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Res. 08109-2014 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 06/06/2014
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Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con Voto Salvado Sentencias Relacionadas Res. Nº 008109-2014 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas cuarenta y un minutos del seis de junio del dos mil catorce.
Recurso de amparo interpuesto por [VALOR 01], mayor, soltero, ecologista, vecino de Limón, contra el Ministro de Ambiente y Energía, el Secretario General de la Secretaria Técnica Nacional Ambiental, (SETENA) el Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, (SINAC) y el Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Vialidad.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las once horas cuarenta y cinco minutos del veintisiete de abril del dos mil catorce, el recurrente interpone recurso de amparo contra el Ministro de Ambiente y Energía y el Secretario General de la Secretaria Técnica Nacional Ambiental y manifiesta que SETENA tramita el expediente administrativo No. D111579-2013-SETENA, denominado "Proyecto Ruta Nacional No. 257 sección Moín", al cual le otorgó el permiso ambiental para crear nueva ruta, según oficio No. 277-2014-SETENA del 4 de febrero de 2014. Menciona que el considerando segundo de dicha resolución, otorga el permiso de vialidad ambiental al proyecto mencionado, dejando abierta la etapa de Gestión Ambiental. Acusa que, por lo anterior, presentó recurso de revocatoria con apelación en subsidio, con fundamento en que nunca se condicionó el permiso ambiental a que se dictara una ley específica, dada la disminución del Humedal Nacional Cariari, reconocido en Decreto Ejecutivo. Asegura que la normativa vigente, impide disminuir un humedal sin que exista de previo una ley específica que lo autorice. Añade además que sobre este tema la Sala Constitucional se ha pronunciado en sentencias No.1056-2009 y No. 7294-1998, en el sentido de que debe existir Ley Especial. Considera que al no condicionarse el permiso ambiental a la aprobación de la Ley que autorice el cambio de destino del bien humedal y que permita la disminución de su área para transformarla en parte de la ruta No. 257, se violenta el principio de reserva de ley, así como el de progresividad. Expone que el recurso de revocatoria fue declarado sin lugar y el de apelación se remitió al Ministro del ramo, quien por medio del oficio No. R-104-2014-MINAE del 26 de marzo de 2014, también lo declaró sin lugar. Reclama que el haber aprobado la construcción de una nueva vía dentro de un área silvestre protegida, trae como consecuencia la disminución del área, sin embargo, las autoridades recurridas insisten en que no es necesaria la Ley, porque ya sea, una carretera o un humedal, siempre se trata del demanio público. Por último, sostiene que la interpretación restrictiva de las autoridades recurridas, violenta además lo dispuesto en el Convenio para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales, en el sentido de que la construcción de la carretera conlleva un cambio en el uso de suelo. Solicita declarar con lugar el recurso.
2.- Informa bajo juramento René Castro Salazar, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía (escrito presentado a las 14:23 hrs del 7 de mayo del 2014), que lleva razón el recurrente en indicar que en la Secretaria Técnica Nacional Ambiental (en adelante SETENA), el Documento de Evaluación Ambiental Inicial del proyecto: Construcción Ruta Nacional No. 257, sección Sandoval Moín, presentado por Cristian Vargas Calvo a nombre de CONAVI, Cédula Jurídica No. 3-007-231686, al cual se asignó el número de expediente: DI-11579-2013-SETENA, se le otorgó viabilidad ambiental al proyecto, mediante resolución No. 227-2014-SETENA de las 15:05 hrs del 4 de febrero del 2014. Se transcribe parte de esa resolución. Que no lleva razón el recurrente en indicar que el permiso de viabilidad ambiental nunca se condicionó a la existencia de una ley específica, pues las viabilidades ambientales se otorgan con base en la aprobación de instrumentos ambientales, y jurídicamente no es viable condicionar su otorgamiento. En el ejercicio de labores que dieron como resultado la emisión de la resolución No. 227-2014-SETENA, consta en el expediente administrativo que se tomó en cuenta la descripción de las obras a desarrollar o ejecutar, según el Proyecto presentado por el Desarrollador, y la información que detalló que para la instalación de los puentes lanzables, no será necesario intervenir el cauce del Río Moín, el cual, en su esencia, es el que forma parte del Humedal Cariari. Es decir, de conformidad con el Proyecto, no se desarrollarán obras en el cauce, por tanto, bajo esta tesitura, no aplican las referencias invocadas por el recurrente, que aluden a la necesidad de acudir a un proceso legislativo cuando se pretenda disminuir los límites de áreas protegidas, tomando en cuenta que no se deduce que se pretendan materializar reducciones en áreas silvestres protegidas con el proyecto de interés. Que con la emisión de la referida resolución no se ha infringido el principio de reserva legal, pues asumir que el Proyecto conocido reduciría un humedal sin acudir al mecanismo legislativo correspondiente implicaría desconocer que la SETENA determinó –con base en los planteamientos jurídicos y técnicos aportados por el desarrollador- que la construcción del acceso vial Ruta Nacional No. 257, no reduciría ni geográficamente ni funcionalmente el humedal, por tanto, no es necesario acudir a la reforma legal que sugiere el recurrente para que el Poder Ejecutivo pueda avanzar con el Proyecto. En el hipotético caso de que el Decreto Ejecutivo No. 23253-MIRENEM de interés aplicase y efectivamente el Poder Ejecutivo dentro de sus proyecciones en el marco de este proyecto realizar alguna intervención del humedal, consta en el expediente del EsIA, una certificación emitida por la Autoridad Administrativa RAMSAR de Costa Rica, que avala la ejecución de obras en el humedal, mismas que según señala, no alteran su esencia de área protegida, en el entendido que para protegerlo, deberán además tomarse las medidas compensatorias y de mitigación pertinentes, tal y como en su oportunidad aportó el desarrollador al expediente. Además, los terrenos respecto de los cuales se aprobó la viabilidad ambiental del Proyecto quedaron por decisión de CONAVI –de conformidad con sus competencias legales-, afectos al fin público de derecho de vía. Así, no lleva razón el recurrente en afirmar que se debe cambiar el destino de uso de suelo por medio de la aprobación de una ley especial, en razón de que el MOPT-CONAVI cuenta con las competencias por Ley especial para la declaración e instrucción de rutas nacionales. Solicita declarar sin lugar el recurso.
3.- Informa bajo juramento María Guzmán Ortiz, en su condición de Viceministra de Gestión de Calidad de Ambiente y Energía (escrito presentado a las 15:39 hrs del 7 de mayo del 2014), que el lng. Uriel Juárez Baltodano renunció a su puesto para acogerse a la pensión el 30 de abril del 2014 y aun no ha sido nombrado el nuevo Secretario General de la SETENA. En razón de ello, informa sobre todas las acciones realizadas por esa Secretaria en relación al Proyecto Ruta Nacional número 257 Sección Sandoval Moín, expediente No. D1-11579--2013-SETENA, las cuales detalla. En el ejercicio de las competencias que dieron como resultado la emisión de la resolución No. 227-2014-SETENA, se tomó en cuenta la descripción de las obras a desarrollar o ejecutar, según el Proyecto presentado por el Desarrollador, y la información que detalló que para la instalación de los puentes lanzables, no será necesario intervenir el cauce del Río Moín, el cual, en su esencia, es el que forma parte del Humedal Cariari. Es decir, de conformidad con el Proyecto presentado por el Desarrollador, no aplican las referencias invocadas por el recurrente, que aluden a la necesidad de acudir a un proceso legislativo cuando se pretenda disminuir los límites de áreas protegidas, tomando en cuenta que no se reduce geográficamente ni funcionalmente ningún área silvestre protegida, ni el Humedal con el proyecto Ruta Nacional 257-Tramo Sandoval-Moín sometido a conocimiento de esa Secretaria. Por tanto, no es necesario acudir a la reforma legal que sugiere el recurrente para que el Poder Ejecutivo pueda avanzar con el Proyecto. En una de las figuras que se adjuntan, se tienen que son dos áreas claramente diferenciadas. Por un lado, están las zonas de protección del río, que juntas suman un área de 1790 m2. Mientras que el área que sería cruzada por un puente sobre el Río Moín, sería de 3.363 m2. Según la información con que cuenta esa Secretaria, se tiene que el Humedal Nacional Cariari tiene un área total de 891,585 Ha. Es decir, 8.915.850 m2. Por lo que la interacción del proyecto respecto del tamaño total del Humedal sería de: (5.153/8915850=0,00057) es decir 0,057%. Este cálculo suponiendo que se afecta el espejo de agua de 3.363 m. Sin embargo, el espejo de agua no sería afectado o disminuido, pues sobre éste se colocara un puente, cuyas bases se sentaran en las márgenes correspondientes, por lo que el Río (Humedal en este sector) no se disminuirá o modificara en su flujo natural. La única afectación que se daría sería la correspondiente a las zonas donde se pondrán las bases del puente. El porcentaje de afectación al humedal en su zona de amortiguamiento será de: (1790/8915850=0,00020) es decir 0,020%. Respecto de las zonas que no corresponden al Humedal Nacional Cariari, se procedió a determinar, mediante la información geo referenciada, el tipo de cobertura vegetal que existe en la zona y además el área de la misma que sería afectada por la carretera, la cual se muestra en la figura 4 que se adjunta. Aproximadamente 1.1 km de la carretera estaría cruzando por una zona con cobertura forestal, para un área de afectación de 7.1 ha. Para tal fin el desarrollador presentó un inventario forestal indicando la cantidad de árboles a talar con su respectiva especie y categoría de protección. Dado a que la tala será inevitablemente necesaria para el derecho de vía, el desarrollador propone entre las medidas ambientales, tal y como se muestran en la página 269 del Estudio de Impacto Ambiental, acciones como: aplicar un Plan de Reforestación, así como el trasplante de algunos individuos de importancia biológica alta. En el Estudio de Impacto Ambiental se detalla también la forma en cómo se daría este programa de reforestación (página 335 y demás). La información que se utilizó para determinar la interacción del proyecto con la cobertura vegetal de la zona, es la que se detalla en la figura 5, tomada de la capa de información oficial de FONAFIFO. Es importante destacar que según la figura 5, la cobertura vegetal por donde pasa la carretera, es de categoría Forestal, de acuerdo a las capas de información FONAFIFO 2005, lo cual viene a complementar los estudios biológicos presentados en el Estudio de Impacto Ambiental, de que la Finca Sandoval fue en sus inicios dedicada a la siembra de cacao y otras especies comerciales. En la página 15 del Estudio de Impacto Ambiental se mencionan las justificantes del por qué del proyecto, así como de la ruta elegida, lo cual se transcribe. En la figura No. 2.2, se observa gran parte del recinto portuario de Moín en Limón como el Puerto de Moín administrado por JAPDEVA, planteles de RECOPE, MOPT y Subestación del ICE. Además, las principales rutas viales:
- La Ruta Nacional No. 32 siendo la principal vía de comunicación terrestre en el transporte general hasta la capital y a la zona norte del país, la ruta No. 240 es el actual acceso al puerto de Moín.
- La vía cantonal que inicia desde el acceso al Puerto, pasa por el poblado de Moín hasta la Zona de Matina (Caribe Norte) - La línea férrea que sale al pie del puerto hasta la zona de Pococí. La nueva RN-257 evitaría el uso, en la etapa constructiva y operativa, de la HN-240 y la vía cantonal.
Se traduce en un menor impacto sobre el poblado de Moín y alrededores, donde se focaliza la mayor parte de vecinos en la zona portuaria de Moín.
El sitio donde se proyecta el corredor con respecto a otras alternativas, es propicio para la ejecución de este acceso por las condiciones topográficas, geotécnicas funcionales (tránsito), sociales, legales (terrenos), ambientales, entre otros, dentro del desarrollo portuario valoradas desde un punto de vista multidisciplinario. Es importante destacar que tal y como se presenta el proyecto, el mismo permitirá una recuperación de las condiciones ambientales, pues en la última etapa del proyecto, el camino se elevara, permitiendo que la vegetación que se tuvo que remover se vuelva a regenerar. Respecto de lo que menciona el recurrente de que el proyecto impactara mediante la disminución de la biodiversidad de la zona, es importante destacar el protocolo que presenta el desarrollador denominado: Protocolo para la protección, rescate y relocalización de fauna silvestre y otros organismos, mismo que establece todas las acciones a que el impacto de la diversidad biológica se minimice. Este protocolo se muestra en el anexo 17 al EslA. También en el anexo 18 del EslA se muestra el Cuadro Plan de Gestión Ambiental, el cual es prolijo en acciones y medidas para minimizar los impactos que pudiera generar el proyecto al medio ambiente. Dichas acciones contaran, como se menciona en el cuadro, de los indicadores de desempeño adecuados que permitan medir la efectividad del Plan de Gestión AmbientaI... que los argumentos técnicos expresados en el Recurso de Revocatoria interpuestos contra la Resolución 277-2014—SETENA carecen de fundamento técnico suficiente para revocar la resolución referida, pues los mismos ya fueron contestados y/o existe prueba documental suficiente que avala lo argumentado en la resolución recurrida…”. Es decir, no lleva razón el recurrente al afirmar que la obra cambia la naturaleza del humedal, lo reduce o elimina una sección de él, para dar acceso a una vía y mucho menos disminuye un área silvestre protegida, la obra continúa un derecho de vía ya existente que se interviene temporalmente la zona de protección a ambos lados del río, durante la primera fase, luego la misma es eliminada y la zona de protección queda libre para regenerarse. Consta en el expediente del EsIA, una certificación emitida por la Autoridad Administrativa RAMSAR de Costa Rica, en la que se indica que, la viabilidad de "ejecutar un proyecto de construcción en ecosistemas de humedaI" radica en la garantía que las actividades realizadas no afectan el ciclo natural del ecosistema de humedal. Por lo tanto, este proyecto se ha encontrado desde un inicio, perfectamente ubicado, descrito en sus diferentes etapas y procesos, contiene medidas de mitigación y compensación, un programa de reforestación de más de trece mil árboles de diferentes especies, entre otros, y siendo que no lleva razón el recurrente en sus alegatos. Es importante mencionar que el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Segundo Circuito Judicial de San José, mediante resolución No. 770-2014 rechaza la solicitud de medida cautelar y revoca la medida cautelar provisionalísima dictada en la resolución de las 10:25 hrs del 4 de abril del 2014, de la cual se adjunta fotocopia. Es claro que la Secretaria ha actuado en apego al Principio de Legalidad consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política, artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, los precedentes y la jurisprudencia de la Sala Constitucional y ha actuado conforme a Derecho. Solicita declarar sin lugar el recurso.
4.- Mediante resolución de las trece horas cuarenta y siete minutos del veinte de mayo del dos mil catorce, se amplió el recurso de amparo contra el Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) y el Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía (SINAC).
5.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las once horas cuarenta y cinco minutos del veintisiete de abril del dos mil catorce, el recurrente indica que cuando interpuso el presente amparo, solicitó una medida cautelar inicial, pero no hubo respuesta alguna de parte de esta Sala. Con las fotografías que aporta en este momento, demuestra que de no acogerse una medida cautelar urgentísima, cuando al final se resuelva esta situación, será demasiado tarde para los recursos naturales protegidos, puesto que el humedal y el bosque protegido que atraviesa la Ruta 257, podría ser talado por completo. Se debe recordar que se trata de un área silvestre protegida que conforme a Decreto es conocido como el Humedal Cariari. Por lo dramático del asunto, es urgentísimo que esta Sala señale lo pertinente, pues de lo contrario, se generará una enorme destrucción debido al talado del bosque y la destrucción del hábitat de una enorme biodiversidad que está siendo afectada en una gran franja, a vista y paciencia incluso de esta Sala. Repite que para talar este humedal y bosque, no existió ley que lo autorizara expresamente, tal y como la Sala lo ha reiterado en varios votos. Señala que aporta en CD las fotografías y videos que demuestran sus dichos.
6.- Informa bajo juramento Cristian Vargas Calvo, en su condición de Director Ejecutivo ad interin del Consejo Nacional de Vialidad (escrito presentado a las 13:54 del 2 de junio del 2014), que los alegatos del recurrente giran en tomo a un tema esencial que, en la realidad, ha sido la base de la totalidad de las impugnaciones que tanto él y quienes le apoyan estas gestiones y el Sindicato de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente del Atlántico (JAPDEVA), han utilizado para tratar de desvirtuar una tesis apegada a la legalidad y peor aun, suspender, entrabar y obstaculizar el desarrollo normal y efectivo de una obra pública que, en última instancia, beneficia a todos los costarricenses. Presentan en las innumerables acciones recursivas interpuestas ante la Secretaria Técnica Ambiental (SETENA), Ministerio de Ambiente y Energía (SINAC), Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda y Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, que con la construcción de la Ruta Nacional No. 257, Sección Sandoval — Moin, Limón, un común denominador vinculado con la supuesta vulneración a principios de derecho, argumentando específicamente que cuando hay reducción de un humedal, se deben efectuar las reformas legales correspondientes. Sin embargo, a efectos de agilizar y facilitar el análisis de la Sala Constitucional, estima conveniente poner en conocimiento los detalles del referido proyecto, a partir de distintas vertientes, a saber: técnica, jurídica y ambiental, lo cual se detalla. Concluye indicando que la construcción de una obra vial, es congruente con las competencias, que por mandato legal, le fueron encomendadas al Consejo Nacional de Vialidad. Es el cumplimiento de servicios públicos básicos que se postulan desde la Constitución Política, al demandar del Estado, el desarrollo y la producción del país en armonía con el ambiente. Lo anterior conlleva a suponer que en la actualidad, aun cuando, según su criterio, no resulta necesario, conviene integrar normativa que tutela el orden ambiental con aquel que postula el desarrollo de la obra pública, en procura de proveer a los ciudadanos costarricenses, servicios públicos eficientes. Como se expuso, en la ejecución de las labores no se debe ni puede obviar los lineamientos ambientales que en el ordenamiento han sido emitidos con la única intención de proteger el ambiente; ello implica que el Estado estará obligado a procurar ambos objetivos: proteger el ambiente y proveer de servicios ágiles y eficientes a la colectividad. Ambos aspectos convergen en la construcción de la Ruta 257. Valga indicar que de previo al diseño de la ruta se valoraron varias opciones, a efectos de determinar la que menor impacto social y ambiental causara a la zona y los resultados de los estudios efectuados fue que el área idónea para desarrollar el referido proyecto, es precisamente el que se discute en la presente acción recursiva. Como se expuso supra, hasta la fecha, el argumento esbozado por el recurrente y de quienes por intereses particulares adversan el desarrollo de este proyecto, ha sido el mismo, pero en ninguno de los escritos de interposición ni en los alegatos orales (audiencia oral en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda y Tribunal de Apelaciones), han logrado demostrar lo que argumentan. El caso de este Consejo ha sido diferente. Se ha aportado prueba fehaciente que demuestra en primera instancia que el Humedal Nacional Cariari no sufrirá alteración y por tanto no será reducido y que además se han efectuado importantes esfuerzos (se asume el compromiso ambiental en el Estudio de Impacto Ambiental y así se avala en la resolución que otorga la viabilidad ambiental), para causar el menor impacto ambiental y social de la zona. Así lo determinó el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, al emitir la resolución No. 770-2014 del 4 de abril del 2014, a través de la cual rechaza la medida cautelar solicitada por el Sindicato de JAPDEVA, misma que es confirmada por el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, el cual, en audiencia oral y pública, rechazó el Recurso de Apelación interpuesto por el Sindicato de JAPDEVA contra la resolución antes citada, básicamente por tres aspectos fundamentales:
A ello le adiciona de forma reiterada, la equivoca y errónea interpretación que esgrime el recurrente, al aplicar de forma al río Moín, una distancia que únicamente aplica a las lagunas, pero que además, remite a una Ley que en la actualidad se encuentra derogada. Solicita declarar sin lugar el recurso.
7.- Informa bajo juramento Rafael Gutiérrez Rojas, en su condición de Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía (escritos presentados a las 15:31 del 2 de junio del 2014 y a las 9:11 hrs del 3 de junio del 2014), que el SINAC fue debidamente consultado por las competencias que le otorga la Ley de Biodiversidad, entre otra normativa vinculante, a efecto de que se emitiera criterio vinculante para el otorgamiento de la viabilidad ambiental. El 28 de noviembre del 2013, dentro del proceso de la SETENA, mediante oficio No. SG-DEA-3604-2013-SETENA, se le solicitó el pronunciamiento oficial al Área de Conservación La Amistad Caribe (SINAC-ACLAC. Que por oficio del 18 de diciembre pasado, se dio respuesta así: "En lo que respecta, al Ministerio de Ambiente y Energía, considerando que las vías públicas son bienes que integran el dominio público, afectadas a un uso público y sujetas a un régimen jurídico especial así como señalando que el Estado es el dueño del derecho de vía que incluye lo que es veda u orilla de los caminos, así como los recursos forestales existentes sobre los mismos, emitió la Directriz Ministerial DM-488-2013- del 10 de julio del 2013, con relación al derecho de vía y corta de árboles por parte del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, cuya gestión tendrá un límite expedito y prioritario debido al interés público." "En ese sentido, la ejecución de este proyecto corresponde por ley, al MOPT-CONAVl, pues se constituyó como un Derecho de Vía al Declararse Ruta Nacional. Así mismo en cumplimiento de compromisos ambientales adquiridos en convenios internacionales y como lo exige la Ley Orgánica del Ambiente, y será el Estudio de Impacto Ambiental el que establecerá las medidas ambientales necesarias a fin de reducir al máximo los posibles efectos que sobre el ambiente genere la construcción de la Ruta Nacional No. 257. Por lo que, esta Área de Conservación acatará lo dispuesto en la Directriz Ministerial antes señalada". No lleva razón el recurrente en afirmar que se debe cambiar el destino de uso del suelo por medio de la aprobación de una ley especial, en razón de que el MOPT-CONAVI cuenta con las competencias por Ley especial para la declaración e instrucción de rutas nacionales. Es necesario indicar que en el expediente presentado por el Desarrollador se acreditó que, en el uso de sus facultades legales, el Consejo Nacional de Vialidad, (CONAVI), determinó declarar la vía de acceso a la nueva terminal portuaria como Ruta Nacional No. 257 — Consejo de Administración de CONAVI. Artículo IV de la Sesión No. 995-13 celebrada el 15 de abril de 2013-. De conformidad con el ordenamiento jurídico, la ruta No. 257 se encuentra debidamente inscrita en el Registro Público de la Propiedad y debe solicitarse al MOPT- CONAVI los documentos pertinentes. Tampoco lleva razón el recurrente en argumentar que la interpretación restrictiva de las autoridades recurridas violenta además lo dispuesto en el Convenio para la Protección de la Flora, la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales, en el sentido de que la construcción de la carretera conlleva un cambio en el uso del suelo; ya que ante el órgano de desconcentración máxima en materia ambiental denominado SETENA, se evaluó un estudio de impacto ambiental y su anexo, dejando constancia técnica que no existe afectación directa ni indirecta sobre el Humedal. La supuesta reducción del Humedal Nacional Cariari (se ha demostrado técnica y jurídicamente que no hay tal reducción). Como complemento de lo anterior, la disposición contenida en el artículo 40 de la Ley Forestal, la cual refiere a la reserva legal que debe ser observada en aquellos actos tendientes a reducir áreas como las que detalla el citado numeral. Tal argumentación no se aplica a este caso toda vez que para la ejecución del proyecto no se reducirá el humedal, por tanto al no presentarse la comisión de un hecho irregular no existe norma vulnerada. Aun cuando la anterior disposición no se aplica a la situación en estudio, pues no existe reducción del humedal, lo cierto es que en casos de extrema necesidad, la misma Convención Ramsar postula dentro de sus disposiciones, la posibilidad de intervenir humedales a efectos de procurar el cumplimiento de determinado fin. Bajo este contexto, sin lugar a dudas, el desarrollo y producción de un país para el bienestar de sus habitantes, constituyen justificación suficiente para desarrollar una obra con esas consecuencias; se evidencia entonces la aplicación del primer párrafo del artículo 50 la Constitución Política el cual "obliga" al Estado costarricense a garantizar el desarrollo y la producción del país en armonía con el ambiente. Es decir, se introduce el tema del "desarrollo sostenible", por parte de un organismo de orden internacional que se ampara en una Convención Internacional debidamente ratificada en el país y por tal razón constituye una fuente de derecho con rango superior a la Ley. Por las razones expuestas, el recurso interpuesto en contra de la resolución No. 227-2014-SETENA, no se constatan yerros de apreciación de los hechos o aspectos técnicos o de interpretación normativa en contra de la resolución que otorgó la Viabilidad Ambiental recurrida, misma que se encuentra conforme a Derecho, siendo que el artículo 158, párrafo 2 de la Ley General de la Administración Pública prescribe que será invalido el acto sustancialmente inconforme con el ordenamiento jurídico. En el recurso e incidente presentados, no se demuestra la inexistencia o vicio en ninguno de los elementos del acto administrativo recurrido. El presente análisis termina con el último cuestionamiento presentado por el recurrente, que guarda relación propiamente con las Terminales de Contenedores de Moín. Señala el accionante que el origen de la obra de construcción de la Ruta Nacional No. 257 Sección Sandoval Moín, está estrechamente vinculado con los compromisos contractuales adquiridos por el Estado costarricense para la construcción de la Terminal y que por tal motivo se "arrasó muchas hectáreas del humedal". Sobre este punto, ya se expuso ampliamente y al no llevar razón el recurrente, se concluye que la importancia de continuar la ejecución de una obra pública que en lo absoluto impacta, ni altera el orden ambiental; una realidad ineludible es la necesidad que impera en el Consejo Nacional de Vialidad de ejecutar obras tendientes a la satisfacción del interés público, de manera que se solventen las necesidades de los ciudadanos; debe implementar las medidas necesarias para satisfacer la prestación de los servicios en procura del desarrollo y paralelo a ello, garantizar la protección del ambiente cumpliendo de esta forma los parámetros sobre los cuales se enmarca el desarrollo sostenible. Procede de esta manera equilibrar y armonizar las obligaciones de la legislación ambiental vigente, pues una realidad ineludible es la necesidad de garantizar el desarrollo y producción del país. Que este mismo asunto ha sido conocido en ciertas instancias, tal como en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, mediante expediente judicial No. 14-001088-1027-CA-O, en el cual emitió la resolución No. 770-2014 de las 10:25 hrs del 4 de abril del 2014, que corresponde a la Medida Cautelar interpuesta por el Secretario General del SINTRAJAP, señor Ronaldo Bler Bler contra el Estado, el SINAC y CONAVI, y resuelve el Tribunal rechazar la solicitud del Medida Cautelar y se revoca la Medida Cautelar Provisionalísima dictada en la resolución de las 16:03 hrs del 18 de febrero del 2014, según las razones que transcribe. Que por Decreto Ejecutivo No. 38172-MINAE-MOPT se declaró de interés público y conveniencia nacional el proyecto Construcción Ruta Nacional No. 257 Sección Sandoval Moín, ubicado en el distrito de Moín del cantón de Limón. Con fundamento en los hechos expuestos, queda plenamente demostrado que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación ha actuado en cumplimiento de las facultades conferidas por la Ley; siendo que con los recursos existentes ha procurado cumplir los mandatos legales. Se solicita declarar sin lugar el recurso de amparo en cuanto a lo que a su representada corresponde, por no existir una afectación al numeral 50 constitucional por cuanto el deber de tutela sobre el Patrimonio Natural del Estado ha sido ejercido de manera efectiva, según lo regulado en el numeral 32 de la Ley Orgánica del Ambiente.
8.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
Considerando:
I.- Cuestión previa. Dadas las manifestaciones presentadas por el recurrente en el escrito inicial, así como en gestión posterior, en cuanto a que se disponga la suspensión de la actuación material impugnada, a saber: la construcción de la ruta nacional No. 257, sección Moín, a efecto de no retrasar más la resolución de este asunto, se procede a resolver el fondo.
II.- Objeto del recurso. El recurrente alega que SETENA otorgó el permiso de vialidad ambiental al denominado "Proyecto Ruta Nacional No. 257 sección Moín" dejando abierta la etapa de Gestión Ambiental y sin que se condicionara el permiso ambiental a la aprobación de la Ley que autorice el cambio de destino del Humedal Nacional Cariari, reconocido en Decreto Ejecutivo, que permita la disminución de su área para transformarla en parte de la ruta No. 257.
III.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque los recurridos hayan omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
IV.- Sobre el fondo. Tal y como lo señala el recurrente, esta Sala mediante sentencia No. 07294-98 de las 16:15 hrs del 13 de octubre de 1998, así como la sentencia No. 2009-001056 de las 14:59 hrs del 28 de enero del 2009, ha sostenido que la ampliación de los límites de las zonas protectoras del Estado se puede hacer vía reglamento, pero cuando de su desafectación en todo o en parte se trata, únicamente procede por vía legal, claro está, siempre y cuando exista un criterio técnico previo que justifique la medida. Lo anterior en razón de que podría ser que, por diversas circunstancias, un determinado sitio haya perdido, al menos en parte, el interés ambiental que, en su momento, provocó, lo que, hechos los estudios del caso, justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del principio de razonabilidad constitucional. Antecedentes que sirven de sustento al tutelado para acudir a esta Sala, pues argumenta que al no condicionarse el permiso de vialidad ambiental al denominado "Proyecto Ruta Nacional No. 257 sección Moín" a la aprobación de la Ley que autorice el cambio de destino del Humedal Nacional Cariari, reconocido en Decreto Ejecutivo, y que permita la disminución de su área para transformarla en parte de esa ruta, se violenta el principio de reserva de ley, así como el de progresividad. No obstante, de lo informado por las autoridades recurridas, así como de la prueba aportada, se colige que no tiene asidero lo señalado por el amparado. Ello en razón de que ha quedado diáfanamente demostrado, que el proyecto Ruta Nacional 257-Tramo Sandoval-Moín, no reduce geográficamente ni funcionalmente ninguna área silvestre protegida, ni el Humedal de interés. Así como tampoco se está modificando el destino para el que fue creado. Que si bien se va a colocar un puente sobre el río Moín, cuyas bases se sentaran en las márgenes correspondientes, su cauce, que es el que forma parte de ese Humedal, no será intervenido, ni se disminuirá o modificara en su flujo natural. Que la única afectación que se daría al río sería la correspondiente a las zonas donde se pondrán las bases de ese puente, por lo que el porcentaje de afectación al humedal en su zona de amortiguamiento será de: 1790/8915850=0,00020, es decir: 0,020% de su extensión territorial. Con lo que tampoco se podría considerar una exclusión dentro de la zona de protección que pudiera implicar una reducción del territorio destinado a tal fin. Razón por la cual, contrario a lo estimado por el administrado, no se requiere de la emisión de normativa alguna para la ejecución de tal proyecto de infraestructura que permitirá la comunicación de la ruta nacional No. 32 con la entrada a la nueva terminal portuaria en Moín. Aparte de lo anterior, si bien la tala de árboles será inevitablemente necesaria para el derecho de vía, aunque en una zona que no corresponde al Humedal Nacional Cariari, el Desarrollador propuso medidas ambientales para su mitigación, las cuales ya fueron aprobadas por los órganos administrativos que corresponden.
V.- Conclusión. Bajo esa contexto, estima esta Sala que, efectivamente, las autoridades recurridas han llevado a cabo una adecuada gestión administrativa ambiental, en lo que respecta al desarrollo del Proyecto de referencia, así como en la prevención y mitigación de posibles impactos ambientales. Por lo anterior, se descarta la aducida violación al artículo 50 Constitucional. En mérito de lo expuesto, se impone declarar sin lugar el recurso planteado.
Por tanto:
Se declara sin lugar el recurso. Los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el voto y declaran con lugar el recurso con todas sus consecuencias.
VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO SANCHO Y CRUZ CASTRO, CON REDACCIÓN DEL PRIMERO Según se desprende de la lectura de la parte considerativa de la sentencia, la mayoría de este Tribunal declaró sin lugar el presente recurso de amparo por considerar que la afectación del proyecto “Ruta Nacional 257 – Tramo Sandoval Moín” sobre el Humedal Nacional Cariari, por la construcción del puente sobre el río Moín, sería del 0.020 % sobre su extensión territorial. En función de lo expuesto, no se consideró aplicable el criterio vertido por esta Sala en las sentencias Nos. 1998 – 7294 de las 16:15 hrs. de 13 de octubre de 1998, 1999-5399 de las 16:39 horas del 26 de octubre de 1993 y 2009 – 001056 de las 14:59 hrs. de 28 de enero de 2009 (entre muchas otras), según el cual la ampliación de los límites de las zonas protectoras del Estado se puede llevar a cabo vía reglamento, sin embargo, cuando se trate de la desafectación parcial o total resulta imprescindible la promulgación de una Ley. Respetuosamente, disentimos de la opinión mayoritaria. En nuestro criterio, la aplicación de los principios de no regresión en materia ambiental así como el de progresividad o interpretación expansiva de los derechos fundamentales, lleva necesariamente a concluir que la reducción o cambio de destino de una zona protegida debe ser avalada por criterios técnicos y, además, efectuarse mediante una norma de rango legal, independientemente del porcentaje de impacto sobre el territorio o sus recursos naturales. Creemos que la posición de mayoría pierde de vista la interconexión de la totalidad de la zona protegida como ecosistema, con lo cual el criterio cuantitativo de la afectación para definir la aplicación o no de la regla referida, más que coadyuvar a la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, lo relativiza. Nótese también que, según se tuvo por demostrado, la construcción de la obra de infraestructura lleva aparejada necesariamente la tala de árboles, para la consolidación del derecho de vía, con lo cual la alteración sería mayor, a pesar de las medidas ambientales de mitigación propuestas. Bajo este orden de ideas, declaramos con lugar el recurso
Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con Voto Salvado Sentencias Relacionadas Res. Nº 008109-2014 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas cuarenta y un minutos del seis de junio del dos mil catorce.
Recurso de amparo interpuesto por [VALOR 01], mayor, soltero, ecologista, vecino de Limón, contra el Ministro de Ambiente y Energía, el Secretario General de la Secretaria Técnica Nacional Ambiental, (SETENA) el Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, (SINAC) y el Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Vialidad.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las once horas cuarenta y cinco minutos del veintisiete de abril del dos mil catorce, el recurrente interpone recurso de amparo contra el Ministro de Ambiente y Energía y el Secretario General de la Secretaria Técnica Nacional Ambiental y manifiesta que SETENA tramita el expediente administrativo No. D111579-2013-SETENA, denominado "Proyecto Ruta Nacional No. 257 sección Moín", al cual le otorgó el permiso ambiental para crear nueva ruta, según oficio No. 277-2014-SETENA del 4 de febrero de 2014. Menciona que el considerando segundo de dicha resolución, otorga el permiso de vialidad ambiental al proyecto mencionado, dejando abierta la etapa de Gestión Ambiental. Acusa que, por lo anterior, presentó recurso de revocatoria con apelación en subsidio, con fundamento en que nunca se condicionó el permiso ambiental a que se dictara una ley específica, dada la disminución del Humedal Nacional Cariari, reconocido en Decreto Ejecutivo. Asegura que la normativa vigente, impide disminuir un humedal sin que exista de previo una ley específica que lo autorice. Añade además que sobre este tema la Sala Constitucional se ha pronunciado en sentencias No.1056-2009 y No. 7294-1998, en el sentido de que debe existir Ley Especial. Considera que al no condicionarse el permiso ambiental a la aprobación de la Ley que autorice el cambio de destino del bien humedal y que permita la disminución de su área para transformarla en parte de la ruta No. 257, se violenta el principio de reserva de ley, así como el de progresividad. Expone que el recurso de revocatoria fue declarado sin lugar y el de apelación se remitió al Ministro del ramo, quien por medio del oficio No. R-104-2014-MINAE del 26 de marzo de 2014, también lo declaró sin lugar. Reclama que el haber aprobado la construcción de una nueva vía dentro de un área silvestre protegida, trae como consecuencia la disminución del área, sin embargo, las autoridades recurridas insisten en que no es necesaria la Ley, porque ya sea, una carretera o un humedal, siempre se trata del demanio público. Por último, sostiene que la interpretación restrictiva de las autoridades recurridas, violenta además lo dispuesto en el Convenio para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales, en el sentido de que la construcción de la carretera conlleva un cambio en el uso de suelo. Solicita declarar con lugar el recurso.
2.- Informa bajo juramento René Castro Salazar, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía (escrito presentado a las 14:23 hrs del 7 de mayo del 2014), que lleva razón el recurrente en indicar que en la Secretaria Técnica Nacional Ambiental (en adelante SETENA), el Documento de Evaluación Ambiental Inicial del proyecto: Construcción Ruta Nacional No. 257, sección Sandoval Moín, presentado por Cristian Vargas Calvo a nombre de CONAVI, Cédula Jurídica No. 3-007-231686, al cual se asignó el número de expediente: DI-11579-2013-SETENA, se le otorgó viabilidad ambiental al proyecto, mediante resolución No. 227-2014-SETENA de las 15:05 hrs del 4 de febrero del 2014. Se transcribe parte de esa resolución. Que no lleva razón el recurrente en indicar que el permiso de viabilidad ambiental nunca se condicionó a la existencia de una ley específica, pues las viabilidades ambientales se otorgan con base en la aprobación de instrumentos ambientales, y jurídicamente no es viable condicionar su otorgamiento. En el ejercicio de labores que dieron como resultado la emisión de la resolución No. 227-2014-SETENA, consta en el expediente administrativo que se tomó en cuenta la descripción de las obras a desarrollar o ejecutar, según el Proyecto presentado por el Desarrollador, y la información que detalló que para la instalación de los puentes lanzables, no será necesario intervenir el cauce del Río Moín, el cual, en su esencia, es el que forma parte del Humedal Cariari. Es decir, de conformidad con el Proyecto, no se desarrollarán obras en el cauce, por tanto, bajo esta tesitura, no aplican las referencias invocadas por el recurrente, que aluden a la necesidad de acudir a un proceso legislativo cuando se pretenda disminuir los límites de áreas protegidas, tomando en cuenta que no se deduce que se pretendan materializar reducciones en áreas silvestres protegidas con el proyecto de interés. Que con la emisión de la referida resolución no se ha infringido el principio de reserva legal, pues asumir que el Proyecto conocido reduciría un humedal sin acudir al mecanismo legislativo correspondiente implicaría desconocer que la SETENA determinó –con base en los planteamientos jurídicos y técnicos aportados por el desarrollador- que la construcción del acceso vial Ruta Nacional No. 257, no reduciría ni geográficamente ni funcionalmente el humedal, por tanto, no es necesario acudir a la reforma legal que sugiere el recurrente para que el Poder Ejecutivo pueda avanzar con el Proyecto. En el hipotético caso de que el Decreto Ejecutivo No. 23253-MIRENEM de interés aplicase y efectivamente el Poder Ejecutivo dentro de sus proyecciones en el marco de este proyecto realizar alguna intervención del humedal, consta en el expediente del EsIA, una certificación emitida por la Autoridad Administrativa RAMSAR de Costa Rica, que avala la ejecución de obras en el humedal, mismas que según señala, no alteran su esencia de área protegida, en el entendido que para protegerlo, deberán además tomarse las medidas compensatorias y de mitigación pertinentes, tal y como en su oportunidad aportó el desarrollador al expediente. Además, los terrenos respecto de los cuales se aprobó la viabilidad ambiental del Proyecto quedaron por decisión de CONAVI –de conformidad con sus competencias legales-, afectos al fin público de derecho de vía. Así, no lleva razón el recurrente en afirmar que se debe cambiar el destino de uso de suelo por medio de la aprobación de una ley especial, en razón de que el MOPT-CONAVI cuenta con las competencias por Ley especial para la declaración e instrucción de rutas nacionales. Solicita declarar sin lugar el recurso.
3.- Informa bajo juramento María Guzmán Ortiz, en su condición de Viceministra de Gestión de Calidad de Ambiente y Energía (escrito presentado a las 15:39 hrs del 7 de mayo del 2014), que el lng. Uriel Juárez Baltodano renunció a su puesto para acogerse a la pensión el 30 de abril del 2014 y aun no ha sido nombrado el nuevo Secretario General de la SETENA. En razón de ello, informa sobre todas las acciones realizadas por esa Secretaria en relación al Proyecto Ruta Nacional número 257 Sección Sandoval Moín, expediente No. D1-11579--2013-SETENA, las cuales detalla. En el ejercicio de las competencias que dieron como resultado la emisión de la resolución No. 227-2014-SETENA, se tomó en cuenta la descripción de las obras a desarrollar o ejecutar, según el Proyecto presentado por el Desarrollador, y la información que detalló que para la instalación de los puentes lanzables, no será necesario intervenir el cauce del Río Moín, el cual, en su esencia, es el que forma parte del Humedal Cariari. Es decir, de conformidad con el Proyecto presentado por el Desarrollador, no aplican las referencias invocadas por el recurrente, que aluden a la necesidad de acudir a un proceso legislativo cuando se pretenda disminuir los límites de áreas protegidas, tomando en cuenta que no se reduce geográficamente ni funcionalmente ningún área silvestre protegida, ni el Humedal con el proyecto Ruta Nacional 257-Tramo Sandoval-Moín sometido a conocimiento de esa Secretaria. Por tanto, no es necesario acudir a la reforma legal que sugiere el recurrente para que el Poder Ejecutivo pueda avanzar con el Proyecto. En una de las figuras que se adjuntan, se tienen que son dos áreas claramente diferenciadas. Por un lado, están las zonas de protección del río, que juntas suman un área de 1790 m2. Mientras que el área que sería cruzada por un puente sobre el Río Moín, sería de 3.363 m2. Según la información con que cuenta esa Secretaria, se tiene que el Humedal Nacional Cariari tiene un área total de 891,585 Ha. Es decir, 8.915.850 m2. Por lo que la interacción del proyecto respecto del tamaño total del Humedal sería de: (5.153/8915850=0,00057) es decir 0,057%. Este cálculo suponiendo que se afecta el espejo de agua de 3.363 m. Sin embargo, el espejo de agua no sería afectado o disminuido, pues sobre éste se colocara un puente, cuyas bases se sentaran en las márgenes correspondientes, por lo que el Río (Humedal en este sector) no se disminuirá o modificara en su flujo natural. La única afectación que se daría sería la correspondiente a las zonas donde se pondrán las bases del puente. El porcentaje de afectación al humedal en su zona de amortiguamiento será de: (1790/8915850=0,00020) es decir 0,020%. Respecto de las zonas que no corresponden al Humedal Nacional Cariari, se procedió a determinar, mediante la información geo referenciada, el tipo de cobertura vegetal que existe en la zona y además el área de la misma que sería afectada por la carretera, la cual se muestra en la figura 4 que se adjunta. Aproximadamente 1.1 km de la carretera estaría cruzando por una zona con cobertura forestal, para un área de afectación de 7.1 ha. Para tal fin el desarrollador presentó un inventario forestal indicando la cantidad de árboles a talar con su respectiva especie y categoría de protección. Dado a que la tala será inevitablemente necesaria para el derecho de vía, el desarrollador propone entre las medidas ambientales, tal y como se muestran en la página 269 del Estudio de Impacto Ambiental, acciones como: aplicar un Plan de Reforestación, así como el trasplante de algunos individuos de importancia biológica alta. En el Estudio de Impacto Ambiental se detalla también la forma en cómo se daría este programa de reforestación (página 335 y demás). La información que se utilizó para determinar la interacción del proyecto con la cobertura vegetal de la zona, es la que se detalla en la figura 5, tomada de la capa de información oficial de FONAFIFO. Es importante destacar que según la figura 5, la cobertura vegetal por donde pasa la carretera, es de categoría Forestal, de acuerdo a las capas de información FONAFIFO 2005, lo cual viene a complementar los estudios biológicos presentados en el Estudio de Impacto Ambiental, de que la Finca Sandoval fue en sus inicios dedicada a la siembra de cacao y otras especies comerciales. En la página 15 del Estudio de Impacto Ambiental se mencionan las justificantes del por qué del proyecto, así como de la ruta elegida, lo cual se transcribe. En la figura No. 2.2, se observa gran parte del recinto portuario de Moín en Limón como el Puerto de Moín administrado por JAPDEVA, planteles de RECOPE, MOPT y Subestación del ICE. Además, las principales rutas viales:
- La Ruta Nacional No. 32 siendo la principal vía de comunicación terrestre en el transporte general hasta la capital y a la zona norte del país, la ruta No. 240 es el actual acceso al puerto de Moín.
- La vía cantonal que inicia desde el acceso al Puerto, pasa por el poblado de Moín hasta la Zona de Matina (Caribe Norte) - La línea férrea que sale al pie del puerto hasta la zona de Pococí. La nueva RN-257 evitaría el uso, en la etapa constructiva y operativa, de la HN-240 y la vía cantonal.
Se traduce en un menor impacto sobre el poblado de Moín y alrededores, donde se focaliza la mayor parte de vecinos en la zona portuaria de Moín.
El sitio donde se proyecta el corredor con respecto a otras alternativas, es propicio para la ejecución de este acceso por las condiciones topográficas, geotécnicas funcionales (tránsito), sociales, legales (terrenos), ambientales, entre otros, dentro del desarrollo portuario valoradas desde un punto de vista multidisciplinario. Es importante destacar que tal y como se presenta el proyecto, el mismo permitirá una recuperación de las condiciones ambientales, pues en la última etapa del proyecto, el camino se elevara, permitiendo que la vegetación que se tuvo que remover se vuelva a regenerar. Respecto de lo que menciona el recurrente de que el proyecto impactara mediante la disminución de la biodiversidad de la zona, es importante destacar el protocolo que presenta el desarrollador denominado: Protocolo para la protección, rescate y relocalización de fauna silvestre y otros organismos, mismo que establece todas las acciones a que el impacto de la diversidad biológica se minimice. Este protocolo se muestra en el anexo 17 al EslA. También en el anexo 18 del EslA se muestra el Cuadro Plan de Gestión Ambiental, el cual es prolijo en acciones y medidas para minimizar los impactos que pudiera generar el proyecto al medio ambiente. Dichas acciones contaran, como se menciona en el cuadro, de los indicadores de desempeño adecuados que permitan medir la efectividad del Plan de Gestión AmbientaI... que los argumentos técnicos expresados en el Recurso de Revocatoria interpuestos contra la Resolución 277-2014—SETENA carecen de fundamento técnico suficiente para revocar la resolución referida, pues los mismos ya fueron contestados y/o existe prueba documental suficiente que avala lo argumentado en la resolución recurrida…”. Es decir, no lleva razón el recurrente al afirmar que la obra cambia la naturaleza del humedal, lo reduce o elimina una sección de él, para dar acceso a una vía y mucho menos disminuye un área silvestre protegida, la obra continúa un derecho de vía ya existente que se interviene temporalmente la zona de protección a ambos lados del río, durante la primera fase, luego la misma es eliminada y la zona de protección queda libre para regenerarse. Consta en el expediente del EsIA, una certificación emitida por la Autoridad Administrativa RAMSAR de Costa Rica, en la que se indica que, la viabilidad de "ejecutar un proyecto de construcción en ecosistemas de humedaI" radica en la garantía que las actividades realizadas no afectan el ciclo natural del ecosistema de humedal. Por lo tanto, este proyecto se ha encontrado desde un inicio, perfectamente ubicado, descrito en sus diferentes etapas y procesos, contiene medidas de mitigación y compensación, un programa de reforestación de más de trece mil árboles de diferentes especies, entre otros, y siendo que no lleva razón el recurrente en sus alegatos. Es importante mencionar que el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Segundo Circuito Judicial de San José, mediante resolución No. 770-2014 rechaza la solicitud de medida cautelar y revoca la medida cautelar provisionalísima dictada en la resolución de las 10:25 hrs del 4 de abril del 2014, de la cual se adjunta fotocopia. Es claro que la Secretaria ha actuado en apego al Principio de Legalidad consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política, artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, los precedentes y la jurisprudencia de la Sala Constitucional y ha actuado conforme a Derecho. Solicita declarar sin lugar el recurso.
4.- Mediante resolución de las trece horas cuarenta y siete minutos del veinte de mayo del dos mil catorce, se amplió el recurso de amparo contra el Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) y el Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía (SINAC).
5.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las once horas cuarenta y cinco minutos del veintisiete de abril del dos mil catorce, el recurrente indica que cuando interpuso el presente amparo, solicitó una medida cautelar inicial, pero no hubo respuesta alguna de parte de esta Sala. Con las fotografías que aporta en este momento, demuestra que de no acogerse una medida cautelar urgentísima, cuando al final se resuelva esta situación, será demasiado tarde para los recursos naturales protegidos, puesto que el humedal y el bosque protegido que atraviesa la Ruta 257, podría ser talado por completo. Se debe recordar que se trata de un área silvestre protegida que conforme a Decreto es conocido como el Humedal Cariari. Por lo dramático del asunto, es urgentísimo que esta Sala señale lo pertinente, pues de lo contrario, se generará una enorme destrucción debido al talado del bosque y la destrucción del hábitat de una enorme biodiversidad que está siendo afectada en una gran franja, a vista y paciencia incluso de esta Sala. Repite que para talar este humedal y bosque, no existió ley que lo autorizara expresamente, tal y como la Sala lo ha reiterado en varios votos. Señala que aporta en CD las fotografías y videos que demuestran sus dichos.
6.- Informa bajo juramento Cristian Vargas Calvo, en su condición de Director Ejecutivo ad interin del Consejo Nacional de Vialidad (escrito presentado a las 13:54 del 2 de junio del 2014), que los alegatos del recurrente giran en tomo a un tema esencial que, en la realidad, ha sido la base de la totalidad de las impugnaciones que tanto él y quienes le apoyan estas gestiones y el Sindicato de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente del Atlántico (JAPDEVA), han utilizado para tratar de desvirtuar una tesis apegada a la legalidad y peor aun, suspender, entrabar y obstaculizar el desarrollo normal y efectivo de una obra pública que, en última instancia, beneficia a todos los costarricenses. Presentan en las innumerables acciones recursivas interpuestas ante la Secretaria Técnica Ambiental (SETENA), Ministerio de Ambiente y Energía (SINAC), Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda y Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, que con la construcción de la Ruta Nacional No. 257, Sección Sandoval — Moin, Limón, un común denominador vinculado con la supuesta vulneración a principios de derecho, argumentando específicamente que cuando hay reducción de un humedal, se deben efectuar las reformas legales correspondientes. Sin embargo, a efectos de agilizar y facilitar el análisis de la Sala Constitucional, estima conveniente poner en conocimiento los detalles del referido proyecto, a partir de distintas vertientes, a saber: técnica, jurídica y ambiental, lo cual se detalla. Concluye indicando que la construcción de una obra vial, es congruente con las competencias, que por mandato legal, le fueron encomendadas al Consejo Nacional de Vialidad. Es el cumplimiento de servicios públicos básicos que se postulan desde la Constitución Política, al demandar del Estado, el desarrollo y la producción del país en armonía con el ambiente. Lo anterior conlleva a suponer que en la actualidad, aun cuando, según su criterio, no resulta necesario, conviene integrar normativa que tutela el orden ambiental con aquel que postula el desarrollo de la obra pública, en procura de proveer a los ciudadanos costarricenses, servicios públicos eficientes. Como se expuso, en la ejecución de las labores no se debe ni puede obviar los lineamientos ambientales que en el ordenamiento han sido emitidos con la única intención de proteger el ambiente; ello implica que el Estado estará obligado a procurar ambos objetivos: proteger el ambiente y proveer de servicios ágiles y eficientes a la colectividad. Ambos aspectos convergen en la construcción de la Ruta 257. Valga indicar que de previo al diseño de la ruta se valoraron varias opciones, a efectos de determinar la que menor impacto social y ambiental causara a la zona y los resultados de los estudios efectuados fue que el área idónea para desarrollar el referido proyecto, es precisamente el que se discute en la presente acción recursiva. Como se expuso supra, hasta la fecha, el argumento esbozado por el recurrente y de quienes por intereses particulares adversan el desarrollo de este proyecto, ha sido el mismo, pero en ninguno de los escritos de interposición ni en los alegatos orales (audiencia oral en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda y Tribunal de Apelaciones), han logrado demostrar lo que argumentan. El caso de este Consejo ha sido diferente. Se ha aportado prueba fehaciente que demuestra en primera instancia que el Humedal Nacional Cariari no sufrirá alteración y por tanto no será reducido y que además se han efectuado importantes esfuerzos (se asume el compromiso ambiental en el Estudio de Impacto Ambiental y así se avala en la resolución que otorga la viabilidad ambiental), para causar el menor impacto ambiental y social de la zona. Así lo determinó el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, al emitir la resolución No. 770-2014 del 4 de abril del 2014, a través de la cual rechaza la medida cautelar solicitada por el Sindicato de JAPDEVA, misma que es confirmada por el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, el cual, en audiencia oral y pública, rechazó el Recurso de Apelación interpuesto por el Sindicato de JAPDEVA contra la resolución antes citada, básicamente por tres aspectos fundamentales:
A ello le adiciona de forma reiterada, la equivoca y errónea interpretación que esgrime el recurrente, al aplicar de forma al río Moín, una distancia que únicamente aplica a las lagunas, pero que además, remite a una Ley que en la actualidad se encuentra derogada. Solicita declarar sin lugar el recurso.
7.- Informa bajo juramento Rafael Gutiérrez Rojas, en su condición de Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía (escritos presentados a las 15:31 del 2 de junio del 2014 y a las 9:11 hrs del 3 de junio del 2014), que el SINAC fue debidamente consultado por las competencias que le otorga la Ley de Biodiversidad, entre otra normativa vinculante, a efecto de que se emitiera criterio vinculante para el otorgamiento de la viabilidad ambiental. El 28 de noviembre del 2013, dentro del proceso de la SETENA, mediante oficio No. SG-DEA-3604-2013-SETENA, se le solicitó el pronunciamiento oficial al Área de Conservación La Amistad Caribe (SINAC-ACLAC. Que por oficio del 18 de diciembre pasado, se dio respuesta así: "En lo que respecta, al Ministerio de Ambiente y Energía, considerando que las vías públicas son bienes que integran el dominio público, afectadas a un uso público y sujetas a un régimen jurídico especial así como señalando que el Estado es el dueño del derecho de vía que incluye lo que es veda u orilla de los caminos, así como los recursos forestales existentes sobre los mismos, emitió la Directriz Ministerial DM-488-2013- del 10 de julio del 2013, con relación al derecho de vía y corta de árboles por parte del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, cuya gestión tendrá un límite expedito y prioritario debido al interés público." "En ese sentido, la ejecución de este proyecto corresponde por ley, al MOPT-CONAVl, pues se constituyó como un Derecho de Vía al Declararse Ruta Nacional. Así mismo en cumplimiento de compromisos ambientales adquiridos en convenios internacionales y como lo exige la Ley Orgánica del Ambiente, y será el Estudio de Impacto Ambiental el que establecerá las medidas ambientales necesarias a fin de reducir al máximo los posibles efectos que sobre el ambiente genere la construcción de la Ruta Nacional No. 257. Por lo que, esta Área de Conservación acatará lo dispuesto en la Directriz Ministerial antes señalada". No lleva razón el recurrente en afirmar que se debe cambiar el destino de uso del suelo por medio de la aprobación de una ley especial, en razón de que el MOPT-CONAVI cuenta con las competencias por Ley especial para la declaración e instrucción de rutas nacionales. Es necesario indicar que en el expediente presentado por el Desarrollador se acreditó que, en el uso de sus facultades legales, el Consejo Nacional de Vialidad, (CONAVI), determinó declarar la vía de acceso a la nueva terminal portuaria como Ruta Nacional No. 257 — Consejo de Administración de CONAVI. Artículo IV de la Sesión No. 995-13 celebrada el 15 de abril de 2013-. De conformidad con el ordenamiento jurídico, la ruta No. 257 se encuentra debidamente inscrita en el Registro Público de la Propiedad y debe solicitarse al MOPT- CONAVI los documentos pertinentes. Tampoco lleva razón el recurrente en argumentar que la interpretación restrictiva de las autoridades recurridas violenta además lo dispuesto en el Convenio para la Protección de la Flora, la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales, en el sentido de que la construcción de la carretera conlleva un cambio en el uso del suelo; ya que ante el órgano de desconcentración máxima en materia ambiental denominado SETENA, se evaluó un estudio de impacto ambiental y su anexo, dejando constancia técnica que no existe afectación directa ni indirecta sobre el Humedal. La supuesta reducción del Humedal Nacional Cariari (se ha demostrado técnica y jurídicamente que no hay tal reducción). Como complemento de lo anterior, la disposición contenida en el artículo 40 de la Ley Forestal, la cual refiere a la reserva legal que debe ser observada en aquellos actos tendientes a reducir áreas como las que detalla el citado numeral. Tal argumentación no se aplica a este caso toda vez que para la ejecución del proyecto no se reducirá el humedal, por tanto al no presentarse la comisión de un hecho irregular no existe norma vulnerada. Aun cuando la anterior disposición no se aplica a la situación en estudio, pues no existe reducción del humedal, lo cierto es que en casos de extrema necesidad, la misma Convención Ramsar postula dentro de sus disposiciones, la posibilidad de intervenir humedales a efectos de procurar el cumplimiento de determinado fin. Bajo este contexto, sin lugar a dudas, el desarrollo y producción de un país para el bienestar de sus habitantes, constituyen justificación suficiente para desarrollar una obra con esas consecuencias; se evidencia entonces la aplicación del primer párrafo del artículo 50 la Constitución Política el cual "obliga" al Estado costarricense a garantizar el desarrollo y la producción del país en armonía con el ambiente. Es decir, se introduce el tema del "desarrollo sostenible", por parte de un organismo de orden internacional que se ampara en una Convención Internacional debidamente ratificada en el país y por tal razón constituye una fuente de derecho con rango superior a la Ley. Por las razones expuestas, el recurso interpuesto en contra de la resolución No. 227-2014-SETENA, no se constatan yerros de apreciación de los hechos o aspectos técnicos o de interpretación normativa en contra de la resolución que otorgó la Viabilidad Ambiental recurrida, misma que se encuentra conforme a Derecho, siendo que el artículo 158, párrafo 2 de la Ley General de la Administración Pública prescribe que será invalido el acto sustancialmente inconforme con el ordenamiento jurídico. En el recurso e incidente presentados, no se demuestra la inexistencia o vicio en ninguno de los elementos del acto administrativo recurrido. El presente análisis termina con el último cuestionamiento presentado por el recurrente, que guarda relación propiamente con las Terminales de Contenedores de Moín. Señala el accionante que el origen de la obra de construcción de la Ruta Nacional No. 257 Sección Sandoval Moín, está estrechamente vinculado con los compromisos contractuales adquiridos por el Estado costarricense para la construcción de la Terminal y que por tal motivo se "arrasó muchas hectáreas del humedal". Sobre este punto, ya se expuso ampliamente y al no llevar razón el recurrente, se concluye que la importancia de continuar la ejecución de una obra pública que en lo absoluto impacta, ni altera el orden ambiental; una realidad ineludible es la necesidad que impera en el Consejo Nacional de Vialidad de ejecutar obras tendientes a la satisfacción del interés público, de manera que se solventen las necesidades de los ciudadanos; debe implementar las medidas necesarias para satisfacer la prestación de los servicios en procura del desarrollo y paralelo a ello, garantizar la protección del ambiente cumpliendo de esta forma los parámetros sobre los cuales se enmarca el desarrollo sostenible. Procede de esta manera equilibrar y armonizar las obligaciones de la legislación ambiental vigente, pues una realidad ineludible es la necesidad de garantizar el desarrollo y producción del país. Que este mismo asunto ha sido conocido en ciertas instancias, tal como en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, mediante expediente judicial No. 14-001088-1027-CA-O, en el cual emitió la resolución No. 770-2014 de las 10:25 hrs del 4 de abril del 2014, que corresponde a la Medida Cautelar interpuesta por el Secretario General del SINTRAJAP, señor Ronaldo Bler Bler contra el Estado, el SINAC y CONAVI, y resuelve el Tribunal rechazar la solicitud del Medida Cautelar y se revoca la Medida Cautelar Provisionalísima dictada en la resolución de las 16:03 hrs del 18 de febrero del 2014, según las razones que transcribe. Que por Decreto Ejecutivo No. 38172-MINAE-MOPT se declaró de interés público y conveniencia nacional el proyecto Construcción Ruta Nacional No. 257 Sección Sandoval Moín, ubicado en el distrito de Moín del cantón de Limón. Con fundamento en los hechos expuestos, queda plenamente demostrado que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación ha actuado en cumplimiento de las facultades conferidas por la Ley; siendo que con los recursos existentes ha procurado cumplir los mandatos legales. Se solicita declarar sin lugar el recurso de amparo en cuanto a lo que a su representada corresponde, por no existir una afectación al numeral 50 constitucional por cuanto el deber de tutela sobre el Patrimonio Natural del Estado ha sido ejercido de manera efectiva, según lo regulado en el numeral 32 de la Ley Orgánica del Ambiente.
8.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
Considerando:
I.- Cuestión previa. Dadas las manifestaciones presentadas por el recurrente en el escrito inicial, así como en gestión posterior, en cuanto a que se disponga la suspensión de la actuación material impugnada, a saber: la construcción de la ruta nacional No. 257, sección Moín, a efecto de no retrasar más la resolución de este asunto, se procede a resolver el fondo.
II.- Objeto del recurso. El recurrente alega que SETENA otorgó el permiso de vialidad ambiental al denominado "Proyecto Ruta Nacional No. 257 sección Moín" dejando abierta la etapa de Gestión Ambiental y sin que se condicionara el permiso ambiental a la aprobación de la Ley que autorice el cambio de destino del Humedal Nacional Cariari, reconocido en Decreto Ejecutivo, que permita la disminución de su área para transformarla en parte de la ruta No. 257.
III.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque los recurridos hayan omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
IV.- Sobre el fondo. Tal y como lo señala el recurrente, esta Sala mediante sentencia No. 07294-98 de las 16:15 hrs del 13 de octubre de 1998, así como la sentencia No. 2009-001056 de las 14:59 hrs del 28 de enero del 2009, ha sostenido que la ampliación de los límites de las zonas protectoras del Estado se puede hacer vía reglamento, pero cuando de su desafectación en todo o en parte se trata, únicamente procede por vía legal, claro está, siempre y cuando exista un criterio técnico previo que justifique la medida. Lo anterior en razón de que podría ser que, por diversas circunstancias, un determinado sitio haya perdido, al menos en parte, el interés ambiental que, en su momento, provocó, lo que, hechos los estudios del caso, justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del principio de razonabilidad constitucional. Antecedentes que sirven de sustento al tutelado para acudir a esta Sala, pues argumenta que al no condicionarse el permiso de vialidad ambiental al denominado "Proyecto Ruta Nacional No. 257 sección Moín" a la aprobación de la Ley que autorice el cambio de destino del Humedal Nacional Cariari, reconocido en Decreto Ejecutivo, y que permita la disminución de su área para transformarla en parte de esa ruta, se violenta el principio de reserva de ley, así como el de progresividad. No obstante, de lo informado por las autoridades recurridas, así como de la prueba aportada, se colige que no tiene asidero lo señalado por el amparado. Ello en razón de que ha quedado diáfanamente demostrado, que el proyecto Ruta Nacional 257-Tramo Sandoval-Moín, no reduce geográficamente ni funcionalmente ninguna área silvestre protegida, ni el Humedal de interés. Así como tampoco se está modificando el destino para el que fue creado. Que si bien se va a colocar un puente sobre el río Moín, cuyas bases se sentaran en las márgenes correspondientes, su cauce, que es el que forma parte de ese Humedal, no será intervenido, ni se disminuirá o modificara en su flujo natural. Que la única afectación que se daría al río sería la correspondiente a las zonas donde se pondrán las bases de ese puente, por lo que el porcentaje de afectación al humedal en su zona de amortiguamiento será de: 1790/8915850=0,00020, es decir: 0,020% de su extensión territorial. Con lo que tampoco se podría considerar una exclusión dentro de la zona de protección que pudiera implicar una reducción del territorio destinado a tal fin. Razón por la cual, contrario a lo estimado por el administrado, no se requiere de la emisión de normativa alguna para la ejecución de tal proyecto de infraestructura que permitirá la comunicación de la ruta nacional No. 32 con la entrada a la nueva terminal portuaria en Moín. Aparte de lo anterior, si bien la tala de árboles será inevitablemente necesaria para el derecho de vía, aunque en una zona que no corresponde al Humedal Nacional Cariari, el Desarrollador propuso medidas ambientales para su mitigación, las cuales ya fueron aprobadas por los órganos administrativos que corresponden.
V.- Conclusión. Bajo esa contexto, estima esta Sala que, efectivamente, las autoridades recurridas han llevado a cabo una adecuada gestión administrativa ambiental, en lo que respecta al desarrollo del Proyecto de referencia, así como en la prevención y mitigación de posibles impactos ambientales. Por lo anterior, se descarta la aducida violación al artículo 50 Constitucional. En mérito de lo expuesto, se impone declarar sin lugar el recurso planteado.
Por tanto:
Se declara sin lugar el recurso. Los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el voto y declaran con lugar el recurso con todas sus consecuencias.
VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO SANCHO Y CRUZ CASTRO, CON REDACCIÓN DEL PRIMERO Según se desprende de la lectura de la parte considerativa de la sentencia, la mayoría de este Tribunal declaró sin lugar el presente recurso de amparo por considerar que la afectación del proyecto “Ruta Nacional 257 – Tramo Sandoval Moín” sobre el Humedal Nacional Cariari, por la construcción del puente sobre el río Moín, sería del 0.020 % sobre su extensión territorial. En función de lo expuesto, no se consideró aplicable el criterio vertido por esta Sala en las sentencias Nos. 1998 – 7294 de las 16:15 hrs. de 13 de octubre de 1998, 1999-5399 de las 16:39 horas del 26 de octubre de 1993 y 2009 – 001056 de las 14:59 hrs. de 28 de enero de 2009 (entre muchas otras), según el cual la ampliación de los límites de las zonas protectoras del Estado se puede llevar a cabo vía reglamento, sin embargo, cuando se trate de la desafectación parcial o total resulta imprescindible la promulgación de una Ley. Respetuosamente, disentimos de la opinión mayoritaria. En nuestro criterio, la aplicación de los principios de no regresión en materia ambiental así como el de progresividad o interpretación expansiva de los derechos fundamentales, lleva necesariamente a concluir que la reducción o cambio de destino de una zona protegida debe ser avalada por criterios técnicos y, además, efectuarse mediante una norma de rango legal, independientemente del porcentaje de impacto sobre el territorio o sus recursos naturales. Creemos que la posición de mayoría pierde de vista la interconexión de la totalidad de la zona protegida como ecosistema, con lo cual el criterio cuantitativo de la afectación para definir la aplicación o no de la regla referida, más que coadyuvar a la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, lo relativiza. Nótese también que, según se tuvo por demostrado, la construcción de la obra de infraestructura lleva aparejada necesariamente la tala de árboles, para la consolidación del derecho de vía, con lo cual la alteración sería mayor, a pesar de las medidas ambientales de mitigación propuestas. Bajo este orden de ideas, declaramos con lugar el recurso
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