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Res. 06773-2014 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 16/05/2014
OutcomeResultado
The Chamber denied the amparo because the alternative method for receiving pending comments did not violate the Constitution, while reviewing its compliance with subconstitutional law belongs to the administrative courts.La Sala rechazó el amparo porque la modalidad alternativa para recibir los comentarios pendientes no quebrantó la Constitución y la revisión de su conformidad con la legislación infraconstitucional corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber denied the amparo challenging SETENA’s alternative mechanism for completing the public hearing’s comment phase concerning the New Moín Container Terminal. Both in-person sessions had been suspended because of violent conduct, so SETENA allowed comments to be submitted in person at several locations, by fax, email, or Dropbox, followed by public disclosure and inclusion in the environmental assessment record. The majority changed the approach taken in earlier rulings and held that Article 9 of the Constitution leaves the means, scope, and timing of citizen participation to subconstitutional legislation. Because Article 22 of the Organic Environmental Law neither requires oral participation nor prescribes a particular format, reviewing the mechanism’s legality falls to the administrative courts rather than the summary amparo process. The majority further found that the available submission methods did not violate the Constitution. Two justices concurred on different grounds, reasoning that participation is a fundamental right but that SETENA’s response was reasonable; one justice dissented and would have granted relief.La Sala Constitucional declaró sin lugar el amparo interpuesto contra el mecanismo alternativo dispuesto por SETENA para completar la fase de comentarios de la audiencia pública sobre la Nueva Terminal de Contenedores de Moín. Las dos sesiones presenciales habían sido suspendidas por conductas violentas, por lo que SETENA permitió presentar comentarios personalmente en varios puntos, por fax, correo electrónico o Dropbox, con posterior divulgación e incorporación al expediente de evaluación ambiental. La mayoría cambió el criterio de resoluciones anteriores y sostuvo que el artículo 9 constitucional deja a la legislación infraconstitucional los medios, alcances y oportunidades de la participación ciudadana. Como el artículo 22 de la Ley Orgánica del Ambiente no exige que la intervención sea oral ni establece una modalidad específica, determinar la legalidad del mecanismo corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa y no al amparo. Además, la mayoría consideró que las modalidades habilitadas no quebrantaron la Constitución. Dos magistrados concurrieron por razones distintas y un magistrado salvó el voto.
Key excerptExtracto clave
By amending Article 9 of the Political Constitution, the constituent amending authority sought to give positive legal effect to the Principle of Participation and thereby bring citizens closer to the state decision-making process, as part of what legal scholarship calls the “corrective mechanisms” of representative democracy. Thus, except in exceptional cases, the constituent amending authority left the means, scope, and timing of citizen participation to subconstitutional legislation. In that regard, the ordinary courts, rather than the constitutional jurisdiction, are the natural forum for overseeing compliance. In this specific case, Article 22 of the Organic Environmental Law does not define whether such participation must occur orally, in writing, or in some other manner that satisfies the participation requirement. This issue must be examined in proceedings permitting extensive evidence and adversarial process, which, in our view, is incompatible with amparo as a rapid, simple, summary, and special proceeding for protecting fundamental human rights. In any event, and additionally, the majority of this Constitutional Court does not consider that the manner established for receiving the pending comments—physical submission at designated locations, fax, email, or the Dropbox platform—violates constitutional law.Al modificar el artículo 9 de la Constitución Política, el órgano constituyente reformador quiso dar positividad al Principio de Participación y así acercar a los administrados al proceso de toma de decisiones estatales, como parte de lo que la doctrina llama “mecanismos de corrección” de la democracia representativa. Así, el Constituyente reformador dejó los medios, alcance y oportunidad de la participación ciudadana a la normativa infra-constitucional, salvo en casos excepcionales. En ese sentido, la sede natural para vigilar su cumplimiento, es la justicia ordinaria y no la jurisdicción constitucional. En el caso específico, precisamente el artículo 22 de la Ley Orgánica del Ambiente, no define si esa participación es a viva voz, por escrito o de qué manera se satisface la exigencia de la participación, lo cual requiere ser analizado en un proceso que permita la amplitud de prueba y contradictorio que, desde nuestro punto de vista, no encuadra en el amparo como proceso rápido, sencillo, sumario y especial de protección de derechos humanos fundamentales. En todo caso y a mayor abundamiento, la mayoría de este Tribunal Constitucional no estima que la forma en que se dispuso la recepción de los comentarios pendientes (recepción física en determinados puntos, por fax, por correo electrónico o por plataforma dropbox) quebrante el Derecho de la Constitución.
Pull quotesCitas destacadas
"Le corresponde entonces, al control de legalidad y no a este Tribunal Constitucional, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisas), por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, se ajustan o no, al ordenamiento jurídico infra constitucional."
"It therefore falls to ordinary legality review, and not to this Constitutional Court, to determine whether the administrative actions and conduct—acts or omissions—of the National Environmental Technical Secretariat comply with the subconstitutional legal order."
Considerando IV
"Le corresponde entonces, al control de legalidad y no a este Tribunal Constitucional, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisas), por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, se ajustan o no, al ordenamiento jurídico infra constitucional."
Considerando IV
"Corolario de las consideraciones realizadas, se impone declarar sin lugar el recurso."
"As a consequence of the foregoing considerations, the appeal must be denied."
Considerando V
"Corolario de las consideraciones realizadas, se impone declarar sin lugar el recurso."
Considerando V
"La conclusión de la audiencia pública de la forma dispuesta por SETENA constituye, dadas las circunstancias particulares de este caso, una medida apropiada para garantizar el derecho fundamental al gobierno participativo, máxime que con anterioridad se trataron de celebrar audiencias presenciales que no pudieron concluir debido a los conatos de violencia provocados por algunos asistentes."
"Completing the public hearing in the manner established by SETENA constitutes, given the particular circumstances of this case, an appropriate measure to safeguard the fundamental right to participatory government, especially because earlier attempts to hold in-person hearings could not be completed due to outbreaks of violence caused by some attendees."
Razones diferentes de los Magistrados Armijo Sancho y Rueda Leal, II
"La conclusión de la audiencia pública de la forma dispuesta por SETENA constituye, dadas las circunstancias particulares de este caso, una medida apropiada para garantizar el derecho fundamental al gobierno participativo, máxime que con anterioridad se trataron de celebrar audiencias presenciales que no pudieron concluir debido a los conatos de violencia provocados por algunos asistentes."
Razones diferentes de los Magistrados Armijo Sancho y Rueda Leal, II
"La realización virtual de una audiencia desnaturaliza así toda esa dinámica, agravándose el ritualismo y el predominio de éste por sobre el fondo. De esta forma la participación ciudadana se convierte en un ritualismo, en una liturgia sin incidencia sustantiva en lo que debe ser el control ciudadano."
"Holding a hearing virtually thus distorts that entire dynamic, intensifying formalism and its predominance over substance. Citizen participation thereby becomes a ritual, a liturgy without substantive effect on what citizen oversight should be."
Voto salvado del Magistrado Cruz Castro
"La realización virtual de una audiencia desnaturaliza así toda esa dinámica, agravándose el ritualismo y el predominio de éste por sobre el fondo. De esta forma la participación ciudadana se convierte en un ritualismo, en una liturgia sin incidencia sustantiva en lo que debe ser el control ciudadano."
Voto salvado del Magistrado Cruz Castro
Full documentDocumento completo
*140034770007CO* svillegas jsegurag 3 5 2015-02-06T19:44:00Z 2015-09-04T17:47:00Z 1 3899 21450 . 178 50 25299 11.6505 Clean Clean 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 Decision No. 2014006773 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at eleven forty-one a.m. on May sixteenth, two thousand fourteen.
Writ of amparo (recurso de amparo) filed by LAURA MAYELA DE LA TRINIDAD ROJAS CHINCHILLA, identity card No. 1-653-628, against the SECRETARY GENERAL OF THE NATIONAL ENVIRONMENTAL TECHNICAL SECRETARIAT (SETENA).
Having reviewed the record; Justice Jinesta Lobo delivering the opinion; and,
Whereas:
The petitioner states that she actively participated in the two public hearings (audiencias públicas) held on November 9, 2013, and January 25, 2014, concerning the New Moín Container Terminal project, administrative case No. D1-7968-2012-SETENA. She alleges that her participation in the hearing was prompted by the direct impact that, she asserts, she will experience because she lives precisely at the site where the aforementioned project is intended to be developed. Specifically, she objects that, because the hearing procedure was not completed at the conclusions stage, the National Environmental Technical Secretariat—SETENA—intends to alter the hearing format established by law and, without justification, ordered that a virtual hearing be held on March 21 of the current year. She considers that the use of these digital mechanisms for public participation dehumanizes the process, in clear violation of due process (debido proceso) and the right of defense (derecho de defensa). She believes that the mechanism devised by the respondent authority to conclude the public hearing is unlawful and, accordingly, requests that the Chamber declare the proceedings null and void.
The following facts, which are relevant to deciding this matter, are deemed duly established:
CHANGE OF PRECEDENT. Although this Constitutional Court, by majority vote and over the dissenting votes of Justices Jinesta Lobo, Hernández López, Salazar Alvarado, and Castillo Víquez, granted two writs of amparo against the National Environmental Technical Secretariat in judgments Nos. 17305-2013 at 11:32 hrs. on December 20, 2013, and 0737-2014 at 11:30 hrs. on January 17, 2014, because of the manner in which the hearing provided for in the environmental assessment procedure for the “Terminal de Contenedores de Moín” project, submitted in the name of APM Terminals Moín S.A., was concluded; in the case sub lite, upon better consideration, the position expressed in the aforementioned decisions is hereby changed.
QUESTION OF LEGALITY. By amending Article 9 of the Political Constitution, the constituent reforming body intended to give positive legal effect to the Principle of Participation (Principio de Participación) and thereby bring governed persons closer to the governmental decision-making process, as part of what legal doctrine calls the “corrective mechanisms” of representative democracy. Thus, the constituent reforming body left the means, scope, and timing of public participation to infra-constitutional legislation, except in exceptional cases. In that regard, the natural forum for overseeing compliance is the ordinary courts, not the constitutional jurisdiction. For that reason, the issues raised in this specific case fall outside and are remote from the jurisdiction of this Court, namely, the alternative mechanism ordered by the National Environmental Technical Secretariat—as a result of the violence and atmosphere of intimidation generated at the hearings of November 9, 2013, and January 25, 2014—to guarantee the interested parties’ comments stage and the developer’s replies in the environmental assessment procedure for a new Container Terminal project in Moín, in the name of APM Terminals Moín S.A. In this specific case, Article 22 of the Ley Orgánica del Ambiente does not define whether such participation must be oral, in writing, or how the participation requirement is to be satisfied.
This must be examined in proceedings that allow for full presentation of evidence and adversarial examination, which, in our view, does not fit within amparo as a prompt, simple, summary, and special proceeding for the protection of fundamental human rights. It is therefore for judicial review of legality (control de legalidad), and not this Constitutional Court, to determine whether the administrative actions and conduct undertaken—whether acts or omissions—by the National Environmental Technical Secretariat comply with the infra-constitutional legal order. For the reasons stated, we find that the matter raised falls well outside the specific jurisdiction that the Constitutional Chamber is called upon to protect, without this meaning that it does not warrant examination in the ordinary jurisdiction or in purely administrative contentious proceedings concerning legality, pursuant to Article 49 of the Constitution.
In any event, and additionally, the majority of this Constitutional Court does not find that the method established for receiving the outstanding comments—physical receipt at designated locations, by fax, by email, or through the Dropbox platform—violates Constitutional Law (Derecho de la Constitución).
As a corollary to the foregoing considerations, the action must be denied.
Por tanto:
The action is DENIED. Justices Armijo Sancho and Rueda Leal give different reasons. Justice Cruz Castro dissents and would grant the action.
Gilbert Armijo S.
Presiding Justice Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.
SEPARATE REASONS OF JUSTICES ARMIJO SANCHO AND RUEDA LEAL, AUTHORED BY THE LATTER We, the undersigned Justices, set forth these separate reasons because, although the action must be denied, we find that it should be denied not for the reasons stated by the majority, but for those set forth below.
I.On the constitutional relevance of the principle of citizen participation (participación ciudadana) and its advancement through the case law of this Chamber. In judgment number 2013-017305 at 11:32 hours on 20 de diciembre de 2013, this Court had the opportunity to analyze an amparo action (recurso de amparo) filed by another citizen challenging the public hearing (audiencia pública) held within SETENA’s administrative proceeding concerning the Nueva Terminal de Contenedores de Moín project. On that occasion, the following was explained: “The right to citizen participation in decision-making has become one of the fundamental pillars on which the democratic system rests. In our country, the constitutional legislator incorporated this right into Article 9 of the Political Constitution by providing that the Government of the Republic shall be popular, representative, participatory, alternating, and responsible.
This mandate of the Fundamental Law has guided subsequent constitutional and infra-constitutional legislative development. Thus, a series of mechanisms has been established to ensure that the right to participatory government (gobierno participativo) can be effectively exercised and does not remain merely on paper, such as the referendum for the enactment or repeal of laws and partial amendments to the Constitution, or the popular initiative in the enactment of laws (see, among others, judgment number 2005-05649 at 14:39 hours on 11 de mayo del 2005). The right to participatory government, elevated to constitutional rank through the amendment promoted by Ley N° 8364 of 01 de julio de 2003, published in La Gaceta N° 146 of 31 de julio de 2003, not only signifies recognition, at the highest normative level, of the function of political oversight, but also constitutes a renewed appreciation of the citizen’s role in decision-making processes.
By the will of the constituent legislator, which this Chamber must not and cannot disregard, the right to participatory government stands as a fundamental pillar of our democratic system—an issue erroneously disregarded by the minority opinion, which downgrades citizen participation from a right to a general principle, in clear opposition to this Chamber’s line of case law, as demonstrated below—which is consistent with a political system based on tolerance, pluralism, and respect for freedom. This right to participatory government, also known as the right to citizen participation, is protected by several international human rights instruments. Accordingly, Article 21 of the 1948 Universal Declaration of Human Rights provides that ‘everyone has the right to take part in the government of his country, directly or through freely chosen representatives.’ Consistent with the foregoing, Article 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights expressly recognizes the right of citizens: ‘(…) to take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives.’ Likewise, Article 5 of the Inter-American Democratic Charter states: ‘Representative democracy is strengthened and deepened by permanent, ethical, and responsible participation of the citizenry within a legal framework conforming to the respective constitutional order.’ More emphatically, Article 6 of that Charter provides: ‘It is the right and responsibility of all citizens to participate in decisions relating to their own development.
This is also a necessary condition for the full and effective exercise of democracy. Promoting and fostering diverse forms of participation strengthens democracy.’ This conventional and constitutional recognition of that right represents a fundamental aspect of this century’s democratic model, in which citizen oversight, transparency, and accountability stand out as factors inherent in the republican system, which in turn lends far greater legitimacy to political decision-making, a key consideration when genuine governability is at stake. Indeed, one of the mechanisms devised to comply with Article 9 of the Constitution is the public hearing, which is a means through which interested persons may assert their rights by actively participating in matters of national or local importance and bringing to the Administration’s attention any irregularities or disagreements concerning the project intended to be developed.
Accordingly, the public hearing is an instrument typical of a mature democracy through which citizens’ active participation in public decision-making is encouraged. Given its significance, the hearing must be conducted in a manner that guarantees the greatest possible participation by persons who may be affected; therefore, any act or omission preventing this entails an overt violation of the participants’ fundamental rights (see, among others, judgment number 2009-018223). As to the participatory nature of the public hearing, the Political Constitution itself requires it, because the amendment to Article 9 of the Fundamental Law, in force since 31 de julio de 2003, established that the Government of the Republic must, among other things, be participatory, which means that the government in office serves as an articulator of what has been established through popular deliberation. In other words, in contemporary democracy, citizens enjoy, by constitutional mandate, not only the right to vote in exercising their right to participatory government, but also numerous instruments of various kinds through which they may contribute to political decision-making, thereby enabling them to exert direct influence over major public decisions.
This fundamental right of citizen participation establishes that the people must be equally empowered to express both majority and minority viewpoints. Thus, national participatory mechanisms such as referendums or plebiscites are important, as are local mechanisms. During the public hearing, participants must be afforded every reasonable facility to remain informed and make themselves heard, since the hearing likewise cannot become an obstacle or a means of preventing the timely resolution of a particular matter (…)”.
II.On the specific case. In this new case, the appellant objects that, because the hearing procedure could not be completed at the conclusions stage, SETENA intends to change its format and, without justification, ordered that a virtual hearing be held on 21 de marzo de 2014. The appellant considers that this strategy dehumanizes the public-hearing process. In this regard, the majority opinion maintains that the proper forum for overseeing compliance with the principle of citizen participation is the ordinary courts rather than the constitutional jurisdiction. Contrary to that position, as we held in judgment number 2013-017305, we consider citizen participation to be a fundamental right recognized in Article 9 of the Political Constitution, as the Chamber already stated in judgment 2011-007962 at 10:53 hours on 17 de junio de 2011, which held: “Citizen participation in public decision-making is provided for in Article 9 of the Political Constitution and therefore acquires the rank and force of a fundamental constitutional right,” a criterion also stated in judgments numbers 2012-017749 at 09:30 hours on 14 de diciembre de 2012, 2011-005516 at 12:31 hours on 29 de abril de 2011, 2010-017488 at 14:34 hours on 19 de octubre de 2010, and 2007-011266 at 14:35 hours on 08 de agosto de 2007.
Furthermore, the right to government is protected by instruments of international human rights law. Specifically, Article 21 of the 1948 Universal Declaration of Human Rights, Article 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights, and Articles 5 and 6 of the Inter-American Democratic Charter. Accordingly, because this matter concerns the alleged violation of a fundamental right, it is wholly improper for this Chamber to relinquish its jurisdiction. Nevertheless, notwithstanding the foregoing, in the sub examine, the alleged infringement of the fundamental right to citizen participation has not occurred. As may be observed from several amparo actions filed concerning the administrative proceeding conducted by SETENA regarding the construction of the Nueva Terminal de Contenedores de Moín, the corresponding public hearing was suspended because of outbreaks of violence caused by certain attendees, which required suspension of the hearing held on 9 de noviembre de 2013.
Subsequently, through the aforementioned judgment number 2013-017305, the Chamber ordered SETENA to complete that hearing, which was rescheduled for 25 de enero de 2014; nevertheless, it once again had to be suspended because of disturbances arising there. Under these circumstances, we consider reasonable the measure adopted by the SETENA authorities to bring the suspended proceeding to a satisfactory conclusion. Given the particular circumstances of this case, completing the public hearing in the manner ordered by SETENA constitutes an appropriate measure to guarantee the fundamental right to participatory government, especially since prior attempts had been made to hold in-person hearings that could not be completed because of outbreaks of violence caused by certain attendees. Accordingly, although we do not share the criteria outlined in the majority opinion, we conclude that this amparo action must be denied for the different reasons we have set forth.
Paul Rueda Leal Gilbert Armijo Sancho Justice Justice Dissenting Opinion of Justice Cruz Castro: I depart from the majority opinion and consider that this case should be granted, because I believe that the controlling criterion for resolving this matter is the one expressed by this Chamber in opinion number 2013-017305 at 11:32 hours on 20 de diciembre del 2013. In that decision, the Chamber found that the right to citizen participation had been violated in the environmental assessment procedure (procedimiento de evaluación ambiental) for the “Terminal de Contenedores de Moín” project submitted on behalf of APM Terminals Moín S.A., because the public hearing was declared concluded before the remaining stages had been completed (collection and classification of comment forms, an opportunity to respond to comments, and, finally, preparation of the minutes, their reading and signature, together with the closing of the event), thereby excluding fundamental aspects; and that, pursuant to the right to participatory government (established in Article 9 of the Political Constitution), for the hearing to be deemed properly held, it should have been completed in full, which did not occur in this case and is, moreover, particularly serious because neither the comments nor the responses to them would be considered when the corresponding final act was issued.
Accordingly, constitutional review (control de constitucionalidad) was not limited merely to whether or not a hearing was held; that would be a formality which, although important, is insufficient. It is important to conduct a deeper analysis of the essential aspects of how a participatory hearing is carried out, because otherwise the essential content of the constitutional right to participatory government is undermined, leaving it as a mere formality devoid of effective constitutional protection.
Along these same lines, in the case raised in this appeal, which also concerns the “Nueva Terminal de Contenedores de Moín” project, it having been established that the hearing (audiencia) was held virtually, this certainly entailed a violation of the right to citizen participation (derecho de participación ciudadana). Here, form conditions substance, because a virtual format is not, in principle, compatible with citizen participation.
An allegation of such an evident and flagrant violation of the fundamental right to citizen participation cannot but be examined in this constitutional jurisdiction. This is particularly so in a matter such as this, of such great social significance, where citizens’ contributions, discussion, and participation are crucial to effective public decision-making.
Accordingly, I depart from the majority’s view that the matter should be subject to a review of legality (análisis de legalidad). I believe that, in this case, the Tribunal Constitucional may examine SETENA’s actions to determine whether the right to citizen participation was respected. These are not details or minor matters lacking constitutional relevance. Moreover, I do not consider reasonable the measure adopted by SETENA—whose substance is challenged in this amparo proceeding (amparo)—to hold the hearing virtually. Difficulties in holding a hearing, or a lack of capacity to maintain the order in which this direct democratic exercise must be conducted, must not prevent the hearing from being held within the formal framework that ensures the effective exercise of citizens’ direct participation.
Finally, it should be borne in mind that, in these cases, the manner in which the hearing is conducted does affect the substance. A public hearing (audiencia pública) allows social interaction and fosters a dialectic among all participants; during the hearing itself, those taking part are informed and receive feedback through the data and reports disclosed there, allowing for rich and unpredictable discussion and questioning. When one participant’s questions are answered, the others are likewise informed and may reconsider their views and questions concerning a project of such significance. Holding a hearing virtually thus distorts this entire dynamic, intensifying procedural ritualism (ritualismo) and its predominance over substance. Citizen participation thereby becomes mere ritualism, a liturgy with no substantive impact on what should constitute citizen oversight (control ciudadano).
Accordingly, I consider that this matter should have been upheld on the grounds that the right to citizen participation was violated.
Fernando Cruz C.
*140034770007CO* svillegas jsegurag 3 5 2015-02-06T19:44:00Z 2015-09-04T17:47:00Z 1 3899 21450 . 178 50 25299 11.6505 Clean Clean 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y cuarenta y uno minutos del dieciséis de mayo del dos mil catorce.
Recurso de amparo interpuesto por LAURA MAYELA DE LA TRINIDAD ROJAS CHINCHILLA, cédula de identidad No. 1-653-628, contra el SECRETARIO GENERAL DE LA SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL (SETENA).
Revisados los autos; Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,
Considerando:
La recurrente manifiesta que ha participado, activamente, en las dos convocatorias de audiencia pública celebradas el 9 de noviembre de 2013 y 25 de enero de 2014 en relación con el proyecto de la Nueva Terminal de Contenedores de Moín, expediente administrativo No. D1-7968-2012-SETENA. Alega que su participación en la audiencia ha obedecido a la afectación directa que asegura va a tener, por ser vecina, precisamente, del sitio en el que se pretende desarrollar el proyecto en mención. Cuestiona, concretamente, que al no concluirse el procedimiento de la audiencia en la fase de conclusiones, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental –SETENA– pretende modificar el estilo de la audiencia fijado en la legislación y, sin justificación, ordenó la realización de una audiencia virtual prevista para el 21 de marzo del año en curso. Considera que el uso de estos mecanismos digitales para la participación ciudadana, deshumaniza el proceso en clara violación al debido proceso y al derecho de defensa. Estima que el mecanismo ideado por la autoridad recurrida para finalizar la audiencia pública es ilegítimo y, por ende, solicita que la Sala ordene la nulidad de lo actuado.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
SOBRE EL CAMBIO DE CRITERIO. Si bien este Tribunal Constitucional por mayoría y con el voto salvado de los Magistrados Jinesta Lobo, Hernández López, Salazar Alvarado y Castillo Víquez en las sentencias Nos. 17305-2013 de las 11:32 hrs. de 20 de diciembre de 2013 y 0737-2014 de las 11:30 hrs. de 17 de enero de 2014, declaró con lugar dos recursos de amparo contra la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, por la forma en que se culminó la audiencia prevista en el procedimiento de evaluación ambiental del proyecto “Terminal de Contenedores de Moín” presentado a nombre de la empresa APM Terminals Moín S.A.; en el sub lite, bajo una mejor ponderación, se procede a cambiar el criterio expuesto en las referidas resoluciones.
DISCUSIÓN DE LEGALIDAD. Al modificar el artículo 9 de la Constitución Política, el órgano constituyente reformador quiso dar positividad al Principio de Participación y así acercar a los administrados al proceso de toma de decisiones estatales, como parte de lo que la doctrina llama “mecanismos de corrección” de la democracia representativa. Así, el Constituyente reformador dejó los medios, alcance y oportunidad de la participación ciudadana a la normativa infra-constitucional, salvo en casos excepcionales. En ese sentido, la sede natural para vigilar su cumplimiento, es la justicia ordinaria y no la jurisdicción constitucional. Por esa razón, son ajenas y lejanas a la competencia de este Tribunal, las cuestiones que se plantean en el caso concreto, a saber, el mecanismo alternativo ordenado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental –a raíz de la violencia y la situación de intimidación generada en las audiencias de 9 de noviembre de 2013 y 25 de enero de 2014– a fin de garantizar la fase de comentarios de los interesados y réplicas del desarrollador en el procedimiento de evaluación ambiental del proyecto de una nueva Terminal de Contenedores en Moín, a nombre de APM Terminals Moín S.A. En el caso específico, precisamente el artículo 22 de la Ley Orgánica del Ambiente, no define si esa participación es a viva voz, por escrito o de qué manera se satisface la exigencia de la participación, lo cual requiere ser analizado en un proceso que permita la amplitud de prueba y contradictorio que, desde nuestro punto de vista, no encuadra en el amparo como proceso rápido, sencillo, sumario y especial de protección de derechos humanos fundamentales.
Le corresponde entonces, al control de legalidad y no a este Tribunal Constitucional, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisas), por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, se ajustan o no, al ordenamiento jurídico infra constitucional. Por las razones indicadas, estimamos que el tema planteado está lejos de las competencias específicas, que la Sala Constitucional está llamada a proteger, sin que ello signifique que no merezca análisis en la jurisdicción ordinaria o de mera legalidad contenciosa administrativa, conforme al artículo 49 constitucional. En todo caso y a mayor abundamiento, la mayoría de este Tribunal Constitucional no estima que la forma en que se dispuso la recepción de los comentarios pendientes (recepción física en determinados puntos, por fax, por correo electrónico o por plataforma dropbox) quebrante el Derecho de la Constitución.
Corolario de las consideraciones realizadas, se impone declarar sin lugar el recurso.
Por tanto:
Se declara SIN LUGAR el recurso. Los Magistrados Armijo Sancho y Rueda Leal dan razones diferentes. El Magistrado Cruz Castro salva el voto y declara con lugar el recurso.
Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.
RAZONES DIFERENTES DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO SANCHO Y RUEDA LEAL, CON REDACCIÓN DEL SEGUNDO Los suscritos Magistrados consignamos estas razones separadas, pues si bien el recurso debe ser declarado sin lugar, estimamos que no es por los motivos plasmados por la mayoría, sino por los que de seguido exponemos.
I.Sobre la relevancia constitucional del principio de participación ciudadana y su impulso mediante la jurisprudencia de esta Sala. En la sentencia número 2013-017305 de las 11:32 horas del 20 de diciembre de 2013, este Tribunal tuvo la oportunidad de analizar un recurso de amparo interpuesto por otra ciudadana en el que se cuestionó la audiencia pública celebrada dentro del expediente administrativo de SETENA, relacionado con el proyecto de la Nueva Terminal de Contenedores de Moín. En esa oportunidad, se explicó lo siguiente: “El derecho a la participación ciudadana en la toma de decisiones se ha convertido en uno de los pilares fundamentales sobre los que descansa el sistema democrático. En nuestro país, el legislador constitucional recogió este derecho en el artículo 9 de la Constitución Política al disponer que el Gobierno de la República sea popular, representativo, participativo, alternativo y responsable.
Este mandato de la Ley Fundamental ha orientado un posterior desarrollo normativo constitucional e infraconstitucional. Así, se ha establecido una serie de mecanismos que buscan que el derecho al gobierno participativo pueda ser aplicado en forma efectiva, y no quede únicamente en el papel, tales como el referéndum para la aprobación o derogación de leyes y reformas parciales a la Constitución, o la iniciativa popular en la formación de leyes (véase, entre otras, la sentencia número 2005-05649 de las 14:39 horas del 11 de mayo del 2005). El derecho al gobierno participativo, elevado a rango constitucional mediante la reforma propiciada por Ley N° 8364 de 01 de julio de 2003, publicada en La Gaceta N° 146 de 31 de julio de 2003, no solo significa un reconocimiento del más alto rango normativo a la función del control político, sino que, además, constituye una revalorización del papel del ciudadano en los procesos de toma de decisión.
Por voluntad del legislador constituyente, que esta Sala no debe ni puede desconocer, el derecho al gobierno participativo se erige como pilar fundamental de nuestro régimen democrático -cuestión erróneamente desconocida por el voto de minoría, que le baja la categoría a la participación ciudadana de derecho a principio general, en clara contraposición a la línea jurisprudencial de esta Sala como más adelante se demuestra-, lo que resulta conteste con un sistema político basado en la tolerancia, el pluralismo y el respeto a la libertad. Este derecho al gobierno participativo, también denominado derecho a la participación ciudadana, se encuentre cobijado en varios instrumentos internacionales de derechos humanos. De este modo, el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 dispone que "toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos".
Concordante con lo anterior, el numeral 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce expresamente el derecho de los ciudadanos: “(…) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”. En igual sentido, la Carta Democrática Interamericana señala en su artículo 5° que: “La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional”. De manera más vehemente, el numeral 6 de dicha Carta estatuye que: “La participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia”.
Este reconocimiento convencional y constitucional al mencionado derecho representa un aspecto fundamental del modelo democrático de este siglo, en el que el control ciudadano, la transparencia y la rendición de cuentas destacan como factores inherentes al sistema republicano, lo que a su vez dota la toma de decisiones políticas de mucha mayor legitimidad, aspecto clave cuando de verdadera gobernabilidad se trata. Precisamente, uno de los mecanismos ideados para cumplir lo dispuesto en el artículo 9 constitucional es la audiencia pública, que constituye en un medio a través del cual las personas interesadas pueden hacer valer sus derechos, participando activamente en temas de relevancia nacional o local, y poniendo en conocimiento de la Administración todas aquellas anomalías o disconformidades en relación con el proyecto que se pretenda desarrollar. Así las cosas, la audiencia pública es un instrumento típico de una democracia madura, mediante el cual se fomente la participación activa del ciudadano en la toma de decisiones públicas.
Por su significado, la audiencia debe efectuarse de tal forma que garantice la mayor participación de las personas que puedan verse afectadas, de ahí que cualquier acción u omisión que evite lo anterior, implica una abierta vulneración a los derechos fundamentales de los participantes (véase, entre otras, la sentencia número 2009-018223). En cuanto al carácter participativo de la audiencia pública, la propia Constitución Política obliga a ello, pues con la reforma vigente desde el 31 de julio de 2003 al numeral 9 de la Ley Fundamental quedó estatuido que el Gobierno de la República tiene que ser, entre otros aspectos, participativo, lo que implica que el gobierno de turno es un articulador de lo establecido por deliberación popular. En otras palabras, en la democracia actual, los ciudadanos gozan, por mandato constitucional, ya no solo del derecho al voto para ejercer su derecho al gobierno participativo, sino de cantidad de instrumentos de diversa naturaleza para coadyuvar en la toma de decisiones políticas, lo que propicia que puedan ejercer influencia directa en las grandes decisiones públicas.
Este derecho fundamental de participación ciudadana establece que el pueblo debe estar habilitado para manifestarse por igual en puntos de vista tanto mayoritarios como minoritarios. Así, serán importantes tanto los mecanismos de participación nacionales como el referéndum o plebiscito, como los locales. Durante la audiencia pública se les deben otorgar a los participantes todas las facilidades para que se encuentren informados y puedan hacerse escuchar, todo dentro de lo razonable, pues tampoco puede convertirse la audiencia en un obstáculo o un recurso para impedir que se dé oportuna resolución a determinada gestión (…)”.
II.Sobre el caso concreto. En este nuevo caso, la parte recurrente se muestra disconforme porque al no haberse podido concluir el procedimiento de la audiencia en la fase de conclusiones, la SETENA pretende modificar su estilo y, sin justificación, ordenó la realización de una audiencia virtual prevista para el 21 de marzo de 2014. Considera que esta estrategia deshumaniza el proceso de audiencia pública. Al respecto, el voto de mayoría sostiene que la sede natural para vigilar el cumplimiento del principio de participación ciudadana, es la justicia ordinaria y no la constitucional. Contrario a tal posición, como sostuvimos en la sentencia número 2013-017305, consideramos que la participación ciudadana es un derecho fundamental contemplado en el artículo 9 de la Constitución Política, como ya lo expresó la Sala en la sentencia 2011-007962 de las 10:53 horas del 17 de junio de 2011, donde se indicó: “La participación de los ciudadanos en la toma de decisiones públicas se encuentra prevista en el artículo 9 de la Constitución Política, por lo que adquiere el rango y la fuerza de un derecho constitucional de carácter fundamental”, criterio también señalado en las sentencias números 2012-017749 de las 09:30 horas del 14 de diciembre de 2012, 2011-005516 de las 12:31 horas del 29 de abril de 2011, 2010-017488 de las 14:34 horas del 19 de octubre de 2010 y 2007-011266 de las 14:35 horas del 08 de agosto de 2007.
Por lo demás, el derecho al gobierno encuentra cobijo en instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos. En concreto, el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, el numeral 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y los ordinales 5 y 6 de la Carta Democrática Interamericana. Así las cosas, al versar este asunto sobre la supuesta violación a un derecho fundamental, resulta absolutamente improcedente que esta Sala renuncie a su jurisdicción. Ahora bien, pese a lo expuesto, en el sub examine, la pretendida lesión al derecho fundamental a la participación ciudadana no ha ocurrido. Según se ha podido observar en varios recursos de amparo interpuestos, referido al expediente administrativo tramitado por SETENA y atinente a la construcción de la Nueva Terminal de Contenedores de Moín, la audiencia pública respectiva ha sido suspendida merced a conatos de violencia generados por algunos asistentes, lo que obligó a suspender la audiencia celebrada el 9 de noviembre de 2013.
Posteriormente, mediante la citada sentencia número 2013-017305, la Sala obligó a SETENA a concluir dicha audiencia, la cual fue reprogramada para el 25 de enero de 2014; no obstante, nuevamente se tuvo que suspenderla debido a disturbios ahí generados. Ante este panorama, consideramos razonable la medida adoptada por las autoridades de SETENA tendente a concluir satisfactoriamente la diligencia suspendida. La conclusión de la audiencia pública de la forma dispuesta por SETENA constituye, dadas las circunstancias particulares de este caso, una medida apropiada para garantizar el derecho fundamental al gobierno participativo, máxime que con anterioridad se trataron de celebrar audiencias presenciales que no pudieron concluir debido a los conatos de violencia provocados por algunos asistentes. Así las cosas, aunque no compartimos los criterios esbozados en el voto de mayoría, concluimos que este amparo se debe desestimar por las razones distintas que hemos expuesto.
Paul Rueda Leal Gilbert Armijo Sancho Magistrado Magistrado Voto Salvado del Magistrado Cruz Castro: Me separo del voto de mayoría y considero que este caso debe declararse con lugar, con vista en que estimo que el criterio que debe predominar para resolver este asunto es el expresado por esta Sala en el voto número 2013-017305 de las 11:32 horas del 20 de diciembre del 2013. En esa resolución, la Sala consideró que hubo una violación al derecho de participación ciudadana en el procedimiento de evaluación ambiental del proyecto “Terminal de Contenedores de Moín” presentado a nombre de la empresa APM Terminals Moín S.A., en vista de que, la audiencia pública se dio por finalizada antes de concluir el resto de fases (recolección y clasificación de boletas con comentarios, espacio para replica a comentarios, y, finalmente, elaboración del acta, lectura y firmas, junto con el cierre de la actividad), lo cual implicó excluir aspectos fundamentales; y que, conforme el derecho al gobierno participativo (estatuido en el artículo 9 de la Constitución Política) para que la audiencia se considere celebrada de manera correcta, debió haber concluido de modo completa, lo que en la especie no se dio y, además, resulta de particular gravedad, porque ni los comentarios ni sus réplicas vendrían a ser tomados en cuenta al momento de emisión del acto final respectivo.
Así las cosas, el control de constitucionalidad no se limitó al mero hecho de si hubo o no audiencia, esto sería una formalidad, que si bien es importante, es insuficiente; es importante profundizar en el análisis de aspectos elementales de la forma en que se desarrolla una audiencia participativa, pues de lo contrario se socava el contenido esencial del derecho constitucional al gobierno participativo, dejándolo como una formalidad carente de una efectiva tutela constitucional.
En este mismo sentido, en el caso que se plantea en este recurso, relacionado también con el proyecto “Nueva Terminal de Contenedores de Moín”, habiéndose comprobado que la audiencia se realizó de forma virtual, ciertamente ello implicó una violación al derecho de participación ciudadana. Aquí la forma condiciona el contenido, porque la virtualidad no es compatible, en principio, con la participación ciudadana.
Un alegato de violación tan evidente y grosera al derecho fundamental de participación ciudadana, no puede menos que ser examinada en esta sede constitucional. Máxime en un asunto como este, de tanta trascendencia social, donde el aporte, la discusión y la participación de la ciudadana, es crucial para la efectiva toma de decisiones públicas.
Así entonces, me separo del criterio de mayoría que consideró que el asunto debía ser objeto de un análisis de legalidad. Estimo que en este caso el Tribunal Constitucional puede examinar las actuaciones de SETENA para determinar si el derecho de participación ciudadana fue respetado. No son detalles o minucias de irrelevancia constitucional. Además, tampoco considero que la medida adoptada por SETENA, cuyo contenido se impugna en este amparo, de realizar la audiencia de forma virtual, sea razonable. Las dificultades de realización de una audiencia, o la falta de capacidad para poder controlar el orden en que debe desarrollarse este ejercicio democrático directo, no debe ser óbice para que el audiencia se realice en el marco formal que asegura la vigencia efectiva de la participación directa de la ciudadanía.
Finalmente, tómese en cuenta que en estos casos, la forma en que se desarrolla la audiencia sí tiene incidencia sobre el fondo. En una audiencia pública se permite la interacción social, y se desarrolla una dialéctica entre todos los participantes, siendo que, en la misma audiencia, los intervinientes son informados y retroalimentados con los datos y reportes que allí se dan conocer, permitiendo una rica e impredecible discusión y cuestionamiento. Al responderse las preguntas de un participante, los otros son a su vez informados, y pueden replantear su visión e interrogantes sobre un proyecto d tanta relevancia. La realización virtual de una audiencia desnaturaliza así toda esa dinámica, agravándose el ritualismo y el predominio de éste por sobre el fondo. De esta forma la participación ciudadana se convierte en un ritualismo, en una liturgia sin incidencia sustantiva en lo que debe ser el control ciudadano.
Así las cosas, considero que este asunto debió ser declarado con lugar, por violación al derecho de participación ciudadana.
Fernando Cruz C.
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