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Res. 12825-2014 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 06/08/2014
OutcomeResultado
The Chamber denied the amparo and did not set aside the decision ordering closure of the additional cement-grinding works.La Sala declaró sin lugar el amparo y no dejó sin efecto la resolución que ordenó clausurar las obras adicionales de la molienda de cemento.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber denied COMCOAS’s amparo challenge against an Administrative Litigation Court decision ordering the immediate closure of additional works at a cement-grinding plant. The company argued that it held environmental approval, a construction permit, sanitary authorization, land-use approval, and a business license, and that earlier amparo proceedings had found no proven harm to health or the environment. It also claimed that the closure disregarded vested rights, res judicata, and due process. The respondent court explained that its review concerned the legality of a municipal act that attempted to treat works allegedly outside the original construction license as a mere reassessment of construction taxes. The ruling distinguishes constitutional review from ordinary legality review and does not treat earlier judgments denying amparo relief as a general authorization preventing later scrutiny of urban and environmental permits. Accordingly, the Chamber did not invalidate the challenged closure through the amparo proceeding.La Sala Constitucional declaró sin lugar el recurso de amparo promovido por COMCOAS contra la resolución del Tribunal Contencioso Administrativo que ordenó clausurar inmediatamente obras adicionales de una planta de molienda de cemento. La empresa alegaba que contaba con viabilidad ambiental, permiso de construcción, autorización sanitaria, uso de suelo y patente comercial, y que anteriores recursos de amparo habían descartado una afectación comprobada al ambiente o a la salud. También sostenía que la clausura desconocía derechos adquiridos, la cosa juzgada y el debido proceso. El Tribunal recurrido explicó que su revisión se limitó a la legalidad del acto municipal que pretendía tratar como una simple retasación obras no comprendidas en la licencia constructiva original. La decisión distingue el control constitucional del control ordinario de legalidad y no convierte las sentencias desestimatorias de amparo en una autorización general que impida revisar posteriormente los permisos urbano-ambientales. En consecuencia, la clausura cuestionada no fue anulada mediante el amparo.
Key excerptExtracto clave
In view of the foregoing, I have no doubt that res judicata is more closely related to non bis in idem, hence its placement in the dogmatic part of the Fundamental Charter; although, as an institution safeguarding legal certainty and consequently social peace, it extends to all fields, but not as a fundamental right. Finally, and with the greatest respect for the majority, I consider that the distinction drawn between constitutional and ordinary res judicata does not derive from the constitutional text, because if that had been the intention of the original or amending constituent authority, it would have said so. Rather, given the period and context in which Article 42 was drafted and Article 10 was amended to create the Constitutional Chamber and constitutional jurisdiction, the reference to res judicata is generic and applicable to all proceedings—not to one specific type, much less exclusively to constitutional rights-protection proceedings. For the reasons stated, I deny the present amparo proceeding, as the Court indeed does.En vista de lo anterior, no tengo la menor duda de que la cosa juzgada está más relacionado con el non bis in idem, de ahí su ubicación en la parte dogmática de la Carta Fundamental, aunque como instituto que garantiza la seguridad jurídica y, por consiguiente, la paz social se extiende a todas las materias, pero no como un derecho fundamental. Por último, y con el mayor respeto para la mayoría, considero que la distinción que se hace entre la cosa juzgada constitucional y la ordinaria, no se deriva del texto constitucional, pues si esa hubiese sido la intención del constituyente, originario o derivado, así lo habría expresado; más bien, por la época y el contexto en que se redactó el numeral 42 y se hizo la reforma al artículo 10 para crear la Sala Constitucional y jurisdicción constitucional, cuando se hace referencia a la cosa juzgada se hace de forma genérica aplicable a todos los procesos-, y no a uno específico, y mucho menos a los procesos constitucionales de garantías. Por las razones apuntadas, declaro sin lugar el presente recurso de amparo, como en efecto se hace.
Pull quotesCitas destacadas
"Dado que se comprueba que el proyecto de industrialización del Tajo Meco cuenta con todos los permisos debidos (viabilidad ambiental, permiso de uso de suelo, permiso de construcción, permiso sanitario de funcionamiento, patente comercial), y dado que no se comprueba que dicha actividad sea o será un foco de contaminación ambiental, no existe mérito para acoger este recurso."
"Because it has been established that the Tajo Meco industrialization project holds all required permits (environmental approval, land-use permit, construction permit, sanitary operating permit, and business license), and because it has not been shown that the activity is or will become a source of environmental pollution, there are no grounds for granting this proceeding."
Cita del Voto No. 4428-2011
"Dado que se comprueba que el proyecto de industrialización del Tajo Meco cuenta con todos los permisos debidos (viabilidad ambiental, permiso de uso de suelo, permiso de construcción, permiso sanitario de funcionamiento, patente comercial), y dado que no se comprueba que dicha actividad sea o será un foco de contaminación ambiental, no existe mérito para acoger este recurso."
Cita del Voto No. 4428-2011
"Aclararon, que, en ningún momento, evaluaron si el funcionamiento de la cementera era o no una actividad contaminante, sino los requisitos para el otorgamiento de la licencia constructiva señalada."
"They clarified that at no time did they evaluate whether operation of the cement plant was or was not a polluting activity, but rather the requirements for granting the construction license in question."
Informe de las autoridades recurridas
"Aclararon, que, en ningún momento, evaluaron si el funcionamiento de la cementera era o no una actividad contaminante, sino los requisitos para el otorgamiento de la licencia constructiva señalada."
Informe de las autoridades recurridas
"Indicaron, que el análisis que se hizo con relación a la actuación formal municipal impugnada, se limitó al de la mera legalidad y no al de constitucionalidad, el que está circunscrito, en exclusiva, a la Sala Constitucional."
"They stated that the review of the challenged formal municipal action was limited to ordinary legality and not constitutionality, the latter being exclusively reserved to the Constitutional Chamber."
Informe de las autoridades recurridas
"Indicaron, que el análisis que se hizo con relación a la actuación formal municipal impugnada, se limitó al de la mera legalidad y no al de constitucionalidad, el que está circunscrito, en exclusiva, a la Sala Constitucional."
Informe de las autoridades recurridas
"La cosa juzgada, con sus efectos de inmutabilidad e inimpugnabilidad, impide volver sobre lo que se ha decidido."
"Res judicata, through its effects of immutability and immunity from challenge, prevents reopening what has already been decided."
Voto del magistrado Fernando Castillo Víquez
"La cosa juzgada, con sus efectos de inmutabilidad e inimpugnabilidad, impide volver sobre lo que se ha decidido."
Voto del magistrado Fernando Castillo Víquez
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Res. Nº 2014-012825 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fifteen hours and five minutes on seis de agosto de dos mil catorce.
Amparo action (recurso de amparo) filed by MARCO MÉNDEZ FONSECA, holder of identity card No. 1-773-487, on behalf of COMERCIALIZADORA DE CONCRETO Y ASFALTO COMCOAS SOCIEDAD ANÓNIMA, corporate identification No. 3-101-473082, against EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA.
RESULTS:
It maintained that SETENA granted the corresponding environmental approval (viabilidad ambiental) for the cement-grinding project, the Ministry of Health granted the land-use permit (permiso de uso de suelo) and operating permit (permiso de funcionamiento), and the Municipalidad de Alajuela approved the land use for construction, the construction permit (permiso de construcción), the commercial land use, and the business license (patente comercial). It questioned whether the respondent Tribunal intended to require environmental approval and all the aforementioned permits to be obtained for each of the buildings comprising the cement-grinding facility. It asserted that, from the time the project was submitted for approval by the Municipalidad de Alajuela, it was presented as a grinding facility for the production and packaging of cement for subsequent sale. It stated that it was described in this manner in the decision through which SETENA granted environmental approval, in the installation permit, in the construction permit, in the operating permit, and in the plans themselves submitted to the Municipalidad de Alajuela, which state “CEMENT GRIN5ING SITE DESIGN” and list all the structural, electrical, and mechanical works comprising the cement-grinding facility (raw-material silos, mill, mill and finished-product silos, conveyor belt carrying the material to the mill, among others).
It mentioned that those plans had been endorsed (visados) by the Municipalidad de Alajuela since December 2008. It argued that those same arguments were rejected by the Constitutional Chamber in Judgment No. 4428-2011, which stated as follows: “Given that it has been established that the Tajo Meco industrialization project has all the required permits (environmental approval, land-use permit, construction permit, health operating permit, and business license), and given that it has not been established that this activity is or will be a source of environmental pollution, there are no grounds for granting this amparo action (recurso).” It added that the closure order issued by the respondent Tribunal contravenes the company’s acquired rights (derechos adquiridos) to conduct the commercial activity of selling cement, which was authorized through the commercial land use and the corresponding business license.
It mentioned that those permits are final and in force and must continue to have effect unless annulled after an administrative proceeding (procedimiento administrativo) guaranteeing the respondent company’s rights to a defense and due process (debido proceso). It argued that, to date, the Municipalidad de Alajuela has not initiated any proceeding aimed at annulling that land use and business license. It alleged that the cited Tribunal cannot prevent a commercial activity by ordering the closure of works that have already been built and for which taxes have been paid, without having afforded an opportunity to present arguments and offer evidence. This, it stated, is because the appeal decided by that Tribunal was filed solely against the extension of the construction permit. It indicated that the closure order at issue is not proportionate to the objectives pursued. It mentioned that the most burdensome measure was applied to remedy alleged inconsistencies in the reassessment process (proceso de retasación) for certain works.
It stated that, in decision No. 18946 of 29 de septiembre de 2010, through which the business license was granted to COMCOAS, the Patent Activity Coordinator of the Municipalidad de Alajuela determined that the application submitted for those purposes had fulfilled all the required conditions. It argued that this means that the cited municipal government granted all municipal permits for the production and sale of cement after verifying the approved environmental permits. It maintained that the respondent Tribunal cannot contradict the rulings of the Constitutional Chamber in the above-cited judgments, in which it ruled on the same facts. It stated that the foregoing violates article 13 of the Ley de Jurisdicción Constitucional. It alleged that the cited Tribunal argues that, in the case at issue, there is no substantive res judicata (cosa juzgada material) regarding the Constitutional Chamber’s findings.
It maintained that the Tribunal exceeded its authority, analyzed each and every permit granted to COMCOAS by other administrative entities, and went even further by ruling on the numerous claims raised by Ávila Zumbado against the installation and operation of the grinding facility, which had themselves already been decided by the Constitutional Tribunal. It stated that, in decision No. 410-2011, the respondent Tribunal made no reference to any circumstance arising after the cement-grinding facility began operations that would support a presumption of harm to the environment or health. It indicated that the decision at issue, contrary to the Constitutional Chamber’s ruling, made a series of assertions concerning pollution from dust or waste, the existence of a cement factory, the Colima groundwater aquifer, the requirement of an environmental impact study (estudio de impacto ambiental), the existence of the required technical studies, compliance with the principle of public participation (principio de participación ciudadana), and the traffic-impact study (estudio de impacto vial).
It asserted that there are technical findings endorsed by the Constitutional Tribunal establishing that operation of the cement-grinding facility respects the rights to health and to a healthy environment. It reiterated that there is no serious risk to the environment or to the health of the nearby population that would justify closing the cement-grinding facility. It charged that the respondent Tribunal did not base its assertion on actual facts or technical studies, but solely on fabrications that deprive the rights acquired by the petitioner company of any substance. It mentioned that, for the Constitutional Chamber, there is no doubt regarding the harmlessness of the cement-production and sales process at the COMCOAS plant. It stated that the Chamber based its judgment on technical studies and inspections conducted by the Ministry of Health and on an analysis of the permits lawfully granted by the various administrative entities.
It stated that the petitioner company has conducted chemical analyses establishing that the cement-production process neither pollutes nor endangers the environment or human health. Specifically, it identified two studies establishing that the use of clinker as a raw material does not cause pollution and that the company has a system capable of retaining airborne particles from the process. It considered the fundamental rights enshrined in articles 34 and 39 of the Political Constitution to have been violated. As an interim measure (medida cautelar), it requested suspension of the order closing the works comprising the COMCOAS grinding facility. It maintained that closing those works means that the plant will be unable to produce cement and, consequently, sell it; the contracts of the people working at the site will be terminated; the raw material in inventory will be damaged; the company will be unable to supply cement to three hundred customers; several contracts will be breached; the company will suffer economic harm; the company’s entire supply and distribution chain will collapse; the price of cement will increase nationwide; domestic and foreign investment will be adversely affected; the community of San Rafael de Alajuela will suffer direct harm; and opportunities for new jobs will be lost. It further requested that administrative decision No. 410-2011, issued by the Third Section of the Administrative Litigation Tribunal, be set aside.
However, they stated that the closure order (No. 006-2010 of 11 de enero de 2010) and the aforementioned compliance notice (prevención) (No. 002-2010 of 13 de enero de 2010) not only were not annulled but, on the contrary, were upheld in subsequent official letters (Nos. MA-PCFU-0060-2010, MA-PPCIA-0164-2010, MA-PCFU-0096-2010, MA-PCFU0060-2010 and MA-PCFU-096-2010). They noted that the most surprising aspect of the situation is that, despite the existence of those closure orders, to date the cement plant has not only been fully erected but has also been operating since octubre de 2010. They added that a detailed review of the case file revealed serious irregularities in the granting of the cement plant’s construction permit. Regarding the environmental impact study (estudio de impacto ambiental), they indicated that it was required because of the type of activity involved, insofar as it entailed the construction and commissioning of a cement plant.
They stated that, under the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General de los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental), the cement plant is classified as an activity with moderately high potential environmental impact. They noted that this requirement must be satisfied before any permit or authorization is granted by the municipal authority. They indicated that “(…) given that the record contains an Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental), an assessment intended for projects with moderately low environmental impact (sic), the municipal authorities were required to demand the appropriate study, because, for purposes of granting the required construction permit before commencement of the works, the environmental viability (viabilidad ambiental) approved on the basis of an Environmental Management Plan was insufficient, thereby seriously exposing the municipality to liability for disregarding this requirement (the environmental impact study prior to the granting of any municipal permit or authorization), in open contravention of the urban-planning and environmental legal framework (…)”.
They maintained that the respondent Court did not assess SETENA’s conduct, but rather the municipality’s conduct, which failed to discharge its duty of care and environmental protection. They stated that considerable doubt remains as to whether the construction of this project may have affected the site’s hydrogeological conditions, because it is located near the Acuífero Colima Superior del Río Virilla and was built in an area previously exploited by Constructora Tajo Meco S.A.. They asserted that this was not the decisive factor in annulling the Mayor’s decision, but rather the cumulative effect of several legal omissions and irregularities in the proceedings brought before the Court. They added that the record contains no traffic-impact study (estudio de impacto vial), as required for all industrial activities. They further stated that the submitted construction plans (planos constructivos) do not bear an approval or technical aeronautical-navigation study for the project from Aviación civil, as required under the Convenio de Aviación Civil and the Reglamento Aeronáutico Costarricense.
They argued that the violation of the maximum height permitted by Aviación Civil was likewise not taken into account. They indicated that no water supply is available for industrial use. Regarding this last point, they stated that, irrespective of the methodology or process used to manufacture cement, the fact remains that the developers stated that water was needed to cool the mill, which is indeed an industrial use. They argued that the record shows only consumption for administrative-office use supplied by the Asada de San Rafael, with the service billed under the residential category. They also noted that the project in question lacks stormwater-discharge permits (permisos de desfogue de aguas pluviales). They stated that, likewise, the record does not establish that the project—and specifically all of its construction plans—received approval from the Colegio Federado de Ingenieros Químicos y Profesionales Afines.
They asserted that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados also failed to exercise this oversight. Furthermore, they clarified that land-use certificate (certificado de uso de suelo) No. 1244/PU/U/08 issued at 08:37 hrs. on 31 de julio de 2011 by the Coordinador de Planificación Urbana does not cover clinker-grinding, cement-packaging, and cement-marketing activities on the property concerned, but only a construction-aggregate plant. They stated that the document makes no reference whatsoever to the installation of a clinker-processing and cement-packaging industrial project, and that technical criteria distinguish the two activities, namely, a construction-aggregate plant and a cement plant. They indicated that the appellant advised the respondent Court that the municipal authorities had erred in issuing that land-use certificate. However, they stated that no appeal was filed against that “mistake.” They added that it was not established that the clinker-grinding, cement-packaging, and cement-marketing project in question was classified as “light industry.” On the contrary, they asserted that, under the Reglamento General de los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, the project is classified as an activity with moderately high potential impact; accordingly, the Reglamento de Zonificación Parcial de las Áreas Industriales del Gran Área Metropolitana, to which Article 129 of the Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del cantón de Alajuela in turn refers, provides that cement plants—regardless of the type of process used in their operation—may be located only in areas classified as category-three industrial zones, which are reserved exclusively for Ochomogo, Coris and Ciruelas.
They argued that the identified omissions concern substantive, rather than formal, requirements of the urban-planning and environmental legal framework and therefore cannot be cured, validated, or converted, pursuant to Articles 187, 188 and 189 of the Ley General de la Administración Pública. They stated that not all requirements established by the legal framework for the construction and commissioning of a cement plant had been met, and that the operating permit issued by the Ministerio de Salud was insufficient to legalize the project. They argued that it is abundantly clear that the Municipalidad de Alajuela exercised its oversight and enforcement functions in an inadequate and negligent manner. They stated that it had been made clear that “(…) the land use on which the works purportedly relied is inconsistent with the structure that was erected; the plans lacked approval from all competent entities whose approval is legally required for this type of project; moreover, the operating license (patente de funcionamiento) was granted after the actions considered in these proceedings and therefore cannot be taken into account in deciding this matter; and it is clarified that it was not assessed by this Court (…)”.
They asserted that, in light of the foregoing, the respondent Court concluded that the challenged decision lacked all the substantive elements of an administrative act (elementos materiales del acto), namely grounds, content, and purpose, thereby warranting a declaration that it was vitiated by absolute nullity (nulidad absoluta). They stated that “(…) the Mayor based its adoption on false factual and legal premises, misrepresented the reality of the facts underlying his decision through gross misinterpretations of technical reports from both the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos and the responsible professionals employed by that local government entity, and disregarded the actual content of the municipality’s own actions, particularly land-use certificate 1244/PU/U/08 (…) and construction permit 1090/SPU/08 (…); this led to the issuance of an act whose content is not permitted under the urban-planning legal framework, namely, the ‘reassessment’ (retasación) of a previously granted construction permit so as to include works not covered by a prior authorization, while dispensing with minimum essential requirements (…) applicable to every construction permit, which constitutes the content (substantive element) of the challenged decision.
Obviously, because the grounds and content are unlawful, the purpose is likewise unlawful—in this case, the purported regularization of works erected without the respective permit and prior oversight by the municipal authorities—which was characterized as a clear misuse of power (desviación de poder) (…)”. Regarding the proportionality of the measure ordering closure of the works, they explained that there is no procedure for reassessing construction works, nor does the municipal legal framework provide any procedure for expanding previously granted construction permits. They stated that, in such cases, the corresponding construction permit must be applied for. They noted that, where structures have been erected without the respective permit, the legal framework establishes a procedure for regularizing the situation in accordance with the procedure set forth in the Decreto- Ley de Construcciones (Articles 93 et seq.), which municipalities are required to follow.
They explained that this procedure requires municipal authorities to halt the work and affix the corresponding closure seals, in order to grant the regulated party a reasonable period of thirty days to regularize its situation or, in other words, to submit its application to the municipality after satisfying all urban-planning and environmental requirements. They added that, in the event of noncompliance, the administration is authorized to issue a second compliance notice within a period it determines and, finally, if that notice is not complied with, demolition of the structure is authorized at the offender’s expense. They indicated that, if the situation is regularized, payment of a fine is required in addition to payment of the corresponding permit fee. They clarified that this is what the municipal authorities of Alajuela attempted to do through the aforementioned closure order and compliance notice in order to regularize the situation.
For this reason, they stated that it is inexplicable that, to date, the structure has been erected and is operating without the orders having been lifted or annulled. They argued that, given the demonstrated unlawfulness of the Mayor’s conduct, and pursuant to Article 93 et seq. of the Decreto-Ley de Construcciones and the precautionary principle (principio precautorio) in environmental matters, the closure of the works erected in violation of the legal framework was ordered. They noted that “(…) this matter does not involve a proceeding for reassessment of works; moreover, payment of the permit fee and the corresponding fine is insufficient to remedy the serious omissions identified, nor is it true that the works erected and comprising the cement plant are covered by the permit granted through official letter 1090/SPU/08 (…); what this Court did was regularize the situation by remitting the case file to the originating municipality so that it could complete the prescribed procedure (…)”. They requested that the appeal be dismissed.
5514-2011 and 13943-2011. He clarified that, although the Constitutional Chamber stated in Voto No. 11075-2011 that judgments dismissing claims issued by that judicial body do not have the authority of formal or substantive res judicata (cosa juzgada formal o material), it is also true that, on that same occasion, it was stated that the foregoing applies when a different conclusion is reached “on the basis of other evidence.” He maintained that the Constitutional Chamber itself is empowered to change its position or rule differently if new circumstances arise in a case that was previously dismissed. However, he clarified that the present matter does not fall within that situation. He asserted that the closure order (orden de clausura) is disproportionate and does not reflect the plant’s current circumstances, because the works have already been completed in accordance with the procedures made available to COMCOAS by the Municipalidad de Alajuela and with the commercial land-use authorization (uso de suelo comercial) and business license (patente comercial) granted.
He stated that the plant closure order was not based on the absence of a reassessment process (proceso de retasación), but rather on the finding, pursuant to the precautionary principle (principio precautorio), that the COMCOAS project is an activity posing a “significant potential environmental risk,” which, prior to its construction and subsequent operation, should have had the required technical studies, namely, an environmental impact study (estudio de impacto ambiental). Nevertheless, he clarified that, notwithstanding the foregoing, the Constitutional Chamber stated that it had not been proven, even to the level of reasonable doubt, that the project at issue causes noise or particulate pollution, that the grinding project is a front for an actual cement factory, or that the commitments undertaken as part of the environmental restoration measures, in light of the Regulatory Plan (Plan Regulador), preclude the property’s use for industrial purposes.
He asserted that the COMCOAS grinding project, or Industrialization of the MECO Quarry, has final environmental approval (viabilidad ambiental) lawfully granted by SETENA. He argued that, if SETENA never required an Environmental Impact Study, there was no reason why COMCOAS should have submitted one to the Municipalidad de Alajuela. He maintained that, in Judgment No. 4428-2011, the Constitutional Chamber held that SETENA’s request for a plan rather than a study did not appear irrational or disrespectful of the right to the environment. He stated that, likewise, in Voto No. 5514-2011, the Constitutional Court endorsed the Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental). He mentioned that the traffic impact study (estudio de impacto vial) had been submitted to SETENA in junio de 2010 and determined that the project’s impact on the existing road network was imperceptible. He added that the COMCOAS grinding plant is located in the Central Industrial Zone of San Rafael de Alajuela, where land use for construction is permitted.
He stated that other high-impact, high-risk industries exist in that same area. He noted that, as the Constitutional Chamber stated in Voto No. 4428-2011, the inspections conducted by the Ministerio de Salud concluded that there was no risk to public health or the environment from noise pollution, particulate emissions, unpleasant odors, or stormwater or wastewater discharges. He argued that this situation has not changed, as the protected company (empresa amparada) submitted an analysis to the Ministerio de Salud determining that no pollution is caused by dust-particle emissions. He further stated that on 28 de febrero de 2012, water analysis No. 27022012 from Laboratorio Aqylasa was submitted to the Ministerio de Salud, determining that the water from the well drilled at COMCOAS is fit for human consumption. He further alleged that the respondent Court disregarded the Constitutional Chamber’s finding that, according to a study conducted by SENARA, the project under review did not appear to endanger the Acuífero Colima.
He asserted that the permits for the project at issue were granted by various authorities after the previously established legal procedures had been followed. In that regard, he identified the periods during which COMCOAS obtained permits from various entities (SETENA, Ministerio de Salud and Municipalidad de Alajuela) so that it could begin operations as of 1° de octubre de 2011. Regarding the municipal proceedings, he explained that some official communications opposed the project, while others ultimately approved it. He referred to the problems arising from the involvement of Mayor Joyce Zurcher Blen in the specific matter. He noted that, because municipal officials had conflicting views concerning the construction permit granted to the plant at issue, through Ordinary Session No. 45-2009 of 10 de noviembre de 2009, the Concejo Municipal de Alajuela accepted a recusal (excusa) submitted by the aforementioned mayor from hearing the case under review and also annulled the acts that had curtailed the protected party’s rights.
He further stated that, on that occasion, it was decided to refer the case to the Public Works Committee of the Concejo Municipal so that it could issue an opinion on the manner in which the construction permit had been granted, among other matters. He identified some of the principal conclusions reached by that Committee. He stated that the Concejo Municipal de Alajuela, through that Committee, investigated and resolved the contradictions that had arisen within the Municipalidad de Alajuela regarding the permits granted to COMCOAS. He indicated that, in Voto No. 4428-2011, the Constitutional Chamber stated that the doubts existing within that municipal body had been resolved after the committee tasked with reviewing the construction permit concluded that there was no technical or legal basis for revoking the permit or halting the work. However, he alleged that, in the challenged resolution, the respondent nonhierarchical appellate authority (jerarca impropio) discounted the credibility of the committee’s statements and did not explain why it failed to consider the committee’s findings.
He alleged that the respondent Court considered only isolated official communications opposing COMCOAS. He argued that the Concejo Municipal de Alajuela itself investigated the situation and determined that the appropriate course was to conduct due process (debido proceso) for the additional assessment and collection corresponding to the area not appraised by the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos. He reiterated the requests made in the initial petition for this amparo proceeding (amparo).
by resolution No. DLR-65-2012 at 09:11 hrs. on 25 de junio de 2012. He maintained that, as a result, the aforementioned association was not currently legally represented by any of the persons who signed the memorial submitted to the Chamber on 3 de julio last. He asserted that neither Sergio Ávila nor Erlin Rojas had standing to act on behalf of the aforementioned association or in their personal capacities as passive supporting intervenors (coadyuvantes pasivos). He asserted that the Constitutional Court did have jurisdiction to hear the present proceeding. He also stated that the adverse effects of the challenged act remained in force, to the point that COMCOAS had been forced to close.
Justice Jinesta Lobo drafts the opinion; and,
WHEREAS:
The appellant alleges that, in violation of fundamental rights, the Administrative Litigation Court, Third Section, acting as the municipal nonhierarchical appellate authority (jerarca impropio municipal), by resolution No. 410-2011 at 14:50 hrs. on 31 de octubre de 2011 (when hearing an appeal filed by the President of the Asociación de Desarrollo Integral de San Rafael de Alajuela against the resolution of 9 de junio de 2010, by which the Office of the Mayor of the Municipalidad de Alajuela ordered the issuance of the corresponding resolution to assess the applicable municipal tax on the silo-tower, grinding-tower, and finished-product-building works forming part of the COMCOAS cement-grinding facility), ordered the immediate closure of the additional works erected by that company, which, in its view, were not covered by construction permit No. 1090. He alleges that, through that resolution, the respondent Court arbitrarily disregarded the rulings of the Constitutional Chamber in Judgments Nos. 4428-2011; 5514-2011 and 13943-2011, to the effect that the protected company’s activities did not cause environmental pollution.
He further alleges that the resolution also disregarded vested rights (derechos adquiridos) to conduct the commercial activity of selling cement, which, according to his assertion, had been authorized through commercial land-use approval and the corresponding business license.
By briefs added to the record on 17 de febrero and 25 de julio de 2012, Marco Antonio Aguilar Castro, Nelson Antonio Alvarado Barquero, Alfredo Segura Moya, and others, in their capacity as employees of Comercializadora de Concreto y Asfalto COMCOAS S.A., requested recognition as active supporting intervenors in the present amparo proceeding. The latter asserted that the aforementioned company did not generate any pollution and did not affect their health. They further maintained that the Administrative Litigation Court’s ruling harmed both them and their families because they would be left without employment or daily sustenance. Sergio Ávila Zumbado, in his capacity as President of the Asociación de Desarrollo Integral de San Rafael de Ojo de Agua de Alajuela—by means of the brief filed on 22 de febrero de 2012—requested recognition as a passive supporting intervenor. That representative maintained that the respondent Court had not violated any fundamental right and that, on the contrary, resolution No. 410-2011 merely analyzed the grounds for the illegality of the permit granted to the protected company.
In this regard, numeral 34, paragraph 3°, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides that any person possessing a legitimate interest (interés legítimo) in the proceeding may participate as either an active or passive supporting intervenor. Consequently, pursuant to the aforementioned procedural rule (norma de rito) and in view of the statements made by the aforementioned participants, the requested supporting interventions are admissible. It must additionally be clarified that the appellant’s objection to the requested passive supporting intervention is without merit because, when it was submitted to the record, that is, on 22 de febrero de 2012, Ávila Zumbado’s appointment as President of the Asociación de Desarrollo Integral de San Rafael de Ojo de Agua de Alajuela remained in effect (see briefs submitted to the record).
The following facts relevant to deciding the present amparo proceeding are deemed established:
1. By means of Voto No. 4428-2011 at 10:07 hrs. on 1° de abril de 2011, the Sala Constitucional dismissed an amparo action (recurso de amparo) filed by Sergio Ávila Zumbado, in his capacity as representative of the Asociación de Desarrollo Integral de San Rafael de Ojo de Agua de Alajuela, against the activities carried out by Comercializadora de Concreto y Asfalto COMCOAS S.A. (the case record (los autos)).
2. Through Sentencia No. 5514-2011 at 12:29 hrs. on 29 de abril de 2011, the Tribunal Constitucional dismissed an amparo action filed on behalf of the Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado de San Rafael de Ojo de Agua against COMCOAS S.A. (the case record).
3. By means of Voto No. 13943-2011 at 11:36 hrs. on 14 de octubre de 2011, the Sala Constitucional dismissed an amparo action filed by Harold Alfonso Segura Rojas against the activities carried out by Comercializadora de Concreto y Asfalto COMCOAS S.A. (the case record).
4. Through administrative decision (resolución administrativa) No. 410-2011 at 14:50 hrs. on 31 de octubre de 2011, the Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo granted an appeal (recurso de apelación) filed by the Asociación de Desarrollo Integral de San Rafael de Ojo de Agua against the provisions of the decision of 9 de junio de 2010 issued by the Alcalde de la Municipalidad de Alajuela, which had, in turn, authorized an expansion of the construction permit requested by COMCOAS S.A. On that occasion, the respondent Tribunal (Tribunal recurrido) ordered the following in the operative portion (parte dispositiva) of that administrative decision: “The challenged decision issued by the Alcalde de la Municipalidad de Alajuela at ten o’clock on the ninth of June, two thousand ten, is annulled. By reason of their connection to and as a consequence thereof, the following actions are annulled: a.) insofar as they have a direct bearing on the challenged act: official communications MA-SPU-PR-0161-2010 of the third of May, two thousand ten, from the Subproceso Planificación Urbana, and MA-SPU-0746-2010 of the twenty-fourth of May, two thousand ten, signed by engineer Roy Delgado Alpízar, Director de Planeamiento y Construcción de Infraestructura, and architects Edwin Bustos Ávila, Coordinador de Planificación Urbana, and Marvin Alonso Baberena, Coordinador de la Actividad de Control Constructivo; and b.) insofar as it contains the same error as the annulled act: the resolution adopted by the Concejo de la Municipalidad de Alajuela in item 3-1, Capítulo IV, of ordinary session number 08-10, of the twenty-second of February, two thousand ten.
Pursuant to the precautionary principle (principio precautorio), the immediate closure of the additional works erected in violation of the urban and environmental legal framework (ordenamiento urbano-ambiental) is hereby ordered. The case file (legajo) shall be returned to the originating Municipalidad so that it may repeat and correct the proceedings as indicated in this decision.” (see evidence submitted in the case record).
The question arises whether res judicata (cosa juzgada) is merely an institutional guarantee intended to safeguard constitutional principles and values such as legal certainty, social peace, and social harmony, or whether, under the Constitution of 1949, it also constitutes a fundamental right. Article 42, second paragraph, of the Constitution provides that “The reopening of concluded criminal cases and cases adjudicated with the authority of res judicata is prohibited, except where a petition for review (recurso de revisión) is appropriate.” From a systematic perspective, this constitutional provision is located in Title IV, Sole Chapter, of the Constitution, entitled “Individual Rights and Guarantees”; there is therefore no doubt that our legal system configures res judicata as a clear and undisputed fundamental right situated in the dogmatic part of the Constitution. The sole intrinsic limitation that Article 42, paragraph 2°, of the Constitution itself permits with respect to the fundamental right to enjoy substantive res judicata (cosa juzgada material) once a matter has been decided definitively and immutably is the extraordinary petition for review, when the judgment is manifestly unjust on any of a series of exhaustively enumerated grounds established in the subconstitutional legal framework (ordenamiento infra-constitucional).
It is, however, necessary to distinguish between the right to ordinary-law res judicata (cosa juzgada de legalidad ordinaria) and the right to constitutional res judicata (cosa juzgada constitucional). The former—the right to ordinary-law res judicata—must be invoked and decided before the ordinary-law authorities and the ordinary courts, through the mechanisms provided by the legal system (e.g., the privileged defense of res judicata (excepción privilegiada de cosa juzgada)), because this Tribunal Constitucional lacks jurisdiction to determine whether an ordinary-law matter was or was not decided with the authority of ordinary-law res judicata, given that doing so entails comparing criteria of mere legality. The situation is different with respect to the fundamental right to constitutional res judicata, because it involves establishing the true and precise scope of a constitutional judgment in relation to what was decided in the ordinary-law forum.
In this situation, only the Sala Constitucional has exclusive jurisdiction, to the exclusion of all others, to determine the scope and content of its judgments granting or denying relief (sentencias estimatorias y desestimatorias). It must be borne in mind that constitutional res judicata has special relevance from a constitutional perspective because constitutional-review powers (competencias de fiscalización constitucional) were vested exclusively in the Sala Constitucional, and through its judgments this Tribunal definitively settles and decides, with no possibility of further appeal, whether a fundamental or human right, or a constitutional value, principle, or provision, was violated. Constitutional res judicata has its own particular and special characteristics that distinguish it from ordinary-law res judicata, as follows: a) No appeal whatsoever may be brought against a constitutional judgment, not even an extraordinary petition for review; b) constitutional res judicata extends both to the operative portion (por tanto) and to the recitals or factual and legal reasoning set forth by the Sala Constitucional; c) the effect of constitutional res judicata is not relative—as is the relativity of ordinary-law res judicata—but absolute and general, extending to every legal subject, both those who participated as principal or ancillary parties and those who were not parties to the constitutional proceeding.
In particular, in amparo proceedings (proceso de amparo), through its judgments this Tribunal Constitucional declares ultimately and definitively whether or not there was a threat to or an actual violation of a fundamental or human right. Under this understanding, when the fundamental right to constitutional res judicata is infringed, it may properly be invoked to defend its enjoyment and exercise in the amparo proceeding instituted pursuant to constitutional Article 48 “to preserve or restore the enjoyment of the (…) rights enshrined in this Constitution” other than personal liberty and freedom of movement. The original constituent’s definition of constitutional res judicata as a fundamental right is not a minor or irrelevant matter; on the contrary, it is of the utmost significance from the standpoint of constitutional interpretation (hermenéutica) and application because it enables any person to allege its infringement in amparo proceedings and, consequently, this Tribunal Constitucional has full and absolute jurisdiction to hear and decide that issue through the indicated procedural channel.
Ultimately, constitutional res judicata serves the dual role of a fundamental right and an institutional guarantee of the aforementioned principles and values (legal certainty and social peace), a status it shares with other concepts regulated in the dogmatic part of the Constitution.
The Constitutional Chamber, created through a constitutional amendment to Article 10 of the 1949 Constitution (Ley No. 7128 de 18 de agosto de 1989), exercises constitutional jurisdiction for the protection of liberty (jurisdicción constitucional de la libertad) through habeas corpus and amparo proceedings, and organic constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional orgánica) through the various “constitutional questions” (“cuestiones de constitucionalidad”) (mandatory or optional consultations in a priori constitutional review, actions of unconstitutionality, and judicial consultations in a posteriori constitutional review). In addition, it performs the functions of a Court for conflicts concerning constitutional powers. Such powers were conferred upon the Constitutional Chamber in its capacity as the ultimate and definitive interpreter of the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad), in order to safeguard the principle of constitutional supremacy and its uniform interpretation and application, as well as the validity and full effectiveness of the fundamental rights enshrined in the Constitution and the human rights recognized in public international law instruments (Article 1° of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional)).
For purposes of the present matter, it is important to discern and specify the scope and effects of the judgments issued by the Constitutional Chamber in the amparo proceeding established in Article 48 of the Constitution for the protection and defense of any fundamental or human right, except for personal liberty and freedom of movement, which are protected through habeas corpus. In amparo proceedings, the Constitutional Chamber hears and decides a claim brought to guarantee the enjoyment and exercise of the aforementioned fundamental and human rights that a person believes are under threat of violation or have actually been infringed. In amparo proceedings, the Constitutional Chamber decides in a single instance, and no appeal lies from the judgment issued, a circumstance that reinforces its status as the ultimate and definitive interpreter of the fundamental rights set forth in the dogmatic part of the Constitution and of the human rights recognized in public international law instruments.
Furthermore, as prescribed by Article 7° of the Constitutional Jurisdiction Law, “The Constitutional Chamber has exclusive authority to rule on its own jurisdiction, as well as to hear incidental matters arising before it and related preliminary questions.” The exclusivity granted to it to define its own jurisdiction must be emphasized in the quoted provision; this includes precisely determining the effects and scope of its judgments. The Dictionary of the Spanish Language of the Real Academia records the following meaning of the word “exclusive”: “2. A privilege or right by virtue of which a person or corporation may do something prohibited to others,” and provides the following meaning for the expression “exclusive”: “2. Unique, sole, excluding all others.” No ordinary court or judge applying ordinary law has jurisdiction—on pain of manifestly violating the Constitution and the Constitutional Jurisdiction Law—to determine when or under what circumstances a judgment issued by the Constitutional Chamber has the effects of substantive res judicata (cosa juzgada material) or binding effect upon third parties; such matters must be determined exclusively by the ultimate and definitive interpreter of the Constitution, international human rights law, and the Constitutional Jurisdiction Law.
Any ordinary court or judge applying ordinary law that purports to define such scope violates Articles 9, 10, and 48 of the Constitution by arrogating to itself and usurping, contrary to the Constitution and the law, powers that it does not possess, thereby seriously infringing the constitutional principle of separation of functions, which clearly distinguishes constitutional jurisdiction from jurisdiction over matters of mere legality. In short, every ordinary court or judge applying ordinary law is expressly prohibited from defining, in its own judgments on matters of legality, the scope and effects of a judgment issued by the ultimate and definitive interpreter of the Constitution, which has exclusive jurisdiction to hear and decide constitutional proceedings. The only body empowered by the Constitution and the law to determine the effect of its constitutional judgments is the Constitutional Chamber itself, to the exclusion of every ordinary judicial body.
Within the categories of amparo judgments issued by the Constitutional Chamber, a distinction must be drawn with respect to judgments that dispose of the proceeding without reaching the merits (absolutorias de la instancia), that is, those that do not consider the merits of the matter and resolve it ad limine litis, such as summary dismissals (rechazos de plano) and dismissals on the basis of settled precedent (rechazos por el fondo). In a summary dismissal, the Constitutional Chamber issues no ruling on the merits because it may find the matter manifestly inadmissible or a matter of ordinary legality outside its constitutional jurisdiction; because this type of judgment does not rule on the merits, it does not give rise to res judicata, and the ordinary administrative and judicial bodies must hear and decide the matter. A dismissal on the basis of settled precedent likewise entails no ruling on the merits, because it reiterates prior judgments in which the matter was dismissed as falling outside the jurisdiction of the Constitutional Chamber.
It bears repeating that defining the jurisdiction of the Constitutional Chamber is a matter reserved exclusively to this Constitutional Court, and its precedents do not bind it in the future; consequently, following a more considered assessment or with a newly constituted panel, the Constitutional Chamber could very well assume jurisdiction to hear and decide certain types of matters that it previously dismissed if it determines that they are relevant to the uniform interpretation and application of the Constitution and public international human rights law instruments. With respect to judgments issued in amparo proceedings that do address the merits, a distinction must be drawn between (a) judgments granting relief (estimatorias) and (b) judgments denying relief (desestimatorias). It must also be borne in mind that the granting or denial of the claim asserted in the amparo proceeding may be complete or partial.
Judgments granting relief in whole or in part produce substantive constitutional res judicata and are also binding erga omnes. In most instances, judgments denying relief also produce substantive constitutional res judicata because, after hearing and deciding the claim, the Constitutional Chamber rules out the existence of a violation of a fundamental or human right. Judgments denying relief fail to produce substantive constitutional res judicata solely and exclusively in the exceptional cases in which the Constitutional Chamber finds that the relief sought concerns a matter of ordinary legality and expressly so states; in such cases, the administrative and judicial bodies must decide the matter. These cases are exceptional because, as a general rule, the Constitutional Chamber summarily dismisses matters of ordinary legality; however, there may be cases in which it has some degree of doubt and therefore decides to admit the matter for consideration, and it becomes clear only after the evidence has been gathered that the case concerns a matter of ordinary legality.
This also occurs when the amparo petitioner raises multiple grievances and claims, combining matters of legality with constitutional matters; because the latter are present, the Constitutional Chamber decides to admit the matter, conduct the proceeding, and issue a decision, stating in the judgment that there are several issues of ordinary legality on which it will not rule because they fall outside its jurisdiction. Lastly, it should be noted that this Constitutional Chamber has previously clarified the effects and scope of its judgments in amparo proceedings. Thus, in Voto No. 240-I-95 de las 14:28 hrs. de 10 de mayo de 1995—issued in proceedings to enforce a judgment in an amparo case—and reiterated in No. 5612-95 de las 11:15 hrs. de 13 de octubre de 1995—also issued in an amparo proceeding—it held as follows:
“THE JUDGMENT HAS THE AUTHORITY OF RES JUDICATA (…) the Chamber considers it prudent to make the following observations regarding the force of its judgments. Under the principles derived from Articles 10, 42, 48, 153, and 154 of the Political Constitution, as developed by Articles 11, 12, and 13 of the Constitutional Jurisdiction Law, the judgments issued by the Chamber in matters that it hears are not subject to appeal, have the character of both formal and substantive res judicata, and are also binding erga omnes, producing general effects. This means that our system clearly establishes the judicial character of constitutional decisions, by virtue of their nature as judgments, as defined by the most authoritative constitutional scholarship, and likewise clearly emphasizes their inherent and characteristic effects deriving from their authority as formal and substantive res judicata. Accordingly, constitutional judgments are governed by the general principles of procedural law, and their effects are therefore final and immutable.
Viewed from another perspective, res judicata pertains to the legal and procedural effects of the proceeding, in its declaratory scope, and concerns the impossibility of any judicial body issuing a new ruling on the same matter. Constitutional scholarship states that, ‘once final, the judgment produces its effects and continues to operate indefinitely through all subsequent situations that may be affected by the decision rendered,’ while also stating that the operation of res judicata is subject to certain limits: subjective limits (identity of parties), objective limits (identity of subject matter), and causal limits (the same cause or grounds for the claim); and the judgment produces res judicata effects with respect to all matters decided, even if they were not raised by the parties, or, equivalently, extends to the declarations made by the court in the judgment in relation to the facts presented and the law invoked.”
ITS RELATIVITY WITH RESPECT TO CONSTITUTIONAL RES JUDICATA. As legal scholarship, case law, and positive law have indicated, for res judicata (cosa juzgada) to be deemed to exist in a given case, there must be identity of parties—that is, of the parties participating in the proceeding—identity of subject matter, meaning the claim duly asserted (petitium) and adjudicated, and identity of cause of action, meaning the factual and legal grounds. In this regard, it should be noted that in Judgment No. 4428-2011 of this Constitutional Court, issued at 10:07 hrs. on 1° de abril de 2011, the principal parties in the record of amparo proceeding (proceso de amparo) No. 09-017485-0007-CO were the Asociación de Desarrollo Integral de San Rafael de Ojo de Agua de Alajuela (the petitioner in the amparo), the Alcaldesa de la Municipalidad de Alajuela, and SETENA. The legal representative of Empresa Comercializadora de Concreto y Asfalto S.A. (COMCOAS S.A.) initially entered an appearance in the proceedings (recitals Nos. 8, 11), and by an interlocutory ruling issued by the Reporting Justice at 11:27 hrs. on 28 de junio de 2010, the matter was referred to that company, which was recognized as a principal party to the proceeding from that time onward (recital No. 12, Judgment No. 4428-2011); accordingly, the representative of Empresa Comercializadora de Concreto y Asfalto S.A. responded to the referral (recital No. 18).
With respect to Judgment No. 5514-2011 of this Constitutional Court, issued at 12:29 hrs. on 29 de abril de 2011, the principal parties in the record of amparo proceeding No. 10-002818-0007-CO were the Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado de San Rafael de Ojo de Agua, as petitioner, and the Municipalidad de Alajuela, SETENA, and Comercializadora de Concreto y Asfalto COMCOAS S.A., as co-respondents, who submitted the requested reports (recitals Nos. 3, 4 y 5). In Judgment No. 13943-2011 of this Constitutional Chamber, issued at 11:36 hrs. on 14 de octubre de 2011, the principal parties in the record of amparo proceeding No. 10-008276-0007-CO were Harold Alfoso Segura Rojas, as petitioner, and the Ministerio de Salud, the Municipalidad de Alajuela, and SETENA, as co-respondents. By an interlocutory ruling issued by the Reporting Justice at 10:19 hrs. on 23 de julio de 2010 (recital No. 7°), the amparo proceeding was expanded to include the Presidente del Consejo Municipal, Alcalde Municipal suplente, and Director del Proceso de Planeamiento y Construcción de infraestructura de la Municipalidad de Alajuela.
The attorney-in-fact with full powers of Sociedad Comercializadora de Concreto y Asfalto (COMCOAS S.A.) was recognized as a party, granted a hearing for 5 days, and submitted a report (recital No. 8). It should be noted that Judgment No. 13943-2011 of this Constitutional Chamber reiterated, through direct quotation, some of the rulings set forth in Judgments Nos. 4428-2011 and 5514-2011, particularly those concerning the threat to the environment, water resources, traffic planning, and the health of the residents of the San Rafael de Alajuela area (Considerando II). Lastly, in ruling No. 410-2011, issued by the Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo at 14:50 hrs. on 31 de octubre de 2011, the interested parties were the Asociación de Desarrollo Integral de San Rafael de Ojo de Agua de Alajuela and Comercializadora de Concreto y Asfalto S.A. (COMCOAS S.A.), and the matter under review was a municipal appeal against a ruling issued by the Alcaldía Municipal de Alajuela at 10 hrs. on 9 de junio de 2010.
Based on these observations, it is evident that there was identity of parties between those who participated in the administrative proceedings, specifically at the stage involving exhaustion of administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa) before the Sección Tercera del Tribunal Contencioso-Administrativo acting as the non-hierarchical appellate authority (jerarca impropio), and those who participated in the amparo proceedings before the Sala Constitucional. As is clear from the foregoing details, the identity of parties is beyond all doubt or dispute. In any event, as noted above, because the judgments of the Sala Constitucional, including those issued in amparo proceedings, have binding erga omnes effect (article 13 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional), their effects extend without exception to all legal subjects, including both principal and ancillary parties and all persons who did not participate in the proceeding.
Thus, in constitutional matters, the requirement of absolute and rigid identity of parties is qualified by this extraordinary effect—the absolute and general effect of constitutional res judicata—which differs from that applicable in most ordinary proceedings, where the relativity of res judicata governs; that is, it extends strictly only to principal or ancillary parties—the relative effect of res judicata in the ordinary courts. Identity of subject matter and cause of action will be analyzed specifically in the considerations set forth below.
Before determining whether the fundamental right to the authority of constitutional res judicata was violated through the amparo proceeding, it is first necessary to provide a relevant clarification. It is true that, in Judgment No. 4428-2011, issued at 10:07 hrs. on 1° de abril de 2011, the Sala Constitucional addressed, somewhat contradictorily, the question of whether COMCOAS S.A. required an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) or an Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental), and subsequently stated that this was a technical matter and potentially a matter of legality. Nevertheless, it must be taken into account that, in Judgment No. 5514-2011, issued at 12:29 hrs. on 29 de abril de 2011, the central issue to be resolved was whether, in light of the provisions of constitutional article 50, the activity conducted by COMCOAS S.A. required an Environmental Impact Study. Accordingly, in that judgment, this Constitutional Court adopted a categorical and unequivocal position on that issue.
ENVIRONMENTAL MANAGEMENT PLAN OR ENVIRONMENTAL IMPACT STUDY. In Judgment No. 5514-2011, issued at 12:29 hrs. on 29 de abril de 2011, the Sala Constitucional stated with complete clarity that the project in question, developed by COMCOAS S.A., required an Environmental Management Plan rather than an Environmental Impact Study. Specifically, in reaching that conclusion, the judgment stated—based in turn on SETENA ruling No. 0402-2010—that the project known as “Industrialización Tajo Meco” would consist of a cement factory that would not include clinker production, because the raw materials used to manufacture cement (clinker, gypsum, and pozzolan) would enter the project already processed. Consequently, the project would not have a significant environmental impact but, rather, a moderate one. It was also stated that application of form D1 produced a result of 483 points in the final classification of environmental-impact significance (moderate), which—under the legislation in force—meant that submission of the Environmental Management Plan was necessary to continue the corresponding procedure and obtain environmental clearance (viabilidad ambiental).
Additionally, the constitutional court held on that occasion that no serious and irreversible harm to the environment had been established, given that it was deemed proven that the protected company underwent the assessment required by SETENA in its capacity as a technical body, submitted the requested environmental assessment instrument—namely, the Environmental Management Plan—and, on that basis, was granted the corresponding environmental clearance. Likewise, that judgment stated that the Environmental Management Plan is also an environmental impact assessment instrument (instrumento de evaluación de impacto ambiental) containing a set of alternatives, modifications, and measures specifically intended to prevent, mitigate, correct, compensate for, or restore the environmental risks or impacts of the project, work, or activity. This is supplemented by the subsequent stage involving SETENA’s duty to continue verifying the aforementioned plan and compliance with it, as well as to take the precautions warranted by the circumstances.
Finally, it should be noted that, in Judgment No. 4428-2011, issued at 10:07 hrs. on 1° de abril de 2011, the Sala Constitucional stated that public-participation procedures (procedimientos de participación ciudadana) relate exclusively to Environmental Impact Study processes; therefore, in this case, there was no violation of the provisions of article 9° of the Constitución Política.
Although the respondent authority asserted in the report submitted to this Constitutional Court that administrative decision No. 410-2011 of 31 de octubre de 2011 did not include an analysis of whether or not the cement plant caused pollution, a comprehensive examination of that decision reveals precisely the opposite. In that regard, it has been established that, in decision No. 410-2011, the Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo did assess whether or not the cement plant under review caused environmental pollution, to the extent that it even applied the precautionary principle (principio precautorio) in conducting those assessments. Note, in particular, that the Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo expressly stated the following in recital XIX of that decision, entitled “CONCLUSIONS”: “(…) In light of the foregoing considerations, the inescapable conclusion is that the challenged decision—namely, the decision issued at ten o’clock on nueve de junio del dos mil diez by the Alcalde de la Municipalidad de Alajuela who served in that capacity for this case, Luis Alonso Gutiérrez Herrera—is unlawful, because defects of such gravity have been established that they constitute absolute nullity (nulidad absoluta).
In this regard, because of the legal effects it produces, it authorizes operation of the cement plant without any supporting technical opinion, posing a serious risk to the environment and the health of the population living nearby; pursuant to the precautionary principle, the Municipalidad de Alajuela must therefore be ordered to immediately close the works constructed in serious violation of the urban-planning and environmental legal framework, as explained above (…)” (Emphasis not in the original) (see administrative case file submitted in the proceedings). Specifically, it has been established that the Tribunal Contencioso Administrativo (Sección Tercera) analyzed—on the basis of Article 50 of the Constitution—the environmental feasibility (viabilidad ambiental) of the project undertaken by COMCOAS. It has likewise been established that—contrary to what the Sala Constitucional clearly, expressly, and unequivocally stated in Judgment No. 5514-2011 cited above—the respondent Court asserted in decision No. 410-2011 that the project in question (pursuant to the so-called Reglamento General de los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental and because it was considered to have a “moderately high potential impact” due to the manufacture of concrete, cement, and plaster products) should have had an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental), rather than an Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental), as occurred and as this Constitutional Court noted, before the corresponding construction permit was authorized.
Concurrently, the respondent authority stated that, because the activity carried out by that cement factory is classified under our environmental legal framework as posing a significant potential environmental risk, it should have had all required technical studies “(…) insofar as the potential impairment of fundamental rights is at stake, such as the proper protection of the environment for which the State as a whole is responsible (recognized in Article 50 of the Constitución Política) (…)”. That position was likewise reiterated by the respondent authority when it explained that the environmental impact studies supporting the grant and expansion of the land covered by the quarrying concession awarded to Constructora Meco could not be considered by the Municipalidad de Alajuela to remedy the omission in the processing of the construction permit for the project involving the construction and implementation of the cement factory, because, as expressly stated, it was an initiative with a major environmental impact in the canton, pursuant to constitutional environmental principles, Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, and the Reglamento General Sobre Procedimientos de Impacto Ambiental—Decreto Ejecutivo No. 34849—.
It must also be taken into account that the position adopted in that administrative decision concerning environmental feasibility was reiterated and maintained by the respondent Judge in the report submitted to this Sala in connection with this amparo proceeding (amparo). In the opinion of this Constitutional Court, that situation undoubtedly constitutes a clear violation of the fundamental right to the authority of res judicata (autoridad de la cosa juzgada).
Likewise, notwithstanding the respondent Judge’s assertion in the report submitted to this Sala, the Tribunal Contencioso Administrativo assessed, in administrative decision No. 410-2011 of 31 de octubre de 2011, the alleged pollution caused by dust or particulate emissions at COMCOAS. It must also be taken into account that, although in Judgment No. 4428-2011 of 10:07 hrs. on 1° de abril de 2011 (and subsequently in Voto No. 13943-2011 of 11:36 hrs. on 14 de octubre de 2011), this Sala clearly stated—based on several inspections conducted by the Ministerio de Salud—that no particulate emissions affecting health and the environment had been found at COMCOAS, the respondent Judge, in clear contradiction of this Constitutional Court’s findings, stated in the administrative decision at issue that it was impossible to determine whether pollution from dust or residues was occurring, because that matter should have been assessed before the construction permit was granted. In other words, by making that assertion, the Tribunal Contencioso Administrativo called into question the certainty regarding the matter at issue that the constitutional jurisdiction had clearly established in Votos Nos. 4428-2011 and 13943-2011. On that basis, this Constitutional Court finds that the fundamental right to res judicata has also been violated in this case.
In administrative decision No. 410-2011, the Tribunal Contencioso Administrativo likewise analyzed the alleged environmental pollution as to this particular issue and, in turn, made statements wholly inconsistent with this Constitutional Court’s ruling. A careful examination of the record reveals that the respondent Judge—taking into consideration only the report submitted to the Sala on 5 de julio de 2010 by the Gerente General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento in case file No. 09-017485-0007-CO—stated that there was no certainty whatsoever regarding the danger that the Acuífero de Colima might face as a result of the activity carried out by COMCOAS, because there was no technical expert assessment (pericia técnica) of the area’s actual hydrogeological conditions. That judicial authority emphasized that, on that occasion, the Gerente General del SENARA had informed the Sala that the aquifers’ vulnerability to pollution needed to be reassessed, hydrogeological studies needed to be submitted, and a complete inspection and description of the production process needed to be conducted.
Accordingly, the Judge stated that, without those studies and inspection, it was impossible to assert whether or not the protected company’s activity posed a risk to the area or whether affirmative implementation measures were necessary to mitigate possible damage. Notwithstanding the foregoing, it must be noted that those statements made by the respondent Judge disregard what the Constitutional Court clearly and unequivocally stated in Judgment No. 4428-2011 of 10:07 hrs. on 1° de abril de 2011 (subsequently reiterated in Voto No. 13943-2011 of 11:36 hrs. on 14 de octubre de 2011): that the project developed by COMCOAS does not endanger the Acuífero de Colima. The Sala Constitucional made that latter finding on those occasions based on a new SENARA report dated 1° de septiembre de 2010, added to case file No. 09-017485-0007-CO, which presented the results of an inspection, a hydrogeological study, and a vulnerability analysis conducted on that aquifer, in accordance with the terms stated in the report submitted in July of that same year.
Consequently, based on those results, SENARA concluded that “(…) the site is classified as having LOW hydrogeological vulnerability, with a threat or contaminant load consisting of dry-process cement manufacturing, and therefore the danger is considered low. The protection area of Manantial Potrerillos lies outside the project’s area of influence. SENARA therefore does not object to proceeding with other formalities relating to the ‘COMCOAS’ project, provided that appropriate measures are taken to protect groundwater (quality monitoring),” and, accordingly, as stated, the Sala dismissed the amparo petitions as to this issue. As can be seen with absolute clarity, on this particular issue the Tribunal Contencioso Administrativo once again made statements wholly inconsistent with the findings of the Sala Constitucional, thereby violating the fundamental right to the authority of constitutional res judicata (autoridad de la cosa juzgada constitucional).
XII.REGARDING THE BUILDING PERMIT (permiso de construcción), REGULATORY PLAN (plan regulador), AND TRAFFIC IMPACT STUDY (estudio de impacto vial). The petitioner (recurrente), as representative of COMCOAS S.A., argued that, in issuing administrative decision No. 410-2011 of 31 de octubre de 2011, the Administrative Litigation Court, Third Section (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera), contradicted what the Constitutional Chamber stated—with respect to the building permit, regulatory plan, and traffic impact study—in Judgments Nos. 4428-2011 at 10:07 hrs. on 1° de abril de 2011; 5514-2011 at 12:29 hrs. on 29 de abril de 2011; and 13943-2011 at 11:36 hrs. on 14 de octubre de 2011. He alleges that, although the constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional), on those occasions and based on the evidence gathered, dismissed the petition after examining those matters, the respondent Court—upon examining those matters again—ordered the closure of the protected company.
Notwithstanding the foregoing, this Constitutional Court finds no grounds whatsoever to consider the arguments presented by the protected party (tutelado). First, it must be taken into consideration that this specialized Chamber of the Supreme Court of Justice, through Judgments Nos. 4428-2011, 5514-2011, and 13943-2011, stated that all substantive disputes relating to the permits granted to COMCOAS S.A. to conduct the activity known as “Industrialización Tajo Meco” had to be adjudicated through ordinary legality proceedings (vías de legalidad ordinaria), rather than before this constitutional forum. Thus, in Voto No. 4428-2011 at 10:07 hrs. on 1° de abril de 2011, this Court expressly stated in Considerando III as follows: “(…) all the objections subsequently raised by the petitioner after filing his initial pleading are referred to the ordinary legality proceedings, including those concerning the alleged incompatibility of the land use (uso del suelo) with the intended activity, the scope of the building permit, the inaccuracy of the report issued by the Works Committee of the Municipalidad de Alajuela, the lack of permits for water use, noncompliance with operating hours, the lack of a permit for the gas tank, among others, since all of these matters fall outside the scope of review of this constitutional jurisdiction (…)”.
Likewise, Considerando VII of that judgment provided as follows: “(…) Moreover, if the petitioner believes that any illegality occurred in the granting of the aforementioned permits (…), he must be referred to the ordinary legality proceedings so that he may present his arguments there, rather than before this forum (…)”. For its part, Judgment No. 5514-2011 at 12:29 hrs. on 29 de abril de 2011 stated in Considerando VIII as follows: “(…) It was likewise established that the company does possess the municipal permits required for that purpose and that substantive disputes relating to those permits are matters of legality that are not to be resolved before this jurisdiction (…)”.
It should also be noted that Voto No. 13943-2011 at 11:36 hrs. on 14 de octubre de 2011 reiterated the foregoing arguments. It must further be noted that the Constitutional Court made the same finding with respect to the regulatory plan. Thus, Judgment No. 4428-2011 at 10:07 hrs. on 1° de abril de 2011, specifically in Considerando III, stated as follows: “(…) the following allegations have not been established, even to the level of reasonable doubt (…) that, in light of the Regulatory Plan, the commitments undertaken as part of the environmental remediation measures (medidas de recuperación ambiental) prevent the property from being used for industrial purposes. Although the petitioner argues, based on his interpretation, that the Regulatory Plan prohibits such use, the petitioner is referred to the ordinary legality proceedings, where he may, if he so wishes, pursue this dispute, since this is a matter of legal interpretation that is not to be adjudicated before this forum (…)”.
Likewise, on that occasion, specifically in Considerando VI, it was held that “(…) In any event, the petitioner is referred to the ordinary legality proceedings so that he may continue to pursue his argument that the Regulatory Plan prohibited this type of industry, as stated supra (…)”. This latter position was also reiterated by the constitutional jurisdiction in Voto No. 13943-2011. Finally, regarding the traffic impact study, it should be emphasized that this Chamber lacks jurisdiction—because, as has repeatedly been stated, this is solely a matter of legality—to determine whether the traffic impact study submitted by the protected company—as mentioned in Judgment No. 4428-2011—complies with each and every requirement established by the subconstitutional legal framework (ordenamiento jurídico infraconstitucional) and identified by the respondent Administrative Litigation Court in administrative decision No. 410-2011.
In light of the foregoing considerations, the petitioner may, if he so wishes, resort to ordinary legality proceedings to raise his objections concerning the permits, regulatory plan, and traffic impact study.
Finally, it must be clarified to the protected party that this Chamber lacks jurisdiction—because this is solely a matter of legality—to determine whether the authorities of the Administrative Litigation Court—Third Section—in issuing administrative decision No. 410-2011, also disregarded the vested rights (derechos adquiridos) to conduct the commercial activity of selling cement, which, according to the allegations, was authorized by the land-use designation and the corresponding business license (patente comercial). The applicant (gestionante) may, if he so wishes, raise this objection through ordinary legality proceedings. -
In view of the foregoing, the petition must be partially granted—solely on the ground of a violation of constitutional res judicata (cosa juzgada constitucional)—with the consequences to be specified in the operative part (parte dispositiva) of this judgment.
POR TANTO:
The petition is partially granted solely on the ground of the violation of the fundamental right to the authority of constitutional res judicata. Consequently, administrative decision No. 410-2011 at 14:50 hrs. on 31 de octubre de 2011, issued by the Third Section of the Administrative Litigation Court, is partially annulled, solely and exclusively with respect to its findings concerning the environmental impact study (estudio de impacto ambiental), pollution caused by particle and dust emissions, and contamination of the Acuífero de Colima. The State is ordered to pay the legal costs, damages, and losses caused by the acts on which this ruling is based, the amounts of which shall be determined during enforcement proceedings before the administrative litigation jurisdiction. In all other respects, the petition is dismissed. This decision shall be served PERSONALLY upon Silvia Consuelo Fernández Brenes, or upon whoever holds the position of Judge of the Third Section of the Administrative Litigation Court in her stead. Justice Rueda and Justice Salas provide separate reasons regarding the matters stated in Considerandos IV, V, and VI of the judgment. Justices Armijo, Cruz, and Castillo dissent and would dismiss the petition.- Gilbert Armijo S.
Chief Justice Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Luis Fdo. Salazar A. Alicia Salas T.
Dissenting opinion (voto salvado) of Justices Armijo Sancho and Cruz Castro, authored by the former: With the utmost respect for our colleagues on the Chamber, we disagree with the position adopted by this Constitutional Court in partially granting the amparo petition (recurso de amparo) processed under expediente No. 12-02127-0007-CO, solely on the ground of a violation of the purported fundamental right “to the authority of constitutional res judicata.” It is clear that neither International Human Rights Law nor comparative Constitutional Law has recognized a fundamental right to the procedural principle of res judicata that may be protected by the Constitutional Jurisdiction through an amparo petition. In this regard, it is evident that the principle of res judicata is an entirely procedural safeguard (garantía procesal), observance of which falls exclusively to the Ordinary Jurisdiction (Jurisdicción Ordinaria)—for example, through the privileged defense of res judicata (excepción privilegiada de cosa juzgada)—inasmuch as it concerns a straightforward matter of legality that plainly exceeds the scope of the summary or highly expedited proceedings applicable to the amparo petition provided for in Article 48 of the Constitution, which is intended solely to protect the rights recognized by the Constitución Política and the International Human Rights Instruments applicable in the Republic.
In this respect, constitutional-law scholarship has repeatedly maintained that the activity of the Constitutional Court, as the ultimate and authoritative interpreter of constitutional provisions and as guarantor of fundamental rights, must be grounded in the principle of judicial restraint (principio de la autocontención), thereby avoiding resort to the artifice or subterfuge of inventing fundamental rights to force a particular outcome in this matter or in others in which the Constitutional Chamber, after reviewing an amparo petition, determines that no violation of fundamental rights occurred—particularly with regard to the right to a healthy and ecologically balanced environment—but the situation is later corrected by the Ordinary Jurisdiction, which, based on the broader evidentiary record available in administrative litigation proceedings, concludes that rights were indeed violated.
In this regard, it must be emphasized that the protection of fundamental rights is not the exclusive province of the Constitutional Chamber; the ordinary courts are likewise called upon to protect and defend them. It is no coincidence that the Tribunal Constitucional Español has held on numerous occasions, with respect to the Ordinary Jurisdiction, that the ordinary courts are the first bodies called upon to defend fundamental rights. This, however, is overlooked in the present matter, in which, as explained, a legal fiction is invoked to grant the amparo petition. Thus, although the principle of res judicata does not constitute a fundamental right protectable through the highly expedited proceedings established in Article 48 of the Constitución Política, it must be noted—as this Court has repeatedly held—that only judgments granting relief (sentencias estimatorias) issued by this Constitutional Court produce or possess the authority of formal and substantive res judicata (cosa juzgada formal y material).
In this regard, legal scholarship and the case law of the Constitutional Chamber agree that only judgments of the Constitutional Chamber granting relief in amparo proceedings or constitutional challenges (acción de inconstitucionalidad) produce formal and substantive res judicata. Thus, Article 88, paragraph 1º, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides:
“Judgments declaring a provision or the challenged acts unconstitutional and consequently ordering their annulment shall produce res judicata and remove the provision or act from the legal system.” The content of this provision, which is also applicable, insofar as relevant, to amparo matters, makes clear that an amparo petition or constitutional challenge may be filed again if the matter is dismissed. In this regard, Article 87 ídem provides:
“Decisions denying the challenge must examine all grounds of unconstitutionality alleged in support thereof.
They shall have effect only between the parties in the specific case and shall not produce res judicata. A constitutional challenge may be brought against provisions or acts previously declared constitutional and in different cases or proceedings.” Thus, judgments dismissing claims issued by the Constitutional Chamber, whether in amparo proceedings (amparo) or actions of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), do not produce res judicata (cosa juzgada); rather, the situation that gave rise to the filing of those proceedings may be heard as many times as necessary until the Constitutional Chamber ultimately declares that a right proclaimed in the Constitution or in the International Human Rights Instruments applicable in the Republic has been violated. Thus, if the Chamber dismisses an amparo petition (recurso de amparo), nothing prevents the situation that gave rise to its filing from being heard again by the Chamber itself in a subsequent petition, or by the Ordinary Jurisdiction (Jurisdicción Ordinaria), whether through labor proceedings or before the Contentious-Administrative Jurisdiction (Jurisdicción Contenciosa Administrativa).
Treating dismissals by the Chamber as res judicata would make sense if the amparo petition were subsidiary to the Ordinary Jurisdiction—that is, if it were filed only after all avenues of appeal before the ordinary courts had been exhausted, as is indeed the case in Spain. Since this is not the case under the Costa Rican system, claimants normally bring the same claim before both the Constitutional Jurisdiction (Jurisdicción Constitucional) and the Contentious-Administrative Jurisdiction, where the matter is examined from concurrent perspectives. The former adjudicates possible violations of fundamental rights, while the latter reviews legality—that is, it examines whether the administrative act conforms to the legal system, which logically includes compliance with the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución). It is clear that the Ordinary Courts have also been called upon to protect fundamental rights, including the right to a healthy and ecologically balanced environment, as recognized in Article 50 of the Political Constitution and in various International Instruments.
It is not without reason that, in recent cases, several Justices of the Constitutional Chamber have dissented in environmental amparo proceedings, considering that this right should be protected by the Ordinary Jurisdiction, which has more tools than the Constitutional Jurisdiction to analyze matters of this kind, involving or requiring a complex analysis of rules below the constitutional level. The defense of fundamental rights is therefore one of the powers of the Constitutional Chamber under Article 48 of the Constitution, but it is not vested exclusively in that Chamber.
For that reason, it is clear that a dismissal in no way prevents the situation presented from being heard in a subsequent amparo proceeding or by the Ordinary Jurisdiction, because only judgments granting relief issued by the Constitutional Court produce formal and substantive res judicata (cosa juzgada formal y material). Specifically, this criterion has been followed by the Constitutional Chamber in the following decisions, to mention a few examples: No. 2012-5418 de las 09:05 hrs. de 27 de abril de 2012, No. 2012-6500 de las 10:30 hrs. de 18 de mayo de 2012, No. 2012-4248 de las 08:30 hrs. de 30 de marzo de 2012, No. 2012-3968 de las 08:30 hrs. de 23 de marzo de 2012 y No. 2009-10600 de las 09:10 de 3 de julio de 2009.
Moreover, it must be noted that the position adopted on this occasion by the majority of this Constitutional Court is contradictory: on the one hand, it states that judgments of “dismissal on the merits” (rechazo por el fondo) do not produce formal and substantive res judicata, while on the other, it maintains that “judgments dismissing claims” (sentencias desestimatorias), in which the merits of the matter raised are considered, do produce such an effect. In both the former and the latter, the Constitutional Chamber carefully examines whether fundamental rights were violated in the specific case. What occurs in the former is that the matter is dismissed at an early stage, without the need to request a report from the respondent authority regarding the facts alleged by the claimants in the pleading initiating this amparo proceeding, in view of the Chamber’s settled case law. This in no way means that the Chamber does not carefully examine the case. Quite the contrary: it assesses the matter and concludes, as in any judgment dismissing a claim, that no violation of rights occurred.
For these reasons, we dissent, deny the petition in all respects, and categorically reject the existence of a fundamental right to constitutional res judicata.
Gilbert Armijo S.- Fernando Cruz Castro.- Case file: 12-02127 COMCOAS.
Justice Rueda and Justice Salas, in an opinion drafted by the former, provide separate reasons regarding the matters stated in recitals (considerandos) IV, V and VI of the judgment.
We, the undersigned, agree that the principle of constitutional res judicata was violated in the case under examination (sub examine). We also reiterate the judgment’s statement that the matter heard in this petition and ruled upon does not concern a judicial decision, review of which is excluded from amparo proceedings pursuant to Article 30(b) of the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional); rather, the challenged act is an administrative ruling issued by the respondent Court in its capacity as a nonhierarchical appellate authority (jerarca impropio).
Having clarified the foregoing, we also agree that there is a right to constitutional res judicata precisely because the Chamber’s judgments, insofar as they are issued by a judicial authority acting as the sole instance in this field (under Articles 10 and 48 of the Constitution), are also protected by Article 42 of the Fundamental Charter and covered by the principle of legal certainty. The Constitutional Chamber was created to guarantee the supremacy of constitutional rules and principles and of International Human Rights Law. These powers were granted to it exclusively by the Constituent Assembly; consequently, it is in principle inadmissible to disregard the substance and scope of its rulings. A contrary position would, on the one hand, entail a serious violation of the principle of legal certainty, insofar as permanent uncertainty would prevail regarding the Constitutional Chamber’s decisions, and, on the other, would seriously harm the efficacy and effectiveness of the constitutional jurisdiction and, with it, its own legitimacy—understood here as society’s conviction regarding the ethical or moral obligation to comply with its judgments.
Indeed, Articles 10 and 48 of the Political Constitution and Article 1 of the Law on Constitutional Jurisdiction assign the Constitutional Chamber the duty to safeguard the supremacy of the Law of the Constitution; thus, if its decisions did not have the force of substantive res judicata (cosa juzgada material), the Chamber would be prevented from fulfilling that constitutional mandate.
Nevertheless, neither the summary nature of certain constitutional proceedings nor the variety of types of normative judgments may be disregarded. Thus, in judgments of summary dismissal (sentencias de rechazo de plano), res judicata concerns compliance with the requirements for admitting matters and the elements by which the Constitutional Chamber defines its jurisdiction. Such matters are unquestionably protected by substantive res judicata, and those determinations cannot be disputed. Likewise, in judgments of dismissal on the merits, the Chamber also issues an opinion reiterating the grounds on which it considers that the matter raised does not violate the individual’s constitutional rights; consequently, substantive res judicata also applies to them. With respect to petitions granting relief (recursos estimatorios), the determination that a constitutional right was violated, together with the legal and factual arguments supporting that determination, plainly has the force of substantive res judicata; otherwise, there would be no legal certainty whatsoever for the protected parties whose constitutional rights, according to the Constitutional Chamber’s assessment, were violated.
That said, in the opinion of the undersigned, as regards the binding force of rulings dismissing claims, res judicata must be defined in light of the context and evidence on which a particular situation was decided because, given the summary nature of amparo proceedings, a case might be dismissed because insufficient evidence was submitted or solely on the basis of reports made under oath, which could well change in a subsequent matter if new evidence were submitted. Considerations of this kind must therefore also be addressed before determining whether substantive res judicata applies. Similarly, for that doctrine to apply, there must be an absolute identity of cause, subject matter, and parties; that identity cannot be qualified by the erga omnes effect of the Chamber’s judgments. Although the Chamber’s judgments have such scope, we do not consider that the principle of substantive res judicata may be asserted against third parties who did not participate in the proceedings when different relief is sought or when there is no identity of cause of action (causa petendi).
Finally, we reiterate that, pursuant to Article 13 of the Law on Constitutional Jurisdiction, the case law and precedents of the constitutional jurisdiction are binding erga omnes, except upon the jurisdiction itself. In all other respects, we agree with the reasons stated in this ruling.
Paul Rueda L. Alicia Salas T.
DISSENTING OPINION OF JUSTICE CASTILLO VÍQUEZ With the utmost respect for those joining the majority opinion, I would dismiss this matter for several reasons, which I shall now explain. First, I begin from the central premise that there is no fundamental right to constitutional res judicata—no provision of the Political Constitution or of an international human rights treaty from which a fundamental subjective right can be derived. Rather, I conceptualize it as an institutional guarantee arising from the principles of certainty and legal certainty; consequently, its scope must be determined through constitutional proceedings for the defense of the Constitution—an action, a constitutional consultation (consulta de constitucionalidad), or a judicial consultation on constitutionality (consulta judicial de constitucionalidad)—and not through an amparo proceeding. I have maintained this position in judgments numbers 13-8178, 13-13807 and 14-3030, all of which involved actions of unconstitutionality.
Furthermore, we cannot overlook the fact that a violation of this doctrine may be alleged by the parties in the corresponding ordinary proceedings. Indeed, Article 66 of the Contentious-Administrative Procedure Code (Código Procesal de lo Contencioso-Administrativo) provides that all defenses on the merits, as well as preliminary defenses, including res judicata, may be raised in the answer to the complaint or counterclaim. Article 298 of the Code of Civil Procedure (Código Procesal Civil), for its part, likewise establishes res judicata as a preliminary defense that may be asserted within the ten-day period for entering an appearance. A violation of res judicata must be alleged through those proceedings, not before the constitutional jurisdiction.
That said, the foregoing does not preclude this Court, in constitutional proceedings for the defense of the Constitution, pursuant to section 7 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, which provides that this Court has exclusive authority to rule on its own jurisdiction, from establishing the scope of the res judicata effect (cosa juzgada) of the judgments it renders in constitutional proceedings for the protection of rights, including amparo proceedings (procesos de amparo). Logically, pursuant to section 13 of that body of law—which embodies the principle that the Constitutional Chamber is the supreme and final interpreter of the Law of the Constitution (values, principles, and rules) and of its jurisdiction—this position is binding on all judges of the Republic, without exception. In plain language, this means that once this Court establishes the res judicata effect of its judgments, ordinary judges have no alternative but to follow its doctrine; otherwise, they could incur disciplinary, civil, and even criminal liability.
There can be no doubt that the res judicata effect of judgments rendered by the Chamber in constitutional proceedings for the protection of rights is a complex issue on which different doctrinal positions exist. Indeed, some authors consider that an amparo judgment has only formal res judicata effect, while others maintain that it has substantive res judicata effect. The first position views amparo as a unilateral, non-adversarial proceeding. There is also an eclectic position, which appears to be gaining ground and emphasizes that whether substantive res judicata applies depends on the ruling contained in the judgment. A review of the case law reveals no judgment of this Court that analyzes the issue in depth and, on that basis, establishes the criteria that ordinary judges must strictly follow. I must acknowledge that, in judgment 240-I-95 at 14:28 on 10 de mayor de 1995, the Constitutional Chamber established the doctrine that its judgments have substantive res judicata authority.
Nevertheless, it held that such authority was subject to certain limits: “(...) subjective limits (identity of parties), objective limits (identity of subject matter), and causal limits (the same cause or grounds for the claim); and the judgment has res judicata effect with respect to all issues decided, even when they were not raised by the parties or, equivalently, it extends to the declarations made by the court in the judgment concerning the facts alleged and the law invoked.” Notwithstanding this position, novel questions have arisen that warrant this Court’s adoption of a position, specifically whether judgments denying relief in constitutional amparo proceedings have substantive res judicata effect and whether, in the case of judgments granting relief, it may be argued that the judgment does or does not have substantive res judicata effect regarding matters not addressed. These and other questions require urgent and thorough consideration by this Court; unfortunately, the matter before us is not the appropriate procedural vehicle.
As a preliminary approach to the issue, I consider that judgments granting relief in whole or in part have substantive res judicata effect with respect to the facts alleged and the law invoked. Judgments denying relief also have substantive res judicata effect with respect to the facts considered and the legal arguments advanced, unless the Constitutional Chamber concludes, in the latter case, that the matter concerns ordinary legality (legalidad ordinaria). The same situation arises when constitutional and legal claims are joined in a single matter, but the Chamber concludes in its judgment that certain issues concern ordinary legality and therefore does not rule on them because they fall outside its jurisdiction. Lastly, it goes without saying that there is no substantive res judicata when a matter is summarily dismissed or dismissed on the merits, in the latter case when the Chamber reiterates precedents in which it dismissed the issue because it fell outside its jurisdiction. In this regard, it also goes without saying that I reserve the right to resolve these points and other related matters when legally appropriate.
This is not the appropriate procedural vehicle for several reasons. First, it would mean that, in the near future, the Constitutional Chamber would have to hear every amparo petition alleging a violation of constitutional res judicata, which would entail allowing amparo against judicial decisions, a jurisdiction expressly denied to it by subsection (b) of section 30 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. Moreover, this would ultimately cause the Court to collapse, doubling or tripling its workload by requiring it to hear every judicial proceeding in which it is alleged that an ordinary judge violated constitutional res judicata.
To the foregoing, we would have to add every case alleging that the Public Administration violated constitutional res judicata, an issue that, under settled case law, has been referred to ordinary proceedings, whether administrative or judicial. If we were to act otherwise, the constitutional judge’s capacity would be overwhelmed, to the detriment of the public interest, particularly the requirement of high-quality constitutional justice.
It might be argued, contrary to my position, that the doctrine of res judicata appears in section 42 of the Fundamental Charter, within its bill-of-rights portion, and is therefore a fundamental right. From my perspective, the reason is that res judicata is a doctrine closely related to non bis in idem. The records of the National Constituent Assembly indicate that it was the Social Democratic caucus that introduced the motion to add the provision concerning non bis in idem and the second paragraph to that constitutional section. In this connection, Deputy Ortiz described the proposed addition as unnecessary because it concerned a matter already well understood and, furthermore, because the Codes of Criminal and Civil Procedure exhaustively enumerated the grounds permitting the review of adjudicated cases (see record n.° 111, article 3, of the records of the National Constituent Assembly). In this regard, the Colombian Constitutional Court reminds us of the following in judgment T 652/96:
“2.2. The principle of res judicata The other ground on which the plaintiff alleges that the rights of the company he represents were violated is that it was tried twice for the same matter; that is, the principle of res judicata was disregarded. The trial judge rejected this argument, asserting that the same matter had never been litigated twice; in other words, the criminal proceeding against Juan Ibáñez for negligent personal injury did not constitute any impediment to Marcos Pavajeau’s subsequently suing Vives Lacouture for non-contractual civil liability (responsabilidad civil extracontractual). At the appellate level, moreover, the issue was barely addressed, since the court stated that ‘res judicata’ is not a fundamental right.
However, because there would be no point in reviewing the reasoning of the trial judgment if the appellate court’s assertion that there is no fundamental right to protect were accepted, this Chamber will begin its analysis by reaffirming the fundamental nature of res judicata. To that end, Article 29 of the Political Constitution and an excerpt from the judgment under review are reproduced below.
“Art.29 - Due process shall apply to all types of judicial and administrative proceedings.
No person may be tried except in accordance with laws existing before the act attributed to that person, before a court or tribunal of competent jurisdiction, and with full observance of the procedures prescribed for each type of proceeding.
(...) Any person accused has the right to a defense and to (...) challenge a conviction, and not to be tried twice for the same act.” (Political Constitution of Colombia, italics added) In this regard, the appellate judgment states:
“On this point, it should be noted that the constitutional principle of non bis in idem is a doctrine pertaining exclusively to criminal procedure, as enshrined in paragraph 4 of Article 29 of the Political Constitution. In civil matters, however, the principle of Res Judicata applies, and it is not enshrined as a fundamental constitutional right (...)
(Superior Council of the Judiciary, Disciplinary Jurisdiction Chamber. Judgment of the eighteenth (18th) day of April, nineteen ninety-six (1996). Justice-Rapporteur Edgardo Maya Villazón)
The following legal question is thus presented: Does the right to due process enshrined in the Constitution encompass the principle of res judicata? Contrary to the position expressed by the Superior Council of the Judiciary, the Court considers that this question must be answered in the affirmative for the following reasons:
For this Court, by contrast, these two concepts mutually imply one another and are inconceivable in isolation. Non bis in idem is a Latin expression meaning ‘not twice for the same matter’; it has been used to prevent a claim resolved by a judicial decision against which no appeal is available from being brought again before another judge. In other words, it means that the same matter must not be decided twice. The term ‘res judicata’ has been coined in a similar sense. Liebman, for example, refers to it as ‘the immutability of the mandate arising from the judgment,’ while for Couture it ‘is the authority and effectiveness of a judicial judgment when there are no means of challenge against it that would permit its modification.’ The links between the concepts under analysis can clearly be seen in both definitions. On many occasions, however, the interpreter or reader need not make any great effort to identify that relationship; there are numerous instances in which legal scholars make it explicit. For example, Víctor de Santo’s important work states:
“The proceeding by which the parties resolve their differences ordinarily culminates in a judgment, with the resulting consequences: the disputed issue may not be litigated again in the same proceeding or in any future proceeding (non bis in idem).
This effect of the judgment, undoubtedly the most important, is known as res judicata and gives rise to two practical consequences: on the one hand, the party against whom judgment was entered, or whose claim was denied, may not relitigate the issue already decided in a new proceeding (negative effect); on the other hand, the party whose right has been recognized by a judgment may seek judicial enforcement without any judge being permitted to refuse to take that decision into account (positive effect).
Res judicata, with its effects of immutability and unappealability, prevents reconsideration of what has already been decided.” (boldface added).
To contemplate the concept of ‘res judicata’ without simultaneously contemplating non bis in idem is practically nonsensical. Therefore, when Article 29 of the Constitution prohibits the State from trying a person twice for the same act, it is referring to both.” b) Bearing the foregoing in mind, it makes no logical sense to assert that one of the cited principles applies in criminal matters and the other in civil matters, since, as already stated, they are not two different principles. It is likely that the principle takes a different form in each of those two areas of law, just as it does in labor or administrative law; but there is no doubt that it is the same principle of law.
In conclusion, the Political Constitution of Colombia includes the protection of “res judicata (cosa juzgada)” as a constituent element of due process (debido proceso); therefore, it constitutes a fundamental constitutional guarantee that, if violated, may be protected through a tutela action (acción de tutela).” The Inter-American Court of Human Rights has also established this relationship between non bis in idem and res judicata; for example, in the Almonacid Arellano Case, it stated as follows:
“154. With regard to the ne bis in idem principle, although it is a human right recognized in Article 8.4 of the American Convention, it is not an absolute right and therefore does not apply when: i) the actions of the court that heard the case and decided to dismiss the proceedings or acquit the person responsible for a violation of human rights or international law were intended to shield the accused from criminal responsibility; ii) the proceedings were not conducted independently or impartially in accordance with the requisite procedural safeguards (debidas garantías procesales); or iii) there was no genuine intention to bring the responsible person to justice. A judgment issued under the circumstances described above gives rise to ‘apparent’ or ‘fraudulent’ res judicata. Furthermore, this Court considers that if new facts or evidence emerge that may enable those responsible for human-rights violations—and, even more so, those responsible for crimes against humanity—to be identified, investigations may be reopened, even if there is a judgment of acquittal having the status of res judicata, because the demands of justice, the rights of the victims, and the letter and spirit of the American Convention override the protection afforded by ne bis in idem.” (THE UNDERLINING AND BOLDFACE ARE OURS).
In view of the foregoing, I have no doubt whatsoever that res judicata is more closely related to non bis in idem, hence its placement in the dogmatic part of the Fundamental Charter, although, as a legal institution that guarantees legal certainty (seguridad jurídica) and, consequently, social peace, it extends to all subject matters, but not as a fundamental right.
Lastly, and with the utmost respect for the majority, I consider that the distinction drawn between constitutional and ordinary res judicata does not derive from the constitutional text, because if that had been the intention of the original or amending constituent authority, it would have said so. Rather, given the time and context in which paragraph 42 was drafted and Article 10 was amended to create the Constitutional Chamber and constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional), the reference to res judicata is made generically and applies to all proceedings—not to any specific type, much less to constitutional rights-protection proceedings (procesos constitucionales de garantías).
For the reasons stated, I dismiss the present amparo appeal (recurso de amparo), as the Court indeed does.
Fernando Castillo V.
Res. Nº 2014-012825 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y cinco minutos del seis de agosto de dos mil catorce.
Recurso de amparo interpuesto por MARCO MÉNDEZ FONSECA , portador de la cédula de identidad No. 1-773-487, a favor de COMERCIALIZADORA DE CONCRETO Y ASFALTO COMCOAS SOCIEDAD ANÓNIMA, cédula jurídica No. 3-101-473082, contra EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA.
RESULTANDO:
Sostuvo, que SETENA otorgó la correspondiente viabilidad ambiental al proyecto de molienda de cemento, el Ministerio de Salud otorgó el permiso de uso de suelo y de funcionamiento y la Municipalidad de Alajuela aprobó el uso de suelo para construcción, el permiso de construcción, el uso de suelo comercial y la patente comercial. Cuestionó, que si es que el Tribunal recurrido pretende que se gestione la viabilidad ambiental y todos los citados permisos para cada uno de los edificios que componen la molienda de cemento. Afirmó, que, desde que el proyecto fue sometido a la aprobación de la Municipalidad de Alajuela, se presentó como una molienda para la producción y empaque de cemento para su posterior comercialización. Indicó, que así se describió en la resolución donde SETENA otorgó la viabilidad ambiental, en el permiso de instalación, en el permiso de construcción, en el permiso de funcionamiento y en los propios planos presentados a la Municipalidad de Alajuela, que señalan “DISEÑO DE SITIO DE MOLI5ENDA DE CEMENTO” y enlistan todas las obras que conforman la molienda de cemento, estructurales, eléctricas y mecánicas (silos de materia prima, molino, molino y silos de producto terminado, banda transportadora del material al molino, entre otras).
Mencionó, que tales planos fueron visados desde diciembre de 2008 por la Municipalidad de Alajuela. Adujo, que esos mismos argumentos fueron desestimados por la Sala Constitucional en la Sentencia No. 4428-2011, al indicar lo siguiente: “Dado que se comprueba que el proyecto de industrialización del Tajo Meco cuenta con todos los permisos debidos (viabilidad ambiental, permiso de uso de suelo, permiso de construcción, permiso sanitario de funcionamiento, patente comercial), y dado que no se comprueba que dicha actividad sea o será un foco de contaminación ambiental, no existe mérito para acoger este recurso.”. Agregó, que la orden de clausura emitida por el Tribunal recurrido contraviene los derechos adquiridos de la empresa a desarrollar la actividad comercial de venta de cemento que le fue autorizada mediante el uso de suelo comercial y la respectiva patente comercial. Mencionó, que tales permisos se encuentran firmes y vigentes y deben de seguir surtiendo efectos, al menos que sean anulados, previa realización de un procedimiento administrativo donde se garanticen los derechos a la defensa y al debido proceso a la empresa recurrido.
Argumentó, que, a la fecha, la Municipalidad de Alajuela no ha iniciado ningún procedimiento tendente a anular dicho uso de suelo y patente comercial. Alegó, que el Tribunal citado no puede impedir una actividad comercial mediante la orden de cierre de unas obras que ya están edificadas y, pagados los impuestos, sin haber concedido la oportunidad de plantear alegatos y ofrecer prueba. Esto, indicó, por cuanto, la apelación que resolvió dicho Tribunal fue planteada, únicamente, contra la ampliación del permiso de construcción. Señaló, que la orden de clausura en cuestión no guarda proporción con los fines perseguidos. Mencionó, que se aplicó la medida más gravosa para subsanar supuestas inconsistencias en el proceso de retasación de unas obras. Indicó, que en la resolución No. 18946 de 29 de septiembre de 2010, por la cual se otorgó la patente comercial a COMCOAS, la Coordinadora de la Actividad de Patentes de la Municipalidad de Alajuela dispuso que la solicitud formulada para tales efectos había cumplido con todos los requisitos exigidos.
Argumentó, que eso significa que la citada corporación municipal otorgó todos los permisos municipales para la producción y comercialización de cemento, previa verificación de los permisos ambientales aprobados. Sostuvo, que el Tribunal recurrido no puede contradecir lo resuelto por la Sala Constitucional en las supra citadas sentencias, donde se pronunció sobre los mismos hechos. Indicó, que lo anterior vulnera lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de Jurisdicción Constitucional. Alegó, que el citado Tribunal argumenta que en el caso en cuestión no existe cosa juzgada material respecto de lo señalado por la Sala Constitucional. Sostuvo, que el Tribunal en mención se excedió de sus competencias, analizó todos y cada uno de los permisos otorgados a COMCOAS por otros entes administrativos y va más allá, al pronunciarse sobre los numerosos alegatos planteados por Ávila Zumbado en contra de la instalación y operación de la molienda, los cuales, a su vez, ya fueron resueltos por el Tribunal Constitucional.
Indicó, que en la resolución No. 410-2011, el Tribunal recurrido no hizo referencia a ninguna circunstancia que haya acaecido después de la entrada en operación de la molienda de cemento, que haga presumir la afectación al medio ambiente o a la salud. Señaló, que en la resolución en cuestión se hicieron, a contrapelo de lo dispuesto por la Sala Constitucional, una serie de aseveraciones relacionadas con la producción de contaminación por polvo o residuos, la existencia de una fábrica de cemento, el acuífero de aguas subterráneas Colima, la exigencia de un estudio de impacto ambiental, la existencia de los estudios técnicos requeridos, el respeto al principio de participación ciudadana y el estudio de impacto vial. Afirmó, que existen criterios técnicos avalados por el Tribunal Constitucional que acreditan que la operación de la molienda de cemento es respetuosa del derecho a la salud y al ambiente.
Reiteró, que no existe grave riesgo al ambiente y a la salud de la población que vive en las cercanías de motive la clausura de la molienda de cemento. Acusó, que el Tribunal recurrido no fundamenta su afirmación en hechos reales ni en estudios técnicos, sino solo en meros inventos que vacían de contenido los derechos adquiridos por la empresa amparada. Mencionó, que para la Sala Constitucional no existe ninguna duda sobre la inocuidad del proceso de producción de cemento y de comercialización en la planta COMCOAS. Indicó, que la Sala fundamenta su sentencia en estudios técnicos e inspecciones realizadas por el Ministerio de Salud y en el análisis de los permisos otorgados, legalmente, por los diversos entes administrativos. Indicó, que la empresa amparada ha realizado análisis químicos que acreditan que el proceso de producción de cemento no contamina ni pone en riesgo el medio ambiente y la salud de las personas.
Señaló, concretamente, dos estudios que acreditan que el uso de la materia prima clinker no produce contaminación y que la empresa posee un sistema capaz de retener las partículas en suspensión del proceso. Estimó lesionados los derechos fundamentales consagrados en los artículos 34 y 39 de la Constitución Política. Solicitó, como medida cautelar, que se suspenda la orden de clausura de las obras que conforman la molienda COMCOAS. Sostuvo, que la clausura de tales obras implica que la planta no podrá producir cemento y, por ende, comercializarlo, la rescisión de contratos para las personas que trabajan en el sitio, el daño de la materia prima en inventario, la imposibilidad de proveer de cemento a trescientos clientes, el incumplimiento de varios contratos, el perjuicio económico a la empresa, el colapso de toda la cadena de abastecimiento y suplencia de la empresa, el aumento del precio del cemento a nivel nacional, la afectación a la inversión nacional y extranjera, el perjuicio directo a la comunidad de San Rafael de Alajuela y la pérdida de oportunidad de nuevos empleos. De otra parte, requirió que se deje sin efecto la resolución administrativa No. 410-2011 emitida por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo.
5514-2011 y 13943-2011. Aclaró, que si bien la Sala Constitucional en el Voto No. 11075-2011 señaló que las sentencias desestimatorias de dicho órgano jurisdiccional no tienen autoridad de cosa juzgada formal o material, lo cierto es que, en esa misma ocasión, se dijo que lo anterior es aplicable cuando se arribe a una conclusión distinta “con sustento en otros elementos probatorios”. Sostuvo, que es la propia Sala Constitucional la que está facultada para cambiar su criterio o resolver de forma diferente si se presentan circunstancias novedosas sobre un caso que ha sido desestimado de previo. Sin embargo, aclaró que el presente asunto no encuadra en dicho supuesto. Afirmó, que la orden de clausura es desproporcionada y no corresponde a la realidad actual de la planta, por cuanto, las obras ya están finalizadas, de conformidad con los procedimientos que proveyó la Municipalidad de Alajuela a la empresa COMCOAS y el uso de suelo comercial y patente comercial otorgadas.
Refirió, que la orden de clausura de la planta no se fundamentó en la inexistencia del proceso de retasación, sino porque, en aplicación del principio precautorio, se consideró que el proyecto de COMCOAS, es una actividad de “riesgo significativo ambiental potencial”, el cual, a su vez, previo a su edificación y posterior funcionamiento, debió de contar con los estudios técnicos requeridos, sea, con el estudio de impacto ambiental. No obstante, aclaró que, pese a lo anterior, la Sala Constitucional afirmó que no se había comprobado, ni siquiera a nivel de duda razonable, que el proyecto en cuestión presente contaminación sónica o por partículas, que el proyecto de molienda sea un disfraz para una verdadera fábrica de cemento, o que los compromisos adquiridos como parte de las medidas de recuperación ambiental, a la luz del Plan Regulador, impidan la utilización de la propiedad como industria.
Afirmó que el proyecto de molienda COMCOAS o de Industrialización del Tajo MECO, cuenta con la viabilidad ambiental firme otorgada legalmente por la SETENA. Adujo, que si la SETENA nunca exigió un Estudio de Impacto Ambiental, porqué motivo COMCOAS debía de haberlo presentado a la Municipalidad de Alajuela. Sostuvo, que la Sala Constitucional, en la Sentencia No. 4428-2011, dispuso que no se observaba irracional o irrespetuoso del derecho al ambiente, el hecho que la SETENA haya solicitado un plan y no un estudio. Indicó, que, igualmente, el Tribunal Constitucional, en el Voto No. 5514-2011, avaló el Plan de Gestión Ambiental. Mencionó, que el estudio de impacto vial fue presentado a SETENA desde el mes de junio de 2010 y en el mismo se determinó que el impacto del proyecto sobre la vialidad existente es imperceptible. Agregó, que la planta de molienda COMCOAS se ubica en la Zona Industrial Central de San Rafael de Alajuela, por lo que el uso de suelo para construcción es permitido.
Refirió, que en esa misma zona existen otras industrias que son de alto impacto y de alto riesgo. Señaló, que, tal y como lo dijo la Sala Constitucional en el Voto No. 4428-2011, las inspecciones realizadas por el Ministerio de Salud concluyeron que no existía riesgo para la salud de la población y para el ambiente, ni por contaminación sónica, ni por emisión de partículas, olores desagradables, derrames de aguas pluviales o residuales. Argumentó, que dicha situación no ha variado, siendo que la empresa amparada presentó al Ministerio de Salud un análisis que determina que no se produce contaminación por emisión de partículas de polvo. Asimismo, refirió que el 28 de febrero de 2012 se presentó ante el Ministerio de Salud el análisis de agua No. 27022012 del Laboratorio Aqylasa, donde se determinó que el agua del pozo perforado en la empresa COMCOAS es apta para el consumo humano. De otra parte, acusó que el Tribunal recurrido hizo caso omiso a lo dispuesto por la Sala Constitucional en el sentido que, a tenor de un estudio realizado por SENARA, no se observó que el proyecto bajo estudio ponga en peligro el Acuífero Colima.
Afirmó, que los permisos del proyecto en cuestión fueron otorgados por diversas instancias, luego de seguir los procesos legales, previamente, establecidos. En ese particular, apuntó los períodos de tiempo en los que COMCOAS fue obteniendo los permisos ante diversas entidades (SETENA, Ministerio de Salud y Municipalidad de Alajuela), para comenzar sus operaciones a partir de 1° de octubre de 2011. En cuanto a los trámites municipales, explicó que hubo oficios contrarios al proyecto y otros que, finalmente, le dieron la aprobación. Aludió, a los problemas que se presentaron por la intervención, en el asunto concreto, de la Alcaldesa Joyce Zurcher Blen. Apuntó, que, en virtud de los criterios encontrados por parte de los funcionarios municipales respecto del permiso de construcción otorgado a la planta en cuestión, por medio de la Sesión Ordinaria No. 45-2009 de 10 de noviembre de 2009, el Concejo Municipal de Alajuela aceptó una excusa formulada por la citada alcaldesa para conocer el caso bajo estudio y, también, anuló los actos que cercenaron derechos a la amparada.
Asimismo, indicó que, en dicha ocasión, se decidió elevar el caso a la Comisión de Obras del Concejo Municipal para que emitiera criterio sobre la forma en la cual fue otorgado el permiso de construcción, entre otros asuntos. Señaló, algunas de las principales conclusiones a las que arribó dicha Comisión. Refirió, que el Concejo Municipal de Alajuela, por medio de dicha Comisión, investigó y resolvió las contradicciones que surgieron a lo interno de la Municipalidad de Alajuela, con respecto a los permisos otorgados a COMCOAS. Indicó, que en el Voto No. 4428-2011, la Sala Constitucional afirmó que las dudas existentes en dicha corporación municipal fueron despejadas, luego que la comisión encargada de revisar el permiso de construcción concluyera que no existe base técnica ni legal para la anulación del permiso o la detención de la obra. Sin embargo, acusó que en la resolución impugnada, el jerarca impropio recurrido le resta credibilidad a lo dicho por tal comisión y no indica porqué motivo no valora lo dispuesto por ésta última.
Alegó, que el Tribunal recurrido sólo tomó en cuenta los oficios aislados contrarios a COMCOAS. Argumentó, que el propio Concejo Municipal de Alajuela investigó la situación y resolvió que lo procedente es que se llevara a cabo el debido proceso para el cobro adicional por el área no tasada por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos. Reiteró, las peticiones formuladas en el escrito de interposición del presente amparo.
mediante resolución No. DLR-65-2012 de las 09:11 hrs. de 25 de junio de 2012. Sostuvo, que, en virtud de lo anterior, en este momento la referida asociación no está representada legalmente por ninguna de las personas que suscribieron el memorial aportado a la Sala el 3 de julio pasado. Afirmó, que ni Sergio Ávila ni Erlin Rojas se encuentran legitimados para actuar en representación de la mencionada asociación, así como, tampoco, en su condición personal como coadyuvantes pasivos. Afirmó, que el Tribunal Constitucional sí tiene competencia para conocer el presente proceso. Asimismo, manifestó que los efectos adversos del acto impugnado continúan vigentes, al punto que COMCOAS se vio obligada a cerrar.
Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,
CONSIDERANDO:
El recurrente aduce que, en contra de los derechos fundamentales, el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, actuando como jerarca impropio municipal, por resolución No. 410-2011 de las 14:50 hrs. de 31 de octubre de 2011 (al conocer de un recurso de apelación formulado por el Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de San Rafael de Alajuela en contra de la resolución de 9 de junio de 2010 por la cual la Alcaldía de la Municipalidad de Alajuela ordenó que se emitiera la resolución respectiva para generar el cobro del impuesto municipal correspondiente a las obras de torre de silos, torre de molienda y edificio de producto terminado que forman parte de la molienda de cemento COMCOAS), dispuso la clausura inmediata de las obras adicionales levantadas por tal empresa, las cuales, según su criterio, no estaban incluidas en el permiso de construcción No. 1090. Acusa, que el Tribunal recurrido, a través de tal resolución, desconoce, arbitrariamente, lo dispuesto por la Sala Constitucional mediante las Sentencias Nos. 4428-2011; 5514-2011 y 13943-2011, en cuanto a que las actividades de la empresa amparada no producen contaminación ambiental.
Asimismo, alega que, mediante dicha resolución, se desconocieron, a su vez, los derechos adquiridos para desarrollar la actividad comercial de venta de cemento, la cual, según se afirma, fue autorizada mediante el uso de suelo comercial y la respectiva patente comercial.
Mediante escritos agregados a los autos los días 17 de febrero y 25 de julio de 2012, Marco Antonio Aguilar Castro, Nelson Antonio Alvarado Barquero, Alfredo Segura Moya y otros, en su condición de empleados de la Comercializadora de Concreto y Asfalto COMCOAS S.A., solicitaron que se les tuviera como coadyuvantes activos del presente proceso de amparo. Estos últimos aseveraron que la citada empresa no genera contaminación alguna y no les afecta su salud. Asimismo, sostuvieron que lo dispuesto por el Tribunal Contencioso Administrativo les perjudica tanto a ellos como a sus familias, por cuanto, se quedarán sin trabajo y sin sustento diario. De otra parte, Sergio Ávila Zumbado, en su condición de Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de San Rafael de Ojo de Agua de Alajuela -a través del escrito presentado el 22 de febrero de 2012-, requirió que se le tuviera como coadyuvante pasivo.
Dicho representante, sostuvo que el Tribunal recurrido no ha vulnerado ningún derecho fundamental y que, por el contrario, en la resolución No. 410-2011, únicamente, se analizaron los motivos de la ilegalidad del permiso otorgado a la empresa amparada. Sobre este particular, el numeral 34, párrafo 3°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, estipula que quien posea un interés legítimo en el proceso puede intervenir, sea en su perfil activo o pasivo, como coadyuvante. En consecuencia, en virtud de lo dispuesto en la norma de rito supra señalada y lo expuesto por los mencionados intervinientes, resultan admisibles las referidas coadyuvancias. Adicionalmente, resulta menester aclarar que no es de recibo la oposición planteada por el recurrente a la coadyuvancia pasiva formulada, dado que, cuando ésta fue presentada a los autos, sea, el 22 de febrero de 2012, el nombramiento de Ávila Zumbados como Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de San Rafael de Ojo de Agua de Alajuela se encontraba vigente (ver escritos aportados a los autos).
De relevancia para dirimir el presente recurso de amparo, se tienen por acreditados los siguientes:
1. Mediante el Voto No. 4428-2011 de las 10:07 hrs. de 1° de abril de 2011 , la Sala Constitucional declaró sin lugar un recurso de amparo formulado por Sergio Ávila Zumbado, en su condición de representante de la Asociación de Desarrollo Integral de San Rafael de Ojo de Agua de Alajuela, en contra de las actividades desarrolladas por la empresa Comercializadora de Concreto y Asfalto COMCOAS S.A. (los autos).
2. A través de la Sentencia No. 5514-2011 de las 12:29 hrs. de 29 de abril de 2011, el Tribunal Constitucional desestimó un recurso de amparo interpuesto a favor de la Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado de San Rafael de Ojo de Agua, en contra de la empresa COMCOAS S.A. (los autos).
3. Mediante el Voto No. 13943-2011 de las 11:36 hrs. de 14 de octubre de 2011 , la Sala Constitucional declaró sin lugar un recurso de amparo planteado por Harold Alfonso Segura Rojas contra las actividades desarrolladas por la empresa Comercializadora de Concreto y Asfalto COMCOAS S.A. (los autos).
4. A través de la resolución administrativa No. 410-2011 de las 14:50 hrs. 31 de octubre de 2011, la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo declaró con lugar un recurso de apelación formulado por la Asociación de Desarrollo Integral de San Rafael de Ojo de Agua en contra de lo dispuesto en la resolución de 9 de junio de 2010, dictada por el Alcalde de la Municipalidad de Alajuela y, a través de la cual, a su vez, se autorizó ampliar el permiso de construcción solicitado por la empresa COMCOAS S.A.. En dicha oportunidad, el Tribunal recurrido dispuso lo siguiente en la parte dispositiva de la referida resolución administrativa: “Se anula la resolución impugnada, de las diez horas del nueve de junio del dos mil diez, dictada por el Alcalde de la Municipalidad de Alajuela. Por conexidad y consecuencia, se anulan las siguientes actuaciones: a.) en tanto tienen incidencia directa con el acto impugnado: los oficios MA-SPU-PR-0161-2010, del tres de mayo del dos mil diez, del Subproceso Planificación Urbana y MA-SPU-0746-2010, del veinticuatro de mayo del dos mil diez, suscrita por el ingeniero Roy Delgado Alpízar, Director de Planeamiento y Construcción de Infraestructura y los arquitectos Edwin Bustos Ávila, Coordinador de Planificación Urbana y Marvin Alonso Baberena, Coordinador de la Actividad de Control Constructivo; y, b.) en tanto incurren en el mismo error del acto anulado: el acuerdo adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Alajuela en el inciso 3-1, Capítulo IV, de la sesión ordinaria número 08-10, del veintidós de febrero del dos mil diez.
En aplicación del principio precautorio, se ordena la clausura inmediata de las obras adicionales levantadas con infracción del ordenamiento urbano-ambiental. Se ordena la devolución del legajo a la Municipalidad de origen para que reponga y subsane los procedimientos según lo indicado en esta resolución.” (ver pruebas aportadas a los autos).
Surge la interrogante de si la cosa juzgada es meramente una garantía institucional para asegurar principios y valores constitucionales como la seguridad o certeza jurídicas, la paz y armonía social o si en el caso de la Constitución de 1949, también, tiene la condición de derecho fundamental. El artículo 42, párrafo segundo, de la Constitución preceptúa que “Se prohíbe reabrir causas penales fenecidas y juicios fallados con autoridad de cosa juzgada, salvo cuando proceda el recurso de revisión”. Este precepto constitucional se encuentra, desde una perspectiva sistemática, emplazado en el Título IV, Capítulo Único de la Constitución que se denomina “Derechos y garantías individuales”, por lo que no existe duda que nuestro ordenamiento jurídico configura la cosa juzgada como un claro e indiscutido derecho fundamental ubicado en la parte dogmática. El único límite intrínseco que admite el propio ordinal 42, párrafo 2°, de la Constitución al derecho fundamental a gozar de la cosa juzgada material cuando el asunto ha sido resuelto de manera definitiva e inmutable es el recurso extraordinario de revisión cuando la sentencia, por una serie de causales taxativas previstas en el ordenamiento infra-constitucional, resulta notoriamente injusta.
Empero, es necesario distinguir entre el derecho a la cosa juzgada de legalidad ordinaria y el derecho a la cosa juzgada constitucional. El primero -derecho a la cosa juzgada de legalidad- debe ser invocado y resuelto ante las instancias de legalidad ordinaria y los tribunales comunes, mediante los cauces que prevé el ordenamiento jurídico (v. gr. excepción privilegiada de cosa juzgada), puesto que, no es competencia de este Tribunal Constitucional determinar cuando un asunto de legalidad ordinaria fue resuelto o no con autoridad de cosa juzgada de legalidad ordinaria, dado que, se trata de cotejar criterios de mera legalidad. Distinto sucede tratándose del derecho fundamental a la cosa juzgada constitucional, por cuanto, se trata de establecer los verdaderos y exactos alcances de una sentencia constitucional respecto de lo que ha sido resuelto en la sede de la legalidad ordinaria. En esta hipótesis sólo la Sala Constitucional tiene competencia ±exclusiva y excluyente- para determinar los alcances y contenido de sus sentencias estimatorias y desestimatorias.
Debe tomarse en consideración que la cosa juzgada constitucional tiene una especial relevancia desde la perspectiva constitucional, por cuanto, las competencias de fiscalización constitucional le fueron exclusivamente atribuidas a la Sala Constitucional y este Tribunal en sus sentencias zanja y dirime, definitivamente, sin posibilidad de ulterior recurso, si fue quebrantado o no un derecho fundamental, humano o bien un valor, principio o precepto constitucional. La cosa juzgada constitucional tiene singularidades propias y especiales que la distinguen de la cosa juzgada de legalidad, que son las siguientes: a) No cabe ningún recurso, ni siquiera el extraordinario de revisión contra una sentencia constitucional; b) la cosa juzgada constitucional se extiende a la parte dispositiva (por tanto) como a la parte considerativa o razonamientos de hecho y de derecho expuestos por la Sala Constitucional; c) la eficacia de la cosa juzgada constitucional no es relativa ±relatividad de la cosa juzgada de legalidad- sino absoluta y general, se extiende a cualquier sujeto de derecho, tanto los que intervinieron como partes principales o accesorias como a los que no fueron parte en el proceso constitucional.
En particular, en el proceso de amparo, a través de sus sentencias, este Tribunal Constitucional declara de manera última y definitiva si hubo o no una amenaza o violación efectiva de un derecho fundamental o humano. Bajo esta inteligencia, cuando el derecho fundamental a la cosa juzgada constitucional resulta infringido bien puede ser invocado para la defensa de su goce y ejercicio en el proceso de amparo que fue instituido a tenor del artículo 48 constitucional “para mantener o restablecer el goce de los (…) derechos consagrados en esta Constitución” diversos a las libertades personal y de movimiento. La definición de la cosa juzgada constitucional como un derecho fundamental por el constituyente originario, no es una cuestión menor o irrelevante, por el contrario reviste la mayor trascendencia desde la óptica de la hermenéutica y aplicación constitucional, por cuanto, hace posible que cualquier persona puede aducir su infracción en la sede del proceso de amparo y, por consiguiente, este Tribunal Constitucional tiene plena y absoluta competencia para conocer y resolver ese extremo en el cauce procesal indicado.
En definitiva, la cosa juzgada constitucional cumple un doble rol de derecho fundamental y de garantía institucional de los principios y valores apuntados (seguridad jurídica y paz social), condición que comparte con otras figuras reguladas en la parte dogmática de la Constitución
La Sala Constitucional creada mediante una reforma constitucional al artículo 10 de la Constitución de 1949 (Ley No. 7128 de 18 de agosto de 1989), ejerce la jurisdicción constitucional de la libertad a través de los procesos de hábeas corpus y de amparo y la jurisdicción constitucional orgánica mediante los diversas “cuestiones de constitucionalidad” (consultas preceptivas o facultativas en el control de constitucionalidad a priori, acción de inconstitucionalidad y consultas judiciales en el control de constitucionalidad a posteriori). Adicionalmente, ejerce funciones de Tribunal de conflictos de las competencias constitucionales. Tales competencias le fueron concedidas a la Sala Constitucional en su condición de intérprete último y definitivo del bloque de constitucionalidad, para asegurar el principio de la supremacía constitucional, así como su uniforme interpretación y aplicación, así como la vigencia y plena efectividad de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución y de los derechos humanos contemplados en los instrumentos del Derecho internacional público (artículo 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).
Para el presente asunto importa discernir y precisar el alcance y efectos de las sentencias vertidas por la Sala Constitucional en el proceso de amparo diseñado en el artículo 48 constitucional para la protección y defensa de cualquier derecho fundamental o humano, a excepción de las libertades personal y de movimiento que son tuteladas mediante el hábeas corpus. En el proceso de amparo, la Sala Constitucional conoce y resuelve de una pretensión deducida para garantizar el goce y ejercicio de los derechos fundamentales y humanos indicados que una persona estima bajo amenaza de lesión o efectivamente infringidos. En el proceso de amparo, la Sala Constitucional resuelve en única instancia, siendo que la sentencia vertida no tiene recurso alguno, circunstancia que refuerza su condición de intérprete último y definitivo de los derechos fundamentales emplazados en la parte dogmática de la constitución y de los derechos humanos contemplados en los instrumentos del Derecho Internacional Público.
De otra parte tal y como lo prescribe el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional “Le corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional resolver sobre su propia competencia, así como conocer de las cuestiones incidentales que surjan ante ella y de las prejudiciales conexas”. De la norma transcrita debe resaltarse la exclusividad que se le concede para definir su propia competencia, lo que incluye la determinación exacta de los efectos y alcance de sus sentencias. El Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia registra la siguiente acepción de la palabra exclusiva: “2. Privilegio o derecho en virtud del cual una persona o corporación puede hacer algo prohibido a las demás” y de la expresión exclusivo recoge el siguiente significado “2. Único, solo, excluyendo a cualquier otro” . Ningún Tribunal o juez ordinario de legalidad tiene competencia, so pena de infringir palmariamente la Constitución y la Ley de la Jurisdicción Constitucional de definir cuándo o bajo que circunstancias una sentencia vertida por la Sala Constitucional tiene efectos de cosa juzgada material o eficacia vinculante ante terceros, tales extremos deben ser determinados, exclusivamente, por el intérprete último y definitivo de la Constitución, el derecho internacional de los derechos humanos y la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
Cualquier tribunal o juez de legalidad ordinaria que pretenda definir tales alcances quebranta los artículos 9, 10 y 48 constitucionales al arrogarse y usurpar, a contrapelo de la Constitución y la ley, competencias que no tiene y lesionando, gravemente, el principio constitucional de la separación de funciones que distingue, nítidamente, entre la jurisdicción constitucional y la jurisdicción de mera legalidad. En definitiva, todo tribunal o juez de legalidad ordinaria tiene prohibición expresa de definir en sus propias sentencias de legalidad los alcances y efectos de una sentencia vertida por el intérprete último y definitivo de la constitución que conoce y resuelve, excluyentemente, los procesos constitucionales. El único órgano habilitado por la Constitución y por la ley para definir la eficacia de sus sentencias constitucionales es la propia Sala Constitucional, con exclusión de cualquier órgano jurisdiccional ordinario.
Dentro de la tipología de las sentencias de amparo dictadas por la Sala Constitucional, debe distinguirse entre las denominadas absolutorias de la instancia, sea que no entran a conocer el mérito del asunto y que ad limine litis resuelven el asunto como lo son los rechazos de plano y por el fondo. En el rechazo de plano, la Sala Constitucional no vierte pronunciamiento en cuanto al fondo, por cuanto, puede estimar que el asunto es manifiestamente improcedente o de legalidad ordinaria por lo que no es de su competencia constitucional, este tipo de sentencia como no se pronuncia sobre el mérito del asunto no produce cosa juzgada, serán las instancias administrativas y jurisdiccionales ordinarias quienes deberán conocer y resolver el asunto. Tratándose del rechazo por el fondo, tampoco hay pronunciamiento en cuanto al fondo, por cuanto, se reiteran sentencias precedentes en las que se ha rechazado el asunto por no ser competencia de la Sala Constitucional.
Nuevamente se reitera que la delimitación de la competencia de la Sala Constitucional es una cuestión exclusiva y excluyente de este Tribunal Constitucional, siendo que sus precedentes no la vinculan a futuro, por lo que bajo una mejor ponderación o una nueva integración bien podría la Sala Constitucional asumir el conocimiento y resolución de cierto tipo de asuntos que en el pasado haya rechazado al estimar que tiene relevancia para la interpretación y aplicación uniforme de la Constitución y los instrumentos del Derecho internacional público de los derechos humanos. En lo relativo a las sentencias vertidas en el proceso de amparo que entran a conocer el fondo del asunto, se debe distinguir entre las a) estimatorias y b) desestimatorias. Debe tomarse en consideración que la estimación o desestimación de la pretensión deducida en el amparo, también, puede ser absoluta o parcial. Las sentencias estimatorias o parcialmente estimatorias producen cosa juzgada constitucional de carácter material y, además, vinculan erga omnes.
Las sentencias desestimatorias, en la mayoría de los supuestos, también producen cosa juzgada constitucional material, por cuanto, la Sala Constitucional al conocer y resolver la pretensión descarta que exista una infracción de un derecho fundamental o humano. Las sentencias desestimatorias no producen cosa juzgada constitucional material, única y exclusivamente, en los supuestos excepcionales en que la Sala Constitucional estima que lo pretendido es una cuestión de legalidad ordinaria y así lo indica expresamente, en tal supuesto serán los órganos administrativos y jurisdiccionales quienes deberán resolver el asunto. Son supuestos excepcionales, por cuanto, por regla general, la Sala Constitucional rechaza de plano las cuestiones de legalidad ordinaria, empero pueden haber casos en los que tiene algún nivel de duda y entonces decide darle curso, siendo que hasta que es recabada la prueba queda patente que se trata de una cuestión de legalidad ordinaria.
También sucede esto cuando el recurrente en amparo formula un conjunto de agravios y pretensiones, siendo que combina unas de legalidad con otras de constitucionalidad, por lo que la Sala Constitucional, al estar presentes las últimas decide darle curso, instruir el proceso y resolver, indicando en la sentencia que hay una serie de extremos de legalidad ordinaria sobre los que no se pronunciará por no ser de su competencia. Por último, cabe señalar que esta Sala Constitucional en ocasiones precedentes ha aclarado los efectos y alcance de sus sentencias en un proceso de amparo, así en el Voto No. 240-I-95 de las 14:28 hrs. de 10 de mayo de 1995 -dictado en las diligencias de ejecución de sentencia de una proceso de amparo- y reiterado en el No. 5612-95 de las 11:15 hrs. de 13 de octubre de 1995 -también dictado en un proceso de amparo-, al estimar lo siguiente:
“LA SENTENCIA TIENE AUTORIDAD DE COSA JUZGADA (…) la Sala estima prudente hacer las siguientes reflexiones sobre el valor de sus sentencias. De los principios que se derivan de los artículos 10, 42, 48, 153 y 154 de la Constitución Política, desarrollados por los artículos 11, 12 y 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, las sentencias que dicta la Sala en los asuntos que conoce, carecen de recursos, tienen el carácter de cosa juzgada formal y material y además, vinculan erga omnes produciendo efectos generales. Esto quiere decir que en nuestro sistema queda claramente expuesto el carácter jurisdiccional de las decisiones constitucionales, en su naturaleza de sentencia, como lo define la más calificada doctrina constitucionalista, y queda destacado, también con nitidez, los efectos que le son propios y característicos derivados de su autoridad de cosa juzgada formal y material. Así las cosas, a las sentencias constitucionales le son aplicables los principios generales del derecho procesal y por ello los efectos de la sentencia son definitivos e inmutables.
En otro sentido, la cosa juzgada corresponde a los efectos jurídico-procesales del proceso, en su alcance declarativo, que tiene que ver con la imposibilidad de que cualquier órgano jurisdiccional dicte un nuevo fallo sobre el mismo asunto. La doctrina constitucionalista señala que la sentencia "una vez firme despliega sus efectos, y, se desenvuelve indefinidamente a través de todas las situaciones ulteriores a que pueda afectar la decisión pronunciada", pero se expresa a la vez, que el desenvolvimiento de la cosa juzgada queda sujeta a cierto límites : los subjetivos (identidad de sujetos), los objetivos (identidad de cosa) y los causales (la misma causa o razón de pedir) y la sentencia produce efectos de cosa juzgada respecto de todas las cuestiones resueltas, aun cuando no hubiesen sido planteadas por las partes, o lo que es igual, se extiende a las declaraciones realizadas por el tribunal en la sentencia, con relación a los hechos que se han expuesto y al derecho que se ha invocado".
SU RELATIVIDAD RESPECTO DE LA COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL. Tal y como lo ha señalado la doctrina, jurisprudencia y legislación positiva para estimar que existe cosa juzgada en un caso determinado es preciso que exista identidad de sujetos, sea de las partes que intervienen en un proceso, del objeto, es decir, de la pretensión oportunamente formulada (petitium) y resuelta y de la causa de pedir, sea de los antecedentes fácticos y jurídicos. Debe advertirse, sobre el particular, que en el Voto de este Tribunal Constitucional No. 4428-2011 de las 10:07 hrs. de 1° de abril de 2011, las partes principales del expediente del proceso de amparo No. 09-017485-0007-CO, fueron la Asociación de Desarrollo Integral de San Rafael de Ojo de Agua de Alajuela (recurrente en el amparo), la Alcaldesa de la Municipalidad de Alajuela y la SETENA, siendo que a los autos, inicialmente, se apersonó el apoderado de la Empresa Comercializadora de Concreto y Asfalto S.A. (COMCOAS S.A.) (resultandos Nos. 8, 11) y mediante resolución interlocutoria del Magistrado Instructor de las 11:27 hrs. de 28 de junio de 2010, se le dio traslado a esa empresa y se le tuvo como parte principal del proceso a partir de ese momento (resultando No. 12 Voto 4428-2011), por lo que el representante de la Empresa Comercializadora de Concreto y Asfalto S.A., contestó el traslado (resultando No. 18).
En lo relativo al Voto de este Tribunal Constitucional No. 5514-2011 de las 12:29 hrs. de 29 de abril de 2011, las partes principales del expediente del proceso de amparo No. 10-002818-0007-CO, fueron la Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado de San Rafael de Ojo de Agua, como recurrente, y la Municipalidad de Alajuela, la SETENA y la Comercializadora de Concreto y Asfalto COMCOAS S.A., como co-recurridas, siendo que rindieron el informe requerido (resultandos Nos. 3, 4 y 5). En el Voto de esta Sala Constitucional No. 13943-2011 de las 11:36 hrs. de 14 de octubre de 2011, las partes principales del expediente del proceso de amparo No. 10-008276-0007-CO, lo fueron Harold Alfoso Segura Rojas como recurrente y como co-recurridos el Ministerio de Salud, la Municipalidad de Alajuela y la SETENA, siendo que por resolución interlocutoria del Magistrado instructor de las 10:19 hrs. de 23 de julio de 2010 (resultando No. 7°), se amplió el curso del amparo respecto del Presidente del Consejo Municipal, Alcalde Municipal suplente y el Director del Proceso de Planeamiento y Construcción de infraestructura de la Municipalidad de Alajuela, siendo que se tuvo como parte al apoderado generalísimo de la Sociedad Comercializadora de Concreto y Asfalto (COMCOAS S.A.) a quien se le otorgó audiencia por 5 días y rindió informe (resultando No. 8).
Cabe señalar que en el Voto de esta Sala Constitucional No. 13943-2011 fueron reiterados, con cita textual, algunos de los pronunciamientos vertidos en los Votos Nos. 4428-2011 y 5514-2011, particularmente, en lo relativo a la amenaza al medio ambiente, el recurso hídrico, el ordenamiento vial y la salud de los habitantes de la zona de San Rafael de Alajuela (Considerando II). Por último, en la resolución dictada por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo No. 410-2011 de las 14:50 hrs. de 31 de octubre de 2011, las partes interesadas fueron la Asociación de Desarrollo Integral de San Rafael de Ojo de Agua de Alajuela, la Comercializadora de Concreto y Asfalto S.A. (COMCOAS S.A.) y el objeto de conocimiento lo fue un recurso de apelación municipal contra una resolución de la Alcaldía Municipal de Alajuela de las 10 hrs. de 9 de junio de 2010. A partir de tales acotaciones, resulta evidente la identidad de sujetos que intervinieron tanto en la vía administrativa, concretamente, en la fase de agotamiento de la vía administrativa por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso-Administrativo como jerarca impropio y los que participaron en los procesos de amparo ante la Sala Constitucional.
Según se desprende de las puntualizaciones indicadas, la identidad de sujetos está fuera de toda duda y discusión. En todo caso, según se apuntó, al tener las sentencias de la Sala Constitucional, incluso las vertidas en el proceso de amparo, una eficacia vinculante erga omnes (artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), sus efectos se extienden, sin excepción a todos los sujetos del ordenamiento jurídico, tanto las partes principales o accesorias como a todos los que no participaron en el proceso, de manera que en materia constitucional la identidad absoluta y rígida de los sujetos se encuentra matizada por esa eficacia extraordinaria (eficacia absoluta y general de la cosa juzgada constitucional), diferente a la que opera en la mayoría de los procesos comunes donde rige la relatividad de la cosa juzgada, sea esta solo se extiende, estrictamente, a las partes principales o accesorias (eficacia relativa de la cosa juzgada en la jurisdicción común u ordinaria). En lo atinente a la identidad de objeto y causa, será analizado, puntualmente, en las consideraciones que se vierten a continuación.
Antes de entrar a conocer si, en el fondo, se vulneró o no, vía amparo, el derecho fundamental a la autoridad de la cosa juzgada constitucional, resulta menester realizar, de previo, una aclaración de interés. Ciertamente, en la Sentencia No. 4428-2011 de las 10:07 hrs. de 1° de abril de 2011, de un modo contradictorio, la Sala Constitucional se refirió a la disyuntiva entre el Estudio de Impacto Ambiental y el Plan de Gestión Ambiental que requería la empresa COMCOAS S.A. y luego indicó que era un asunto técnico y eventualmente de legalidad. No obstante, debe de tomarse en cuenta que en el Voto No. 5514-2011 de las 12:29 hrs. de 29 de abril de 2011, el punto medular por resolver fue determinar, a la luz de lo dispuesto en el ordinal 50 constitucional, si la actividad desarrollada por la empresa COMCOAS S.A. requería o no un Estudio de Impacto Ambiental, con lo que este Tribunal Constitucional, en la referida sentencia, asumió una postura categórica e inequívoca sobre tal extremo.
PLAN DE GESTIÓN AMBIENTAL O ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL. En la Sentencia No. 5514-2011 de las 12:29 hrs. de 29 de abril de 2011, la Sala Constitucional indicó, con meridiana claridad, que el proyecto en cuestión desarrollado por la empresa COMCOAS S.A., necesitaba un Plan de Gestión Ambiental y no un Estudio de Impacto ambiental. Específicamente, para arribar a dicha conclusión, en tal voto se indicó -a partir, a su vez, de lo señalado por SETENA en la resolución No. 0402-2010-, que el proyecto denominado "Industrialización Tajo Meco" , consistiría en una fábrica de cemento donde no se incorporaría la elaboración de clinker, ya que, las materias primas utilizadas para la fabricación de cemento (clinker, yeso y puzolona) serían ingresadas al proyecto ya procesadas, lo cual, consecuentemente, no representaría un impacto ambiental significativo sino, por el contrario, moderado. Asimismo, se indicó que, luego de aplicarse el formulario D1, se obtuvo un resultado de 483 puntos en la clasificación final de la significancia de impacto ambiental (moderada), lo cual -de acuerdo con la legislación vigente-, significaba que, para continuar con el trámite correspondiente y la obtención de la viabilidad ambiental, era necesario la presentación del Plan de Gestión Ambiental.
Adicionalmente, la jurisdicción constitucional, en tal oportunidad, sostuvo que no se constataba un daño grave e irreversible al ambiente, habida cuenta que se tuvo por demostrado que la empresa amparada se sometió a la evaluación que le requirió SETENA como órgano técnico, que presentó el instrumento de evaluación ambiental que se le solicitó, sea, el Plan de Gestión Ambiental y que, de conformidad con lo anterior, se le otorgó la respectiva viabilidad ambiental. De igual manera, en dicho voto se afirmó que el Plan de Gestión Ambiental, también, es un instrumento de evaluación de impacto ambiental, el cual contiene un conjunto de alternativas, modificaciones y medidas, precisamente, destinadas a prevenir, mitigar, corregir, compensar o restaurar los riesgos o impactos ambientales del proyecto, obra o actividad, aunado a la etapa posterior relacionada con el deber del SETENA de continuar con la verificación del referido plan y su cumplimiento, así como el de tomar las precauciones que el caso amerite.
Finalmente, resulta menester apuntar que en la Sentencia No. 4428-2011 de las 10:07 hrs. de 1° de abril de 2011, la Sala Constitucional señaló que los procedimientos de participación ciudadana están referidos, únicamente, a los procesos de estudios de impacto ambiental, de modo tal que, en la especie, no se configuraba una violación a lo dispuesto en el ordinal 9° de la Constitución Política.
Si bien la autoridad recurrida aseveró en el informe rendido a este Tribunal Constitucional que en la resolución administrativa No. 410-2011 de 31 de octubre de 2011 no se realizó un análisis sobre la contaminación generada o no por la cementera, lo cierto es que de un examen integral de dicha resolución se logra desprender todo lo contrario. En ese sentido, se tiene por demostrado que en la resolución No. 410-2011, la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo sí entra a valorar si la cementera bajo estudio producía o no contaminación ambiental, tanto que, incluso, aplicó -a fin de efectuar tales valoraciones-, el principio precautorio. Nótese, en ese particular que, de forma expresa, la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, en el considerando XIX de dicha resolución, denominado “CONCLUSIONES”, señaló lo siguiente: “(…) Al tenor de las anteriores consideraciones, irremediablemente se llega a la conclusión de la ilegalidad de la resolución impugnada, esta es, de las diez horas del nueve de junio del dos mil diez, dictada por el Alcalde de la Municipalidad de Alajuela que fungió para este caso -Luis Alonso Gutiérrez Herrera-, por constatarse vicios de tal gravedad, que se califican de nulidad absoluta.
En este sentido, por los efectos jurídicos que produce, faculta el funcionamiento de la cementera, sin existir criterio técnico que lo respalde en grave riesgo del ambiente y salud de la población que vive en las cercanías, en aplicación del principio precautorio, se impone ordenarle a la Municipalidad de Alajuela, la clausura inmediata de las obras levantadas con grave infracción del ordenamiento urbano-ambiental , según se ha explicado (…)” (El destacado no forma parte del original) (ver expediente administrativo aportado a los autos). Ahora bien, específicamente, se tiene por demostrado que el Tribunal Contencioso Administrativo (Sección Tercera) analizó -con fundamento en lo dispuesto en el ordinal 50 de la Carta Magna-, lo tocante a la viabilidad ambiental del proyecto emprendido por la empresa COMCOAS. Asimismo, se tiene por acreditado que -contrario a lo manifestado clara, expresa y, contundentemente, por la Sala Constitucional en la Sentencia No. 5514-2011 supra señalada-, el Tribunal recurrido aseveró en la resolución No. 410-2011, que el referido proyecto (a tenor de lo dispuesto en el llamado Reglamento General de los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental y al ser considerado de “moderado alto impacto potencial” por fabricarse artículos de hormigón, cemento y yeso) debió de contar con un Estudio de Impacto Ambiental y no, como sucedió y señaló este Tribunal Constitucional, con un Plan de Gestión Ambiental, de previo a la autorización de la respectiva licencia constructiva.
De forma concomitante, la referida autoridad recurrida afirmó que, en virtud que la actividad que desarrolla dicha fábrica de cemento es catalogada por nuestro ordenamiento jurídico ambiental como de riesgo significativo ambiental potencial, debió de contar con todos los estudios técnicos requeridos “(…) en tanto de por medio está la posible afectación de derechos fundamentales, tales como la debida tutela del ambiente a cargo del Estado en su conjunto (reconocido en el artículo 50 de la Constitución Política) (…)”. Asimismo, dicha tesis fue reiterada por la autoridad recurrida al explicar que los estudios de impacto ambiental que sustentaron el otorgamiento y extensión del terreno de la concesión de explotación de la cantera a la empresa Constructora Meco, no podían ser tomados en consideración por la Municipalidad de Alajuela para subsanar la omisión en el trámite de licencia constructiva del proyecto de edificación e implementación de la fábrica de cemento levantada, por cuanto, según se dijo, expresamente, se trata de una iniciativa de gran incidencia ambiental en el cantón, según aplicación de los principios constitucionales ambientales, del ordinal 17 de la Ley Orgánica del Ambiente y del Reglamento General Sobre Procedimientos de Impacto Ambiental -Decreto Ejecutivo No. 34849-.
Incluso, debe de tomarse en cuenta que la posición sostenida en dicha resolución administrativa con respecto a la viabilidad ambiental, fue reiterada y sostenida por la Jueza recurrida en el informe rendido a esta Sala con ocasión del presente amparo. Dicha situación, sin duda alguna, en criterio de este Tribunal Constitucional, hace que se configure una clara violación al derecho fundamental a la autoridad de la cosa juzgada.
Igualmente, el Tribunal Contencioso Administrativo -pese a lo afirmado por la Jueza recurrida en el informe rendido a esta Sala-, en la resolución administrativa No. 410-2011 de 31 de octubre de 2011, entró a valorar la presunta contaminación producida en la empresa COMCOAS por polvo o emisión de partículas. Asimismo, debe de tomarse en cuenta que, pese a que en la Sentencia No. 4428-2011 de las 10:07 hrs. de 1° de abril de 2011 (y luego en el Voto No. 13943-2011 de las 11:36 hrs. de 14 de octubre de 2011) esta Sala, claramente, afirmó -según varias inspecciones realizadas por el Ministerio de Salud-, que no se había constatado la emisión de partículas en la empresa COMCOAS que afectaran la salud y el ambiente, lo cierto es que, de otra parte y, en clara contradicción a lo señalado por este Tribunal Constitucional, la Jueza recurrida manifestó en la resolución administrativa en cuestión que no existía posibilidad de determinar si se producía o no contaminación por polvo o residuos, ya que, lo anterior se debió de evaluar de previo al otorgamiento del permiso de construcción.
En otros términos, el Tribunal Contencioso Administrativo, al emitir dicha aseveración, desacreditó el estado de certeza con respecto al punto en cuestión expuesto, claramente, por la jurisdicción constitucional en los Votos Nos. 4428-2011 y 13943-2011. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional constata que, en la especie, también, se ha vulnerado el derecho fundamental a la cosa juzgada.
El Tribunal Contencioso Administrativo, en la resolución administrativa No. 410-2011 y, sobre este punto en particular, igualmente, realizó un análisis sobre la presunta contaminación ambiental y, a su vez, efectuó afirmaciones totalmente contradictorias con respecto a lo resuelto por este Tribunal Constitucional. De un análisis minucioso de los autos, se logra desprender que la Jueza recurrida -tomando en consideración, únicamente, el informe rendido a la Sala el 5 de julio de 2010 por el Gerente General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento en el expediente No. 09-017485-0007-CO-, afirmó que no existía certeza alguna sobre el peligro que podría correr el Acuífero de Colima con ocasión de la actividad desarrollada por la empresa COMCOAS, pues no existía ninguna pericia técnica respecto de la situación real e hidrogeológica de la zona. Dicha autoridad jurisdiccional, enfatizó el hecho que, en tal oportunidad, el Gerente General del SENARA informó a la Sala que se requería valorar, nuevamente, la vulnerabilidad a la contaminación de los mantos acuíferos, la presentación de estudios hidrogeológicos, así como la realización de una inspección y descripción completa del proceso de producción.
Por ende, la referida Jueza afirmó que, al no contarse con tales estudios e inspección, no era posible aseverar que la actividad de la empresa amparada producía o no un riesgo para la zona o bien, si eran necesarias o no medidas de implementación positivas para mitigar posibles daños. No obstante lo anterior, debe de observarse que tales afirmaciones esgrimidas por la Jueza recurrida hacen caso omiso a lo señalado clara e inequívocamente por el Tribunal Constitucional en la Sentencia No. 4428-2011 de las 10:07 hrs. de 1° de abril de 2011 (posteriormente, reiterado en el Voto No. 13943-2011 de las 11:36 hrs. de 14 de octubre de 2011), en el sentido que el proyecto desarrollado por la empresa COMCOAS no pone en peligro el Acuífero de Colima. Aseveración última que fue emitida por esta Sala Constitucional en tales oportunidades, a partir de un nuevo informe del SENARA de 1° de septiembre de 2010 agregado al expediente No. 09-017485-0007-CO y por el cual se presentaron los resultados de una inspección, estudio hidrogeológico y análisis de vulnerabilidad realizado al citado acuífero, según los términos de lo señalado, a su vez, en el informe aportado en el mes de julio de ese mismo año.
Nótese, que, en consecuencia, a partir tales resultados arrojados, el SENARA concluyó que “(…) el sitio se clasifica de una vulnerabilidad hidrogeológica BAJA, una amenaza o carga contaminante que consiste en la fabricación de cemento en seco y por lo tanto el peligro se considera bajo. Que el área de protección del Manantial Potrerillos está fuera del área de influencia del proyecto. Por lo que el SENARA no se opone a proseguir con otros trámites referentes al proyecto “COMCOAS” siempre que se tomen las medidas adecuadas para la protección de las aguas subterráneas (monitoreo de calidad)” y, por ende, como se dijo, la Sala desestimó los recursos de amparo formulados, en lo que a este extremo se refiere. Tal y como puede observarse con meridiana claridad, el Tribunal Contencioso Administrativo, en este punto en particular, nuevamente, emite afirmaciones totalmente contradictorias a lo señalado por la Sala Constitucional, quebrantando así el derecho fundamental a la autoridad de la cosa juzgada constitucional.
El recurrente, como representante de la empresa COMCOAS S.A., adujo que el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, al dictar la resolución administrativa No. 410-2011 de 31 de octubre de 2011, contradijo lo que la Sala Constitucional -en las Sentencias Nos. 4428-2011 de las 10:07 hrs. de 1° de abril de 2011; 5514-2011 de las 12:29 hrs. de 29 de abril de 2011 y 13943-2011 de las 11:36 hrs. de 14 de octubre de 2011-, afirmó con relación al permiso de construcción, al plan regulador y al estudio de impacto vial. Alega que, pese a que la jurisdicción constitucional, en tales oportunidades y, a partir de la prueba recabada, declaró sin lugar el recurso al analizar dichos extremos, el Tribunal recurrido -al examinar, nuevamente, éstos últimos-, dispuso el cierre de la empresa amparada. No obstante lo anterior, este Tribunal Constitucional no considera que exista mérito alguno para entrar a valorar los argumentos expuestos por el tutelado.
En primer término, debe de tomarse en consideración que esta Sala especializada de la Corte Suprema de Justicia, mediante las Sentencias Nos. 4428-2011, 5514-2011 y 13943-2011, afirmó que todas aquellas discusiones de fondo relacionadas con los permisos otorgados a la empresa COMCOAS S.A. para llevar a cabo la actividad denominada "Industrialización Tajo Meco”, se debían de discutir ante las vías de legalidad ordinaria y no ante esta sede constitucional. Así, en el Voto No. 4428-2011 de las 10:07 hrs. de 1° de abril de 2011, este Tribunal, de modo expreso, apuntó en el considerando III, lo siguiente: “(…) se remite a la vía de la legalidad todos los cuestionamientos que realiza el recurrente, con posterioridad al escrito de interposición, referidos a que el uso del suelo no es conforme con la actividad pretendida, los alcances del permiso de construcción, la inexactitud del informe de la Comisión de Obras de la Municipalidad de Alajuela, la falta de permisos para uso de agua, incumplimiento del horario, falta de permiso para el tanque de gas, entre otros, pues todos ellos son aspectos que escapan del análisis de esta jurisdicción constitucional (…)”.
De igual forma, en el considerando VII de dicha sentencia se dispuso lo siguiente: “(…) Por lo demás, si el recurrente considera que hubo alguna ilegalidad en el otorgamiento de los permisos mencionados (…) corresponde remitirlo a la vía de la legalidad para que sea allí, y no en esta Sede, donde realice sus alegatos (…)”. Por su parte, en la Sentencia No. 5514-2011 de las 12:29 hrs. de 29 de abril de 2011, se indicó, en el considerando VIII, lo siguiente: “(…) Asimismo, se tuvo por acreditado que la empresa sí cuenta con los permisos municipales necesarios para tal efecto y que las discusiones de fondo relacionados con los mismos, son aspectos propios de legalidad que no corresponden ser dilucidados ante esta jurisdicción (…)”.
Asimismo, debe observarse que en el Voto No. 13943-2011 de las 11:36 hrs. de 14 de octubre de 2011, los anteriores argumentos fueron reiterados. Ahora bien, resulta menester apuntar que esa misma afirmación la llevó a cabo el Tribunal Constitucional con respecto al plan regulador. Así, en la Sentencia No. 4428-2011 de las 10:07 hrs. de 1° de abril de 2011, específicamente, en el considerando III, se indicó lo siguiente “(…) no se comprueban los siguientes alegatos, ni siquiera a nivel de duda razonable (…) que los compromisos adquiridos como parte de las medidas de recuperación ambiental, a la luz del Plan Regulador, impidan la utilización de la propiedad como industria. Si bien es cierto que el recurrente argumenta, mediante una interpretación, que el Plan Regulador lo prohíbe, se remite al recurrente a la vía de la legalidad, donde puede, si a bien lo tiene, llevar la discusión, pues esta es una interpretación jurídica que no corresponde discutirse en esta sede (…)”.
Asimismo, en dicha ocasión, concretamente, en el considerando VI, se dispuso que “(…) En todo caso, se remite al recurrente a la vía de legalidad para que continúe con su alegato de que el Plan Regulador impedía este tipo de industria, tal como se dijo supra (…)”. Igualmente, ésta última postura fue reiterada por la jurisdicción constitucional en el Voto No. 13943-2011. Finalmente, en cuanto al estudio de impacto vial, conviene destacar que esta Sala no es competente, por ser, como se ha dicho, reiteradamente, un extremo de mera legalidad, para determinar si el estudio de impacto vial aportado por la empresa amparada -tal y como se mencionó en la Sentencia No. 4428-2011-, cumple o no con todos y cada uno de los requisitos que fija el ordenamiento jurídico infraconstitucional y que señala el Tribunal Contencioso Administrativo recurrido en la resolución administrativa No. 410-2011. Bajo tal orden de consideraciones, el recurrente, si a bien lo tiene, puede acudir a las vías de legalidad ordinarias a efecto de plantear su disconformidad respecto a los permisos, al plan regulador y al estudio de impacto vial.
Finalmente, se le debe de aclarar al tutelado que esta Sala no es competente, por ser un tema de mera legalidad, para determinar si las autoridades del Tribunal Contencioso Administrativo -Sección Tercera-, al emitir la resolución administrativa No. 410-2011, desconocieron o no, a su vez, los derechos adquiridos para desarrollar la actividad comercial de venta de cemento, la cual, según se alega, fue autorizada mediante el uso de suelo y la respectiva patente comercial. Dicha disconformidad, si a bien lo tiene el gestionante, puede formularla ante las vías ordinarias de legalidad. -
En mérito de lo expuesto, se impone declarar parcialmente con lugar el recurso planteado -únicamente, por violación a la cosa juzgada constitucional-, con las consecuencias que se detallarán en la parte dispositiva de la presente sentencia.
POR TANTO:
Se declara parcialmente con lugar el recurso, únicamente, por la violación al derecho fundamental a autoridad de la cosa juzgada constitucional. En consecuencia, se anula parcialmente la resolución administrativa No. 410-2011 de las 14:50 hrs. de 31 de octubre de 2011, dictada por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, única y, exclusivamente, en cuanto a lo señalado con respecto al estudio de impacto ambiental, a la contaminación por emisión de partículas y polvo y a la contaminación al Acuífero de Colima. Se condena al Estado, al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En lo demás, se declara sin lugar el recurso. Notifíquese esta resolución a Silvia Consuelo Fernández Brenes, o a quien en su lugar ocupe el cargo de Jueza de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, EN FORMA PERSONAL. El Magistrado Rueda y la Magistrada Salas dan razones separadas respecto a lo señalado en los considerandos IV, V y VI de la sentencia. Los Magistrados Armijo, Cruz y Castillo salvan el voto y declaran sin lugar el recurso.- Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Luis Fdo. Salazar A. Alicia Salas T.
Voto salvado de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro, con redacción del primero: Con el mayor respeto para nuestros compañeros de la Sala, discrepamos del criterio sostenido por este Tribunal Constitucional al declarar parcialmente con lugar el recurso de amparo tramitado bajo el expediente No. 12-02127-0007-CO, únicamente por la violación del pretendido derecho fundamental “a la autoridad de cosa juzgada constitucional”. Es claro que ni en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, ni en el Derecho Constitucional comparado se ha reconocido el derecho fundamental al principio procesal de la cosa juzgada, tutelable por la Jurisdicción Constitucional mediante la vía del recurso de amparo. En este sentido, es notorio que el principio de la cosa juzgada es una garantía enteramente procesal, cuya observancia únicamente corresponde a la Jurisdicción Ordinaria (por ejemplo mediante la excepción privilegiada de cosa juzgada) en cuanto se trata de un extremo de franca legalidad que desborda a todas luces la vía sumaria o sumarísima del recurso de amparo, previsto en el artículo 48 constitucional, únicamente para la defensa de los derechos reconocidos por la Constitución Política, como en los Instrumentos Internacionales sobre Derechos Humanos aplicables en la República.
Acerca del particular, la doctrina constitucionalista reiteradamente ha sostenido que la actividad del Tribunal Constitucional, como intérprete último y privilegiado de las normas constitucionales, así como en su papel de garante de los derechos fundamentales, debe sustentarse en el principio de la autocontención y, con ello, evitar recurrir al artificio o subterfugio de inventar derechos fundamentales para forzar un resultado en este asunto, o en otros donde la Sala Constitucional, tras un análisis en un recurso de amparo, determina que no hay violación de derechos fundamentales, particularmente en materia del derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, pero luego la situación es corregida por la Jurisdicción Ordinaria, la cual tras una mayor amplitud del material probatorio, propia de la vía contenciosa, se concluye que sí hubo violación de derechos. En este sentido, es preciso advertir que la tutela de los derechos fundamentales no es exclusiva de la Sala Constitucional, sino que los tribunales ordinarios también están llamados a protegerlos y a defenderlos.
No en vano el Tribunal Constitucional Español ha sostenido, con respecto a la Jurisdicción Ordinaria y en múltiples ocasiones, que los tribunales ordinarios son los primeros llamados a defender los derechos fundamentales. Lo anterior, sin embargo, se soslaya en este asunto, en el cual, como se explica, se recurre a una ficción jurídica para estimar el amparo. De este modo, y si bien el principio de la cosa juzgada no constituye un derecho fundamental amparable por la vía sumarísima del recurso previsto en el artículo 48 de la Constitución Política, es preciso indicar, como lo ha sostenido este Tribunal en reiteradas ocasiones, que únicamente las sentencias estimatorias de este Tribunal Constitucional producen o tienen autoridad de cosa juzgada formal y material. En este orden de ideas, existe consenso en la doctrina y en la Jurisprudencia de la Sala Constitucional en el sentido que únicamente las sentencias estimatorias de la Sala Constitucional, en materia de amparo o de acción de inconstitucionalidad, producen cosa juzgada formal y material. Así, el artículo 88 párrafo 1º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional estipula:
“Las sentencias que declaren la inconstitucionalidad y pronuncien la anulación consecuente de la norma o los actos impugnados, producir án cosa juzgada y eliminarán la norma o acto del ordenamiento jurídico” Del contenido de esta disposición, que también es aplicable en lo conducente a la materia del amparo, deja clara la posibilidad de volver a plantear el recurso de amparo o la acción de inconstitucionalidad, en caso que se desestime el asunto. En este orden, el artículo 87 ídem establece:
“Las resoluciones que denieguen la acción deberán examinar todos los motivos de inconstitucionalidad que se hubieren alegado para fundamentarla.
Únicamente surtirán efecto entre las partes en el caso concreto y no producirán cosa juzgada. La acción de inconstitucionalidad podrá ejercerse contra normas o actos previamente declarados constitucionales y en casos o procesos distintos.” De modo que las sentencias desestimatorias de la Sala Constitucional, ya sea en la sede del amparo o de la acción de inconstitucionalidad, no producen cosa juzgada, sino que la situación que dio origen a la presentación de esos procedimientos bien puede ser conocida una y todas las veces que sean necesarias, hasta que la Sala Constitucional finalmente declare la violación de algún derecho proclamado en la Constitución, o en los Instrumentos Internacionales en materia de Derechos Humanos aplicables en la República. De modo que si la Sala desestima un recurso de amparo nada impide que la situación que dio origen a su interposición sea conocida nuevamente por la propia Sala en un recurso posterior, o bien en la Jurisdicción Ordinaria ya sea en la vía laboral o en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.
La consideración de la cosa juzgada en las sentencias desestimatorias de la Sala tendría sentido si el recurso de amparo fuese subsidiario respecto de la Jurisdicción Ordinaria, es decir, que se interponga una vez que han culminado todas las vías de impugnación ante los tribunales ordinarios, como ciertamente es el caso español. Como éste no es el caso del sistema costarricense, lo normal es que los recurrentes planteen el mismo reclamo ante la Jurisdicción Constitucional y ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, donde es examinado el asunto pero desde una óptica concurrente. En el primero se juzga acerca de las posibles violaciones de derechos fundamentales, mientras que en el segundo se conoce desde la legalidad, es decir, se examina la adecuación del acto administrativo al ordenamiento jurídico, dentro de lo que se incluye, lógicamente, la observancia del Derecho de la Constitución.
Es claro que los Tribunales Ordinarios también han sido llamados a proteger los derechos fundamentales, entre ellos, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en los términos en que ha sido reconocido en el artículo 50 de la Constituci ón Política, así como en diversos Instrumentos Internacionales. No en vano, en casos recientes varios Magistrados de la Sala Constitucional han salvado su voto en amparos ambientales, al considerarse que la tutela de este derecho debe ser realizada por la Jurisdicción Ordinaria, que cuenta con mayores armas que la Jurisdicción Constitucional para analizar este tipo de asuntos, que implican o suponen la observancia de un complicado análisis de normas de rango infra-constitucional. La defensa entonces de los derechos fundamentales es una de las competencias de la Sala Constitucional en los términos del artículo 48 constitucional, pero no es exclusiva de ella.
Por ese motivo, es claro que el fallo desestimatorio en modo alguno impide que la situación planteada sea conocida en un amparo posterior, o bien en la Jurisdicción Ordinaria, pues únicamente las sentencias estimatorias del Tribunal Constitucional producen cosa juzgada formal y material. Concretamente, este criterio ha sido observado por la Sala Constitucional en las siguientes decisiones, por mencionar algunos ejemplos, No. 2012-5418 de las 09:05 hrs. de 27 de abril de 2012, No. 2012-6500 de las 10:30 hrs. de 18 de mayo de 2012, No. 2012-4248 de las 08:30 hrs. de 30 de marzo de 2012, No. 2012-3968 de las 08:30 hrs. de 23 de marzo de 2012 y No. 2009-10600 de las 09:10 de 3 de julio de 2009.
Pero además se debe advertir que el criterio sostenido por la mayoría de este Tribunal Constitucional en esta ocasión incurre en una contradicción, pues por un lado se afirma que las sentencias de “rechazo por el fondo”, no producen autoridad de cosa juzgada formal y material, pero por el otro se sostiene que las “sentencias desestimatorias”, en las cuales se conoce el fondo del asunto planteado, sí lo tienen. En este sentido, tanto en las primeras, como en las segundas, la Sala Constitucional examina detenidamente si en el caso concreto ha habido o no violación de derechos fundamentales. Lo que sucede es que en las primeras se desestima el asunto anticipadamente, sin necesidad de requerir el informe a la autoridad recurrida sobre los hechos alegados por los actores en el memorial de interposición de este proceso de amparo, teniendo en cuenta la Jurisprudencia reiterada de la Sala. Lo anterior en modo alguno significa que la Sala en este asunto no examine detenidamente el caso. Todo lo contrario, se valora el asunto y se concluye, como en cualquier sentencia desestimatoria, que no se ha producido lesión de derechos.
Es, por estos motivos, que salvamos el voto y declaramos sin lugar el recurso en todos sus extremos, y negamos desde todo punto de vista la existencia del derecho fundamental a la cosa juzgada constitucional.
Gilbert Armijo S.- Fernando Cruz Castro.- El Magistrado Rueda y la Magistrada Salas, con redacción del primero, dan razones separadas respecto de lo señalado en los considerandos IV, V y VI de la sentencia.
Los suscritos coincidimos en que el principio de la cosa juzgada constitucional fue lesionado en el sub examine. Asimismo, se reitera lo indicado en la sentencia, que lo conocido en este recurso y respecto de lo cual se emitió pronunciamiento, no versa sobre una resolución judicial, cuyo conocimiento esté excluido del proceso de amparo de conformidad con el artículo 30 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sino que el objeto impugnado es un pronunciamiento de naturaleza administrativa, emitido por el Tribunal recurrido en su condición de jerarca impropio.
Delimitado lo anterior, concordamos también en que existe un derecho a la cosa juzgada constitucional, precisamente, porque las sentencias de la Sala, en tanto emitidas por una autoridad jurisdiccional que es única instancia en esta materia (según los numerales 10 y 48 constitucionales), también se encuentran amparadas por lo dispuesto en el ordinal 42 de la Carta Fundamental y están cobijadas por el principio de seguridad jurídica. La Sala Constitucional fue creada para garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Dichas competencias le fueron reconocidas por el Constituyente en forma exclusiva, de ahí que en principio resulte inadmisible que se desconozca el contenido de los alcances de sus pronunciamientos. Una tesitura contraria, por un lado, implicaría una grave lesión al principio de seguridad jurídica (en la medida que reinaría una permanente incertidumbre sobre lo resuelto por la Sala Constitucional), y, por el otro, causaría un serio daño a la eficacia y efectividad de la jurisdicción constitucional y, con ello, a su propia legitimación (en este caso, entendida como el convencimiento social sobre la obligatoriedad ética o moral de acatar sus fallos).
En efecto, los artículos 10, 48 de la Constitución Política y 1º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional asignan a la Sala Constitucional el deber de velar por la supremacía del Derecho de la Constitución, de modo que si sus votos no revisten del carácter de cosa juzgada material, se le estaría impidiendo ejercer tal mandato constitucional.
No obstante, tampoco se puede desconocer la naturaleza sumaria de ciertos procesos de constitucionalidad, ni la variedad de la tipología de sentencias normativas. Así, en las sentencias de rechazo de plano, la cosa juzgada se refiere al cumplimiento de requerimientos para la admisión de asuntos y a elementos por los que la Sala Constitucional fija su competencia. Tales aspectos definitivamente están amparados por la cosa juzgada material, ahí no cabe la posibilidad de que dichas determinaciones puedan ser discutidas. Por otro lado, en las sentencias de rechazo por el fondo, la Sala también emite un criterio reiterando los fundamentos por los que considera que lo planteado no violenta los derechos constitucionales de la persona; de manera que sobre ellas recae también la cosa juzgada material. Atinente a los recursos estimatorios, evidentemente, el establecimiento de una lesión a algún derecho constitucional y las argumentaciones de derecho y de hecho que lo sustentan, revisten carácter de cosa juzgada material, pues de lo contrario no existiría seguridad jurídica alguna para los amparados, cuyos derechos constitucionales han sido vulnerados según valoración de la Sala Constitucional.
Ahora bien, en criterio de los suscritos, respecto de la vinculatoriedad de los pronunciamientos desestimatorios, la cosa juzgada debe precisarse en el contexto y la prueba con que fue resuelta una situación particular, pues por la naturaleza sumaria del amparo, podría ocurrir que un caso fuese desestimado porque no fueron adjuntados elementos probatorios suficientes o únicamente con base en informes bajo juramento, lo que bien podría variar en un asunto posterior si se aporta nueva prueba. De ahí que deba atenderse también a este tipo de consideraciones de previo a determinar la cosa juzgada material. En igual sentido, para que opere tal instituto, resulta imprescindible que exista identidad absoluta de causa, objeto y partes, de manera que esa identidad no puede ser matizada por el efecto erga omnes de las sentencias de la Sala. Aun cuando las sentencias de la Sala tienen dicho alcance, no consideramos que pueda imputarse el principio de cosa juzgada material a terceros que no participaron del proceso, cuando se pretende algo diferente, o si no hay identidad de la causa petendi.
Finalmente reiteramos que de acuerdo con el ordinal 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma. En lo demás coincidimos con las razones esgrimidas en este pronunciamiento.
Paul Rueda L. Alicia Salas T.
VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ Con el mayor respeto para quienes suscriben el voto de mayoría, me inclino por rechazar este asunto por varias razones que de inmediato paso a explicar. En primer lugar, parto de la idea central de que no hay un derecho fundamental a la cosa juzgada constitucional -una proposición de la Constitución Política o de un tratado internacional sobre derechos humanos de donde se pueda derivar un derecho subjetivo fundamental-, más bien la conceptualizo como una garantía institucional que se deriva de los principios de certeza y seguridad jurídica, por lo que la vía para determinar sus alcances es a través de los procesos constitucionales de defensa de la Constitución -acción, consulta constitucionalidad y consulta judicial de constitucionalidad-, y no por medio del amparo. Esta tesis la he sostenido en las sentencias números 13-8178, 13-13807 y 14-3030, todas acciones de inconstitucionalidad.
En otro orden de ideas, no podemos dejar de lado que la violación de este instituto puede ser alegado por las partes en los respectivos procesos ordinarios. En efecto, en el Código Procesal de lo Contencioso-Administrativo, en su numeral 66, se establece que en la contestación de la demanda o contrademanda puede alegarse todas las excepciones de fondo, así como las defensas previas, entre las que se incluye la cosa juzgada. Por su parte, en el Código Procesal Civil, en su artículo 298, también se establece, como una excepción previa la cosa juzgada, la que puede oponerse en los diez días del emplazamiento. Es en esta vía donde debe alegarse el quebranto a la cosa juzgada, no en la jurisdicción constitucional.
Ahora bien, lo antes dicho no es óbice para que este Tribunal, en un proceso constitucional de defensa de la Constitución, de conformidad con el numeral 7 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que señala que corresponde a éste, en forma exclusiva, resolver sobre su propia competencia, establezca el alcance de la cosa juzgada de las sentencias que dicta en los procesos constitucionales de garantías, entre ellos, el de amparo, posición que, lógicamente, y de conformidad con el numeral 13 de ese cuerpo normativo, que recoge el principio de que la Sala Constitucional es el intérprete supremo y último del Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) y de sus competencias, es vinculante para todos los jueces de la República, sin excepción alguna. Lo anterior significa, en buen castellano, que una vez que este Tribunal establezca el valor de la cosa juzgada de sus sentencias el Juez ordinario no tiene otra alternativa que seguir su doctrina, de lo contrario podría incurrir en responsabilidad disciplinaria, civil e, incluso, penal.
No cabe duda que el tema del valor de la cosa juzgada de las sentencias que dicta la Sala en los procesos constitucionales de garantías es un asunto complejo, y en el que hay distintas posturas doctrinales. En efecto, hay algunos autores que consideran que la sentencia del amparo solo tiene carácter de cosa juzgada formal, mientras que otros señalan que posee el carácter de cosa juzgada material. La primera posición, concibe el amparo como un trámite unilateral, no contradictorio. También está la posición ecléctica, que parece ganar terreno, que enfatiza que el carácter de cosa juzgada material dependerá de lo que se resuelva en la sentencia. Revisando los antecedentes jurisprudenciales no encontramos una sentencia de este Tribunal donde se analice profundadamente el tema y, a partir de ésta, se establezcan los criterios a los que debe ceñirse de forma estricta el Juez ordinario. Debo de reconocer que la Sala Constitucional, en la sentencia 240-I-95 de las 14:28 horas del 10 de mayor de 1995, sentó la doctrina que sus sentencias tiene autoridad de cosa juzgada material, sin embargo, sostuvo que quedaba sujeta a ciertos límites: “(…) los subjetivos (identidad de sujetos), los objetivos (identidad de cosa) y los causales (la misma causa o razón de pedir) y la sentencia produce efecto de cosa juzgada respecto de todas las cuestiones resueltas, aun cuando no hubiese sido planteadas por las partes, o lo que es igual, se extiende a las declaraciones realizadas por el tribunal en la sentencia, con relación a los hechos que se han expuesto y al derecho que se ha invocado”.
No obstante esta postura, han surgido cuestiones novedosas que ameritan que este Tribunal defina una postura, concretamente, si las sentencias desestimatorias en los procesos constitucionales de amparo producen o no cosa juzgada material, si, en el caso de las sentencias estimatorias, podría alegarse o no que la sentencia, sobre los aspectos no abordados, produce o no cosa juzgada material. Estas y otras cuestiones requieren de un tratamiento urgente y profundo por parte de este Tribunal, lamentablemente, la cuestión que nos ocupa no es la vía procesal idónea. En un acercamiento preliminar del tema, estimo que las sentencias estimatorias o parcialmente estimatorias producen cosa juzgada material en relación con los hechos que se han expuesto y al derecho que se ha invocado. Las sentencias desestimatorias también producen cosa juzgada material en relación con los hechos que se han considerado y al derecho que se ha esgrimido, salvo que la Sala Constitucional, en este último caso, concluya que se trata de un problema de legalidad ordinaria.
Idéntica situación se presenta cuando en un asunto se intercalan pretensiones constitucionales y legales, pero la Sala, en la sentencia, concluye que hay una serie de aspectos de legalidad sobre los cuales no se pronuncia por ese hecho, por no ser de su competencia. Por último, está demás indicar que no hay cosa juzgada material cuando el asunto es rechazado de plano o por el fondo, en este último caso cuando reitera sus precedentes en los que ha rechazado la cuestión por no ser de su competencia. En esta dirección, está de más afirmar que me reservo el derecho de dilucidar estos puntos y otras relaciones cuando jurídicamente corresponda.
Y no lo es por varios motivos. En primer lugar, porque conllevaría que en un futuro cercano la Sala Constitucional tendría que conocer todos los recursos de amparo donde se invoque la violación a la cosa juzgada constitucional, lo que implicaría admitir el amparo contra resoluciones judiciales, competencia que le está vedada por mandato expreso del inciso b) del artículo 30 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional; amén que llevaría al colapso definitivo del Tribunal, duplicando y triplicando el volumen de trabajo, al tener que conocer de todos los procesos judiciales en los que se invoque que el Juez ordinario vulneró la cosa juzgada constitucional.
A lo anterior tendríamos que añadir todos los casos en los que se invoque la vulneración de la cosa juzgada constitucional por parte de la Administración Pública, aspecto que, según reiterada jurisprudencia, se ha enviado a la vía ordinaria, sea a la sede administrativa o judicial; si actuamos en sentido contrario, la capacidad del Juez constitucional se desbordaría, con el consecuente perjuicio a los intereses públicos, en especial la afectación a la exigencia de una justicia constitucional de calidad.
Se podría argumentar en contra de lo que vengo sosteniendo que el instituto de la cosa juzgada se encuentra en el numeral 42 de la Carta Fundamental en la parte dogmática- y, por consiguiente, es un derecho fundamental. Desde mi perspectiva, la razón de ello obedece a que la cosa juzgada es un instituto que está íntimamente relacionado con el non bis in idem. Las actas de la Asamblea Nacional Constituyente nos refiere que fue la fracción Social Demócrata que presentó la moción para adicionarle al numeral constitucional lo relativo al non bis in idem y al segundo párrafo. Al respecto, el diputado Ortiz calificó el agregado propuesto como innecesario, por referirse a una materia de suyo conocida; además, porque los Códigos de Procedimientos Penales y Civiles enumeraban taxativamente las causales que permitían la revisión de juicios fallados (véase el acta n.° 111, artículo 3, de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente). En esta dirección, la Corte Constitucional colombiana, en la sentencia T 652/96, nos recuerda lo siguiente:
“2.2. El principio de cosa juzgada La otra causa por la cual alega el demandante que se le violaron los derechos a la sociedad que el representa, es que se le juzgó dos veces por lo mismo, es decir, que se desconoció el principio de cosa juzgada. El Juez de primera instancia rechazó el argumento, alegando que nunca se había demandado dos veces lo mismo, es decir, que el proceso penal contra Juan Ibáñez por lesiones personales culposas, no constituye impedimento alguno para que posteriormente el señor Marcos Pavajeau hubiera demandado a la sociedad Vives Lacouture por responsabilidad civil extracontractual. Por otra parte, en la segunda instancia, casi ni se aborda el tema, pues se afirma que la “cosa juzgada” no es un derecho fundamental.
Ahora bien, como no tendría sentido revisar las consideraciones del fallo de primera instancia, si se acepta la afirmación del de segunda, según la cual no hay derecho fundamental que proteger, esta Sala iniciará su consideración reafirmando el carácter fundamental de la cosa juzgada. Para el efecto, se transcriben a continuación el artículo 29 de la Carta Política y un aparte de la sentencia bajo revisión.
“Art.29 - El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.
(...) Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a (...) impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.” (Constitución Política de Colombia, cursivas fuera del texto) Al respecto, dice el fallo de segunda instancia, “Al punto conviene advertir que el principio constitucional del non bis in idem es una institución referida exclusivamente al procedimiento penal, conforme lo consagra el inciso 4° del artículo 29 de la Carta Política. Pues en materia civil opera el principio de la Cosa Juzgada, el cual no está consagrado como un derecho fundamental constitucional (...)
(Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Sentencia del dieciocho (18) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996). Magistrado ponente, Edgardo Maya Villazón)
Queda así planteado el siguiente problema jurídico, ¿la consagración del derecho al debido proceso hecha en la Constitución, comprende el principio de la cosa juzgada? La Corte, al contrario de lo expresado por el Consejo Superior de la Judicatura, considera que la respuesta a este interrogante debe ser afirmativa, por las siguientes razones:
Para esta corporación, por el contrario, estas dos nociones se implican mutuamente, son inconcebibles por separado. Non bis in idem, es una expresión latina que significa ³no dos veces sobre lo mismo´; ésta ha sido empleada para impedir que una pretensión, resuelta mediante una decisión judicial contra la cual no cabe recurso alguno, sea presentada nuevamente ante otro juez. En otras palabras, quiere decir que no debe resolverse dos veces el mismo asunto. En sentido similar ha sido acuñado el término “cosa juzgada”. Por ejemplo, Liebman se refiere a él como “la inmutabilidad del mandato que nace en la sentencia.”, y para Couture “es la autoridad y eficacia de una sentencia judicial cuando no existen contra ella medios de impugnación que permitan modificarla.” En las dos definiciones citadas, claramente pueden verse los nexos entre las nociones que se analizan. Sin embargo, en muchas ocasiones no tiene el intérprete o el lector que hacer un gran esfuerzo para encontrar tal relación; son múltiples los casos en que los doctrinantes la hacen expresa; por ejemplo, en la importante obra de Víctor de Santo se lee, “El juicio por el cual las partes dirimen sus diferencias, tiene ordinariamente corolario en la sentencia, con las consecuencias que de ella derivan: la cuestión litigiosa no puede ser discutida de nuevo en el mismo proceso, ni en ningún otro futuro (non bis in idem).
Este efecto de la sentencia, sin duda el más importante, es el que se designa con el nombre de cosa juzgada, que se traduce en dos consecuencias prácticas: de un lado la parte condenada o cuya demanda a sido rechazada, no puede en una nueva instancia discutir la cuestión ya decidida (efecto negativo); del otro, la parte cuyo derecho a sido reconocido por una sentencia, puede obrar en justicia sin que a ningún juez le sea permitido rehusarse a tener en cuenta esa decisión (efecto positivo).
La cosa juzgada, con sus efectos de inmutabilidad e inimpugnabilidad, impide volver sobre lo que se ha decidido.” (negrillas fuera del texto).
Pensar en la noción de “cosa juzgada” sin hacerlo a la vez en el non bis in idem, es prácticamente un sin sentido; por lo tanto, cuando el artículo 29 de la Constitución prohibe al Estado juzgar a una persona dos veces por el mismo hecho, está haciendo referencia a ambas.
En conclusión, la Constitución Política de Colombia incluye la protección a la “cosa juzgada” como parte constitutiva del debido proceso; por tanto ella se erige como una garantía constitucional de carácter fundamental, que en caso de violación, puede ser protegida por medio de la acción de tutela”.
También la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha realizado esta relación entre el non bis in idem y la cosa juzgada, así por ejemplo en el Caso Almonacid Arellano expresó lo siguiente:
“154. En lo que toca al principio ne bis in idem, aún cuando es un derecho humano reconocido en el artículo 8.4 de la Convención Americana, no es un derecho absoluto y, por tanto, no resulta aplicable cuando: i) la actuación del tribunal que conoció el caso y decidió sobreseer o absolver al responsable de una violación a los derechos humanos o al derecho internacional obedeció al propósito de sustraer al acusado de su responsabilidad penal; ii) el procedimiento no fue instruido independiente o imparcialmente de conformidad con las debidas garantías procesales, o iii) no hubo la intención real de someter al responsable a la acción de la justicia. Una sentencia pronunciada en las circunstancias indicadas produce una cosa juzgada "aparente" o "fraudulenta". Por otro lado, esta Corte considera que si aparecen nuevos hechos o pruebas que puedan permitir la determinación de los responsables de violaciones a los derechos humanos, y más aún, de los responsables de crímenes de lesa humanidad, pueden ser reabiertas las investigaciones, incluso si existe un sentencia absolutoria en calidad de cosa juzgada, puesto que las exigencias de la justicia, los derechos de las víctimas y la letra y espíritu de la Convención Americana desplaza la protección del ne bis in idem ”. (EL SUBRAYADO Y NEGREADO ES NUESTRO).
En vista de lo anterior, no tengo la menor duda de que la cosa juzgada está más relacionado con el non bis in idem, de ahí su ubicación en la parte dogmática de la Carta Fundamental, aunque como instituto que garantiza la seguridad jurídica y, por consiguiente, la paz social se extiende a todas las materias, pero no como un derecho fundamental.
Por último, y con el mayor respeto para la mayoría, considero que la distinción que se hace entre la cosa juzgada constitucional y la ordinaria, no se deriva del texto constitucional, pues si esa hubiese sido la intención del constituyente, originario o derivado, así lo habría expresado; más bien, por la época y el contexto en que se redactó el numeral 42 y se hizo la reforma al artículo 10 para crear la Sala Constitucional y jurisdicción constitucional, cuando se hace referencia a la cosa juzgada se hace de forma genérica aplicable a todos los procesos-, y no a uno específico, y mucho menos a los procesos constitucionales de garantías.
Por las razones apuntadas, declaro sin lugar el presente recurso de amparo, como en efecto se hace.
Fernando Castillo V.
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