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Res. 16167-2012 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 27/11/2012
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Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del veintisiete de noviembre de dos mil doce.
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 12-013097-0007-c0, interpuesto por ALFREDO AMORES VARGAS, cédula de identidad 0104530129, ANDREA FALLAS CASTILLO, cédula de identidad 0205840588, CARLOS GUEVARA RODRÍGUEZ, cédula de identidad 0104860388, CARMEN MORA CASTILLO, cédula de identidad 0104500301, EDUARDO TAPIA AVILA, cédula de identidad 0104940944, HECTOR FALLAS CASTILLO, cédula de identidad 0112080693, JONATHAN FALLAS CASTILLO, cédula de identidad 0112080694, JULIO TAPIA AVILA, cédula de identidad 0103830203, MARÍA ACUÑA VILLALOBOS, cédula de identidad 0108680010, MARTÍN ZÚÑIGA BRENES, cédula de identidad 0105080040, OSCAR SÁNCHEZ GRANADOS, cédula de identidad 0900290617, ROBERTO TAPIA AVILA, cédula de identidad 0104031442, RODOLFO GERARDO MORA RODRÍGUEZ, cédula de identidad 0103540063, todos vecinos de Barrio Los Ángeles contra la MUNICIPALIDAD DE SAN JOSÉ y el MINISTERIO DE SALUD.-
Resultando:
1. - Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:00 horas del 5 de octubre de 2012, los recurrentes interponen recurso de amparo contra la Municipalidad de San José y el Ministerio de Salud y manifiestan que son vecinos de la comunidad de Barrio Los Ángeles en San José. El 10 de setiembre de 2012 presentaron un escrito ante la Municipalidad de San José en la que solicitaron respuesta a la cantidad de problemas que se han generado en la zona a partir del 2003, en lo que respecta al problema pluvial, el mal estado de las aceras en las inmediaciones del Instituto Costarricense de Ferrocarriles, la cantidad de indigentes que utilizan la fuente del parque frente a la Estación al Pacífica como baño público, entre otros. Refieren que en igual sentido han interpuesto sendas gestiones en el Área Rectora de Salud Hospital Mata Redonda, autoridad que requirió a la Municipalidad solventar los problemas con las aguas pluviales en Barrio Los Ángeles, pero no han sido atendidas las recomendaciones emitidas por el Ministerio de Salud. Consideran que la omisión por parte de Municipalidad recurrida en dar respuesta a sus gestiones violenta sus derechos fundamentales.
2. - Por escrito recibido en la Secretaría a las 15:42 horas del 30 de octubre de 2012, informa bajo juramento María Lourdes Zevallos Girón, en su calidad de Directora del Área de Salud de Hospital Mata Redonda, que uno de los recurrentes Rodolfo Mora Rodríguez, en el 2010 interpuso una denuncia por un botadero de desechos sólidos y estancamiento de aguas residuales en la cuneta y vía pública, localizada en Barrio Los Ángeles, de las antiguas instalaciones de Canal 7, 50 metros al oeste. En virtud de ello se abrió el expediente respectivo, se remitió una nota a la Municipalidad para que limpiara la basura, la Municipalidad informó que cumplió con ello y que debido a la gran cantidad de indigentes en ese sector, se limpiaba como mínimo una vez por semana. Se realizó la inspección en el sector de calle 12, avenida 20-22 y se verificó: la esquina de la intersección entre calle 12, avenida 20 bis es utilizada por los vecinos e indigentes para acumular desechos de basura tradicional y no tradicional, el sistema de recolección de aguas no ha sido reparado, en el momento de la inspección no se observaron indigentes bañándose, pero si se observó a un empleado municipalidad lavando el carretillo de la basura. El Área Rectora de Salud ha actuado en forma oportuna y coordinada en el gobierno local para resolver la problemática. No obstante, la contaminación ambiental es una lucha constante en Barrio Cristo Rey y Barrio Los Ángeles, debido a la gran cantidad de indigentes que hay en la zona. Sobre el caño pluvial ubicado en avenida 20 bis con calle 12 se dirigió un oficio al Alcalde Municipal en el que se le solicitó dar seguimiento al caso. Posterior a la denuncia formulada en el 2009, no se han recibido más quejas al respecto. Así las cosas, los problemas denunciados han sido atendidos de forma oportuna por esta Área de Salud. Solicita que se desestime el recurso planteado.
3. - Por escrito recibido a las 11:21 horas del 16 de octubre de 2012, informan bajo juramento Sonia Zamora Bolaños y Jhonny Araya, por su orden Presidenta del Concejo y Alcalde, ambos de la Municipalidad de San José, que según lo indicado por el Jefe de la Sección de Construcción y Mantenimiento de la Red Pluvial, a través de la Contraloría de Servicios tuvo conocimiento de la preocupación de los vecinos del Barrio Los Ángeles por los problemas relativos a: problema pluvial, mal estado de las aceras en las inmediaciones del Instituto Costarricense de Ferrocarriles, indigentes que usan el agua de la fuente como baño público, por lo que se realizó una reunión el 24 de junio de 2011. Se realizó un levantamiento del sistema pluvial, se verificó que se encuentra en buen estado y las eventuales inundaciones responden a la gran intensidad de precipitaciones en períodos cortos, obstrucción de los tragantes con basura. Por tal razón se realizaron obras de limpieza y mantenimiento y se instalaron 75 metros de tubería nueva en la calle 10 entre avenida 16 y 18. Por su parte, el Gerente de la Gerencia de Provisión de Servicios señaló que se realizaron mejoras en pavimentación vía paralela a la vía férrea. La iluminación del parque del Pacifico no corresponde a la Municipalidad. En cuanto a las mejoras en caños, se envió una nota a la Sección de Construcción y Mantenimiento de obras para que realice inspección y eventualmente programación de obras. Para el problema de estancamiento de aguas, se enviara una nota a la sección de red pluvial. Sobre la recolección desechos lo está trabajando el departamento de servicios ambientales. La instalación de la parada del bus no le compete a la Municipalidad. Solicita se declare sin lugar el recurso.
4. - En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta Magistrado Ulate Chacón; y,
Considerando:
I. - Objeto del recurso.- Los recurrentes alegan que desde hace varios años han interpuesto sendas denuncias en la Municipalidad recurrida, debido al grave problema de contaminación que provoca la basura, los indigentes, el sistema de aguas pluviales, entre otros y no han realizado nada al respecto para solventar la situación, a pesar de las recomendaciones efectuadas por el Ministerio de Salud.
II. - Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
EXHKD1ENTE N° 12-013097-0007-CÍ) f) El 10 de setiembre de 2012, los recurrente presentaron otra denuncia en la Municipalidad accionada por la falta de respuesta a las quejas anteriormente gestionadas por lo problemas de infraestructura de calles, aceras, indigencia en el Parque del Pacífico, mejoras en la vía férrea y otros (Ver copia del documento aportado por los recurrentes).
III. - Sobre el fondo.- En el caso bajo estudio, la Sala verifica que el 22 de diciembre de 2011, los recurrentes interpusieron una queja en el Ministerio de Salud, por los problemas de basura en el sector de Barrio Los Ángeles. Por su parte, mediante oficio DM-585-2011 del 22 de febrero de 2011, la Ministra de Salud solicitó al Alcalde atender los problemas denunciados por los recurrentes en su comunidad, por cuanto verificó que las anomalías denunciadas no son competencia de las autoridades sanitarias, lo cual fue informado a los interesados. En consecuencia, en relación con el Ministerio de Salud se declara sin lugar el recurso.
IV. - Por su parte, la Municipalidad accionada desde el 2006 ha tenido conocimiento de los problemas aquí denunciados por los recurrentes, tanto por la interposición de las quejas correspondientes como cuando el Ministerio de Salud le trasladó la acusación formulada por los amparados mediante el oficio DM-585-2011 del 22 de febrero de 2011. Para esos efectos, la Municipalidad recurrida ha actuado con inercia y también ha sido omisa al no mostrar mayor interés en resolver los problemas indicados por los recurrentes. En virtud de ello, el 10 de setiembre de 2012, los petentes presentaron otra denuncia en la Municipalidad accionada por falta de respuesta a las quejas anteriormente gestionadas, por lo que mediante oficios de fecha 14 de setiembre de 2012, el Gerente de Provisión de Servicios de la Municipalidad recurrida solicitó a los diferentes departamentos municipales con carácter prioritario estar vigilante de recoger oportunamente los desechos que se acumulen por la línea férrea, revisar el problema de estancamiento de aguas, caños, desconectarla fuente del parque durante el fin de semana, ordenar que los funcionarios de limpieza urbana no utilizar el agua de la fuente para limpiar los carretillos, inspeccionar aceras, entre otros. Si bien, en el transcurso del tiempo la autoridad recurrida ha realizado algunas actuaciones que dan seguimiento a las denuncias, tales como el levantamiento del sistema pluvial, obras de limpieza y mantenimiento, ninguna ha sido realmente tendiente a solucionar el problema que a la fecha continúan alegando los amparados y tampoco han dado una respuesta a las gestiones presentadas por los administrados. Así las cosas, no es hasta en fecha posterior a la notificación de la resolución que da curso al presente recurso, que se avanza en la resolución del caso, y se indica bajo juramento que se procederá a realizar los trabajos correspondientes para mejorar la situación en la zona. En ese contexto, el que finalmente se hayan tomado medidas tendientes a resolver el problema, no exime a la Municipalidad recurrida de responsabilidad por no haber atendido a tiempo y con la debida diligencia las gestiones incoadas por los amparados, así como la omisión de rendir y notificar la respuesta a las denuncias gestionadas por los promoventes. Por lo expuesto, el recurso debe estimarse, como en efecto se hace.
VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO JINESTA LOBO. El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y declara sin lugar el recurso por las siguientes razones:
1. - DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2o, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene " Toda persona ” de gozar “a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3o dispuso que “El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derechoimperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3o del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI). También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994. El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancíonador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.
2. - NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad -legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, Io, 2o, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste. El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7o de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público -ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional. Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable -sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos. Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento -serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas -procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria. El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (“ordinariarlo”), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo. La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.
3. “ COROLARIO. Por lo expuesto, estimo que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, considero que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contenci oso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar el recurso, únicamente en relación con la Municipalidad de San José. Se ordena a Sonia Zamora Bolaños y Jhonny Araya, por su orden Presidenta del Concejo y Alcalde, ambos de la Municipalidad de San José, o a quienes ocupen dichos cargos, que deben de proceder de inmediato a dictar y ejecutar dentro del ámbito de su competencia, las órdenes necesarias para solucionar en forma definitiva el problema aquí denunciado, así como comunicar a los amparados en el plazo de 8 días contado a partir de la notificación de esta sentencia, las medidas adoptadas para tal fin. Todo lo anterior, bajo apercibimiento que de no acatarse la orden dicha, se incurrirá en el delito de desobediencia y, que de conformidad con el artículo 71 de la Ley de esta jurisdicción, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Municipalidad de San José al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese este pronunciamiento a Sonia Zamora Bolaños y Jhonny Araya, por su orden Presidenta del Concejo y Alcalde, ambos de la Municipalidad de San José, o a quienes ejerzan tales cargos, en forma personal. El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y declara sin lugar el recurso. Comuniqúese.
Ana Virginia Calzada M. Presidenta S.
KXCEDIENTE N° 12-013097-0007-C.O
Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del veintisiete de noviembre de dos mil doce.
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 12-013097-0007-c0, interpuesto por ALFREDO AMORES VARGAS, cédula de identidad 0104530129, ANDREA FALLAS CASTILLO, cédula de identidad 0205840588, CARLOS GUEVARA RODRÍGUEZ, cédula de identidad 0104860388, CARMEN MORA CASTILLO, cédula de identidad 0104500301, EDUARDO TAPIA AVILA, cédula de identidad 0104940944, HECTOR FALLAS CASTILLO, cédula de identidad 0112080693, JONATHAN FALLAS CASTILLO, cédula de identidad 0112080694, JULIO TAPIA AVILA, cédula de identidad 0103830203, MARÍA ACUÑA VILLALOBOS, cédula de identidad 0108680010, MARTÍN ZÚÑIGA BRENES, cédula de identidad 0105080040, OSCAR SÁNCHEZ GRANADOS, cédula de identidad 0900290617, ROBERTO TAPIA AVILA, cédula de identidad 0104031442, RODOLFO GERARDO MORA RODRÍGUEZ, cédula de identidad 0103540063, todos vecinos de Barrio Los Ángeles contra la MUNICIPALIDAD DE SAN JOSÉ y el MINISTERIO DE SALUD.-
Resultando:
1. - Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:00 horas del 5 de octubre de 2012, los recurrentes interponen recurso de amparo contra la Municipalidad de San José y el Ministerio de Salud y manifiestan que son vecinos de la comunidad de Barrio Los Ángeles en San José. El 10 de setiembre de 2012 presentaron un escrito ante la Municipalidad de San José en la que solicitaron respuesta a la cantidad de problemas que se han generado en la zona a partir del 2003, en lo que respecta al problema pluvial, el mal estado de las aceras en las inmediaciones del Instituto Costarricense de Ferrocarriles, la cantidad de indigentes que utilizan la fuente del parque frente a la Estación al Pacífica como baño público, entre otros. Refieren que en igual sentido han interpuesto sendas gestiones en el Área Rectora de Salud Hospital Mata Redonda, autoridad que requirió a la Municipalidad solventar los problemas con las aguas pluviales en Barrio Los Ángeles, pero no han sido atendidas las recomendaciones emitidas por el Ministerio de Salud. Consideran que la omisión por parte de Municipalidad recurrida en dar respuesta a sus gestiones violenta sus derechos fundamentales.
2. - Por escrito recibido en la Secretaría a las 15:42 horas del 30 de octubre de 2012, informa bajo juramento María Lourdes Zevallos Girón, en su calidad de Directora del Área de Salud de Hospital Mata Redonda, que uno de los recurrentes Rodolfo Mora Rodríguez, en el 2010 interpuso una denuncia por un botadero de desechos sólidos y estancamiento de aguas residuales en la cuneta y vía pública, localizada en Barrio Los Ángeles, de las antiguas instalaciones de Canal 7, 50 metros al oeste. En virtud de ello se abrió el expediente respectivo, se remitió una nota a la Municipalidad para que limpiara la basura, la Municipalidad informó que cumplió con ello y que debido a la gran cantidad de indigentes en ese sector, se limpiaba como mínimo una vez por semana. Se realizó la inspección en el sector de calle 12, avenida 20-22 y se verificó: la esquina de la intersección entre calle 12, avenida 20 bis es utilizada por los vecinos e indigentes para acumular desechos de basura tradicional y no tradicional, el sistema de recolección de aguas no ha sido reparado, en el momento de la inspección no se observaron indigentes bañándose, pero si se observó a un empleado municipalidad lavando el carretillo de la basura. El Área Rectora de Salud ha actuado en forma oportuna y coordinada en el gobierno local para resolver la problemática. No obstante, la contaminación ambiental es una lucha constante en Barrio Cristo Rey y Barrio Los Ángeles, debido a la gran cantidad de indigentes que hay en la zona. Sobre el caño pluvial ubicado en avenida 20 bis con calle 12 se dirigió un oficio al Alcalde Municipal en el que se le solicitó dar seguimiento al caso. Posterior a la denuncia formulada en el 2009, no se han recibido más quejas al respecto. Así las cosas, los problemas denunciados han sido atendidos de forma oportuna por esta Área de Salud. Solicita que se desestime el recurso planteado.
3. - Por escrito recibido a las 11:21 horas del 16 de octubre de 2012, informan bajo juramento Sonia Zamora Bolaños y Jhonny Araya, por su orden Presidenta del Concejo y Alcalde, ambos de la Municipalidad de San José, que según lo indicado por el Jefe de la Sección de Construcción y Mantenimiento de la Red Pluvial, a través de la Contraloría de Servicios tuvo conocimiento de la preocupación de los vecinos del Barrio Los Ángeles por los problemas relativos a: problema pluvial, mal estado de las aceras en las inmediaciones del Instituto Costarricense de Ferrocarriles, indigentes que usan el agua de la fuente como baño público, por lo que se realizó una reunión el 24 de junio de 2011. Se realizó un levantamiento del sistema pluvial, se verificó que se encuentra en buen estado y las eventuales inundaciones responden a la gran intensidad de precipitaciones en períodos cortos, obstrucción de los tragantes con basura. Por tal razón se realizaron obras de limpieza y mantenimiento y se instalaron 75 metros de tubería nueva en la calle 10 entre avenida 16 y 18. Por su parte, el Gerente de la Gerencia de Provisión de Servicios señaló que se realizaron mejoras en pavimentación vía paralela a la vía férrea. La iluminación del parque del Pacifico no corresponde a la Municipalidad. En cuanto a las mejoras en caños, se envió una nota a la Sección de Construcción y Mantenimiento de obras para que realice inspección y eventualmente programación de obras. Para el problema de estancamiento de aguas, se enviara una nota a la sección de red pluvial. Sobre la recolección desechos lo está trabajando el departamento de servicios ambientales. La instalación de la parada del bus no le compete a la Municipalidad. Solicita se declare sin lugar el recurso.
4. - En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta Magistrado Ulate Chacón; y,
Considerando:
I. - Objeto del recurso.- Los recurrentes alegan que desde hace varios años han interpuesto sendas denuncias en la Municipalidad recurrida, debido al grave problema de contaminación que provoca la basura, los indigentes, el sistema de aguas pluviales, entre otros y no han realizado nada al respecto para solventar la situación, a pesar de las recomendaciones efectuadas por el Ministerio de Salud.
II. - Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
EXHKD1ENTE N° 12-013097-0007-CÍ) f) El 10 de setiembre de 2012, los recurrente presentaron otra denuncia en la Municipalidad accionada por la falta de respuesta a las quejas anteriormente gestionadas por lo problemas de infraestructura de calles, aceras, indigencia en el Parque del Pacífico, mejoras en la vía férrea y otros (Ver copia del documento aportado por los recurrentes).
III. - Sobre el fondo.- En el caso bajo estudio, la Sala verifica que el 22 de diciembre de 2011, los recurrentes interpusieron una queja en el Ministerio de Salud, por los problemas de basura en el sector de Barrio Los Ángeles. Por su parte, mediante oficio DM-585-2011 del 22 de febrero de 2011, la Ministra de Salud solicitó al Alcalde atender los problemas denunciados por los recurrentes en su comunidad, por cuanto verificó que las anomalías denunciadas no son competencia de las autoridades sanitarias, lo cual fue informado a los interesados. En consecuencia, en relación con el Ministerio de Salud se declara sin lugar el recurso.
IV. - Por su parte, la Municipalidad accionada desde el 2006 ha tenido conocimiento de los problemas aquí denunciados por los recurrentes, tanto por la interposición de las quejas correspondientes como cuando el Ministerio de Salud le trasladó la acusación formulada por los amparados mediante el oficio DM-585-2011 del 22 de febrero de 2011. Para esos efectos, la Municipalidad recurrida ha actuado con inercia y también ha sido omisa al no mostrar mayor interés en resolver los problemas indicados por los recurrentes. En virtud de ello, el 10 de setiembre de 2012, los petentes presentaron otra denuncia en la Municipalidad accionada por falta de respuesta a las quejas anteriormente gestionadas, por lo que mediante oficios de fecha 14 de setiembre de 2012, el Gerente de Provisión de Servicios de la Municipalidad recurrida solicitó a los diferentes departamentos municipales con carácter prioritario estar vigilante de recoger oportunamente los desechos que se acumulen por la línea férrea, revisar el problema de estancamiento de aguas, caños, desconectarla fuente del parque durante el fin de semana, ordenar que los funcionarios de limpieza urbana no utilizar el agua de la fuente para limpiar los carretillos, inspeccionar aceras, entre otros. Si bien, en el transcurso del tiempo la autoridad recurrida ha realizado algunas actuaciones que dan seguimiento a las denuncias, tales como el levantamiento del sistema pluvial, obras de limpieza y mantenimiento, ninguna ha sido realmente tendiente a solucionar el problema que a la fecha continúan alegando los amparados y tampoco han dado una respuesta a las gestiones presentadas por los administrados. Así las cosas, no es hasta en fecha posterior a la notificación de la resolución que da curso al presente recurso, que se avanza en la resolución del caso, y se indica bajo juramento que se procederá a realizar los trabajos correspondientes para mejorar la situación en la zona. En ese contexto, el que finalmente se hayan tomado medidas tendientes a resolver el problema, no exime a la Municipalidad recurrida de responsabilidad por no haber atendido a tiempo y con la debida diligencia las gestiones incoadas por los amparados, así como la omisión de rendir y notificar la respuesta a las denuncias gestionadas por los promoventes. Por lo expuesto, el recurso debe estimarse, como en efecto se hace.
VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO JINESTA LOBO. El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y declara sin lugar el recurso por las siguientes razones:
1. - DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2o, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene " Toda persona ” de gozar “a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3o dispuso que “El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derechoimperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3o del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI). También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994. El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancíonador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.
2. - NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad -legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, Io, 2o, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste. El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7o de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público -ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional. Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable -sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos. Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento -serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas -procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria. El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (“ordinariarlo”), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo. La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.
3. “ COROLARIO. Por lo expuesto, estimo que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, considero que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contenci oso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar el recurso, únicamente en relación con la Municipalidad de San José. Se ordena a Sonia Zamora Bolaños y Jhonny Araya, por su orden Presidenta del Concejo y Alcalde, ambos de la Municipalidad de San José, o a quienes ocupen dichos cargos, que deben de proceder de inmediato a dictar y ejecutar dentro del ámbito de su competencia, las órdenes necesarias para solucionar en forma definitiva el problema aquí denunciado, así como comunicar a los amparados en el plazo de 8 días contado a partir de la notificación de esta sentencia, las medidas adoptadas para tal fin. Todo lo anterior, bajo apercibimiento que de no acatarse la orden dicha, se incurrirá en el delito de desobediencia y, que de conformidad con el artículo 71 de la Ley de esta jurisdicción, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Municipalidad de San José al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese este pronunciamiento a Sonia Zamora Bolaños y Jhonny Araya, por su orden Presidenta del Concejo y Alcalde, ambos de la Municipalidad de San José, o a quienes ejerzan tales cargos, en forma personal. El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y declara sin lugar el recurso. Comuniqúese.
Ana Virginia Calzada M. Presidenta S.
KXCEDIENTE N° 12-013097-0007-C.O
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