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Res. 01948-2012 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 14/02/2012
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*110109060007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y cuarenta y dos minutos del catorce de febrero del dos mil doce.
Recurso de amparo interpuesto por NELSON ENRIQUE SEGURA QUIRÓS, portador de la cédula de identidad No. 01-0755-0508, contra INVERSIONES Y DESARROLLO EL RODEO S.A. Y LA SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL.
RESULTANDO:
6- En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.
Redacta Magistrada Salazar Cambronero; y,
CONSIDERANDO:
El recurrente pidió a la Sala Constitucional que realizara una revisión de la viabilidad ambiental, expediente No. 176-1998, otorgada a Inversiones y Desarrollo el Rodeo S.A., para la construcción de una urbanización. Aseguró que, contrario a lo estipulado en el referido acto administrativo, la citada empresa ha talado árboles, construido una carretera de concreto, irrespetado las zonas de protección de los ríos e, inclusive, ha comprometido la integridad de dos pozos que sirven a la comunidad de El Rodeo, para abastecimiento de agua potable. Alegó que no se ha demarcado la zona arqueológica. Requirió a este Tribunal que efectúe una investigación para corregir las irregularidades o bien, se clausure el proyecto, hasta que se cumplan los compromisos ambientales y las labores de mitigación.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
a. En la Secretaría Técnica Nacional Ambiental se tramitó el expediente FEAP-176-1998-SETENA, del desarrollador “Inversiones y Desarrollos El Rodeo S. A.”, cuyo trámite inició el 16 de abril de 1998 (informe de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
b. Mediante oficio SG-626-1999, de 15 de octubre de 1999, se otorgó la viabilidad ambiental al desarrollador (informe de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
c. En la Secretaría Técnica Nacional Ambiental se tramitó el expediente D1-1291-2005, del desarrollador “Inversiones y Desarrollos El Rodeo S. A.” (informe de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
d. Mediante resolución Nº 698-2006-SETENA, de 05 de abril de 2006, se otorgó la viabilidad ambiental al proyecto de construcción de servidumbre de paso para el parcelamiento agrícola El Marañón (informe de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
e. El 01 de agosto de 2011 se recibió denuncia -interpuesta por los vecinos de la comunidad El Rodeo- en contra del proyecto Urbanización La Cabriola, por la supuesta tala ilegal de árboles dentro de la zona de protección de la Quebrada El Marañón (informe de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
f. El 18 de agosto de 2011 se realizó visita de inspección al área del proyecto por parte de los funcionarios del Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental, y observaron que el proyecto se encuentra terminado, y que no se observaron tocones (indicativo de corta de árboles) sino únicamente chapea (informe de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
g. Mediante oficios Nº SG-ASA-1238-2011, de 30 de agosto de 2011, y Nº SG-ASA-1363-2011, de 09 de setiembre de 2011, se solicitó criterio a la Dirección de Aguas y al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (informe de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
Tal y como ha sido reiterado en la jurisprudencia de esta Sala, la competencia constitucional en materia ambiental no puede extenderse al punto en que se convierta en un verificador de los criterios técnicos vertidos en las normas o por las autoridades administrativas en materia ambiental, sino que se limita a constatar si las dependencias estatales competentes han cumplido la obligación que les impone el artículo 50 de la Constitución Política, de asumir una actuación responsable y oportuna respecto a la protección del ambiente. Se ha sostenido también, que la procedencia del recurso de amparo está condicionada a que se acredite la existencia de una perturbación o amenaza a uno o más de los derechos o garantías contemplados en la Carta Política o en los instrumentos internacionales de derechos humanos suscritos por el país. Esta última circunstancia pone de relieve el carácter eminentemente sumario del proceso de amparo, cuya tramitación no se aviene bien con la práctica de diligencias probatorias lentas y complejas, o con la necesidad de entrar previamente a examinar -con carácter declarativo- si existen en realidad o no derechos de rango infra constitucional que las partes citen como parte del elenco fáctico del recurso de amparo o del informe de ley, según sea el caso, toda vez que es evidente que esa es una competencia de la que esta Sala carece.
Ante esta situación, no resulta procedente que la Sala vierta pronunciamiento alguno (positivo o negativo) en estos casos, porque para dilucidar si ha habido infracción o no de derechos fundamentales primero se debe resolver dicho conflicto en el plano de la legalidad. En el presente asunto, de los informes rendidos por los funcionarios recurridos, y del análisis de la prueba que obra en autos, esta Sala no tiene por demostrado el riesgo, el daño ni la inercia acusados por el promovente y, por el contrario, sí se acredita la adecuada labor de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Al respecto, procede aclararle al recurrente que la actividad desarrolladora en sí no implica trasgresión a derecho fundamental alguno que permita el análisis del caso por parte de esta jurisdicción constitucional, pues evidentemente ello constituye una discusión de legalidad ordinaria, cuyos remedios legales deberán plantearse en la propia vía administrativa o en la jurisdicción común.
Esta Sala Constitucional no es una instancia a la cual se pueda acudir para demandar la revisión de la viabilidad ambiental otorgada por la Secretaría Técnica competente y, mucho menos, para pedir se instruyan investigaciones para corregir las irregularidades alegadas. Ello una cuestión de evidente legalidad ordinaria, por lo que será en la vía administrativa donde se determine el eventual incumplimiento, por parte de la persona jurídica citada, de los compromisos ambientales, las labores de mitigación y demás normativa de rango legal y reglamentario aplicable. Cabe subrayar que, en el presente asunto, el recurrente no alegó y mucho menos demostró haber puesto en conocimiento de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, las anomalías apuntadas o que dicha dependencia no hubiera atendido sus gestiones de manera diligente. Al contrario, se tiene por demostrado que, ante denuncias presentadas por algunos vecinos, la Secretaría realizó una inspección en el sitio y está recabando información para constatar la situación de los proyectos y tomar las medidas correspondientes, tras haber descartado peligros en la quebrada en y en la vegetación de la zona.
Así las cosas, no se constata riesgo real alguno, pues los informes técnicos de la institución encargada de la vigilancia y protección ambiental así lo indican. Desde el punto de vista de los derechos que están en juego en relación con este tema, como son el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado así como el derecho a la salud, lo que interesa para este Tribunal es que el Estado realmente asuma una política de protección y garantía efectiva del ejercicio de aquéllos derechos, y en el presente asunto resulta evidente que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental considera ajustada a Derecho la situación actual de los proyectos aprobados al desarrollador recurrido, tanto en un nivel meramente legal como en el nivel técnico operacional, por lo que corresponderá al recurrente, si mantiene alguna inconformidad con lo dispuesto, demostrar el daño acusado en la vía administrativa o en la jurisdicción común, por ser la verificación del cumplimiento de parámetros técnicos, materia de legalidad ordinaria.
Así las cosas, no se constata actuación u omisión alguna que amenace o violente los derechos fundamentales del recurrente, por lo que procede desestimar el recurso. No obstante, deben las autoridades recurridas mantener la vigilancia del lugar conforme las facultades que les otorga la normativa legal y reglamentaria para evitar perjuicios a futuro, pues esta Sala considera que lo prudente es mantener un estricto control de los proyectos aprobados, y, en su caso, tomar las medidas que corresponda para proteger el derecho superior a la vida y al ambiente, según el mandato legal que rige a dicho ente.
Se impone declarar sin lugar el presente recurso porque no existe en autos prueba alguna que desvirtúe lo informado bajo fe de juramento; que demuestre la existencia de un daño grave e irreversible al ambiente; y porque la verificación del cumplimiento de la normativa que rige la materia ambiental no corresponde a este Tribunal. En consecuencia, y de acuerdo con lo dispuesto en los considerandos anteriores, no estima este Tribunal que en el caso concreto se haya producido una lesión al derecho a un ambiente sano consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política, por lo que lo procedente es declarar sin lugar el recurso en los términos que se detallan en la parte dispositiva.
POR TANTO
Se declara sin lugar el recurso. Los Magistrados Jinesta y Piza declaran sin lugar el recurso sin entrar a conocer el mérito del asunto.
Gilbert Armijo S.
Presidente a.i.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Roxana Salazar C. Rodolfo Piza R.
Res. Nº 2012-001948 CONSTANCIA El suscrito Magistrado hace constar que el voto salvado correspondiente al presente asunto, fue firmado el día 15 de febrero de 2012.
Ernesto Jinesta L.
Res. Nº 2012-001948 VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS JINESTA Y PIZA Los Magistrados Jinesta y Piza salvan el voto en lo relativo a la infracción del artículo 50 constitucional, extremo respecto del cual no entran a conocer el mérito del asunto y declaran sin lugar el recurso, por las razones siguientes:
Redacta el Magistrado Jinesta; y,
CONSIDERANDO:
I.DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene “Toda persona” de gozar “a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que “El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho”; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI).
También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994.
El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.
II.NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad –legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste.
El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público –ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional.
Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable –sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos.
Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento –serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas –procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria.
El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (“ordinariarlo”), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo.
La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.
Por lo expuesto, estimamos que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, consideramos que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Ernesto Jinesta L. Rodolfo Piza R.
*110109060007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y cuarenta y dos minutos del catorce de febrero del dos mil doce.
Recurso de amparo interpuesto por NELSON ENRIQUE SEGURA QUIRÓS, portador de la cédula de identidad No. 01-0755-0508, contra INVERSIONES Y DESARROLLO EL RODEO S.A. Y LA SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL.
RESULTANDO:
6- En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.
Redacta Magistrada Salazar Cambronero; y,
CONSIDERANDO:
El recurrente pidió a la Sala Constitucional que realizara una revisión de la viabilidad ambiental, expediente No. 176-1998, otorgada a Inversiones y Desarrollo el Rodeo S.A., para la construcción de una urbanización. Aseguró que, contrario a lo estipulado en el referido acto administrativo, la citada empresa ha talado árboles, construido una carretera de concreto, irrespetado las zonas de protección de los ríos e, inclusive, ha comprometido la integridad de dos pozos que sirven a la comunidad de El Rodeo, para abastecimiento de agua potable. Alegó que no se ha demarcado la zona arqueológica. Requirió a este Tribunal que efectúe una investigación para corregir las irregularidades o bien, se clausure el proyecto, hasta que se cumplan los compromisos ambientales y las labores de mitigación.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
a. En la Secretaría Técnica Nacional Ambiental se tramitó el expediente FEAP-176-1998-SETENA, del desarrollador “Inversiones y Desarrollos El Rodeo S. A.”, cuyo trámite inició el 16 de abril de 1998 (informe de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
b. Mediante oficio SG-626-1999, de 15 de octubre de 1999, se otorgó la viabilidad ambiental al desarrollador (informe de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
c. En la Secretaría Técnica Nacional Ambiental se tramitó el expediente D1-1291-2005, del desarrollador “Inversiones y Desarrollos El Rodeo S. A.” (informe de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
d. Mediante resolución Nº 698-2006-SETENA, de 05 de abril de 2006, se otorgó la viabilidad ambiental al proyecto de construcción de servidumbre de paso para el parcelamiento agrícola El Marañón (informe de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
e. El 01 de agosto de 2011 se recibió denuncia -interpuesta por los vecinos de la comunidad El Rodeo- en contra del proyecto Urbanización La Cabriola, por la supuesta tala ilegal de árboles dentro de la zona de protección de la Quebrada El Marañón (informe de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
f. El 18 de agosto de 2011 se realizó visita de inspección al área del proyecto por parte de los funcionarios del Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental, y observaron que el proyecto se encuentra terminado, y que no se observaron tocones (indicativo de corta de árboles) sino únicamente chapea (informe de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
g. Mediante oficios Nº SG-ASA-1238-2011, de 30 de agosto de 2011, y Nº SG-ASA-1363-2011, de 09 de setiembre de 2011, se solicitó criterio a la Dirección de Aguas y al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (informe de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental).
Tal y como ha sido reiterado en la jurisprudencia de esta Sala, la competencia constitucional en materia ambiental no puede extenderse al punto en que se convierta en un verificador de los criterios técnicos vertidos en las normas o por las autoridades administrativas en materia ambiental, sino que se limita a constatar si las dependencias estatales competentes han cumplido la obligación que les impone el artículo 50 de la Constitución Política, de asumir una actuación responsable y oportuna respecto a la protección del ambiente. Se ha sostenido también, que la procedencia del recurso de amparo está condicionada a que se acredite la existencia de una perturbación o amenaza a uno o más de los derechos o garantías contemplados en la Carta Política o en los instrumentos internacionales de derechos humanos suscritos por el país. Esta última circunstancia pone de relieve el carácter eminentemente sumario del proceso de amparo, cuya tramitación no se aviene bien con la práctica de diligencias probatorias lentas y complejas, o con la necesidad de entrar previamente a examinar -con carácter declarativo- si existen en realidad o no derechos de rango infra constitucional que las partes citen como parte del elenco fáctico del recurso de amparo o del informe de ley, según sea el caso, toda vez que es evidente que esa es una competencia de la que esta Sala carece.
Ante esta situación, no resulta procedente que la Sala vierta pronunciamiento alguno (positivo o negativo) en estos casos, porque para dilucidar si ha habido infracción o no de derechos fundamentales primero se debe resolver dicho conflicto en el plano de la legalidad. En el presente asunto, de los informes rendidos por los funcionarios recurridos, y del análisis de la prueba que obra en autos, esta Sala no tiene por demostrado el riesgo, el daño ni la inercia acusados por el promovente y, por el contrario, sí se acredita la adecuada labor de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Al respecto, procede aclararle al recurrente que la actividad desarrolladora en sí no implica trasgresión a derecho fundamental alguno que permita el análisis del caso por parte de esta jurisdicción constitucional, pues evidentemente ello constituye una discusión de legalidad ordinaria, cuyos remedios legales deberán plantearse en la propia vía administrativa o en la jurisdicción común.
Esta Sala Constitucional no es una instancia a la cual se pueda acudir para demandar la revisión de la viabilidad ambiental otorgada por la Secretaría Técnica competente y, mucho menos, para pedir se instruyan investigaciones para corregir las irregularidades alegadas. Ello una cuestión de evidente legalidad ordinaria, por lo que será en la vía administrativa donde se determine el eventual incumplimiento, por parte de la persona jurídica citada, de los compromisos ambientales, las labores de mitigación y demás normativa de rango legal y reglamentario aplicable. Cabe subrayar que, en el presente asunto, el recurrente no alegó y mucho menos demostró haber puesto en conocimiento de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, las anomalías apuntadas o que dicha dependencia no hubiera atendido sus gestiones de manera diligente. Al contrario, se tiene por demostrado que, ante denuncias presentadas por algunos vecinos, la Secretaría realizó una inspección en el sitio y está recabando información para constatar la situación de los proyectos y tomar las medidas correspondientes, tras haber descartado peligros en la quebrada en y en la vegetación de la zona.
Así las cosas, no se constata riesgo real alguno, pues los informes técnicos de la institución encargada de la vigilancia y protección ambiental así lo indican. Desde el punto de vista de los derechos que están en juego en relación con este tema, como son el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado así como el derecho a la salud, lo que interesa para este Tribunal es que el Estado realmente asuma una política de protección y garantía efectiva del ejercicio de aquéllos derechos, y en el presente asunto resulta evidente que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental considera ajustada a Derecho la situación actual de los proyectos aprobados al desarrollador recurrido, tanto en un nivel meramente legal como en el nivel técnico operacional, por lo que corresponderá al recurrente, si mantiene alguna inconformidad con lo dispuesto, demostrar el daño acusado en la vía administrativa o en la jurisdicción común, por ser la verificación del cumplimiento de parámetros técnicos, materia de legalidad ordinaria.
Así las cosas, no se constata actuación u omisión alguna que amenace o violente los derechos fundamentales del recurrente, por lo que procede desestimar el recurso. No obstante, deben las autoridades recurridas mantener la vigilancia del lugar conforme las facultades que les otorga la normativa legal y reglamentaria para evitar perjuicios a futuro, pues esta Sala considera que lo prudente es mantener un estricto control de los proyectos aprobados, y, en su caso, tomar las medidas que corresponda para proteger el derecho superior a la vida y al ambiente, según el mandato legal que rige a dicho ente.
Se impone declarar sin lugar el presente recurso porque no existe en autos prueba alguna que desvirtúe lo informado bajo fe de juramento; que demuestre la existencia de un daño grave e irreversible al ambiente; y porque la verificación del cumplimiento de la normativa que rige la materia ambiental no corresponde a este Tribunal. En consecuencia, y de acuerdo con lo dispuesto en los considerandos anteriores, no estima este Tribunal que en el caso concreto se haya producido una lesión al derecho a un ambiente sano consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política, por lo que lo procedente es declarar sin lugar el recurso en los términos que se detallan en la parte dispositiva.
POR TANTO
Se declara sin lugar el recurso. Los Magistrados Jinesta y Piza declaran sin lugar el recurso sin entrar a conocer el mérito del asunto.
Gilbert Armijo S.
Presidente a.i.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Roxana Salazar C. Rodolfo Piza R.
Res. Nº 2012-001948 CONSTANCIA El suscrito Magistrado hace constar que el voto salvado correspondiente al presente asunto, fue firmado el día 15 de febrero de 2012.
Ernesto Jinesta L.
Res. Nº 2012-001948 VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS JINESTA Y PIZA Los Magistrados Jinesta y Piza salvan el voto en lo relativo a la infracción del artículo 50 constitucional, extremo respecto del cual no entran a conocer el mérito del asunto y declaran sin lugar el recurso, por las razones siguientes:
Redacta el Magistrado Jinesta; y,
CONSIDERANDO:
I.DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene “Toda persona” de gozar “a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que “El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho”; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI).
También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994.
El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.
II.NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad –legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste.
El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público –ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional.
Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable –sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos.
Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento –serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas –procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria.
El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (“ordinariarlo”), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo.
La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.
Por lo expuesto, estimamos que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, consideramos que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Ernesto Jinesta L. Rodolfo Piza R.
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