Res. 07460-2014 Sala ConstitucionalRes. 07460-2014 Sala Constitucional

Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL *140033780007CO* Res. Nº 2014007460 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas quince minutos del veintiocho de mayo de dos mil catorce.

Acción de inconstitucionalidad promovida por CARLOS ÁVILA CORTES, mayor, Abogado y Notario, casado, portador de la cédula de identidad número 1-434-929, vecino de San José, Escazú, en nombre propio y en representación de la ASOCIACIÓN EDUCACIÓN PARAUNIVERSITARIA pro defensa de los estudiantes y los docentes (ACEPA); contra el DICTAMEN 380 DEL 7 DE NOVIEMBRE DEL 2005 EMITIDO POR LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:36 horas del 14 de marzo del 2014, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del Dictamen 380 del 7 de noviembre del 2005 emitido por la Procuraduría General de la República. Alega que los miembros asociados de su representada, de conformidad con la Ley número 6541 que regula el tema de la educación parauniversitaria del país, hacen el trámite ante el Consejo Superior de Educación que es un órgano infraconstitucional. Afirma que en los artículos 2, 4, 15, 56, 57, 58 y 59 de la Ley número 6541, se establece el procedimiento a seguir, en el cual se establece un plazo no más de 90 días para el trámite de apertura, carreras y modificaciones de centros parauniversitarios. El Consejo Superior de Educación, en la mayoría de los trámites sobrepasa el plazo establecido por ley, dejando de forma indefinida la homologación de trámites de requisitos y emisión de criterios, volviendo absolutamente imposible toda diligencia, dejando tanto a los asociados de su representada y a la población estudiantil con expectativa, ya sea por la apertura de una sede, carrera o modificación, ya que no hablamos del ejercicio comercial de los miembros de mi representada, sino también el acceso en muchos casos a carreras que vienen a innovar el ámbito de mente y mano de obra a nivel nacional, sino también a insertar el graduado en el mercado laboral, con mayor brevedad y prontitud que otros sistemas educativos. Manifiesta que el Departamento de Centros Privados, es el órgano instructor del procedimiento en su caso, de lo cual en los últimos meses del Consejo Superior de Educación se ha apartado y se ha avocado dicha institución sin fundamento normativo o acto que avale dicho actuar, apartándose de las competencias a nivel técnico delegadas y establecidas en el Reglamento a la Ley que Regula las Instituciones de Enseñanza Superior Parauniversitaria, Decreto Ejecutivo 36289-MEP. Ese cuerpo normativo citado, es claro al establecer dos procesos administrativos individualizados, a saber, el de valoración técnica cuya implementación la realiza el Departamento de Centros Privados, la cual se encuentra orientada por las técnicas e instrumentos de evaluación recomendados los lineamientos técnicos y el de aprobación por parte del Consejo Superior de Educación por lo que el no saber hacia donde presentar las gestiones por parte de los miembros de su representada, causa gran incerteza. Desde hace varios años las instituciones para universitarias han tenido que condonar tardanzas injustificadas por parte del Consejo Superior de Educación en la emisión del acto final de cualquier procedimiento puesto a conocimiento, lo que viene en detrimento de sus asociados. Asimismo, se ha intentado presentar la declaración de silencio positivo en varios casos, a los cual el Consejo Superior de Educación escuda su mora en la tramitología, con el dictamen 380 del 7 de noviembre del 2005 emitido por la Procuraduría General de la República, el cual limita la figura citada sin hacer un criterio más a fondo de los derechos y libertades que se subsumen en el derecho a la educación. Sostiene que el dictamen de referencia va dirigido al Colegio de Abogados, por lo que –a su juicio- no es vinculante para el Consejo Superior de Educación, empero así lo aplica, ya que de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, cada pronunciamiento es vinculante la Administración solicitante, y en apoyo a eso cita la sentencia número 2009-14016 de esta Sala. Refiere que tanto él como su representada ejercen una actividad, que se encuentra en el régimen de libertades públicas, que el Derecho de la Constitución les garantiza a los habitantes de la República de escoger aquella solución que resulte menos gravosa para los derechos fundamentales, o sea se debe determinar la norma de interpretación más favorable al ejercicio del derecho fundamental como lo es en su caso, la libertad de enseñanza, que se manifiesta en los principios pro homine y pro libertatis, y que se constituyen en el derecho debe interpretarse y aplicarse siempre de la manera que más favorezca al ser humano. Aduce que la libertad de enseñanza implica el derecho de crear instituciones educativas privadas, así como el derecho de quienes educan, a desarrollar esa función con libertad, pero siempre dentro de los límites propios que establezca el ordenamiento jurídico, pues no puede obviarse que todo centro de enseñanza privado, está bajo la supervisión del Estado, el cual puede y debe exigirles, en beneficio del interés común, requisitos y garantías mínimas que deberán cumplir para el desarrollo de las funciones que les son propias, empero no faculta al estado a tardar más del plazo establecido por Ley la tramitología al efecto. Indica que el derecho a la educación no es solo el que tiene la población estudiantil, sino también, el derecho a enseñar (libertad de enseñanza), por lo que no se pueden subsumir uno con otro, ya que están en la misma categorización de derechos fundamentales, lo cual no toma en cuenta el Procurador, ya que se funda en que el derecho de enseñar es limitado por la libertad de aprender, lo que no es cierto, si el centro educativo privado se adecua a los lineamientos mínimos por ley, se encuentra a derecho y habilitado de conformidad con los elementos internacionales, a esa libertad del educando a escoger el sistema educativo de su agrado. Manifiesta que si una propuesta educativa cumple con todos los requisitos establecidos por la ley y el reglamento que la rige, no debe encontrarse en excesos de tramitología solamente por la inoperancia de la Administración Pública, en este caso el Consejo Superior de Educación. Aduce que sabe que la substanciación de las solicitudes formuladas por todo administrado requieren de tiempo necesario para garantizar el respeto de los derechos fundamentales tanto del solicitante como del resto de la sociedad, o sea, debe darse una ponderación adecuada de los elementos fácticos, jurídicos, del interés particular, de terceros y de los intereses públicos involucrados. Pero en ese orden de ideas no legitima jurídicamente a la Administración Pública en este caso al Consejo Superior de Educación, para prolongar de forma indefinida el conocimiento y resolución de todo trámite, puesto que, como en la mayoría de los casos, se alarga patológicamente por causas exclusivamente imputables a la Administración y no a los miembros de su representada, lo anterior, bajo el principio de que los administrados no tiene el deber o la obligación de tolerar tales atrasos y dilaciones indebidas. Para tales efectos cita la sentencia 2002-8549 de la Sala Constitucional. Afirma que el dictamen infringe el concepto de que la Administración Pública debe cumplir con sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, por medio de los diversos mecanismos, de forma expedita, rápida y acertada posible para evitar retardos indebidos, lo que le impone exigencias, responsabilidades y deberes permanente a todos los entes públicos que no pueden declinar de forma transitoria o singular. Por lo anterior, estima que se está ante una morosidad administrativa que perjudica a los miembros de su representada, y a su criterio, es necesario la aplicación del silencio positivo no para que se apruebe proyectos educativos de forma indiscriminada como lo hace ver el procurador, sino aquellos que cumplen con lo establecido por ley, ya que no es cobijo de la tardanza injustificada por parte de la entidad estatal. Aduce que la figura del silencio positivo se encuentra establecida en el ordenamiento jurídico, básicamente, en los artículos 139, 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública. Asimismo, la ley 8220 en su numeral 7, establece el procedimiento a seguir en materia de silencio positivo, lo cual debe aplicarse en materia educativa, ya que como bien preceptúa la norma, la solicitud debe cumplir a cabalidad los requisitos establecidos por ley, por lo que delimita la preocupación del procurador en el dictamen refutado, de que se autoricen solicitudes que no cumplan con el principio de calidad de prestación del servicio, a lo cual informa que los miembros de su representada siempre presentan requisitos de calidad establecidos por ley. Refiere que el silencio positivo no es aplicable en razón de materia ambiental como bien lo ha dicho la Sala Constitucional en varias ocasiones (cita la sentencia 1220-2002). Pero lo anterior, no ha sido limitado por la Sala Constitucional en razón del derecho a la educación, por lo que el dictamen impugnado es totalmente lesivo, ya que desconoce en demasía el derecho de su representada a enseñar. Indica que el derecho al ambiente según el memorial 50 de la Carta Magna está por encima del derecho privado del comercio, pero el derecho a enseñar está en igual rango que el derecho a aprender, por lo que no pueden ser discriminados en este caso, además, el Estado tiene la obligación de incentivar la iniciativa privada de educación, ya que el engorroso y lento proceso, hace que la educación privada no mejore y busque nuevos sistemas de conocimientos para darle al ciudadano una formación de acuerdo a la evolución social que se da día a día, máxime que en esta época se encuentran en una diversificación de la mente y mano de obra acorde a la apertura comercial a nivel internacional. Considera que el dictamen cuestionado se emitió bajo un criterio totalmente, fuera del principio de legalidad de la Administración, consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política y desarrollado también en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, que sujeta toda la actuación de la Administración a la existencia de una norma jurídica previa que le autorice su accionar, lo cual trasgredí el Procurador, ya que no existe normativa que acredite la limitación del silencio positivo en materia de derecho educativo y máxime jurisprudencia constitucional que lo respalde de forma expresa. Sostiene que en conclusión, se constata la trasgresión de los principios de legalidad, seguridad jurídica y el derecho a enseñar con el dictamen 380 del 7 de noviembre del 2005 emitido por la Procuraduría General de la República, por lo que solicita que se acoja la presente acción. Fundamenta la presente acción en los artículos 11, 79, 80, 81 y siguientes y concordantes de la Constitución Política; los artículos 11, 139, 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública, Ley 6541 y su reglamento, 2 inciso b), 3, 73, 75, 78 y 79 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, 7 de la Ley 8220 y los principios constitucionales de legalidad y seguridad jurídica.

2.- El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta el Magistrado Armijo Sancho; y,

Considerando:

I.- SOBRE LOS PRESUPUESTOS FORMALES DE ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN. La acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades, que deben ser satisfechas a efecto de que la Sala pueda válidamente conocer el fondo de la impugnación. En ese sentido, el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece los presupuestos de admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad. En primer término, se exige la existencia de un asunto previo pendiente de resolver, sea en vía judicial, o bien, en el procedimiento para agotar de la vía administrativa, en que se haya invocado la inconstitucionalidad como medio razonable para amparar el derecho o interés que se considera lesionado. En el párrafo segundo y tercero, la ley establece de manera excepcional, presupuestos en los que no se exige el asunto previo, cuando por la naturaleza del asunto, no exista una lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos o colectivos, o bien cuando es formulada en forma directa por el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes. Asimismo, existen otras formalidades que deben ser cumplidas, a saber, la determinación explícita de la normativa impugnada, debidamente fundamentada, con cita concreta de las normas y principios constitucionales que se consideren infringidos, la autenticación por abogado del escrito en el que se plantea la acción, la acreditación de las condiciones de legitimación (poderes y certificaciones), así como la certificación literal del escrito en el que se invocó la inconstitucionalidad de las normas en el asunto base, requisitos que en caso de no ser cumplidos por los accionantes, pueden ser prevenidos por la Presidencia de la Sala.

II.- SOBRE EL INCUMPLIMIENTO DE FORMALIDADES. En el caso concreto, se observa que pese a que el accionante interpone acción de inconstitucionalidad en representación de la Asociación Educación Parauniversitaria pro defensa de los estudiantes y los docentes (ACEPA), no aportó personería jurídica de dicha asociación, ni acreditó su condición de representante legal de ésta. Sin embargo, no en esta ocasión por economía procesal se prescinde del trámite de prevención al que hace referencia el artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues de acuerdo a los motivos que se analizarán a continuación, la acción resulta inadmisible.

III.- SOBRE LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. El artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece que la acción de inconstitucionalidad cabrá en los siguientes supuestos:

“a) Contra las leyes y otras disposiciones generales, incluso las originadas en actos de sujetos privados, que infrinjan, por acción u omisión, alguna norma o principio constitucional.

• b)Contra los actos subjetivos de las autoridades públicas, cuando infrinjan, por acción u omisión, alguna norma o principio constitucional, si no fueren susceptibles de los recursos de hábeas corpus o de amparo.
• c)Cuando en la formación de las leyes o acuerdos legislativos se viole algún requisito o trámite sustancial previsto en la Constitución o, en su caso, establecido en el Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa.

ch) Cuando se apruebe una reforma constitucional con violación de normas constitucionales de procedimiento.

• d)Cuando alguna ley o disposición general infrinja el artículo 7º, párrafo primero, de la Constitución, por oponerse a un tratado público o convenio internacional.
• e)Cuando en la suscripción, aprobación o ratificación de los convenios o tratados internacionales, o en su contenido o efectos se haya infringido una norma o principio constitucional o, en su caso, del Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa. En este evento, la declaratoria se hará solamente para los efectos de que se interpreten y apliquen en armonía con la Constitución o, si su contradicción con ella resultare insalvable, se ordene su desaplicación con efectos generales y se proceda a su denuncia.
• f)Contra la inercia, las omisiones y las abstenciones de las autoridades públicas.” Tal y como se desprende de lo anterior y en términos generales, la acción de inconstitucionalidad cabe en contra de normas o disposiciones de carácter general, que violenten normas o principios que integran el Derecho de la Constitución, lo que excluye la posibilidad de plantear una acción con el objetivo de dirimir conflictos de legalidad ordinaria que puedan contener todas las normas que integran el ordenamiento jurídico, o que surjan de la interpretación y aplicación de normas que efectúen las autoridades.

IV.- OBJETO DE IMPUGNACIÓN. El accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del Dictamen número 380 del 7 de noviembre del 2005 emitido por la Procuraduría General de la República, por considerar que infringe lo dispuesto en los artículos 41 y 140 inciso 8, de la Constitución Política, pues contraviene el concepto de que la Administración Pública debe cumplir con sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, por medios de los diversos mecanismos, de forma expedita, rápida y acertada posible para evitar retardos indebidos. Aduce que desde hace varios años, las instituciones parauniversitarias han tenido que condonar tardanzas injustificadas por parte del Consejo Superior de Educación en la emisión del acto final de cualquier procedimiento puesto a su conocimiento, razón por la cual, se ha intentado presentar la declaración del silencio positivo, lo que ha sido denegado con base en el dictamen aquí impugnado. Estima que sus representados están ante una morosidad administrativa que perjudica su libertad de enseñanza y su derecho a una justicia administrativa pronta y cumplida, por lo que considera necesaria la aplicación del silencio positivo en materia educativa, por ende se le debe aplicar lo establecido en los artículos 139, 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública. Asimismo, estima que la Procuraduría al emitir el dictamen impugnado, viola el principio de legalidad, porque no existe una norma jurídica que acredite la limitación del silencio positivo en materia de derecho educativo, ni jurisprudencia constitucional que lo respalde.

V.- INADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN EN RAZÓN DEL OBJETO DE IMPUGNACIÓN. Observa esta Sala que la impugnación del actor, por una parte- radica en su disconformidad con es el retardo excesivo del CONESUP en resolver las solicitudes que le hacen las diferentes instituciones parauniversitarias, por lo que a su juicio, el dictamen impugnado al impedir la aplicación del silencio positivo en materia educativa, provoca una lesión al principio de justicia pronta y cumplida contemplado en el artículo 41 constitucional. Sin embargo, lo reclamado por el accionante no es un problema normativo producido por el dictamen que pretende impugnar, si no un problema de hecho que, de ser cierto, sería provocado por la Administración al no resolver las solicitudes en el plazo legalmente establecido. Es decir, la mora administrativa es un problema de hecho y no de Derecho, pues la no aplicación del silencio positivo en esta materia o en cualquier otra, no faculta, ni habilita en modo alguno a la Administración Pública para retardar indebidamente los asuntos sometidos a su conocimiento, en cuyo caso, existen los remedios jurisdiccionales para obligar a la Administración -en cada caso concreto- a resolver en tiempo los procedimientos iniciados por los administrados. En ese sentido, si el accionante considera que el CONESUP incurre en un retardo excesivo al resolver las solicitudes que se le presentan, no es en un proceso de acción de inconstitucionalidad dónde debe discutir tal dilación, si no ante la jurisdicción Contencioso Administrativa, en donde gozará de diferentes institutos procesales y mecanismos amplios para la tutela de sus derechos, tal como lo ha expresado esta Sala en su reciente jurisprudencia.

VI.- INADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN PO TRATARSE DE UN TEMA DE LEGALIDAD. Por otra parte, reclama el accionante que el Dictamen impugnado es inconstitucional, porque a su juicio, en materia educativa parauniversitaria debería aplicarse el silencio positivo al que hacen referencia los artículos 139, 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública, en virtud del derecho a enseñar. Asimismo, reclama la violación al principio de legalidad, porque a su juicio no existe una norma jurídica que acredite la limitación del silencio positivo en materia de derecho educativo. En primer término, cabe indicar que, el silencio positivo es una presunción de la voluntad de la Administración ante su falta de respuesta, que se aplica en beneficio del administrado en circunstancias muy específicas, pero se trata de una excepción a la regla, que procede en determinados casos autorizados por ley y para determinados efectos. Dicho acto tiene implicaciones importantes, toda vez que es un acto declarativo de derechos, por ese motivo, es utilizado de manera excepcional y no opera de oficio, además, debe estar autorizado por ley. Asimismo, conviene aclarar que aunque el silencio positivo es un mecanismo instaurado por el legislador, en uso de sus potestades discrecionales, con la intención de evitar la inseguridad jurídica (principio de rango constitucional), lo cierto es que no es el único medio para ello. De hecho, el silencio positivo está dispuesto por el propio legislador como un mecanismo excepcional, ya que no puede ser utilizado como regla general en todos los casos en los que la Administración incurra en mora, pues al ser un acto que declara un derecho (autorización) sin que medie la manifestación expresa de la voluntad de la Administración, sus implicaciones podrían generar graves consecuencias sobre intereses públicos o derechos de terceros. En virtud de ello, resulta válido decir que no existe un derecho fundamental al silencio positivo per se, sino a la seguridad jurídica, la cual se puede garantizar a través de otros mecanismos que el ordenamiento jurídico prevé para obligar a la Administración a resolver oportunamente los asuntos sometidos a su conocimiento. Así las cosas, al no existir un derecho fundamental al silencio positivo, la discusión en torno a si debe ser aplicado en un determinado caso cuando no está expresamente autorizado por ley, es un tema de legalidad ordinaria que no corresponde ser discutida en esta jurisdicción; únicamente, en aquellos casos en los que –por el contrario- el legislador expresamente, dispone del silencio positivo en ciertas materias, esta Sala ha entrado ha conocer sobre su pertinencia, en virtud de las graves consecuencias que podría traer sobre bienes de interés público o la afectación de otros derechos fundamentales, tal como ha sucedido en materia ambiental y bienes de dominio público, en los que este Tribunal ha indicado que no procede el silencio positivo. Con fundamento en esas consideraciones, estima esta Sala que el reclamo del actor debe ser rechazado, pues lo que pretende el accionante es, precisamente, que a falta de disposición normativa expresa, esta Sala analice la interpretación y aplicación de normas que se hace en el Dictamen impugnado, a fin de determinar si ésta es correcta o si debe aplicarse el silencio positivo en los casos en los que el CONESUP incurra en un retardo al resolver las gestiones planteadas por las instituciones parauniversitarias; y si esas solicitudes se enmarcan dentro de los supuestos previstos en los artículos 139, 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública; lo anterior, sin que exista de por medio una discusión en torno a algún derecho fundamental. Si bien el actor, adujo la violación a la libertad de enseñanza y a la justicia administrativa pronta y cumplida, lo cierto es que lo que pretende es que en su caso se le aplique el silencio positivo, el cual -como ya se indicó- no es un derecho fundamental, y si lo que existe es un retardo indebido por parte de la Administración en resolver los asuntos de su competencia, ello constituye un problema de hecho y no de derecho que debe ser reclamado en otra vía. Como consecuencia de lo anterior, estima este Tribunal, que la discusión planteada por el accionante no comporta un verdadero conflicto de constitucionalidad, se trata de un cuestionamiento de mera legalidad que no corresponde ser dilucidado en esta sede, pues ello no solo resulta ajeno a las competencias otorgadas a este Tribunal Constitucional, sino que además, implicaría invadir las competencias de otros órganos o Poderes, por lo que deberá el actor si a bien lo tiene, acudir a la vía administrativa o judicial ordinaria a efecto de plantear su disconformidad con el Dictamen 380 emitido por la Procuraduría General de la República. Bajo tales circunstancias, la acción resulta inadmisible.

VII.- CONCLUSIÓN. En virtud de lo expuesto, la acción resulta inadmisible en razón del objeto de impugnación y por tratarse de un tema de de legalidad.

Por tanto:

Se rechaza de plano la acción.

Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *E47GT43BXKGFY61*

Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL *140033780007CO* Res. Nº 2014007460 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas quince minutos del veintiocho de mayo de dos mil catorce.

Acción de inconstitucionalidad promovida por CARLOS ÁVILA CORTES, mayor, Abogado y Notario, casado, portador de la cédula de identidad número 1-434-929, vecino de San José, Escazú, en nombre propio y en representación de la ASOCIACIÓN EDUCACIÓN PARAUNIVERSITARIA pro defensa de los estudiantes y los docentes (ACEPA); contra el DICTAMEN 380 DEL 7 DE NOVIEMBRE DEL 2005 EMITIDO POR LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:36 horas del 14 de marzo del 2014, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del Dictamen 380 del 7 de noviembre del 2005 emitido por la Procuraduría General de la República. Alega que los miembros asociados de su representada, de conformidad con la Ley número 6541 que regula el tema de la educación parauniversitaria del país, hacen el trámite ante el Consejo Superior de Educación que es un órgano infraconstitucional. Afirma que en los artículos 2, 4, 15, 56, 57, 58 y 59 de la Ley número 6541, se establece el procedimiento a seguir, en el cual se establece un plazo no más de 90 días para el trámite de apertura, carreras y modificaciones de centros parauniversitarios. El Consejo Superior de Educación, en la mayoría de los trámites sobrepasa el plazo establecido por ley, dejando de forma indefinida la homologación de trámites de requisitos y emisión de criterios, volviendo absolutamente imposible toda diligencia, dejando tanto a los asociados de su representada y a la población estudiantil con expectativa, ya sea por la apertura de una sede, carrera o modificación, ya que no hablamos del ejercicio comercial de los miembros de mi representada, sino también el acceso en muchos casos a carreras que vienen a innovar el ámbito de mente y mano de obra a nivel nacional, sino también a insertar el graduado en el mercado laboral, con mayor brevedad y prontitud que otros sistemas educativos. Manifiesta que el Departamento de Centros Privados, es el órgano instructor del procedimiento en su caso, de lo cual en los últimos meses del Consejo Superior de Educación se ha apartado y se ha avocado dicha institución sin fundamento normativo o acto que avale dicho actuar, apartándose de las competencias a nivel técnico delegadas y establecidas en el Reglamento a la Ley que Regula las Instituciones de Enseñanza Superior Parauniversitaria, Decreto Ejecutivo 36289-MEP. Ese cuerpo normativo citado, es claro al establecer dos procesos administrativos individualizados, a saber, el de valoración técnica cuya implementación la realiza el Departamento de Centros Privados, la cual se encuentra orientada por las técnicas e instrumentos de evaluación recomendados los lineamientos técnicos y el de aprobación por parte del Consejo Superior de Educación por lo que el no saber hacia donde presentar las gestiones por parte de los miembros de su representada, causa gran incerteza. Desde hace varios años las instituciones para universitarias han tenido que condonar tardanzas injustificadas por parte del Consejo Superior de Educación en la emisión del acto final de cualquier procedimiento puesto a conocimiento, lo que viene en detrimento de sus asociados. Asimismo, se ha intentado presentar la declaración de silencio positivo en varios casos, a los cual el Consejo Superior de Educación escuda su mora en la tramitología, con el dictamen 380 del 7 de noviembre del 2005 emitido por la Procuraduría General de la República, el cual limita la figura citada sin hacer un criterio más a fondo de los derechos y libertades que se subsumen en el derecho a la educación. Sostiene que el dictamen de referencia va dirigido al Colegio de Abogados, por lo que –a su juicio- no es vinculante para el Consejo Superior de Educación, empero así lo aplica, ya que de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, cada pronunciamiento es vinculante la Administración solicitante, y en apoyo a eso cita la sentencia número 2009-14016 de esta Sala. Refiere que tanto él como su representada ejercen una actividad, que se encuentra en el régimen de libertades públicas, que el Derecho de la Constitución les garantiza a los habitantes de la República de escoger aquella solución que resulte menos gravosa para los derechos fundamentales, o sea se debe determinar la norma de interpretación más favorable al ejercicio del derecho fundamental como lo es en su caso, la libertad de enseñanza, que se manifiesta en los principios pro homine y pro libertatis, y que se constituyen en el derecho debe interpretarse y aplicarse siempre de la manera que más favorezca al ser humano. Aduce que la libertad de enseñanza implica el derecho de crear instituciones educativas privadas, así como el derecho de quienes educan, a desarrollar esa función con libertad, pero siempre dentro de los límites propios que establezca el ordenamiento jurídico, pues no puede obviarse que todo centro de enseñanza privado, está bajo la supervisión del Estado, el cual puede y debe exigirles, en beneficio del interés común, requisitos y garantías mínimas que deberán cumplir para el desarrollo de las funciones que les son propias, empero no faculta al estado a tardar más del plazo establecido por Ley la tramitología al efecto. Indica que el derecho a la educación no es solo el que tiene la población estudiantil, sino también, el derecho a enseñar (libertad de enseñanza), por lo que no se pueden subsumir uno con otro, ya que están en la misma categorización de derechos fundamentales, lo cual no toma en cuenta el Procurador, ya que se funda en que el derecho de enseñar es limitado por la libertad de aprender, lo que no es cierto, si el centro educativo privado se adecua a los lineamientos mínimos por ley, se encuentra a derecho y habilitado de conformidad con los elementos internacionales, a esa libertad del educando a escoger el sistema educativo de su agrado. Manifiesta que si una propuesta educativa cumple con todos los requisitos establecidos por la ley y el reglamento que la rige, no debe encontrarse en excesos de tramitología solamente por la inoperancia de la Administración Pública, en este caso el Consejo Superior de Educación. Aduce que sabe que la substanciación de las solicitudes formuladas por todo administrado requieren de tiempo necesario para garantizar el respeto de los derechos fundamentales tanto del solicitante como del resto de la sociedad, o sea, debe darse una ponderación adecuada de los elementos fácticos, jurídicos, del interés particular, de terceros y de los intereses públicos involucrados. Pero en ese orden de ideas no legitima jurídicamente a la Administración Pública en este caso al Consejo Superior de Educación, para prolongar de forma indefinida el conocimiento y resolución de todo trámite, puesto que, como en la mayoría de los casos, se alarga patológicamente por causas exclusivamente imputables a la Administración y no a los miembros de su representada, lo anterior, bajo el principio de que los administrados no tiene el deber o la obligación de tolerar tales atrasos y dilaciones indebidas. Para tales efectos cita la sentencia 2002-8549 de la Sala Constitucional. Afirma que el dictamen infringe el concepto de que la Administración Pública debe cumplir con sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, por medio de los diversos mecanismos, de forma expedita, rápida y acertada posible para evitar retardos indebidos, lo que le impone exigencias, responsabilidades y deberes permanente a todos los entes públicos que no pueden declinar de forma transitoria o singular. Por lo anterior, estima que se está ante una morosidad administrativa que perjudica a los miembros de su representada, y a su criterio, es necesario la aplicación del silencio positivo no para que se apruebe proyectos educativos de forma indiscriminada como lo hace ver el procurador, sino aquellos que cumplen con lo establecido por ley, ya que no es cobijo de la tardanza injustificada por parte de la entidad estatal. Aduce que la figura del silencio positivo se encuentra establecida en el ordenamiento jurídico, básicamente, en los artículos 139, 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública. Asimismo, la ley 8220 en su numeral 7, establece el procedimiento a seguir en materia de silencio positivo, lo cual debe aplicarse en materia educativa, ya que como bien preceptúa la norma, la solicitud debe cumplir a cabalidad los requisitos establecidos por ley, por lo que delimita la preocupación del procurador en el dictamen refutado, de que se autoricen solicitudes que no cumplan con el principio de calidad de prestación del servicio, a lo cual informa que los miembros de su representada siempre presentan requisitos de calidad establecidos por ley. Refiere que el silencio positivo no es aplicable en razón de materia ambiental como bien lo ha dicho la Sala Constitucional en varias ocasiones (cita la sentencia 1220-2002). Pero lo anterior, no ha sido limitado por la Sala Constitucional en razón del derecho a la educación, por lo que el dictamen impugnado es totalmente lesivo, ya que desconoce en demasía el derecho de su representada a enseñar. Indica que el derecho al ambiente según el memorial 50 de la Carta Magna está por encima del derecho privado del comercio, pero el derecho a enseñar está en igual rango que el derecho a aprender, por lo que no pueden ser discriminados en este caso, además, el Estado tiene la obligación de incentivar la iniciativa privada de educación, ya que el engorroso y lento proceso, hace que la educación privada no mejore y busque nuevos sistemas de conocimientos para darle al ciudadano una formación de acuerdo a la evolución social que se da día a día, máxime que en esta época se encuentran en una diversificación de la mente y mano de obra acorde a la apertura comercial a nivel internacional. Considera que el dictamen cuestionado se emitió bajo un criterio totalmente, fuera del principio de legalidad de la Administración, consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política y desarrollado también en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, que sujeta toda la actuación de la Administración a la existencia de una norma jurídica previa que le autorice su accionar, lo cual trasgredí el Procurador, ya que no existe normativa que acredite la limitación del silencio positivo en materia de derecho educativo y máxime jurisprudencia constitucional que lo respalde de forma expresa. Sostiene que en conclusión, se constata la trasgresión de los principios de legalidad, seguridad jurídica y el derecho a enseñar con el dictamen 380 del 7 de noviembre del 2005 emitido por la Procuraduría General de la República, por lo que solicita que se acoja la presente acción. Fundamenta la presente acción en los artículos 11, 79, 80, 81 y siguientes y concordantes de la Constitución Política; los artículos 11, 139, 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública, Ley 6541 y su reglamento, 2 inciso b), 3, 73, 75, 78 y 79 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, 7 de la Ley 8220 y los principios constitucionales de legalidad y seguridad jurídica.

2.- El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta el Magistrado Armijo Sancho; y,

Considerando:

I.- SOBRE LOS PRESUPUESTOS FORMALES DE ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN. La acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades, que deben ser satisfechas a efecto de que la Sala pueda válidamente conocer el fondo de la impugnación. En ese sentido, el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece los presupuestos de admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad. En primer término, se exige la existencia de un asunto previo pendiente de resolver, sea en vía judicial, o bien, en el procedimiento para agotar de la vía administrativa, en que se haya invocado la inconstitucionalidad como medio razonable para amparar el derecho o interés que se considera lesionado. En el párrafo segundo y tercero, la ley establece de manera excepcional, presupuestos en los que no se exige el asunto previo, cuando por la naturaleza del asunto, no exista una lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos o colectivos, o bien cuando es formulada en forma directa por el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes. Asimismo, existen otras formalidades que deben ser cumplidas, a saber, la determinación explícita de la normativa impugnada, debidamente fundamentada, con cita concreta de las normas y principios constitucionales que se consideren infringidos, la autenticación por abogado del escrito en el que se plantea la acción, la acreditación de las condiciones de legitimación (poderes y certificaciones), así como la certificación literal del escrito en el que se invocó la inconstitucionalidad de las normas en el asunto base, requisitos que en caso de no ser cumplidos por los accionantes, pueden ser prevenidos por la Presidencia de la Sala.

II.- SOBRE EL INCUMPLIMIENTO DE FORMALIDADES. En el caso concreto, se observa que pese a que el accionante interpone acción de inconstitucionalidad en representación de la Asociación Educación Parauniversitaria pro defensa de los estudiantes y los docentes (ACEPA), no aportó personería jurídica de dicha asociación, ni acreditó su condición de representante legal de ésta. Sin embargo, no en esta ocasión por economía procesal se prescinde del trámite de prevención al que hace referencia el artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues de acuerdo a los motivos que se analizarán a continuación, la acción resulta inadmisible.

III.- SOBRE LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. El artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece que la acción de inconstitucionalidad cabrá en los siguientes supuestos:

“a) Contra las leyes y otras disposiciones generales, incluso las originadas en actos de sujetos privados, que infrinjan, por acción u omisión, alguna norma o principio constitucional.

• b)Contra los actos subjetivos de las autoridades públicas, cuando infrinjan, por acción u omisión, alguna norma o principio constitucional, si no fueren susceptibles de los recursos de hábeas corpus o de amparo.
• c)Cuando en la formación de las leyes o acuerdos legislativos se viole algún requisito o trámite sustancial previsto en la Constitución o, en su caso, establecido en el Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa.

ch) Cuando se apruebe una reforma constitucional con violación de normas constitucionales de procedimiento.

• d)Cuando alguna ley o disposición general infrinja el artículo 7º, párrafo primero, de la Constitución, por oponerse a un tratado público o convenio internacional.
• e)Cuando en la suscripción, aprobación o ratificación de los convenios o tratados internacionales, o en su contenido o efectos se haya infringido una norma o principio constitucional o, en su caso, del Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa. En este evento, la declaratoria se hará solamente para los efectos de que se interpreten y apliquen en armonía con la Constitución o, si su contradicción con ella resultare insalvable, se ordene su desaplicación con efectos generales y se proceda a su denuncia.
• f)Contra la inercia, las omisiones y las abstenciones de las autoridades públicas.” Tal y como se desprende de lo anterior y en términos generales, la acción de inconstitucionalidad cabe en contra de normas o disposiciones de carácter general, que violenten normas o principios que integran el Derecho de la Constitución, lo que excluye la posibilidad de plantear una acción con el objetivo de dirimir conflictos de legalidad ordinaria que puedan contener todas las normas que integran el ordenamiento jurídico, o que surjan de la interpretación y aplicación de normas que efectúen las autoridades.

IV.- OBJETO DE IMPUGNACIÓN. El accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del Dictamen número 380 del 7 de noviembre del 2005 emitido por la Procuraduría General de la República, por considerar que infringe lo dispuesto en los artículos 41 y 140 inciso 8, de la Constitución Política, pues contraviene el concepto de que la Administración Pública debe cumplir con sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, por medios de los diversos mecanismos, de forma expedita, rápida y acertada posible para evitar retardos indebidos. Aduce que desde hace varios años, las instituciones parauniversitarias han tenido que condonar tardanzas injustificadas por parte del Consejo Superior de Educación en la emisión del acto final de cualquier procedimiento puesto a su conocimiento, razón por la cual, se ha intentado presentar la declaración del silencio positivo, lo que ha sido denegado con base en el dictamen aquí impugnado. Estima que sus representados están ante una morosidad administrativa que perjudica su libertad de enseñanza y su derecho a una justicia administrativa pronta y cumplida, por lo que considera necesaria la aplicación del silencio positivo en materia educativa, por ende se le debe aplicar lo establecido en los artículos 139, 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública. Asimismo, estima que la Procuraduría al emitir el dictamen impugnado, viola el principio de legalidad, porque no existe una norma jurídica que acredite la limitación del silencio positivo en materia de derecho educativo, ni jurisprudencia constitucional que lo respalde.

V.- INADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN EN RAZÓN DEL OBJETO DE IMPUGNACIÓN. Observa esta Sala que la impugnación del actor, por una parte- radica en su disconformidad con es el retardo excesivo del CONESUP en resolver las solicitudes que le hacen las diferentes instituciones parauniversitarias, por lo que a su juicio, el dictamen impugnado al impedir la aplicación del silencio positivo en materia educativa, provoca una lesión al principio de justicia pronta y cumplida contemplado en el artículo 41 constitucional. Sin embargo, lo reclamado por el accionante no es un problema normativo producido por el dictamen que pretende impugnar, si no un problema de hecho que, de ser cierto, sería provocado por la Administración al no resolver las solicitudes en el plazo legalmente establecido. Es decir, la mora administrativa es un problema de hecho y no de Derecho, pues la no aplicación del silencio positivo en esta materia o en cualquier otra, no faculta, ni habilita en modo alguno a la Administración Pública para retardar indebidamente los asuntos sometidos a su conocimiento, en cuyo caso, existen los remedios jurisdiccionales para obligar a la Administración -en cada caso concreto- a resolver en tiempo los procedimientos iniciados por los administrados. En ese sentido, si el accionante considera que el CONESUP incurre en un retardo excesivo al resolver las solicitudes que se le presentan, no es en un proceso de acción de inconstitucionalidad dónde debe discutir tal dilación, si no ante la jurisdicción Contencioso Administrativa, en donde gozará de diferentes institutos procesales y mecanismos amplios para la tutela de sus derechos, tal como lo ha expresado esta Sala en su reciente jurisprudencia.

VI.- INADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN PO TRATARSE DE UN TEMA DE LEGALIDAD. Por otra parte, reclama el accionante que el Dictamen impugnado es inconstitucional, porque a su juicio, en materia educativa parauniversitaria debería aplicarse el silencio positivo al que hacen referencia los artículos 139, 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública, en virtud del derecho a enseñar. Asimismo, reclama la violación al principio de legalidad, porque a su juicio no existe una norma jurídica que acredite la limitación del silencio positivo en materia de derecho educativo. En primer término, cabe indicar que, el silencio positivo es una presunción de la voluntad de la Administración ante su falta de respuesta, que se aplica en beneficio del administrado en circunstancias muy específicas, pero se trata de una excepción a la regla, que procede en determinados casos autorizados por ley y para determinados efectos. Dicho acto tiene implicaciones importantes, toda vez que es un acto declarativo de derechos, por ese motivo, es utilizado de manera excepcional y no opera de oficio, además, debe estar autorizado por ley. Asimismo, conviene aclarar que aunque el silencio positivo es un mecanismo instaurado por el legislador, en uso de sus potestades discrecionales, con la intención de evitar la inseguridad jurídica (principio de rango constitucional), lo cierto es que no es el único medio para ello. De hecho, el silencio positivo está dispuesto por el propio legislador como un mecanismo excepcional, ya que no puede ser utilizado como regla general en todos los casos en los que la Administración incurra en mora, pues al ser un acto que declara un derecho (autorización) sin que medie la manifestación expresa de la voluntad de la Administración, sus implicaciones podrían generar graves consecuencias sobre intereses públicos o derechos de terceros. En virtud de ello, resulta válido decir que no existe un derecho fundamental al silencio positivo per se, sino a la seguridad jurídica, la cual se puede garantizar a través de otros mecanismos que el ordenamiento jurídico prevé para obligar a la Administración a resolver oportunamente los asuntos sometidos a su conocimiento. Así las cosas, al no existir un derecho fundamental al silencio positivo, la discusión en torno a si debe ser aplicado en un determinado caso cuando no está expresamente autorizado por ley, es un tema de legalidad ordinaria que no corresponde ser discutida en esta jurisdicción; únicamente, en aquellos casos en los que –por el contrario- el legislador expresamente, dispone del silencio positivo en ciertas materias, esta Sala ha entrado ha conocer sobre su pertinencia, en virtud de las graves consecuencias que podría traer sobre bienes de interés público o la afectación de otros derechos fundamentales, tal como ha sucedido en materia ambiental y bienes de dominio público, en los que este Tribunal ha indicado que no procede el silencio positivo. Con fundamento en esas consideraciones, estima esta Sala que el reclamo del actor debe ser rechazado, pues lo que pretende el accionante es, precisamente, que a falta de disposición normativa expresa, esta Sala analice la interpretación y aplicación de normas que se hace en el Dictamen impugnado, a fin de determinar si ésta es correcta o si debe aplicarse el silencio positivo en los casos en los que el CONESUP incurra en un retardo al resolver las gestiones planteadas por las instituciones parauniversitarias; y si esas solicitudes se enmarcan dentro de los supuestos previstos en los artículos 139, 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública; lo anterior, sin que exista de por medio una discusión en torno a algún derecho fundamental. Si bien el actor, adujo la violación a la libertad de enseñanza y a la justicia administrativa pronta y cumplida, lo cierto es que lo que pretende es que en su caso se le aplique el silencio positivo, el cual -como ya se indicó- no es un derecho fundamental, y si lo que existe es un retardo indebido por parte de la Administración en resolver los asuntos de su competencia, ello constituye un problema de hecho y no de derecho que debe ser reclamado en otra vía. Como consecuencia de lo anterior, estima este Tribunal, que la discusión planteada por el accionante no comporta un verdadero conflicto de constitucionalidad, se trata de un cuestionamiento de mera legalidad que no corresponde ser dilucidado en esta sede, pues ello no solo resulta ajeno a las competencias otorgadas a este Tribunal Constitucional, sino que además, implicaría invadir las competencias de otros órganos o Poderes, por lo que deberá el actor si a bien lo tiene, acudir a la vía administrativa o judicial ordinaria a efecto de plantear su disconformidad con el Dictamen 380 emitido por la Procuraduría General de la República. Bajo tales circunstancias, la acción resulta inadmisible.

VII.- CONCLUSIÓN. En virtud de lo expuesto, la acción resulta inadmisible en razón del objeto de impugnación y por tratarse de un tema de de legalidad.

Por tanto:

Se rechaza de plano la acción.

Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

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