Repeated Violations and Liability for Concession RevocationReiteración y responsabilidad para revocar concesiones

Decision No. 2015001781 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San Jose, at eleven thirty-five hours on seis de febrero de dos mil quince.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by [NOMBRE 001], identification number [VALOR 001], on behalf of [NOMBRE 002], legal entity identification number [VALOR 002], against ARTICLE 41, SUBSECTION A), OF LEY 7593.

Whereas:

1. 1In a brief received by the Secretariat of the Chamber at 15:30 hours on 14 de julio de 2014, the petitioner requests that subsection a) of Article 41 be declared unconstitutional and, by connection, that Article 38, subsection a), of the Law of the Public Services Regulatory Authority, number 7593, as amended, also be declared unconstitutional, on the grounds that it is contrary to the principle of statutory specificity (principio de tipicidad) in matters involving penalties (Article 39 of the Political Constitution), the principle of proportionality, and the principle of legal certainty. He states that standing to bring this action is based on the administrative proceeding instituted against the party he represents by the Public Services Regulatory Authority (ARESEP), which is at the stage of exhaustion of administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa), following the motion for reconsideration (recurso de reposición) filed against Resolution RJD-059-2014 of the ARESEP Board of Directors.He asserts that the principle of legality in criminal matters (principio de legalidad penal) applies to administrative penalty proceedings (procedimientos sancionatorios administrativos) under our legal system, pursuant both to Article 39 of the Political Constitution and to Article 9 of the American Convention on Human Rights and the case law of the Constitutional Chamber—judgments number 69-89, number 127-90, number 101-91, and number 21265-10. He adds that this principle gives rise to the prohibition against applying penalties by analogy in the administrative sphere, as well as against establishing offenses lacking statutory specificity. Statutory specificity is therefore one of the essential requirements of administrative penalties, such that failure to comply with that requirement renders the penalty unlawful. Accordingly, he continues, all the elements inherent in statutory specificity in criminal matters apply to administrative penalty proceedings.He adds that the challenged provision does not establish a specific number of punishable acts and merely indicates that repeated violations described in Article 38 of the same Law shall be punished; it would therefore appear that a single repetition of the described conduct is sufficient to order the expiration (caducidad) of the permit or concession. He considers that, if this is so, the challenged provision is disproportionate. Furthermore, he continues, it likewise fails to establish a reasonable period within which violations may be aggregated for purposes of classifying the conduct as repeated offenses (conductas reincidentes). Thus, the penalty for a single violation becomes a lifelong or permanent prior offense for purposes of determining recidivism (reincidencia), regardless of the date of the initial acts, contrary to Article 100, subsection a), of the Administrative Procurement Law, which does contain a defined period.He states that the challenged provision infringes the principle of statutory specificity applicable to administrative penalties, enshrined in Article 39 of the Political Constitution and Article 9 of the American Convention on Human Rights. In a special relationship of subjection (situación de sujeción especial), he continues, such as that existing between the administration and a public servant, that General Law—Articles 198 and 207—incorporates the principle of the four-year statute of limitations (prescripción cuadrienal). He adds that, because this is a disciplinary or corrective jurisdiction (jurisdicción disciplinaria o correctiva) in which the State exercises authority over persons bound by a special power relationship, as in the case of a concession to operate a public service, the power to impose penalties (potestad sancionatoria) appears fundamentally as a safeguard ensuring compliance with the concessionaire’s duties, rather than as a punitive power of the State.He considers punishable recidivism to be recidivism occurring within a specified period, because otherwise the recidivism penalty contained in the challenged provision could become perpetual, since it is not subject to any time limit, thereby also violating Article 40 of the Constitution. He states that the principle of statutory specificity requires conduct subject to a potential penalty to be clearly defined by the provision imposing the penalty; that is not the case here because the challenged provision is an open-ended penal provision (tipo penal abierto) in which the punishable conduct is not exhaustively set forth, and its completion and delimitation must therefore be left to the adjudicator’s discretion. Moreover, he continues, the challenged provision does not contain the essential core of the prohibition, and therefore fails to meet the certainty requirement. This is because it makes repeated conduct punished under Article 38 of the same Law punishable without specifying the particular acts of a concessionaire or permit holder that may be subject to the penalty.Regarding the principle of proportionality, he states that it must be applied more rigorously in penalty matters because, in some cases, a restriction of liberty is at stake and, in others, a restriction of other fundamental rights of great importance to affected persons. He adds that constitutional case law, particularly in traffic matters, citing judgment 18486-07, has repeatedly held that proportionality must necessarily exist between the punishable conduct and the penalty itself. He asserts that the challenged provision violates the principle of proportionality because it indiscriminately establishes the maximum penalty that a concessionaire may incur—cancellation of its concession—for any repetition of conduct punished under Article 38 of the same Law. The challenged provision, he continues, does not distinguish between serious and minor breaches in order to establish different types of penalties for each, nor does it distinguish between intentional and negligent conduct.As an example, he cites a permit holder or concessionaire charging a rate lower than that authorized by ARESEP when the service is provided on a single route on which there are no other concessionaires or permit holders. He states that the principle of legal certainty has additional importance in penalty matters because citizens have the right to know beforehand and precisely which of their acts may be subject to a penalty, whether in administrative or judicial proceedings. He adds that the challenged provision does not precisely define the potential grounds for revoking a concession based on the repetition of previously punished conduct and creates legal uncertainty for concessionaires, because they do not know with certainty which repeated acts may result in cancellation of their concessions. He requests a judgment declaring the challenged provision unconstitutional for violating Article 39 of the Political Constitution and the principles of legal certainty and proportionality; and, by connection, declaring Article 38, subsection a), of Law number 7593 unconstitutional insofar as it fails to specify that the ground contained therein is punishable only when it causes harm to users.
2. 2By an order issued at 15:25 on 9 de agosto de 2014, the action was admitted for consideration, and the Office of the Attorney General of the Republic and the Public Services Regulatory Authority were granted a hearing.
3. 3Ana Lorena Brenes Esquivel, of legal age, married, a resident of Curridabat, identification number 4-127-782, in her capacity as Attorney General of the Republic, responds to the hearing granted and states, regarding the merits, that the petitioner’s first argument concerns the alleged infringement of the principle of statutory specificity, because the provision does not indicate whether a single repetition of the conduct is sufficient to order cancellation of the concession and, moreover, no period is established for considering the conduct repeated. The Office of the Attorney General states that the Constitutional Chamber’s case law has consistently held that the principles governing criminal matters do not apply in their entirety, but instead are subject to qualifications arising from the particular features of the administrative penalty regime (régimen sancionatorio administrativo). Thus, an analysis of the challenged Article 41 shows that it cross-references the conduct described in Article 38 and, specifically, the conduct referred to in subsection a) of that provision, which is not unconstitutional; moreover, Article 41 itself clearly provides that concessionaires who repeatedly commit the violations specified in Article 38 shall be subject to the penalty of revocation.The conduct giving rise to the penalty is therefore described. Regarding the concept of repetition (reiteración), it is stated that it means saying or doing something again, which is important because specifying a number of occurrences is unnecessary, since the meaning itself indicates that it applies beginning with a second occurrence. The other argument meets the same fate, because the allegation that no time unit is provided within which the repetition must occur is unfounded; it may be understood to mean the duration of the concession. In the opinion of the Office of the Attorney General, the foregoing is appropriate because it must be borne in mind that the provisions seek to ensure that public-service concessionaires comply with the regulations governing the concession throughout its term, thereby ensuring the proper operation of the concessioned public service. In summary, judgment number 6015-2011 is cited, in which the Chamber analyzed administrative penalties and the method of cross-referencing (modalidad de remisión), concluding that this mechanism is valid in administrative penalty matters.Furthermore, regarding the alleged lack of proportionality, the Office of the Attorney General understands that no such infringement exists because the established penalties are proportionate and reasonable: Article 38 thus establishes the conduct that ARESEP may punish with a fine, and the penalties are also graduated, such that the first time a fine is imposed it shall amount to five to ten times the value of the damage, while repeat offenders shall be punished by revocation of the concession. It explains that the criterion for determining the seriousness of the conduct is its repeated commission; under this framework, repetition is an aggravating circumstance (agravante) applicable to punishable conduct and therefore obviously warrants a more severe penalty than the fine imposed for the first occurrence. It is likewise maintained that whether the punishable conduct is intentional or negligent is irrelevant, because, for purposes of the penalty regime governing concessions or permits, the only relevant consideration is whether the punishable conduct was committed, so that the penalties ensure users receive good service. Finally, it states that the principle of legal certainty is not violated because the punishable conduct and the actions sought to be prevented are clearly identified.

4. Dennis Meléndez Howell, of legal age, married once, resident of Moravia, identification card 1-387-214, in his capacity as General Regulator, appears to respond to the hearing granted, which he does as follows: he states that the challenged provision was indeed applied to the petitioner—through due process (debido proceso)—to revoke the concession she held. He states that this provision has not frequently been applied within the regulatory entity and has been applied in only two cases. In the first, the concession held by the company Alfaro was revoked in 2009, a matter pending before the Contentious-Administrative Court, and the other is the case serving as the underlying matter herein. Regarding the merits, he states that, in his view, there is no violation of the principle of specificity (principio de tipicidad), citing judgment 6015-2011, in which the Chamber addressed a very similar issue and concluded that there was no violation in one provision referring to conduct described in another.

It is noted that the relevant point in this case is that the argument concerns the same Article 41, but subsection m). Thus, a review of the prior case shows that its content was very similar to the terms in which this action is drafted, making it logical to conclude that the Chamber has already analyzed this specific issue. In any event, he states that the conduct is clearly defined in both Article 38 and Article 41, and therefore there is no problem with the description of the act. Regarding the concept of repetition (reiteración), he states that he agrees with the position of the Procuraduría, although they have certain particular views; he indicates that it is important to recall that repetition has been invoked in only two cases, and explains that ARESEP follows the position that the distinction between repetition and recidivism (reincidencia) must be specified. Thus, Article 41 could, in principle, be understood in two ways: either revocation applies when any of the forms of conduct under Article 38 is committed again (repetition), or only when the same specific conduct previously sanctioned is committed again (strict recidivism).

Regarding this issue, he explains that ARESEP has adopted the interpretation most favorable to constitutional principles concerning due process, treating repetition as equivalent to recidivism and applying the concept only to the same conduct that has already been sanctioned by a final decision. Also related to the foregoing is the number of instances of conduct required for conduct to be deemed repetitive, which, in ARESEP’s view, would occur on the second occasion, that is, upon mere repetition. As to the period within which the conduct must occur, he acknowledges that no time limit has been established by law and therefore no time limit could be imposed unless legally prescribed. For the time being, he states that periods exceeding ten years would exceed the limitation period (plazo de prescripción) established in the Código Civil. Reasoning such as that of the Procuraduría, which links the possibility of imposing a sanction to the term of the concession, also appears reasonable.

Regarding the issue of lack of proportionality, he endorses the position stated by the Procuraduría because Article 38 establishes a fine for the violations it describes, while Article 41 establishes a sanction in the event of repetition, which must be understood as an aggravating circumstance (agravante): under Article 41, the concessionaire may be subject to revocation of the concession or permit, which entails grading the violations by applying a logical and reasonable criterion of seriousness. Repetition of the same conduct that has previously been sanctioned entails a more severe penalty, namely cancellation of the authorizing instrument (título habilitante). In other words, more serious conduct carries a more serious sanction, and repetition is the parameter for measuring seriousness. He likewise explains that he agrees with the reasoning concerning the absence of any infringement of legal certainty (seguridad jurídica) and requests that the action be dismissed.

1. 5The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 169, 170 and 171 of the Boletín Judicial, dated 3, 4 y 5 de setiembre de 2014.
2. 6The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with, based on the authority granted to the Chamber by Article 9 thereof, because this decision is deemed sufficiently grounded in evident principles and rules, as well as in the case law of this Court.
3. 7The statutory requirements have been observed in the proceedings.

Justice Cruz Castro delivers the opinion; and,

Whereas:

I.Regarding the petitioner’s standing (legitimación).- This action is brought as a reasonable means of defending the petitioner company in administrative proceeding (procedimiento administrativo) OT-341-2008 of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), instituted against the party it represents, [NOMBRE 002], following a complaint concerning the collection of rates. In that proceeding, decision RJD-059-2014, issued at catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintiséis de junio de dos mil catorce, ordered the revocation of the concession granted to Transporte Deldu S.A. by the Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (folios 402 to 411 of the administrative record). On diez de julio de dos mil catorce, the petitioner filed a motion for reconsideration (recurso de reposición) together with a motion for annulment (nulidad concomitante) against that decision, invoking the unconstitutionality of the challenged articles (folios 416 to 456 of the administrative record); that motion remains pending.

Accordingly, the requirements of the first paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional are satisfied because an administrative proceeding is currently at the stage of exhaustion of administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa), within which this action constitutes a reasonable means of defending the right at issue therein. Therefore, given that the Office of the President has deemed the remaining legal requirements satisfied, the merits of the matter may be considered.-

II.Regarding the subject matter of the action. The petitioner challenges subsection a) of Article 41 of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Law number 7593, dated nueve de agosto de mil novecientos noventa y seis (hereinafter identified simply as Ley 7593), which provides as follows:

“Article 41.- Revocation of concession or permit Without prejudice to the sanctions and liabilities applicable under the law, the following shall constitute grounds for revocation of a concession or permit, which may be declared by the Autoridad Reguladora through administrative proceedings:

• a)Repetition of the conduct sanctioned under Article 38 of this law […].” The petitioner likewise challenges the constitutionality of Article 38, subsection a), of that law, which states, in the portion applied to the appellant:

“Article 38.- Fines In accordance with the administrative procedure established in the Ley General de la Administración Pública, the Autoridad Reguladora shall impose a fine of five to ten times the value of the damage, as determined by it, upon any provider of a public service that incurs any of the following circumstances:

• a)Charging rates or prices other than those set, authorized, or established by the Autoridad Reguladora, as well as charging a rate not previously set by the Autoridad Reguladora.” […].” The petitioner considers the provisions unconstitutional because they violate: a) the principle of specificity in sanctioning matters (materia sancionatoria) by failing to establish a specific number of sanctionable acts, thereby failing to satisfy the requirement of certainty; b) the principle of proportionality (principio de proporcionalidad) by indiscriminately imposing the maximum sanction to which a concessionaire may be subject—cancellation of its concession—for any repetition, even a single repetition, of the conduct sanctioned under Article 38 of Ley 7593, regardless of whether the noncompliance is serious or minor, intentional or negligent; and c) the principle of legal certainty because the failure to define precisely the potential grounds for revocation of a concession based on repetition of previously sanctioned conduct creates legal uncertainty for concessionaires.

III.Regarding the claim alleging violation of the principles of legal certainty and specificity in administrative sanctioning matters.- Legal scholarship and case law have recognized the existence of the State’s punitive authority (ius puniendi), which is justified by the need to protect legally protected interests (bienes jurídicos) of importance to the community. Both administrative sanctioning authority (potestad sancionatoria administrativa) and criminal sanctioning authority derive from this general power of the State. Regarding the sphere of administrative sanctioning law (derecho administrativo sancionador), this Court has previously emphasized the importance of respecting the principle of specificity. Although this principle does not require the same degree of rigor as in the field of criminal law, it constitutes an indispensable guarantee for regulated parties (administrados), who must have certainty as to which forms of conduct are prohibited and the consequences of noncompliance.

The Chamber has likewise held that the formulation of sanctionable offenses (tipos sancionatorios) in a manner that leaves the content of the prohibition to the administrative authority’s arbitrary determination violates both the principle of legality (principio de legalidad) and the principle of specificity. Accordingly, this Court has insisted that the specific and precise statutory description of sanctionable conduct is also necessarily applicable to administrative violations, even when the definition of the offense uses concepts whose delimitation permits some margin of discretion, provided that it does not go so far as to authorize the Administration to act with excessive arbitrariness. (Judgments including number 2000-08193, issued at quince horas con cinco minutos del trece de setiembre de dos mil; number 2006-13334, issued at diecisiete horas y treinta y siete minutos del seis de septiembre del dos mil seis; number 2010-021265, issued at catorce horas y siete minutos del veintidós de diciembre del dos mil diez; and number 2012-005926, issued at quince horas cinco minutos del nueve de mayo de dos mil doce).

IV.The challenged Article 41 precisely establishes a legal consequence associated with the occurrence of certain factual circumstances clearly specified in the provision, leaving no room whatsoever for the exercise of arbitrariness. Indeed, the Chamber has already reviewed that provision with respect to another of its subsections, one even less specific than the subsection now under consideration, and stated the following in judgment number 2001-06015:

“III.- ON THE MERITS. The petitioner claims that the challenged provision violates the principle of specificity (principio de tipicidad) and constitutes a blank criminal provision (norma penal en blanco), because the conduct classified as subject to the sanction is not specified, thereby allowing unfettered interpretation by the judge or the Administration. He argues that, by providing for revocation of the permit on the grounds established by law, in general terms and without indicating which law it refers to, it creates legal uncertainty. Notwithstanding the foregoing, this Chamber has repeatedly held that the principle of specificity in disciplinary matters does not apply in the same manner as in Criminal Law, since the conditions governing each are different. First, conduct subject to sanctions in disciplinary matters is not subject to statutory reservation (reserva de ley), and therefore may be established by regulation, by virtue of the regulatory authority vested in certain bodies.

Furthermore, in this area it is necessary to use indeterminate legal concepts (conceptos jurídicos indeterminados) or to refer to other laws, which must be interpreted and applied by the responsible bodies, because punishable violations arise from breaches of duties, and each such form of conduct may vary and have different levels of severity, making their precise classification impossible. Accordingly, the use of open-ended provisions (normas abiertas) to sanction conduct under the disciplinary regime is not unconstitutional, provided that these concepts can be made specific (see, to the same effect, judgments 12402-04, 9685-2001, 7631-2001, 9389-2001, 454-2001, 1265-95, 5594-94 and 1877-90). In the present case, the petitioner argues that the provision is open-ended because it refers to the law without indicating either the conduct to be sanctioned or the law to which it refers, which, in his view, is contrary to the principle of specificity.

However, as stated above, the use of an open-ended provision or a reference to another law in administrative disciplinary matters is not unconstitutional, given the practical difficulty of precisely defining each and every form of conduct that may be considered grounds for revoking a public transportation permit or concession. Moreover, it must be borne in mind that administrative matters encompass a broad range of rules and principles comprising Administrative Law, which must be applied and interpreted comprehensively, rather than in isolation, by the various bodies and entities of the Administration. Specifically, in the case of public transportation permits or concessions, different provisions govern their granting, oversight, and termination; it is therefore possible to find several provisions establishing different, nonexclusive classes of grounds for revocation. Consequently, when such provisions are applied, they must necessarily be analyzed together, including by making references to other laws, in order to avoid contradictions among them. Thus, the challenged provision’s reference to the law is not contrary to Constitutional Law.

Based on the foregoing, after analyzing the statutory provision contained in Article 41(a) of Ley 7593, it is apparent that it contains the essential elements required of this type of punitive provision, namely: an offending party—the public-service provider—; the conduct—the repetition of the conduct specified in Article 38 of the same Law—; and the punitive consequence—the revocation of the concession or permit—. For its part, a review of the text of Article 38(a) of the same cited Law supports the conclusion that it is another provision having the force of law—which, moreover, belongs to the same Ley 7593—and that it clearly describes the conduct sought to be prohibited, namely, “charging rates or prices other than those established, or charging a rate not previously established by the Regulatory Authority.” In light of the foregoing, this Court considers that the factual basis (presupuesto de hecho) for the existence of an administrative violation (infracción administrativa) is duly defined and predetermined by law; accordingly, it finds no violation of either the principle of specificity or the principle of legal certainty (seguridad jurídica), insofar as a prescribed and predetermined course of action exists within a regulatory framework for the exercise of public power, thereby ensuring that individuals clearly understand and know what to expect from state action.

V.Regarding the principle of proportionality (principio de proporcionalidad).- At this point, the claim is that the required reasonableness and proportionality between the severity of the violation and the intensity of the sanction have been violated. It should therefore be recalled that, broadly conceived, those concepts authorize the legislature to operate within a range of options, all of which are valid as reasonable and proportionate decisions for the legislative resolution of a specific problem. Regarding the reasonableness and proportionality of sanctions, this Court has stated:

“The principle of proportionality and reasonableness of sanctions is general in nature and applies both to Criminal Law and to Punitive Administrative Law (Derecho Administrativo Sancionador). It consists of the necessary relationship that must exist among the severity of the conduct, the protected interest (objeto de tutela), and the legal consequence. [...] in the case of Administrative Law, what is required is a relationship of proportionality between the conduct and the sanction, considered in the abstract, with regard to the specific purposes of administrative sanctions.” (Judgment number 2006-13329, at seventeen hours and thirty-two minutes on the sixth of September of two thousand six.)

Similarly, addressing more closely the specific issue under discussion in this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), the following was stated on another occasion:

“(…) Based on the foregoing, the Chamber considers that the petitioner is incorrect in asserting that the fixed sanction established in the provision he now challenges violates the principles of specificity, reasonableness, and non-confiscation (no confiscatoriedad) established in Articles 33 and 39 of the Political Constitution. It is alleged that the provision breaches the necessary proportionality between the objective and the measure adopted to achieve it. In this regard, it must be taken into account that, although the reasonableness of a legal provision entails verifying the proportionality between the intended objective and the measure adopted to achieve it, it is also true that a relationship between the objective and the means is not sufficient; rather, the means must be proportionate to the objective, particularly in a democratic country such as Costa Rica, where the end does not justify the means, but the means themselves constitute an end, as a safeguard for citizens.

(...) Apart from the foregoing, and contrary to the petitioner’s assertion that the challenged provision does not establish criteria for grading the sanction provided therein, the Chamber considers that this is a valid legislative decision, because it is not a generic sanction for every breach. On the contrary, the challenged provision itself establishes different grounds on which an auxiliary of the public customs function (auxiliar de la función pública aduanera) may be suspended from that activity for one year; moreover, Articles 235 to 240 of the General Customs Law (Ley General de Aduanas) establish other types of sanctions for different forms of conduct. Thus, specifically with respect to the disputed provision, the Chamber considers that it clearly identifies the conduct that may be subject to sanction; consequently, there is no violation of suitability, proportionality, or reasonableness, much less of the principle of specificity...” (judgment 2002-843) A review of the foregoing decisions and others issued in connection with this issue shows that this Court has been, and remains, very cautious when reviewing the outcome of legislative discretion in defining objectionable conduct and its corresponding corrective measure.

This undoubtedly has much to do with the variety of ways in which the legislature may design a system of sanctions and its enforcement mechanisms, thereby achieving the flexibility needed to prevent its application to specific cases from creating a gross disparity between the violation and the corrective measure. Under this approach, the situation in this case is distinctive because, through the disputed provisions, the legislature chose to narrow the discretion afforded to the person applying the provision. Along those lines, it is observed, first, that only two sanctions are established: on the one hand, Article 38 provides for a fine that may be from five to ten times the damage caused (or the same number of base salaries where such damage cannot be quantified); from there, however, Article 41 provides for the most drastic sanction available in these situations, namely, revocation of the public-service provider’s concession or permit.

The other significant narrowing relates to the fact that a reading of the cited Article 41 appears to establish an automatic legal consequence, such that the revocation sanction would inexorably follow proof—through due process (debido proceso)—of the factual circumstances described in its various subsections.- This automatic consequence raises no concern with respect to a substantial number of the subsections of Article 41, because a reading of them reveals that the legislature endeavored to describe, specifically, conduct that is serious or intolerable for a public-service concessionaire or permit holder; examples are found in the following subsections of the disputed Article 41:

“d) The transfer, assignment, or lease, whether partial or total, of the concession or permit without prior authorization from the competent entity.” “e) The diversion of resources, assets, or income, or the inclusion in the accounts of expenses for activities unrelated to the public service.” “f) The alteration of instruments or systems used for measurement, oversight, and counting.” “g) Charging prices higher than those specified by the Regulatory Authority, without prejudice to any other sanction contained in the legal system.” “h) The use of false or altered information in any of the procedures established in this law.” “i) Discrimination against a particular group, sector, class, or individual consumer in the granting of the public service or in the conditions under which it is provided, without prejudice to any other sanction contained in the legal system.” “j) Failure to comply with the mitigation measures (medidas de mitigación) contemplated in the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) mentioned in Article 16 of this law.” However, the legislature also included in this article a set of general references to other, more or less extensive bodies of rules.

Although this does not violate the principle of specificity, it does place at risk—given the wide variety of factual circumstances that may arise—the constitutional requirement that a proportionate and reasonable relationship exist between the conduct described by law and the drastic sanction assigned to it in the disputed Article 41. The following are examples:

“a) Repetition of the conduct sanctioned in Article 38 of this law.” (which is the provision under challenge because it was applied to the petitioner company) “b) Serious misconduct (falta grave) or deficient provision of the service (prestación deficiente del servicio), in accordance with the rules established in Article 25 of this law. (However, the aforementioned Article 25 does not establish factual predicates (supuestos fácticos), but instead refers, in turn, to: “technical regulations, timeliness, and optimal provision according to which public services must be supplied, in accordance with the specific standards existing in the country or abroad, as applicable...”)” “c) Failure, for unjustified reasons, to comply with the general conditions of the contract, concession (concesión), or permit (permiso).” “k) Failure to comply with the regulations currently in force concerning environmental protection.” (Regulations which, as is well known, contain a vast number of rules involving widely varying degrees of harmfulness (lesividad).)

“m) Other grounds established in the law, the concession, or the permit.” It follows from what has just been described that the text of Article 41 under analysis assigns—without qualification—the most severe punishment, and the one that most affects the sphere of rights of service providers and the proper provision of services, namely, the loss of the concession or permit, to an enormous variety of factual predicates, with respect to which it is reasonable to believe that not all will have the same degree of impact on the objectives sought to be protected. Now, in the specific case challenged, it is observed that subsection a) of Article 41 has attempted to justify applying the most severe existing sanction through the concept of repeated commission (reiteración) of a group of conduct punishable by a fine and—in the case before us—the repeated commission of the conduct described in subsection a) of Article 38: “a) Charging rates or prices other than those set, authorized, or established by the Regulatory Authority, as well as charging a rate not previously set by the Regulatory Authority.” Framed in this manner, the majority of the Chamber has no doubt that this way of setting forth factual predicates allows a broad range of factual situations to fall within that description and, consequently, will also produce wide variation in the degree of harmfulness and impact that the commission of such conduct may have on the purposes inherent in a concession for the provision of public services.

The foregoing supports the conclusion that subsection a) of Article 41, as structured, does not fully satisfy the requirement of proportionality of the sanction (proporcionalidad de la sanción) that may be required in the abstract with respect to each of the factual predicates to which it may apply. Put another way, the majority of this Chamber understands that the concept of repeated commission of the conduct described in subsection a) of Article 38 of Ley 7593 does not, by itself, ensure, always and in every case, that the final result will be so serious as to make proportionate the application of the system’s most severe sanction, namely revocation (revocatoria) of the concession or permit. Quite the contrary, it is not difficult to imagine situations in which, for example, charging one person an incorrect rate on two separate, isolated occasions could produce the same serious legal consequence as proof that a concessionaire company engaged in a widespread practice of exploiting its route by picking up and dropping off passengers at intermediate points and likewise charging them rates at its discretion without being duly authorized to do so.

VI.In light of the foregoing, this Court must address the issue of the solution to be given to the problem identified in the disputed provision. As explained above, the situation is aggravated insofar as it appears that the legislature intended to dispense with the tools it ordinarily uses to ensure a proportionate relationship between an offense and its sanction, thereby creating the legal possibility that application of the provision may produce unjust outcomes that cannot be corrected by the authorities responsible for applying it, because the statutory text appears categorical. On the other hand, it is also necessary not to lose sight of the fact that a simple declaration of unconstitutionality (declaratoria de inconstitucionalidad) in this case could deprive the State of an appropriate legal mechanism for validly correcting a considerable number of situations, which could impair the operation of the system as a whole and cause as much or more harm than that which is intended to be remedied, considering that there are legally protected interests (bienes jurídicos)—including the safety, health, and economic and social interests of the various users of public services—that must also be protected because they are of the utmost importance to our constitutional system.

In consideration of the foregoing, the majority of the Chamber understands that it is more consistent with its role as guarantor of the integrated system of rules and principles underpinning the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución) to preserve the validity of Article 41 of Ley 7593 while at the same time providing a constitutionally conforming interpretation (interpretación conforme) of its text, thereby giving legal decision-makers with authority to apply that text—whether in the administrative or judicial sphere—sufficient latitude to address the particular circumstances of the various situations. This is achieved through a tailored reading of the introductory clause of the disputed Article 41, which provides:

“Article 41.- Without prejudice to the sanctions and liabilities that may apply under the law, the following shall constitute grounds for revocation of the concession or permit, which may be declared by the Regulatory Authority through administrative proceedings (proceso administrativo):” As explained, the problem arises from how the status—mandatory or discretionary—of revocation of the concession is understood once the conduct described in subsection “a” (and, for these purposes, in subsections “b,” “c,” “k,” and “m” transcribed above) has been established. The interpretation that revocation of the concession is an automatic consequence upon proof of the conduct described is precisely the one that gives rise to the problems sought to be avoided, since in some cases it may produce disproportionate results by requiring the legal decision-maker to punish, through revocation of the concession or permit, conduct that objectively does not entail serious or intolerable impairment of the provision of the public service.

By contrast, if we understand, as the text permits, that Article 41 merely lists grounds that legally authorize the Administration to decide to revoke the concession or permit, but do not require it to do so in every case, the necessary latitude is created so that, in each specific case, the competent authority may weigh the particular factors, decide whether essential conditions or purposes of the provision of the service have been impaired, and impose fines or instead resort to the revocation authorized by Article 41 of Ley 7593. It is important to add that this reading does not appear foreign to the conduct of the Regulatory Authority itself, which, when considering the second of the two prior cases against this same company (resolution RRG-4709-2005 of 10:15 on June 13, 2005), found that the factual circumstances necessary for applying Article 41 had been established and nevertheless opted to impose another fine, reasoning as follows:

“ON THE MERITS (SOBRE EL FONDO): ...3.- With respect to the administrative proceedings against the authorized service provider (...) for allegedly charging rates other than those established by the Regulatory Authority, it should be noted that said provider, Transportes DELDU S. A., was sanctioned for the same conduct, as recorded in expediente OT 249-2000. Accordingly, if the violation were established, this would fall within two of the circumstances specified in Article 41 of Ley 7593.- (...) 10.- Once the existence of a violation of Ley 7593 has been established, the appropriate course is to determine the applicable sanction. In this case, the conduct at issue is that defined as charging rates other than those established by the Regulatory Authority, under the terms established by Article 38, subsection a), final paragraph, and Article 41, subsection g), of the aforementioned law, which read as follows... (...) 12.- In the specific case, as follows from the preceding reasoning (...), the provisions of the second paragraph of Article 38 of Ley 7593 must be applied. In that same regard, it is established that this is the second time the aforementioned company has engaged in such conduct, and therefore a more coercive sanction must be imposed.”- (Emphasis not in the original.)

In addition to the foregoing, the constitutionally conforming interpretation adopted also opens up, for the benefit of the constitutional rights and principles involved, the possibility that, during any subsequent judicial phase, the administrative-law judge (juez contencioso) may likewise review whether revocation of a concession, as the legal consequence assigned to a particular case, satisfies the necessary requirement of proportionality or whether, as a sanction, it is excessive and unreasonable in relation to the seriousness of the offense.

VII.Conclusion.- Based on all the foregoing, this Court concludes that subsection a) of Article 41 of the Law on the Regulatory Authority for Public Services, Ley 7593, does not violate the principles of specificity (tipicidad) and legal certainty (seguridad jurídica), because the basic elements of the conduct sought to be punished are sufficiently defined. Likewise, with respect to the alleged violation of the principles of proportionality and reasonableness of the established sanction, this Chamber elects to declare that the provision is not unconstitutional, provided that the introductory text of Article 41 of Ley 7593 is interpreted as not automatically and inexorably requiring revocation of the concession or permit whenever any of the grounds listed in its subsections is established, but rather as merely setting forth the factual prerequisites (presupuestos de hecho) that may serve as the basis for a decision by the competent authorities to revoke a concession or permit, with due process (debido proceso) and the other rules and principles comprising the Law of the Constitution being observed.

VIII.Dissenting opinion (voto salvado) of Justices Jinesta Lobo and Hernandez López, authored by the latter. We consider that the action should be granted on the grounds that the principles of proportionality and legal certainty have been violated. Although there can be no doubt that the challenged regulations were enacted in pursuit of objectives in the public interest, they have defects so clear that—from a constitutional standpoint—they appear difficult to overlook. The grounds for this position are as follows:

1. First, the provision under analysis is extremely vague and imprecise, to such an extent that it has required interpretation by ARESEP itself—through a circular—in an attempt to define its scope (oficio 402-DGAJR-2014) and determine what is meant by “repeated” (reiterada): whether it refers to any second violation committed (among those listed in the provision), or only to repetition of the same violation, that is, a “repeat offense” (reincidencia), as well as how the period that must elapse between the first and second violations is to be calculated. The imprecision of the provision becomes even more evident because, on those same issues, the Procuraduría General de la Republica, in its response to this action, interprets at least one of the matters “clarified” by that circular in a manner entirely different from ARESEP. In the aforementioned communication, which prompted a subsequent consultation with the Procuraduría General de la Republica (oficio 554-RG-2014), ARESEP itself acknowledges that several interpretations are possible. It expressly states:

“Based on the foregoing, there is a possibility that Article 41(a) of Ley 7593 may be interpreted in at least two ways: a) revocation is imposed if the provider commits exactly the same violation again (technically, a repeat offense); or b) revocation is imposed if the provider had previously been sanctioned with fines for any of the violations under Article 38 (technically, repetition of violations [reiteración]).

It follows from the quotation that it is impermissible to interpret a provision referring to a ‘repeat offense’ as meaning a ‘repetition of violations’; the term ‘repetition of violations’ used in Article 41(a) should be understood as a ‘repeat offense.’ This second hypothesis, which differs from the case assessed by the PGR, is an interpretation consistent with the principles of presumption of innocence (principio de inocencia), due process (debido proceso), and legal certainty (seguridad jurídica). This is because, in the absence of a statutory provision permitting a distinction between a repeat offense and a repetition of violations, the provision under examination is interpreted as being designed to impose a more severe sanction upon a provider that incurs the same ground for sanction more than once. This is subject, however, to the condition that the prior conduct has already been addressed in a final administrative decision (resolución administrativa firme). This is because, it should be recalled, the provision refers to ‘sanctioned conduct.’ A contrary position, under which it could be asserted that a provider incurred a repetition of violations by breaching different requirements set forth in Article 38 when one of them had already been conclusively established by the Administration, is possible, but might not withstand constitutional or legal review.

Within our legal system, it is reasonable for conduct to be sanctioned more severely when the same violation is committed again, but not when the person contravenes a statutory provision after having previously been sanctioned for a violation that might be of similar seriousness but involved different conduct.

For example, we might ask what would happen if a person were fined under Article 38(d) for the ‘unauthorized provision of a public service’ and subsequently obtained the authorizing instrument (título habilitante), provided the service, but charged a rate higher than the authorized rate. Under a restrictive interpretation, the second act would be sanctioned with a fine pursuant to Article 38(a), whereas under a different application the authorizing instrument could be revoked. However, it would not appear logical in this case to speak of a ‘repetition of conduct’ when the acts and the circumstances under which they occurred are so dissimilar.

Regarding the period for calculating the repetition of the violation or the repeat offense—depending on the interpretation adopted—the Regulatory Authority also acknowledges the existence of a legal gap (vacío legal) allowing several interpretations. Under one interpretation, the period is 10 years, incorporating the limitation period (prescripción) established in Article 868 of the Código Civil; alternatively, under the interpretation offered by the Procuraduría in its response, the period must be the same as that for which the concession (concesión) is granted.

Specifically, ARESEP states:

‘The temporal proximity that must exist between the violation already established—and sanctioned with a fine—and the new violation, which by reason of its repetition could warrant a more severe sanction (revocation of the authorizing instrument), is not established by law. In our opinion, this legal gap cannot be filled even by a regulatory provision (disposición reglamentaria), much less by a lower-ranking provision, by virtue of the statutory-reservation principle (principio de reserva de ley). Therefore, any period that is established must be set forth in a statute.

Preliminarily, it could be said that there is no point whatsoever in analyzing periods longer than 10 years to determine a repetition, since this would place us at the maximum limitation period established in the Código Civil. It states, in relevant part:

Article 868.—Every right and its corresponding cause of action shall become time-barred after ten years. (...)

From the foregoing, it could preliminarily be interpreted that the period eligible for consideration in determining a repetition could never exceed the maximum limit of ten years established by the Civil Law. However, pursuant to Article 9 of Ley 6227, the omission of that period should be remedied by a provision of administrative law (derecho administrativo), rather than one from another area of law. An interpretation along these lines would lead this Dirección General to believe that the 4 years established in Article 198 of Ley 6227 could be taken as the maximum period. That period is prescribed for the limitation of claims against the State.’ For its part, in its position before this Tribunal Constitucional, the Procuraduría maintains that the period for calculating a repeat offense must be the same period for which the concession is granted. This criterion appears very reasonable, particularly when one considers that the rationale for a sanction of this kind arises from, or relates to, the proper provision of the public service (servicio público), which must occur throughout the entire period during which a concession is exercised.

In other words, it is a sanction originating in the administrative legal relationship (relación jurídica administrativa) that arises between the granting State and the concession-holding provider, with everything entailed by a relationship of this kind, an area on which this Sala Constitucional has ruled particularly extensively in its case law. Nevertheless, it must be considered that although, as the Procuradora General correctly states, concession periods in the field of public transportation are 7 years, not including extensions, in other types of concessions—for example, those issued by ARESEP for electricity generation under Ley 7200—they may be 20 years, which entails what appears to be a relatively long period for calculating a repeat offense.

1. 2Furthermore, it should be added that, although it is true that the guarantees of criminal due process (debido proceso penal) do not apply with the same rigor in administrative sanctioning law (derecho sancionatorio administrativo), it cannot be so lax as to permit the Administration such discretion that, on the one hand, violations of differing seriousness have the same consequence—in this case, revocation of the concession—and, on the other hand, the operator does not clearly know the rules of the game, specifically whether the provision concerns a repetition of violations or a repeat offense, or the period for calculating it. This led ARESEP itself to issue a communication to “clarify” its scope and also to decide to consult the Procuraduría regarding those matters, without it being known, as of the date of the response to this action, whether the latter agrees with them. Under these circumstances, the requirements of legal certainty and proportionality (proporcionalidad) demanded by the Constitution in a democratic country governed by the rule of law are not met.Those requirements were clearly set out in the case of Ricardo Baena y otros vs Panamá before the Corte Interamericana sobre Derechos Humanos. Indeed, that judgment establishes that administrative sanctions (sanciones administrativas), as an expression of the State’s punitive power (poder punitivo del Estado), are similar in nature to criminal sanctions and that strict standards respecting individuals’ basic rights must therefore be applied when imposing them. Constitutional case law has likewise stated that, although the guarantees of due process in criminal matters must be applied with certain qualifications, this cannot mean allowing such open-ended discretion that the limits governing the application of the provision permit the Administration to act with excessive arbitrariness; such provisions must therefore be analyzed with particular caution.
2. 3Without question, one of democracy’s most important achievements over totalitarian regimes lies precisely in establishing limits on the State’s punitive power. The Administration’s power must be exercised within the limits of fairness and justice, which necessarily entails maintaining a balance or proportionality between the seriousness of the violation and the sanction imposed. In this regard, legal scholarship (doctrina) has indicated that, to determine whether such proportionality exists, at least the following elements must be considered: a) that the purpose sought by the measure is legitimate; b) examination of the means employed, so that adoption of the measure produces the “least sacrifice of other values, principles, and rights having greater constitutional value than those intended to be fulfilled through its implementation. In such a case, the administrative authorities are required to prefer it”; c) examination of the relationship between the means and the end. This translates into “the balancing of the principle being protected against the one being sacrificed, and the proper correspondence between the violation and the sanction.” (673/ 2001 Tribunal Constitucional Colombia)

4 - That proportionality (proporcionalidad) is absent from the challenged provisions (normativa impugnada), since they do not distinguish between serious and minor violations (faltas graves o leves) and allow the Administration to impose, as a penalty (sanción), the most burdensome one—revocation of the concession (revocatoria de la concesión)—for violations of varying degrees. Accordingly, several of the grounds set forth in Article 38, such as the transfer, assignment, or lease of the concession or permit without authorization (subsection d); the diversion of resources, assets, or revenues, or the inclusion in the accounts of expenses for activities unrelated to the public service (subsection e); the alteration of monitoring, inspection, and counting instruments or systems (subsection f); and the use of false or altered information in any of the procedures established by this law (subsection h), all carry the same weight—in the event of repetition—as, for example, charging higher prices (subsection g), which is the ground on which the company is being penalized.

Subsections d, e, f, and h entail an intentional act (acción dolosa) by the company because they cannot occur without its active cooperation or knowledge; however, subsection a), which concerns charging different prices, could well result from a unilateral act by a driver, for example, and yet the concession holder is subject to strict liability (responsabilidad objetiva). Under these circumstances, the principle of proportionality (principio de proporcionalidad) is not respected because there is no appropriate correspondence between the violation and the penalty, and conduct that differs in nature from other, more serious conduct is treated with the same degree of severity, since the provision allows both to be penalized in the same manner. As cited, the legal system (ordenamiento jurídico) must seek the “least sacrifice of other values, principles, and rights having greater constitutional value than those intended to be fulfilled through its implementation.” In this case, that aim is clearly not achieved, since there are less burdensome means of protecting the public interest while also protecting freedom of commerce and the right to work, such as imposing financial penalties, without having to force the company out of business and thereby causing the collateral termination of hundreds of employees.

Indeed, the documents submitted in the administrative case file (expediente administrativo) show that the petitioner company has assets exceeding three billion colones and approximately 100 employees; therefore, legal interests (bienes jurídicos) of the utmost importance are at stake, including the workers’ job security and the company’s economic stability. All of this arises from an alleged violation committed approximately six or more years ago, involving a partial fare charged for a partial segment of the granted concession route (900 colones on 25 April to a passenger on the Liberia Penas Blancas route; 1000 colones on 25 April to the same passenger on the Penas Blancas Liberia route; 800 colones on 2 September 2008 to an ARESEP official on the La Cruz Liberia route—as stated in the notice of charges), which, from our perspective, is manifestly excessive from a constitutional standpoint.

The concession granted covers San Jose-Penas Blancas at a fare of 3,300 colones, and although the concession holder is not authorized to divide the fare when operating a partial segment of the route, it is uncertain whether the conduct in question was a unilateral act by the driver. If it was, this would constitute strict liability that is disproportionate to the violation, because the other violations described in the provision require the company’s active cooperation and are more serious, whereas subsection a) of the challenged Article 38 allows an extremely severe penalty to be imposed for a violation that does not necessarily depend on the company’s active cooperation.

1. 5Consequently, we grant the action (acción), partially invalidating subsection a) of the challenged Article 41 insofar as it permits revocation of the concession when there is a repetition of the violation defined in subsection a) of Article 38 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services, number 7593, dated nine August nineteen ninety-six.

Por tanto:

The action brought against Article 41, subsection a), in relation to Article 38, subsection a), of the Law of the Regulatory Authority for Public Services, number 7593, as amended, is denied, provided that the concept of “repetition” contained in challenged Article 41, subsection a), is construed as referring to the same violation and that, in the administrative sanctioning proceeding (procedimiento administrativo sancionador), the direct responsibility of the natural or legal person holding the concession for committing the alleged violation is proven. Justices Jinesta Lobo and Hernandez López grant the action, with all resulting consequences.

Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San Jose, a las once horas y treinta y cinco minutos del seis de febrero de dos mil quince.

Acción de inconstitucionalidad promovida por [NOMBRE 001], cédula [VALOR 001], en representación de [NOMBRE 002], cédula jurídica número [VALOR 002], contra ARTÍCULO 41 INCISO A) DE LA LEY 7593.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:30 horas del 14 de julio de 2014, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del inciso a) del artículo 41 y por conexidad contra el artículo 38 inciso a) de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos número 7593 y sus reformas -por estimarlo contrario al principio de tipicidad en materia sancionatoria (artículo 39 de la Constitución Política); al principio de proporcionalidad y al principio de seguridad jurídica. Señala que la legitimación para interponer la presente acción se basa en el proceso administrativo seguido en contra de su representada por la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos (ARESEP) que se encuentra en fase de agotamiento de la vía administrativa con el recurso de reposición interpuesto contra la resolución RJD-059-2014 de la Junta Directiva de la ARESEP. Manifiesta que el principio de legalidad penal es aplicable a los procedimientos sancionatorios administrativos en nuestro ordenamiento, tanto por lo dispuesto en el artículo 39 de la Constitución Política, así como lo establecido en el artículo 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la jurisprudencia de la Sala Constitucional -sentencias número 69-89, número 127-90, número 101-91, y número 21265-10-.Añade que del mencionado principio deriva la prohibición de aplicar analógicamente sanciones en el ámbito administrativo, así como el establecimiento de infracciones atípicas. La tipicidad, en consecuencia, es uno de los contenidos esenciales de las sanciones administrativas, de tal forma que si ese contenido no se respeta, la sanción deviene ilegítima. Por tanto, continúa, son aplicables en los procedimientos sancionatorios administrativos todos los elementos propios de la tipicidad penal. Agrega que la norma impugnada no establece una determinada cantidad de conductas sancionables y se limita a indicar que se sanciona la reiteración de faltas descritas en el artículo 38 de la misma Ley, por lo que pareciera que la repetición una sola vez de la conducta descrita es suficiente para ordenar la caducidad del permiso o concesión. Estima que, de ser así, la norma impugnada es desproporcionada.Por otra parte, continúa, tampoco delimita en el tiempo un plazo razonable en el cual sean acumulables las faltas para efectos de calificarlas como conductas reincidentes. Por ello la sanción de una sola falta se convierte en un antecedente de por vida o para siempre, a los efectos de calificar la reincidencia, sin importar la fecha de los primeros hechos; contrario a lo que dispone el artículo 100, inciso a) de la Ley de Contratación Administrativa que si contiene un plazo definido. Indica que la norma impugnada lesiona el principio de tipicidad de las sanciones administrativas, consagrado en el artículo 39 de la Constitución Política y el numeral 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Ante una situación de sujeción especial, continúa, como es la que corre entre la administración y el servidor público, dicha Ley General -artículos 198 y 207- recoge el principio de la prescripción cuadrienal.Añade que, por tratarse de una jurisdicción disciplinaria o correctiva en la que el Estado ejerce sobre los sujetos ligados a una relación especial de poder, como es el de la figura de la concesión para la explotación de un servicio público, la potestad sancionatoria aparece fundamentalmente como una garantía del cumplimiento de los deberes del concesionario antes que como una potestad punitiva del Estado. Estima que la reincidencia punible es aquella que se produce dentro de un determinado plazo, pues de lo contrario la sanción por reincidencia contenida en la norma impugnada podría convertirse en perpetua, al no estar sujeta a término, con lo cual se violaría también el artículo 40 constitucional. Señala que el principio de tipicidad exige que las conductas objeto de eventual sanción tengan que estar claramente definidas por la norma sancionatoria; lo que no ocurre en este caso ya que la norma impugnada es un tipo penal abierto en el que la conducta sancionada no se encuentra exhaustivamente prevista en ella, debiendo, en consecuencia, acudirse para su integración y delimitación a la discrecionalidad del juzgador.Además continua, la norma impugnada, no contiene el núcleo esencial de la prohibición, de manera que no se satisface la exigencia de certeza. Ya que castiga como punible la reiteración de las conductas sancionadas en el artículo 38 de la misma Ley, sin especificar cuáles son las conductas concretas del concesionario o permisionario que pueden ser objeto de la sanción. En relación con el principio de proporcionalidad, indica que, en materia de sanciones, se debe aplicar con mayor rigurosidad dado que está de por medio, en algunos casos, la restricción de la libertad, y, en otros, la restricción de otros derechos fundamentales de gran relevancia para los administrados. Añade que la jurisprudencia constitucional, sobre todo en materia de transito y cita la sentencia 18486-07, ha reiterado que debe existir necesariamente una proporcionalidad entre la conducta sancionada y la sanción propiamente dicha.Manifiesta que la norma impugnada viola el principio de proporcionalidad dado que establece indiscriminadamente la sanción máxima que puede sufrir un concesionario, como es la cancelación de su concesión, para cualquier reiteración de las conductas sancionadas en el artículo 38 de la misma Ley. La norma cuestionada, continua, no diferencia entre incumplimientos graves e incumplimientos leves para establecer diferentes tipos de sanción para cada uno de ellos; tampoco entre conductas dolosas y culposas. Cita como ejemplo el hecho de que un permisionario o concesionario cobre una tarifa más baja que la autorizada por la ARESEP cuando el servicio se presta en una sola ruta en la que no existen otros concesionarios o permisionarios. Señala que el principio de seguridad, en materia sancionatoria, tiene una importancia adicional puesto que los ciudadanos tienen el derecho de conocer, de antemano y de manera precisa, cuales conductas suyas pueden ser objeto de sanción ya sea en sede administrativa o jurisdiccional.Agrega que la norma impugnada no tipifica de manera precisa las eventuales causales de revocación de la concesión por reiteración de conductas previamente sancionadas, produce incertidumbre jurídica en los concesionarios, dado que estos no saben, a ciencia cierta, cuales conductas suyas reiterativas pueden ser motivo para la cancelación de sus concesiones. Solicita que en sentencia se declare que la norma impugnada es inconstitucional por violación al artículo 39 de la Constitución Política y a los principios de seguridad jurídica y proporcionalidad; y, por conexidad, se declare inconstitucional el artículo 38 inciso a) de la Ley número 7593, en cuanto no precisa que la causal contenida en ella solo es sancionable cuando produzca un perjuicio a los usuarios.
2. 2Por resolución de las 15:25 del 9 de agosto de 2014, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la Republica y a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.
3. 3Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor casada, vecina de Curridabat, cédula 4-127-782, en su condición de Procuradora General de la Republica, contesta la audiencia conferida y señala, en cuanto al fondo del asunto, que el primer alegato del accionante es la supuesta infracción al principio de tipicidad, ya que no se indica si la repetición de la conducta una única vez es suficiente para ordenar la cancelación de la concesión y además no existe plazo para considerar la reiteración de la conducta. Indica la Procuraduría que la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha sido constante en señalar que los principios de la materia penal no se aplican de manera integral sino que tienen matices propios por las particularidades del régimen sancionatorio administrativo. De ese modo al analizar el artículo 41 cuestionado se observa que este hace una remisión a las conductas descritas en el artículo 38 y en el caso especifico a lo dicho en el inciso a) de dicha norma, lo cual no es inconstitucional, y además se aprecia que el propio numeral 41 dispone claramente que los concesionarios que incurriera reiteradamente en las faltas señaladas en el artículo 38 serían acreedores a la sanción de revocatoria.De tal modo existe una descripción de las conductas que van a producir la sanción. Sobre el concepto de reiteración se indica que es volver a decir o hacer algo, lo cual es importante porque no es necesario que se indique el número de veces pues el propio significado señala que seria a partir de una segunda vez. Igual suerte corre el otro argumento pues la falta de una unidad de tiempo en que debe ocurrir la reiteración no resulta cierta pues cabe entender que se trata de el tiempo que dure la concesión.- Lo anterior a criterio de la Procuraduría es apropiado porque hay que tener presente que las normas buscan lograr que los concesionarios de un servicio público cumplan con la normativa que rige la concesión a lo largo de todo su plazo para garantizar así el adecuado funcionamiento del servicio público concesionado. En resumen, se cita la sentencia número 6015-2011, en donde la Sala analizó el tema de las sanciones administrativas y la modalidad de remisión y se concluyó la validez de ese mecanismo en materia de sanciones administrativas.Por otra parte, en cuanto al tema de la falta de proporcionalidad, la Procuraduría entiende que no existe tal lesión porque existe proporcionalidad y razonabilidad de las sanciones fijadas: así, el artículo 38 establece las conductas que pueden ser sancionadas por ARESEP con multa y existe además una graduación de las sanciones de manera que la primera vez que se imponga una multa se aplicara de cinco a diez veces el valor del daño, y quienes caigan en reiteración serán sancionados con la revocatoria de la concesión. Se explica que el criterio para determinar la gravedad de la conducta es la comisión reiterada de la conducta de modo que según el esquema, la reiteración es una agravante de las conductas sancionables por lo que obviamente le corresponde una sanción más gravosa que la multa impuesta en la primera vez. Igualmente se sostiene que no tiene relevancia entender si la conducta sancionada es dolosa o culposa toda vez que para los fines del régimen sancionatorio de las concesiones o permisos, únicamente es importante que se realice la comisión o no de las conductas sancionadas de suerte que con las sanciones se asegure que los usuarios reciben un buen servicios.- Finalmente, se señala que en cuanto al principio de seguridad jurídica, no se violenta porque existe una claridad en las conductas sancionadas y cuáles serán las acciones que se quieren evitar.

4. Dennis Meléndez Howell, mayor, casado una vez, vecino de Moravia, cédula 1-387-214, en su condición de Regulador General se apersona para atender la audiencia conferida lo cual hace de la siguiente forma: indica que en efecto a la accionante se le aplicó -mediante el debido proceso- la norma discutida para revocarle la concesión que tenía. Indican que dicha norma no ha sido de una aplicación frecuente a lo interno del ente regulador y solo se ha aplicado en dos casos. En el primero se impuso la revocatoria de la concesión a la empresa Alfaro en el 2009 que está pendiente ante el Contencioso y el otro es el que sirve de asunto previo.- En cuanto al fondo, señala que en su criterio no hay afectación del principio de tipicidad y citan al respecto la sentencia 6015-2011 en la que se abordo un tema muy similar por parte de la Sala y se concluyo que no existía lesión en la remisión de una norma a las conductas descritas en otra.- Se apunta que lo relevante del caso es que el argumento se refiere al mismo artículo 41 pero en su inciso m).

Así, al estudiar el caso anterior se observa que el contenido era muy similar en los términos en que está redactada la acción por lo que parece lógico entender que el tema ya ha sido analizado por la Sala en su especificidad. De cualquier forma, se indica que la conducta está claramente definida tanto en el 38 como en el 41 de modo que no existe problema en la descripción del hecho.- Sobre el concepto de reiteración se indica que comparte el criterio de la Procuraduría pero tienen ciertos criterios particulares; indica que es importante recordar que la figura de la reiteración ha sido usada en solamente dos casos y se entre reiteración y reincidencia de modo que el artículo 41 podría en principio entenderse de dos formas, sea que la revocatoria procede cuando se realice cualquiera de las conductas del artículo 38 (reiteración) o bien solamente cuando se realice nuevamente la misma especifica conducta antes sancionada (reincidencia estricta) Sobre el tema se explica que la ARESEP ha optado por la lectura que más favorece los principios constitucionales sobre debido proceso al hacer equivaler reiteración con reincidencia y aplicar el concepto solamente a las mismas conductas que ya hayan sido sancionadas, es decir que estén firmes.

También relacionado con lo anterior esta el tema del número de conductas para entender una conducta como reiterativa, cuestión que, para la ARESEP, se daría con la segunda vez es decir con la simple repetición. En lo que se refiere al periodo dentro del cual deben ocurrir las conductas, se reconoce que no está dispuesto normativamente plazo alguno, por lo que no podría establecer plazo si no es legalmente.- Por lo pronto, se señala que periodos mayores a diez anos estarían excediendo el plazo de prescripción del ordenamiento contenido en el Código Civil. También parece razonable un razonamiento como el de la Procuraduría que amarra la posibilidad de sanción al plazo de la concesión.-En cuanto al tema de la falta de proporcionalidad, se acuerpa lo señalado por la Procuraduría pues el artículo 38 define una multa para las faltas que describe y -por otra parte- el 41 establece una sanción para el caso de reiteración, que debe entenderse como agravante- el concesionario podrá ser objeto de revocatoria de concesión o permiso según el artículo 41 lo que implica una gradación de las faltas aplicando un criterio lógico y razonable de gravedad.

La reiteración ya sancionada de previo de una misma conducta conlleva una pena más gravosa que es la cancelación del título habilitante. Es decir para una conducta más grave hay una sanción más grave.-y la reiteración es el parámetro para medir la gravedad. De igual forma se explica que se comparte el razonamiento sobre la inexistencia de infracción a la seguridad jurídica y pide que se desestime la acción.

1. 5Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 169, 170 y 171 del Boletín Judicial, de los días 3, 4 y 5 de setiembre de 2014.
2. 6Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
3. 7En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley

Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,

Considerando:

I.Sobre la legitimación del accionante.- Esta acción se plantea como medio razonable para la defensa de la empresa accionante dentro del procedimiento administrativo OT-341-2008 de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) en contra de su representada [NOMBRE 002] a raíz de una denuncia por cobro de tarifas. En este procedimiento se dictó la resolución RJD-059-2014, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintiséis de junio de dos mil catorce, en la que la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, acordó revocar la concesión otorgada a Transporte Deldu S.A. (folios 402 a 411 del expediente administrativo). Contra dicha resolución el accionante interpuso, el diez de julio de dos mil catorce, recurso de reposición y nulidad concomitante invocando la inconstitucionalidad del los artículos discutidos (folios 416 a 456 del expediente administrativo); este recurso se encuentra pendiente de resolución. De ese modo, se cumplen los supuestos del artículo 75 párrafo primero de la Ley de la Jurisdicción Constitucional en tanto existe un proceso administrativo en fase de agotamiento de la vía administrativa dentro del que la acción resulta medio razonable para la defensa del derecho que alii se discute.- De tal forma, y dado que la Presidencia ha tenido por cumplidos los demás requisitos legales, procede conocer el asunto por el fondo.-

II.Sobre el objeto de la acción. El accionante impugna el inciso a) del artículo 41 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley número 7593, del nueve de agosto de mil novecientos noventa y seis, (en adelante identificada simplemente como la Ley 7593) el cual dispone lo siguiente:

“Artículo 41.- Revocatoria de concesión o permiso Sin perjuicio de las sanciones y responsabilidades que corresponda aplicar de acuerdo con la ley, serán causales de revocatoria de la concesión o el permiso, declarable mediante el proceso administrativo, por la Autoridad Reguladora, las siguientes:

• a)La reiteración de las conductas sancionadas en el artículo 38 de esta ley […]”.

Por su parte, también reclama la inconstitucionalidad del artículo 38 inciso a) de dicha ley, que señala en la parte aplicada al recurrente:

“Artículo 38.- Multas La Autoridad Reguladora sancionara, cumpliendo con el procedimiento administrativo previsto en la Ley General de la Administración Pública, con multa de cinco a diez veces el valor del daño causado que ella determine, a quien suministre un servicio público que incurra en cualquiera de las circunstancias siguientes:

• a)Cobro de tarifas o precios distintos de los fijados, autorizados o establecidos por la Autoridad Reguladora, así como el cobro de una tarifa no fijada previamente por la Autoridad Reguladora.” […].” Considera el accionante que las normas son inconstitucionales porque lesionan: a) el principio de tipicidad en materia sancionatoria al no establecer una determinada cantidad de conductas sancionables lo que no satisface la exigencia de certeza; b) el principio de proporcionalidad al establecer indiscriminadamente la sanción máxima que puede sufrir el concesionario -cancelación de su concesión- para cualquier reiteración, aunque sea una sola vez, de las conductas sancionadas en el artículo 38 de la misma Ley 7593 sin importar si el incumplimiento es grave o leve, doloso o culposo; y c) el principio de seguridad jurídica ya que, al no tipificar de manera precisa las eventuales causales de revocación de la concesión por reiteración de conductas previamente sancionadas, produce incertidumbre jurídica en los concesionarios.

III.Sobre el reclamo por infracción a los principios de seguridad jurídica y tipicidad en materia sancionatoria administrativa.- Doctrinaria y jurisprudencialmente se ha reconocido la existencia de un ius puniendi estatal que se justifica en la necesidad de tutelar bienes jurídicos de importancia para la colectividad. De esa potestad genérica del Estado derivan tanto la potestad sancionatoria administrativa como la sancionatoria penal. En relación con la esfera del derecho administrativo sancionador, en anteriores oportunidades, este Tribunal ha recalcado la importancia del respeto al principio de tipicidad, el cual, si bien es cierto, no tiene la rigurosidad que se exige en el campo del derecho penal, resulta una garantía indispensable para los administrados, que deben tener certeza respecto de cuales conductas son prohibidas y cuál es la consecuencia de ese incumplimiento. Asimismo, la Sala ha considerado que resulta violatorio, tanto del principio de legalidad como del principio de tipicidad, la construcción de tipos sancionatorios en los cuales se deje a la autoridad administrativa, la determinación antojadiza del contenido de la prohibición.

Por lo anterior, este Tribunal ha insistido en que la descripción normativa concreta y precisa de la conducta sancionable, es también de necesaria aplicación a las infracciones administrativas, aun cuando la definición del tipo utilice conceptos cuya delimitación permita un cierto margen de apreciación, sin que lleguen al extremo de habilitar a la Administración para actuar con excesivo arbitrio. (Sentencias, entre otras, número 2000-08193, de las quince horas con cinco minutos del trece de setiembre de dos mil; número 2006-13334, de las diecisiete horas y treinta y siete minutos del seis de septiembre del dos mil seis; número 2010-021265, de las catorce horas y siete minutos del veintidós de diciembre del dos mil diez; número 2012-005926, de las quince horas cinco minutos del nueve de mayo de dos mil doce).

IV.El artículo 41 discutido, establece de forma precisa una consecuencia jurídica que asocia al acaecimiento de ciertos supuestos de hecho claramente determinados en la norma, de modo que no existe ningún resquicio para ejercicio de alguna arbitrariedad. Dicha norma incluso fue ya revisada por la Sala respecto de otro de sus incisos menos determinado aun que el que ahora se conoce y al respecto en la sentencia número 2001-06015 se dijo:

“III.- SOBRE EL FONDO. El accionante reclama que la norma impugnada vulnera el principio de tipicidad y constituye una norma penal en blanco, porque la conducta calificada como objeto de la sanción no está precisada, lo que permite la libre interpretación del juez o de la Administración. Alega que al disponer la revocatoria del permiso por las causales que establezca la ley, en forma general, sin indicar a cual ley se refiere, crea incerteza jurídica. No obstante lo anterior, esta Sala en reiteradas ocasiones, ha considerado que el principio de tipicidad en materia disciplinaria, no se aplica de la misma forma que en el Derecho Penal, por cuanto las condiciones para ambos son diferentes. En primer término, las conductas a sancionar en materia disciplinaria, no son reserva de ley, por lo que pueden ser establecidas vía reglamento, en virtud de la potestad reglamentaria de algunos órganos.

Además, en esta materia surge la necesidad de utilizar conceptos jurídicos indeterminados o de remitir a otras leyes, las cuales deberán interpretar y aplicar los órganos encargados, ya que las faltas sancionables lo son en razón del incumplimiento de deberes y cada una de esas conductas pueden variar y tener diferentes niveles de gravedad, lo que hace imposible su tipificación. En ese sentido, no resulta inconstitucional la utilización de normas abiertas para sancionar conductas en el régimen de disciplinario, siempre que estos conceptos permitan ser concretados (ver en igual sentido las sentencias 12402-04, 9685-2001, 7631-2001, 9389-2001, 454-2001, 1265-95, 5594-94 y 1877-90). En el presente caso, el accionante alega que la norma es abierta porque remite a la ley, sin indicar cuál es la conducta a sancionar, o cual es la ley a la que remite, lo cual a su juicio es contrario al principio de tipicidad.

Sin embargo, tal como se indico líneas atrás, la utilización de una norma abierta o la remisión a otra ley en materia administrativa disciplinaria, no resulta inconstitucional, dada la dificultad material que existe para definir con exactitud todas y cada una de las conductas que pueden ser consideradas como causales para la revocatoria de un permiso o concesión de transporte público. Por otra parte, hay que tomar en cuenta, que en materia administrativa existe una amplia gama de normas y principios que conforma el Derecho Administrativo, las cuales deben ser aplicadas e interpretadas por los diferentes órganos y entes de la Administración, en forma integral y no aisladamente. Específicamente, en el caso de los permisos o concesiones de transporte público, existen diferentes normas relacionadas con su otorgamiento, control y eliminación, por lo que es posible encontrar varias normas, en las que se contemplen distintas clases de causales de revocatoria, sin que estas sean excluyentes.

En consecuencia, al momento de aplicarse dichas normas deben, necesariamente, analizarse en conjunto e incluso hacer remisiones a otras leyes, a fin de evitar contradicciones entre sí. Así las cosas, no es contrario al Derecho de la Constitución, la remisión a la ley que establece la norma impugnada.

Con fundamento en lo anterior, una vez analizada la prescripción normativa recogida en el inciso a) del artículo 41 de la Ley 7593, se observa que la misma contiene los elementos esenciales que se han exigido de este tipo de normas sancionadoras, a saber: un sujeto activo —el prestador del servicio público-, la conducta -reiteración de las conductas especificadas en el artículo 38 de la misma Ley- y la consecuencia punitiva -revocatoria de la concesión o permiso-. Por su parte, la revisión del texto del artículo 38 inciso a) de misma Ley citada permite concluir que se trata de otra norma de rango legal -que además, pertenece a la misma Ley número 7593- y que describe colige claramente la conducta que se quiere reprobar y que es “el cobro de tarifas o precios distintos de los fijados o el cobro de una tarifa no fijada previamente por la Autoridad Reguladora”. En virtud de lo anterior, este Tribunal considera que el presupuesto de hecho para la existencia de una infracción administrativa, está debidamente encuadrada y predeterminada legalmente, por lo se descarta tanto la lesión del principio de tipicidad como el de seguridad jurídica, en tanto que existe un curso de acción contenido y predeterminado dentro de un marco normativo, para el ejercicio del poder público, con lo cual las personas tienen claro y saben a qué atenerse respecto de las actuaciones estatales.

V.Sobre el principio de proporcionalidad.- En este punto, se reclama una lesión a la razonabilidad y proporcionalidad que debe existir entre la gravedad de la falta y la intensidad de la sanción, por lo que debe recordarse que, en su concepción amplia, tales conceptos autorizan al legislador para moverse dentro de un marco de opciones, todas ellas validas como decisiones razonables y proporcionadas para la solución legislativa de un problema concreto. A propósito de la razonabilidad y proporcionalidad en las sanciones, este Tribunal ha señalado que:

“El principio de proporcionalidad y razonabilidad de la sanción es de carácter general y se aplica tanto al Derecho Penal como al Derecho Administrativo Sancionador. Consiste en la necesaria relación que debe existir entre la gravedad de la conducta, el objeto de tutela y la consecuencia jurídica. [...] en el caso del Derecho Administrativo, lo que se exige es una relación de proporcionalidad entre la conducta y la sanción, consideradas en abstracto; atendiendo a los fines específicos de las sanciones administrativas”. (Sentencia número 2006-13329, las diecisiete horas y treinta y dos minutos del seis de setiembre del dos mil seis.)

De igual forma, un poco más cerca del tema concreto que se discute en esta acción de inconstitucionalidad, en otra ocasión se dijo:

“(…) Con fundamento en lo dicho, considera la Sala que no lleva razón el accionante al indicar que la sanción fija establecida en la norma que ahora impugna, sea violatoria de los principios de tipicidad, razonabilidad y no confiscatoriedad, establecidos en los artículos 33 y 39 de la Constitución Política. Según se alega, la norma transgrede la proporción necesaria que debe existir entre el fin y la medida adoptada para conseguirlo. Al respecto, debe tomarse en cuenta que si bien, la razonabilidad de una norma jurídica significa la verificación de la proporción entre el fin querido y la medida adoptada para lograrlo, también es lo cierto que no basta la relación entre el fin y el medio, sino en la proporcionalidad del medio con respecto al fin, sobre todo en un país democrático como Costa Rica, en donde el fin no justifica los medios, sino que los medios se constituyen un fin en sí mismo, para garantía de los ciudadanos.

(...) Aparte de lo anterior, contrario al criterio del accionante en el sentido de la norma impugnada no establece criterios para la graduación de la sanción ahí prevista, la Sala considera que se trata de una decisión legislativa valida por cuanto no es una sanción genérica para todo incumplimiento sino que, por el contrario, la propia norma cuestionada establece diferentes motivos por los cuales un auxiliar de la función pública aduanera puede ser suspendido por un ano de su actividad, pero también por cuanto la misma Ley General de Aduanas, en sus artículos 235 a 240, establece otro tipo de sanciones para diferentes conductas. Así, específicamente en cuanto a la norma discutida, debe decirse que en criterio de la Sala, a partir de la misma se desprenden claramente cuáles serán las conductas que pueden ser objeto de sanción con lo cual, no existe violación a la idoneidad, proporcionalidad y razonabilidad, ni mucho menos al principio de tipicidad...” (sentencia 2002-843) De la revisión de las anteriores decisiones y otras que han sido emitidas en relación con la cuestión, puede observarse que este Tribunal ha sido y es muy cauto cuando se trata de revisar el resultado de la discreción legislativa en el tema de la plasmación de conductas disvaliosas y su correspondiente medida correctiva.

Lo anterior, tiene sin duda mucho que ver con el hecho de que existe variedad en las formas en que el legislador puede diseñar un sistema de sanciones y sus mecanismos de aplicación, y lograr así la flexibilidad necesaria para que su aplicación a los casos concretos no resulte en un contraste grosero con el sentido de proporción entre la falta y la medida correctiva. Bajo este enfoque, la situación en este caso resulta ser particular, porque el legislador eligió estrechar los márgenes al aplicador de la norma, por medio de los textos discutidos. En esa línea, se observa en primer lugar que en cuanto a la sanción a imponer solo se establecen dos: por un lado, (en el artículo 38) se dispone una sanción de multa que puede ser de cinco a diez veces el daño causado, (o la misma cantidad de salarios base para el caso de la imposibilidad de fijación de tal daño) pero de alii se pasa al artículo 41 en que la sanción elegida es la más radical que puede darse en estas situaciones, a saber, la revocatoria de la concesión o el permiso del prestador de servicios públicos.

El otro estrechamiento importante tiene que ver con el hecho de que una lectura del citado numeral 41 parece apuntar hacia un automatismo de la consecuencia jurídica, de modo que la sanción de revocatoria seguiría inexorablemente a la comprobación -mediante el debido proceso- de los supuestos de hechos descritos en sus distintos incisos.- Ese automatismo no levanta inquietud respecto de buena parte de los incisos del artículo 41, pues su lectura revela que el legislador se esforzó en describir, de manera concreta, conductas graves o intolerables para un concesionario o permisionario de servicios públicos; ejemplos de ello los encontramos en los siguientes incisos del artículo 41 discutido:

“d) El traspaso, la cesión o el arrendamiento de la concesión o el permiso, parcial o total, sin autorización previa del ente competente. ” “e) El desvío de recursos, activos, ingresos o la inclusión en la contabilidad, de gastos para actividades ajenas al servicio público.” “f) La alteración de instrumentos, sistemas de medición, fiscalización y conteo” “g) El cobro de precios superiores a los señalados por la Autoridad Reguladora, sin perjuicio de cualquier otra sanción contenida en el ordenamiento jurídico” “h) El uso de información falsa o alterada en cualquiera de los procedimientos fijados en esta ley” “i) La discriminación contra un determinado grupo, sector, clase o consumidor individual en el otorgamiento del servicio público o en las condiciones de prestación, sin perjuicio de cualquier otra sanción contenida en el ordenamiento jurídico.” “j) El incumplimiento de las medidas de mitigación contempladas en el estudio de impacto ambiental mencionado en el artículo 16 de esta ley.” Sin embargo, el legislador también incluyó en este artículo un conjunto de remisiones generales a otros conjuntos normativos más o menos amplios, lo cual, aunque no lesiona la tipicidad, si se pone en riesgo -dada la amplia variedad de supuestos fácticos que pueden darse- la obligación constitucional de que exista una relación de proporcionalidad y razonabilidad entre las conductas normativamente descritas y la radical sanción que se les asigna en el artículo 41 discutido. Ejemplo de lo anterior son los siguientes casos:

“a) La reiteración de las conductas sancionadas en el artículo 38 de esta ley.” (que es la norma discutida por haberse aplicado a la empresa accionante) “b) La falta grave o la prestación deficiente del servicio, según las normas establecidas en el artículo 25 de esta ley. (Empero, el citado artículo 25 no establece supuestos fácticos, sino que remite a su vez a: “reglamentos técnicos, oportunidad y prestación óptima, con que deberán suministrarse los servicios públicos, conforme a los estándares específicos existentes en el país o en el extranjero, para cada caso...”) “c) El incumplimiento por razones injustificadas de las condiciones generales del contrato, la concesión o el permiso.” “k) Incumplimiento de la normativa vigente sobre protección ambiental”.(normativa que como se sabe, contiene una vastísima cantidad de reglas con un muy diverso rango de lesividad) “m) Otras causales establecidas en la ley, la concesión o el permiso.” De lo que acaba de describirse se concluye que el texto del artículo 41 analizado, asigna -sin atenuaciones- el castigo más gravoso y que más incide en la esfera de derechos de los prestadores y en la apropiada prestación de los servicios, como lo es la pérdida de la concesión o del permiso, a una enorme variedad de supuestos fácticos, respecto de los cuales cabe razonablemente pensar que no todos tendrán el mismo nivel de afectación de los fines que se quieren proteger.- Ahora bien, para el caso reclamado en específico, se observa que el inciso a) del artículo 41, ha intentado justificar la aplicación de la sanción más grave existente, a través del concepto de reiteración de un grupo de conductas sancionadas con multa y -para el caso que nos ocupa- la reiteración de conductas descrita en el inciso a) del artículo 38: “a) Cobro de tarifas o precios distintos de los fijados, autorizados o establecidos por la Autoridad Reguladora, así como el cobro de una tarifa no fijada previamente por la Autoridad Reguladora”.

Planteado de esta forma, a la mayoría de la Sala no le queda duda de que esa forma de plasmar supuestos fácticos permite que una amplia gama de situaciones de hecho puedan quedar abarcadas por tal descripción, y -consecuentemente se producirá también una gran amplitud en el grado de lesividad y afectación que realización de tales conductas pueda tener frente a los fines propios de la concesión para la prestación de servicios públicos. Lo anterior permite afirmar que el inciso a) del artículo 41, tal y como está estructurado, no cumple a cabalidad con la exigencia de proporcionalidad de la sanción que cabe exigirle en abstracto respecto de cada uno de sus supuestos fácticos a los que pueda ser aplicable.- Explicado de otra manera, la mayoría de esta Sala entiende que el concepto de reiteración de los comportamientos descritos por el inciso a) del artículo 38 de la Ley 7593, no asegura por sí mismo, siempre y en todos los casos, que el resultado final sea tan gravoso como para que resulte proporcional la aplicación de la sanción de máxima intensidad del sistema, cual es la revocatoria de concesión o permiso, y, más bien al contrario, no resulta difícil pensar en situaciones en las que por ejemplo el cobro de una tarifa incorrecta a una persona, en dos ocasiones diferentes y aisladas puedan producir la misma gravosa consecuencia jurídica, que la demostración de la existencia de una práctica generalizada de alguna empresa concesionaria para aprovecharse de su ruta y subir y bajar pasajeros en puntos intermedios y cobrarles igualmente tarifas a su arbitrio sin estar debidamente autorizados para ello.

VI.Expuesto lo anterior, este Tribunal debe enfrentarse con la cuestión de la solución que debe darse al problema detectado en la norma discutida. Como se explicó más arriba, la situación se agrava en tanto parece que el legislador quiso dejar de lado las herramientas que usualmente emplea para asegurar un resultado proporcional entre la falta y su sanción, y con ello se abre la posibilidad jurídica de que se den situaciones en las que aplicación de la norma pueda producir resultados injustos que no pueden ser corregidos por las autoridades encargadas de la aplicación de la norma por cuanto el texto legal parece ser contundente. Por otra parte, también es necesario no perder de vista que una simple declaratoria de inconstitucionalidad en este caso, puede privar al Estado de un mecanismo jurídico apropiado para corregir válidamente un buen número de situaciones, y con ello se podría desmejorar el sistema en su funcionamiento integral y producir igual o más daño que el que se pretende reparar, tomando en cuenta que existen bienes jurídicos -entre los que están seguridad, salud, intereses económicos y sociales de los distintos usuarios de los servicios públicos- que también deben protegerse por ser de la máxima relevancia para nuestro sistema constitucional.

Considerado lo anterior, la mayoría de la Sala entiende que resulta más acorde con su función de garante del sistema integral de normas y principios que informan el derecho de la Constitución, mantener la validez del artículo 41 de la Ley número 7593, y producir a la vez una interpretación conforme de su texto de modo que se abra un margen para los operadores jurídicos con competencia para la aplicación de dicho texto (sea del ámbito administrativo como el jurisdiccional), de manera que puedan hacerse cargo de las particularidades de las distintas situaciones. Lo anterior se logra a través de una lectura ajustada del encabezado del artículo 41 discutido cuyo texto indica:

“Artículo 41.- Sin perjuicio de las sanciones y responsabilidades que corresponda aplicar de acuerdo con la ley, serán causales de revocatoria de la concesión o el permiso, declarable mediante el proceso administrativo, por la Autoridad Reguladora, las siguientes” El problema surge, tal y como se explicó, de la forma de entender la condición -necesaria o facultativa- que tiene la revocatoria de la concesión, respecto de la constatación de las conductas descritas en el inciso “a” (y para estos efectos en los incisos “b”, “c”, “k” y “m” arriba transcritos). La interpretación que apunta a que la revocatoria de la concesión es una consecuencia automática frente a la comprobación de las conductas descritas, es precisamente la que conlleva los problemas que se quieren evitar, en tanto que puede en algunos casos producir resultados desproporcionados al obligar al operador jurídico a sancionar con revocatoria de la concesión o el permiso conductas que objetivamente no implican afectaciones graves o intolerables en la prestación del servicio público.

En cambio, si entendemos, tal y como el texto lo permite, que el artículo 41 solamente hace un listado de causales que autorizan jurídicamente a la administración a decidir la revocación de la concesión o el permiso, pero que no la imponen en cada caso, se logra el espacio necesario para que, en cada caso concreto, la autoridad competente, pueda sopesar los elementos particulares y decidir si se han afectado o no condiciones o fines esenciales de la prestación del servicio e imponer multas o bien acudir a la revocación que autoriza el artículo 41 de la Ley 7593.- Importa agregar que tal lectura no parece ser ajena a la actividad de la propia autoridad Reguladora, quien, justamente al conocer el segundo de los dos casos anteriores contra esta misma empresa, (resolución RRG-4709-2005 de las 10:15 horas del 13 de junio de 2005) tuvo por comprobadas las situaciones fácticas necesarias para la aplicación del artículo 41, y sin embargo, optó por la imposición de una nueva multa, para lo cual razonó:

“SOBRE EL FONDO: ...3.- Que en relación con el trámite del procedimiento administrativo contra el prestador autorizado (...) por supuesto cobro de tarifas distintas a las establecidas por la Autoridad Reguladora, corresponde indicar que dicho prestador, Transportes DELDU S. A., por la misma conducta fue sancionado según consta en el expediente OT 249-2000. En ese sentido de comprobarse la infracción se estaría en dos de los supuestos indicados en el artículo 41 de la Ley 7593.- (...) 10.- Que una vez establecida la existencia de una infracción a la Ley 7593, lo procedente es determinar la sanción aplicable. En la especie, este caso presenta las conductas previstas como cobro de tarifas diferentes a las establecidas por la Autoridad Reguladora, en los términos establecidos por los artículos 38 inciso a) párrafo final y, 41 inciso g) de la citada ley que se leen así... (...) 12.- Que en el caso concreto y según se deduce de la argumentación precedente (...) corresponde aplicar lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 38 de la Ley 7593.

En ese mismo sentido, se tiene que es la segunda vez que la citada empresa incurre en dicha conducta, considerando que debe establecerse una sanción más coercitiva”.- (los destacados no son del original) En adición a lo dicho, la interpretación conforme que dispone abre también, en beneficio de los derechos y principios constitucionales envueltos, la posibilidad de que en la eventual fase jurisdiccional, el juez contencioso pueda igualmente revisar si la revocatoria de una concesión, como consecuencia jurídica asignada a un caso particular, se ajusta a la necesaria proporcionalidad o si, como sanción, resulta excesiva e irrazonable frente a la gravedad de la falta.-

VII.Conclusión.- Con base en todo lo que se viene de exponer, este Tribunal concluye que el inciso a) del artículo 41 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley número 7593, no lesiona los principios de tipicidad y seguridad jurídica al estar suficientemente determinadas los elementos básicos de las conductas que se pretenden reprimir.- De igual forma, en relación con la supuesta violación a los principios de proporcionalidad y razonabilidad de la sanción establecida, esta Sala opta por declarar que la norma no resulta inconstitucional, siempre y cuando se interprete que el texto del encabezado del artículo 41 de la Ley 7593, no impone de forma automática e inexorable la revocatoria de concesión o del permiso cuando se compruebe alguna de las causales recogidas en sus incisos, sino que, solamente recoge los presupuestos de hecho podrían servir de fundamento a la decisión de revocar una concesión o un permiso por parte de las autoridades competentes, con respecto del debido proceso y las restantes normas y principios componentes del Derecho de la Constitución.

VIII.Voto salvado de los Magistrados Jinesta Lobo y Hernandez López, con redacción de la segunda. Consideramos que la acción debe ser declarada con lugar por violación a los principios de proporcionalidad y seguridad jurídica. A pesar de que no cabe duda que la normativa impugnada fue emitida con el fin de perseguir fines de interés público, tiene defectos tan claros que parecen -desde el punto de vista constitucional- difíciles de disimular. Los fundamentos de esta posición son los siguientes:

1. En primer término, la normativa objeto de análisis es extremadamente vaga e imprecisa, tanto que ha requerido la interpretación de la propia ARESEP -vía circular- para tratar de fijar sus alcances (oficio 402-DGAJR-2014) y determinar que se entiende por “reiterada”, si es sobre cualquier segunda falta cometida ( de las que contiene la norma en su listado) o si se trata de la repetición únicamente de la misma falta, es decir de una “reincidencia”, así como, cual ha de ser el computo del plazo que debe mediar entre la primera y segunda falta. Esa imprecisión de la normativa se torna aun más evidente cuando sobre esos mismos temas, la Procuraduría General de la Republica en su respuesta a esta acción, interpreta al menos uno de los temas “aclaratorios” de esa circular, de manera totalmente diferente a la ARESEP. La misma ARESEP en el citado oficio, que da pie a una consulta posterior a la Procuraduría General de la Republica (oficio 554-RG-2014), reconoce que son varias las interpretaciones posibles que se pueden hacer.

“Conforme lo anterior, existe la posibilidad que pueda interpretarse el artículo 41 inciso a) de la Ley 7593, al menos, de dos normas: a) Se sanciona con la revocatoria si el prestador reincide en exactamente en la misma falta (técnicamente reincidencia) o, b) Se sanciona con la revocatoria si el prestador ya había sido sancionado antes con multas en aplicación de cualquiera de las faltas del artículo 38 (técnicamente reiteración) De la cita se extrae que queda vedado interpretar que cuando una norma indique “reincidencia” se trate de una “reiteración” utilizada en el artículo 41 inciso a) debería entenderse como una “reincidencia”.

Esta segunda hipótesis, distinta al caso que valoro la PGR es una interpretación acorde a los principios de inocencia, debido proceso y seguridad jurídica. Esto por cuanto, ante la ausencia de una norma legal que permita diferenciar la reincidencia de la reiteración, se interpreta que la disposición en estudio está diseñada para sancionar de forma más gravosa al prestado que incurra en más de una ocasión en la misma causal. Eso sí, bajo la condición siempre que la conducta previa se encuentre ya dispuesta en una resolución administrativa firme. Ello, recordemos, porque la norma indica “conductas sancionadas”.

Una tesis contraria, que permitiese afirmar que un prestador que incurrió en reiteración al infringir distintas conductas contempladas en el artículo 38, cuando una de ellas ya había sido acreditada en firme por la Administración, es posible pero podría no sostenerse ante una revisión constitucional o legal.

En nuestro sistema jurídico, es razonable que una conducta se sancione de forma más gravosa, cuando se incurre nuevamente en la misma falta, no así cuando el sujeto contraríe una disposición legal y en el pasado haya sido sancionado por una falta que podría ser de similar gravedad, pero se trate de una conducta distinta.

Un ejemplo, seria cuestionarnos que sucedería si una persona es multada, conforme el artículo 38 inciso d) por “prestación no autorizada del servicio público” y, posterior a ello, obtiene el título habilitante, y brinda el servicio pero cobra una tarifa superior a la autorizada. Bajo una interpretación restrictiva, la segunda conducta seria sancionada con una multa conforme al artículo 38 a), pero con una aplicación distinta podría revocársele el título habilitante. Sin embargo, no pareciera lógico hablar en este caso de una “reiteración de conductas” cuando son tan disimiles en cuanto a la condición bajo las cuales se dieron los hechos y las conductas en sí mismas.

En cuanto al plazo para computar la reiteración de la falta o la reincidencia -según se interprete-, también reconoce la Autoridad Reguladora que existe un vacío legal que permite varias interpretaciones. Una, según la cual el plazo es de 10 años, integrando la prescripción establecida en el artículo 868 del Código Civil o bien, la que hace la Procuraduría en su escrito de respuesta, según la cual el plazo debe ser el mismo por el cual se otorga la concesión.

En concreto señala la ARESEP:

“No está dispuesta normativamente, la cercanía en el tiempo que debe existir entre la falta ya acreditada -y sancionada con multa- y la nueva falta, que en razón de su reiteración, podría merecer una sanción mayor ( revocatoria del título habilitante). Dicho vacío legal, a nuestro criterio, no es susceptible de ser complementado, ni siquiera con una disposición reglamentaria, mucho menos con una de menor rango, en virtud del principio de reserva de ley. Es por ello que cualquier periodo que se determine debe estar dispuesto en una ley.

Preliminarmente, podría decirse que carece de todo sentido, analizar periodos superiores a 10 anos para determinar una reiteración, por cuanto estaríamos en el presupuesto máximo de prescripción establecido en el Código Civil. El mismo dice, en lo que interesa:

Artículo 868-. Todo derecho y su correspondiente acción se prescriben por diez anos. (...)

De lo anterior, podría interpretarse preliminarmente, que el periodo susceptible de ser considerado para determinar una reiteración nunca podría superar el límite máximo de diez anos dado por la Ley Civil. Sin embargo, conforme al artículo 9 de la Ley 6227, la omisión de ese periodo debería ser suplida con alguna norma del derecho administrativo y no de otras aéreas del derecho. Una interpretación, en este sentido llevaría a esta Dirección General a pensar que podría tenerse como periodo máximo los 4 anos establecidos en el artículo 198 de la Ley 6227. Dicho plazo está dispuesto para la prescripción de reclamos contra el estado.

La Procuraduría por su parte, en su criterio ante este Tribunal Constitucional sostiene que el plazo para contabilizar la reincidencia debe ser el mismo periodo por el que sea otorgada la concesión, criterio que parece muy razonable, sobre todo si se tiene en cuenta que la lógica de una sanción de este tipo va dada o deviene en relación con la correcta prestación del servicio público y esto debe darse durante todo el tiempo en que se ejerce una concesión, es decir es una sanción que tiene origen en la relación jurídica administrativa que nace de entre el Estado concedente y el prestador concesionario, con todo lo que conlleva una relación de este tipo, temática en la que ha sido particularmente amplia esta Sala Constitucional en su jurisprudencia. Sin embargo, debe tomarse en cuenta que así como en materia de transporte público, con bien dice la Procuradora General los plazos de concesión son 7 anos, sin contar las prorrogas, en otros tipos de concesiones, por ejemplo, las emitidas por ARESEP para generación eléctrica a partir de la Ley 7200, estas pueden ser de 20 anos, lo cual conlleva, lo que parece ser un periodo relativamente largo para contabilizar una reincidencia.

1. 2Por otra parte, cabe agregar que si bien es cierto en el derecho sancionatorio administrativo no se aplican con el mismo rigor las garantías del debido proceso penal, lo cierto es que no puede ser tan laxo que permita una discrecionalidad tal de la administración que admita, por un lado, que infracciones de distinta gravedad tengan la misma consecuencia-en este caso la revocatoria de la concesión-, y por otro lado, que el empresario no sepa con claridad cuáles son las reglas del juego (seguridad jurídica), concretamente, si se trata de una reiteración o reincidencia, ni el tiempo para computar la misma, lo cual ha generado, que la misma ARESEP tuviera que emitir un oficio para “precisar” sus alcances, y además decidiera consultar a la Procuraduría los mismos, sin que a la fecha de la respuesta a esta acción se sepa si esta los comparte o no. En estas circunstancias no se dan los supuestos de certeza jurídica y proporcionalidad que exige la Constitución en un país democrático de derecho, y que han sido claramente expuestos en el caso de Ricardo Baena y otros vs Panamá de la Corte Interamericana sobre Derechos Humanos.En efecto, en esta sentencia se establece que las sanciones administrativas como expresión del poder punitivo del Estado tienen una naturaleza similar a las sanciones penales, por lo que resulta necesario aplicar estrictos criterios de respeto a los derechos básicos de las personas a la hora de su aplicación. Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha señalado que si bien es cierto, las garantías del debido proceso en materia penal, deben aplicarse con ciertos matices, lo cierto es que ello no puede significar una discrecionalidad tan abierta, que la delimitación de la aplicación de la norma permita actuar con excesivo arbitrio a la administración por lo que deben ser analizadas con especial cautela.
2. 3Sin duda alguna, una de las conquistas más importantes de la democracia sobre los regímenes totalitarios esta precisamente en el establecimiento de límites al poder punitivo del Estado. Se entiende que el poder de la administración debe ejercerse dentro de los límites de la equidad y justicia, lo cual implica necesariamente guardar el equilibrio o proporcionalidad entre la gravedad de la falta y la sanción impuesta. Al respecto, la doctrina ha señalado que para determinar si esa proporción se da, deben procurarse, al menos, los siguientes elementos: a) Que el fin buscado por la medida sea legitimo; b) El estudio del medio empleado, de tal forma que la adopción de la medida produzca el “menor sacrificio para otros valores, principios y derechos con un mayor valor constitucional que aquellos que se pretenden satisfacer a través de su desarrollo. En este caso, es obligación de las autoridades administrativas preferirla; c) El examen de la relación entre el medio y el fin. Lo que se traduce en “ la ponderación entre el principio que se protege y el que se sacrifica y la debida correspondencia entre la falta y la sanción”.( 673/ 2001 Tribunal Constitucional Colombia)

4 - Esa proporcionalidad no se da en la normativa impugnada puesto que no distingue entre faltas graves o leves y permite a la administración, imponer como sanción, la más gravosa que es la revocatoria de la concesión, frente a faltas de distinto grado. Así las cosas, varias de las causales del artículo 38, como son el traspaso, cesión o arrendamiento de la concesión o permiso sin autorización (inciso d); el desvío de recursos, activos o ingresos, o la inclusión en la contabilidad de gastos para actividades ajenas al servicio público (inciso e); La alteración de instrumentos, sistemas de medición, fiscalización y conteo (inciso 0; el uso de información falsa o alterada en cualquiera de los procedimientos fijados en esta ley (inciso h), tienen todas el mismo peso -en caso de reiteración-, que por ejemplo, el cobro de precios superiores ( inciso g) que es la causal por la que se está sancionando a la empresa .

Los incisos d, e, f y h implican una acción dolosa de la empresa porque no se pueden dar sin la colaboración activa o conocimiento de esta, sin embargo el inciso a) que es el cobro de precios diferentes, bien puede ser una acción unilateral de un chofer por ejemplo, y sin embargo la responsabilidad es objetiva sobre el concesionario. En estas circunstancias no se cumple con el respeto al principio de proporcionalidad porque no se da una adecuación entre la falta y la sanción y se trata con la misma gravedad una conducta que es de diversa naturaleza a otras más graves que la norma permite sancionar de igual forma. El ordenamiento jurídico debe buscar el “menor sacrificio para otros valores, principios y derechos con un mayor valor constitucional que aquellos que se pretenden satisfacer a través de su desarrollo”, según se cito. En este caso, es evidente que ese fin no se cumple pues existen formas menos gravosas para proteger el interés público y a la vez la libertad de comercio y el derecho al trabajo, como es la imposición de sanciones económicas, sin necesidad de sacar a la empresa de su giro comercial y causar colateralmente el cese de cientos de empleados.

En efecto, de los documentos aportados en el de tres mil millones de colones y cerca de 100 empleados por lo que están en juego bienes jurídicos de la máxima importancia como son la estabilidad laboral de los trabajadores y la estabilidad económica de la empresa. Todo esto por una supuesta infracción cometida hace aproximadamente seis años o más, de un cobro parcial de una ruta parcial de la concesión otorgada (900 colones el 25 de abril a un pasajero en la ruta Liberia Penas Blancas; 1000 colones el 25 de abril al mismo pasajero en la ruta Penas Blancas Liberia; 800 colones el 2 de setiembre de 2008, a un funcionario de ARESEP en la ruta La Cruz Liberia -según los hechos intimados-), lo cual es, desde nuestra perspectiva, a todas luces desmedido desde el punto de vista constitucional. La concesión otorgada es de San Jose-Penas Blancas con un costo de 3,300 colones y si bien es cierto el concesionario no está autorizado para fraccionar el precio cuando hace un tramo parcial dentro de la ruta, no existe certeza de si lo actuado es un acto unilateral del chofer, o no, en cuyo caso de serlo se estaría ante una responsabilidad objetiva que resulta desproporcionada con respecto a la infracción, ya que las demás faltas descritas en la norma, requieren la colaboración activa de la empresa y son de mayor gravedad, mientras que el inciso a) del artículo 38 impugnado, permite que se de una gravísima sanción por una falta que no necesariamente depende de la colaboración activa de la empresa.

1. 5En consecuencia, declaramos con lugar la acción, anulando parcialmente el inciso a) del artículo 41 impugnado, en cuanto permite la revocatoria de la concesión, cuando se trate de la reiteración de la falta tipificada en el inciso a) del artículo 38 la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, número 7593, del nueve de agosto de mil novecientos noventa y seis.

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción planteada contra el artículo 41 inciso a, en relación con el artículo 38 inciso a) de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos número 7593 y sus reformas siempre y cuando se interprete que el concepto de “reiteración” contenido en el artículo 41 inciso a) impugnado debe entenderse que se trata de la misma falta y que se demuestre en el procedimiento administrativo sancionador, la responsabilidad directa de la persona física o jurídica dueña de la concesión, en la comisión de la falta imputada. Los Magistrados Jinesta Lobo y Hernandez López, declaran con lugar la acción con sus consecuencias.

Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.