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Res. 20505-2014 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 19/12/2014
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Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL *140169620007CO* Res. Nº 2014020505 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cuarenta y cinco minutos del diecinueve de diciembre de dos mil catorce.
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 14-016962-0007-CO, interpuesto por JOSÉ ROBERTO ESQUIVEL VENEGAS, cédula de identidad 0104640206, mayor, vecino de Cartago contra la MUNICIPALIDAD DE OREAMUNO.-
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:08 horas del 28 de octubre de 2014, el recurrente interpone recurso de amparo contra la Municipalidad de Oreamuno. Manifiesta que es propietario de una finca agrícola, ubicada en el distrito de Santiago, caserío La Puente de Cervantes, de la provincia de Cartago. Refiere que, en fecha 14 de abril de 2014, informó vía telefónica a la Delegación Policial de Alvarado de Cartago, que en la finca vecina propiedad de Oscar Martínez, se escuchaba un intenso ruido producto de una draga. Acusa que, en esa propiedad se realizaron trabajos de movimientos de tierra, con el fin de hacer un canal que eliminara las lagunas que se formaban dentro del terreno; pero destruyeron los taludes o paredes naturales que impedían que el agua, proveniente de las lluvias, se desbordara y afectara tanto su propiedad, como los inmuebles aledaños y la parte baja de la zona. Afirma que, el 21 de abril de 2014, presentó una denuncia ante el Departamento de Ingeniería de la Municipalidad de Oreamuno, en la cual, reiteró el problema que le afecta, pues por la época lluviosa su propiedad sufre estragos como resultado de esos trabajos. Indica que, consecuencia de ello, en fechas 21 de abril y durante el mes de octubre, ambos del 2014, debido a las fuertes lluvias, su propiedad y la de otros vecinos, se inundaron de lodo y basura, arrastrados por un caudal de agua, lo que puso en peligro la vida de las personas adultas mayores, de los niños y ocasionó grandes perdidas económicas, pues la tierra que estaba preparada para ser cultivada, actualmente, ya no puede ser utilizada para ese fin y sus viviendas sufrieron fuertes daños. Acusa que han transcurrido varios meses, desde que interpuso la denuncia y pese a que, existen actas policiales y pruebas fotográficas que comprueban la situación que padecen, la autoridad recurrida no ha procedido a realizar alguna acción efectiva y definitiva para solucionar el problema, lo que estima lesiona sus derechos fundamentales. Solicita el recurrente que se declare con lugar el recurso y se ordene a la Municipalidad accionada que obligue a Oscar Martínez, a tapar el canal dragado que realizó en su propiedad, con el fin de que las aguas vuelvan a su cauce natural para evitar que se sigan produciendo daños en las propiedades vecinas y a reparar los daños.
2.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala, a las 9:15 horas del 10 de noviembre de 2014, informan bajo juramento José Rafael Huertas Guillen, Sonia Aguilar Monge y Juan Ramón Coto, por su orden Alcalde, Presidenta del Concejo y Jefe del Departamento de Ingeniería, todos de la Municipalidad de Oreamuno, que el caso denunciado por el recurrente, ya fue conocido y atendido por la Municipalidad, desde el 15 de abril del 2011, siendo que en ese entonces, se ordenó clausurar las obras de movimiento de tierras en la finca los Espinos, propiedad de Oscar Martínez. El 26 de abril del 2011, se denunció la situación al Tribunal Ambiental Administrativo, pero a la fecha no han recibido resolución alguna. A su vez, ya existía un informe interdisciplinario de la Municipalidad de fecha 19 de abril de 2011, en el cual se recomendó realizar oficios dirigidos al Concejo Nacional de Vialidad y al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a fin de que indicaran si la obra sobre vía nacional que se realizaba en el lugar conocido como Chayotillo y que colinda con la propiedad de Oscar Martínez, contemplaba una desviación del cauce, inmediatamente después del canal o cunetón de entrada a esa propiedad, y que señalaran si era una desviación de algún cauce, si se contaba con los estudios hidrológicos pertinentes que garantizaran que no iban a existir afectaciones por dicha apertura del desvío. También se recomendó solicitar a Oscar Martínez, los permisos para el movimiento de tierra que pretendía realizar, emitidos por el MINAET O SETENA y dirigidos a la Municipalidad. Adicionalmente desde entonces, se informó de dicha situación, al Departamento de Geología y Minas, al Departamento de Humedales del Sistema Nacional de Aéreas de Conservación SINAC, al Gestor Ambiental de la Municipalidad de Paraíso, al Ministerio de Ambiente Energía y Telecomunicaciones MINAET, con el fin de que pudieran coadyuvar con este Gobierno local, en procura de una solución definitiva e integral. Se recibió la respuesta del Secretario General de la Secretaria Técnica Ambiental, quien alegó que el 26 de mayo de 2011, el caso había sido trasladado al Tribunal Ambiental Administrativo. Mediante los oficios 0143-2011-DGA-WMP, del Departamento de Gestión Ambiental y el DL-614-11MGG, del Departamento Legal ambos de esta Municipalidad y con fechas 1 y 6 de junio de 2011, respectivamente, se comunicó de la situación de marras a la Comisión Nacional de Emergencias, para su valoración y solicitud de criterio. Adicionalmente, mediante el acta de notificación N° 0790, del 9 de junio de 2011, el Departamento Legal le previno al Oscar Martínez Segura, que debía abstenerse de continuar con movimientos tierra en su propiedad, porque de lo contrario se presentarían las denuncias penales por desobediencia. Ahora bien, en abril del 2014, el recurrente presentó otra denuncia ante el Departamento de Ingeniería Municipal, por supuestos trabajos en la propiedad del Oscar Martínez que pudieran estar provocando inundaciones en el Puente de Cervantes. Al respecto, el Departamento de Ingeniería, el Director y el Asistente, en forma conjunta con el Alcalde y una funcionaria del Ministerio de Agricultura y Ganadería, realizaron una inspección al sitio, se ingresó a las fincas de Oscar Martínez, y se marcaron una serie de puntos con GPS, para procurar una conducción de esas aguas hasta la quebrada Cipreses, que es la más próxima al sitio. Se aclara que la zona en la que se haría esa canalización está dentro del cantón de Paraíso y por tanto fuera del territorio que es jurisdicción de la Municipalidad de Oreamuno. Por otra parte, en el Tribunal Ambiental Administrativo se está tramitando el caso contra el Oscar Martínez, por las acciones realizadas en el 2011, ya mencionadas; no obstante, se aclara que el problema de escorrentías que afecta el territorio de esta región, es un problema de gran complejidad, producto de una convergencia de factores que entre los que interactúa el fenómeno El Niño, el cambio climático, las técnicas tradicionales que emplean los agricultores, la deforestación, y el crecimiento urbanístico no planificado, que se ha dado desde hace varias décadas. Asimismo, se dilucida que el agua que recibe la finca del tutelado es abundante y proviene del territorio ubicado tierras arriba hasta varios kilómetros de superficie. La Municipalidad viene promoviendo la realización de canales de conservación en las fincas agrícolas, pese a que tal misión es más propia de instituciones como el Ministerio de Agricultura y Ganadería y el INDER, entre otras. Empero ello, la Municipalidad ha intentado mediante el Comité Municipal de Emergencias, Comités Comunales de Emergencias, la ingeniera Beatriz Molina, y se ha gestionando ante la Comisión Nacional de Emergencias, el financiamiento para realizar un estudio hidrogeológico y de escorrentías, que tiene un costo preliminar de veinticinco millones de colones, suma que la Municipalidad no ha podido disponer con recursos propios, pero se continúa con la realización de canales de conservación en la zona de Capira y Cipreses, mientras se cuenta con el estudio indicado. Actualmente, se integró un Comité Comunal de Emergencias, para que apoye nuestros esfuerzos en pro de ese fin, tarea que no es simple, pues implica obtener autorización de parte de muchos finqueros por donde se requiere construir esos canales. Solicita que se desestime el recurso planteado.
3.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,
Considerando:
I.- Objeto del recurso.- El recurrente estima que se ha lesionado su derecho a la salud, un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y el derecho a la propiedad, toda vez que desde hace varios años vienen sufriendo inundaciones año tras año, con peligro para la vida humana y con cuantiosos daños materiales en sus pertenencias y viviendas. Acusan que han solicitado desde el 2011 y reiterado en el 2014, la intervención municipal sin que a la fecha se les haya concretado una respuesta que solucione de manera definitiva el problema que enfrentan.
II.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
III.- La protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.- El artículo 50, constitucional, establece como fin fundamental y valor esencial del Estado costarricense procurar "el mayor bienestar a todos los habitantes del país". De tal manera que, el "ambiente sano y ecológicamente equilibrado" forma parte del contenido del mayor bienestar de todos los habitantes, causa, fin y también condición y límite del ejercicio de las potestades y competencias públicas, no solo del Estado, sino también de las Municipalidades. Al igual que el derecho de propiedad, el objeto sobre el que recae el derecho al ambiente es externo a la integridad de la persona humana (a diferencia por ejemplo del derecho a la vida), pero también a diferencia con el objeto del derecho de propiedad, la persona forma parte del ambiente, lo integra, de allí que su protección, supone la conservación del contexto esencial para la vida humana, una conducta con efectos negativos sobre él, supone un peligro para la propia existencia humana y una reducción o pérdida del "mayor bienestar" de todos. La vida depende del ambiente, por tanto, debe velar para que esas condiciones que garantizan la vida se mantengan en el tiempo. En sentencia número 601-2009 esta Sala dispuso lo siguiente:
"Los orígenes de los problemas ambientales son complejos y corresponden a una articulación de procesos naturales y sociales en el marco del estilo de desarrollo socioeconómico que adopte el país. Por ejemplo, se producen problemas ambientales cuando las modalidades de explotación de los recursos naturales dan lugar a una degradación de los ecosistemas superior a su capacidad de regeneración, lo que conduce a que amplios sectores de la población resulten perjudicados y se genere un alto costo ambiental y social que redunda en un deterioro de la calidad de vida; pues precisamente el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano (..) importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia, del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del cual el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo." Así las cosas, corresponde a los entes públicos, entre ellos a las Municipalidades, velar por el respeto a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado en su respectiva circunscripción territorial, así como por el bienestar de todos los habitantes de su respectivo cantón, y dentro del marco de las competencias constitucionales y legales actuar a favor de asegurar el respeto de este derecho a todos los munícipes, y actuar -nuevamente dentro del marco de sus competencias- para mitigar o corregir las actuaciones que tienden a su violación.
IV.- Competencia municipal y obligación de coordinación interinstitucional. El artículo 169, de la Constitución Política, dispone que "La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal (...)". Esta norma ha sido desarrollada por el legislador ordinario, en atención a ello, el artículo 3, del Código Municipal, Ley número 7794 de 30 de abril de 1998, dispone que: "El gobierno y la administración de los intereses y servicios cantonales estarán a cargo del gobierno municipal". En este mismo sentido, se ha expresado la Sala Constitucional en su jurisprudencia. Verbigracia, en sentencia número 5445-99, de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999, se dispuso lo siguiente:
"VI.- DE LAS ATRIBUCIONES DE LAS MUNICIPALIDADES EN RAZÓN DE LA MATERIA (CONCEPTO DE "LO LOCAL"). Por disposición constitucional expresa -artículo 169-, hay una asignación de funciones o atribuciones en favor de los gobiernos locales en razón de la materia a "lo local", sea, "la administración de los servicios e intereses" de la localidad a la que está circunscrita, para lo cual se la dota de autonomía (") De manera que sus potestades son genéricas, en tanto no hay una enumeraci ón detallada de sus cometidos propios, sino una simple enunciaci ón del ámbito de su competencia; pero no por ello no determinable, a lo que hizo referencia este Tribunal en sentencia número 6469-97, de las dieciséis horas veinte minutos del ocho de octubre de mil novecientos noventa y siete, en los siguientes términos:
" (...) lo local tiene tal connotación que definir sus alcances por el legislador o el juez, debe conducir al mantenimiento de la integridad de los intereses y servicios locales, de manera que ni siquiera podría el legislador dictar normativa que tienda a desmembrar el Municipio (elemento territorial), si no lo hace observando los procedimientos previamente establecidos en la Constitución Política; ni tampoco promulgar aquella que coloque a sus habitantes (población) en claras condiciones de inferioridad con relación al resto del país; ni la que afecte la esencia misma de lo local (gobierno), de manera que se convierta a la Corporación en un simple contenedor vacío del que subsista solo la nominación, pero desactivando todo el régimen tal y como fue concebido por la Asamblea Nacional Constituyente. En otro giro, habrá cometidos que por su naturaleza son municipales -locales- y no pueden ser substraídos de ese ámbito de competencia para convertirlos en servicios o intereses nacionales, porque hacerlo implicaría desarticular a la Municipalidad, o mejor aún, vaciarla de contenido constitucional, y por ello, no es posible de antemano dictar los límites infranqueables de lo local, sino que para desentrañar lo que corresponde o no al gobierno comunal, deberá extraerse del examen que se haga en cada caso concreto (...)". De lo anterior, resalta el hecho de que, por voluntad expresa de nuestra Carta Fundamental, se asigna una competencia específica a los gobiernos locales, atribución que además es exclusiva de éstos; es decir, se trata de una competencia originaria de la municipalidad y sólo mediante una ley de nacionalización o de regionalización es que puede ser desplazada, total o parcialmente".
En consecuencia, si un grupo de munícipes, en su circunscripción territorial, sufren inundaciones con riesgo para sus vidas y graves daños patrimoniales, psicológicos, calidad de vida y bienestar general, esto se enmarca dentro del concepto de "intereses y servicios locales" del numera 169, constitucional, problemas cuyas causas tienen que ser identificadas con precisión y, más aun, las soluciones, a fin de implementarlas a la mayor brevedad posible; para lo cual corresponde a la Municipalidad coordinar con las instituciones de nivel nacional con competencia para actuar sobre el problema. En efecto, la Sala ya ha desarrollado la obligación municipal de coordinar con otras instituciones estatales en aras de atender los "intereses" y prestar cumplidamente los "servicios locales". En la citada sentencia número 5445-99, la Sala manifestó:
"(...) se refieren a la obligación de coordinación que debe existir entre los gobiernos locales, las instituciones descentralizadas y el Poder Ejecutivo, para llevar a cabo las funciones que le han sido encomendadas, lo que debe ser analizado a partir de la naturaleza misma de la autonom ía municipal. Es en virtud de lo dispuesto en el artículo 170 constitucional, que las municipalidades (entes corporativos locales) gozan de autonomía funcional, administrativa y financiera en la administración de los intereses y servicios locales (artículo 169 de la Constitución Política) (...) No puede, entonces, crearse un conflicto por antagonismo o protagonismo entre la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" de los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", intrínsecamente distintos unos de otros, pero que en realidad están llamados a coexistir (....) Definida la competencia material de la municipalidad en una circunscripción territorial determinada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial definir la forma de cooparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y los demás entes, nacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultáneamente estatal e institucional, en la medida en que lo exijan las circunstancias. Es decir, las municipalidades pueden compartir sus competencias con la Administración Pública en general, relación que debe desenvolverse en los términos como está definida en la ley (artículo 5 del Código Municipal anterior, artículo 7 del nuevo Código), que establece la obligación de "coordinación" entre la municipalidades y las instituciones públicas que concurran en el desempeño de sus competencias, para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones, sobre todo, porque sólo la coordinación voluntaria es compatible con la autonomía municipal por ser su expresión. En otros términos, la municipalidad está llamada a entrar en relaciones de cooperación con otros entes públicos, y viceversa, dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la existencia de varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de decisión propios, y eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de los actos de cada uno". De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible "concierto" interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros".
Adviértase, por lo demás, que las Municipalidades están obligadas, por imperativo del ordinal 50 de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del ambiente (sentencia número 2006-7994 de las 8:57 horas de 2 de junio de 2006).
V.- Sobre el fondo.- En el caso bajo estudio, el amparado estima lesionado su derecho a la salud, vida, propiedad y un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, toda vez que desde hace tres años viene sufriendo inundaciones año tras año, con peligro para la vida de las personas de su comunidad, pues supuestamente por los actos de dragado y eliminación de taludes efectuado por un vecino de la región, ha provocado graves inundaciones y por ende, cuantiosos daños materiales en su propiedad y demás terrenos como lo demuestra la prueba aportada al expediente, por lo que ha solicitado desde hace más de tres años, la intervención municipal, sin que a la fecha se haya concretado una respuesta que solucione de manera definitiva el problema que enfrentan. Así las cosas, la Sala tiene por demostrado que el recurrente presentó ante el Despacho Municipal accionado, una queja en abril de 2011, misma que fue reiterada en abril de 2014, en las que acusó la problemática ya indicada y solicitó una intervención definitiva y eficaz en la resolución del problema y riesgo que los aqueja. En su defensa, la autoridad recurrida manifestó que desde el 28 de marzo de 2011, trabajan en un estudio puntual y definitivo, con acciones claras y concisas que den respuesta al problema de escorrentía e inundaciones que aqueja la zona donde vive el recurrente, para lo cual estuvieron coordinando con el MOPT, CONAVI, MAG-INTA, MINAE, ICE, INA y otros, para crear una Comisión Interinstitucional. Además, señalaron los recurridos que, entre otras acciones, interpusieron la queja respectiva, ante el Tribunal Ambiental, de lo cual no han sido notificados de resolución alguna y que el 14 de agosto de 2013, Investigadores de la Escuela de Ingeniería Agricultura de la Universidad de Costa Rica, elaboraron un informe sobre la solución integral para mitigación de inundaciones del área, por lo que recomendaron un análisis hidraúlico, que tiene un costo de veinticinco millones de colones. En virtud de ello, el 6 de enero de 2014, el Alcalde de la Municipalidad accionada, solicitó a la Comisión Nacional de Emergencias, el financiamiento para realizar el supraindicado estudio. En virtud de la interposición del presente recurso de amparo, el 6 de octubre de 2014, el Departamento de Ingeniería, el Director y el Asistente, en forma conjunta con el Alcalde y una funcionaria del Ministerio de Agricultura y Ganadería, realizaron una inspección al sitio, ingresaron a las fincas de la persona denunciada por el amparado y marcaron una serie de puntos con GPS, para procurar una conducción de esas aguas hasta la quebrada Cipreses, que es la más próxima al sitio. Posterior, a tales actuaciones municipales no consta que la autoridad recurrida haya realizado algún acto en concreto, para remediar la situación aquejada por el tutelado, pese a que la calamidad persiste, pues según consta en el acta de observación del 18 de octubre de 2014, los oficiales de policía indicaron que al costado oeste de la casa cayó un caudal de agua bastante considerable, el que causó daños en varias siembras, inundó una pequeña lechería y llevó basura al terreno, lo cual también se observa de la prueba fotográfica. Así las cosas, en la inspección in situ, la Municipalidad recurrida comprobó que el agua que recibe la finca del tutelado es abundante y proviene del territorio ubicado tierras arriba hasta varios kilómetros de superficie. A partir de los hechos expuesto, la Sala infiere que la Municipalidad viene investigando la situación acusada por el amparado, estableciendo coordinaciones y buscando soluciones al problema; sin embargo, no ha llegado a concretar ninguna solución, ni siquiera se informa de medidas provisionales o urgentes dirigidas a evitar o mitigar los efectos de las escorrentías e inundaciones. Por ello, en cuanto a este aspecto, lo procedente es declarar con lugar el recurso, con la orden que se indicará en la parte dispositiva de esta.
VI.- Conclusión.- De esta forma, este Tribunal concluye que si bien las autoridades municipales son conscientes de los problemas denunciados por el recurrente y que afectan a todos los vecinos de la localidad, debido a las inundaciones mencionadas, las acciones adoptadas para solucionarlos no han sido oportunas, ni eficaces, ni eficientes. En conclusión, el amparo resulta procedente habida cuenta que la falta de acciones efectivas por parte de la Municipalidad recurrida, y esa omisión ha ocasionado que el recurrente y los vecinos de la zona se mantengan soportando inundaciones, y con ello ocasionando un peligro a la vida e integridad de sus habitantes. Así las cosas, debe la Municipalidad recurrida tomar las acciones necesarias y pertinentes, para dar una solución integral y definitiva al problema de inundaciones denunciado.
Nota de los Magistrados Jinesta Lobo y Salazar Alvarado, con redacción del primero. Los suscritos Magistrados aclaramos que si bien los asuntos ambientales, cuando hay intervención administrativa de cualquier índole, los remitimos a la jurisdicción contencioso administrativa, lo cierto es que tratándose de denuncias por presunta contaminación a causa del depósito de desechos que afecta a varios vecinos -como sucede en el caso concreto-, no lo haremos así. Esto, por cuanto, se encuentran en juego otros derechos de los vecinos de la fuente contaminante, tales como la salud y a gozar de un nivel digno de calidad de vida.
VII.- Nota de los Magistrados Jinesta Lobo y Salazar Alvarado, con redacción del primero. Los suscritos Magistrados aclaramos que, bajo una mejor ponderación, en los asuntos relacionados con la reparación o construcción de diversas obras de infraestructura, salvamos el voto al estimar que la inactividad administrativa constituye una discusión propia de ser planteada ante la jurisdicción ordinaria. Lo anterior, salvo, claro está, exista de por medio la infracción a otros derechos fundamentales como la vida, la integridad física, la propiedad privada y la vivienda o bien, la tutela a grupos en desventaja. En el sub lite, al estar de por medio la protección de los derechos mencionados de algunos de los vecinos del cantón de Oreamuno, estimamos procedente conocer el fondo del amparo.
VIII.- Voto salvado de la Magistrada Hernández López respecto del reclamo por infracción del artículo 50 de la Constitución Política. 1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional. 2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental. 3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.
4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años. 5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica. 6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro. 7. En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo. 8. En el caso concreto, se observa las inconformidades planteadas por el recurrente, se ubican dentro de aquellas situaciones en las que la intervención de los medios de protección de la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa por lo cual, en aplicación de los anteriores razonamientos y el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional voto por rechazar de plano el recurso.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso. Se ordena a José Rafael Huertas Guillén, Sonia Aguilar Monge y Juan Ramón Coto, por su orden Alcalde, Presidenta del Concejo y Jefe del Departamento de Ingeniería, todos de la Municipalidad de Oreamuno o a quienes ejerzan dichos cargos, que en forma inmediata a la notificación de esta sentencia, adopten las medidas que sean necesarias dentro del ejercicio de sus competencias, para dar una solución integral y definitiva al problema de inundaciones denunciado por el recurrente. Se advierte a José Rafael Huertas Guillén, Sonia Aguilar Monge y Juan Ramón Coto, por su orden Alcalde, Presidenta del Concejo y Jefe del Departamento de Ingeniería, todos de la Municipalidad de Oreamuno o a quienes ejerzan dichos cargos, que de no acatar la orden dicha, incurrirán en el delito de desobediencia y que, de conformidad con el artículo 71 de la Ley de esta jurisdicción, se le impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Municipalidad de Oreamuno al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese esta resolución a José Rafael Huertas Guillén, Sonia Aguilar Monge y Juan Ramón Coto, por su orden Alcalde, Presidenta del Concejo y Jefe del Departamento de Ingeniería, todos de la Municipalidad de Oreamuno o a quienes ejerzan dichos cargos, en forma personal. Los Magistrados Jinesta Lobo y Salazar Alvarado ponen nota. La Magistrada Hernández López, salva el voto y rechaza de plano el recurso.
Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Rosa María Abdelnour G.
Ana María Picado B.
Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *KSPDXEHOSJA61*
Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL *140169620007CO* Res. Nº 2014020505 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cuarenta y cinco minutos del diecinueve de diciembre de dos mil catorce.
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 14-016962-0007-CO, interpuesto por JOSÉ ROBERTO ESQUIVEL VENEGAS, cédula de identidad 0104640206, mayor, vecino de Cartago contra la MUNICIPALIDAD DE OREAMUNO.-
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:08 horas del 28 de octubre de 2014, el recurrente interpone recurso de amparo contra la Municipalidad de Oreamuno. Manifiesta que es propietario de una finca agrícola, ubicada en el distrito de Santiago, caserío La Puente de Cervantes, de la provincia de Cartago. Refiere que, en fecha 14 de abril de 2014, informó vía telefónica a la Delegación Policial de Alvarado de Cartago, que en la finca vecina propiedad de Oscar Martínez, se escuchaba un intenso ruido producto de una draga. Acusa que, en esa propiedad se realizaron trabajos de movimientos de tierra, con el fin de hacer un canal que eliminara las lagunas que se formaban dentro del terreno; pero destruyeron los taludes o paredes naturales que impedían que el agua, proveniente de las lluvias, se desbordara y afectara tanto su propiedad, como los inmuebles aledaños y la parte baja de la zona. Afirma que, el 21 de abril de 2014, presentó una denuncia ante el Departamento de Ingeniería de la Municipalidad de Oreamuno, en la cual, reiteró el problema que le afecta, pues por la época lluviosa su propiedad sufre estragos como resultado de esos trabajos. Indica que, consecuencia de ello, en fechas 21 de abril y durante el mes de octubre, ambos del 2014, debido a las fuertes lluvias, su propiedad y la de otros vecinos, se inundaron de lodo y basura, arrastrados por un caudal de agua, lo que puso en peligro la vida de las personas adultas mayores, de los niños y ocasionó grandes perdidas económicas, pues la tierra que estaba preparada para ser cultivada, actualmente, ya no puede ser utilizada para ese fin y sus viviendas sufrieron fuertes daños. Acusa que han transcurrido varios meses, desde que interpuso la denuncia y pese a que, existen actas policiales y pruebas fotográficas que comprueban la situación que padecen, la autoridad recurrida no ha procedido a realizar alguna acción efectiva y definitiva para solucionar el problema, lo que estima lesiona sus derechos fundamentales. Solicita el recurrente que se declare con lugar el recurso y se ordene a la Municipalidad accionada que obligue a Oscar Martínez, a tapar el canal dragado que realizó en su propiedad, con el fin de que las aguas vuelvan a su cauce natural para evitar que se sigan produciendo daños en las propiedades vecinas y a reparar los daños.
2.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala, a las 9:15 horas del 10 de noviembre de 2014, informan bajo juramento José Rafael Huertas Guillen, Sonia Aguilar Monge y Juan Ramón Coto, por su orden Alcalde, Presidenta del Concejo y Jefe del Departamento de Ingeniería, todos de la Municipalidad de Oreamuno, que el caso denunciado por el recurrente, ya fue conocido y atendido por la Municipalidad, desde el 15 de abril del 2011, siendo que en ese entonces, se ordenó clausurar las obras de movimiento de tierras en la finca los Espinos, propiedad de Oscar Martínez. El 26 de abril del 2011, se denunció la situación al Tribunal Ambiental Administrativo, pero a la fecha no han recibido resolución alguna. A su vez, ya existía un informe interdisciplinario de la Municipalidad de fecha 19 de abril de 2011, en el cual se recomendó realizar oficios dirigidos al Concejo Nacional de Vialidad y al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a fin de que indicaran si la obra sobre vía nacional que se realizaba en el lugar conocido como Chayotillo y que colinda con la propiedad de Oscar Martínez, contemplaba una desviación del cauce, inmediatamente después del canal o cunetón de entrada a esa propiedad, y que señalaran si era una desviación de algún cauce, si se contaba con los estudios hidrológicos pertinentes que garantizaran que no iban a existir afectaciones por dicha apertura del desvío. También se recomendó solicitar a Oscar Martínez, los permisos para el movimiento de tierra que pretendía realizar, emitidos por el MINAET O SETENA y dirigidos a la Municipalidad. Adicionalmente desde entonces, se informó de dicha situación, al Departamento de Geología y Minas, al Departamento de Humedales del Sistema Nacional de Aéreas de Conservación SINAC, al Gestor Ambiental de la Municipalidad de Paraíso, al Ministerio de Ambiente Energía y Telecomunicaciones MINAET, con el fin de que pudieran coadyuvar con este Gobierno local, en procura de una solución definitiva e integral. Se recibió la respuesta del Secretario General de la Secretaria Técnica Ambiental, quien alegó que el 26 de mayo de 2011, el caso había sido trasladado al Tribunal Ambiental Administrativo. Mediante los oficios 0143-2011-DGA-WMP, del Departamento de Gestión Ambiental y el DL-614-11MGG, del Departamento Legal ambos de esta Municipalidad y con fechas 1 y 6 de junio de 2011, respectivamente, se comunicó de la situación de marras a la Comisión Nacional de Emergencias, para su valoración y solicitud de criterio. Adicionalmente, mediante el acta de notificación N° 0790, del 9 de junio de 2011, el Departamento Legal le previno al Oscar Martínez Segura, que debía abstenerse de continuar con movimientos tierra en su propiedad, porque de lo contrario se presentarían las denuncias penales por desobediencia. Ahora bien, en abril del 2014, el recurrente presentó otra denuncia ante el Departamento de Ingeniería Municipal, por supuestos trabajos en la propiedad del Oscar Martínez que pudieran estar provocando inundaciones en el Puente de Cervantes. Al respecto, el Departamento de Ingeniería, el Director y el Asistente, en forma conjunta con el Alcalde y una funcionaria del Ministerio de Agricultura y Ganadería, realizaron una inspección al sitio, se ingresó a las fincas de Oscar Martínez, y se marcaron una serie de puntos con GPS, para procurar una conducción de esas aguas hasta la quebrada Cipreses, que es la más próxima al sitio. Se aclara que la zona en la que se haría esa canalización está dentro del cantón de Paraíso y por tanto fuera del territorio que es jurisdicción de la Municipalidad de Oreamuno. Por otra parte, en el Tribunal Ambiental Administrativo se está tramitando el caso contra el Oscar Martínez, por las acciones realizadas en el 2011, ya mencionadas; no obstante, se aclara que el problema de escorrentías que afecta el territorio de esta región, es un problema de gran complejidad, producto de una convergencia de factores que entre los que interactúa el fenómeno El Niño, el cambio climático, las técnicas tradicionales que emplean los agricultores, la deforestación, y el crecimiento urbanístico no planificado, que se ha dado desde hace varias décadas. Asimismo, se dilucida que el agua que recibe la finca del tutelado es abundante y proviene del territorio ubicado tierras arriba hasta varios kilómetros de superficie. La Municipalidad viene promoviendo la realización de canales de conservación en las fincas agrícolas, pese a que tal misión es más propia de instituciones como el Ministerio de Agricultura y Ganadería y el INDER, entre otras. Empero ello, la Municipalidad ha intentado mediante el Comité Municipal de Emergencias, Comités Comunales de Emergencias, la ingeniera Beatriz Molina, y se ha gestionando ante la Comisión Nacional de Emergencias, el financiamiento para realizar un estudio hidrogeológico y de escorrentías, que tiene un costo preliminar de veinticinco millones de colones, suma que la Municipalidad no ha podido disponer con recursos propios, pero se continúa con la realización de canales de conservación en la zona de Capira y Cipreses, mientras se cuenta con el estudio indicado. Actualmente, se integró un Comité Comunal de Emergencias, para que apoye nuestros esfuerzos en pro de ese fin, tarea que no es simple, pues implica obtener autorización de parte de muchos finqueros por donde se requiere construir esos canales. Solicita que se desestime el recurso planteado.
3.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,
Considerando:
I.- Objeto del recurso.- El recurrente estima que se ha lesionado su derecho a la salud, un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y el derecho a la propiedad, toda vez que desde hace varios años vienen sufriendo inundaciones año tras año, con peligro para la vida humana y con cuantiosos daños materiales en sus pertenencias y viviendas. Acusan que han solicitado desde el 2011 y reiterado en el 2014, la intervención municipal sin que a la fecha se les haya concretado una respuesta que solucione de manera definitiva el problema que enfrentan.
II.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
III.- La protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.- El artículo 50, constitucional, establece como fin fundamental y valor esencial del Estado costarricense procurar "el mayor bienestar a todos los habitantes del país". De tal manera que, el "ambiente sano y ecológicamente equilibrado" forma parte del contenido del mayor bienestar de todos los habitantes, causa, fin y también condición y límite del ejercicio de las potestades y competencias públicas, no solo del Estado, sino también de las Municipalidades. Al igual que el derecho de propiedad, el objeto sobre el que recae el derecho al ambiente es externo a la integridad de la persona humana (a diferencia por ejemplo del derecho a la vida), pero también a diferencia con el objeto del derecho de propiedad, la persona forma parte del ambiente, lo integra, de allí que su protección, supone la conservación del contexto esencial para la vida humana, una conducta con efectos negativos sobre él, supone un peligro para la propia existencia humana y una reducción o pérdida del "mayor bienestar" de todos. La vida depende del ambiente, por tanto, debe velar para que esas condiciones que garantizan la vida se mantengan en el tiempo. En sentencia número 601-2009 esta Sala dispuso lo siguiente:
"Los orígenes de los problemas ambientales son complejos y corresponden a una articulación de procesos naturales y sociales en el marco del estilo de desarrollo socioeconómico que adopte el país. Por ejemplo, se producen problemas ambientales cuando las modalidades de explotación de los recursos naturales dan lugar a una degradación de los ecosistemas superior a su capacidad de regeneración, lo que conduce a que amplios sectores de la población resulten perjudicados y se genere un alto costo ambiental y social que redunda en un deterioro de la calidad de vida; pues precisamente el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano (..) importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia, del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del cual el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo." Así las cosas, corresponde a los entes públicos, entre ellos a las Municipalidades, velar por el respeto a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado en su respectiva circunscripción territorial, así como por el bienestar de todos los habitantes de su respectivo cantón, y dentro del marco de las competencias constitucionales y legales actuar a favor de asegurar el respeto de este derecho a todos los munícipes, y actuar -nuevamente dentro del marco de sus competencias- para mitigar o corregir las actuaciones que tienden a su violación.
IV.- Competencia municipal y obligación de coordinación interinstitucional. El artículo 169, de la Constitución Política, dispone que "La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal (...)". Esta norma ha sido desarrollada por el legislador ordinario, en atención a ello, el artículo 3, del Código Municipal, Ley número 7794 de 30 de abril de 1998, dispone que: "El gobierno y la administración de los intereses y servicios cantonales estarán a cargo del gobierno municipal". En este mismo sentido, se ha expresado la Sala Constitucional en su jurisprudencia. Verbigracia, en sentencia número 5445-99, de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999, se dispuso lo siguiente:
"VI.- DE LAS ATRIBUCIONES DE LAS MUNICIPALIDADES EN RAZÓN DE LA MATERIA (CONCEPTO DE "LO LOCAL"). Por disposición constitucional expresa -artículo 169-, hay una asignación de funciones o atribuciones en favor de los gobiernos locales en razón de la materia a "lo local", sea, "la administración de los servicios e intereses" de la localidad a la que está circunscrita, para lo cual se la dota de autonomía (") De manera que sus potestades son genéricas, en tanto no hay una enumeraci ón detallada de sus cometidos propios, sino una simple enunciaci ón del ámbito de su competencia; pero no por ello no determinable, a lo que hizo referencia este Tribunal en sentencia número 6469-97, de las dieciséis horas veinte minutos del ocho de octubre de mil novecientos noventa y siete, en los siguientes términos:
" (...) lo local tiene tal connotación que definir sus alcances por el legislador o el juez, debe conducir al mantenimiento de la integridad de los intereses y servicios locales, de manera que ni siquiera podría el legislador dictar normativa que tienda a desmembrar el Municipio (elemento territorial), si no lo hace observando los procedimientos previamente establecidos en la Constitución Política; ni tampoco promulgar aquella que coloque a sus habitantes (población) en claras condiciones de inferioridad con relación al resto del país; ni la que afecte la esencia misma de lo local (gobierno), de manera que se convierta a la Corporación en un simple contenedor vacío del que subsista solo la nominación, pero desactivando todo el régimen tal y como fue concebido por la Asamblea Nacional Constituyente. En otro giro, habrá cometidos que por su naturaleza son municipales -locales- y no pueden ser substraídos de ese ámbito de competencia para convertirlos en servicios o intereses nacionales, porque hacerlo implicaría desarticular a la Municipalidad, o mejor aún, vaciarla de contenido constitucional, y por ello, no es posible de antemano dictar los límites infranqueables de lo local, sino que para desentrañar lo que corresponde o no al gobierno comunal, deberá extraerse del examen que se haga en cada caso concreto (...)". De lo anterior, resalta el hecho de que, por voluntad expresa de nuestra Carta Fundamental, se asigna una competencia específica a los gobiernos locales, atribución que además es exclusiva de éstos; es decir, se trata de una competencia originaria de la municipalidad y sólo mediante una ley de nacionalización o de regionalización es que puede ser desplazada, total o parcialmente".
En consecuencia, si un grupo de munícipes, en su circunscripción territorial, sufren inundaciones con riesgo para sus vidas y graves daños patrimoniales, psicológicos, calidad de vida y bienestar general, esto se enmarca dentro del concepto de "intereses y servicios locales" del numera 169, constitucional, problemas cuyas causas tienen que ser identificadas con precisión y, más aun, las soluciones, a fin de implementarlas a la mayor brevedad posible; para lo cual corresponde a la Municipalidad coordinar con las instituciones de nivel nacional con competencia para actuar sobre el problema. En efecto, la Sala ya ha desarrollado la obligación municipal de coordinar con otras instituciones estatales en aras de atender los "intereses" y prestar cumplidamente los "servicios locales". En la citada sentencia número 5445-99, la Sala manifestó:
"(...) se refieren a la obligación de coordinación que debe existir entre los gobiernos locales, las instituciones descentralizadas y el Poder Ejecutivo, para llevar a cabo las funciones que le han sido encomendadas, lo que debe ser analizado a partir de la naturaleza misma de la autonom ía municipal. Es en virtud de lo dispuesto en el artículo 170 constitucional, que las municipalidades (entes corporativos locales) gozan de autonomía funcional, administrativa y financiera en la administración de los intereses y servicios locales (artículo 169 de la Constitución Política) (...) No puede, entonces, crearse un conflicto por antagonismo o protagonismo entre la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" de los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", intrínsecamente distintos unos de otros, pero que en realidad están llamados a coexistir (....) Definida la competencia material de la municipalidad en una circunscripción territorial determinada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial definir la forma de cooparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y los demás entes, nacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultáneamente estatal e institucional, en la medida en que lo exijan las circunstancias. Es decir, las municipalidades pueden compartir sus competencias con la Administración Pública en general, relación que debe desenvolverse en los términos como está definida en la ley (artículo 5 del Código Municipal anterior, artículo 7 del nuevo Código), que establece la obligación de "coordinación" entre la municipalidades y las instituciones públicas que concurran en el desempeño de sus competencias, para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones, sobre todo, porque sólo la coordinación voluntaria es compatible con la autonomía municipal por ser su expresión. En otros términos, la municipalidad está llamada a entrar en relaciones de cooperación con otros entes públicos, y viceversa, dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la existencia de varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de decisión propios, y eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de los actos de cada uno". De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible "concierto" interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros".
Adviértase, por lo demás, que las Municipalidades están obligadas, por imperativo del ordinal 50 de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del ambiente (sentencia número 2006-7994 de las 8:57 horas de 2 de junio de 2006).
V.- Sobre el fondo.- En el caso bajo estudio, el amparado estima lesionado su derecho a la salud, vida, propiedad y un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, toda vez que desde hace tres años viene sufriendo inundaciones año tras año, con peligro para la vida de las personas de su comunidad, pues supuestamente por los actos de dragado y eliminación de taludes efectuado por un vecino de la región, ha provocado graves inundaciones y por ende, cuantiosos daños materiales en su propiedad y demás terrenos como lo demuestra la prueba aportada al expediente, por lo que ha solicitado desde hace más de tres años, la intervención municipal, sin que a la fecha se haya concretado una respuesta que solucione de manera definitiva el problema que enfrentan. Así las cosas, la Sala tiene por demostrado que el recurrente presentó ante el Despacho Municipal accionado, una queja en abril de 2011, misma que fue reiterada en abril de 2014, en las que acusó la problemática ya indicada y solicitó una intervención definitiva y eficaz en la resolución del problema y riesgo que los aqueja. En su defensa, la autoridad recurrida manifestó que desde el 28 de marzo de 2011, trabajan en un estudio puntual y definitivo, con acciones claras y concisas que den respuesta al problema de escorrentía e inundaciones que aqueja la zona donde vive el recurrente, para lo cual estuvieron coordinando con el MOPT, CONAVI, MAG-INTA, MINAE, ICE, INA y otros, para crear una Comisión Interinstitucional. Además, señalaron los recurridos que, entre otras acciones, interpusieron la queja respectiva, ante el Tribunal Ambiental, de lo cual no han sido notificados de resolución alguna y que el 14 de agosto de 2013, Investigadores de la Escuela de Ingeniería Agricultura de la Universidad de Costa Rica, elaboraron un informe sobre la solución integral para mitigación de inundaciones del área, por lo que recomendaron un análisis hidraúlico, que tiene un costo de veinticinco millones de colones. En virtud de ello, el 6 de enero de 2014, el Alcalde de la Municipalidad accionada, solicitó a la Comisión Nacional de Emergencias, el financiamiento para realizar el supraindicado estudio. En virtud de la interposición del presente recurso de amparo, el 6 de octubre de 2014, el Departamento de Ingeniería, el Director y el Asistente, en forma conjunta con el Alcalde y una funcionaria del Ministerio de Agricultura y Ganadería, realizaron una inspección al sitio, ingresaron a las fincas de la persona denunciada por el amparado y marcaron una serie de puntos con GPS, para procurar una conducción de esas aguas hasta la quebrada Cipreses, que es la más próxima al sitio. Posterior, a tales actuaciones municipales no consta que la autoridad recurrida haya realizado algún acto en concreto, para remediar la situación aquejada por el tutelado, pese a que la calamidad persiste, pues según consta en el acta de observación del 18 de octubre de 2014, los oficiales de policía indicaron que al costado oeste de la casa cayó un caudal de agua bastante considerable, el que causó daños en varias siembras, inundó una pequeña lechería y llevó basura al terreno, lo cual también se observa de la prueba fotográfica. Así las cosas, en la inspección in situ, la Municipalidad recurrida comprobó que el agua que recibe la finca del tutelado es abundante y proviene del territorio ubicado tierras arriba hasta varios kilómetros de superficie. A partir de los hechos expuesto, la Sala infiere que la Municipalidad viene investigando la situación acusada por el amparado, estableciendo coordinaciones y buscando soluciones al problema; sin embargo, no ha llegado a concretar ninguna solución, ni siquiera se informa de medidas provisionales o urgentes dirigidas a evitar o mitigar los efectos de las escorrentías e inundaciones. Por ello, en cuanto a este aspecto, lo procedente es declarar con lugar el recurso, con la orden que se indicará en la parte dispositiva de esta.
VI.- Conclusión.- De esta forma, este Tribunal concluye que si bien las autoridades municipales son conscientes de los problemas denunciados por el recurrente y que afectan a todos los vecinos de la localidad, debido a las inundaciones mencionadas, las acciones adoptadas para solucionarlos no han sido oportunas, ni eficaces, ni eficientes. En conclusión, el amparo resulta procedente habida cuenta que la falta de acciones efectivas por parte de la Municipalidad recurrida, y esa omisión ha ocasionado que el recurrente y los vecinos de la zona se mantengan soportando inundaciones, y con ello ocasionando un peligro a la vida e integridad de sus habitantes. Así las cosas, debe la Municipalidad recurrida tomar las acciones necesarias y pertinentes, para dar una solución integral y definitiva al problema de inundaciones denunciado.
Nota de los Magistrados Jinesta Lobo y Salazar Alvarado, con redacción del primero. Los suscritos Magistrados aclaramos que si bien los asuntos ambientales, cuando hay intervención administrativa de cualquier índole, los remitimos a la jurisdicción contencioso administrativa, lo cierto es que tratándose de denuncias por presunta contaminación a causa del depósito de desechos que afecta a varios vecinos -como sucede en el caso concreto-, no lo haremos así. Esto, por cuanto, se encuentran en juego otros derechos de los vecinos de la fuente contaminante, tales como la salud y a gozar de un nivel digno de calidad de vida.
VII.- Nota de los Magistrados Jinesta Lobo y Salazar Alvarado, con redacción del primero. Los suscritos Magistrados aclaramos que, bajo una mejor ponderación, en los asuntos relacionados con la reparación o construcción de diversas obras de infraestructura, salvamos el voto al estimar que la inactividad administrativa constituye una discusión propia de ser planteada ante la jurisdicción ordinaria. Lo anterior, salvo, claro está, exista de por medio la infracción a otros derechos fundamentales como la vida, la integridad física, la propiedad privada y la vivienda o bien, la tutela a grupos en desventaja. En el sub lite, al estar de por medio la protección de los derechos mencionados de algunos de los vecinos del cantón de Oreamuno, estimamos procedente conocer el fondo del amparo.
VIII.- Voto salvado de la Magistrada Hernández López respecto del reclamo por infracción del artículo 50 de la Constitución Política. 1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional. 2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental. 3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.
4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años. 5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica. 6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro. 7. En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo. 8. En el caso concreto, se observa las inconformidades planteadas por el recurrente, se ubican dentro de aquellas situaciones en las que la intervención de los medios de protección de la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa por lo cual, en aplicación de los anteriores razonamientos y el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional voto por rechazar de plano el recurso.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso. Se ordena a José Rafael Huertas Guillén, Sonia Aguilar Monge y Juan Ramón Coto, por su orden Alcalde, Presidenta del Concejo y Jefe del Departamento de Ingeniería, todos de la Municipalidad de Oreamuno o a quienes ejerzan dichos cargos, que en forma inmediata a la notificación de esta sentencia, adopten las medidas que sean necesarias dentro del ejercicio de sus competencias, para dar una solución integral y definitiva al problema de inundaciones denunciado por el recurrente. Se advierte a José Rafael Huertas Guillén, Sonia Aguilar Monge y Juan Ramón Coto, por su orden Alcalde, Presidenta del Concejo y Jefe del Departamento de Ingeniería, todos de la Municipalidad de Oreamuno o a quienes ejerzan dichos cargos, que de no acatar la orden dicha, incurrirán en el delito de desobediencia y que, de conformidad con el artículo 71 de la Ley de esta jurisdicción, se le impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Municipalidad de Oreamuno al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese esta resolución a José Rafael Huertas Guillén, Sonia Aguilar Monge y Juan Ramón Coto, por su orden Alcalde, Presidenta del Concejo y Jefe del Departamento de Ingeniería, todos de la Municipalidad de Oreamuno o a quienes ejerzan dichos cargos, en forma personal. Los Magistrados Jinesta Lobo y Salazar Alvarado ponen nota. La Magistrada Hernández López, salva el voto y rechaza de plano el recurso.
Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Rosa María Abdelnour G.
Ana María Picado B.
Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *KSPDXEHOSJA61*
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