Temporary Christmas Decorations Do Not Constitute Visual PollutionDecoración navideña temporal no constituye contaminación visual

*110166920007CO* *110166920007CO* Decision Nº2012-001803 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at diez horas y cincuenta y cuatro minutos del diez de febrero de dos mil doce.

Writ of amparo (recurso de amparo) filed by Alejandro Núñez Espinoza, holder of identity card number 1-832-291; against the Municipalidad de San José and the Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

Background:

1. 1By a document received through the Chamber’s fax system at 11:48 horas del 23 de diciembre de 2011, the petitioner filed a writ of amparo against the Municipalidad de San José and the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, stating that he has noticed an increasing proliferation of commercial advertisements in downtown San José. He asserts that advertising should not be taken to the extreme of impairing other societal interests, since the indiscriminate placement of signs is causing visual pollution (contaminación visual), thereby creating a harmful situation. He states that, despite the existence of extensive legislation governing the placement of advertisements, it is not enforced. He indicates that the respondent authorities permit signage in dangerous locations, such as a traffic island near the Gimnasio Nacional, where a Coca Cola-branded Christmas tree was placed in the middle of the roadway, and in the Plaza de la Democracia, where a similar Claro-branded tree is located.He considers that such situations cause visual pollution and, furthermore, infringe upon his freedom of movement because of the limited visibility caused by the placement of those advertisements. He asks the Chamber to grant the petition and to order the removal, principally, of the Coca Cola Christmas tree placed at the La Sabana intersection, as well as all advertisements on Avenida Central de San José that do not meet the legal requirements.
2. 2By a document received by the Chamber’s Secretariat at 09:37 horas del 12 de enero de 2012, Alexander Cano Castro and Johnny Araya Monge, respectively President of the Concejo Municipal and Mayor, both of the Municipalidad de San José, reported under oath that the Concejo Municipal lacks jurisdiction to hear the facts alleged by the petitioner in this amparo proceeding. They state that the placement of the Coca Cola Christmas tree near the Gimnasio Nacional and another similar Claro-branded tree in the Plaza de la Democracia forms part of a program jointly carried out by the Compañía Nacional de Fuerza y Luz and that Municipality, with sponsorship from private companies, called “Decoración e Iluminación Navideña.” The program is implemented on streets and avenues and in parks and plazas throughout the canton and is temporary, lasting during the year-end and New Year holiday period. They indicate that an inspection confirmed that the Coca Cola-branded Christmas tree located near the Gimnasio Nacional had already been removed, while the tree located in the Plaza de la Democracia remained there.They state that the guidelines for authorizing an outdoor-advertising license (licencia de publicidad exterior) are specified in Section IV of the Reglamento de Publicidad Exterior del Plan Director Urbano, Gaceta 148. They affirm that, since 12 de noviembre de 2009, that Municipality has authorized outdoor advertising only in connection with the operation of a municipal business license (patente municipal); that is, it does not authorize advertising outside private property, because the Departamento de Inspección Vial del Ministerio de Obras Públicas y Transportes informed it that permits for installing these types of structures on national routes fall under the jurisdiction of that Ministry. They clarify that the Municipality has not granted any outdoor-advertising license for the locations described by the petitioner. They maintain that, if the issue is noncompliance with the regulations currently governing advertising, it constitutes a dispute concerning legality that the Chamber cannot adjudicate. They ask the Chamber to deny the petition filed against them.
3. 3By a document received by the Chamber’s Secretariat at 15:34 horas del 16 de enero de 2012, Rodrigo Rivera Fournier, Viceministro de Transporte Terrestre y Seguridad Vial, reported under oath that matters concerning the Coca Cola-branded Christmas tree, the tree placed in the Plaza de la Democracia, and the notices placed along Avenida Central fall under municipal jurisdiction. He clarifies that the Ministry continuously conducts operations involving the inspection, control, and removal of unlawfully placed advertising. He asserts that, during the previous year alone, the Departamento de Inspección Vial y Demoliciones of that Ministry removed 1197 advertising structures that had been installed unlawfully. He asks the Chamber to deny the petition filed against him.
4. 4The statutory requirements have been observed in the proceedings conducted.

Justice Rueda Leal authors the decision; and,

Whereas:

I.Subject matter of the petition. The petitioner alleges that a large number of advertisements causing visual pollution have been placed along Avenida Central de San José, near the Gimnasio Nacional, and in the Plaza de la Democracia, including the Coca Cola- and Claro-branded Christmas trees. He claims that this situation violates his right to a healthy and ecologically balanced environment and also infringes upon his freedom of movement because of the limited visibility caused by the advertisements.

II.Proven facts. The following facts are deemed duly established and relevant to the disposition of this matter: a) the placement of the Christmas trees of the companies Coca Cola and Claro near the Gimnasio Nacional and the Plaza de la Democracia forms part of a program jointly carried out by the Compañía Nacional de Fuerza y Luz and the Municipalidad de San José, with sponsorship from private companies, called “Decoración e Iluminación Navideña.” The program is implemented on streets and avenues and in parks and plazas throughout the canton of San José and is temporary, lasting during the year-end and New Year holiday period (see the statements made under oath by the respondent Mayor and President of the Concejo Municipal and the evidence submitted by those officials); b) an inspection conducted by municipal officials confirmed that the Coca Cola-branded Christmas tree located near the Gimnasio Nacional had already been removed, while the tree located in the Plaza de la Democracia remained there (see the statements made under oath by the respondent Mayor and President of the Concejo Municipal and the evidence submitted by those officials); c) the Municipalidad de San José has not granted any outdoor-advertising license for the locations described by the petitioner in this amparo proceeding (see the statements made under oath by the respondent Mayor and President of the Concejo Municipal).

III.The right to the landscape (derecho al paisaje) and visual pollution. In judgment number 2002-05503 at 14:34 horas del 5 de junio del 2002, this Chamber stated, insofar as relevant, as follows:

“The challenged regulations, as may be seen from the subject matter of this action, seek to regulate and control all matters concerning outdoor advertising and business-identification signs (rótulos de funcionamiento) in the central canton of San José, with the aim of achieving a balance between architectural and urban works and the advertising message as a means of communication, information, and identification in cities (Purpose of the Regulations, Title VIII). It must be recognized that, although a right to outdoor advertising exists as a consequence of the exercise of freedom of commerce, insofar as such advertising affects the interests of third parties and, potentially, morality and public order, it is legitimate to regulate and limit its exercise. Excessive and uncontrolled signage clearly infringes upon every person’s right to a healthy and ecologically balanced environment, guaranteed by Article 50 of the Constitución Política. The Ley Orgánica del Ambiente specifies in Articles 59 and 71 what is to be understood by environmental pollution (contaminación del ambiente) and, specifically, by visual pollution, namely pollution caused by actions, works, or installations that exceed, to the temporary or permanent detriment of the landscape, the maximum permissible limits established by existing or future technical standards (…).

In addition to those regulations, the Ley Orgánica del Ambiente provides the following regarding environmental pollution and, specifically, visual pollution:

“Article 59.- Environmental pollution.- Pollution means any alteration or modification of the environment that may harm human health, damage natural resources, or affect the Nation’s environment in general. The discharge and emission of pollutants must comply with the technical regulations issued for that purpose. The State shall adopt the measures necessary to prevent or remedy environmental pollution.” “Article 71.- Visual pollution.- Actions, works, or installations that exceed, to the temporary or permanent detriment of the landscape, the maximum permissible limits established by existing or future technical standards shall be considered visual pollution.

The Poder Ejecutivo shall establish appropriate measures and promote their implementation through agencies, public entities, and municipalities in order to prevent this type of pollution.” Furthermore, in judgment number 016384-2006 at 15:55 horas del 15 de noviembre del 2006, this Court also explained:

“The scenic beauty (belleza escénica) of a natural site is protected under constitutional law as part of the fundamental right to a healthy environment. However, this Court does not believe that protecting scenic beauty precludes the development of a community or, in this case, the installation of the pipeline for the area’s water-supply system (acueducto). These values are equally constitutional and may coexist without either being pursued to the detriment of the other. Legal scholarship defines ‘visual pollution’ as a change or imbalance in the landscape that affects living conditions and the vital functions of living beings. The Chamber has not deemed it established that the placement of the pipeline at issue causes such a visual alteration or such an oppressive effect as to pollute the environment, or that the network radically changed the color and texture of the entire stream and destroyed its harmony with the natural elements.

Nevertheless, it is clear that artificial elements exist within the natural setting of the stream; however, the Chamber has also deemed it established, as stated in the preceding whereas clauses (considerandos), that installation of the pipeline forms part of a development project intended to benefit the community, as it consists of conveying water for the community’s water-supply system. Accordingly, the construction itself is not considered, under this reasoning, to constitute a serious distortion of the surroundings.”

IV.Regarding the specific case. In the case at hand, the petitioner alleges that a large number of advertisements have been placed along Avenida Central in San José, as well as near the Gimnasio Nacional and in the Plaza de la Democracia, causing visual pollution (contaminación visual), including the Coca Cola and Claro Christmas trees. He claims that this situation violates his right to a healthy and ecologically balanced environment and also infringes upon his freedom of movement because of the limited visibility they cause. In this regard, it has been established that the placement of the Coca Cola and Claro Christmas trees near the Gimnasio Nacional and the Plaza de la Democracia is part of a program jointly developed with the Compañía Nacional de Fuerza y Luz and the Municipalidad de San José, sponsored by private companies, called “Christmas Decoration and Lighting” (“Decoración e Iluminación Navideña”).

This program is implemented on streets and avenues and in parks and plazas throughout the canton of San José on a temporary basis during the year-end and New Year holiday season. Given the temporary nature cited by the respondent Municipality, an inspection conducted by municipal officials confirmed that the Coca Cola Christmas tree located near the Gimnasio Nacional had already been removed, while the one located in the Plaza de la Democracia was still there. In this regard, as to the right to the landscape (derecho al paisaje) and the visual balance that must exist in the surroundings, under the terms explained in the preceding recital (considerando), the Chamber finds that the Christmas decorations challenged by the petitioner in this constitutional protective action (amparo) do not cause any form of visual or landscape pollution that could seriously affect the conditions of the surroundings or create an imbalance in the capital city’s landscape.

As the respondent municipal officials explain, the installation of this type of Christmas decoration and lighting is associated with the celebration of the year-end and New Year holidays in the capital city. Accordingly, this Court finds that such decorations do not affect the surroundings in any way to the detriment of pedestrians or local residents, nor do they cause any visual alteration or oppressive effect that pollutes the environment. Quite the contrary, they constitute an initiative intended to involve the capital city in the customary celebrations of the season. Furthermore, as the respondent municipal authorities themselves acknowledge, the Municipal “Christmas Decoration and Lighting” Program is temporary, such that when the year-end and New Year celebrations conclude, the decorations and other installed structures are removed. If, in this case, the petitioner believes that the respondent municipal authorities have delayed removing any of these decorative structures, the appropriate course is to raise that objection through the relevant ordinary legal proceedings, since such a delay does not violate the essential substance of the right to the landscape and to a healthy and ecologically balanced environment that this jurisdiction is charged with protecting. Accordingly, the amparo must be dismissed with respect to this claim.

V.Lastly, regarding the alleged placement of advertisements that cause visual pollution in the Avenida Central area of San José, the petitioner fails to identify and specify his grievance in this regard; that is, he does not clarify which signs allegedly cause the landscape pollution (contaminación paisajística) claimed in the amparo. Accordingly, the Chamber finds it evident that, with respect to this issue, the petitioner has appeared merely to report the failure of the authorities of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes and the respondent Municipality to fulfill their legal duties by failing to enforce the regulations governing advertising on billboards intended for that purpose. However, in this type of complaint, the Chamber has consistently held that an alleged failure to perform duties inherent in the administrative function is not a matter to be resolved before this jurisdiction, because such an objection must be raised and decided before the bodies responsible for hearing such complaints (see, to similar effect, judgment number 2009-002685, issued at 14:55 on 20 de febrero del 2009). Consequently, the petition is denied.

VI.Conclusion. For the foregoing reasons, I find that this amparo petition should have been summarily dismissed ab initio, ad limine litis, because it concerns a matter properly subject to legality review (control de legalidad). Nevertheless, since it was not so dismissed, I find that it must be denied without ruling on the merits, because it is for the ordinary courts, particularly the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa), to determine whether the administrative actions and conduct undertaken or omitted in the sub-lite substantively comply with the subconstitutional legal framework governing the protection, guarantee, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

Por tanto:

The petition is denied. Justice Calzada files a separate note. Justices Jinesta and Piza deny the petition on different grounds.- Ana Virginia Calzada M.

Chief Justice Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Rodolfo Piza R.

Justice Calzada files a separate note based on the following considerations I expressly note that in this case, even though the amparo proceeding (amparo) is denied, because the alleged issues were examined and resolved, the effects of this ruling in that regard produce substantive res judicata (cosa juzgada material) domestically and are erga omnes, except with respect to the Sala itself, as established by Articles 7 and 13 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. As the Chilean Constitutional Court aptly stated in judgment No. 740 of 2008, recital 70: “…both State bodies and every person, institution, or group are under an imperative duty to abide by the decision of the Constitutional Court, because it has performed the task entrusted to it by the Constituent Assembly itself of safeguarding the substantive and formal supremacy of the Fundamental Charter.” Under that standard, as the aforementioned Article 7 clearly states, only the Sala itself could alter its case law, which is entirely consistent with Nogueira’s observation in legal scholarship that: “Absolute rigidity in case law would prevent the Constitutional Court from overturning prior decisions deemed erroneous, a possibility that can never be excluded.

It would also mean accepting that an erroneous decision of the Constitutional Court would, in practice, replace one or more constitutional provisions”; or, quite simply, a decision that was made in a different context. However, such a reversal may come only from the Constitutional Court itself; it cannot be imposed by any other body, much less through reconsideration of facts that have already been analyzed and ruled upon by the Sala, since that authority was conferred by the Constituent Assembly itself in Articles 10 and 48 of the Political Constitution. This provides legal certainty (seguridad jurídica) and guarantees every person the right to be tried only by the court designated by law and by the judge representing it, thereby preventing adjudication intended to affect that person’s rights and property from being conducted arbitrarily. According to modern German legal scholarship, res judicata (cosa juzgada) is the declaration of certainty contained in a judgment, having a binding and indisputable character that precludes a new and different judgment.

This concept is supplemented by Italian legal scholarship, which states that res judicata precludes any new decision on the merits of the same dispute, and not merely a different decision. Contemporary procedural scholarship, for its part, holds that res judicata operates only when the judicial judgment decides the issue raised in the proceedings, that is, the claims asserted by the parties. It is a quality of the judgment rather than one of its effects, embodied in the constitutional principle of non bis in idem, which prohibits adjudicating the same issue or the same facts twice. The Ley de la Jurisdicción Constitucional itself provides in the final paragraph of Article 11 that no appeal may be brought against judgments of the Sala, which is consistent with the powers conferred upon the Constitutional Jurisdiction (Jurisdicción Constitucional) by the Constituent Assembly itself as a guarantee of certainty and legal certainty.

In a constitutional, social, and democratic State governed by the rule of law, not only must the constitutional system be preserved, but the full effectiveness of and respect for fundamental rights must also be guaranteed by providing effective judicial protection (tutela efectiva) to persons harmed by acts or decisions that restrict or extinguish those rights. This unquestionably requires this jurisdiction to possess indisputable constitutional validity. In this regard, in judgment No. 1249/01-R of 23 November, the Bolivian Constitutional Court—whose constitutional review is also centralized—emphasized: “That, having thus identified the subject matter of the petition, it should be noted that, under the provision contained in Art. 121-I of the Political Constitution of the State, ‘no further appeal may be brought against judgments of the Constitutional Court’; consistently with that constitutional provision, Art. 42 of Law N° 1836 provides that ‘The rulings of the Constitutional Court are not subject to any appeal.’ The foregoing provisions are based on the fact that Bolivia, as a democratic State governed by the rule of law and founded, among other things, upon the fundamental principles of popular sovereignty, separation of functions, independence and coordination of the branches of government, and constitutional supremacy, adopts a constitutional system in which the task of centralized constitutional review is entrusted to the Constitutional Court.

It therefore becomes the highest court of constitutional justice and interpreter of the Constitution, and the guardian of the supremacy and integrity of the Constitution; consequently, through the aforementioned constitutional provision, the Constituent Power established the principle of constitutional res judicata (cosa juzgada constitucional), which grants the judgments of the Constitutional Court an especially elevated status within the legal system… That, from the foregoing, it follows that the constitutional procedural system adopted by the Constitution and Law Nº 1836 for the exercise of constitutional review, in protection of the principle of legal certainty, establishes constitutional res judicata, meaning that judgments issued by the Constitutional Court are final, absolute, and incontrovertible, such that no new dispute concerning the issue decided may be brought through any form of appeal, since that possibility is expressly excluded by mandate of Art. 121-I of the Constitution and Art. 42 of Law Nº 1836…”.

Furthermore, the binding force of the judgments of our Court derives not only from their operative portions (parte dispositiva), but also from the reasoning, analysis, and assessment provided by the Sala when it decides a matter on the merits, which also binds the public administration and the judicial jurisdiction with respect to the Sala’s decision in each proceeding. The situation is different when the Sala denies the petition while stating that it will not hear the matter because it lacks jurisdiction and issues no ruling in that regard; in such a case, the possibility of litigating the issue through another avenue remains open. That is not what occurred in the present case, in which the arguments presented are indeed analyzed on the merits; nor may this Court decline to hear the matter, since Articles 10 and 48 of the Political Constitution require it to do so where a constitutional right expressly established in Article 50 of the Constitution is concerned.

Ana Virginia Calzada M.

Presiding Justice DISSENTING OPINION OF JUSTICES JINESTA AND PIZA Justices Jinesta and Piza dissent and deny the petition on the following different grounds:

Justice Jinesta writes; and,

WHEREAS:

I.RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT AND ITS SUBCONSTITUTIONAL DEVELOPMENT THROUGH AN EXTENSIVE REGULATORY FRAMEWORK. Article 50 of the Constitution of 1949 underwent a partial amendment in 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) to introduce into its second paragraph, as an express and clearly defined fundamental right, the right of “Every person” to enjoy “a healthy and ecologically balanced environment.”

Before the 1994 constitutional amendment, this fundamental right was extensively developed through the progressive and protective case law (jurisprudencia tuitiva) of this Constitutional Court, based entirely on the existing rules of International Human Rights Law, which fostered and established the conditions for the partial amendment of Article 50 of the Constitution. Following the partial amendment of Article 50 of the Constitution in 1994, a dense, broad, and detailed subconstitutional regulatory framework has been developed for the effective protection of the enjoyment and exercise of the right to a healthy and ecologically balanced environment, given that the third paragraph provided that “The State shall guarantee, defend, and preserve that right”; these constitutional mandates and obligations have led the Costa Rican State to establish an extensive subconstitutional regulatory framework embodied in various laws, regulations, and executive decrees addressing substantive and procedural matters concerning the guarantee, protection, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

Additionally, this subconstitutional legal order has established an extensive and complex administrative organization to implement the constitutional mandates and obligations contained in the third paragraph of Article 50 of the Constitution. Within this body or standard of legality (bloque o parámetro de legalidad), created to develop Article 50 of the Constitution, the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente) No. 7554 de 4 de octubre de 1995 stands out. Among other matters, it develops and regulates issues of primary importance such as citizen participation in environmental matters (Chapter II), environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental) (Chapter IV), the protection and improvement of the environment in human settlements (Chapter V), land-use planning (ordenamiento territorial) and environmental protection (Chapter VI), protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) (Chapter VII), marine and coastal resources and wetlands (Chapter VIII), biological diversity (Chapter IX), natural resources such as air, water, and soil (Chapters XI, XII, XIII), as well as forest and energy resources (Chapters X and XIV), pollution (article XV), the environmental administrative organization (XVII), and the creation of an Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo) to protect, defend, and preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment (Chapter XXI).

Also prominent within this dense and extensive legislative framework are Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 and its amendments; the Plant Health Protection Law (Ley de Protección Fitosanitaria), No. 7664 de 8 de abril de 1997; the Tourist Marina Concession and Operation Law (Ley de concesión y operación de marinas turísticas), No. 7744 de 19 de diciembre de 1997; the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), No. 7788 de 30 de abril de 1998; the Soil Use, Management, and Conservation Law (Ley de Uso, manejo y conservación de suelos), No. 7779 de 30 de abril de 1998; and, more recently, the Comprehensive Waste Management Law (Ley para la Gestión Integral de Residuos), No. 8839 de 24 de junio de 2010. Moreover, even before Article 50 of the Constitution was partially amended, sector-specific laws already existed for the protection and defense of certain aspects of the environment, such as the Water Law (Ley de Aguas), No. 276 de 27 de agosto de 1942 and its amendments; the General Health Law (Ley General de Salud), No. 5395 de 30 de octubre de 1973 and its amendments; the Animal Health Law (Ley de Salud Animal), No. 6243 de 2 de mayo de 1978; the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre), No. 7317 de 21 de octubre de 1992 and its amendments; the Hydrocarbons Law (Ley de Hidrocarburos), No. 7399 de 3 de mayo de 1994; and the Rational Use of Energy Law (Ley del uso racional de la energía), No. 7447 de 3 de noviembre de 1994.

At the substatutory level, the regulatory framework is even more extensive, comprising various executive regulations implementing those laws and decrees governing the protection, conservation, and defense of the environment. At this hierarchical level of protection, by way of example, Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 stands out. It is the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, EIA), which comprehensively regulates every aspect of the environmental impact assessment procedures for activities, works, and projects, according to predefined categories, in order to prevent any environmental harm or damage, as well as their review and environmental viability (viabilidad ambiental), subsequent monitoring and oversight, complaints, participation mechanisms, the environmental officer (responsable ambiental), compliance and performance guarantees, and a system of penalties (régimen sancionador).

Also noteworthy is Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007, which is the Rules of Procedure of the Environmental Administrative Tribunal (Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo), the body responsible for hearing and resolving complaints concerning threatened or actual violations of legislation protecting the environment and natural resources, and for determining compensation for harm or damage caused to them.

II.NEED TO DISTINGUISH CONSTITUTIONALITY REVIEW (CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD) FROM LEGALITY REVIEW (CONTROL DE LEGALIDAD) IN MATTERS INVOLVING PROTECTION OF THE RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT. The dense subconstitutional body of law (ordenamiento jurídico infra constitucional) that develops and strengthens the right to a healthy and ecologically balanced environment enshrined in Article 50 of the Constitution, and that seeks to guarantee, safeguard, and preserve that right, requires this Constitutional Court to distinguish, in this area, the scope of constitutionality review from that of legality review. With respect to constitutional review mechanisms or constitutional questions, as Title IV of the Ley de la Jurisdicción Constitucional calls them—a concept encompassing constitutional challenges (acción de inconstitucionalidad) and constitutional consultations (consulta de constitucionalidad), both legislative and judicial—the boundary between constitutionality review and legality review is clear and unequivocal.

This is because this Constitutional Court undoubtedly has sole and exclusive jurisdiction to hear and decide such matters (Articles 10 of the Constitution; 1°, 2°, subsection b), and 73 through 108 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional), as occurs, for example, when it is alleged that a statutory or regulatory provision is unconstitutional because it violates Article 50, namely, the right to a healthy and ecologically balanced environment and the values and principles underlying that right. The real problem in distinguishing these two spheres of review arises in connection with the amparo remedy or proceeding (recurso o proceso de amparo), for several evident reasons: a) the cross-cutting nature of the right to a healthy and ecologically balanced environment, which permeates every layer or level of the legal system; b) the open-textured nature of constitutional provisions, which can make any grievance appear constitutional in nature; and c) the tendency to use amparo proceedings as a substitute for ordinary jurisdiction.

Nevertheless, based on Article 7° of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, certain criteria may be established to distinguish amparo proceedings from other ordinary judicial proceedings. Thus, where a public authority—an administrative entity or body—has intervened with respect to an activity, undertaking, or project by conducting studies, assessments, reports, or evaluations of any kind pursuant to the dense and extensive subconstitutional body of law, the matter clearly must be brought before the ordinary courts rather than the constitutional jurisdiction. The same applies where a public authority has failed to discharge obligations imposed upon it by the statutory or regulatory subconstitutional body of law concerning protection of the environment and natural resources. Under this understanding, this Constitutional Court should hear and decide a matter in an amparo proceeding only where no public authority has intervened in the exercise of its oversight or authorization powers and conduct is occurring that potentially or currently infringes the right to a healthy and ecologically balanced environment.

In addition, the violation of that right must be evident and manifest or readily ascertainable—without extensive production or taking of evidence—and must also be highly relevant or consequential and serious. If a public authority has failed to comply with the obligations and duties established by the subconstitutional body of law, the matter likewise should not be heard by the constitutional jurisdiction because, in addition to the complaint mechanisms available in administrative proceedings, the ordinary courts, particularly the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa), have sufficient authority to review public entities’ substantive or procedural omissions. Once a public authority has intervened in the exercise of its statutory and regulatory powers, conducted a procedure—a linked series of administrative actions—and issued administrative acts (actos administrativos), the matter falls outside the scope of constitutionality review; the same is true if that authority fails to fulfill or omits its statutory and regulatory obligations.

The amparo remedy is essentially a summary proceeding (proceso sumario) governed by simplicity or, in the terms of Article 25 of the American Convention on Human Rights, a remedy that must be simple and prompt. Consequently, where various administrative actions must be reviewed—procedures and formal acts reflected and embodied in an administrative record (expediente administrativo)—the matter ceases to fall within the scope of amparo because it requires plenary adjudication (proceso de cognición plenaria), meaning a proceeding for full consideration of the merits that can be conducted only before the ordinary courts. Amparo is not designed to compare or review technical or legal opinions rendered under the subconstitutional body of law, or to take new evidence in order to test the evidence contained in an administrative record developed deliberately over extended periods. Ultimately, amparo proceedings cannot be converted into ordinary proceedings for full consideration of the merits (“ordinariarlo”), because doing so distorts their nature and undermines their aims and purposes.

Accordingly, where a public authority has intervened by conducting studies, approving or ratifying expert assessments submitted by the interested parties, issuing reports, administrative decisions, permits, licenses, or any other formal administrative act, or generally by conducting one or more administrative procedures, amparo proceedings are not the proper means of reviewing such actions; the contentious-administrative proceeding is. The existence of administrative intervention that can be verified or established is decisive in determining whether the matter lies within the inherently abstract and open plane or level of constitutionality or within the denser plane of legality. Nor should this Constitutional Court hear and decide claims concerning failure to fulfill obligations imposed by the statutory or regulatory framework, because powerful and effective instruments exist for that purpose in administrative proceedings—the sanctioning regime (régimen sancionador), complaints, and the Tribunal Ambiental Administrativo—and, ultimately, there is a contentious-administrative jurisdiction whose function is to review the legality of administrative action (Article 49 of the Constitution), including substantive or procedural statutory or regulatory omissions. With the new procedural legislation, that ordinary jurisdiction is now more flexible, expeditious, prompt, plenary, and universal.

III. COROLLARY

For the foregoing reasons, we believe that this amparo remedy should have been summarily dismissed in limine (ad limine litis) because it raises a matter properly subject to legality review. However, because it was not dismissed, we believe that the petition should be denied without ruling on the merits, since it falls to the ordinary courts—particularly the contentious-administrative jurisdiction—to determine whether the administrative actions and conduct undertaken, whether affirmative or by omission, in the sub-lite substantially comply with the subconstitutional body of law governing the protection, safeguarding, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

Ernesto Jinesta L. Rodolfo Piza R.

CASE FILE N° 11-016692-0007-CO Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6

*110166920007CO* *110166920007CO* Res. Nº2012-001803 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas y cincuenta y cuatro minutos del diez de febrero de dos mil doce.

Recurso de amparo interpuesto por Alejandro Núñez Espinoza, portador de la cédula de identidad número 1-832-291; contra la Municipalidad de San José y el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido mediante el sistema de fax de la Sala a las 11:48 horas del 23 de diciembre de 2011, el recurrente interpone recurso de amparo contra la Municipalidad de San José y el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y manifiesta que ha notado que cada vez proliferan más los anuncios comerciales en el centro de San José. Refiere que la publicidad no debe ser llevada al extremo que menoscabe otros intereses de la sociedad, ya que por la colocación indiscriminada de letreros se está dando una contaminación visual que provoca una situación gravosa. Indica que a pesar de que existe abundante legislación sobre la colocación de anuncios publicitarios, esta no es ejecutada. Señala que las autoridades recurridas permiten la rotulación en lugares peligrosos como una isla de tránsito vehicular cerca del Gimnasio Nacional, donde en media vía se puso un árbol de navidad de la marca Coca Cola, o bien, en la Plaza de la Democracia donde se encuentra un árbol similar de la marca Claro.Estima que tales situaciones provocan contaminación visual y, además, atentan contra su libertad de tránsito por la escasa visibilidad que representa la colocación de esos anuncios publicitarios. Solicita a la Sala que se declare con lugar el recurso, y se ordene eliminar principalmente el árbol de navidad de la Coca Cola, colocado en la intersección de La Sabana, así como todos los anuncios publicitarios en la Avenida Central de San José que no reúnen los requisitos legales.
2. 2Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 09:37 horas del 12 de enero de 2012, informan bajo juramento Alexander Cano Castro, y Johnny Araya Monge, por su orden Presidente del Concejo Municipal, y Alcalde, ambos de la Municipalidad de San José, que el Concejo Municipal no es competente para conocer sobre los hechos denunciados por el recurrente en este amparo. Refieren que en torno al tema de la colocación del árbol de navidad de la Coca Cola, en las inmediaciones del Gimnasio Nacional, y otro árbol similar de la marca Claro, en la Plaza de la Democracia, se trata de un programa para desarrollar en forma conjunta con la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, y esa Municipalidad, con el patrocinio de empresas privadas, el cual se denomina: “Decoración e Iluminación Navideña”, la cual se da en calles, avenidas, parques y plazas del cantón, el cual es de carácter temporal por los días festivos de fin y principio de año.Indican que en inspección realizada, se constató que el árbol de navidad de la marca Coca Cola, ubicado en las inmediaciones del Gimnasio Nacional, ya se eliminó, y respecto al que se encuentra ubicado en la Plaza de la Democracia, todavía se encuentra en ese lugar. Señalan que los lineamientos a seguir para autorizar una licencia de publicidad exterior, se encuentran especificados en la Sección IV del Reglamento de Publicidad Exterior del Plan Director Urbano, Gaceta 148. Afirman que a partir del 12 de noviembre de 2009, esa Municipalidad autoriza únicamente publicidad exterior por funcionamiento de una patente municipal, es decir, no autorizan publicidad fuera de la propiedad privada, ello por cuanto el Departamento de Inspección Vial del Ministerio de Obras Públicas y Transportes les indicó que en rotulaciones nacionales, los permisos para instalación de este tipo de estructuras le corresponden a ese Ministerio.Aclaran que esa Municipalidad no ha otorgado ninguna licencia de publicidad exterior de los lugares descritos por el recurrente. Sostienen que si lo que existe es una desobediencia a la normativa vigente en materia publicitaria, ello es un conflicto de legalidad que no puede evaluar la Sala. Solicitan a la Sala que se declare sin lugar el recurso presentado en su contra.
3. 3Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:34 horas del 16 de enero de 2012, informa bajo juramento Rodrigo Rivera Fournier, Viceministro de Transporte Terrestre y Seguridad Vial, que el problema en cuanto al árbol de navidad de la marca Coca Cola, y el árbol colocado en la Plaza de la Democracia, así como los avisos colocados en la Avenida Central, son competencia municipal. Aclara que por parte de ese Ministerio constantemente se están realizando operativos en lo que respecta a la inspección, control y eliminación de publicidad ilegalmente colocada. Alega que por parte del Departamento de Inspección Vial y Demoliciones de ese Ministerio, solamente el año pasado se removieron 1197 estructuras de publicidad que se colocaron de forma ilegal. Solicita a la Sala que se declare sin lugar el recurso presentado en su contra.
4. 4En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,

Considerando:

I.Objeto del recurso. El recurrente acusa que en la Avenida Central de San José, así como en las cercanías del Gimnasio Nacional y en la Plaza de la Democracia, se han colocado gran cantidad de anuncios publicitarios que provocan contaminación visual, entre ellos: los árboles de navidad de las marcas Coca Cola y Claro, situación que vulnera su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, además de atentar contra su libertad de tránsito por la escasa visibilidad que provocan.

II.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: a) la colocación de los árboles de navidad de las empresas Coca Cola y Claro, en las inmediaciones del Gimnasio Nacional y de la Plaza de la Democracia, es parte de un programa desarrollado en forma conjunta con la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, y la Municipalidad de San José, con el patrocinio de empresas privadas, el cual se denomina: “Decoración e Iluminación Navideña”, la cual se da en calles, avenidas, parques y plazas del cantón josefino, con carácter temporal durante los días festivos de fin y principio de año (ver manifestaciones rendidas bajo juramento por el Alcalde y Presidente Municipal recurridos y prueba aportada por estos funcionarios); b) según inspección realizada por funcionarios municipales, se constató que el árbol de navidad de la marca Coca Cola, ubicado en las inmediaciones del Gimnasio Nacional, ya se eliminó, y respecto al que se encuentra ubicado en la Plaza de la Democracia, todavía se encuentra en ese lugar (ver manifestaciones rendidas bajo juramento por el Alcalde y Presidente Municipal recurridos y prueba aportada por estos funcionarios); c) la Municipalidad de San José no ha otorgado ninguna licencia de publicidad exterior de los lugares descritos por el recurrente en este amparo (ver manifestaciones rendidas bajo juramento por el Alcalde y Presidente Municipal recurridos).

III.Sobre el derecho al paisaje y la contaminación visual. Esta Sala, en sentencia número 2002-05503 de las 14:34 horas del 5 de junio del 2002, señaló en lo que interesa lo siguiente:

“La normativa que se impugna, según pudo apreciarse en el objeto de esta acción, pretende regular y controlar todo lo referente a la publicidad exterior y rótulos de funcionamiento en el cantón central de San José, con el fin de lograr un equilibrio entre la obra arquitectónica y urbana y el mensaje publicitario, como medio de comunicación, información e identificación en las ciudades (Objetivo del Reglamento, Título VIII). Debe reconocerse que si bien es cierto existe un derecho a la publicidad exterior, derivado del ejercicio de la libertad de comercio, en la medida en que esa publicidad afecta los intereses de terceros, así como eventualmente, la moral y el orden público; es legítimo regular y limitar su ejercicio. La rotulación excesiva y descontrolada infringe decididamente el derecho que tiene toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, garantizado en el artículo 50 de la Constitución Política. La Ley Orgánica del Ambiente, señala en los artículos 59 y 71 qué debe entenderse por contaminación del ambiente y concretamente por contaminación visual, que es la que se ocasiona con las acciones, obras o instalaciones que sobrepasen, en perjuicio temporal o permanente del paisaje, los límites máximos admisibles por las normas técnicas establecidas o que se emitan en el futuro (…).

Además de dicha normativa, la Ley Orgánica del Ambiente refiere en cuanto a la contaminación del ambiente y específicamente en lo que a la contaminación visual se refiere:

“Artículo 59.- Contaminación del ambiente.- Se entiende por contaminación toda alteración o modificación del ambiente que pueda perjudicar la salud humana, atentar contra los recursos naturales o afectar el ambiente en general de la Nación. La descarga y la emisión de contaminantes, se ajustará, obligatoriamente, a las regulaciones técnicas que se emitan. El Estado adoptará las medidas que sean necesarias para prevenir o corregir la contaminación ambiental.” “Artículo 71.- Contaminación visual.- Se considerarán contaminación visual, las acciones, obras o instalaciones que sobrepasen, en perjuicio temporal o permanente del paisaje, los límites máximos admisibles por las normas técnicas establecidas o que se emitan en el futuro.

El Poder Ejecutivo dictará las medidas adecuadas y promoverá su ejecución mediante los organismos, los entes públicos y las municipalidades, para prevenir este tipo de contaminación.” Por su parte, en sentencia número 016384-2006 de las 15:55 horas del 15 de noviembre del 2006, este Tribunal también explicó que:

“La belleza escénica de un sitio natural está protegida por el derecho de la Constitución como parte del derecho fundamental a un ambiente sano. Sin embargo, este Tribunal no cree que la protección de las bellezas escénicas impida el desarrollo de una comunidad o en este caso la instalación del tubo para el acueducto de la zona, estos valores son igualmente constitucionales y pueden convivir, sin que ninguno de ellos se haga en detrimento del otro. La “contaminación visual” doctrinariamente se ha establecido como el cambio o desequilibrio del paisaje, que afecta las condiciones de vida y las funciones vitales de los seres vivientes. La Sala no ha tenido por demostrado que la colocación del conducto de marras provoque una tal alteración visual ni un efecto asfixiante que contamine el ambiente y que dicha red haya cambiado radicalmente el color y la textura de toda la quebrada y haya destruido la armonía con los elementos naturales.

No obstante, es claro que existen elementos artificiales dentro del contexto natural de la quebrada; sin embargo, también la Sala ha tenido por demostrado, como se estipuló en los considerandos anteriores, que la instalación de la tubería es parte de una obra de desarrollo para en bien de la comunidad pues consiste en trasladar agua para el acueducto de la comunidad, por lo que no se considera que la construcción en sí, bajo esta tesitura constituya un grave distorsión al entorno”.

IV.Sobre el caso concreto. En la especie, el recurrente acusa que en la Avenida Central de San José, así como en las cercanías del Gimnasio Nacional y en la Plaza de la Democracia, se han colocado gran cantidad de anuncios publicitarios que provocan contaminación visual, entre ellos: los árboles de navidad de las marcas Coca Cola y Claro, situación que vulnera su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, además de atentar contra su libertad de tránsito por la escasa visibilidad que provocan. Al respecto, se tiene por acreditado que la colocación de los árboles de navidad de las empresas Coca Cola y Claro, en las inmediaciones del Gimnasio Nacional y de la Plaza de la Democracia, es parte de un programa desarrollado en forma conjunta con la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, y la Municipalidad de San José, con el patrocinio de empresas privadas, el cual se denomina: “Decoración e Iluminación Navideña”, la cual se da en calles, avenidas, parques y plazas del cantón josefino, con carácter temporal durante los días festivos de fin y principio de año.

En virtud de ese carácter temporal que señala la Municipalidad recurrida, según inspección realizada por funcionarios municipales, se constató que el árbol de navidad de la marca Coca Cola, ubicado en las inmediaciones del Gimnasio Nacional, ya se eliminó, y respecto al que se encuentra ubicado en la Plaza de la Democracia, todavía se encuentra en ese lugar. En ese sentido, respecto al derecho al paisaje y al equilibrio óptico que debe existir en el entorno, en los términos explicados en el considerando anterior, estima la Sala que en el caso de la decoración navideña denunciada por el recurrente en este amparo, no existe ningún tipo de contaminación visual ni paisajística que pudiera afectar gravemente las condiciones del entorno, o bien, que hubiera provocado un desequilibrio en el paisaje capitalino. En ese sentido, tal y como explican los funcionarios municipales recurridos, la instalación de este tipo de decoración e iluminación navideña, se debe a la celebración de los días festivos de fin y principio de año en la ciudad capital.

Bajo esa tesitura, no encuentra este Tribunal que dicha decoración afecte en medida alguna el entorno en perjuicio de los transeúntes o habitantes del lugar, ni tampoco provoca una alteración visual ni un efecto asfixiante que contamine el ambiente, sino todo lo contrario: constituye una iniciativa que más bien busca involucrar a la ciudad capital en las celebraciones propias de la época. Además, tal y como lo reconocen las propias autoridades municipales accionadas, ese Programa Municipal de “Decoración e Iluminación Navideña” es de carácter temporal, de modo que cuando finalizan las celebraciones de fin y principio de año, la decoración y demás estructuras colocadas son retiradas del lugar. Si en la especie, el recurrente considera que existe algún tipo de retraso por parte de las autoridades municipales recurridas en la desinstalación de algunas de estas estructuras decorativas, lo propio es que alegue esa disconformidad en la vía de legalidad pertinente, ya que con dicho retraso no se vulnera el contenido esencial del derecho al paisaje y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que esta jurisdicción está llamada a tutelar. Así las cosas, lo pertinente es desestimar el amparo en cuanto a este extremo.

V.Por último, en cuanto a la supuesta colocación de anuncios publicitarios que producen contaminación visual en el sector de la Avenida Central, en San José, el recurrente omite individualizar y concretar su agravio en este sentido; es decir, no aclara cuáles rotulaciones son las que supuestamente provocan la contaminación paisajística que acusa en el amparo. Así las cosas, considera la Sala que en cuanto a este punto resulta evidente que el recurrente acude solo para denunciar el incumplimiento de los deberes legales de las autoridades del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y la Municipalidad recurrida, respecto de la falta de aplicación por esos entes de la normativa establecida para la regulación de la publicidad en vallas destinadas a ese fin. Sin embargo, en este tipo de denuncias, el criterio reiterado de esta Sala ha sido que la presunta inobservancia de los deberes inherentes a la función administrativa, no constituye un supuesto que deba dilucidarse ante esta jurisdicción, pues esa inconformidad debe plantearse y resolverse ante las instancias que conocen de tales quejas (ver en similar sentido, sentencia número 2009-002685 de las 14:55 horas del 20 de febrero del 2009). En consecuencia, se declara sin lugar el recurso.

VI.Corolario. Por lo expuesto, estimo que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, estimo que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Por tanto:

Se declara sin lugar el recurso. La Magistrada Calzada pone nota. Los Magistrados Jinesta y Piza declaran sin lugar el recurso por razones diferentes.- Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Rodolfo Piza R.

La Magistrada Calzada pone nota según las siguientes consideraciones Dejo expresa constancia que en este caso, aún y cuando el amparo es declarado sin lugar, por haberse entrado a dilucidar y resolver los aspectos alegados, los efectos de este pronunciamiento en ese sentido producen cosa juzgada material en el ámbito interno y es de carácter erga omnes salvo para la misma Sala, según lo establecen los artículos 7 y 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Como bien lo indicó el Tribunal Constitucional Chileno en la sentencia No. 740 del 2008, considerando 70: “…tanto los órganos del Estado, como toda persona, institución o grupo se encuentran en el imperativo de acatar la decisión del Tribunal Constitucional, porque ha ejercido la tarea que el propio Constituyente le ha confiado de velar por la supremacía, sustantiva y formal, de la carta Fundamental.” Bajo ese parámetro, como bien lo señala el artículo 7 citado, sólo la propia Sala podría variar su jurisprudencia, lo cual tiene pleno sentido con lo señalado por Nogueira en la doctrina, cuando indica que: “Una rigidez absoluta de la jurisprudencia impediría al Tribunal Constitucional superar aquellas decisiones anteriores que se considerarán erróneas, situación que nunca puede excluirse.

Ello significaría también admitir que una decisión equivocada del Tribunal Constitucional sustituiría de hecho una o más normas constitucionales”; o también simplemente una decisión que se tomó en un contexto diferente. Sin embargo, dicha reversión sólo puede devenir del propio Tribunal Constitucional, no impuesto por ningún otro órgano y menos aún revisando hechos que han sido objeto de análisis y pronunciamiento por parte de la Sala, ya que así fue conferida dicha potestad por el mismo Constituyente en los artículos 10 y 48 de la Constitución Política, lo cual reviste de seguridad jurídica y garantiza a toda persona que sólo sea juzgada por el Tribunal que señale la ley y por el Juez que lo representa, para impedir que el juzgamiento destinado a afectar sus derechos y bienes se realice arbitrariamente. Según la doctrina alemana moderna, la cosa juzgada es la declaración de certeza contenida en la sentencia, con el carácter de obligatoria e indiscutible, que impide una nueva sentencia diferente.

Concepto que es complementado por la doctrina italiana al señalar que la cosa juzgada impide toda nueva decisión de fondo sobre el mismo litigio y no solamente una que sea diferente. La doctrina procesal contemporánea por su parte, refiere que la cosa juzgada sólo opera cuando la sentencia judicial decide la cuestión planteada en el proceso, es decir, sobre las pretensiones planteadas por las partes. Es una cualidad de la sentencia más que un efecto de ésta, materializado en el principio constitucional non bis in idem, que prohíbe el doble juzgamiento de la misma cuestión o mismos hechos. La propia Ley de la Jurisdicción Constitucional dispone en el párrafo final del artículo 11, que no cabe recurso alguno contra las sentencias de la Sala, lo cual es consecuente con las potestades otorgadas a la Jurisdicción Constitucional por el propio Constituyente, como garantía de certeza y seguridad jurídica.

En un Estado Social y Democrático Constitucional de Derecho, no solo se debe preservar el sistema constitucional, sino también garantizar la plena vigencia y respeto de los derechos fundamentales, otorgando la tutela efectiva a las personas que se ven perjudicadas frente a los actos o decisiones que los restrinjan o supriman, lo cual requiere de esta jurisdicción sin duda alguna, de una incuestionable validez constitucional. Sobre el particular en la sentencia No. 1249/01-R de 23 de noviembre ha enfatizado el Tribunal Constitucional Boliviano -cuyo control constitucional también es concentrado-: “Que, así identificado el objeto del recurso conviene señalar que según la norma prevista por el art. 121-I de la Constitución Política del Estado "contra las sentencias del Tribunal Constitucional no cabe recurso ulterior alguno"; en concordancia con la norma constitucional referida el art. 42 de la Ley N° 1836 dispone que "Las resoluciones del Tribunal Constitucional no admiten recurso alguno".

Las normas citadas precedentemente tienen su fundamento en el hecho de que Bolivia, como Estado Democrático de Derecho basado, entre otros, en los principios fundamentales de la soberanía popular, la separación de funciones, la independencia y coordinación de los poderes públicos y la supremacía constitucional, adopta un sistema constitucional en el que la labor del control concentrado de constitucionalidad está encomendada al Tribunal Constitucional, por lo que éste se convierte en el máximo Tribunal de justicia constitucional e intérprete de la Constitución, guardián de la supremacía e integridad de la Constitución; por lo que el Poder Constituyente, a través de la citada norma constitucional instituyó el principio de la cosa juzgada constitucional, que otorga a las sentencias del Tribunal constitucional un especialísimo nivel dentro del sistema jurídico…Que, de lo referido se concluye que el sistema procesal constitucional adoptado por la Constitución y la Ley Nº 1836 para el ejercicio del control de constitucionalidad, en resguardo del principio de la seguridad jurídica, instituye la cosa juzgada constitucional, lo que significa que las sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional tienen carácter definitivo, absoluto e incontrovertible, de manera tal que sobre el tema resuelto no puede volver a plantearse nuevo litigio a través de recurso alguno, ya que expresamente está excluida esa posibilidad por mandato del art. 121-I de la Constitución y el art. 42 de la Ley Nº 1836…”.

Por otro lado, la fuerza vinculante de las sentencias de nuestro Tribunal no proviene únicamente de su parte dispositiva, sino de los fundamentos, análisis y valoración dada por la Sala cuando resuelve por el fondo un asunto, lo cual también vincula a la administración pública y a la jurisdicción judicial a lo resuelto por ésta en cada proceso. Diferente es el caso en el que la Sala declare sin lugar el recurso advirtiendo que no entra a conocer el asunto porque no es de su competencia y no emite pronunciamiento alguno en ese sentido, quedando en dicho supuesto abierta la posibilidad de discutir la cuestión planteada en otra vía, lo que no ocurre en el presente caso, en el cual sí se hace un análisis de fondo sobre lo expuesto; y respecto del cual este Tribunal no puede renunciar a conocer, toda vez que así lo impone la Constitución Política en los artículos 10 y 48, tratándose de un derecho constitucional expresamente establecido en el artículo 50 constitucional.

Ana Virginia Calzada M.

Presidenta VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS JINESTA Y PIZA Los Magistrados Jinesta y Piza salvan el voto y declaran sin lugar el recurso por razones diferentes que son las siguientes:

Redacta el Magistrado Jinesta; y,

CONSIDERANDO:

I.DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene “Toda persona” de gozar “a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que “El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho”; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI).

También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994.

El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.

II.NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad –legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste.

El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público –ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional.

Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable –sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos.

Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento –serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas –procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria.

El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (“ordinariarlo”), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo.

La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible,

III. COROLARIO

Por lo expuesto, estimamos que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, consideramos que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Ernesto Jinesta L. Rodolfo Piza R.

2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6