cédula No.

<![if !supportLists]>3- <![endif]>0403-0272, Jaime Enrique García González, portadora de la cédula No. 1-0533-0503, José María Villalta Flores-Estrada, portadora de la cédula No. 1-0977-0645, Kattia Castro Valverde, portadora de la cédula No. 1-0729-0341, Magaly Lázaro Quesada, portadora de la cédula No. 7-0165-0631, María Rebeca Alvarez Ramírez, portadora de la cédula No. 2-0626-0543, Rebeca Lazo Romero, portadora de la cédula No. 6-0337-084, y Yasy Morales Chacón, portadora de la cédula No. 1-1041-0576; contra los artículos 117, 118 y 132 del Decreto Ejecutivo No. 26921-MAG del 20 de marzo de 1998, que es el Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria, publicado a La Gaceta No. 98 del 22 de mayo de 1998.

Resultando:

<![if !supportLists]>1. <![endif]>- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las doce horas treinta y siete minutos del 12 de diciembre de 2012, los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad de Artículo 117, 118 y 132 del Decreto Ejecutivo No. 26921-MAG del 20 de marzo de 1998, denominado Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria. Alega que: A. Inconstitucionalidad de los artículos 117 y 118 del Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria, por violar el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Los artículos 117 y 118 del Decreto impugnado regulan el otorgamiento de permisos para la liberación al ambiente de materiales transgénicos, sin contemplar la realización previa de una evaluación de impacto ambiental, tal y como establece el artículo 92 de la Ley de Biodiversidad, a pesar de que se trata de una actividad que implica serios riesgos para la biodiversidad nacional.

Ello viola el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, tutelado en los artículos 50 y 89 de la Constitución Política y contraviene instrumentos internacionales como el Convenio sobre Diversidad Biológica, aprobado por Ley No. 7416, que establece, en su artículo octavo, inciso g), que cada parte mantendrá o establecerá medios para regular, administrar o controlar los riesgos derivados de la utilización y la liberación de organismos vivos modificados como resultado de la biotecnología, que es probable tengan repercusiones ambientales adversas, que puedan afectar a la conservación y a la utilización sostenible de la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana. Asimismo, irrespetan las normas impugnadas el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología, que, en su artículo 15, con respecto a la evaluación del riesgo, dispone que: “La parte de importación velará por que se realicen evaluaciones del riesgo para adoptar decisiones...”.

En lo que respecta a la liberación de transgénicos, y debido al peligro comprobado de daños ambientales, el Protocolo de Cartagena es claro en relación con la gestión de riesgo y, sobre la evaluación del mismo, señala en el artículo 16, inciso 2, que se impondrán medidas basadas en la evaluación del riesgo en la medida necesaria para evitar efectos adversos de los organismos vivos modificados en la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana, en el territorio de la parte de importación. De lo anterior, se colige que es una obligación del Estado costarricense realizar las evaluaciones necesarias vinculadas al impacto de los transgénicos en la biodiversidad. Los artículos 117 y 118 del Decreto impugnado violan el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículos 50 y 89 de la Constitución Política) porque desprotegen severamente el ambiente.

En el procedimiento y requisitos para otorgar permisos dirigidos a la liberación al ambiente de organismos genéticamente modificados (transgénicos), incluyendo su siembra en el territorio nacional, no contempla la realización de evaluaciones de impacto ambiental que analicen de forma integral y sistemática las consecuencias que las acciones de liberación de materiales transgénicos tienen para nuestra biodiversidad, como requisito previo y condición ineludible para otorgar los respectivos permisos, a pesar de lo establecido en los artículos 17 de la Ley Orgánica del Ambiente y 92 de la Ley de Biodiversidad. Sostienen que es un hecho irrefutable que la siembra y liberación al medio natural de organismos genéticamente modificados es susceptible de afectar considerablemente y hasta dañar en forma irreparable la biodiversidad, como consecuencia de la transferencia de genes -contaminación genética- proveniente de materiales u organismos transgénicos hacia especímenes silvestres, que hasta entonces no habían estado en contacto con esos genes, que podrían sufrir alteraciones imprevistas e irreversibles.

Frente a situaciones que pudieran afectar el equilibrio de los ecosistemas, la biodiversidad e incluso la salud humana, el Estado debe actuar como un garante. Esta obligación estatal estaría siendo violada por el Reglamento impugnado, porque desconoce la obligación prevista en el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, que exige la evaluación de impacto ambiental de las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, previa por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Lo anterior es acorde con el Principio 17 de la Declaración de Río sobre medio ambiente y desarrollo, suscrita por Costa Rica. En el caso concreto de proyectos susceptibles de afectar la biodiversidad de nuestro país, existe además una norma expresa que establece la obligatoriedad de realizar previamente estas evaluaciones, el artículo 92 de la Ley de Biodiversidad.

Esta norma se encuentra estrechamente relacionada con el artículo 44 de la misma ley que establece que los mecanismos y procedimientos para la liberación o introducción de organismos modificados genéticamente deben orientarse a evitar y prevenir daños o perjuicios, presentes o futuros a la salud humana, animal o vegetal o la integridad de los ecosistemas. Además, existen compromisos adquiridos por el estado costarricense, en el Convenio sobre Diversidad Biológica (Ley 7416) que establece, en su artículo octavo, inciso g), que cada parte mantendrá o establecerá medios para regular administrar o controlar los riesgos derivados de la utilización y la liberación de organismos vivos modificados como resultado de la biotecnología, que probable tengan repercusiones ambientales adversas, que puedan afectar a la conservación y a la utilización sostenible de la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana.

Concluyen que, si existe posibilidad de que la liberación de productos transgénicos llegue a afectar la biodiversidad, el Estado tiene la responsabilidad de regularlos, administrarlos y controlarlos, mediante evaluaciones de riesgo o impacto ambiental con el fin de atender de la mejor forma los riesgos mencionados. En ese mismo sentido, el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología, en su artículo 15, refiere a la evaluación del riesgo. Específicamente el inciso segundo expresa: “La parte de importación velará por que se realicen evaluaciones del riesgo para adoptar decisiones...”. En lo que respecta a la liberación de transgénicos y debido al peligro comprobado de daños ambientales, el Protocolo de Cartagena es claro en relación con la gestión de riesgo. Sobre la evaluación del mismo, señala, en el artículo 16, inciso 2, que se impondrán medidas basadas en la evaluación del riesgo en la medida necesaria para evitar efectos adversos de los organismos vivos modificados en la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana, en el territorio de la parte de importación.

Es una obligación del Estado costarricense realizarlas evaluaciones necesarias vinculadas al impacto de los transgénicos en la biodiversidad. Además, el mismo Protocolo señala que debe tratarse de estudios con una base científica sólida y con técnicas reconocidas (artículo 15). De lo anterior, se desprende que, además de las disposiciones de derecho interno que responden al artículo 50 de la Constitución Política, existen compromisos internacionales que ha adquirido el Estado, y que deben ser respetados en función de garantizar el acceso a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado para todas las personas; y es a través de la realización de estudios de impacto ambiental, que se satisface esta obligación. El artículo 118 únicamente habla de que el servicio Fitosanitario del Estado y la Comisión Técnica de Bioseguridad solicitarán información a los interesados en obtener el permiso. Pero no contiene un verdadero proceso de evaluación de impacto ambiental, donde se analicen de forma integral las diversas variables que puedan incidir en una eventual afectación sobre la biodiversidad.

La ambigüedad utilizada en la redacción de la norma impugnada entraña altísimos riesgos de que para este tipo de proyectos no se analicen con el mismo grado de rigurosidad sus impactos ambientales. Además, una evaluación de impacto ambiental, no se agota en la detección de los posibles impactos ambientales de una actividad, sino que implica además el seguimiento durante toda la vida útil del proyecto. Las normas reglamentarias impugnadas reducen y debilitan el nivel de protección ambiental establecido en la legislación especial dictada para proteger la biodiversidad, sustituyendo el requisito de realizar una evaluación de impacto ambiental por exigencias mucho más laxas como entregar información. La reducción no tiene fundamento ni justificación razonable. Tampoco contemplan las normas impugnadas mecanismo alguno para consultar al órgano técnico especializado en materia de biodiversidad (CONAGEBIO) sobre las eventuales afectaciones de cada proyecto específico.

B. Derecho constitucional a la participación ciudadana, principio democrático, derecho de participación en asuntos que puedan afectar el ambiente, derivado del derecho constitucional al ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículos 9 párrafo 1 y 50 de la Constitución Política. El artículo 132 del Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria violenta, en forma grosera, el derecho de participación ciudadana, particularmente el derecho de toda persona a participar en aquellos asuntos donde se discuta una posible afectación al ambiente, consagrados en el párrafo primero del artículo 9 y en el párrafo segundo del artículo 50 de la Carta Magna, porque establece que será confidencial “toda la información técnica o científica” que aporten las personas físicas o jurídicas interesadas para los respectivos registros de estos productos. Se trata de una restricción abusiva y desproporcionada al derecho fundamental de toda persona a obtener información sobre asuntos de interés público que, además, limita el derecho de participación ciudadana en asuntos susceptibles de afectar el ambiente a tal punto de hacerlo nugatorio, lo que contraviene el Protocolo de Cartagena en su artículo 23, que señala que las partes procurarán que la concienciación y educación del público incluya el acceso a la información sobre organismos vivos modificados identificados de conformidad con el presente protocolo que pueden ser importados (..) Además, por mandato constitucional la información relacionada con proyectos que afectan el ambiente es pública, así lo establece el artículo 24 de la Ley Orgánica del Ambiente sobre la consulta de expedientes de evaluaciones de impacto ambiental, pues sólo teniendo acceso a la información se puede ejercer plenamente el derecho a la participación ciudadana, mediante oposiciones fundadas y oportunidad para refutar las pruebas y documentos aportados por la persona o empresa solicitante del permiso.

Sin acceso a la información técnica aportada para justificar un permiso de liberación de transgénicos tampoco es posible evaluar si dicho permiso estuvo bien o mal otorgado, si la resolución que lo otorgó se encontraba bien o mal fundamentada, porque simplemente no se ha tenido pleno acceso a las pruebas y los fundamentos técnicos en que dicha resolución se sustenta. El derecho a la participación del pueblo en la toma de decisiones públicas es un derecho de primacía constitucional, por ello es responsabilidad del Estado garantizar su efectivo cumplimiento. El artículo 132 del Decreto Ejecutivo N.26921-MAG establece una restricción injustificada, desproporcionada, que se impone por vía reglamentaria, irrespetando el principio de reserva de ley.

<![if !supportLists]>2. <![endif]>- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que le asisten los intereses difusos por cuanto las normas impugnadas lesionan el derecho de toda persona a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como el derecho de participación ciudadana en asuntos que afectan el ambiente.

<![if !supportLists]>3. <![endif]>- Por resolución de las doce horas cinco minutos del 31 de enero de 2013, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y al Ministerio de Agricultura y Ganadería.

<![if !supportLists]>4. <![endif]>- La Procuraduría General de la República rindió su informe, en el que señala que no objeta la legitimación de las asociaciones y personas accionantes, además de que el artículo 50 constitucional establece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado como derecho subjetivo, expresa que el Estado tiene el deber de tutelarlo y protegerlo. Este deber tiene el estatus de principio constitucional y del mismo se desprenden otros principios como el preventivo y el precautorio en razón de los cuales se concretan las formas en que el Estado cumple con su deber de tutela y protección ambiental. El principio preventivo parte de la certeza de que determinadas actividades generan daños, alteraciones o modificaciones significativas al ambiente, por ello se toman medidas para evitarlos, mitigarlos o corregir sus efectos, por ello se obliga a la respectiva evaluación (Véase sentencia de la Sala Constitucional No. 2003-6311 del 3 de julio de 2003).

Además, cita el artículo 17 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, que establece la actividad que genere un impacto negativo considerable en el ambiente debe tener una evaluación, así como por el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente. El artículo 14, párrafo 1), acápite a), del Convenio sobre Diversidad Biológica, adoptado en la Conferencia de Ríos (Ley No. 7416 de 30 de junio de 1994) establece el compromiso asumido por los estados partes de establecer procedimientos adecuados para evaluar el impacto sobre la biodiversidad. Concluye que es jurídicamente obligatoria la evaluación, según el artículo 17 de la Ley citada, como del numeral del Convenio sobre Diversidad Biológica. Si bien el deber constitucional de tutela del ambiente atribuido al Estado implica evaluar el impacto ambiental de determinadas actividades humanas, la especificación de cuáles actividades concretas deben ser evaluadas corresponde al legislador.

Las actividad a evaluar recaen en otros normas legales o de rango reglamentario, estando, en este último, el Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004 y sus reformas, estableciendo cuáles son las distintas actividades que deben ser evaluadas según los distintos instrumentos allí regulados. Asimismo, hay diversas leyes que regulan lo propio para determinadas actividades. El artículo 32 de la Ley de Biodiversidad establece que cuando así lo juzgue necesario la Oficina Técnica de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO) solicitará la ELA de los proyectos que puedan afectar la biodiversidad. Pero, además, en el artículo 93, dispone que la SETENA deberá incluir en las guías que elabora para las ELA los cambios que las actividades a evaluar pueden generar en la biodiversidad. En el caso interesa, la producción, uso, introducción y liberación de organismos genéticamente modificados (OGM).

El Protocolo sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre Diversidad Biológica, Ley No. 8537 de 23 de agosto de 2006, define, en su artículo 3, inciso g), a los organismos genéticamente modificados como “cualquier organismo vivo que posea una combinación nueva de material genético que se haya obtenido mediante la aplicación de la biotecnología moderna”. La biotecnología moderna está definida en el numeral 3, inciso i), como “a. Técnicas in Vitro de ácido nucleico, incluidos el ácido desoxirribonucleico (ADN) recombinante y la inyección directa de ácido nucleico en células u orgánülos, o b. La fusión de células más allá de la familia taxonómica, que superan las barreras fisiológicas naturales de la reproducción o de la recombinación y que no son técnicas utilizadas en la reproducción y selección tradicionaV\ La Ley de Biodiversidad, en su artículo 7, inciso 24), define a los organismos genéticamente modificados también como “cualquier organismo alterado mediante la inserción deliberada, la delección, el rearreglo u otra manipulación de ácido desoxirribonucleico, por medio de técnicas de ingeniería genética Y se define biotecnología como “cualquier aplicación tecnológica que use sistemas biológicos, organismos vivos o derivados de ellos para hacer o modificar productos o procesos de un uso específicos (...) 22.

Manipulación genética: Uso de la ingeniería genética para producir organismos genéticamente modificados”. La definición del Reglamento impugnado contiene una definición de organismo transgénico que resulta similar al de organismo genéticamente modificado. Concluye que el uso, introducción, liberación y producción de OGMs o transgénicos son actividades que la normativa vigente las enmarca en el término de bioseguridad o seguridad ambiental para regular lo relativo al posible impacto ambiental. Así lo regula el capítulo III de la Ley de Biodiversidad denominado “Garantías Ambientales”. Entiende el artículo 44 de esta Ley, como la regulación para el acceso a los elementos genéticos y bioquímicos de la biodiversidad con el propósito de garantizar la seguridad ambiental ante la posibilidad de que dicho acceso produzca daños o perjuicios a la salud humana, animal o vegetal. Se exige medidas de bioseguridad porque parte del supuesto de que el acceso de la biodiversidad entraña la posibilidad de daño ambiental e incluye, entre los fines de tal acceso, la liberación o introducción de organismos genéticamente modificados o transgénicos.

El uso fuera de los límites de un confinamiento físico normal o recinto cerrado (artículo <![if !supportLists]>2, <![endif]>Decreto Ejecutivo No. 26.921-MAG) es una actividad potencialmente peligrosa para el ambiente, capaz de generar daño ambiental y que el Estado debe evitar el riesgo inherente de dicha actividad. Además del 41 de la Ley de la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, el trámite para la obtención de la autorización, el artículo 117 del Decreto impugnado no existe para la actividad de liberación de transgénicos la realización de una EIA de las que conoce la SETENA y a las que se refiere el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente. Cuando el artículo 92 de la Ley de Biodiversidad hace referencia a la EIA que exige el artículo 17, se refiere a permisos de acceso a la biodiversidad y otros de la Ley de Biodiversidad, y los respectivos reglamentos, y que son de conocimiento de la CONAGEBIO.

Esta disposición aplica a proyectos o programas de investigación o bioprospección que hayan requerido de un permiso de acceso en los términos del artículo 69 de la Ley de Biodiversidad. En el caso, la Oficina Técnica de la CONAGEBIO podría pedir una EIA para un determinado proyecto cuando lo juzgue necesario. Pero, si no es ese el caso, la Ley de Biodiversidad remite a la autorización que otorga el Servicio de Protección Fitosanitaria para la liberación de transgénicos, por lo que el artículo 92 de la Ley de Biodiversidad no sería aplicable. Aunado a lo anterior, el Decreto No.

<![if !supportLists]>31.849- <![endif]>MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC no contempla, en su anexo II, a las actividades de liberación o movilización de transgénicos como actividades que requiera un EIA en algunas de sus modalidades, ni refiere, en su anexo I, a una ley específica que así lo haga. Entonces, la cuestión es si es jurídicamente necesaria, desde la Constitución, una EIA para liberar transgénicos a fin de poder valorar correctamente la constitucionalidad de la normativa legal y reglamentaria que regula el tema. En la interpretación de la Sala Constitucional del artículo 50 constitucional, se señala que es deber del Estado evaluar el impacto sobre el ambiente de las actividades humanas como medio para prevenir sus efectos negativos. Es decir, ha definido esta obligación o mandato constitucional en términos similares a como lo expresa el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente. Pero ha señalado que la norma remite a la ley y los reglamentos, de las actividades sujetas a la EIA; no da pie para una potestad totalmente discrecional, pues si el grado de afectación al ambiente es relevante la normativa debe contemplar a esa actividad entre las que deben ser evaluadas desde el punto de vista de su impacto en el ambiente, so pena de incurrir en una inconstitucionalidad (Sentencia No. 2002-1220 de 6 de febrero de 2002).

La legislación y tratados internacionales establecen que las actividades humanas que puedan afectar la biodiversidad deben ser sometidas a una EIA, y la liberación de transgénicos es una de esas actividades. Según la definición del OGM el efecto negativo más inmediato consiste en la posibilidad de que haya transmisión genética a otros organismos no modificados una vez liberados aquellos. Implica un impacto que se puede considerar negativo, adicional a los herbicidas asociados a este tipo de producción agrícola o incluso la salud animal o humana, aunque aún no haya investigaciones científicas que acrediten y den por cierta tal afectación. Por el peligro de afectación negativa, es que el artículo 46 de la Ley de Biodiversidad exige la adopción de medidas de evaluación y manejo del riesgo para la liberación de organismos genéticamente modificados o transgénicos. Debería estar contemplada entre aquellas que deben cumplir con el EIA, no solo como exigencia legal sino constitucional.

Considera que el artículo 46 de la Ley de Biodiversidad es inconstitucional por insuficiente y por remitir a una autorización o permiso cuyo procedimiento no contempla una evaluación del impacto ambiental de la liberación de transgénicos. En tal caso, el artículo 41 de la Ley de Protección Fitosanitaria y los artículos 117 y 118 de su reglamento, también serían inconstitucionales por ser las normas que regulan el procedimiento para liberar transgénicos sin una EIA realizada de previo. Podría interpretar la Sala que se trata de una inconstitucionalidad por omisión, disponiendo la Sala hacer una reforma al Decreto No.

<![if !supportLists]>31.849- <![endif]>MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC para que este contemple a las distintas actividades que tienen que ver con transgénicos, incluida su movilización y liberación, entre aquellas que deben ser evaluadas desde el punto de vista de su impacto ambiental. Así, junto al trámite previsto en el numeral 46 de la Ley de Biodiversidad, 41 de la Ley de Protección Fitosanitaria yll7yll8desu reglamento, estaría aquel de la EIA ante la SETENA para poder liberar transgénicos. Pide que se solicite un criterio técnico en relación con los alcances de la evaluación y manejo de riesgo que dispone el artículo 46 de la Ley de Biodiversidad para la liberación de transgénicos. En cuanto al artículo 132 del Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria, Decreto No. 26.921-MAG y el derecho de acceso a la información pública y a la participación ciudadana, cita la sentencia de la 2002-03074 de 2 de abril de 2002, pero como todo derecho fundamental tiene límites en su configuración y limitaciones impuestas por ley en su ejercicio.

En cuanto a su configuración, la propia Constitución delimita el derecho a poner a salvo los secretos de Estado; pero, además, lo hace al garantizar en su artículo 24 el derecho a la intimidad y al secreto de las comunicaciones, donde no toda la información que se encuentre en dependencias administrativas es de libre acceso. Solo lo sería aquella que reviste interés público, con exclusión de aquella al ser información sobre o de un sujeto de derecho privado carece de interés público. Citando la sentencia, dice que el límite del derecho de acceso a la información administrativa lo desarrolla como limitaciones a su ejercicio. Una de las más importantes, es la relativa a los secretos industriales o comerciales que pueden formar parte de la información que se encuentra en una dependencia u oficina administrativa. En tal caso, y en principio, tales secretos no serían objeto de libre acceso, lo que se regula por ley No. 7975 de 4 de enero de 2000.

En sentido más amplio, está el artículo 273.1 de la Ley General de la Administración Pública (Ley 6227 de 2 de mayo de 1978). Aunque, en doctrina, se discute si los secretos industriales o comerciales y la información confidencial de los sujetos privados son barreras infranqueables en el caso del derecho de acceso a la información de relevancia ambiental. En todo caso, las limitaciones impuestas por la normativa legal citada son de aplicación al libre acceso a la información administrativa de carácter ambiental. El artículo 47 de la Ley de Biodiversidad, que se complementa con el artículo 6 de la Ley Orgánica del Ambiente, para fomentar la participación ciudadana en la toma de decisiones y en las acciones cuyo propósito sea la protección del ambiente. En lo que tiene que ver con el permiso de liberación de transgénicos, la participación en el proceso de tramitación implica el acceso a la información relacionada con dicho proceso.

El artículo 132 impugnado es demasiado general y abierto, donde la participación ciudadana, en procesos con incidencia en el ambiente; no toda información técnica y científica a que hace referencia la norma impugnada puede tener carácter confidencial. Estima que es inconstitucional por dos razones: restringe el ejercicio de este derecho fundamental por medio de una norma reglamentaria, lesionando la reserva legal en materia de derechos fundamentales; y, por otro lado, porque lesiona directamente lo dispuesto en el artículo 30 constitucional, según el cual el acceso a la información administrativa es la regla y su no acceso la excepción. Considera que aplica la Ley de Información no divulgada y el artículo 273.1 de la Ley General de la Administración Pública.

<![if !supportLists]>5. <![endif]>- La señora Gloria Abraham Peralta, en su condición de ministra de Agricultura y Ganadería, contesta la audiencia concedida, manifestando que el artículo 117 y 118 del Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria no infringen, por acción u omisión, norma o principio constitucional alguno. En este sentido, el artículo 92 de la Ley de Biodiversidad No. 7799 dispone “...A juicio de la Oficina Técnica de la Comisión, se solicitará la evaluación de impacto ambiental de los proyectos propuestos cuando se considere que pueden afectar la biodiversidad. La evaluación se aprobará de conformidad con el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente Continúa citando los artículos 44 y 45 en cuanto señalan que: Para evitar y prevenir daños o perjuicios, presentes o futuros, a la salud humana, animal o vegetal o ala integridad de los ecosistemas, en el reglamento de esta ley se establecerán los mecanismos y procedimientos para el acceso a los elementos de la biodiversidad con fines de investigación, desarrollo, producción, aplicación, liberación o introducción de organismos modificados genéticamente o exóticos /...

El Estado tiene la obligación de evitar cualquier riesgo o peligro que amenace la permanencia de los ecosistemas. También deberá prevenir, mitigar o restaurar los daños ambientales que amenacen la vida o deterioren su calidad/La responsabilidad civil de los titulares o responsables del manejo de los organismos genéticamente modificados por los daños y perjuicios causados, se fija en la Ley Orgánica del Ambiente, el Código Civil y otras leyes aplicables. La responsabilidad penal se prescribe en el ordenamiento jurídico existente (el destacado proviene de la cita transcrita). El artículo 46 regula el registro y permisos de los organismos genéticamente modificados, estableciendo que “Cualquier persona física o jurídica que se proponga importar, exportar, experimentar, movilizar, liberar al ambiente, multiplicar, comercializar y usar para la investigación organismos genéticamente modificados en materia agropecuaria, creados dentro o fuera de Costa Rica, deberá obtener el permiso previo del Servicio de protección fitosanitaria.

Cada tres meses, este Servicio entregará un informe a la Comisión. Obligatoriamente, las personas mencionadas deberán solicitar a la Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad un dictamen que será vinculante y determinará las medidas necesarias para la evaluación del riesgo y su manejo. Toda persona física o jurídica, nacional o extranjera que realice labores de manipulación genética está obligada a inscribirse en el registro de la oficina Técnica de la Comisión”. Las normas exigen que para obtener el permiso, obligatoriamente se requiere el dictamen vinculante de la Comisión Nacional de Bioseguridad, la que determina las medidas necesarias para la evaluación del riesgo y su manejo, según lo establece el artículo 118 impugnado. El artículo 47 dispone la oposición fundada para cualquier persona que desea ser parte del proceso ante la Comisión. Con base en la normativa parcialmente transcrita, se tiene que la misma Ley de Biodiversidad establece las garantías de seguridad ambiental, de manera puntual, sin establecer la obligación de contar con un estudio de impacto ambiental.

Es decir, el EIA no se requiere legalmente como requisito para emitir el certificado de liberación al ambiente, es definitivo y claro que el dictamen favorable vinculante que emite la Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad dispone las medidas necesarias para la evaluación del riesgo y su manejo. La legalidad de la Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad fue dispuesta en la Ley 7664 “Ley de Protección Fitosanitaria”, en su artículo 40, que crea la mencionada Comisión, como órgano asesor del Servicio Fitosanitario del Estado, y en virtud del artículo 111 del Reglamento impugnado, puede asesorar a las instituciones públicas, además del Servicio Fitosanitario del Estado, a las oficinas encargadas de emitir las autorizaciones para los diferentes procesos con organismos modificados genéticamente. El artículo 112 establece la integración de los miembros de la Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad, que incluye los Ministerios de Ciencia y Tecnología, Agricultura y Ganadería, Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, la Oficina de Semillas, la Academia Nacional de Ciencias, la Federación Costarricense para la Conservación del Ambiente y la Red de Coordinación en Biodiversidad (en el informe señala los nombres de la composición actual), lo que comprueba que integra a las diferentes entidades técnicas que deben rendir un informe en la materia de su competencia, que puede ser negativo o favorable al emitir su voto.

En el informe, alude al dictamen técnico final en el casos de solicitudes de semillas de D&PL Semillas Ltda. que fueron resueltas con 7 votos a favor y 2 en contra de la Red de Coordinación en Biodiversidad y de la FECON. Por otro lado, la Ley No. 7554, que es Ley Orgánica del Ambiente, establece que las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, como requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos, que se indican en las leyes o en el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, que, en su artículo 4, describe las actividades, obras o proyectos sujetos al EIA, donde no están incluidos los certificados de liberación al ambiente de productos transgénicos.

Precisamente, el Convenio sobre Diversidad Biológica en su artículo 8 g, establece la obligación de “establecer y mantener medios para regular, administrar o controlar los riesgos derivados de la utilización y la liberación de organismos vivos modificados como resultado de la biotecnología que es probable tengan repercusiones ambientales adversas que puedan afectar a la conservación y a la utilización sostenible de la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana”. El Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica, aprobado por Ley No. 8537, en el artículo 11, establece la obligatoriedad de la valoración y gestión del riesgo con arreglo a procedimientos científicos sólidos, de conformidad con el anexo III y teniendo en cuenta las técnicas reconocidas de evaluación del riesgo. Esas evaluaciones del riesgo se basarán, como mínimo, en la información facilitada a la luz del artículo 8 y otras pruebas científicas disponibles para determinar y evaluar los posibles efectos adversos de los organismos vivos modificados para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana, requisitos que cumple la Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad, por imperativo legal y regulación especial.

Los artículos 117 y 118 son consecuentes con el principio de legalidad al utilizar el anexo III de ese Protocolo en la valoración y gestión del riesgo. Es la Comisión Técnica de Bioseguridad la que realiza la valoración del riesgo y establece las medidas de control necesarias para proteger el ambiente, por lo que el estudio de impacto ambiental no es requerido para estos efectos por mandato legal, sin quebrantar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Analiza los riesgos, tiene obligaciones y potestades de conformidad con la normativa legal para dictaminar. Así, la Comisión ha considerado todas las situaciones de riesgo del cultivo y tipo que se solicita liberar, ya que cada tipo conlleva a un estudio particular. Sobre la participación ciudadana, no existe infracción alguna, ya que conforme se viene desarrollando, al otorgar un permiso de esta naturaleza, de previo, ha sido sometido a la información pública, se valora la manifestación de las partes.

Los artículos 117 y 118 del Reglamento impugnado establecen un procedimiento, por medio del cual de previo al otorgamiento de un permiso de esta naturaleza, la Dirección requiere de un dictamen favorable de la Comisión Técnica de Bioseguridad, integrada por personas técnicas científicas que brindan los dictámenes de las instituciones que representan de acuerdo a la competencia por la materia de cada una de ellas. El fundamento de la Comisión es el artículo 40 de la Ley de Protección Fitosanitaria; analiza las condiciones fitosanitarias del producto vegetal importado, embalaje libre de plagas cuarentenarias o de importancia económica que se han identificado para Costa Rica. A su vez, la Unidad de Análisis de Riesgo del Servicio Fitosanitario las actualiza con base en la información mundial, para lo cual la Comisión de Bioseguridad exige el análisis de riesgo Al y A2. El artículo 117 impugnado se refiere a requisitos fitosanitarios técnicos para la importación, como los materiales OGM plantas o partes de plantas, igualmente deben cumplir con los requisitos preestablecidos y que se hacen del conocimiento del importador cuando solicita el permiso de importación.

El Formato B10-02 es una guía comunicada, como parte del proceso de solicitud, con la que se envía información técnico científica que servirá de base para los miembros de la Comisión, que junto a la información técnica adicional, evalúen el riesgo según sus competencias, y así poder emitir el dictamen técnico en el marco de la evaluación y gestión del riesgo de OGM de uso agrícola. Esta evaluación se realiza con base en las guías internacionales, como lo son las guías de análisis de riesgo establece el Protocolo de Cartagena (Anexos); no es un análisis laxo. Además de la creación de la Comisión en la Ley de Protección Fitosanitaria, se cita en la Ley de Biodiversidad (Capítulo III) y la Ley General del Servicio Nacional de Salud Animal (artículo 6), que comprueba su carácter vinculante, legal, técnico y riguroso para el análisis minucioso de los posibles riesgos que pueda generar el otorgamiento de un permiso que depende de su dictamen.

De los siete miembros de la Comisión, tres son de organizaciones no gubernamentales, de grupos ambientalistas y de la ciencia, integración y funciones que reconoce las autoridades nacionales como un aspecto importante de participación ciudadana frente a las decisiones y cumplimiento e implementación del artículo 23 de la Concienciación y Participación del Público, del Protocolo de Cartagena. Para la participación ciudadana, el artículo 133 dispone publicar dos edictos, uno en un diario de circulación nacional antes de que la Comisión inicie la evaluación del B10-02; se da 10 días para recibir las oposiciones, y otro edicto, en caso de ser aprobado por la Comisión, en el Diario Oficial La Gaceta, son el reflejo de lo dispuesto en el artículo 23 del Protocolo de Cartagena. En acatamiento del artículo 20 del Protocolo de Cartagena, una vez emitido el dictamen favorable es que se publica en el Diario Oficial La Gaceta la información técnica del evento aprobado por la Comisión en el mecanismo de intercambio sobre seguridad de la biotecnología BCH y la página nacional cr.biosafetyclearinghouse.net.

Ante la oposición fundada, según el artículo 47 de la Ley de Biodiversidad, le establece a la Comisión que, de previo a dictaminar, debe comprobar la participación de la sociedad civil en la toma de las decisiones sobre la OGM. En la legislación más reciente, Ley No. 8537 (Protocolo de Cartagena), en sus artículos 15 y 16, sobre el tema, se refiere a una evaluación de riesgo y una gestión de posibles riesgos a la biodiversidad, teniendo también en cuenta la salud humana. La legislación nacional lo tiene en la Ley de Protección Fitosanitaria y su Reglamento. La resolución final lleva intrínseco el criterio técnico individual según la entidad que representen sobre posibles efectos a la biodiversidad, que incluye ambiente, innovación y promoción tecnológica (tecnologías nuevas), protección de la planta de valor económico y promoción tecnológica (tecnologías nuevas), protección de la planta de valor económico y posibles riesgos fitosanitarios (plagas), desde el aspecto y conceptos de técnicas de transformación, mecanismos de transformación, estabilidad del gen, etc., sobre el componente relacionado con la calidad y pureza de los materiales de reproducción.

El artículo 132 del Reglamento que regula el carácter confidencial de los registros, tiene fundamento en la ley, en dos legajos por separado, uno de carácter administrativo, el cual tiene acceso público desde el momento que es presentado ante el Servicio Fitosanitario del Estado, y otro confidencial, así declarado por el interesado con acceso únicamente los miembros de la Comisión que evalúan la información técnica ahí declarada, previo firma de acuerdo de confidencialidad y solicitado a la Presidencia de la CTNbio. El artículo 132 del Reglamento se refiere a la confidencialidad de la información técnico científica sobre productos transgénicos, donde no se quebranta el principio de reserva de ley, dado que está basada en normas de rango superior, como la Ley, los Tratados internacionales y la Constitución. El Protocolo de Cartagena, en el artículo 21, establece que cada parte protegerá la información técnico jurídica que se declare confidencial conforme a los incisos 1 y 2, de manera que no es injustificada y desproporcionada.

Solicita declarar sin lugar la acción. - <![if !supportLists]>6. <![endif]>- El señor Danilo Rodríguez Montero solicita se le admita como coadyuvante de la acción, argumenta que existe ausencia al derecho de publicidad y a la justicia por las acciones que considera “secretas”, y a la infracción al ejercicio de la ciudadanía, como de participación, dado que podría afectarse las siembras autóctonas de maíz.

<![if !supportLists]>7. <![endif]>- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 038, 039 y 040 del Boletín Judicial, de los días 22, 25 y 26 de febrero de 2013.

<![if !supportLists]>8. <![endif]>- El señor Marvin Rodríguez Cordero, Secretario General del Sindicato de Trabajadoras y Trabajadores de la Educación Costarricense, considera que existe una afectación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y al derecho a la participación ciudadana.

<![if !supportLists]>9. <![endif]>- El señor José Pablo Sánchez Hernández, en su condición de apoderado especial judicial de la Asociación para la Protección Agropecuaria, manifiesta que su representada defiende el interés de varias empresas que realizan actividades en biotecnología en el país, y en virtud de sus estatutos, deben velar porque las actividades lícitas que éstas realizan en el país, pues la liberación al ambiente de organismos genéticamente modificados, no se vean perjudicadas, así como la protección de la información confidencial de sus representadas.

<![if !supportLists]>10. <![endif]>- El señor Adrián Vargas Sánchez, en su condición de Sub Gerente con Facultades de apoderado generalísimo sin limite de suma de D & PL Semillas Limitada, solicita se le tenga como coadyuvante pasivo de la acción. Afirma que los artículos 117, 118 y 132 del Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria no son inconstitucionales. El sistema de bioseguridad costarricense está conformado por diversos instrumentos normativos que sientan las bases fundamentales del sistema y que son desconocidos en la demanda de inconstitucionalidad. La Convención de Diversidad Biológica y el Protocolo de Cartagena establecen un mecanismo especializado para el análisis de los efectos que en la biodiversidad y la salud humana puede ocasionar un proyecto de importación y liberación al ambiente de organismos vivos modificados, diferente de la evaluación de impacto ambiental. Según lo indica el párrafo 4 del Protocolo de Cartagena, este mecanismo llamado “Evaluación de Riesgo”, se crea y desarrolla en concordancia con el Principio 15 de la Declaración de Río y lo regula en el Anexo III del Protocolo de Cartagena.

La Ley de Biodiversidad, la Ley de Protección Fitosanitaria y su Reglamento, acogen estas obligaciones y desarrollan el sistema de bioseguridad costarricense conforme a la normativa internacional, para lo cual crearon varios protocolos o guías denominados “Bios”. Con ellos, se presenta información científica y técnica de los eventos que el solicitante pide se le autoricen. El procedimiento es predominantemente técnico, desarrollado por un órgano técnico del Servicio Fitosanitario del Estado, y se somete a consulta de un órgano multidisciplinario y técnico denominado Comisión Nacional Técnica de Bioseguridad, compuesta por dos representantes de organizaciones ambientalistas, uno de ellos es precisamente actora en esta acción (RED NACIONAL DE COORDINACIÓN EN BIODIVERSIDAD). Esta Comisión u órgano técnico es quien emite un dictamen vinculante para el Servicio Fitosanitario del Estado. Si el resultado es positivo, se abre la fase de seguimiento y monitoreo con informes mensuales que debe presentar el solicitante y con auditorias externas realizadas por otros entes.

En todo el proceso se garantiza la participación ciudadana, ya que no solo hay dos organizaciones ambientales que participan en la deliberación de los permisos, sino que además cualquier persona puede ser parte en el procedimiento, y existe obligación del solicitante de publicar en un diario de circulación nacional, con descripción del proceso que se va a llevar a cabo y sus posibles impactos, así como de publicar en el Diario Oficial La Gaceta el permiso que se otorgue. Igualmente, toda información regulatoria, Evaluación de Riesgo, permisos, solicitudes de importación y liberación al ambiente de organismos vivos genéticamente modificados, entre otras, deben ser publicada en el Centro de Intercambio de Información sobre Seguridad de la Biotecnología, información que es de total acceso al público, que incluso cuenta con una base de datos que se puede consultar libremente por Internet. El expediente es público, salvo que la información sea declarada confidencial de conformidad con la Ley de Información No Divulgada, que reforma el artículo 132 del Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria.

De esta manera, el procedimiento de “Evaluación de Riesgo” es un procedimiento especial para evaluar el impacto ambiental y es especial por así considerarlo los tratados internacionales y la legislación costarricense, por considerarse el mecanismo apropiado para analizar los efectos que en la salud y la biodiversidad puedan tener organismos vivos modificados que se pretendan liberar en un sistema agrícola, siempre bajo un estricto control. Es un procedimiento (i) técnico científico; (ii) conocido por un órgano técnico; (iii) con consulta obligatoria a un órgano técnico y multidisciplinario; (iv) en él que se garantiza una adecuada supervisión, fiscalización y monitoreo de los proyectos que se aprueben; (v) con mecanismos de información al público mediante publicaciones en un diario de circulación nacional y en La Gaceta desde el momento en que se presenta la solicitud; (vi) con participación ciudadana en la toma de la decisión al tener representación la Red de Coordinación en Biodiversidad y la Federación Conservacionista de Costa Rica; (vii) y con acceso a toda la información del expediente administrativo, salvo aquella que está protegida por mecanismos de propiedad intelectual.

<![if !supportLists]>11. <![endif]>- Por resolución de las diez horas dos minutos del veintisiete de marzo de dos mil trece, la presidencia de la Sala resolvió tener como coadyuvantes de la acción a Danilo Rodríguez Montero, a Marvin Rodríguez Cordero, en su condición de secretario General del Sindicato de Trabajadores y Trabajadores de la Educación Costarricense, a José Pablo Sánchez Hernández, en su condición de apoderado especial judicial de la Asociación para la Protección Agropecuaria, y a Adrián Vargas Sánchez, Sub Gerente con Facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de D&PL Semillas Limitada.

<![if !supportLists]>12. <![endif]>- Por resolución del Presidente de la Sala, Gilberth Armijo Sancho de las nueve horas y dieciséis minutos del diecisiete de julio de dos mil catorce, se ordenó la celebración de la audiencia oral a que se refieren los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, para las nueve horas del treinta y uno de julio del dos mil catorce. Se convocó a las partes, coadyuvantes y el Ministro de Ambiente y Energía, Dr. Edgar Gutiérrez Ezpeleta, a la Directora Ejecutiva de la CONAGEBIO, Ing. Marta Ileana Jiménez Fernández, el Presidente de la Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad, Ing. Alex May Montero, y el Ingeniero Freddy Bolaños Céspedes, Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA).

<![if !supportLists]>13. <![endif]>- Por resolución de las nueve horas y cuarenta y nueve minutos del veintiocho de julio del dos mil catorce, el Presidente de la Sala Constitucional bajo una mejor ponderación, aplaza el señalamiento fijado para la celebración de audiencia oral a las nueve horas del treinta y uno de julio de dos mil catorce, y en su lugar, señala para las nueve horas del siete de agosto de dos mil catorce. En esta resolución, se mantienen los mismos términos, partes del proceso y autoridades públicas convocadas originalmente en la resolución de las nueve horas y dieciséis minutos del diecisiete de julio de dos mil catorce.

<![if !supportLists]>14. <![endif]>- De conformidad con lo resuelto en la resolución de las nueve horas y cuarenta y nueve minutos del veintiocho de julio del dos mil catorce, del Presidente de la Sala Constitucional, se celebra la audiencia oral de conformidad con los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la que da inicio a las nueve horas del siete de agosto de 2014. La constancia hace saber la integración del Tribunal, las partes presentes en el acto, y la participación de expertos propuestos por los respectivos interesados, así como del Tribunal. De igual manera, se deja constancia de los siguientes funcionarios públicos convocados a la audiencia; por el Ministro de Ambiente y Energía, los apoderados especiales ingenieros Freddy Bolaños Céspedes y Marta Ileana Jiménez Fernández, esta última también Directora Ejecutiva de al CONAGEBIO; de la Presidencia de la Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad, Ingeniero Alex May Montero; y de la Secretaría General de la Secretaría Técnica Nacional (SETENA), Ing. Freddy Bolaños Céspedes.

El Magistrado Presidente otorgó quince minutos a todas las partes para que realizaran su exposición, y luego cinco minutos adicionales para la réplica y conclusiones del caso. Se deja constancia de que los Magistrados Armijo, Rueda, Castillo y Cruz preguntaron a las partes y expertos. La audiencia finalizó a las doce horas veinte minutos del siete de agosto de 2014.

<![if !supportLists]>15. <![endif]>- Con ocasión de la celebración de la audiencia oral, fueron presentados los siguientes escritos: D&PL para el uso de los equipos de proyección el 29 de julio de 2014; el señor Jaime E. García para ofrecer prueba documentación para mejor resolver el 30 de julio de 2014; José Pablo Sánchez H. para ofrecer a la experta Dra. Ana Sittendfeld Appel para la audiencia de vista el 5 de agosto; Jaime E. García G. para ofrecer prueba técnica y documental del experto Alian Astorga para la vista; Jaime E. García G. para ofrecer prueba técnica y documental del experto Alian Astorga para la vista el 7 de agosto; el señor Jaime E. García G. aporta sus manifestaciones a la vista y prueba documental diversa el 7 de agosto; el Ministro de Agricultura y Ganadería, señor Luis Felipe Arauz Cavallini otorgó poder especial a Yadira Vega Blanco el 7 de agosto de 2014; Alejandro Batalla aporta la exposición documental presentada por el experto Eduardo Pérez Pico ofrecido por D&PL el 7 de agosto de 2014; el señor Raúl Guevara Villalobos por D&PL aporta prueba documental en dispositivo de almacenamiento electrónico el 7 de agosto; el señor Gustavo Madrigal Phillips presentación sobre la apicultura en Costa Rica el 7 de agosto; Yasi Morales Chacón, sobre el tema del maíz criollo y prueba documental el 7 de agosto; José Pablo Sánchez Hernández aporta la impresión de la exposición de la Dra. Sittenfeld el 7 de agosto de 2014; Edgar E. Gutiérrez Ezpeleta, el Poder Especial Judicial que otorga a Freddy Bolaños Céspedes y a Marta Lilliana Jiménez Fernández el 7 de agosto de 2014; Carlos Eduardo López Quirós, un documento no firmado y sin la constancia de presentación, y finalmente, el señor Jaime E. García G. sobre prueba documental para mejor resolver del 12 de agosto, D&PL Semillas agrega al expediente nuevas argumentaciones y prueba documental, lo mismo sobre la situación de la apicultura con la TJE, el 22 de agosto, todas las fechas de dos mil catorce.

<![if !supportLists]>16. <![endif]>- Por constancia de las nueve horas veintinueve minutos del 3 de septiembre, suscrita por el magistrado Presidente de la Sala Constitucional, se dejó razón de la imposibilidad del Tribunal para resolver la acción de inconstitucionalidad, en la fecha mencionada, a raíz del fallecimiento de la madre del magistrado ponente ese mismo día, y de la licencia correspondiente, de conformidad con el párrafo sétimo del artículo 44 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ley.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

<![if !supportLists]>I. <![endif]>- Sobre la admisibilidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa, cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el procurador General de la República, el contralor General de la República, el fiscal General de la República o el defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directaEn segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de 11intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal No. 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres:

"... Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.

Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter".

En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto, deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos.

Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda, de ninguna manera, llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales.

<![if !supportLists]>II. <![endif]>- Sobre la legitimación en el caso concreto. No existe duda para el Tribunal de que las personas accionantes, así como las asociaciones que de igual manera interponen la acción de inconstitucionalidad, pretenden la declaratoria de normas reglamentarias por la infracción al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El tema que nos ocupa, amerita la revisión de constitucionalidad de los reclamos contra las disposiciones, dado que, en efecto, las pretensiones se residencian en consideraciones de bioseguridad, a partir de la liberación de productos transgénicos al medio ambiente. Claramente, la legitimación directa que provee los intereses difusos hace necesario admitir la acción para su discusión y resolución.

<![if !supportLists]>III. <![endif]>- Objeto de la impugnación. En la acción de inconstitucionalidad se promueve la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 117, 118 y 132 del Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria, Reglamento No. 26921-MAG del 20 de marzo de 1998, publicado a La Gaceta No. 98 del 22 de mayo de 1998. Dichos numerales establecen lo siguiente:

“Artículo 117.—De la importación y liberación de material transgénico de uso en la agricultura. Toda persona física y jurídica que desee liberar al medio ambiente y/o importar materiales transgénicos o sus productos, requiere de un certificado fitosanitario de liberación al ambiente y cumplir con los requisitos fítosanitarios de importación. Para la movilización dentro del país se requiere que el interesado dé aviso a la Dirección, de acuerdo al formato BIO-02.

El Departamento de Servicios Fítosanitarios Internacionales, en coordinación con la Comisión de Bioseguridad expedirá los requisitos fítosanitarios de importación y las medidas de bioseguridad de los materiales transgénicos.

Artículo 118.—Del certificado para liberación al medio ambiente de productos transgénicos. Para obtener el certificado de liberación al medio ambiente, el interesado deberá presentar la solicitud en el formato B10-02 a la Dirección, en original y dos copias. La Dirección, en un plazo de 30 días naturales, emitirá la contestación correspondiente de aprobación o de indicación de la información que se requiere para que se encuentre completa. De no estar completa, se solicitará al interesado la información faltante, quien tendrá un plazo de 60 días hábiles para presentarla. En casos excepcionales y a criterio de la Dirección, el plazo de 60 días hábiles para presentarla, podrá ser prorrogado, a petición de parte y según se traten las circunstancias especiales. Solicitada la prórroga la Dirección deberá contestar en un plazo máximo de 5 días hábiles, si lo aprueba o no.

Estando completa la información dentro del plazo indicado, la presentará a revisión a la Dirección, el que tendrá un plazo máximo de 60 días naturales para resolver lo que corresponda.

La Dirección someterá la solicitud a revisión de la Comisión Técnica de Bioseguridad y una vez obtenido el dictamen favorable, la Dirección será la responsable de conceder el certificado de liberación al medio ambiente de productos manipulados mediante ingeniería genética, conforme al formato BIO-03.

El certificado fitosanitario de liberación al ambiente y permiso fitosanitario de importación emitidos, son válidos únicamente para la liberación en campo y/o importación y/o movilización, investigación o reproducción del material, este certificado y permiso no incluyen la comercialización en el país de productos transgénicos como alimentos. Por lo cual todos los ensayos y movilizaciones que se hagan de material transgénico en territorio nacional, son objeto de solicitud, seguimiento y vigilancia por parte de la Dirección “Artículo 132.—De la confidencialidad de la información técnica y científica sobre productos transgénicos. Toda la información técnica y científica que aporten las personas físicas y jurídicas para los respectivos registros tendrá carácter confidencial”.

<![if !supportLists]>IV. <![endif]>- Cuestiones preliminares: el mejoramiento vegetal. De previo a resolver los puntos cuestionados en la acción, la Sala debe precisar que no siempre el avance del hombre se ha visto desligado de los oficios que ha tenido que aprender para mejorar su supervivencia. Precisamente, la historia nos revela los indicios de cómo aprendió a dominar el medio ambiente mediante la caza y la utilización de las plantas para alimentarse o incluso hasta curarse. Ese avance no ha sido fácil, sin embargo, de la mano de la tecnología y el dominio del arte logró modificar su entorno cada vez mejor, hasta lo que somos hoy en día. Los antropólogos actualmente debaten el momento en que nuestros antecesores aprendieron a utilizar la cocción de los alimentos, lo que algunos destacan que permitió la evolución del homo erectus al homo sapiens. Tanto el descubrimiento del fuego como su uso en los alimentos produjeron una mejoría que repercutió en el desarrollo del cerebro humano, a lo largo de los milenios.

Hoy en día, en lugares como Italia, Rusia y República Checa se ha logrado recolectar evidencias que demuestran que se utilizaban granos con almidones para preparar pan, incluso hasta hacer fermentos, etc. Se estiman que estos hallazgos datan desde hace unos treinta mil años. El aprovechamiento en la naturaleza de las plantas, como de sus frutos, constituyó un tema primordial, que permitiría la supervivencia de los grupos humanos diseminados en el mundo. Se debate la razón por la cual se pasó de los pueblos nómadas hace doce mil años a una vida más sedentaria, algunos lo ligan al dominio de la agricultura, que, aunado a las ventajas de la cocción de los alimentos, en tanto mejora la digestión, aprovechamiento y su preservación, lo cierto es que los asentamientos humanos llegan a depender de la agricultura. Debe destacarse otro momento difícil de ubicar, pero que se propició con el dominio de los cultivos, que es precisamente cuando el hombre aprendió, por observación, la existencia de diferentes formas para mejorar los frutos de las plantas (como también sus animales domésticos), a través de la utilización de técnicas rudimentarias que se heredaron de una generación a otra.

Estos mejoramientos le permitieron asegurar aún más su supervivencia al sacar mejor provecho de las fuentes de alimentos, y al favorecer los cambios deseables en los seres vivos, lo que permite mantener la pureza de ciertas variedades, utilizando la simple observación. Esta técnica se conoce como la selección masal. ¿Qué consecuencia tuvo esto para la agricultura? Cuando se cuenta con poblaciones con una variabilidad observable, se está en condiciones de seleccionar la mejor, porque logra eliminar o mantener aquello que cumple con un determinado fenotipo de la siembra conjunta, que podría hacerla más o menos deseable. En momentos más refinados de la técnica, se utilizó la reproducción de las plantas con la polinización cruzada, sin saber que lo que se estaba haciendo era una manipulación intracelular de las plantas, pero con grandes beneficios para el mejoramiento de los productos que se obtenían de la agricultura.

La selección masal, es también una forma de manipulación -inmemorial- mediante la utilización de la totalidad de los genes de una planta (pero normalmente sin cruzar barreras taxonómicas, sino solo entre especies familiares). El carácter, sin embargo, es que sus productos están sujetos al azar por la propia naturaleza, lo que permitió ciertos avances en la agricultura, en la década de los setenta del anterior Siglo, cuando se perfeccionó otro sistema, con los profesionales en las ciencias de la genética. Se avanza de un sistema menos controlado por el ser humano a otros cuyos cambios se manifiestan más vertiginosos por la intervención de la técnica y la ciencia. Es decir, los biotecnólogos emplean un control en un laboratorio del cruce intracelular, de forma mecánica de un ADN a otro, incluso más allá de las familias taxonómicas.

<![if !supportLists]>V. <![endif]>- Continuación. La dicotomía de la revolución verde.- Ciertamente, hacer más eficiente la producción masiva de los alimentos del mundo es, y ha sido, un verdadero reto. Así fue predicho por las teorías maltusianas que pronosticaban serios problemas en el abastecimiento de alimentos para la humanidad, dado que la producción se quedaría atrás de la demanda por la explosión demográfica mundial, y cuya respuesta produjo en los países industrializados y después en aquellos en vías de desarrollo, mayor eficiencia en la producción, utilizando la combinación cada vez más de variedades mejoradas de plantas, de la química (para el control de las plagas y mejoramiento de los nutrientes) combinadas con buena irrigación, y aprovechando las tecnologías de punta. Ciertamente, como resultado de estos procesos con los diferentes avances tecnológicos, se le llegó a denominar la revolución verde, la que podría satisfacer la demanda de alimentos en el mundo, mediante estos procesos industrializados.

Esta llamada revolución llega desafortunadamente con eventos que amenazan la salud de la población y del medio ambiente, como el uso de productos químicos persistentes (que fue y sigue siendo) una realidad, pero, lógicamente, hoy en día no todos esos productos se mantienen en uso, o aquellos que se quedaron pueden ser controlados, y prohibidos para determinados usos. Precisamente, porque se pueden ejercer mecanismos de control, a través del análisis residual y de la educación de la población, se tomaron medidas para erradicar prácticas y así disminuir los riesgos connaturales a la actividad. Es claro que hay saltos en los avances y retrocesos de la tecnología. Es una verdad de Perogrullo que en el mercado se dispensan productos químicos que se deben utilizar cuidadosamente, cuya excepción no es en la agricultura, porque pueden incidir negativamente en la salud de los agricultores o en el público en general, de ahí que acaso no está presente en nuestras vidas diarias el criterio de un buen padre (o madre) de familia medio para la preparación de los alimentos provenientes de la agricultura (cultivada con o sin químicos); sobra decir entonces que su observancia evitaría injerir fintas, vegetales o alimentos sin lavar, para eliminar químicos indeseables o simplemente para descartar las bacterias perjudiciales para la salud.

Incluso, de cara a otros problemas de la humanidad, se puede asumir que el peligro es inminente en productos farmacéuticos utilizados para tratar o curar enfermedades, cuyos principios activos dosificados producen beneficios en la salud humana, pero, que si son utilizados en altas dosis causan perjuicios, y aun, en el primer supuesto, de las virtudes de los medicamentos no se pueden descartar efectos secundarios, enlistados como contraindicaciones, que pueden hasta causar la muerte, aún suministrados bajo receta médica. Pese a todo ello, no son prohibidos si la comprobación de los riesgos se mantienen en lo mínimo y cuando los beneficios superan los riesgos. Otros ejemplos pueden darse para otra gran cantidad de actividades humanas, siendo claro que aunque exista el principio precautorio que obliga a tomar medidas o detener una determinada actividad humana frente a un peligro de daño grave e irreversible en supuestos de incerteza científica absoluta, a juicio del Tribunal, no siempre se justifica que esa ausencia del rigor científico sacrifique los beneficios (ni medidas limitativas y exhaustivas), sin contrapesar todos los intereses en juego, y los beneficios bajo ciertos supuestos de riesgo, pues siempre deben existir razones de peso que permitan concluir que aún frente a controles, los efectos de los daños pueden ser inminentes pero delimitados. Por sentencia No. 2006-17747 de las catorce horas con treinta y siete minutos del once de diciembre de dos mil seis, se estableció que:

“Dicho simplemente, la suma de un estado de incertidumbre científica o tecnológica, -ante la carencia, insuficiencia o inadecuación de la información y conocimientos científicos disponibles acerca de la causalidad, magnitud, probabilidad y naturaleza de la lesión- y la posibilidad o amenaza de un eventual daño serio e irreversible es igual o debe ser equivalente a una acción precautoria o anticipada, la que puede tener por contenido, incluso, la prohibición o eliminación de determinados productos, actividades o sustancias. Lo anterior supone una evaluación objetiva del riesgo y de la relación costo beneficio de la omisión o acción precautoria a la luz de la evidencia científica disponible que permita concluir que ésta es insuficiente, ausente o inadecuada, de modo que el principio precautorio no puede justificar la adopción de medidas arbitrarias y eventualmente discriminatorias. De otra parte, la aplicación del principio precautorio no supone una fosilización del estado de cosas vigente, al momento de adoptar las acciones pertinentes, que impida el progreso y la innovación, puesto que, las medidas de intervención o restricción deben mantenerse vigentes en tanto la información científica sea incompleta o no concluyente y el riesgo de la lesión sea serio e irreversible, por lo que admiten su revisión periódica a la luz del progreso científico.

Asimismo, al disponerse las medidas de restricción o intervención se debe respetar el principio de proporcionalidad, de modo que sean proporcionadas al nivel de protección y a la magnitud del daño potencial o eventual. El principio precautorio tiene sustento en que el medio ambiente y los ecosistemas no tienen la capacidad de asimilar o resistir ciertas actividades, productos o sustancias, de modo que busca anticiparse al daño y proteger la salud humana y el medio ambiente ” (lo escrito en negrita no es del original).

La acción de inconstitucionalidad reclama la inconstitucionalidad de los artículos 117, 118 y 132 del Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria, basados en la premisa de que todos los productos transgénicos son nocivos para el medio ambiente, y la salud humana, lo que comprueban con varios estudios científicos. Es claro que la posición tiene grandes retos que es necesario contextuar, y así no caer en la pretensión de desvirtuar una determinada técnica científica para el desarrollo de procesos productivos agroindustriales con la biotecnología. El problema que se cuestiona en la acción tiene que ver con la forma en que se evalúan los procesos productivos de esta última actividad, especialmente porque alrededor de todas estas formas de manipulación, se produce una gran cantidad de debates que apuntan a los peligros de la tecnología, y otros de los abundantes beneficios. Así, pues, el objeto de la acción de inconstitucionalidad no es la prohibición de la técnica, la prohibición de los transgénicos, sino la forma en que deben evaluarse para otorgar el permiso respectivo.

En un extremo, algunos apuntan a problemas apocalípticos de la tecnología por daños irreparables a los ecosistemas, como a la salud humana; en el otro, a la panacea de la agricultura: a la seguridad que tienen y la forma de alimentar a los millones de seres humanos que la tierra tiene insuficientemente nutridos. En el centro del debate abundan los análisis, evaluaciones e investigaciones científicas que les son instrumentales, que se atribuyen la autoridad para sustentar cualquiera de los dos extremos señalados o para descalificarlos. Contrastado todo lo anterior, tanto en nuestro país como en otros países del mundo se practican las agriculturas tradicionales, y las nuevas tecnologías, como es lógico desde un punto de vista económico y de eficiencia, se producen en menor escala productos orgánicos frente a los procesos más industrializados, con las limitaciones propias de cada una de las técnicas, especialmente para la salud humana, donde los primeros normalmente se cotizan con valores más elevados por sus cuidados más intensos, como también por su limitada oferta; mientras que los otros de producción en masa, son más abundantes, pero requieren de mayores cuidados al ingerirlos.

Incluso, en ciertos lugares del orbe, una gran mayoría de los productos destinados a la alimentación de la población y de los productos que se destinan a la manufactura de medicinas, provienen de los procesos de industrialización que combinan variedades mejoradas, mezcladas con el uso de irrigación, de plaguicidas y fertilizantes para el control de las malezas, plagas, o suplir nutrientes para mejorar sus condiciones de desarrollo y sus cosechas. El sentido común nos aconseja conducimos de una determinada manera frente a actividades que contienen riesgos, donde el quid del asunto está en determinar si los mismos son probables, evaluables v controlables. De ahí que ciertamente el asunto nos lleva a la forma en que son aprobados los respectivos procesos de evaluación del riesgo de los productos más nuevos de la tecnología. Todo lo anterior, sin olvidar, antes de todo ello, que solo Argentina, Brasil, Canadá, y los Estados Unidos de América, destinan una décima parte de sus áreas cultivables a los productos de la biotecnología, en la que, a su vez, concentran el 90% de la producción de los productos GMO del mundo.

Al día de hoy no se ha demostrado, dentro de una población como la norteamericana, con una tradición institucional sostenida y con una sociedad civil altamente organizada y litigiosa, una consecuencia causante de enfermedades por el consumo de este tipo de productos. Las organizaciones que evalúan los productos para el consumo humano o incluso los instrumentos legales en el orden internacional, no prohíben los productos transgénicos de forma generalizada, sino caso por caso con base en un sistema complejo de evaluación, que establece las limitaciones en respuesta a los riesgos en el ser humano o en el medio ambiente, por producto, y sin descartar, su prohibición cuando lo amerite; por el contrario, los productos circulan libremente porque quedan autorizados por las instituciones nacionales encargadas de velar por la salud y el ambiente, incluidos los del orden internacional público. Por otra parte, la Asociación Americana para el Mejoramiento de la Ciencia, la Organización Mundial de la Salud y la Unión Europea, una vez analizados los organismos genéticamente modificados mantienen niveles de seguridad que no ameritan prohibirse.

Aunque en honor a la verdad, hay varios países de la Unión Europea que los han prohibido, tal es el caso más reciente de Francia v Polonia. Lo cierto es que otros organismos nacionales e internacionales no lo sostienen así, de modo que esta debe ser la base de la discusión. Incluso, puede afirmarse que mucha de la discusión actual reside en las simples preferencias personales, que no deben ser impuestas por un sector a otro, sin que en efecto exista prueba científica que respalde cualquier tipo de prohibición, teniendo como guía que vivimos en una sociedad compleja pero articulada que requiere balancear la libertad con la autoridad. En este sentido, se reitera que no se ha llegado a recomendar la eliminación de la técnica, como tampoco se prevé tal medida. La propia Procuraduría General de la República admite que no existe evidencia científica que apunte necesariamente a la necesidad de proscribir este tipo de alimentos.

Recientemente la FAO ha venido introduciendo conceptos de Desarrollo Verde denominados en Inglés “Sustainable Production Intensification” (SPI) y “Climate Smart Agricultura” (CSA), es decir, por su orden “Intensificación Sustentable de la Producción” (ISP) y “Agricultura Climáticamente Inteligente”. Más aún, en los países de la región asiática y del pacífico, la FAO mantiene el criterio de que se necesita incrementar la capacidad de producción de las tierras arables en un 60% para satisfacer las necesidades alimentarias del futuro de esos pueblos del mundo (estimado para el 2050). Pero los datos que ofrece ese estudio son aún más difíciles para los países en desarrollo porque el incremento deberá ser de un 77% si la población se incrementara en un 98%, según las estimaciones. Por ello, la FAO llama a unir esfuerzos para alcanzar una “segunda revolución verde”, lo que indudablemente conlleva a la paradoja del uso de nuevas tecnologías, como la biotecnología.

<![if !supportLists]>4- <![endif]>- Los productos de la biotecnología: los transgénicos. Son los productos elaborados por el hombre, que se obtienen mediante la utilización de la biotecnología moderna, entendida ésta (como lo hace el Convenio sobre Diversidad Biológica, aprobado por Ley No. 7416 de 30 de junio de 1994, publicado a la Gaceta No. 143 del 28 de julio de 1994, en su artículo 2), como toda aplicación tecnológica que utilice sistemas biológicos y organismos vivos o sus derivados para la creación o modificación de productos o procesos para usos específicos, en este sentido, son los resultados de la biotecnología. A estos productos, se les conoce como Organismo Genéticamente Modificado o por sus siglas OGM (en la literatura en inglés Genetically Modified Organism o GMO) o OVM (organismo vivo modificado) o LMO (Living Modified Organism en inglés). Por otra parte, el artículo 3 del Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología (aprobado por Ley No. 8537 del 23 de agosto de 2006, publicado a la Gaceta No. 227 del 27 de noviembre de 2006), define:

“g) Por “organismo vivo modificado” se entiende cualquier organismos vivo que posea una combinación nueva de material genético que se haya obtenido mediante la aplicación de la biotecnología moderna.

<![if !supportLists]>17.<![endif]>Por “organismo vivo” se entiende cualquier entidad biológica capaz de transferir o replicar material genético, incluidos los organismos estériles, los virus y los viroides.

<![if !supportLists]>18. <![endif]>Por “biotecnología moderna” se entiende la aplicación de:

a Técnicas in vitro de ácido nucleico, incluidos el ácido desoxirribonucleico (ADN) recombinante y la inyección directa de ácido nucleico en células u orgánulos, o b La fusión de las células más allá de la familia taxonómica, que superan las barreras fisiológicas naturales de la reproducción o de la recombinación y que no son técnicas utilizadas en la reproducción y selección tradicional” (lo escrito en negrita no es del original).

La biotecnología moderna es utilizada para aplicaciones biológicas a nivel genético de los seres vivos, sean plantas o animales, que resultan en una mejoría deseada de un nuevo espécimen con una nueva combinación genética. Es así como se obtiene un OGM o un OVM. El genoma es la expresión total del material genético de un organismo vivo que se transmite de generación en generación, que se localiza en los cromosomas de los núcleos de la célula o en el nucleoide de carecer de núcleo para estar presente en el citoplasma de las células. En ellas el ácido desoxirribonucleico, abreviado como ADN, controla la forma en que los organismos se reproducen iguales o similares en el tiempo, mientras que los genes serían los diferentes compartimientos o segmentos de la información hereditaria que almacena el genoma. Un gene alterado podría conllevar a una manifestación positiva o negativa en una determinada variedad, por ende, deseable o rechazable.

De manera comparativa, la modificación genética o el cruce convencional entre plantas tienen en común que se produce una modificación a los genomas de las plantas intervenidas. Comparada con las técnicas tradicionales de la agricultura, la diferencia está en que la selección masal para obtener vegetales mejorados, selecciona las características deseables de dos variedades de plantas por medio de polinización cruzada, de la cual se obtiene un resultado producido por el azar, menos eficiente para llegar a un espécimen más deseable (principalmente entre aquellas familias taxonómicas afines). Esto significa que puede ser necesaria la repetición de los pasos para obtener el mejoramiento vegetal. En contraste con lo anterior, desde 1970 se desarrolló el otro método para modificar el genoma de las plantas desde un laboratorio, bajo condiciones controladas. Identificado el gene del genoma que se quiere modificar, se inserta el ADN de otra planta u organismo vivo, con lo que se consigue el mismo fin, pero más eficientemente.

Esto se puede desarrollar principalmente por dos métodos: mediante la utilización de una célula bacteriana o el bombardeo por medio de un acelerador de partículas metálicas recubiertas con material de ADN previamente seleccionado. No se puede descartar otras formas con el uso de la transferencia de genes en protoplastos mediante el uso de la electricidad. De esta manera, se puede obtener de un cruce de información, entre una planta resistente a una determinada plaga o enfermedad con frutos insulsos con otra con una tara, pero con frutos altamente deseables, sea al alzar o en un laboratorio, para obtener una planta resistente y con producto altamente valioso. Pero como toda actividad u omisión humana, difícilmente resulta neutra en el ambiente, siempre conlleva ciertos riesgos para el ambiente o la salud humana, que es el meollo de la discusión planteada en la acción.

<![if !supportLists]>5- <![endif]>- Sobre el fondo: El acceso a la tecnología y la transferencia de la biotecnología. En la demanda tanto los accionantes como los coadyuvantes activos reclaman, como argumentación principal, la desprotección al medio ambiente, porque el procedimiento administrativo de permisos para liberación en el ambiente de OGM u OVM no prevé un Estudio de Impacto Ambiental. Como consecuencia del criterio de los accionantes, y los coadyuvantes, unidos al de la Procuraduría General de la República, el único procedimiento administrativo válido (desde el sus puntos de vista) es ante SETENA, que debe realizarse para dar protección al medio ambiente. Se dice que existe certeza de que los OGM producen contaminación genética en otros organismos, o perjuicios importantes asociados con el uso de herbicidas, sin embargo sobre este aspecto la Procuraduría se separa por ausencia de datos científicos que lo acrediten. Este Tribunal debe examinar la argumentación del Ministerio de Agricultura y Ganadería, a partir de que la liberación de OGM se hace después de estudios científicos que sostienen exactamente su inocuidad en condiciones controladas.

Debe reconocer este Tribunal que la discusión que subyace en el caso, combina una pugna científica con la del derecho; sin embargo, este Tribunal debe tener por sentado que los fundamentos de la bioseguridad de una determinada tecnología, se encuentran plasmados en instrumentos jurídicos que la regulan en los estratos superiores del ordenamiento jurídico costarricense, el tratamiento de los OGM u OVM se norma en los tratados internaciones acordados desde finales del siglo pasado e inicios del presente. En este sentido, la Convención sobre la Diversidad Biológica y el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica, sientan las bases jurídicas de nuestra discusión, debido a la autoridad superior que tienen éstos frente a las leyes, según el artículo 7 de la Constitución Política, especialmente, porque no puede desconocer la mayoría de este Tribunal que muchas de las objeciones contra la biotecnología, como fuente creadora de organismos nuevos fueron consideradas por las altas Partes en el Protocolo de Cartagena, y porque una vez ratificados imponen obligaciones internacionales sobre la voluntad de los Estados partes, que no prohíben la utilización de material genético en otros organismos vivos, pero sí aboga por procesos que garanticen la seguridad y la sostenibilidad ambiental.

¿Que dice la normativa internacional? Los artículos 8 (g) y 19, párrafo 3o, del Convenio sobre Diversidad Biológica (Río de Janeiro, 1992) establecen mecanismos restrictivos para el ambiente y las repercusiones sobre la salud humana. “Artículo 8. Conservación in situ Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda:

a)...

<![if !supportLists]>3, <![endif]>Establecerá o mantendrá medios para regular, administrar o controlar los riesgos derivados de la utilización y la liberación de organismos vivos modificados como resultado de la biotecnología que es probable tenga repercusiones ambientales adversas que puedan afectar a la conservación y a la utilización sostenible de la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana” (lo escrito en itálica no es del original).

Pero además, “Artículo 19. Gestión de la biotecnología y distribución de sus beneficios <![if !supportLists]>31.850- <![endif]>Cada Parte Contratante adoptará medidas legislativas, administrativas o de política, según proceda, para asegurar la participación efectiva en las actividades de investigación sobre biotecnología de las Partes Contratantes, en particular los países en desarrollo, que aportan recursos genéticos para tales investigaciones, y, cuando sea factible, en esas Partes Contratantes.

<![if !supportLists]>31.851- <![endif]>Cada Parte Contratante adoptará todas las medidas practicables para promover e impulsar en condiciones justas y equitativas al acceso prioritario de las Partes Contratantes, en particular los países en desarrollo, a los resultados y beneficios derivados de las biotecnologías basadas en recursos genéticos aportados por esas Partes Contratantes. Dicho acceso se concederá conforme a condiciones determinadas por mutuo acuerdo.

<![if !supportLists]>31.850- <![endif]>- Las Partes estudiarán la necesidad y las modalidades de un protocolo que establezca procedimientos adecuados, incluido en particular el consentimiento fundamentado previo, en la esfera de la transferencia, manipulación y utilización de cualesquiera organismos vivos modificados resultantes de la biotecnología que puedan tener efectos adversos para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica.

<![if !supportLists]>31.851- <![endif]>- Cada Parte Contratante proporcionará, directamente o exigiéndoselo a toda persona natural o jurídica bajo su jurisdicción que suministre los organismos a los que se hace referencia en el párrafo 3, toda la información disponible acerca de las reglamentaciones relativas al uso y la seguridad requeridas por esa Parte Contratante para la manipulación de dichos organismos, así como toda información disponible sobre los posibles efectos adversos de los organismos específicos de que se trate, a la Parte Contratante en la que esos organismos haya de introducirse ”.

Es claro que el Convenio mencionado no debe interpretarse como un instrumento que permite la veda generalizada de los transgénicos, porque, en efecto, existen usos y aplicaciones que bien pueden beneficiar a la humanidad entera. En diversas partes del Convenio se hace referencia a un piso de la discusión, cuando señala la obligación de establecer medidas cuando es probable tenga repercusiones ambientales adversas que puedan afectar a la conservación y a la utilización sostenible de la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana. Por ello el artículo 8 inciso g) del Convenio hace referencia a las estimaciones de probabilidades, que deben ser cuantificables o calificables por medio del principio precautorio, de modo que, aumentan o disminuyen la intensidad de las regulaciones del Estado según el resultado de estas probabilidades.

Es pertinente señalar el artículo 19.1 y 19.2 del Convenio, este último en cuanto indica que se deberá “... promover e impulsar en condiciones justas y equitativas al acceso prioritario de las Partes Contratantes, en particular los países en desarrollo, a los resultados y beneficios derivados de las biotecnologías basadas en recursos genéticos aportados por esas Partes Contratantes...” En este sentido, el Convenio contiene la obligación internacional de la promoción e impulso de estas actividades, en la producción o en la investigación, para que sean accesibles a los pueblos los beneficios de estos procesos y actividades, como también puedan transferirse a los países que aportan esos materiales. Esta es más que una aspiración, es una obligación internacional en la que los países libremente comprometen sus voluntades para establecer un clima de desarrollo e intercambios para la biotecnología, pues, de otra manera, una prohibición absoluta estaría infringiendo uno de los derechos básicos establecidos entre las Partes, el emprendedurismo, como también la transferencia, promoción e impulso de estos procesos y actividades.

El artículo 16.1 del Convenio establece: “Artículo 16.1 Acceso a la tecnología y transferencia de tecnología <![if !supportLists]>VI. <![endif]>Cada Parte Contratante, reconociendo que la tecnología incluye la biotecnología, y que tanto el acceso a la tecnología como su transferencia entre Partes Contratantes son elementos esenciales para el logro de los objetivos del presente Convenio, se compromete, con sujeción a las disposiciones del presente artículo, a asegurar y/o facilitar a otras Partes Contratantes el acceso a tecnologías pertinentes para la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica o que utilicen recursos genéticos y no causen daños significativos al medio ambiente, así como la transferencia de esas tecnologías” (lo escrito en cursiva no es del original).

Esto se enlaza claramente con el bienestar que produce la tecnología, especialmente la que puede obtenerse de la biotecnología moderna, como una de las formas de satisfacer necesidades fundamentales de la humanidad, como la alimentación, la agricultura sostenible y la salud humana. Entonces, no solo se debe centrar la discusión en que existen ciertos cultivos que se hacen más resistentes a herbicidas o el problema de la contaminación genética, sino también, en los beneficios que incorporan ciertos nutrientes necesarios para el ser humano en los cultivos de arroz, maíz, soya, entre otros, incluso producir plantaciones más resistentes a las sequías, entre otras ventajas, que abre paso a la discusión con el cambio climático. El cómo se hace es también un asunto asumido en el tratado, cuando exige las medidas legislativas, administrativas o de política, para establecer un clima de desarrollo para la investigación o producción.

De esta manera, debe proveerse de un instrumento jurídico que produce un balance adecuado entre ambos intereses, tanto la protección del ambiente, salud y sanidad vegetal y animal, como también el desarrollo como bienes sociales y económicos de los pueblos (compatible con los artículos 45, 46, 47 y 50 constitucionales). De ahí que el artículo 19.3 del Convenio sobre la Diversidad Biológica hace énfasis en un protocolo que discutiría, negociaría y limitaría la permanencia de la biotecnología, como también para garantizar la seguridad de su uso, así como el desarrollo sustentable. Claro está, como se explicará más adelante, no es un uso de la tecnología a la libre, por el contrario la normativa internacional dispone de los mecanismos para materializar el principio precautorio, lo que tiene consecuencias jurídicas de conformidad con el principio de jerarquía normativa, contenida en el artículo 7 de la Constitución Política, porque otorga a los tratados internacionales, cualquiera que sea su denominación: convenios, tratados, protocolos, concordatos, una autoridad superior a las leyes. Estos claramente tienen sus efectos jurídicos sobre el tema que nos ocupa.

<![if !supportLists]>6- <![endif]>- El Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología.- Antes, resulta necesario indicar que cuando esta sentencia se refiere a la bioseguridad, lo hace para indicar el conjunto de políticas, normas y procedimientos fundados en principios científicos, que participan por definición de su rigurosidad, y que permiten evaluar los riesgos inherentes de ciertas actividades del hombre, como en el campo de la biotecnología. La bioseguridad no está limitada al campo de la agricultura, se puede referir a muchas otras actividades humanas que necesitan ser evaluadas mediante procedimientos científicos rigurosos (que van desde la industria armamentista hasta otras actividades productivas más loables de la humanidad), con el fin de determinar si hay un riesgo científicamente factible que debe ser evaluado, y de constituir una posible amenaza, proteger al hombre y al ambiente de sus impactos negativos tomando las medidas más eficaces, a partir de la gestión del riesgo si lo hay.

Las dificultades son grandes porque hay un abanico de intereses en juego, privados como públicos, que se proyectan en muchas direcciones, pero que se amalgaman al evaluar los riesgos de la biotecnología, porque van del fuero interno de la industria hasta la gestión de ese riesgo que interesa a todos, que se debe comunicar, así como las formas de prevenirse y mitigarse eficazmente (de haber potenciales efectos negativos). Precisamente de los compromisos adquiridos en el Convenio sobre la Biodiversidad, en el que los Estados negocian, suscriben y luego amplían sus obligaciones internacionales en el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología. Quienes negociaron este segundo tratado internacional, plasman en su texto cómo dar aplicación al principio precautorio, al balancear dos intereses claramente distintos, evidentemente no pacíficos entre sí y con problemas adicionales por su relación con otros tratados internacionales debidamente pactados (para la protección de la propiedad intelectual como del comercio internacional).

Por un lado, se establece un abordaje reglado al principio precautorio para asegurar que de establecerse limitaciones, éstas respondan a los estudios que garanticen un rigor científico, que brinde una base sólida de evaluación del riesgo, y los otros, que sostienen que ese criterio es una excusa para limitar un principio reconocido del derecho internacional de protección al ambiente. También se alega la utilización de este principio como una formalidad proteccionista para favorecer a productores nacionales. Es claro que la aplicación del principio precautorio ha sido el centro del debate por los defensores de cualquiera de estos intereses, los problemas que se originan desde los diferentes contornos políticos y científicos de la biotecnología, que se reflejan en la negociación del Protocolo, y por ello, en las determinaciones de la bioseguridad para los OGM u OVM que se debe plasmar en los mecanismos para su aplicación en la legislación nacional; sin embargo, debe garantizarse la receptación de las normas de Derecho Internacional Público ya pactadas, como vigentes en nuestro país (artículo 7 de la Constitución Política y 1 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).

Cuando un interesado en importar por primera vez un OGM o un OVM, debe cumplir con la notificación a las autoridades fitosanitarias del país (artículo 8 del Protocolo), dentro de las obligaciones establecidas, se indica, en el artículo 9, lo siguiente:

“Acuse de recibo de la notificación <![if !supportLists]>1. <![endif]>La Parte de importación deberá acusar recibo de la notificación, por escrito, al notificador en un plazo de noventa días desde su recibo.

<![if !supportLists]>2. <![endif]>En el acuse de recibo deberá hacerse constar:

<![if !supportLists]>a) <![endif]>La fecha en que se recibió la notificación; <![if !supportLists]>b) <![endif]>Si la notificación contiene, prima facie, la información especificada en el artículo 8; <![if !supportLists]>c) <![endif]>Si se debe proceder con arreglo al marco reglamentario nacional de la Parte de importación o con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 10.

<![if !supportLists]>3. <![endif]>El marco reglamentario nacional a que se hace referencia en el inciso c) del párrafo 2 supra habrá de ser compatible con el presente Protocolo.

<![if !supportLists]>4. <![endif]>La ausencia de acuse de recibo de la notificación por la Parte de importación no se interpretará como su consentimiento a un movimiento transfronterizo intencional” (lo resaltado en negrita no es del original).

Debe reconocerse que el Protocolo establece los aspectos de la bioseguridad de los OGM u OVM, como legislación internacional, es directamente aplicable en nuestro país, especialmente en cuanto al principio precautorio, el cual contiene normas específicas de aplicación que se incorporan a la legislación nacional. Antes de que el organismo en cuestión ingrese las fronteras debe cumplirse con la Evaluación del Riesgo contenido en el artículo 15 del Protocolo de Cartagena. En el criterio de la mayoría de la Sala, el Protocolo y sus anexos contienen disposiciones que hacen del procedimiento de bioseguridad lo suficientemente completo y riguroso para evaluar la especificidad de la materia que regula, es decir, de los organismos nuevos, sobre los que se requiere evaluar en determinadas circunstancias. A esta conclusión, se llega luego de una lectura detallada del Anexo III del Protocolo, en cuanto regula la Evaluación del Riesgo, y dice que:

“Objetivo <![if !supportLists]>1. <![endif]>El objetivo de la evaluación del riesgo, en el marco del presente Protocolo, es determinar y evaluar los posibles efectos adversos de los organismos vivos modificados en la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica en el probable medio receptor, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana. Uso de la evaluación del riesgo <![if !supportLists]>2. <![endif]>Las autoridades competentes utilizarán la evaluación del riesgo para, entre otras cosas, adoptar decisiones fundamentadas en relación con los organismos vivos modificados.

Principios generales <![if !supportLists]>3. <![endif]>La evaluación del riesgo deberá realizarse de forma transparente y científicamente competente, y al realizarla deberán tenerse en cuenta el asesoramiento de los expertos y las directrices elaboradas por las organizaciones internacionales pertinentes.

<![if !supportLists]>4. <![endif]>La falta de conocimientos científicos o de consenso científico no se interpretarán necesariamente como indicadores de un determinado nivel de riesgo, de la ausencia de riesgo, o de la existencia de un riesgo aceptable.

<![if !supportLists]>5. <![endif]>Los riesgos relacionados con los organismos vivos modificados o sus productos, por ejemplo, materiales procesados que tengan su origen en organismos vivos modificados, que contengan combinaciones nuevas detectables de material genético replicable que se hayan obtenido mediante el uso de la biotecnología moderna, deberán tenerse en cuenta en el contexto de los riesgos planteados por los receptores no modificados o por los organismos parentales en el probable medio receptor.

<![if !supportLists]>6. <![endif]>La evaluación del riesgo deberá realizarse caso por caso. La naturaleza y el nivel de detalle de la información requerida puede variar de un caso a otro, dependiendo del organismo vivo modificado de que se trate, su uso previsto y el probable medio receptor.

Metodología <![if !supportLists]>7. <![endif]>El proceso de evaluación del riesgo puede dar origen, por una parte, a la necesidad de obtener más información acerca de aspectos concretos, que podrán determinarse y solicitarse durante el proceso de evaluación, y por otra parte, a que la información sobre otros aspectos pueda carecer de interés en algunos casos.

<![if !supportLists]>8. <![endif]>Para cumplir sus objetivos, la evaluación del riesgo entraña, según proceda, las siguientes etapas:

<![if !supportLists]>a) <![endif]>Una identificación de cualquier característica genotípica y fenotípica nueva relacionada con el organismo vivo modificado que pueda tener efectos adversos en la diversidad biológica y en el probable medio receptor, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana; <![if !supportLists]>b) <![endif]>Una evaluación de la probabilidad de que esos efectos adversos ocurran realmente, teniendo en cuenta el nivel y el tipo de exposición del probable medio receptor al organismo vivo modificado; <![if !supportLists]>c) <![endif]>Una evaluación de las consecuencias si esos efectos adversos ocurriesen reálmente;d) Una estimación del riesgo general planteado por el organismo vivo modificado basada en la evaluación de la probabilidad de que los efectos adversos determinados ocurran realmente y las consecuencias en ese caso; <![if !supportLists]>e) <![endif]>Una recomendación sobre si los riesgos son aceptables o gestionables o no, incluida, cuando sea necesaria, la determinación de estrategias para gestionar esos riesgos; y <![if !supportLists]>f) <![endif]>Cuando haya incertidumbre acerca del nivel de riesgo, se podrá tratar de subsanar esa incertidumbre solicitando información adicional sobre las cuestiones concretas motivo de preocupación, o poniendo en práctica estrategias de gestión del riesgo apropiadas y/o vigilando al organismo vivo modificado en el medio receptor.

Aspectos que es necesario tener en cuenta <![if !supportLists]>9. <![endif]>Según el caso, en la evaluación del riesgo se tienen en cuenta los datos técnicos y científicos pertinentes sobre las características de los siguientes elementos:

<![if !supportLists]>a) <![endif]>Organismo receptor u organismos parentales. Las características biológicas del organismo receptor o de los organismos parentales, incluida información sobre la situación taxonómica, el nombre común, el origen, los centros de origen y los centros de diversidad genética , si se conocen, y una descripción del hábitat en que los organismos pueden persistir o proliferar; <![if !supportLists]>b) <![endif]>Organismo u organismos donantes. Situación taxonómica y nombre común, fuente y características biológicas pertinentes de los organismos donantes; <![if !supportLists]>c) <![endif]>Vector. Características del vector, incluida su identidad, si la tuviera, su fuente de origen y el área de distribución de sus huéspedes; <![if !supportLists]>d) <![endif]>Inserto o insertos y/o características de la modificación. Características genéticas del ácido nucleico insertado y de la función que especifica, y/o características de la modificación introducida; <![if !supportLists]>e) <![endif]>Organismo vivo modificado.

Identidad del organismo vivo modificado y diferencias entre las características biológicas del organismo vivo modificado y las del organismo receptor o de los organismos parentales; <![if !supportLists]>f) <![endif]>Detección e identificación del organismo vivo modificado. Métodos sugeridos de detección e identificación y su especificidad, sensibilidad y fiabilidad; <![if !supportLists]>g) <![endif]>Información sobre el uso previsto. Información acerca del uso previsto del organismo vivo modificado, incluido un uso nuevo o distinto comparado con los del organismo receptor o los organismos parentales, y <![if !supportLists]>h) <![endif]>Medio receptor. Información sobre la ubicación y las características geográficas, climáticas y ecológicas, incluida información pertinente sobre la diversidad biológica y los centros de origen del probable medio receptor ”.

Basado en lo anterior, por lo extraordinario que pueden ser los OGM u OVM, basados cada uno en su propia individualidad, se puede afirmar que la legislación internacional, no excluye, suprime o anula cualquier posibilidad de una Evaluación o Estudio de Impacto Ambiental, o incluso más exigente científicamente, como se reclama. Por ello, llegamos a la conclusión que es suficiente y se basta a sí mismo.

<![if !supportLists]>7- <![endif]>- Sobre la aplicación del Tratado.- Debe afirmarse que constituye ésta la primera línea jurídica y la columna vertebral de toda la evaluación pactada entre los Estados Parte, la que regula el cumplimiento de un procedimiento de evaluación del riesgo, aplicable a ciertos productos transgénicos, limitado a un bajísimo porcentaje de productos farmacéuticos (excluidos por otros tratados internacionales), con exclusión al tránsito de los OGM a un tercer país, de aquellos de uso confinado, aquellos con fines alimenticios, o aquellos declarados por una reunión de los Estados Partes como seguros. De previo a la importación, por primera vez, de un producto sujeto al Protocolo, la Parte o el exportador debe notificar previamente al Estado importador, momento a partir del cual tiene noventa días (90 días) para decidir cuál procedimiento debe seguir, si el del Tratado o de su legislación nacional.

En cualquiera de los casos, los artículos 9.2.C y 9.3 del Protocolo establecen una vinculación especial, como marco jurídico que es, para la aplicación directa del Tratado o de la utilización de sus términos en el marco reglamentario nacional de la Parte de importación. Los términos de este instrumento internacional son aplicables, pero especialmente en el último caso, resulta imprescindible que sea compatible con las reglas establecidas por el Protocolo, no podría entrar en áreas grises donde los impactos negativos no sea necesario medirlos porque científicamente no hay justificación objetiva que así lo aconseje. Esto tiene repercusiones muy importantes, porque cualquier interpretación de este Tratado debe tomar en cuenta su contexto (presente en las declaraciones de las partes en el preámbulo y anexos), así como el objeto y fin. El artículo 31.1 y 31.2 de la Convención de Viena sobre los Derechos de los Tratados establece que:

ul.- Un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de estos y teniendo en cuenta su objeto y fin. 2.- Para los efectos de la interpretación de un tratado, el contexto comprenderá, además del texto, incluidos su preámbulo y anexos:

Tomando como base un caso hipotético de importación de un producto OGM, se debe partir de que ha sido evaluado y certificado por un país de origen, según los procedimientos que se establecen para su análisis y que bien coinciden con el Protocolo (artículo 20.3 específicamente los resúmenes de las evaluaciones del riesgo o exámenes ambientales, decisiones definitivas acerca de la importación o liberación de organismos vivos modificados, entre otros). Más aún, el Anexo III refiere a la metodología que se debe usar:

“7. El proceso de evaluación del riesgo puede dar origen, por una parte, a la necesidad de obtener más información acerca de aspectos concretos, que podrán determinarse y solicitarse durante el proceso de evaluación, y por otra parte, a que la información sobre otros aspectos pueda carecer de interés en algunos casos.

<![if !supportLists]>8. <![endif]>- Para cumplir sus objetivos, la evaluación del riesgo entraña, según proceda, las siguientes etapas:

<![if !supportLists]>a) <![endif]>Una identificación de cualquier característica genotípica y fenotípica nueva relacionada con el organismo vivo modificado que pueda tener efectos adversos en la diversidad biológica y en el probable medio receptor, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana.

<![if !supportLists]>b) <![endif]>Una evaluación de la probabilidad de que esos efectos adversos ocurran realmente, teniendo en cuenta el nivel y el tipo de exposición del probable medio receptor al organismo vivo modificado; <![if !supportLists]>c) <![endif]>Una evaluación de las consecuencias si esos efectos adversos ocurriesen realmente; <![if !supportLists]>d) <![endif]>[...] ” (Lo resaltado en negrita no es del original).

Sobre el particular, la legislación nacional en el capítulo sobre las Garantías de Seguridad Ambiental, de la Ley de la Biodiversidad, Ley No. 7788, establece que:

“Establecimiento de mecanismos y procedimientos para la bioseguridad. Para evitar y prevenir daños o perjuicios, presentes o futuros, a la salud humana, animal o vegetal o ala integridad de los ecosistemas, en el reglamento de esta ley se establecerán los mecanismos y procedimientos para el acceso a los elementos de la biodiversidad con fines de investigación, desarrollo, producción, aplicación, liberación o introducción de organismos modificados genéticamente o exóticos De ahí que, resultará necesario ver si las disposiciones reglamentarias son compatibles con el Protocolo de Cartagena. Lo primero que emerge del Decreto Ejecutivo impugnado es que establece que para liberar al medio ambiente y/o importar materiales transgénicos o sus productos, se necesita de un certificado fitosanitario de liberación al ambiente y cumplir con los requisitos fitosanitarios de importación. De igual manera, establece otros requisitos, para la movilización, como la tramitación del formulario BIO-02, que incorpora el Anexo III del Protocolo de Cartagena.

Para la importación, el certificado deberá tramitarse con los requisitos fitosanitarios y las medidas de bioseguridad para ese tipo de materiales, entre ellas, la reglamentación señala los tiempos de respuesta de la tramitación. Así, 30 días naturales para la aprobación o de indicación de la información que se requiere para completar, para lo cual se dará 60 días naturales para cumplir. La Dirección deberá resolver en 60 días naturales, previa tramitación de la Comisión Técnica de Bioseguridad para que emita su dictamen favorable. Es la Dirección de Servicios de Protección Fitosanitaria del Ministerio de Agricultura y Ganadería la que expide el certificado de liberación al medio ambiente de productos de la biotecnología, para los usos que indique (liberación en el campo, importación, movilización, investigación o reproducción), no para la comercialización en el país de productos transgénicos como alimentos.

La relación del Decreto Ejecutivo No. 26921 impugnado con el Protocolo de Cartagena es más evidente cuando hace referencia al formulario B10-02, que, en efecto, se constituye en un cuestionario base para la evaluación del riesgo, que responde a los requerimientos del Anexo III del acuerdo internacional, con el cual se inicia el trámite de la evaluación de los OGM u OVM. El principio precautorio contenido en la Ley No. 7788, promulgada con posterioridad a la vigencia del Convenio sobre Diversidad Biológica, no alcanza (ni pretende) el grado de especialización jurídicamente para productos transgénicos que si está contenido en el Protocolo de Cartagena, sometido a la aprobación de la Asamblea Legislativa mediante la Ley No. 8537 cuando establece el procedimiento del acuerdo fundamentado previo contenido en los artículos 8, 9, 10 y 12, y debe considerársele el núcleo duro del Tratado, el cual radica en el artículo 15, que se refiere a la Evaluación del Riesgo.

El artículo 15 dice: “EVALUACIONES DEL RIESGO <![if !supportLists]>1. <![endif]>Las evaluaciones del riesgo que se realicen en virtud del presente Protocolo se llevarán a cabo con arreglo a procedimientos científicos sólidos, de conformidad con el anexo III y teniendo en cuenta las técnicas reconocidas de evaluación del riesgo. Esas evaluaciones del riesgo se basarán como mínimo en la información facilitada de conformidad con el artículo 8 y otras pruebas científicas disponibles para determinar y evaluar los posibles efectos adversos de los organismos vivos modificados para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana.

<![if !supportLists]>2. <![endif]>La parte de importación velará por que se realicen evaluaciones del riesgo para adoptar decisiones en virtud del artículo 10. La Parte de importación podrá requerir al exportador que realice la evaluación del riesgo.

<![if !supportLists]>3. <![endif]>El notificador deberá hacerse cargo de los costos de la evaluación del riesgo si así lo requiere la Parte de importación. ” (lo escrito en negrita y/o subrayado no es del original) Entonces, si el Protocolo es un instrumento internacional directamente aplicable, lo es en la especialidad de la materia, porque debe ser conforme al Anexo III, que contiene los parámetros por los cuales se debe llevar a cabo la evaluación del riesgo. Una decisión de orden político y jurídico coloca esta especialidad por encima de las leyes, en un Tratado marco para la bioseguridad de los productos transgénicos. De lo anterior, hay que destacar que el tratado dilucida qué tipo de abordaje debe hacerse en estos casos, de las evaluaciones del riesgo como un piso o base, caso por caso (Anexo III 6) a partir del cual deben los Estados establecer primero (Io), que las “... evaluaciones del riesgo se basarán como mínimo en la información facilitada de conformidad con el artículo 8 ...” (notificación del exportador), como segundo (2o) “... otras pruebas científicas disponibles para determinar y evaluar los posibles efectos adversos de los organismos vivos modificadosy como tercero (3o) el reconocimiento de los Estados de que existe una obligación internacional adquirida de velar por la realización de la evaluación del riesgo, de conformidad con el artículo 10.

El procedimiento dispone de la necesidad de una decisión comunicada al notificador (exportador) para que el OGM pueda pasar las fronteras. El OGM u OVM bajo el sistema internacional atinente a la biotecnología no solo es analizado en su país de origen, sino que también toda la información que le atañe debe ser escudriñada por las autoridades nacionales al tramitarse la licencia respectiva. En este sentido, el producto transgénico recibe una doble revisión de los datos para la importación, el Tratado acuerda actuar sobre la evidencia científica, analizada con la seriedad, profundidad y experticia competente, para que no se descarte innecesariamente los OGM. Esto permite considerar que las evaluaciones del riesgo puedan ser complementadas con estudios científicos diversos, determinados por criterios expertos, y porque su abordaje debe ser casuístico, según las bases científicas que asisten a la decisión, como también lo es la Evaluación de Impacto Ambiental a cargo de la SETENA.

Pero por su naturaleza casuística debe quedar claro que no es compatible con el Protocolo exigir la EIA o EsIA como regla general de evaluación de un determinado riesgo, porque aunque se considere omiso en diferentes tipos de análisis que se practica en los diferentes procedimientos ante SETENA, no hay en el Protocolo un texto que permita considerar lo contrario, de modo que la naturaleza de la discusión que traen los accionantes está relacionada con la intensidad que se quiere de la regulación estatal. Obsérvese que no está excluido -de plano- el EIA o EsIA, especialmente si hay fundamentos científicos que apuntan a la necesidad de practicarlo. El Anexo III confirma el sentido de todo lo anterior, en el tanto señala que:

“4. La falta de conocimientos científicos o de consenso científico no se interpretarán necesariamente como indicadores de un determinado nivel de riesgo, de la ausencia de riesgo, o de la existencia de un riesgo aceptable.

<![if !supportLists]>5. <![endif]>Los riesgos relacionados con los organismos vivos modificados o sus productos, por ejemplo, materiales procesados que tengan su origen en organismos vivos modificados, que contengan combinaciones nuevas detectables de material genético replicable que se haya obtenido mediante el uso de la biotecnología moderna, deberán tenerse en cuenta en el contexto de los riesgos planteados por los receptores no modificados o por los organismos parentales en el probable medio receptor.

<![if !supportLists]>6. <![endif]>La evaluación del riesgo deberá realizarse caso por caso. La naturaleza y el nivel de detalle de la información requerida puede variar de un caso a otro, dependiendo del organismo vivo modificado de que se trate, su uso preventivo y el probable medio receptor”.

Las anteriores reglas revelan que la ciencia acompaña cada decisión, por lo que en casos donde es probable no tenga repercusiones ambientales adversas, adicionar más requisitos que los exigidos en el Protocolo iría en contra de su objetivo y fin, y la de los Anexos del Tratado; el principio precautorio tal cual está normado no tiene vacíos inconstitucionales porque no es que se carezca de parámetros normativos reglamentarios (como sucede con las detalladas regulaciones del EIA o EsLA), y es, por demás, inexplicable que en la audiencia de vista hayan sido mayoritariamente ignorados por las partes, pero sí están presentes en el Anexo III del Protocolo, que toma en cuenta el probable medio receptor del OGM u OVM, sean organismos vivos no modificados o de sus especies en el probable medio receptor. La fórmula describe una serie de principios científicos que obligan a actuar conforme a la ciencia y la técnica.

De lo anterior, es evidente que si debe existir una evaluación, debe serlo por el tipo de OGM u OVM, caso por caso, donde la discusión debe ser radicada en una comunidad científica mediante el escrutinio de expertos juiciosos, objetivos e independientes (que gocen de competencias similares en la ciencia), como ocurre con revistas científicas prestigiosas cuando hacen una revisión previa, entre pares, de los estudios sometidos a análisis previo a su publicación (peer reviewed journals). Por todo ello, por ejemplo, sería un serio contrasentido confiar la órbita satelital que le podría corresponder a un astrofísico a otro profesional, en ciencias de la salud, o viceversa, las políticas de salud pública a un astrofísico, es decir, los detalles de la exigencia científica esta más relacionada con el comando que el profesional debe tener en su propia área de experticia, incluso en conjunción con la otros.

En el caso que nos ocupa, la función de la Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad cumple un rol esencial en todo esto, porque el abordaje es multidisciplinario del sector público que vela por el interés público y de la sociedad civil que coadyuva en la observancia de ese interés. Así sus miembros son aquellos llamados a contrarrestar los sesgos que se podría considerar provienen de los patentados o de sus detractores, al analizar los datos de las autoridades nacionales del exportador, así como otras evidencias científicas que respaldan la certificación del producto transgénico, todo mediante la aplicación del procedimiento de acuerdo fundamentado previo. Este conocimiento científico reduce el grado de opiniones personales o la libertad de criterio en una determinada materia, para llegar a resultados más exactos en la actuación del Estado, regla que puede aparejarse al artículo 16.1 de la Ley General de la Administración Pública cuando establece que “En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnicaEs cierto que este tipo de conocimiento no se logra sino a través de saltos en el discernimiento, los que conducen a nuevos estudios que las cuestionan, e, incluso, producen la sustitución de las anteriores.

Es de conocimiento general que para cambiar axiomas proclamados otrora por una generalidad de la comunidad científica pueden tardarse siglos, décadas o hasta años. Pocas en realidad pueden describirse como verdades absolutas, porque dependen de la época en que se desarrollan, sólo modificados por la evolución del conocimiento humano, conforme al avance de la ciencia y de la técnica, lo que cada vez se reduce con los tiempos de respuesta, que actualmente se supera vertiginosamente. Quizá hoy en día la comprobación de las conclusiones científicas, no necesite tanto tiempo como el paso de los siglos, pero si años o, incluso, décadas de estudio, razón por la que la mayoría de esta Sala reconoce que aquellos que abogan por otras medidas paralelas al Protocolo de Cartagena deben moverse con mayor velocidad.

De igual manera, al resolver este Tribunal que el Protocolo de Cartagena tiene plena eficacia dentro de la jurisdicción nacional, como normativa directamente aplicable para los movimientos transfronterizos de los OGM, es necesario determinar si este tratado internacional es aplicable a los productos elaborados y liberados domésticamente. La pregunta entonces sería ¿cuál es la obligación internacional que debe aplicarse a este tipo de actividades productivas dentro de nuestras fronteras? El artículo 2.2 del Protocolo de Cartagena prevé en las disposiciones generales lo siguiente:

“Las Partes velarán por que el desarrollo, la manipulación, el transporte, la utilización, la transferencia y la liberación de cualesquiera organismos vivos modificados se realicen de forma que se eviten o se reduzcan los riesgos para la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana ” (la negrita no es del original).

A partir de esta cláusula, puede afirmarse que las Partes en el tratado internacional se comprometen a mantener un mínimo de estándares de comportamiento, que incluye el desarrollo y la liberación de los OGMs, además de las otras actividades que describe el numeral trascrito. La obligación concreta, entonces radica en que las actividades se podrán realizar condicionadas a prevenir o reducir los riesgos para la diversidad biológica, así como evitar consecuencias negativas a la salud humana. Es claro que para cumplir esta obligación internacional, el desarrollo y la liberación de estos organismos, debe incluir las actividades de investigación que gestan -precisamente- ese desarrollo de la actividad. Es importante, entonces, decir que, si bien el Estado puede promulgar legislación atinente al desarrollo y manejo de los transgénicos (entiéndase la distribución de competencias inter-orgánicas o intra-orgánicas), esta debe ser interpretada, además de consistente con los objetivos y fines del Protocolo de Cartagena, lo que incluye, de manera expresa, que no se deben disminuir las garantías ya establecidas como estándares de análisis del riesgo ambiental y de la salud humana en el Anexo III. El artículo 46 de la Ley de la Biodiversidad establece que:

“Cualquier persona física o jurídica que se proponga importar, exportar, experimentar, movilizar, liberar al ambiente, multiplicar, comercializar y usar para investigación organismos genéticamente modificados en materia agropecuaria, creados dentro o fuera de Costa Rica, deberá obtener el permiso previo del Servicio de protección fitosanitaria. Cada tres meses, este Servicio entregará un informe a la Comisión.

Obligatoriamente, las personas mencionadas deberán solicitar a la Comisión Técnica Nacional de Biodiversidad un dictamen que será vinculante y determinará las medidas necesarias para la evaluación del riesgo y su manejo.

Toda persona física o jurídica, nacional o extranjera, que realice labores de manipulación genética está obligada a inscribirse en el registro de la Oficina Técnica de la Comisión ” (Lo escrito en negrita no es del original).

De este modo, no sería procedente considerar la inconstitucionalidad de la normativa, cuando visto el tema desde esta arista, la investigación, el desarrollo y la liberación dentro de nuestras fronteras de los OGM u OVM, podría materializarse siempre y cuando los productos transgénicos importados, o aquellos creados en el país, indistintamente, reciban el respectivo certificado fitosanitario otorgado con base en la legislación actualmente existente. El numeral 46 de la Ley de Biodiversidad establece que “deberá obtener[se] el permiso previo del Servicio de protección fitosanitaria” y el artículo 117 del Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria es claro en señalar que cualquier liberación al medio ambiente o su importación “... requiere de un certificado fitosanitario de liberación al ambiente y cumplir con los requisitos fitosanitarios de importación...”, con lo cual, debe aplicarse el Procedimiento de acuerdo fundamentado previo.

El numeral 118 del Reglamento mencionado establece que: “El certificado fitosanitario de liberación al ambiente y permiso fitosanitario de importación emitidos, son válidos únicamente para la liberación en campo [...], investigación o reproducción del material...” Y, aunque se pueda promulgar a futuro otra legislación, ésta es viable jurídicamente siempre que sea compatible con el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología, para establecer el procedimiento administrativo de modificación de los permisos, incluyendo la formulación las políticas que se diseñen respecto de los recursos naturales, energéticos, mineros y de protección ambiental. Un tratamiento generalizado en el trato de los OGM u OVM no es compatible con los principios y la doctrina que emana del Protocolo de Cartagena. En este sentido, esas protecciones deben ser racionales, balanceadas, consecuentes y no pueden contradecir las existentes, acordadas por los Estados miembros de los mencionados tratados internacionales; los pueden ampliar teniendo como referente la ciencia, nunca disminuir.

<![if !supportLists]>8- <![endif]>- Sobre el procedimiento de Acuerdo Fundamentado Previo.- Ahora bien, ¿Tiene sentido que el país, a la luz de lo establecido en el artículo 10 del Protocolo, proceda a suprimir o sustituir el Acuerdo fundamentado previo por otro método de evaluación, como lo pretenden los accionantes y la Procuraduría General de la República? El procedimiento de adopción de decisiones que describe el Protocolo forma parte de un instrumento de derecho internacional público, que no se puede invalidar para dar preferencia a uno de menor rango jurídico. La única salvedad es que la Constitución contenga un tipo de evaluación específica que redimensione la del Tratado, lo que, bajo la óptica del Derecho Internacional Público, debe ser un ejercicio un tanto limitado mientras permita hacer una interpretación conforme. Así, la tesis de los accionantes no es de recibo, el mandato del artículo 50 constitucional establece la función del Estado de brindar el mayor bienestar a la población, organizando y estimulando la producción conjuntamente con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, lo que debe hacerse ponderando el mecanismo de evaluación adaptado a la actividad según sus circunstancias, pero no se deriva del numeral constitucional que el único mecanismo de evaluaciones de productos de la actividad humana (en su sentido lato) sea la Evaluación o el Estudio de Impacto Ambiental, si eso fuese así, serían inconstitucionales los casos de las declaraciones juradas de compromisos ambientales, o el Plan de Gestión Ambiental, porque, en efecto, la medición de los efectos giran alrededor de la magnitud del proyecto, que la misma normativa se encarga de regular cuando las clasifica en Categoría A: Alto Impacto Ambiental Potencial, Categoría Bl: Alto Impacto Ambiental Potencial, Categoría B2: Bajo Impacto Ambiental Potencial y Categoría C: Bajo Impacto Ambiental Potencial; éstos últimos resultarían inconstitucionales porque son clasificaciones que no producen una estricta Evaluación de Impacto Ambiental o Estudio de Impacto Ambiental, para aquellos criterios más ortodoxos (porque solo resultan del dicho de la parte interesada).

El Estado tiene la obligación de proporcionar los mecanismos de evaluación más próximos a la tutela de los derechos fundamentales de forma razonable con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el derecho a la salud de la población, el derecho de ingresar o salir de un mercado y la especificidad de la actividad económica, ciertamente a un giro económico apegado a la legislación que le regula. En ello reside el importante balance que es inherente a la función del Estado como instrumento de desarrollo inclusivo de todos los sectores. Considerar el EIA como el único procedimiento de evaluación, como el método científico estándar, preeminente y superior, tesitura por la que se decantan los accionantes para la evaluación y gestión del riesgo, y para determinar la seguridad de los organismos nuevos producidos por la biotecnología, no tiene asidero científico, pues no se justifica por la gran variedad y características individuales del OGM.

Las obligaciones internacionales no permiten coincidir con la pretensión de declarar la EIA como único método para la evaluación del riesgo, por el problema de relevancia constitucional y de choque con el Protocolo de Cartagena que genera esta pretensión. En nuestro criterio, la normativa legal y reglamentaria, no puede contradecir el Protocolo (artículo 9.2.c) y 9.3), sino que deben ajustarse a los parámetros y la información que exige como instrumento de la bioseguridad de los productos transgénicos, para alcanzar la compatibilidad con él. En cuanto al establecimiento de los plazos, no encuentra esta Sala ningún problema relacionado con lo anterior, como tampoco en cuanto a la materialización de los datos que se necesitan para dar trámite, especialmente en el B10-02 que materializa la información requerida en el ANEXO I del Protocolo. En el fondo, los accionantes ponen en un curso de colisión dos mecanismos para la evaluación de actividades humanas que inciden en el medio ambiente, entendido éste, cualquier escenario, sea natural o urbano, en el que se desarrolla el hombre: el Acuerdo Fundamentado Previo con el Estudio de Impacto Ambiental, desacreditando [los accionantes] el sistema utilizado por las autoridades fitosanitarias, intentando evidenciar que solo existe uno, único garante del ambiente, que es el Estudio de Impacto Ambiental.

La visión es desequilibrada y errónea, porque per se no se puede exigir a todos los casos un Estudio de Impacto Ambiental, pero puede suceder la situación inversa, de ser necesario según el caso bajo estudio. Lo que ocurre, en el criterio de la Sala, es que, en efecto, existe una actuación bajo una determinada especialización de la actividad estatal, por razón de la jerarquía normativa del Tratado, que produce un criterio de interpretación vinculante para el Estado. La atención debe estar en los efectos adversos o posibles impactos negativos. El EIA es claramente una exigencia legal, que debe ceder en razón de su rango normativo de la Evaluación del Riesgo como una exigencia establecida en un instrumento de Derecho Internacional Público a través del Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio de Diversidad Biológica, que se focaliza en el contexto en que se ha venido desarrollando los OGM u OVM.

El argumento de los accionantes no es de recibo, dado que, el acuerdo fundamentado previo responde a las obligaciones internacionales válidamente adquiridas por el país, construidas, formadas y adoptadas por la comunidad internacional para la protección de medio ambiente y la salud humana. La Evaluación del Riesgo no excluye por principio el posible impacto negativo en el entorno OGM u OVM, afirmarlo sería ir a contrapelo del Anexo III 6. La Evaluación de Impacto Ambiental responde a otros supuestos de protección ambiental amparadas a otras actividades humanas, también a la normativa internacional sobre temas de protección al ambiente, pero no a un compartimiento más específico de la técnica y de la ciencia, que el propio Poder Ejecutivo y el Legislador se reservó para determinarlo por medio de legislación especial. Incluso desde un análisis estrictamente legal del tema, aceptar la tesis de los accionantes, implicaría desconocer lo regulado en la Ley de Biodiversidad, Ley No. 7788 de 30 de abril de 1998 publicada a La Gaceta No. 101 del 27 de mayo de 1998, en la Ley de Protección Fitosanitaria, Ley No. 7664 de 8 de abril de 1997 publicada a La Gaceta No. 83 del 2 de mayo de 1997. Precisamente, mediante la Ley Orgánica del Ambiente, Ley No. 7554 de 4 de octubre de 1995 publicada a la Gaceta No. 215 del 13 de noviembre de 1995, en el artículo 17 se establece:

“Evaluación de impacto ambiental. Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaria Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental”.

Esta última cláusula general debe entenderse -en efecto- como el punto de contacto de otras disciplinas o actividades que necesiten la evaluación de impacto ambiental, como también aquellas que no, de manera que el numeral invocado por los accionantes no es concluyente para dirimir el conflicto que señalan, ni para disponer que este artículo regula la evaluación del riesgo en los OGM u OVM. Por otra parte, aceptar la tesis de los accionantes, implicaría dos cosas: 1) que la SETENA tuviera que hacer dos procedimientos distintos, el establecido mediante el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 y siguientes, y el procedimiento de evaluación del riesgo amparado al Protocolo de Cartagena; 2) que el legislador no puede modificar su propia legislación con posterioridad, lo cual en sí mismo es una idea totalmente censurable, especialmente cuando la disciplina que se trata está regulada por un Tratado Internacional.

Si bien el legislador busca con la evaluación una decisión apegada a los conocimientos científicos y técnicos, razón por la que se ordena una evaluación a todas aquellas actividades humanas que degraden el ambiente y asegurar la sostenibilidad ambiental, la obligación del Estado de cuantificar y calificar una posible degradación, no debe desligarse de los varios compartimientos del conocimiento que aconsejan tratamientos distintos para garantizar resultados más coherentes en las respuestas del Estado, en procedimientos unificados acordes con los intereses públicos que debe satisfacer, así como repeticiones innecesarias de procedimientos que lesionarían los distintos intereses de los gobernados. Estas diferencias las debe atender el legislador para las evaluaciones del riesgo en un área de la ciencia más afín a la cadena alimenticia del ser humano, así como animal. Más aún, en la acción no se razona porqué tiene que ser la Evaluación de Impacto Ambiental de la SETENA y no de otra dependencia administrativa la que debe llevar a cabo este tipo de evaluaciones.

En este sentido, el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente está estructurado de una forma abierta de cara a las actividades sujetas a la evaluación, conjugando el verbo “indicar” hacia el futuro cuando alude que así lo “indicarán” las leyes y los reglamentos, lo que, en consecuencia, también significa, a juicio de esta Sala Constitucional, la posibilidad de definir otras actividades humanas sujetas a otras evaluaciones que acojan el principio precautorio, mediante otras leyes y los reglamentos (respetando claramente los principios de legalidad y de la jerarquía normativa). Precisamente con ese propósito, se deben señalar los argumentos en los sendos escritos del Ministerio de Agricultura y Ganadería, y de los coadyuvantes pasivos, que, precisamente, aducen la pertinencia de la evaluación que hace la Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad. Así, por medio de un órgano colegiado, es que se conduce y controla lo referente al tema de los OGMs u OVMs, sin que -necesariamente- se excluyan entre sí mismos los procedimientos administrativos; más aún, según el Protocolo puede complementarse, cuando esos estudios sean imprescindibles para evaluar los posibles impactos negativos.

Pero la decisión ni siquiera es competencia de la Sala Constitucional o de los Tribunales de Justicia, porque el propio legislador autoriza al Poder Ejecutivo a determinar cuáles actividades requieren de una u otra forma de evaluación del riesgo, lo que lógicamente trae a colación el artículo 16.1 de la Ley General de la Administración Pública, o por medio del acuerdo de la Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad, decisiones todas que se dictan al amparo de un juicio informado y contextualizado en la ciencia.

Recuérdese que por ley posterior a la Ley Orgánica del Ambiente, Ley No. 7554 arriba citada, es que se da tratamiento a la seguridad ambiental de los transgénicos, por Ley de la Biodiversidad, Ley No. 7788, en cuanto establece en su artículo 44, que:

"... Para evitar y prevenir daños o perjuicios, presentes o futuros, a la salud humana, animal o vegetal o a la integridad de los ecosistemas, en el reglamento de esta ley se establecerán los mecanismos y procedimientos para el acceso a los elementos de la biodiversidad con fines de investigación, desarrollo, producción, aplicación, liberación o introducción de organismos modificados genéticamente o exóticos ” Es decir, el legislador en una ley posterior a la Ley Orgánica del Ambiente delega en el Poder Ejecutivo los mecanismos de evaluación del riesgo o de la bioseguridad de los OGM u OVM, lógicamente, actualizado dentro del entramado normativo vigente que ya se regula desde el Protocolo de Cartagena, aprobado por Ley No. 8537 citada arriba. El Estudio de Impacto Ambiental de la SETENA per se no satisface el mecanismo evaluador del impacto en el ambiente de los OGMs, sino que el Protocolo introduce otro exigente científicamente, afín a las condiciones connaturales de estos organismos, diseñado específicamente para la esfera de conocimiento técnico y científico relacionado con la seguridad alimentaria o de fuentes alimenticias, y además respetuoso de los distintos intereses privados en juego.

Interpretar que del artículo 50 constitucional se deriva la obligación general o genérica de un Evaluación de Impacto Ambiental, para los productos de la biotecnología, puede constituirse como una infracción a la interpretación de buena fe de los Tratados, al objeto y fin del Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad, cuando la ciencia y la técnica no lo requiere. No es paradójico que las obligaciones internacionales admitan el estudio de impacto ambiental para la liberación de organismos vivos modificados, cuando ello se justifique científicamente, sin vulnerar el principio de jerarquía de las normas, siendo más bien extravagante exigirlo como regla general según se pretende. En el caso específico de los OGM, el legislador delega el desarrollo de los mecanismos y procedimientos dentro de los parámetros establecidos por un Tratado Internacional, lo que, a juicio de este Tribunal, además se ampara en la especialidad de la materia, y es lo que posteriormente se debe analizar, si se reguló o no dentro del ámbito y cobertura del Protocolo de Cartagena.

Pero, más importante aún, ambos sistemas de evaluación no son excluyentes entre sí, lo que se evidencia, según el artículo 92 de la Ley de Biodiversidad, cuando establece una conexión entre los sistemas de evaluación, discrecional por cierto en razón de la competencia científica a la que están sujetos los distintos órganos decisorios del Estado, porque están llamados a resolver al amparo del Anexo III, que pertenece en forma integral al Protocolo de Cartagena. El artículo 92 mencionado dice:

“Presentación de evaluaciones de impacto ambiental. A juicio de la Oficina Técnica de la Comisión, se solicitará la evaluación de impacto ambiental de los proyectos propuestos cuando se considere que pueden afectar la biodiversidad. La evaluación se aprobará de conformidad con el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente ” (lo escrito en itálicas no es del original).

Esto igualmente está receptado en el Decreto Ejecutivo No. 31849, donde se reconoce la mención específica de las leyes que exigen la evaluación de impacto ambiental, en él se hace referencia al ANEXO I, a la remisión de proyectos por parte de la Oficina Técnica Nacional de la Biodiversidad (CONAGEBIO). Lo anterior, debe entenderse bajo el marco normativo que se desarrolla en el Decreto Ejecutivo No. 31514-MINAE, denominado “Normas Generales para el Acceso a los Elementos y Recursos Genéticos y Bioquímicos de la Biodiversidadn\ que establece:

“Artículo 26.- Criterios para solicitar una evaluación de impacto ambiental. Cuando la Oficina Técnica prevea que las actividades de acceso a los elementos o recursos bioquímicos y genéticos de la biodiversidad derivadas de un permiso específico puedan producir la erosión del recurso solicitado o la de recursos asociados o adyacentes, incluyendo el suelo y sus microorganismos; o que produzcan contaminación u otro tipo de impacto ambiental, se la solicitará al interesado o su representante legal la presentación del documento solicitado por la SETENA para determinar la Evaluación de Impacto Ambiental requerida. De acuerdo con los resultados obtenidos, la Oficina Técnica procederá a aprobar, denegar o cancelar el permiso de acceso”.

Como es evidente, la libertad de configuración del legislador para delegar y diseñar procedimientos administrativos es abierta, es una de las manifestaciones del poder otorgado en el artículo 121 inciso 1) de la Constitución Política, con el cual da forma a la aplicación del derecho de fondo con normas adjetivas. En este caso, no es la excepción, porque el artículo 92 de la Ley de Biodiversidad alberga la posibilidad de complementar la ruta de una solicitud relacionada con el acceso a la biotecnología, cuando haya mayor complejidad en la decisión, y que requiera de mayores detalles de su impacto en materia ambiental y de la salud humana. Pero ambas son necesarias entre sí, cuando así lo determine la Oficina Técnica Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO). Lo anterior, debe verse a la luz de lo negociado, aceptado y regulado por el Protocolo de Cartagena. Es importante establecer que el artículo 10.6 del Protocolo de Cartagena, tiene el sentido proactivo perseguido por este Tratado, de siempre dotar de certeza científica a las decisiones dentro del marco establecido:

“El hecho de que no se tenga certeza científica por falta de información o conocimientos científicos pertinentes suficientes sobre la magnitud de los posibles efectos adversos de un organismo vivo modificado en la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica en la Parte de importación, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana, no impedirá a la Parte de importación, a fin de evitar o reducir al mínimo esos posibles efectos adversos, adoptar una decisión, según proceda, en relación con la importación del organismo vivo modificado de que se trate como se indica en el párrafo 3 supra Ajuicio de este Tribunal, esta cláusula refleja, con claridad meridiana, la obligación internacional a la apertura a esta tecnología, mediante una formula jurídica que busca un balance entre el principio precautorio y el aprovechamiento de la tecnología para el desarrollo económico.

Pero otra razón está en el Derecho Internacional Público es claro que, la referencia que hace, no se limita a su desarrollo opcional dentro de los países signatarios, sino que también a su utilización compartida entre las Naciones, lo que incluye el comercio internacional. Así está en el preámbulo que indica: “Reconociendo que los acuerdos relativos al comercio y al medio ambiente deben apoyarse mutuamente con miras a lograr el desarrollo sostenible”, o “Destacando que el presente Protocolo no podrá interpretarse en el sentido de que modifica los derechos y las obligaciones de una Parte con arreglo a otros acuerdos internacionales ya en vigor*', y finalmente, “En el entendimiento de que los párrafos anteriores no tienen por objeto subordinar el presente Protocolo a otros acuerdos internacionales ”.

- Sobre la falta de rigurosidad, de control y seguimiento permanente. La razón por la que se impugna el artículo 118 del Reglamento es porque la información relacionada con la solicitud de liberación al medio ambiente de productos transgénicos, solo es aportada por el interesado al llenar la solicitud BIO-02. En realidad, este criterio está sustentado no solo en el Decreto Ejecutivo impugnado sino en el Protocolo de Cartagena. Como se indicó anteriormente, las razones aducidas para las declaraciones ambientales también resultarían inconstitucionales, por esta misma razón. A juicio del Tribunal, que el titular de los derechos de propiedad intelectual sea quien brinde la información que respalda su producto no debe considerarse una cuestión irregular constitucionalmente. Debe ponderar este Tribunal, entonces ¿quién otro podría presentar la información que se necesita para tramitar un permiso o licencia sino es el propio interesado?

Solo el titular, en el caso de una persona física o jurídica, es el que ostenta los intereses legítimos y derechos subjetivos para gestionar una titularidad de la licencia, por cuanto es quien tiene el control sobre la información, quien lógicamente debe mantener control sobre secretos comerciales e industriales de sus productos. Ahora, si lo que se estima es que se trata de un mecanismo cuestionable por los intereses enjuego o por algún tipo de sesgo, especialmente para quienes se encuentran en el negocio de la biotecnología, precisamente esos puntos deben ser determinados por medio del acuerdo fundamentado previo. No se debe olvidar que la importación de un producto cuenta con una investigación científica previa, realizada en la jurisdicción de la Parte del Tratado, de conformidad con la normativa que regula este tipo de organismos nuevos en el lugar donde se desarrollan, y en donde reciben la respectiva patente como tales.

La información que presenta la parte interesada no implica que sea falsa, inválida o insostenible científicamente, por el contrario, el país exportador lo certifica, ya lo tiene registrado, y eso es lo que da inicio al procedimiento de acuerdo fundamentado previo, por cuanto cuenta con los métodos de evaluación. En este sentido, el artículo 8 del mencionado instrumento precisamente remite a esa información, que el interesado somete al Estado de importación, establecido en el Anexo I, en cuanto titula “Información Requerida en las Notificaciones de conformidad con los artículos 8, 10 y 13Es así como el Protocolo de Cartagena interpreta y establece un balance entre la protección del comercio internacional y el principio precautorio, y es superior a la metodología establecida en el trámite ante la SETENA. Es importante mencionar que en los procedimientos de evaluación ambiental de ingreso inicial, de conformidad con el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, se utiliza el formulario D2, que se basa en la información que también aporta solo el interesado, la que bien puede introducir datos falsos, inválidos o insostenibles científicamente, que si no son detectados por los funcionario de SETENA puede obtener la viabilidad ambiental.

Si lo anterior genera un daño ambiental, aún no causándolo, de acuerdo al estricto criterio de los accionantes permitiría llegar a la conclusión de que el D2 también sería inconstitucional. Mientras que en el caso de la Evaluación del Riesgo, el producto ha sido producido con una investigación científica previa, su evaluación por la Parte Contratante que le certifica, y la posterior revisión del Estado importador. De ahí que, uno de los cuatro principios generales expuestos en el ANEXO III del Protocolo de Cartagena en cuanto señala:

“4. La falta de conocimientos científicos o de consenso científico no se interpretarán necesariamente como indicadores de un determinado nivel de riesgo, de la ausencia de riesgo, o de la existencia de un riesgo aceptable ”.

Es claro que rige este principio un interés por profundizar en los fundamentos científicos de una petición previamente autorizada en otro Estado Parte mediante un procedimiento de evaluación del riesgo, contra la formación superficial de un criterio negativo o positivo, especialmente ante la falta información o de consenso científico. Por lo pronto, exige un ejercicio transparente y científicamente competente de este procedimiento (como lo expone el principio 3.) y varios artículos del Protocolo, como el artículo 10 que prevé la necesidad de una decisión (véase numeral 10.6) luego de agotar el procedimiento de evaluación del riesgo para la aprobación de la importación, con o sin restricciones, o pedir más información, e incluso prohibir la importación.

En cuanto a la falta de control y seguimiento, no es un reclamo propio de una acción de inconstitucionalidad, dado que tiene que analizarse a la luz de hechos concretos, de cómo despeña la labor una determinada oficina pública, contrastada contra una norma que le otorga competencia, pero que no la ejerce o la ejerce deficientemente. En el caso, el Ministerio de Agricultura y Ganadería aporta una resolución en la que se detallan una serie de medidas de control, según se indica, se estila, en este tipo de casos, en los que se establecen estudios de parientes con la plantación en al menos 1000 metros alrededor de la siembra, ubicación de siembras comerciales y plantaciones afines, orgánicos, silvestres y ancestrales de maíz en 1000 metros a la redonda, informes de abejas en los alrededores de la siembra con la misma distancia, y otras limitaciones, entre otras cosas. Entonces, no hace falta que esta Sala se pronuncie sobre este extremo, dado que la discusión radica en la procedencia o improcedencia de tales medidas, que no se refleja en la norma legal o reglamentaria, sino la cobertura de medidas de evaluación en el espacio y en el tiempo, que se forman con el caso concreto y sus particulares características científicas.

Es claro que el seguimiento que se hace de cada OGM, es el que se determina caso por caso, lo que guarda relación íntima con lo que se está discutiendo en este apartado, depende, entonces, de la licencia misma, situación que no puede revisarse en este proceso constitucional de la acción de inconstitucionalidad, porque supone una eventual aplicación indebida de la evidencia científica (fitosanitaria), y no un problema normativo que produce la desprotección del ambiente, pero como es evidente, no lo es por lo que se dirá. La legislación no regula de forma insuficiente las competencias de la Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad o las del Servicio Fitosanitario del Estado en este sentido, de ahí que no compartimos la afirmación de los accionantes, en este sentido, que existe falta de legislación para dar seguimiento y control, sea a causa de la ausencia de normativa en la ley. Así, la Ley No. 7664 “Ley de Protección Fitosanitaria” del 8 de abril de 1997, establece:

Artículo 40: Creación de la Comisión Técnica de Bioseguridad Créase la Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad, como órgano asesor del Servicio Fitosanitario del Estado, en biotecnología. Su integración, atribuciones y funciones serán establecidas en el reglamento respectivo.

Artículo 41: Autorización del Servicio Fitosanitario del Estado Las personas físicas o jurídicas que importen, investigue, exporten, experimenten, movilicen, liberen al ambiente, multipliquen y comercialicen vegetales transgénicos, organismos modificados genéticamente o sus productos, agentes de control biológico y otros tipos de organismos para uso agrícola, producidos dentro o fuera del país, deberán obtener autorización previa del Servicio Fitosanitario del Estado.

Los vegetales, organismos, productos y agentes de control biológico citados en este Artículo, quedarán sujetos a las regulaciones, las normas, las medidas y los procedimientos técnicos y administrativos que se emitan.

Artículo 42: Modificación o revocación de autorizaciones Con base en criterios técnicos, científicos y de seguridad, el Servicio Fitosanitario del Estado podrá modificar o revocar cualquier autorización otorgada conforme al Artículo anterior. Asimismo, ante sospecha o evidencia de peligro, situaciones imprevisibles o incumplimiento de disposiciones oficiales, podrá retener, decomisar, destruir o reexpedir los vegetales transgénicos, los organismos genéticamente modificados o sus productos y los agentes de control biológico y otros tipos de organismos para uso agrícola. Además, podrá prohibir el traslado, la investigación, experimentación, liberación al ambiente, multiplicación y comercialización de estos, con el fin de proteger la agricultura, el ambiente y la salud tanto humana como animal” (lo escrito en negrita no es del original).

La Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad asesora a los demás órganos del Servicio Fitosanitario del Estado, a la que pertenece, la que resuelve las condiciones finalmente es la Dirección del Servicio Fitosanitario del Estado. Hay que destacar que lo que resuelve la CTNAbio es vinculante, de modo que, infracciones a las condiciones sobre las que se otorga la licencia pueden ser corregidas o revocadas. Es evidente que las potestades de imperio a que hace referencia el artículo 42 de la Ley de Protección Fitosanitaria son extensas, fuertes, propias de las potestades de policía del Estado. Además, en temas que son de orden público, dichas potestades extraordinarias o de imperio, son características claras de la relevancia de una serie de valores que el Estado costarricense está comprometido a velar y proteger, modificando derechos subjetivos en instantes en que el equilibrio ambiental, la vida y la salud humana, se encuentran en peligro.

<![if !supportLists]>9- <![endif]>- Sobre el conflicto permanente de la información que demanda la participación ciudadana y la protección a la propiedad intelectual. Lo primer que debe señalarse es que la Sala, por medio de la sentencia No. 2006-09753 de las once horas veinticinco minutos del siete de julio de dos mil seis, al evacuar la consulta sobre el “Protocolo de Cartagena sobre la Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica”, sostuvo que:

“... en el artículo 21.1 se especifica que para clasificar la información como confidencial se deben de exponer las razones que justifiquen ese tratamiento. Asimismo el numeral 21.2 establece el mecanismo existente y que se deberá de seguir en casos de que el país importador considere que esa información no merece ese trato. Así las cosas, esta Sala entiende que las reglas contenidas en el Protocolo referentes al manejo de datos privados no son inconstitucionales, reforzando positivamente el derecho a la autodeterminación informativa, que se extrae del artículo 24 de la Constitución Política. En virtud de esas condiciones este Tribunal no encuentra ningún vicio de constitucionalidad en el tratamiento de esa información confidencial, y considera que la confidencialidad en este caso no pone en riesgo la salud y el medio ambiente y que esta previsión sería suficiente para salvaguardar tales valores, en el tanto las autoridades de nuestro país utilicen los mecanismos previstos en el Protocolo para impugnar la confidencialidad de los organismos vivos modificado, en caso de considerar que su conservación o manipulación, podría causar riesgo para la diversidad biológica o para la salud humana (Anexo III) Es claro de lo anterior, que la norma que fue analizada por esta Sala, en la oportunidad en la que se ejerció el control de constitucionalidad a priori, permite afirmar que, en efecto, existen dos parámetros para el análisis del artículo 132 del Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 26921-MAG del 20 de marzo de 1998.

Está, entonces, el artículo 30 de la Constitución Política y el numeral 21 del Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología. La Procuraduría General de la República argumenta que el artículo 132 del Reglamento impugnado es inconstitucional por regular un derecho fundamental, además por normar la confidencialidad de la información técnica y científica de forma muy general y abierta. A juicio de este Tribunal, debe tomarse en consideración que existen razones para ponderar la interpretación que se hace del artículo 132 impugnado. En efecto, la Constitución Política entroniza el derecho fundamental al libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público, salvo los secretos de Estado. Pero, como también señala, además de estos secretos, hay otros que son también derechos fundamentales, como el derecho a la intimidad, el secreto a las comunicaciones, y reconociendo este Tribunal que pueden existir otras salvedades adicionales que están contenidas en el mismo texto constitucional.

Debe advertirse aquí que existen ciertas formas de propiedad privada, que necesitan de la protección especial de las leyes, que impidan que ciertos conocimientos técnicos y científicos, que respaldan ese tipo de propiedad, pasen al dominio más generalizado o público, porque, con ello se produce la pérdida de derechos de exclusividad. El artículo 47 de la Constitución Política, establece que “Todo autor, inventor, productor o comerciante gozará temporalmente de la propiedad exclusiva de su obra, invención, marca, nombre comercial, con arreglo a la ley”. En este sentido, estaríamos ante un contrasentido, si el Estado no le puede garantizar a un autor, inventor, productor o comerciante el derecho a la propiedad de su invención, porque precisamente ese conocimiento es el que le respalda sus derechos de propiedad. Los mismos reclamos de bioseguridad de los transgénicos podrían repetirse para los secretos en la industria de medicamentos, alimentos, y como es evidente, para los organismos nuevos, pero afortunadamente, existen mecanismos públicos de control sobre esos secretos, que están instituidos en cada caso para proteger los intereses públicos, la seguridad ambiental y la salud humana.

En consecuencia, la norma constitucional, que establece el goce temporal de un derecho sería letra muerta, y los accionantes no han demostrado que todo el cuerpo de conocimiento científico de los OGM u OVM debe abrirse al público, porque no existe otro mecanismo de análisis. En este sentido, se ha discutido, a lo largo de este proceso, la suficiencia del acuerdo fundamentado previo, que ofrece la protección necesaria al ambiente y la salud humana, según lo regulado por el Protocolo de Cartagena. Acceder a dicha pretensión permitiría un proceso de desconstitucionalización de los derechos de propiedad y las diversas formas que de ella existan. Hay otros derechos constitucionales distintos al establecido en el artículo 30 de la Constitución Política, que pueden limitar la cantidad de información que se hace pública, tanto en los convenios internacionales de derechos humanos como en otras disposiciones del Derecho Internacional Público, que imponen el deber del Estado a proteger la información confidencial.

En este sentido, se constituyen en verdaderas barreras jurídicas, de un orden superior a las mismas normas que cita la Procuraduría General de la República, como lo son los artículos 47 y 6 de la Ley de Biodiversidad, que lejos de contradecir el Derecho Internacional Público, lo complementa con el régimen de licencias existente. En este sentido, éste último numeral establece:

“Información confidencial <![if !supportLists]>19. <![endif]>La Parte de importación permitirá al notificador determinar qué información presentada en virtud de los procedimientos establecidos en el presente Protocolo o requerida por la Parte de importación como parte del procedimiento de acuerdo fundamentado previo establecido en el Protocolo debe tratarse como información confidencial. En esos casos, cuando se solicite, deberán exponerse las razones que justifiquen ese tratamiento.

<![if !supportLists]>20. <![endif]>La Parte de importación entablará consultas con el notificador si estima que la información clasificada como confidencial por el notificador no merece ese tratamiento y comunicará su decisión al notificador antes de divulgar la información, explicando, cuando se solicite, sus motivos y dando una oportunidad para la celebración de consultas y la revisión interna de la decisión antes de divulgar la información ” <![if !supportLists]>21.<![endif]>Cada Parte protegerá la información confidencial recibida en el marco del presente Protocolo, incluida la información confidencial que reciba en el contexto del procedimiento de acuerdo fundamentado previo establecido en el Protocolo. Cada Parte se asegurará de que dispone de procedimientos para proteger esa información y protegerá la confidencialidad de esa información en una forma no menos favorable que la aplicable a la información confidencial relacionada con los organismos vivos modificados producidos internamente.

<![if !supportLists]>22. <![endif]>...

<![if !supportLists]>23. <![endif]>... (sobre el retiro de una notificación y el mantenimiento de la condición de confidencialidad de la comunicación).

<![if !supportLists]>24. <![endif]>Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo 5 supra no se considerará confidencial la información siguiente:

<![if !supportLists]>4, <![endif]>El nombre y la dirección del notificador; <![if !supportLists]>5, <![endif]>Una descripción general del organismo u organismos vivos modificados; <![if !supportLists]>6, <![endif]>Un resumen de la evaluación del riesgo de los efectos para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica, teniendo en cuenta los riesgos para la salud humana; y <![if !supportLists]>7, <![endif]>Los métodos y planes de respuesta en caso de emergencia. ” (lo escrito en negrita o entre paréntesis no es del original).

Pero además, el Protocolo sigue señalando en el tema de interés, lo siguiente:

“Artículo 23. Concienciación y Participación del Público.

<![if !supportLists]>31.852- <![endif]>Las Partes:

<![if !supportLists]>31.852- <![endif]>Fomentarán y facilitarán la concienciación, educación y participación del público relativas a la seguridad de la transferencia, manipulación y utilización de los organismos vivos modificados en relación con la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana. Para ello, las Partes cooperarán, según proceda, con otros Estados y órganos internacionales; <![if !supportLists]>31.853- <![endif]>Procurarán asegurar que la concienciación y educación del público incluya el acceso a la información sobre organismos vivos modificados identificados de conformidad con el presente Protocolo que puedan ser importados.

<![if !supportLists]>31.853- <![endif]>Las Partes, de conformidad con sus leyes y reglamentaciones respectivas, celebrarán consultas con el público en el proceso de adopción de decisiones en relación con organismos vivos modificados y darán a conocer al público los resultados de esas decisiones, respetando la información confidencial según lo dispuesto en el artículo 21.

3.

En este sentido, el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología precisamente, en el orden internacional, fija la discusión en los términos y compromisos que expresamente contiene, de los que no puede apartarse este Tribunal. La Constitución Política asegura el libre acceso a los departamentos públicos, a su información, pero protege la propiedad o información privada de los individuos o grupos comercialmente organizados. De igual manera, tutela el Tratado qué información se da al público, por los intereses que pretende proteger, como se indicarán posteriormente. Esto significa que si se sigue la jerarquía normativa contenida en el artículo 7 de la Constitución Política, la norma con la cual debe contrastarse primero el Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria es el artículo 21 del Protocolo. Como es evidente, si lo que se pretende es establecer un equilibrio entre la información que el notificador (exportador) da a la parte importadora, y el derecho del ciudadano de tener acceso a cierta información que no revele secretos comerciales e industriales -limitada aquella solo a la protegida por la propiedad intelectual-, entonces, es lógico que es procedente los reclamos contra los alcances del artículo 132 del Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria.

Así las cosas, si se protege la información técnica y científica sobre productos transgénicos, a “Toda la información técnica y científica que aporten las personas físicas y jurídicas para los respectivos registros tendrán carácter confidenciaV\ entonces, es claro, para la Sala que existe una regulación inválida que así debe declararse por ir más allá de lo previsto por el propio tratado internacional. En este sentido, el 21.2 del Protocolo de Cartagena precisa en darle al Estado un papel protagónico para analizar la información, eliminar calificaciones de confidencialidad que no se aprecien dentro de los conocimientos que una persona versada técnica y científicamente pueda tener sobre el tema. Es evidente que el Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria, Decreto Ejecutivo No. 26921-MAG eliminó tal posibilidad de golpe, situación que contraviene los artículos 7 y 30 constitucionales en relación con el artículo 21 del Protocolo arriba citado.

Si bien la Ley No. 7975, que es la Ley de Información No Divulgada, provee algunas soluciones, ésta solo es aplicable en la medida que brinda protección a la información, a los secretos comerciales e industriales, pero no la liberación de cierta información, aunque general, en lo que es compatible con el Protocolo de Cartagena, de manera que se impone, por ejemplo, cuando no hay acuerdo, se abren los espacios para la justificación de la decisión estatal, por la que no se considera que sea información confidencial, mediante las consultas y procedimiento de revisión de las decisiones. Las obligaciones que corresponden al exportador de organismos vivos modificados son las que le impone el Protocolo de Cartagena, y no las normas reglamentarias, especialmente si éstas modifican las obligaciones pactadas entre los Estados, razón por la que son inválidas constitucionalmente. Ahora bien, uno de los coadyuvantes D&PL SEMILLAS LTDA estima que es innecesario declarar la inconstitucionalidad de la norma dado que ha sido modificada por legislación posterior y especial (Ley de Información No Divulgada y su Reglamento), de manera que acepta que sólo se puede restringir la información científica y técnica cuando reúna las características dadas por la Ley de Información No Divulgada.

En el criterio del coadyuvante, debe entenderse la norma modificada, lo que se soluciona con la teorías de los conflictos de las normas en el tiempo, como también por la jerarquía de las normas, siendo, evidente, que la norma especial prevalece sobre la general, así como el principio de jerarquía de las normas, que establece la preeminencia de la norma legal sobre la reglamentaria. Ciertamente en nada afecta la eliminación de la norma que se pide declarar inconstitucional, pues, evidentemente, ha de entenderse regulada la materia por otra normativa que brinda la protección a la información, pero que deberá ser interpretada a la luz del Protocolo de Cartagena, dado que prevalece por encima de la ley (artículo 7 de la Constitución Política). Por lo expuesto, debe declarase con lugar la acción en cuanto al artículo 132 del Reglamento, por limitar el acceso a la información de interés público y por contradecir lo establecido en el artículo 21 del Protocolo de Cartagena, lo que vulnera el artículo 7 constitucional, razón por la cual debe eliminarse del ordenamiento jurídico.

- Conclusión. Por todo lo expuesto, lo propio es declarar con lugar la acción únicamente en cuanto se impugna el artículo 132 del Reglamento, y sin lugar en lo demás.

Por tanto:

Se declara parcialmente CON LUGAR la acción, en consecuencia se anula por inconstitucional el artículo 132 del Decreto Ejecutivo No. 26921-MAG del 20 de marzo de 1998. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma, sin peijuicio de los derechos adquiridos de buena fe. En lo demás, se declara SIN LUGAR la acción. Comuniqúese este pronunciamiento a los Poderes Legislativo, y Ejecutivo. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese. El Magistrado Rueda Leal da razones diferentes respecto de los numerales 117 y 118 del Decreto Ejecutivo No. 26921-MAG. Los magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro declaran con lugar la acción en todos sus extremos.

Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

Voto particular de los Magistrados Armiio Sancho y Cruz Castro, con redacción del segundo.

Los suscritos Magistrados procedemos a salvar el voto y consideramos que esta acción debe declararse con lugar en todos sus extremos.

La inconstitucionalidad se presenta contra el Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria. Se trata de una inconstitucionalidad por omisión, de las normas siguientes:

“Artículo 117.—De la importación y liberación de material transgénico de uso en la agricultura. Toda persona física y jurídica que desee liberar al medio ambiente y/o importar materiales transgénicos o sus productos, requiere de un certificado fitosanitario de liberación al ambiente y cumplir con los requisitos fítosanitarios de importación. Para la movilización dentro del país se requiere que el interesado dé aviso a la Dirección, de acuerdo al formato BlO-02.

El Departamento de Servicios Fítosanitarios Internacionales, en coordinación con la Comisión de Bioseguridad expedirá los requisitos fítosanitarios de importación y las medidas de bioseguridad de los materiales transgénicos.

Artículo 118.—Del certificado para liberación al medio ambiente de productos transgénicos. Para obtener el certificado de liberación al medio ambiente, el interesado deberá presentar la solicitud en el formato B10-02 a la Dirección, en original y dos copias. La Dirección, en un plazo de 30 días naturales, emitirá la contestación correspondiente de aprobación o de indicación de la información que se requiere para que se encuentre completa. De no estar completa, se solicitará al interesado la información /altante, quien tendrá un plazo de 60 días hábiles para presentarla. En casos excepcionales y a criterio de la Dirección, el plazo de 60 días hábiles para presentarla, podrá ser prorrogado, a petición de parte y según se traten las circunstancias especiales. Solicitada la prórroga la Dirección deberá contestar en un plazo máximo de 5 días hábiles, si lo aprueba o no.

Estando completa la información dentro del plazo indicado, la presentará a revisión a la Dirección, el que tendrá un plazo máximo de 60 días naturales para resolver lo que corresponda.

La Dirección someterá la solicitud a revisión de la Comisión Técnica de Bioseguridad y una vez obtenido el dictamen favorable, la Dirección será la responsable de conceder el certificado de liberación al medio ambiente de productos manipulados mediante ingeniería genética, conforme al formato B10-03.

El certificado fitosanitario de liberación al ambiente y permiso fitosanitario de importación emitidos, son válidos únicamente para la liberación en campo y/o importación y/o movilización, investigación o reproducción del material, este certificado y permiso no incluyen la comercialización en el país de productos transgénicos como alimentos. Por lo cual todos los ensayos y movilizaciones que se hagan de material transgénico en territorio nacional, son objeto de solicitud, seguimiento“Artículo 132.—De la confidencialidad de la información técnica y científica sobre productos transgénicos. Toda la información técnica y científica que aporten las personas físicas y jurídicas para los respectivos registros tendrá carácter confidencial” Conforme se observa, las razones de inconstitucionalidad se concretan a los siguientes dos argumentos:

-El procedimiento administrativo de permisos no prevé un Estudio de Impacto Ambiental: Los artículos 117 y 118 del Decreto impugnado regulan el otorgamiento de permisos para la liberación al ambiente de materiales transgénicos, sin contemplar la realización previa de una evaluación de impacto ambiental, tal y como establece el artículo 92 de la Ley de Biodiversidad, a pesar de que se trata de una actividad que implica serios riesgos para la biodiversidad nacional. Se contraviene instrumentos internacionales como:

<![if !supportLists]>VII. <![endif]>El Convenio sobre Diversidad Biológica (artículo 8.g) donde indica que cada parte mantendrá o establecerá medios para regular, administrar o controlar los riesgos derivados de la utilización y la liberación de organismos vivos modificados como resultado de la biotecnología, <![if !supportLists]>VIII. <![endif]>El Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología, que, en su artículo 15, con respecto a la evaluación del riesgo, dispone que: “La parte de importación velará por que se realicen evaluaciones del riesgo para adoptar decisiones...”.

-Derecho de participación: El art.132 viola el Derecho a la participación ciudadana porque establece que será confidencial “toda la información técnica o científica” que aporten las personas físicas o jurídicas interesadas para los respectivos registros de estos productos. La confidencialidad no puede aplicarse sin mayores matices, porque los riesgos para la biodiversidad que crean todas las modificaciones de los transgénicos, son muy altos. En un riesgo tan importante, no puede aplicarse una regla indiscriminada de confidencialidad.

Conforme al criterio de mayoría, esta acción procede únicamente respecto del art.132, por considerar que tal norma está limitando el acceso a la información de interés público y contradiciendo lo establecido en el artículo 21 del Protocolo de Cartagena. Indicándose que, en cuanto a los arts 117 y 118 los productos transgénicos importados deben recibir el respectivo certificado fitosanitario otorgado con base en la legislación actualmente existente. Además se indica que per se no se puede exigir a todos los casos un Estudio de Impacto Ambiental. Sin embargo, por las razones que expresamos a continuación, consideramos que también las omisiones de estas dos últimas normas, resultan inconstitucionales.

-Los arts 117 y 118 también son inconstitucionales, por omisión, por violación al derecho al ambiente y al principio de reserva legal.

-A diferencia de lo que se indica en el proyecto, la acción de inconstitucionalidad parte de la premisa, no de que los productos transgénicos son nocivos, sino de que son riesgosos para la biodiversidad. En vista de ese riesgo, resulta necesaria la aplicación de un método adecuado de evaluación del riesgo, como lo es el estudio de impacto ambiental.

-Toda la polémica evidencia un tema que no es pacífico, ante esa duda, que no hay certeza sobre los riesgos al ambiente, es conveniente reforzar las medidas precautarias.

-Se parte del hecho de que la Estudio de Impacto Ambiental es un mecanismo que permite analizar de forma integral y sistemática las acciones de liberación de materiales transgénicos. Por ello, es el mecanismo que mayormente protege el derecho al ambiente, así que su exigencia resulta no solo razonable, sino obligatoria, en casos donde, como este, la siembra y liberación de organismos transgénicos altera el ambiente. Exigencia que es acorde con el principio 17 de la Declaración de Rio sobre medio ambiente y desarrollo de 1992, y además con el Convenio de Diversidad Biológica y el Protocolo de Cartagena sobre seguridad de la biotecnología. Así que, como lo indican los accionantes, existen además en esta materia disposiciones de Derecho Internacional que obligan al Estado costarricense a realizar estudios para evitar efectos negativos en la biodiversidad, tal como lo supone en este caso, la evaluación de impacto ambiental.

-El estudio de impacto ambiental es, en nuestro ordenamiento jurídico, la técnica más idónea para medir las consecuencias negativas de una actividad humana. Es una evaluación más amplia, integral, que frente a un tema de tanta relevancia, se convierte en una respuesta conforme al principio precautorio. Claramente lo indica el artículo 92 de la Ley de Biodiversidad cuando expresa que la evaluación de impacto ambiental se solicitará cuando se considere que la actividad pueda afectar la biodiversidad. Lo cual también ha sido reconocido por esta Sala, cuando por ejemplo, mediante el voto no.2003- 06322 indica que en virtud de mandato constitucional toda actividad humana de modificación del entorno requerirá el estudio de impacto ambiental. En este caso, no cabe duda, con base en criterios técnicos y científicos, que se puede afectar, seriamente, la biodiversidad.

-La siembra y liberación al ambiente de organismos genéticamente modificados produce definitivamente un impacto en la biodiversidad, como consecuencia de la transferencia de genes (¿contaminación genética?) hacia especímenes silvestres que hasta entonces no habían estado en contacto con ellos.

-Las normas reglamentarias impugnadas reducen y debilitan el nivel de protección ambiental establecido en nuestro ordenamiento jurídico para proteger la biodiversidad, sustituyendo el requisito de realizar un estudio de impacto ambiental por un certificado, cuyas exigencias con mucho más laxas. Tal exigencia resulta evidentemente insuficiente frente a los riesgos que suponen la actividad vinculada con los transgénicos.

-Lo cual se comprueba cuando se comparan las diferencias entre el certificado establecido en el reglamento impugnado y el estudio de impacto ambiental. Así por ejemplo, este último procedimiento está sustentado legalmente, por medio de un decreto ejecutivo y un manual, a cargo de un órgano especializado en materia ambiental como lo es SETENA. En cambio el certificado es una creación del reglamento que queda a criterio de un departamento adscrito al Ministerio de Agricultura. Básicamente, como lo han dicho los expertos en la materia, no cumple de la forma efectiva con la metodología básica de análisis de riesgo ambiental. Así entonces, el estudio de impacto ambiental, a diferencia del certificado, permite un análisis ambiental más amplio, incluye el análisis de riesgo, permite analizar efectos acumulativos, deriva en compromisos ambientales concretos y específicos, el proceso de participación ciudadana es más amplio y efectivo, la actividad queda sujeta a un proceso de viabilidad ambiental realizada en un marco multidisciplinario y de desconcentración máxima, y además, sujeto a un sistema amplio de control y seguimiento de compromisos ambientales. A todo ello se está renunciando, cuando en las normas impugnadas, lo que se exige es un certificado y no un estudio de impacto ambiental.

-Tal como lo dijo esta Sala mediante el voto no.2000-5798, las omisiones al deber de protección del medio ambiente son de relevancia constitucional, por cuanto, a consecuencia de la inercia de la Administración -o ante la omisión reglamentaria de la Administración como en este caso- se puede producir un daño al ambiente de similar o mayor consecuencia que las derivadas de las actuaciones de la Administración. En algunos casos estos daños son irreversibles.

-La consecuencia de la inconstitucionalidad por omisión de las normas 117 y 118 del reglamento impugnado, sería otorgarle un plazo de dos meses al Poder Ejecutivo (o a la Asamblea Legislativa) para que corrija las omisiones apuntadas.

-Además de la inconstitucionalidad por omisión, podría tratarse de una violación al principio de reserva legal, cuando se indica en el proyecto que “el legislador en una ley posterior a la Ley Orgánica del Ambiente delega en el Poder Ejecutivo los mecanismos de evaluación del riesgo cuando se aplica la biotecnología” cuando dicha delegación sería inconstitucional, por considerarse que es una materia reservada a la ley (y por tanto indelegable) la determinación de los mecanismos de evaluación del riego en biotecnología.

-La interpretación de la aplicación del principio precautorio siempre debe ser amplia, y acorde al principio pro natura. Por ello resulta constitucionalmente exigible la aplicación de un mecanismo de evaluación del riesgo que sea amplio e integral, como lo es el estudio de impacto ambiental. Si bien esta acción no tiene como fin prohibir la importación, se trata de exigir mecanismos que garanticen suficientemente la protección al ambiente. Aunque ciertamente el tema sobre la prohibición sigue siendo polémico, y no se excluya la posibilidad de que, en atención al ejercicio de la soberanía nacional se pueda prohibir su importación o excluir. No en vano, tal como se dice en el proyecto, países como Francia y Polonia, los han prohibido. En el mismo sentido, recientemente en Italia se invocó la “cláusula de salvaguardia” contra la normativa europea. El Senado italiano ha aprobado en días pasados, por unanimidad, una orden del día que obliga a los ministerios de Agricultura, Ambiente y Sanidad, a adoptar la "cláusula de salvaguardia" respecto a los cultivos transgénicos (OGM).

La norma, prevista en 2001 por la Unión Europea (UE), aunque discutida, permite que un país miembro pueda prohibir este tipo de cultivos, aún cuando la normativa comunitaria los haya autorizado. Asimismo, se puede citar el caso de Portugal y Hungría, en este último se destruyeron cerca de 500 hectáreas de maíz sembrado con semillas modificadas genéticamente. Igualmente en Perú, donde la ley que suprime y prohíbe semillas y alimentos modificados genéticamente, por lo menos 10 años. Todos estos datos evidencian el altísimo riesgo que suscitan los transgénicos.

-En cuanto al art.118 si bien es cierto el interesado es el llamado a llenar la solicitud BIO-02, es lo cierto que la aplicación de los principios pro ambiente, obligan a la verificación de dicha información. El seguimiento y control debe estar asegurado en las normas, y no dejarse librado a la voluntad de una oficina pública. Máxime que al interesado le guía, como corresponde, su interés personal, en cambio al Estado y a la sociedad, deben ser orientados por la certeza que se mantiene el equilibrio entre el lucro y la tutela de la biodiversidad.

Por todas las razones anteriores, consideramos que esta acción debe declararse con lugar en todos sus extremos. Se trata de una actividad sobre los que existen datos ciertos que demuestran el alto riesgo que provocan y por este motivo las previsiones del ordenamiento deben ser acordes con esa amenaza.

Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.

Magistrado Magistrado Razones diferentes del Magistrado Rueda Leal. Con el respeto acostumbrado, difiero de las razones expresadas por la mayoría de esta Sala al declarar sin lugar la acción en contra de los artículos 117 y 118 del Decreto Ejecutivo N° 26921-MAG y procedo a explicar las propias.

En criterio de los accionantes, el análisis de riesgo que contempla la normativa impugnada es insuficiente a efectos de prever todos los impactos ambientales que puede producir la liberación de organismos genéticamente modificados, por lo que estima que el reglamento en cuestión resulta inconstitucional por omisión, en tanto no contempla la exigencia de la Evaluación de Impacto Ambiental.

Un primer punto que me lleva a distanciarme de las razones expresadas en el voto de mayoría es el tratamiento de temas ajenos al objeto de la acción, como el análisis del aparente impacto de tecnologías en la evolución del homo erectus, la cuestionable comparación entre el mejoramiento por selección masal y el mejoramiento por biotecnología, o la necesidad de aumentar la producción de alimentos a través del uso de la biotecnología. Dichas apreciaciones no solo son extrañas a la competencia de este Tribunal, sino también al objeto del proceso.

En cuanto al fondo de la acción, la mayoría de esta Sala estima que el Protocolo de Cartagena contiene un procedimiento de bioseguridad “...suficientemente completo y riguroso para evaluar la especificidad de la materia que regula, es decir, los organismos nuevos...Además, considera que no es compatible con el Protocolo de Cartagena que se exija de manera generalizada una Evaluación de Impacto Ambiental a los organismos genéticamente modificados (OGM). En ese tanto, señala que:

“...por su naturaleza casuística debe quedar claro que no es compatible con el Protocolo exigir la EIA o EsIA como regla general de evaluación de un determinado riesgo, porque aunque se considere omiso en diferentes tipos de análisis aue se practica en los diferentes procedimientos ante SETENA, no hay en el Protocolo un texto que permita considerar lo contrario, de modo que la naturaleza de la discusión que traen los accionantes está relacionada con la intensidad que se quiere de la regulación estataV'' (El subrayado es agregado).

O bien:

“Las anteriores reglas [puntos 4 a 6 del Anexo III] revelan que la ciencia acompaña cada decisión, por lo que en casos donde es probable que no tenga repercusiones ambientales adversas, adicionar más requisitos que los exigidos en el Protocolo iría en contra de su objetivo y fin... ” De lo anterior, entiende la mayoría que:

“Un tratamiento generalizado en el trato de los OGM u OVM no es compatible con los principios y la doctrina que emana del Protocolo de Cartagena. En este sentido, esas protecciones deben ser racionales, balanceadas, consecuentes y no pueden contradecir las existentes, acordadas por los Estados miembros de los mencionados tratados internacionales; los pueden ampliar teniendo como referente la ciencia, nunca disminuir La Sala estima (considerando X) que la EIA no puede sustituir o suprimir el procedimiento de adopción de decisiones que describe el Protocolo.

Asimismo, manifiesta que Ley de la Biodiversidad (N° 7788), que es posterior a Ley Orgánica del Ambiente (N° 7554) —y en particular a su artículo 17-, remite en el artículo 44 a su reglamento, lo que significa que se delegó en el Poder Ejecutivo los mecanismos de evaluación de riesgo o de la bioseguridad de los OGM. En ese sentido, citan el artículo 92 de la Ley N° 7788 y el artículo 26 del Decreto Ejecutivo N° 31514-MINAE como las normas que establecen el criterio para solicitar una evaluación de impacto ambiental.

Estos dos puntos -la compatibilidad de la EIA con el Protocolo de Cartagena, por un lado, y la necesidad de realizar un EIA tratándose de OGM, por otro- serán examinados a continuación, con el fin de aclarar las razones que llevaron al suscrito a declarar sin lugar la acción en relación con los artículo 117 y 118 del Decreto Ejecutivo N° 26921-MAG, difiriendo de los argumentos expresados por la mayoría.

De previo al análisis, debe resaltarse que existe unanimidad en la Sala en cuanto a la existencia de un riesgo en los OGM. Así, el voto de mayoría refiere, luego de hacer una descripción de los métodos científicos para modificar el genoma, que como toda actividad u omisión humana, difícilmente resulta neutra en el ambiente, siempre conlleva ciertos riesgos para el ambiente o la salud humana, que es el meollo de la discusión planteada en la acción.” Según la resolución de mayoría, el manejo de este riesgo se realiza mediante la aplicación del Protocolo y el reglamento impugnado. La EIA se aplicaría facultativamente.

Por su parte, el voto salvado expresa que la “...siembray liberación al ambiente de organismos genéticamente modificados produce definitivamente un impacto en la biodiversidad, como secuencia de la transferencia de genes...” y que la sustitución de la EIA por un certificado “...resulta evidentemente insuficiente frente a los riesgos que suponen (sic) la actividad vinculada con los transgénicos.” La conclusión del voto salvado es la inconstitucionalidad por omisión de las normas impugnadas.

También existe un criterio uniforme en cuanto a los diferentes contenidos de ambas evaluaciones (la EIA y la evaluación de riesgo del Protocolo). Como se subrayó en la transcripción realizada párrafos atrás, la mayoría estimó que, aunque el Protocolo “...se considere omiso en diferentes tipos de análisis que se practica en los diferentes procedimientos ante SETENA, no hay en el Protocolo un texto que permita considerar lo contrario...” Posteriormente, también se indica:

“La Evaluación de Impacto Ambiental responde a otros supuestos de protección ambiental amparadas a otras actividades humanas, también a la normativa internacional sobre temas de protección al ambiente, pero no a un comportamiento más específico de la técnica y de la ciencia, que el propio Poder Ejecutivo y el Legislador se reservó para determinarlo por medio de legislación especial Aunque también advierte de las “...repeticiones innecesarias de procedimientos que lesionarían los distintos intereses de los gobernados Por su parte, el voto salvado indica:

“Las normas reglamentarias impugnadas reducen y debilitan el nivel de protección ambiental establecido en nuestro ordenamiento jurídico para proteger la biodiversidad, sustituyendo el requisito de realizar un estudio de impacto ambiental por un certificado, cuyas exigencias con (sic) mucho más laxas. ” Una vez aclarado el consenso existente en esas dos premisas, procede analizar los temas señalados: la compatibilidad de la EIA con el Protocolo de Cartagena y la necesidad de realizar un EIA tratándose de OGM.

La base jurídica de la EIA va más allá de su desarrollo legal o infralegal, sea la Ley Orgánica del Ambiente (particularmente su artículo 17) o el Decreto Ejecutivo N° 31849; ella responde a obligaciones constitucionales (artículo 50 de la Constitución Política) e internacionales del Estado costarricense, verbigracia:5213096 “PRINCIPIO 17 Deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que este sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente. ” (Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo) “ARTICULO 14. Evaluación del impacto y reducción al mínimo del impacto adverso Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda:

• a)Establecerá procedimientos apropiados por los que se exija la evaluación del impacto ambiental de sus proyectos propuestos que puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad biológica con miras a evitar o reducir al mínimo esos efectos y, cuando proceda, permitirá la participación del público en esos procedimientos. ” (Convenio sobre Diversidad Biológica).

En cuanto a la compatibilidad de la EIA con el Protocolo de Cartagena, este último establece en su artículo 2.4:

“4. Ninguna disposición del presente Protocolo se interpretará en un sentido que restrinja el derecho de una Parte a adoptar medidas más estrictas para proteger la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica que las establecidas en el Protocolo, siempre que esas medidas sean compatibles con el objetivo y las disposiciones del presente Protocolo y conformes con las demás obligaciones de esa Parte dimanantes del derecho internacional.

Ahora bien, ni siquiera es necesario considera la EIA una medida “más estricta” que aquellas establecidas por el Protocolo, sino más bien una medida diferente. La diferenciación entre ambas medidas también resalta a nivel normativo: mientras la EIA encuentra su base jurídica internacional en el artículo 14 del Convenio sobre Diversidad Biológica (antes transcrito), el Protocolo tiene su fundamento en los numerales 8,17 y 19 de dicho instrumento (según señalan los Estados parte en el preámbulo del Protocolo “Recordando los párrafos 3 y 4 del artículo 19 y el inciso g del artículo 8 y el artículo 17 del Convenio”).

Como se mencionó, tanto el voto de mayoría como el de minoría reconocen que el ámbito y contenido de examen de la EIA y del Protocolo son diferentes. Los motivos de ello no se derivan únicamente de su basamento normativo: el tipo de pericia y la especialización según la materia hacen que la Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad (órgano designado por el Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria para realizar la evaluación de riesgo del Protocolo) difieren de la pericia y especialización de la SETENA (órgano encargado de la EIA). Como ejemplifica la mayoría, sería un contrasentido confiar “...las políticas de salud pública a un astrofísico...”. Cada órgano tiene su especialización o “expertise”, como se denomina en el ámbito anglòfono.

Así pues, la compatibilidad de ambos instrumentos debe quedar fiiera de duda. De hecho, la mayoría no se opone al uso de la EIA, sino que la opta por otorgarle un carácter facultativo, rechazando la obligatoriedad. La minoría, por otro lado, razona a favor de la obligatoriedad, mas estima que existe una omisión normativa al respecto.

Esto lleva a analizar el segundo punto anunciado, referido a la necesidad de realizar una EIA en el caso de los OGM. La mayoría (considerando X) cita el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, enfatizando que “Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambientalCon base en esta oración, acuden luego al artículo 44 de la Ley de la Biodiversidad, para indicar que el Legislador delegó en el Poder Ejecutivo los mecanismos de evaluación del riesgo o de la bioseguridad de los OGM. A partir de ahí, citan los numerales 92 de esta última ley y 26 del Decreto Ejecutivo N° 31514-MINAE (Normas Generales para el Acceso a los Elementos y Recursos Genéticos y Bioquímicos de la Biodiversidad) como los criterios para complementar el análisis del Protocolo con una EIA.

No puedo compartir las razones expresadas por la mayoría, pues se apartan radicalmente del marco regulatorio establecido por la Convenio sobre Diversidad Biológica y la legislación derivada. Efectivamente, el Convenio regula al menos tres supuestos diferentes que son de interés para este caso. Dos de ellos ya han sido mencionados: la EIA (artículo 14) y el análisis de OMG del Protocolo (artículos 8, 17 y 19). El tercero es el acceso a recursos genéticos:

“ARTICULO 15. Acceso a los recursos genéticos En reconocimiento de los derechos soberanos de los Estados sobre sus recursos naturales, la facultad de regular el acceso a los recursos genéticos incumbe a los gobiernos nacionales y está sometida a la legislación nacional. (...)” (La negrita es agregada).

Teniendo este tercer supuesto en mente, se recapitula la legislación mencionada por el voto de mayoría.

El artículo 44 de la Ley de Biodiversidad, que se incluye en el capítulo de “Garantías de Seguridad Ambiental”, señala:

“ARTÍCULO 44.- Establecimiento de mecanismos y procedimientos para la bioseguridad. Para evitar y prevenir daños o perjuicios, presentes o futuros, a la salud humana, animal o vegetal o a la integridad de los ecosistemas, en el reglamento de esta ley se establecerán los mecanismos y procedimientos para el acceso a los elementos de la biodiversidad con fines de investigación, desarrollo, producción, aplicación, liberación o introducción de organismos modificados genéticamente o exóticos(. El subrayado es agregado).

Dicha ley también aclara el significado de “acceso” en su artículo 7:

“Acceso a los elementos bioquímicos y genéticos: Acción de obtener muestras de los elementos de la biodiversidad silvestre o domesticada existentes, en condiciones ex situ o in situ y obtención del conocimiento asociado, con fines de investigación básica, bioprospección o aprovechamiento económico. ” Es decir, el Legislador está regulando el supuesto del artículo 15 del Convenio citado al referirse al acceso a los elementos de biodiversidad. Ello se hace aun más evidente si se continúa con el análisis de las normas citadas por la mayoría:

“Artículo 92.- Presentación de evaluaciones de impacto ambiental. A juicio de la Oficina Técnica de la Comisión, se solicitará la evaluación de impacto ambiental de los provectos propuestos cuando se considere que pueden afectar la biodiversidad. La evaluación se aprobará de conformidad con el artículo 17 déla Ley Orgánica del Ambiente.” (El subrayado es agregado).

Las dos partes subrayadas merecen atención. El primero se refiere a la autoridad competente para solicitar la EIA. No se trata de una instancia de la Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad (encargada de la evaluación de riesgo del Protocolo), sino de una de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad: la Oficina Técnica que se encuentra regulada en el artículo 17 de esa misma ley.

El segundo se refiere a los “proyectos propuestos”. ¿Acaso se refiere esto a los proyectos de OGM sometidos a la Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad, con base en los artículos 117 y 118 del Reglamento impugnado? La respuesta es NO. La norma hace referencia a los proyectos que requieren un permiso de acceso a la biodiversidad, según el artículo 69 de la ley. Su reglamento deja la cuestión fuera de duda:

“Artículo 78,-Presentación de evaluación de impacto ambiental en los provectos de acceso a los recursos genéticos v bioquímicos de la biodiversidad. Para el cumplimiento del artículo 92 de la Ley Biodiversidad, deberá considerarse lo establecido en el artículo 26 del Decreto Ejecutivo N° 31514 del 3 de octubre del 2003. publicado en La Gaceta N° 241 del 15 de Diciembre del 2003." (El subrayado es agregado).

Esta norma, además, nos lleva de la mano al tercer artículo citado por la mayoría:

“Artículo 26.-Criterios para solicitar una evaluación de impacto ambiental. Cuando la Oficina Técnica prevea que las actividades de acceso a los elementos o recursos bioquímicos v genéticos de la biodiversidad derivadas de un permiso específico puedan producir la erosión del recurso solicitado o la de recursos asociados o adyacentes, incluyendo el suelo y sus microorganismos; o que produzcan contaminación u otro tipo de impacto ambiental, se le solicitará al interesado o su representante legal la presentación del documento solicitado por la SETENA para determinar la Evaluación de Impacto Ambiental requerida. De acuerdo con los resultados obtenidos, la Oficina Técnica procederá a aprobar, denegar o cancelar el permiso de acceso. ” Nuevamente, tenemos que la autoridad encargada es la Oficina Técnica de la CONAGEBIO y que se trata de proyectos de acceso a los recursos de la biodiversidad (artículos 69 de la Ley de Biodiversidad y 15 del Convenio sobre Diversidad Biológica), con lo queda completamente claro que las normas antedichas están referidas exclusivamente al acceso a los recursos genéticos o de la biodiversidad, pero no al Protocolo de Cartagena que regula a los OGM y, en lo fundamental, su intercambio transfronterizo, situación que fue completamente ignorada por la mayoría.

El contraste entre el acceso a los elementos genéticos o de la biodiversidad y la evaluación del riesgo de los OGM según el Protocolo está a plena luz. Ya se señaló su diferente base normativa en el Convenio sobre la Diversidad Biológica. Pero aun más, las competencias de los Estados, la finalidad y el ámbito de aplicación de ambos supuestos también difieren.

En cuanto al acceso, su regulación competerá únicamente al respectivo Estado, a través de su legislación nacional, por tratarse de un derecho soberano como dice textualmente el artículo 15 del Convenio.

En contraste, la evaluación del riesgo de los OGM se encuentra normada en el Protocolo de Cartagena, es decir, en un tratado internacional firmado por varios Estados, lo que significa que la regulación del tema no fue dejada al Estado.

La finalidad y el ámbito de aplicación van juntos. En cuanto al acceso tenemos, el decreto N° 31514 indica:

“Artículo 2°-Ambito de aplicación. Las normas de acceso se aplicarán sobre los elementos y recursos genéticos y bioquímicos de los componentes de la biodiversidad, ya sean silvestres o domesticados, terrestres, marinos, de agua dulce o aéreos, in situ o ex situ, que se encuentren en el territorio nacional definido en el artículo 6° de la Constitución Política, ya sea propiedad pública o privada. Asimismo, tutelarán y regularán la protección del conocimiento tradicional asociado y la distribución justa y equitativa de los beneficios derivados del aprovechamiento de dichos elementos y recursos.” Es decir, se trata de la forma de obtener o “acceder” al recurso biológico nacional, que se encuentre en territorio costarricense. Como se trata de su recurso natural, el Estado tiene plena soberanía sobre él (artículo 15 del Convenio).

En cambio, el Protocolo y la normativa de la Convención que le sirve de base, apuntan a otros supuestos:

“3.- Las Partes estudiarán la necesidad y las modalidades de un protocolo que establezca procedimientos adecuados, incluido en particular el consentimiento fundamentado previo, en la esfera de la transferencia, manipulación y utilización de cualesquiera organismos vivos modificados resultantes de la biotecnología que puedan tener efectos adversos para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica.

<![if !supportLists]>7. <![endif]>- Cada Parte Contratante proporcionará, directamente o exigiéndoselo a toda persona natural o jurídica bajo su jurisdicción que suministre los organismos a los que se hace referencia en el párrafo 3, toda la información disponible acerca de las reglamentaciones relativas al uso y la seguridad requeridas por esa Parte Contratante para la manipulación de dichos organismos, así como toda información disponible sobre los posibles efectos adversos de los organismos específicos de que se trate, a la Parte Contratante en la que esos organismos hayan de introducir se.” (Párrafos 3 y 4 del artículo 19 del Convenio sobre Diversidad Biológica, citados en el preámbulo del Protocolo de Cartagena. El subrayado es agregado).

El último párrafo se puede poner en una oración: “Cada Parte Contratante proporcionará (la información sobre OGM) a la Parte Contratante en la que esos organismos hayan de introducirse”.

El artículo 2 del Protocolo aclara aun más el panorama:

“.. .el objetivo del presente Protocolo es contribuir a garantizar un nivel adecuado de protección en la esfera de la transferencia, manipulación y utilización seguras de los organismos vivos modificados resultantes de la biotecnología moderna que puedan tener efectos adversos para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana, y centrándose concretamente en los movimientos transfronterizos Congruentemente, el Anexo III del Protocolo especifica los objetivos de la evaluación de riesgos:

"EVALUACIÓNDEL RIESGO Objetivo 1. El objetivo de la evaluación del riesgo, en el marco del presente Protocolo, es determinar v evaluar los posibles efectos adversos de los organismos vivos modificados en la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica en el probable medio receptor, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana. ” (El subrayado es agregado).

Luego de hacer este análisis, se concluye que el voto de mayoría erró en el fundamento normativo que le sirvió de base para considerar que la EIA era facultativa en el caso de los OGM, al confundir la evaluación que se hace con motivo del acceso a la biodiversidad con la evaluación de riesgo derivada del Protocolo.

Un problema adicional de la sentencia es que entremezcla los conceptos EIA y Estudio de Impacto Ambiental (EsIA) cuando examina las pretensiones de los accionantes. Por ejemplo, se indica al inicio del considerando X:

“...no se deriva del numeral constitucional que el único mecanismo de evaluaciones de productos de la actividad humana (en sentido lato) sea la Evaluación o el Estudio de Impacto ambiental, si eso fuera así, serían inconstitucionales los casos de las declaraciones juradas de compromisos ambientales, o el Plan de Gestión Ambiental...” (Subrayado en el original).

El EsIA es una etapa probable, mas no necesaria, de la EIA. La definición de la EIA que se esclarece en el artículo 3 del Decreto N° 31849:

“38. Evaluación de Impacto Ambiental (EIA): Procedimiento administrativo científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente, una actividad, obra o proyecto, cualificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones. De forma general, la Evaluación de Impacto Ambiental, abarca tres fases: a) la Evaluación Ambiental Inicial, b) la confección del Estudio de Impacto Ambiental o de otros instrumentos de evaluación ambiental que corresponda, y c) el Control y Seguimiento ambiental de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos ambientales establecidos En efecto, el EsIA es uno de los instrumentos de evaluación ambiental que forman parte posible del procedimiento de EIA, cuando la significancia de impacto ambiental (SIA) sea alta. Al lado de la EsIA, las otras rutas posibles son la declaración jurada y el pronóstico-plan gestión, según el artículo 20 de dicho decreto.

Del escrito de interposición se extrae claramente que la pretensión de los accionantes se refiere a la EIA, no al EsIA. Dado que ambas figuras se diferencia jurídica y prácticamente, resulta desatinado mezclar los conceptos para rechazar el argumento de los accionantes, como lo hace la mayoría.

Todos estos motivos me llevan a distanciarme respetuosamente del criterio de mayoría y expresar mis propias razones para declarar parcialmente con lugar la acción.

Como se mencionó al inicio de esta disertación, existe consenso en cuanto a la existencia de un riesgo en los OGM. La amenaza ambiental se materializa en la introducción de un organismo diferente (modificado genéticamente) en un ambiente conocido, lo que puede traer como consecuencia la contaminación genética de especies autóctonas, el surgimiento de especies resistentes a agroquímicos (como la denominada “supermaleza”), etc.

También se retoma que la evaluación de riesgo del Protocolo y la EIA comprenden contenidos de análisis diferentes que, si bien pueden coincidir en algunos puntos, también difieren en la pericia y especialización de los órganos encargados de realizarlos. La Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad valora el riesgo de los OGM y en relación con la aplicación del Protocolo de Cartagena, precisamente por el conocimiento especializado que tiene de dichos organismos y las competencias atribuidas por el Protocolo. La SETENA, por su parte, tiene la pericia idónea para realizar la EIA, lo que incluye -a manera de ejemplo- incluso factores sociológicos y antropológicas, que del todo no se contemplan en la evaluación del Protocolo.

Ambos instrumentos de evaluación se complementan y juntos constituyen el medio adecuado para tratar adecuadamente el riesgo que representan específicamente los OGM.

Esta postura también tiene sustento normativo. En este sentido, el anexo II del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental incluye como categorías para la EIA, entre otras:

Categoría División Descripción de la Actividad CIIU3 CIIU4 A B, B2 C A.

Agricultura, ganadería, caza y silvicultura 01.

Agricultura, ganadería, caza y actividades de servicios conexas Cultivo de cereales y otros cultivos 111.117 114.118 GP MP PP Cultivo de vegetales, productos hortícolas 112,119 GP MP PP Cultivo de plantas ornamentales 112,119 GP MP PP Cultivo de frutas 113,115 GP MP PP La actividad es clasificada de alto impacto (A), impacto moderado (B) y bajo impacto (C), dependiendo de si se trata de grandes productores (GP), medianos productores (MP) y pequeños productores (PP). A partir de esos elementos se determina el tipo de EIA por realizar.

Se ha indicado reiteradamente que la EIA y la evaluación de riesgo del Protocolo son dos exámenes diferentes, realizados por instancias con pericia y especialización en su respectiva materia. La tabla que se transcribe parcialmente muestra que las actividades de agricultura, ganadería, caza y silvicultura pueden son actividades sometidas al EIA según el tipo de impacto que tengan. El hecho de que la actividad relacionada con el OGM (por ejemplo, cultivo de arroz transgénico) haya sido sometida a la evaluación del riesgo del Protocolo no significa que se le exima de las evaluaciones que cualquier otra plantación de arroz realizaría, según su tamaño y la determinación respectiva según el reglamento de la EIA. Nuevamente, se trata de exámenes diferentes, que incluyen variables diversas.

Así, por ejemplo, si se desea importar semillas de maíz transgénico para la producción de nuevas semillas, el proyecto deberá contar indefectiblemente con una evaluación del riesgo del Protocolo de Cartagena, realizada la Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad, por tratarse de un OGM. Adicionalmente, al igual que todo proyecto de agricultura (sea transgénico o no), podría requerir la presentación de un documento de evaluación DI o D2 y el procedimiento respectivo de EIA, según se determine mediante la aplicación de la tabla contenida en el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental que se trata de un proyecto de alto, moderado o bajo impacto. Sin embargo, este examen no es un requisito extraordinario para OGMs, sino la aplicación normal del reglamento que regula la EIA para cualquier tipo de proyecto agrícola.

No existe justificación jurídica para eximir a los proyectos con OGMs de un requisito que es aplicable a cualquier otra actividad de agricultura o ganadería, especialmente si se considera que la EIA y la evaluación de riesgo del Protocolo tienen contenidos diferentes y que son realizadas por órganos especializados en sus respectivas áreas, como se ha acotado repetidamente.

Con base en lo anterior, concluyo que sí existe actualmente fundamento normativo para realizar la EIA a una actividad o proyecto de OGMs, lo que se deriva de la aplicación consecuente del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental. Así las cosas, el argumento de los accionantes, quienes se dirigen en contra de los artículo 117 y 118 del Decreto Ejecutivo N° 26921-MAG por cuanto consideran que se omitió exigir la EIA a los OGM, debe ser declarado sin lugar, pues queda evidenciado que dicha omisión no es tal y que la EIA es exigible a los OGM según las pautas del Reglamento mencionado.

Paul Rueda L.