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Res. 01659-2015 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 06/02/2015
OutcomeResultado
The Chamber denied the amparo and directed the claimant to precedents that had already rejected the alleged constitutional violations concerning the purported monopoly and National Route 257, whose environmental approval had been processed by SETENA.La Sala declaró sin lugar el amparo y remitió al recurrente a precedentes que ya habían rechazado las alegadas lesiones constitucionales relacionadas con el supuesto monopolio y con la Ruta Nacional 257, cuya viabilidad ambiental había sido tramitada por SETENA.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber denied an amparo challenging the concession and alleged environmental effects of the Moín Container Terminal and its access road. It found that SETENA had separately evaluated both projects: the terminal received environmental approval through Resolution 2523-2014-SETENA after review of its environmental impact study and consultation with numerous technical institutions, while National Route 257 had its own environmental approval. The majority directed the claimant to earlier judgments that had rejected alleged violations of constitutional Articles 46 and 50 concerning the purported monopoly and the roadway. The judgment emphasizes that amparo is not the proper proceeding for reviewing complex administrative records, reassessing technical findings, or controlling the legality of permits and licenses after public authorities have exercised their statutory powers; such disputes primarily belong before the contentious-administrative courts. There were dissenting votes concerning the road project and separate reasoning regarding the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment.La Sala Constitucional declaró sin lugar el amparo que cuestionaba la concesión y los efectos ambientales de la Terminal de Contenedores de Moín y de su carretera de acceso. Tuvo por acreditado que SETENA evaluó separadamente ambos proyectos: la terminal obtuvo viabilidad ambiental mediante la resolución 2523-2014-SETENA, después de revisar el EsIA y solicitar criterios técnicos a múltiples instituciones, mientras que la Ruta Nacional 257 contaba con su propia viabilidad ambiental. La mayoría remitió al recurrente a precedentes que ya habían descartado la lesión de los artículos 46 y 50 constitucionales respecto del supuesto monopolio y de la carretera. La sentencia subraya que el amparo no sirve para revisar expedientes administrativos complejos, contrastar criterios técnicos ni controlar la legalidad de permisos y licencias cuando las autoridades ya ejercieron sus competencias; esas controversias corresponden principalmente a la jurisdicción contencioso-administrativa. Hubo votos salvados sobre la carretera y razones diferenciadas acerca del derecho a un ambiente sano.
Key excerptExtracto clave
3.- COROLLARY. For the foregoing reasons, we consider that this amparo should have been summarily dismissed in limine because it concerns a matter of legality review. Since it was not, however, we consider that it must be denied without ruling on the merits, because it is for the ordinary courts, particularly the contentious-administrative jurisdiction, to determine whether the administrative actions and conduct undertaken in this case, whether active or omissive, substantively comply with the infra-constitutional legal framework protecting, guaranteeing, and preserving the right to a healthy and ecologically balanced environment. Therefore: The appeal is denied. Regarding the possible violation of Article 46 of the Political Constitution, the claimant shall abide by this Chamber's ruling in Judgment 2014-018514 of 2:30 p.m. on November 11, 2014. Regarding the possible violation of Article 50 of the Political Constitution arising from the National Route 257, Sandoval-Moín Section project, the claimant shall abide by Judgment 8109-2014 of 11:41 a.m. on June 6, 2014. Justices Armijo Sancho and Cruz Castro dissent and would grant the appeal solely regarding the National Route 257, Sandoval-Moín Section project. Justices Jinesta Lobo and Salazar Alvarado provide different reasons concerning the violation of constitutional Article 50. Justice Rueda Leal dissents and would deny the appeal in all respects. Justice Cruz Castro adds a separate note.3.- COROLARIO. Por lo expuesto, estimamos que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, consideramos que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarnos en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por tanto: Se declara sin lugar el recurso. Referente a la posible lesión al artículo 46 de la Constitución Política deberá estarse el recurrente, a lo resuelto por ésta Sala en la sentencia 2014-018514 de las 14:30 horas del 11 de noviembre del 2014. En lo respecta, a la posible lesión al artículo 50 de la Constitución Política en ocasión del proyecto Ruta Nacional 257, Tramo Sandoval Moín, deberá el amparado estarse a lo resuelto en sentencia número 8109-2014 de las 11:41 horas del 6 de junio de 2014. Los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro, salvan el voto y declaran con lugar el recurso, únicamente respecto al tema del proyecto Ruta Nacional 257, Tramo Sandoval Moín. Los Magistrados Jinesta Lobo y Salazar Alvarado dan razones diferentes en cuanto a la violación al artículo 50 constitucional. El Magistrado Rueda Leal salva el voto y declara sin lugar el recurso en todos sus extremos. El Magistrado Cruz Castro pone nota.
Pull quotesCitas destacadas
"El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente."
"Amparo is not designed to compare or review technical or legal findings made under infra-constitutional law, or to receive new evidence in order to challenge the material contained in an administrative record developed carefully over an extended period."
Considerando sobre los límites del amparo ambiental
"El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente."
Considerando sobre los límites del amparo ambiental
"La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad."
"The administrative intervention that can be verified or established is decisive in determining whether the matter lies within the inherently abstract and open plane of constitutionality or within the denser field of legality."
Considerando sobre los límites del amparo ambiental
"La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad."
Considerando sobre los límites del amparo ambiental
"El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (“ordinariarlo”), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos."
"Ultimately, the amparo proceeding cannot be converted into an ordinary full-merits proceeding, because doing so distorts and undermines its aims and purposes."
Considerando sobre los límites del amparo ambiental
"El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (“ordinariarlo”), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos."
Considerando sobre los límites del amparo ambiental
"Este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado."
"This Constitutional Court should hear and decide a matter through amparo only when no public authority has intervened in the exercise of its oversight or authorization powers and conduct is occurring that potentially or presently harms the right to a healthy and ecologically balanced environment."
Considerando sobre los límites del amparo ambiental
"Este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado."
Considerando sobre los límites del amparo ambiental
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*150005230007CO* *150005230007CO* Case: 15-000523-0007-CO Decision No. 2015001659 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine hours five minutes on seis de febrero de dos mil quince.
Amparo proceeding (recurso de amparo) processed under case number 15-000523-0007-CO, filed by ENRIQUE SOTO GÓMEZ, identity card 0601380076, an adult, against the MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA, EL MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES, EL MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, Y LA SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL.- Background:
Justice Hernández López delivered the opinion; and, Whereas (Considerando):
I.Subject matter of the proceeding (Objeto del recurso).- In his initial filing, the petitioner complains that the State entered into a 33-year contract with APM Terminals through which that company was granted a monopoly to destroy the water protection areas and other natural resources of Moín, Limón, by commercially exploiting them. Furthermore, he states that the area along which the access road to the company’s project is planned would result in the destruction of natural resources, aquifers (mantos acuíferos), and the maritime-terrestrial zone.
II.Proven facts (Hechos probados): The following facts are deemed duly established and relevant to the disposition of this matter:
a. The project named Terminal de Contenedores Moín, administrative expediente number D1-7968-2012-SETENA, was submitted to Secretaria Técnica Nacional Ambiental on 25 de mayo de 2012, and subsequently, through resolution number 2246-2012-SETENA at 9:25 a.m. on 31 de agosto de 2012, the developer was notified of the terms of reference for 1 year (see documentation and report submitted under oath); b. Although the exact date cannot be determined, during mayo del 2013, SETENA requested technical opinions from 32 institutions, including: Universidades Públicas, Colegios Profesionales—biologists, sociologists, geologists, engineers, architects, and agricultural engineers—Museo Nacional, SENARA, SINAC, JAPDEVA, and MOPT, regarding the Environmental Impact Study submitted for the Terminal de Contenedores de Moín project (see documentation and report submitted under oath); c. Through Executive Decree 36443-MOPT-H, published in Supplement 16 of La Gaceta number 54, a Declaration of Public Interest was granted for the design, financing, construction, operation, and maintenance of the Terminal de Contenedores de Moín (see documentation and report submitted under oath); d. By resolution number 669-2014-SETENA at 11:35 a.m. on 3 de abril de 2014, SETENA asked the project developer to submit a single annex containing the requirements indicated therein (see documentation and report submitted under oath); e. Through official communication number DPM-DI-2014-0402 of 11 de diciembre de 2014, signed by the Director of the Maritime Division of the Infrastructure Directorate of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, the mitigation measures supported by technical criteria and required for that project due to changes to the coastline, the sediment plume, and the studies corresponding to phases 2B and 3 were specified; furthermore, it concluded that the project would not affect the wetland, including the nearest lagoon, which in any event is located 13 kilometers from the APM Project (see documentation and reports submitted under oath); f. The SETENA Plenary Commission, by resolution number 2523-2014-SETENA, Ordinary Session 150-2014, held on 17 de diciembre de 2014, agreed to approve the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental, EsIA), the annex, and the documentation submitted to the case file and presented for evaluation by the developer and, consequently, granted the environmental approval—license (viabilidad –licencia– ambiental) for the Terminal de Contenedores Moín project, administrative case file number D1-7968-2012-SETENA (see technical study and reports submitted under oath); g. The road or highway that will provide access to the project has its respective environmental approval, since it was submitted as a separate project, as recorded in administrative case file number D1-11579-2013-SETENA (see documentation and reports submitted under oath);
III.Background. Regarding the violation of the right to the environment. In resolution 2014-010174 at 9:05 hours on 27 de junio del 2014, this Chamber ruled as follows:
“III.- Regarding the right to a healthy and ecologically balanced environment. It should be noted that the fundamental rights to health and to a healthy and ecologically balanced environment are constitutionally recognized (Articles 21, 50, 73, and 89 of the Constitución Política), as well as under the international legal provisions applicable in Costa Rica. In this regard, in judgment 2006-005928 at 15 hours on 2 de mayo del 2006, this Court ruled: ‘(…) The right to life recognized in Article 21 of the Constitución is the cornerstone upon which the remaining fundamental rights of the inhabitants of the Republic rest. Likewise, the right to health is grounded in that provision of the political charter, since life is inconceivable unless human beings are guaranteed the minimum conditions necessary for an adequate and harmonious psychological, physical, and environmental balance. Public health and the right to a healthy and ecologically balanced environment are constitutionally recognized in Articles 21, 50, 73, and 89 of the Constitución Política.
Specifically, Article 50 of the Constitución expressly recognizes the right of all inhabitants of the country to enjoy a healthy and fully balanced environment. That right is a fundamental guarantee for the protection of life and public health. In support of the foregoing, this Court has used the concept of “environmental quality” (calidad ambiental) precisely as a parameter of people’s quality of life, in conjunction with other elements such as health, food, work, and housing, noting that every person has the right to use the environment for their own development, but not without limitation, since there is also a duty to protect and preserve the environment for present and future generations—the principle of sustainable development (principio de desarrollo sostenible).’ Article 50 of the Constitución Política also gives rise to the State’s obligation to protect the environment. That provision states: ‘The State shall seek the greatest well-being of all inhabitants of the country by organizing and promoting production and the most appropriate distribution of wealth.
Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Accordingly, every person has standing to report acts that infringe that right and to seek compensation for the harm caused. The State shall guarantee, defend, and preserve that right. The law shall establish the corresponding liabilities and penalties.’ This confirms that the various public authorities have an unavoidable duty to preserve, defend, and guarantee every person’s fundamental right to health and to a healthy and ecologically balanced environment.
IV.Regarding the specific case. The petitioner alleges that there is a report from the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados stating that a project such as the construction of the Nueva Terminal de Contenedores de Moín would damage the submarine outfall (emisario submarino), the infrastructure used to treat Limón’s sewage, such that damage to the structure would cause the coasts of Limón to become polluted. In this regard, this Court deemed it established that, through official letter number DEA-1738-2014-SETENA, SETENA stated that, as recorded in resolution number 669-2014-SETENA, the developer had been asked to supplement and clarify information concerning the submarine outfall. The Chamber further observes that, through official letter number SGDEA-1453-2013-SETENA dated 21 de mayo de 2013, SETENA requested that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (Región Huetar Atlántica) issue an opinion on the TCM-APM Terminals project, in order to obtain additional information for the project’s environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental).
On 28 de noviembre de 2013, SETENA received official letter number SUB-G-AID-UEN-GA-2013-1550, signed by AyA, setting forth observations regarding the potential impacts that the project’s development could have on the Limón submarine outfall. SETENA incorporated those observations from AyA into resolution number 669-2014-SETENA, through which it requested the annex to the project’s Environmental Impact Study. This Court also finds that the case file related to the APM Terminals project is still undergoing environmental impact assessment and that environmental approval has therefore not yet been granted; furthermore, SETENA is waiting for the developer to submit the requested information so that processing of the environmental approval may continue. Accordingly, the Chamber considers that the petition must be denied, since the amparo proceeding (amparo) is manifestly premature. Indeed, as may be seen from the record, SETENA is currently only beginning to gather information regarding the present condition of the Limón submarine outfall and the potential adverse effects that development of the project could have on that structure.
As can be verified, AyA has already submitted the relevant observations requested by SETENA itself; likewise, the project developer was formally directed to supplement and clarify information concerning the submarine outfall. Thus, SETENA is currently only beginning to analyze the circumstances relating to this structure, and it cannot be concluded that, to date, the fundamental rights of the protected party or of the other residents of Limón have been violated, since environmental approval for the project has not even been issued. Ergo, the appropriate course is to dismiss the amparo proceeding with respect to this claim.
V.Lastly, the petitioner contends that Article 5 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre states that ‘unless otherwise provided, only the Asamblea Legislativa may grant permits or concessions in areas permanently covered by the sea and adjacent to the coastlines’; however, APM Terminals Moín Sociedad Anónima will build a pier in the sea, extending approximately 1 kilómetro from the coast, without holding the permits required by that provision. The petitioner also alleges that the company intends to exploit natural resources in the adjacent sea in order to fill in the area and create an artificial island, without holding the permits required by the Código de Minería. In this regard, the petitioner must be reminded that the Sala Constitucional is not a reviewer of the legality of the actions or decisions of the respondent authorities, nor may it replace the active Administration in exercising its powers.
It therefore does not serve as an appellate body in this matter and may not review whether the Nueva Terminal de Contenedores de Moín construction project complies with current legislation, much less usurp the powers of the respondent by determining in advance whether all applicable statutory and regulatory requirements for authorizing the project have been met, since all these are matters of ordinary legality that must be resolved through the ordinary administrative or judicial channels. Moreover, according to SETENA, environmental approval does not in itself mean that the developer may commence the project; rather, it is a requirement that the developer must satisfy before obtaining the other authorizations or permits from other authorities that are necessary to construct, operate, or otherwise carry out the proposed activity. Accordingly, compliance with all requirements, studies, concessions, permits, and authorizations required under the legal system in force before commencement of the work may be approved must be verified through the ordinary legal channels.
It should also be noted that, through resolution number 669-2014-SETENA dated 03 de abril de 2014, SETENA informed the developer of the Nueva Terminal de Contenedores de Moín project that the dredging study must include the 11 sites to be used for borrow dredging, as well as a complete environmental assessment of the site to be used as a disposal site for the dredged material. The developer was also asked to identify in the annex the areas from which material would be extracted and the volume to be extracted, specifying and substantiating what percentage of the seabed would be used to fill the island and how much material would have to be brought in from alternative sources. Lastly, the developer was asked to attach permits from the appropriate authority for the use of seabed materials. In other words, the Administration is currently assessing the conditions under which the relevant dredging will be conducted in the project area. The amparo proceeding is therefore also premature in this respect. Consequently, the amparo proceeding must also be dismissed with respect to this claim’ (emphasis not in the original).
IV.Regarding the violation of the right to the environment. Specific case: The Chamber deems it established that administrative expediente D1-7968-2012-SETENA, MOÍN CONTAINER TERMINAL PROJECT, was processed before the Secretaría Técnica Ambiental Nacional Ambiental. On May 25, 2012, the Initial Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Inicial) document for the Moín Container Terminal Project was received by the Secretaría Técnica Ambiental Nacional Ambiental. On August 31, 2012, the Secretaría Técnica Ambiental Nacional Ambiental requested that the developer submit, within a maximum period of 1 year, an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental, EsIA), in accordance with the established legal and technical requirements; that study was submitted on April 2, 2013. Although the exact date cannot be determined, in May 2013 SETENA requested a technical opinion from 32 institutions, including: Public Universities, Professional Associations—biologists, sociologists, geologists, engineers, architects, agricultural engineers—the Museo Nacional, SENARA, SINAC, JAPDEVA, and MOPT, regarding the Environmental Impact Study submitted for the Moín Container Terminal Project.
By resolution number 669-2014-SETENA at 11:35 a.m. on April 3, 2014, SETENA requested that the project developer submit a single annex containing the requirements specified therein. By official letter number DPM-DI-2014-0402 dated December 11, 2014, signed by the Director of the Maritime Division of the Infrastructure Directorate of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, the mitigation measures supported by the technical criteria required for that project were identified in relation to changes to the coastline, the sediment plume, and the studies corresponding to phases 2B and 3; furthermore, it found that the project would not affect the wetland, including the nearest lagoon, which, in any event, is located 13 kilometers from the APM Project. As a consequence of the foregoing, the SETENA Plenary Commission, by resolution number 2523-2014-SETENA, Ordinary Session 150-2014, held on December 17, 2014, agreed to approve the Environmental Impact Study, the annex, and the documentation included in the expediente and submitted for assessment by the developer and, consequently, granted environmental viability—an environmental license (licencia ambiental)—to the Moín Container Terminal Project, administrative expediente number D1-7968-2012-SETENA.
In view of the foregoing, the Chamber rejects the appellant’s allegation that the technical bodies with jurisdiction over the matter violated the right to a healthy and ecologically balanced environment. In this regard, based on the facts deemed proven and the evidence entered into the record, the Chamber concludes that both the Ministerio del Ambiente y Energía and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental followed the procedures established in the regulations in force for the purpose of granting environmental viability to the aforementioned Concession; accordingly, the application for protection (amparo) must be dismissed as to this issue, and the Chamber so orders. It should be noted that the competent authorities based their approval of the corresponding Environmental Impact Study on the implementation of a series of measures proposed by the developer; moreover, the respondent authorities state that they imposed additional measures based on the precautionary principle (principio precautorio), the Ley de Biodiversidad, and the Ley Orgánica del Ambiente, in order to minimize or offset the environmental impact or possible environmental damage.
However, if the protected party (amparado) seeks to dispute the validity of the corresponding technical studies that endorsed the concession at issue, he must be advised that the allegations require evidentiary proceedings broader than those permitted by the summary nature of an amparo proceeding. In view of the foregoing, the application must be dismissed as to this argument.
V.Regarding the prohibition of monopolies. Public Works Concession with Public Service to APM Terminals Moín S.A. and its possible violation of Article 46 of the Constitución Política: The appellant claims that the company holding the concession for the works was granted a monopoly for 33 years to conduct its operations. In resolution 2014-018514 at 2:30 p.m. on November 11, 2014, this Chamber stated as follows:
“II.- REGARDING THE APPELLANT’S OBJECTION TO THE ALLEGED MONOPOLY HELD BY APM TERMINALS. As is apparent from the application, the appellant believes that the respondent authorities granted APM Terminals an exclusive public works concession to develop and operate the new Terminal at the Port of Moín, which, in his view, violates the prohibition of monopolies established in Article 46 of the Constitution; he further considers that a public service should not be entrusted to a single bidder. With respect to the objection raised by the applicant, it should be noted that, in judgment No. 2013-16146 at 9:05 a.m. on December 6, 2013, this Chamber held, insofar as relevant:
‘(…) Second, it may be gathered from the appellant’s statements that the contractual clause he challenges concerns the alleged exclusivity that APM Terminals Central America B.V. and APM Terminals Moín S.A. would enjoy with respect to servicing container ships. Specifically, he claims that clause number 9 of the concession agreement in question effectively grants a private company the exclusive right to provide the service previously provided by the public company JAPDEVA. In this regard, it must be clarified for the protected party that the decision whether or not to grant that company exclusivity in providing that specific type of service (containers) does not, in itself, constitute a violation of constitutional significance. As the appellant himself indicates, what is being eliminated is the legal authority to provide a service, as a result of a policy decision by the Administration. Such a measure falls within the natural discretion available to the Administration in exercising administrative management, which is inherent in its sphere of authority, in accordance with its governmental priorities.
Constitutional review would therefore apply only if, in exercising those powers, a fundamental right were clearly and manifestly violated, which has not occurred in this case. The applicant’s mere disagreement with that measure concerns a purely political issue rather than a legal-constitutional one, and this Court is therefore required to exercise judicial restraint.’” Based on the factual circumstances and applying the holding of the judgment cited above, this Court finds no reason to depart from the reasoning expressed therein or any grounds for assessing the present situation differently. Consequently, the application is inadmissible as to this issue, and it is so declared.” Because the factual and legal claims brought by the applicant concerning the public works concession with public service granted to APM Terminals Moín S.A. and its possible violation of Article 46 of the Constitución Política were resolved in the judgment partially transcribed above, the appellant must abide by the ruling in resolution number 2014-018514 at 2:30 p.m. on November 11, 2014 (see, to the same effect, judgment 2014-019622 at eleven thirty-one a.m. on November twenty-eighth, two thousand fourteen).
VI.Regarding the route planned for the highway that will provide access to the project and its impact on the environment. Finally, the appellant alleges that the area through which the highway providing access to the project at issue is planned would result in the destruction of natural resources, aquifers, and the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). With respect to this specific issue, in judgment number 8109-2014 at 11:41 a.m. on June 6, 2014—expediente 14-005075-0007-CO—this Chamber held:
“IV.- Merits. As the appellant points out, in judgment No. 07294-98 at 4:15 p.m. on October 13, 1998, and judgment No. 2009-001056 at 2:59 p.m. on January 28, 2009, this Chamber held that the boundaries of State protected zones may be expanded by regulation, but that their removal from protected status (desafectación), in whole or in part, may be accomplished only by statute, provided, of course, that a prior technical opinion exists to justify the measure. This is because, for various reasons, a particular site may have lost, at least in part, the environmental significance that originally led to its protection, which, once the appropriate studies have been conducted, would justify its modification or reduction, all in application of the constitutional principle of reasonableness. The protected party relies on those precedents in seeking relief from this Chamber, arguing that because the environmental viability permit for the so-called ‘Proyecto Ruta Nacional No. 257 sección Moín’ was not made conditional upon approval of the Law authorizing a change in the designated use of Humedal Nacional Cariari, recognized by Decreto Ejecutivo, and permitting its area to be reduced so that part of it could be converted into that route, both the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley) and the principle of progressivity (principio de progresividad) were violated.
Nevertheless, the reports submitted by the respondent authorities and the evidence provided show that the protected party’s assertion is without foundation. This is because it has been clearly demonstrated that the Ruta Nacional 257-Tramo Sandoval-Moín project does not geographically or functionally reduce any protected wildlife area or the wetland at issue. Nor does it modify the purpose for which that area was created. Although a bridge will be built over the Moín River, with its supports placed on the corresponding banks, the riverbed, which forms part of that wetland, will not be disturbed, nor will its natural flow be reduced or modified. The only impact on the river would occur in the areas where the bridge supports will be placed; therefore, the percentage of impact on the wetland within its buffer zone will be: 1790/8915850=0,00020, that is: 0,020% of its territorial area. This likewise could not be considered an exclusion from the protected zone that might entail a reduction of the territory designated for that purpose.
Consequently, contrary to the applicant’s belief, no legislation or regulation is required to carry out this infrastructure project, which will connect ruta nacional No. 32 with the entrance to the new port terminal in Moín. Moreover, although tree felling will inevitably be necessary for the right-of-way (derecho de vía), it will occur in an area that is not part of Humedal Nacional Cariari, and the Developer proposed environmental mitigation measures, which have already been approved by the appropriate administrative bodies.
V.Conclusion. In that context, this Chamber finds that the respondent authorities have indeed carried out proper environmental administrative management with respect to the development of the referenced Project and the prevention and mitigation of possible environmental impacts. Accordingly, the alleged violation of Article 50 of the Constitution is rejected. In view of the foregoing, the application must be denied.”
In this regard, because the issue of environmental viability for the so-called “Proyecto Ruta Nacional No. 257 sección Moín” was resolved in the judgment cited above, the protected party must abide by the ruling in that resolution.
OF JUSTICES ARMIJO SANCHO AND CRUZ CASTRO, WRITTEN BY THE FORMER. As may be gathered from the reasoning portion of judgment number 8109-2014 of 11:41 hours on June 6, 2014, the majority of this Court denied the present application for amparo relief on the grounds that the impact of the “Ruta Nacional 257 – Tramo Sandoval Moín” project on the Humedal Nacional Cariari, resulting from the construction of the bridge over the río Moín, would affect 0.020 % of its territorial area. In view of the foregoing, the majority did not consider applicable the standard articulated by this Chamber in judgments Nos. 1998 – 7294 of 16:15 hrs. on October 13, 1998, 1999-5399 of 16:39 hours on October 26, 1993, and 2009 – 001056 of 14:59 hrs. on January 28, 2009 (among many others), pursuant to which the boundaries of State protected areas (zonas protectoras) may be expanded by regulation; however, when their protected status is to be partially or entirely revoked (desafectación), the enactment of a law is indispensable.
We respectfully dissent from the majority opinion. In our view, applying the principles of non-regression in environmental matters (no regresión en materia ambiental), as well as the principle of progressivity (progresividad) or expansive interpretation of fundamental rights (interpretación expansiva de los derechos fundamentales), necessarily leads to the conclusion that any reduction of or change in the designated purpose of a protected area (zona protegida) must be supported by technical criteria and, moreover, effected through a legal provision having the force of statute, irrespective of the percentage impact on the territory or its natural resources. We believe the majority’s position overlooks the interconnectedness of the protected area as a whole ecosystem; consequently, using the quantitative extent of the impact to determine whether the aforementioned rule applies, instead of helping to protect the right to a healthy and ecologically balanced environment, makes that right relative.
It should also be noted that, as established by the evidence, construction of the infrastructure necessarily entails the felling of trees to establish the right-of-way (derecho de vía), meaning that the alteration would be greater despite the proposed environmental mitigation measures (medidas ambientales de mitigación). Accordingly, we grant the application for amparo relief.
VIII.- SEPARATE REASONS OF JUSTICES JINESTA LOBO AND SALAZAR ALVARADO, WRITTEN BY THE FORMER. Justices Jinesta Lobo and Salazar Alvarado provide separate reasons regarding the violation of Article 50 of the Constitution:
1.- RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT AND ITS DEVELOPMENT BELOW THE CONSTITUTIONAL LEVEL THROUGH AN EXTENSIVE REGULATORY FRAMEWORK. In 1994, Article 50 of the 1949 Constitution underwent a partial amendment (Law No. 7412 of June 3, 1994) to introduce into its second paragraph, as an express and clearly defined fundamental right, the right of “Every person” to enjoy “a healthy and ecologically balanced environment.” Before the 1994 constitutional amendment, this fundamental right had been extensively developed through the progressive and protective case law of this Constitutional Court, based entirely on the existing rules of International Human Rights Law, which fostered and established the conditions for the partial amendment of Article 50 of the Constitution. Since the partial amendment of Article 50 of the Constitution in 1994, a dense, broad, and detailed regulatory framework below the constitutional level has been developed to effectively protect the enjoyment and exercise of the right to a healthy and ecologically balanced environment, given that the third paragraph provided that “The State shall guarantee, defend, and preserve that right.” These constitutional mandates and obligations have led the Costa Rican State to establish a vast and extensive regulatory framework below the constitutional level, comprising various statutes, regulations, and executive decrees that address substantive and procedural matters concerning the guarantee, protection, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.
In addition, that body of law below the constitutional level has established an extensive and complex administrative organization to implement the constitutional mandates and obligations contained in the third paragraph of Article 50 of the Constitution. Within this body or standard of legality established to develop Article 50 of the Constitution, the Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 of October 4, 1995, is particularly noteworthy. Among other matters, it develops and regulates issues of primary importance, such as public participation in environmental matters (Chapter II), environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental) (Chapter IV), the protection and improvement of the environment in human settlements (Chapter V), land-use planning (ordenamiento territorial) and environmental protection (Chapter VI), protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) (Chapter VII), marine and coastal resources and wetlands (Chapter VIII), biological diversity (Chapter IX), natural resources such as air, water, and soil (Chapters XI, XII, XIII), as well as forest and energy resources (Chapters X and XIV), pollution (Article XV), environmental administrative organization (XVII), and the creation of a Tribunal Ambiental Administrativo to safeguard, defend, and preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment (Chapter XXI).
Also notable within this dense and extensive legislative framework are the Ley Forestal, No. 7575 of February 5, 1996, as amended; the Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 of April 8, 1997; the Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 of December 19, 1997; the Ley de Biodiversidad, No. 7788 of April 30, 1998; the Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 of April 30, 1998; and, more recently, the Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 of June 24, 2010. Moreover, even before Article 50 of the Constitution was partially amended, sector-specific laws already existed to protect and defend certain aspects of the environment, such as the Ley de Aguas, No. 276 of August 27, 1942, as amended; the Ley General de Salud, No. 5395 of October 30, 1973, as amended; the Ley de Salud Animal, No. 6243 of May 2, 1978; the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 of October 21, 1992, as amended; the Ley de Hidrocarburos, No. 7399 of May 3, 1994; and the Ley del uso racional de la energía, No. 7447 of November 3, 1994.
At the sub-statutory level, the regulatory framework is even more extensive, comprising various executive regulations implementing those laws and decrees governing environmental protection, conservation, and defense. At this hierarchical level of protection, one notable example is Executive Decree No. 31849 of May 24, 2004, the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), which comprehensively regulates every aspect of the environmental impact assessment procedures applicable to activities, works, and projects, according to predefined categories, in order to prevent any environmental damage or harm. It also regulates their review and environmental viability (viabilidad ambiental), subsequent monitoring and oversight, complaints, participation mechanisms, the environmental officer (responsable ambiental), performance and operational guarantees, and a system of penalties.
Also prominent is Executive Decree No. 34136 of June 20, 2007, the Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo, which governs the Tribunal responsible for hearing and deciding complaints concerning threatened or actual violations of legislation protecting the environment and natural resources, and for determining compensation for damage or harm caused to them.
I agree with the grounds on which the petitioner’s allegations are rejected; nevertheless, I partially disagree with the operative portion (parte dispositiva), because I consider it improper to direct the protected party to abide by the rulings in Judgments No. 2014-8109 and 2014-18514, since that party was not a party to those cases. Thus, where there is no identity of parties, the appropriate course is to deny the petition in all respects and, on the merits, to reiterate to the protected party what was decided on that occasion, informing that party that this Court finds no reason to alter the criterion expressed therein.
X.Note by Justice Cruz Castro: Although the issue of monopolies could be constitutionally relevant in other circumstances, I must point out that this classification sometimes tends to be imprecise and that full compliance with Article 46 of the Political Constitution remains very far from being achieved. Private monopolies or quasi-monopolies prevail. It is true that a concession may constitute a particular monopoly. The constitutional provision appears to contain a bias because, if the monopolies favor the State, a qualified vote in Parliament is required, whereas concessions that in practice become private monopolies are not subject to that requirement. The issue raises many questions, particularly highlighting a very clear political tendency: monopolies favoring the State must be restricted, whereas private monopolies are considered desirable. In other words, a monopoly is always healthy and desirable, provided that it is private.
That has been the political tendency over the past twenty years. In this case, although I agree with the majority opinion, I have various questions that transcend the Constitution and that, in other circumstances, could readily bring the debate over private monopolies to the forefront—an issue that has been rendered invisible because the economic model is, in practice, based on the concentration of companies and markets. It is questionable that a concession should exclude any consideration of a prohibition as clear as that contained in the Constitution.
Therefore (Por tanto):
The petition is denied. With regard to the possible violation of Article 46 of the Political Constitution, the petitioner shall abide by this Chamber’s ruling in Judgment 2014-018514 of 14:30 on November 11, 2014. With regard to the possible violation of Article 50 of the Political Constitution arising from the Ruta Nacional 257, Tramo Sandoval Moín project, the protected party shall abide by the ruling in Judgment No. 8109-2014 of 11:41 on June 6, 2014. Justices Armijo Sancho and Cruz Castro dissent and would grant the petition solely with respect to the Ruta Nacional 257, Tramo Sandoval Moín project. Justices Jinesta Lobo and Salazar Alvarado provide different reasons concerning the violation of Article 50 of the Constitution. Justice Rueda Leal dissents and would deny the petition in all respects. Justice Cruz Castro files a note.
Gilbert Armijo S.
Chief Justice Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
*BU1OGMW6R5Q61* CASE FILE N° 15-000523-0007-CO Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6
*150005230007CO* *150005230007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del seis de febrero de dos mil quince.
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 15-000523-0007-CO, interpuesto por ENRIQUE SOTO GÓMEZ, cédula de identidad 0601380076, mayor, contra el MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA, EL MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES, EL MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, Y LA SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL.-
Resultando:
Redacta la Magistrada Hernández López; y,
Considerando:
I.Objeto del recurso.- El recurrente en su escrito de interposición reclama que el Estado suscribió un contrato con la Empresa APM Terminals, por 33 años, por medio del cual se le otorga el monopolio a dicha empresa para que se destruyan las áreas de protección del agua y otros recursos naturales de la zona de Moín, Limón, a través de la explotación comercial de las mismas. Por otra parte, señala que la zona donde está trazada la carretera que dará acceso al proyecto que realiza la empresa en mención, ocasionaría la destrucción de los recursos naturales, los mantos acuíferos y la zona marítimo terrestre.
II.Hechos probados: De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
a. El proyecto denominado Terminal de Contenedores Moín, expediente administrativo número D1-7968-2012-SETENA, fue presentado ante Secretaria Técnica Nacional Ambiental el día 25 de mayo de 2012, y posteriormente, por medio de resolución número 2246-2012-SETENA de las 9:25 horas del 31 de agosto de 2012, se le notificó al desarrollador los términos de referencia de 1 año (ver documentación e informe rendido bajo fe de juramento); b. Que sin poder precisar fecha exacta pero en el mes de mayo del 2013, SETENA solicitó criterio técnico a 32 instituciones, entre ellas: Universidades Públicas, Colegios Profesionales- biólogos, sociólogos, geólogos, ingenieros, arquitectos, ingenieros agrónomos- Museo Nacional, SENARA, SINAC, JAPDEVA, MOPT, con respecto al Estudio de Impacto Ambiental presentado para el proyecto Terminal de Contenedores de Moín (ver documentación e informe rendido bajo fe de juramento); c. Por medio de Decreto ejecutivo 36443-MOPT-H, publicado en el Alcance 16 de la Gaceta número 54, se otorgó la Declaratoria de Interés Público para el diseño, financiamiento, construcción, explotación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín (ver documentación e informe rendido bajo fe de juramento); d. Por resolución número 669-2014-SETENA de las 11:35 horas del 3 de abril de 2014, la SETENA le solicitó al desarrollador del proyecto una presentación de un único anexo con los requerimientos ahí indicados (ver documentación e informe rendido bajo fe de juramento); e. Por medio de oficio número DPM-DI-2014-0402 del 11 de diciembre de 2014, suscrito por el Director de la División Marítima de la Dirección de Infraestructura del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, se señalaron las medidas de mitigación fundamentas con criterios técnicos requeridos para ese proyecto por los cambios en la línea de la costa, pluma de sedimentos y los estudios correspondientes a las fases 2B y 3, y por otra parte, consideró que no había afectación por parte del proyecto al humedal, incluidas la laguna más cercana, la cual en todo caso se encuentra a 13 kilómetros del Proyecto APM (ver documentación e informes rendidos bajo fe de juramento); f. La Comisión Plenaria de SETENA, por medio de resolución número 2523-2014-SETENA, Sesión Ordinaria 150-2014, realizada el 17 de diciembre de 2014, acordó aprobar el Estudio de Impacto Ambiental -EsIA-, e anexo y la documentación aportada a concedió la viabilidad –licencia- ambiental al proyecto Terminal de Contenedores Moín, expediente administrativo número D1-7968-2012-SETENA (ver estudio técnico e informes rendidos bajo fe de juramento); g. La vía o carretera que dará acceso al proyecto, cuenta con su respectiva viabilidad ambiental, pues se presentó como un proyecto diferente, según consta en el expediente administrativo número D1-11579-2013-SETENA (ver documentación e informes rendidos bajo fe de juramento);
III.Antecedente. Sobre la lesión al derecho al ambiente. Esta Sala mediante resolución 2014-010174 de las 9:05 horas del 27 de junio del 2014, dispuso lo siguiente:
“III.- Sobre el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Debe indicarse que los derechos fundamentales a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentran reconocidos constitucionalmente (artículos 21, 50, 73 y 89 de la Constitución Política), así como a través de la normativa internacional aplicable en Costa Rica. En este sentido, en sentencia 2006-005928 de las 15 horas del 2 de mayo del 2006, este Tribunal resolvió: “(…) El derecho a la vida reconocido en el numeral 21 de la Constitución es la piedra angular sobre la cual descansan el resto de los derechos fundamentales de los habitantes de la república. De igual forma, en ese ordinal de la carta política encuentra asidero el derecho a la salud, puesto que, la vida resulta inconcebible si no se le garantizan a la persona humana condiciones mínimas para un adecuado y armónico equilibrio psíquico, físico y ambiental.
Ahora bien, la salud pública y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentran reconocidos constitucionalmente en los artículos 21, 50, 73 y 89 de la Constitución Política. Específicamente, el artículo 50 constitucional reconoce de forma expresa el derecho de todos los habitantes del país a disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. Ese derecho es garantía fundamental para la protección de la vida y la salud pública. En apoyo de lo anterior este Tribunal ha recurrido a la utilización de la noción de “calidad ambiental” como un parámetro, precisamente, de la calidad de vida de las personas, que se conjuga con otros elementos tales como la salud, la alimentación, el trabajo y la vivienda, haciendo referencia a que toda persona tiene derecho a hacer uso del ambiente para su propio desarrollo pero no de manera ilimitada, ya que, también, existe un deber de protección y preservación del medio ambiente para las generaciones presentes y futuras –principio de desarrollo sostenible–”.
Asimismo, del artículo 50 de la Constitución Política se deriva la obligación del Estado de proteger el ambiente. Norma que establece al efecto: "El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes". Con lo que se corrobora que las distintas autoridades públicas tienen el deber ineludible de preservar, defender y garantizar el derecho fundamental de toda persona a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
IV.Sobre el caso concreto. El recurrente alega que existe un informe del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados que señala que un proyecto como la construcción de la Nueva Terminal de Contenedores de Moín dañaría el emisario submarino, que es la obra que le da tratamiento a las aguas negras de Limón, de modo que el daño en la estructura provocaría que las costas de Limón se contaminen. Al respecto, este Tribunal tuvo por acreditado que mediante oficio número DEA-1738-2014-SETENA, la SETENA señaló que tal como consta en la resolución número 669-2014-SETENA, se le solicitó al desarrollador ampliar y aclarar información respecto al emisario submarino. Por su parte, observa la Sala que mediante oficio número SGDEA-1453-2013-SETENA del 21 de mayo de 2013, la SETENA solicitó al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (Región Huetar Atlántica) pronunciarse sobre el proyecto TCM-APM Terminals, con el fin de contar con mayores insumos para la evaluación de impacto ambiental del proyecto.
El 28 de noviembre de 2013, se recibió en la SETENA el oficio número SUB-G-AID-UEN-GA-2013-1550, suscrito por el AyA, en donde se plantean las observaciones sobre los posibles impactos que puede presentar el desarrollo del proyecto en el emisario submarino de Limón. Tales observaciones del AyA fueron incorporadas por SETENA a la resolución número 669-2014-SETENA, por medio de la cual se solicitó el anexo al estudio de impacto ambiental del proyecto. Asimismo, este Tribunal constata que el proceso de evaluación de impacto ambiental, por lo que todavía no se ha otorgado la viabilidad ambiental; además, que la SETENA está a la espera de que el desarrollador presente la información solicitada para continuar con el trámite de la viabilidad ambiental. Así las cosas, estima la Sala que se debe declarar sin lugar el recurso, toda vez que el amparo deviene abiertamente prematuro. En efecto, tal como puede apreciarse de los autos, en este momento apenas la SETENA se encuentra recopilando información sobre las condiciones actuales del emisario submarino de Limón, y los posibles efectos adversos que podría generar el desarrollo del proyecto sobre esa estructura.
Como puede constatarse, ya el AyA remitió las observaciones pertinentes solicitadas por la misma SETENA; asimismo, el desarrollador del proyecto fue prevenido para que ampliara y aclarara información respecto al emisario submarino. De modo que en este momento, la SETENA apenas está analizando la situación relacionada con esta estructura, sin que pueda estimarse que, a la fecha, se hayan vulnerado los derechos fundamentales del tutelado o de los demás vecinos de Limón, pues ni siquiera se ha emitido la viabilidad ambiental del proyecto. Ergo, lo procedente es desestimar el amparo en cuanto a este extremo.
V.Por último, el recurrente sostiene que el artículo 5 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre señala que "salvo disposición en contrario, solamente la Asamblea Legislativa podrá conceder permisos u otorgar concesiones en las zonas cubiertas permanentemente por el mar, adyacentes a los litorales"; sin embargo, la empresa APM Terminals Moín Sociedad Anónima construirá un muelle en el mar, saliendo aproximadamente 1 kilómetro de la costa, sin contar con los permisos que dispone dicha norma. Acusa también que la empresa pretende isla artificial, sin tener los permisos que exige el Código de Minería. Al respecto, debe recordársele a la parte accionante que la Sala Constitucional no es un contralor de la legalidad de las actuaciones o resoluciones de las autoridades recurridas, tampoco puede reemplazar a la Administración activa en la gestión de sus competencias, de modo que no le corresponde hacer las veces de alzada en la materia y revisar si el proyecto de la construcción de la Nueva Terminal de Contenedores de Moín se ajusta o no a la normativa legal vigente, y mucho menos usurpar las atribuciones de la parte recurrida, valorando de previo si se han cumplido con todos los requisitos legales y reglamentarios del caso para autorizar el proyecto, pues todos estos son aspectos de legalidad ordinaria que deben dirimirse en la vía común, administrativa o jurisdiccional.
Además, de acuerdo con lo dispuesto por la SETENA, la viabilidad ambiental no implica por sí misma que el desarrollador pueda iniciar el proyecto, sino que es un requisito que debe cumplir y después obtener las demás autorizaciones o permisos ante otras autoridades, para que pueda construir, operar o, en general, desarrollar la actividad deseada. Así las cosas, será en la vía de la legalidad donde se deberá comprobar el cumplimiento previo de todos los requisitos, estudios, concesiones, permisos y autorizaciones necesarias, de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente, para aprobar el inicio de la obra. Obsérvese, además, que mediante resolución número 669-2014-SETENA del 03 de abril de 2014, la SETENA le indicó al desarrollador del proyecto de la Nueva Terminal de Contenedores de Moín que debía incluir dentro del estudio de dragados, los 11 sitios a ser utilizados para los dragados de préstamo, así como la evaluación ambiental completa del sitio que será utilizado como botadero del material dragado; además, se le solicitó al desarrollador aportar dentro del anexo las áreas de las que se extraerá material y el volumen a extraer, indicando y comprobando cuánto porcentaje del lecho marino se utilizará para el relleno de la isla y cuánto material se deberá traer de fuentes alternas; por último, se le solicitó adjuntar permisos de uso de materiales del lecho marino por parte de la autoridad correspondiente.
Es decir, en este momento la Administración se encuentra valorando las condiciones en que se efectuarán los dragados pertinentes en la zona del proyecto. De ahí que también resulte prematuro el amparo en este sentido. En consecuencia, procede la desestimatoria del amparo también en cuanto a este extremo” (el destacado no corresponde al original).
IV.Sobre la lesión al derecho al ambiente. Caso concreto: La Sala tiene por acreditado que ante la Secretaría Técnica Ambiental Nacional Ambiental tramitó el expediente administrativo D1-7968-2012-SETENA, PROYECTO TERMINAL DE CONTENEDORES MOÍN. El 25 de mayo del 2012, se recibió en la Secretaría Técnica Ambiental Nacional Ambiental, el documento de Evaluación Ambiental Inicial del Proyecto Terminal de Contenedores Moín. El 31 de agosto del 2012, la Secretaría Técnica Ambiental Nacional Ambiental solicitó al desarrollador, en el plazo máximo de 1 año, la presentación de un Estudio de Impacto Ambiental, de conformidad con los requerimientos legales y técnicos establecidos, dicho estudio fue presentado el 2 de abril del 2013. Que sin poder precisar fecha exacta pero en el mes de mayo del 2013, SETENA solicitó criterio técnico a 32 instituciones, entre ellas: Universidades Públicas, Colegios Profesionales- biólogos, sociólogos, geólogos, ingenieros, arquitectos, ingenieros agrónomos- Museo Nacional, SENARA, SINAC, JAPDEVA, MOPT, con respecto al Estudio de Impacto Ambiental presentado para el proyecto Terminal de Contenedores de Moín.
Por resolución número 669-2014-SETENA de las 11:35 horas del 3 de abril de 2014, la SETENA le solicitó al desarrollador del proyecto una presentación de un único anexo con los requerimientos ahí indicados. Por medio de oficio número DPM-DI-2014-0402 del 11 de diciembre de 2014, suscrito por el Director de la División Marítima de la Dirección de Infraestructura del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, se señalaron las medidas de mitigación fundamentas con criterios técnicos requeridos para ese proyecto por los cambios en la línea de la costa, pluma de sedimentos y los estudios correspondientes a las fases 2B y 3, y por otra parte, consideró que no había afectación por parte del proyecto al humedal, incluidas la laguna más cercana, la cual en todo caso se encuentra a 13 kilómetros del Proyecto APM. Como consecuencia de lo expuesto, la Comisión Plenaria de SETENA, por medio de resolución número 2523-2014-SETENA, Sesión Ordinaria 150-2014, realizada el 17 de diciembre de 2014, acordó aprobar el Estudio de Impacto Ambiental -EsIA-, e anexo y la documentación aportada a concedió la viabilidad –licencia- ambiental al proyecto Terminal de Contenedores Moín, expediente administrativo número D1-7968-2012-SETENA.
De lo expuesto, la Sala descarta la presunta violación al derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado alegada por el recurrente por parte de los órganos técnicos competente en la materia. Al respecto, del elenco de hechos que se tienen por probados y la prueba allegada a los autos, concluye la Sala que tanto el Ministerio del Ambiente y Energía, como la Secretaría Técnica Nacional Ambiental siguieron los procedimientos establecidos en la normativa vigente a efecto de que otorgar la viabilidad ambiental a la Concesión de cita, de manera que en cuanto este extremo el recurso debe desestimarse y así se procede. Nótese que las autoridades competentes fundamentaron la aprobación del EsIA respectivo, a la implementación de una serie de medidas planteadas por el desarrollador, y por otra parte, los recurridos afirman que impusieron medidas adicionales con fundamento en el principio precautorio, Ley de Biodiversidad y la Ley Orgánica del Ambiente, a fin de minimizar o compensar el impacto o posible daño ambiental. Ahora bien, si lo que pretende el amparado es discutir la procedencia de los estudios técnicos respectivos que dieron aval a la concesión en disputa, se le debe indicar que lo alegado amerita una amplitud probatoria que excede la naturaleza sumaria del amparo. Debido a lo expuesto, respecto a este argumento el recurso debe ser desestimado.
V.Sobre la prohibición de monopolios. Concesión de Obra Pública con Servicio Público a la empresa APM Terminals Moín S.A. y su posible lesión al artículo 46 de la Constitución Política: El recurrente reclama que a la empresa concesionaria de la obra, se le concedió un monopolio durante 33 años, para efectuar sus operaciones. Esta Sala en resolución 2014-018514 de las 14:30 horas del 11 de noviembre del 2014, indicó lo siguiente:
“II.- SOBRE LA DISCONFORMIDAD DEL RECURRENTE EN CUANTO AL PRESUNTO MONOPOLIO QUE POSEE LA EMPRESA APM TERMINALS. Como se desprende del escrito de interposición, el recurrente estima que las autoridades recurridas otorgaron de manera exclusiva a la empresa APM Terminals una concesión de obra pública con el fin de desarrollar y explotar la nueva Terminal del Puerto de Moín, lo que a su parecer violenta lo establecido en el artículo 46 constitucional, sobre la prohibición de los monopolios; además, considera que no se debe brindar a un solo oferente la prestación de un servicio público. Debe señalarse que respecto al reproche expuesto por el accionante, en la sentencia No. 2013-16146 de las 9:05 horas del 6 de diciembre de 2013, esta Sala -en lo que interesa- estimó:
"(…) En segundo lugar, de las manifestaciones del recurrente se extrae que la cláusula contractual que impugna hace referencia a la alegada exclusividad que tendría la empresa APM Terminals Central America B.V. y APM Terminals Moín S.A., en cuanto a la atención de barcos contenedores se refiere. En concreto reclama que la cláusula número 9 del contrato de concesión en mención, en realidad lo que hace es brindar exclusividad a una empresa privada para que preste el servicio que daba la empresa pública JAPDEVA. Al respecto, es preciso aclararle al amparado que la decisión de haberle entregado o no la exclusividad a dicha empresa para la prestación de ese tipo de servicio en concreto (contenedores), no constituye por sí misma una lesión de relevancia constitucional. Como indica el propio recurrente, lo que se está suprimiendo es la facultad legal de brindar un servicio , esto debido a una decisión de oportunidad por parte de la Administración.
Tal tipo de medida corresponde al espacio natural de que dispone la Administración para ejercer la gestión administrativa, consustancial a su ámbito competencial, de acuerdo con sus prioridades de gobierno. De esta forma, el control de constitucionalidad solo se aplicaría en caso de que en el ejercicio de tales competencias, de manera evidente y manifiesta se vulnerara algún derecho fundamental, cuestión que en la especie no ocurre. La mera disconformidad de la parte accionante con la referida medida atañe más bien a un problema puramente político, antes que a uno jurídico-constitucional, motivo por el que este Tribunal está obligado a aplicar autocontención.” Partiendo del cuadro fáctico y aplicando el criterio sostenido en la sentencia supra citada, este Tribunal no encuentra razones para variar el razonamiento vertido entonces, ni motivos que lo hagan valorar de manera distinta en la situación planteada. En consecuencia, sobre este punto, el recurso es inadmisible y así se declara”.
Dado que los alegatos fácticos y jurídicos incoados por el accionante referente a la concesión de obra pública con servicio público a la empresa APM Terminals Moín S.A. y su posible lesión al artículo 46 de la Constitución Política fueron resueltos en la sentencia parcialmente transcrita, deberá estarse el recurrente a lo resuelto en la resolución número 2014-018514 de las 14:30 horas del 11 de noviembre del 2014 (en similar sentido la sentencia 2014-019622 de las once horas treinta y un minutos del veintiocho de noviembre de dos mil catorce).
VI.Sobre la ruta trazada para la carretera que dará acceso al proyecto y su afectación al ambiente. Por último, el recurrente alega que la zona donde está trazada la carretera que dará acceso al proyecto en disputa, ocasionaría la destrucción de los recursos naturales, los mantos acuíferos y la zona marítimo terrestre. Sobre este tema en concreto, esta Sala por medio de sentencia número 8109-2014 de las 11:41 horas del 6 de junio de 2014 –expediente 14-005075-0007-CO-, dispuso:
“IV.- Sobre el fondo. Tal y como lo señala el recurrente, esta Sala mediante sentencia No. 07294-98 de las 16:15 hrs del 13 de octubre de 1998, así como la sentencia No. 2009-001056 de las 14:59 hrs del 28 de enero del 2009, ha sostenido que la ampliación de los límites de las zonas protectoras del Estado se puede hacer vía reglamento, pero cuando de su desafectación en todo o en parte se trata, únicamente procede por vía legal, claro está, siempre y cuando exista un criterio técnico previo que justifique la medida. Lo anterior en razón de que podría ser que, por diversas circunstancias, un determinado sitio haya perdido, al menos en parte, el interés ambiental que, en su momento, provocó, lo que, hechos los estudios del caso, justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del principio de razonabilidad constitucional. Antecedentes que sirven de sustento al tutelado para acudir a esta Sala, pues argumenta que al no condicionarse el permiso de vialidad ambiental al denominado "Proyecto Ruta Nacional No. 257 sección Moín" a la aprobación de la Ley que autorice el cambio de destino del Humedal Nacional Cariari, reconocido en Decreto Ejecutivo, y que permita la disminución de su área para transformarla en parte de esa ruta, se violenta el principio de reserva de ley, así como el de progresividad.
No obstante, de lo informado por las autoridades recurridas, así como de la prueba aportada, se colige que no tiene asidero lo señalado por el amparado. Ello en razón de que ha quedado diáfanamente demostrado, que el proyecto Ruta Nacional 257-Tramo Sandoval-Moín, no reduce geográficamente ni funcionalmente ninguna área silvestre protegida, ni el Humedal de interés. Así como tampoco se está modificando el destino para el que fue creado. Que si bien se va a colocar un puente sobre el río Moín, cuyas bases se sentaran en las márgenes correspondientes, su cauce, que es el que forma parte de ese Humedal, no será intervenido, ni se disminuirá o modificara en su flujo natural. Que la única afectación que se daría al río sería la correspondiente a las zonas donde se pondrán las bases de ese puente, por lo que el porcentaje de afectación al humedal en su zona de amortiguamiento será de: 1790/8915850=0,00020, es decir: 0,020% de su extensión territorial.
Con lo que tampoco se podría considerar una exclusión dentro de la zona de protección que pudiera implicar una reducción del territorio destinado a tal fin. Razón por la cual, contrario a lo estimado por el administrado, no se requiere de la emisión de normativa alguna para la ejecución de tal proyecto de infraestructura que permitirá la comunicación de la ruta nacional No. 32 con la entrada a la nueva terminal portuaria en Moín. Aparte de lo anterior, si bien la tala de árboles será inevitablemente necesaria para el derecho de vía, aunque en una zona que no corresponde al Humedal Nacional Cariari, el Desarrollador propuso medidas ambientales para su mitigación, las cuales ya fueron aprobadas por los órganos administrativos que corresponden.
V.Conclusión. Bajo esa contexto, estima esta Sala que, efectivamente, las autoridades recurridas han llevado a cabo una adecuada gestión administrativa ambiental, en lo que respecta al desarrollo del Proyecto de referencia, así como en la prevención y mitigación de posibles impactos ambientales. Por lo anterior, se descarta la aducida violación al artículo 50 Constitucional. En mérito de lo expuesto, se impone declarar sin lugar el recurso planteado.”.
Al respecto, dado que el tema de la vialidad ambiental al denominado "Proyecto Ruta Nacional No. 257 sección Moín, fue resuelto en la sentencia citada, deberá estarse el amparado a lo resuelto en dicha resolución.
Según se desprende de la lectura de la parte considerativa de la sentencia número 8109-2014 de las 11:41 horas del 6 de junio de 2014, la mayoría de este Tribunal declaró sin lugar el presente recurso de amparo por considerar que la afectación del proyecto “Ruta Nacional 257 – Tramo Sandoval Moín” sobre el Humedal Nacional Cariari, por la construcción del puente sobre el río Moín, sería del 0.020 % sobre su extensión territorial. En función de lo expuesto, no se consideró aplicable el criterio vertido por esta Sala en las sentencias Nos. 1998 – 7294 de las 16:15 hrs. de 13 de octubre de 1998, 1999-5399 de las 16:39 horas del 26 de octubre de 1993 y 2009 – 001056 de las 14:59 hrs. de 28 de enero de 2009 (entre muchas otras), según el cual la ampliación de los límites de las zonas protectoras del Estado se puede llevar a cabo vía reglamento, sin embargo, cuando se trate de la desafectación parcial o total resulta imprescindible la promulgación de una Ley.
Respetuosamente, disentimos de la opinión mayoritaria. En nuestro criterio, la aplicación de los principios de no regresión en materia ambiental así como el de progresividad o interpretación expansiva de los derechos fundamentales, lleva necesariamente a concluir que la reducción o cambio de destino de una zona protegida debe ser avalada por criterios técnicos y, además, efectuarse mediante una norma de rango legal, independientemente del porcentaje de impacto sobre el territorio o sus recursos naturales. Creemos que la posición de mayoría pierde de vista la interconexión de la totalidad de la zona protegida como ecosistema, con lo cual el criterio cuantitativo de la afectación para definir la aplicación o no de la regla referida, más que coadyuvar a la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, lo relativiza. Nótese también que, según se tuvo por demostrado, la construcción de la obra de infraestructura lleva aparejada necesariamente la tala de árboles, para la consolidación del derecho de vía, con lo cual la alteración sería mayor, a pesar de las medidas ambientales de mitigación propuestas. Bajo este orden de ideas, declaramos con lugar el recurso.
Los Magistrado Jinesta Lobo y Salazar Alvarado dan razones diferentes en cuanto a la violación al artículo 50 constitucional:
Coincido con la fundamentación a partir de la cual se desestiman los alegatos del recurrente; no obstante, difiero parcialmente de la parte dispositiva, por cuanto considero que no procede indicarle al amparado que se esté a lo resuelto en las sentencias No. 2014-8109 y 2014-18514, toda vez que no fue parte en aquellos expedientes. De manera que si no hay identidad de partes, lo que corresponde es declarar sin lugar el recurso en todos sus extremos, y en el fondo, reiterar al tutelado lo resuelto en aquella oportunidad, indicándole que este Tribunal no considera que exista motivo alguno para variar el criterio expuesto en aquellas.
X.Nota del Magistrado Cruz Castro: Si bien el tema del monopolio podría ser constitucionalmente relevante en otros supuestos, debo señalar que en algunas ocasiones esta clasificación tiende a ser imprecisa y el cumplimiento cabal del artículo 46 de la constitución política, está muy lejos de alcanzarse. Imperan los monopolios o cuasi-monopolios privados. Es cierto que una concesión puede constituir un monopolio particular. La norma constitucional parece tener un sesgo, porque si son monopolios a favor del Estado, se requiere votación calificada en el parlamento, pero si son concesiones, que de hecho se convierten en un monopolio privado, no se exige. El tema suscita muchos interrogantes, destacando, especialmente, una tendencia política muy clara: deben restringirse los monopolios a favor del Estado, pero son convenientes los monopolios privados. Es decir, el monopolio siempre es saludable y conveniente, pero si es privado.
Esa ha sido la tendencia política en los últimos veinte años. En este caso, si bien coincido con el voto de mayoría, me planteo diversos interrogantes que trascienden la constitución y que en otros supuestos, bien podría aflorar la discusión sobre los monopolios privados, tema que se ha invisibilizado, pues el modelo económico, en la práctica, se funda en la concentración de empresas y de mercados. Es cuestionable que una concesión excluya cualquier consideración sobre una prohibición tan clara como la que contiene la constitución.
Por tanto:
Se declara sin lugar el recurso. Referente a la posible lesión al artículo 46 de la Constitución Política deberá estarse el recurrente, a lo resuelto por ésta Sala en la sentencia 2014-018514 de las 14:30 horas del 11 de noviembre del 2014. En lo respecta, a la posible lesión al artículo 50 de la Constitución Política en ocasión del proyecto Ruta Nacional 257, Tramo Sandoval Moín, deberá el amparado estarse a lo resuelto en sentencia número 8109-2014 de las 11:41 horas del 6 de junio de 2014. Los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro, salvan el voto y declaran con lugar el recurso, únicamente respecto al tema del proyecto Ruta Nacional 257, Tramo Sandoval Moín. Los Magistrados Jinesta Lobo y Salazar Alvarado dan razones diferentes en cuanto a la violación al artículo 50 constitucional. El Magistrado Rueda Leal salva el voto y declara sin lugar el recurso en todos sus extremos. El Magistrado Cruz Castro pone nota.
Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
*BU1OGMW6R5Q61* 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6
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