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Res. 18836-2014 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 18/11/2014
OutcomeResultado
The Chamber found the bill removing public-domain protection from and granting title over the southern border zone unconstitutional because it lacked technical studies and violated Article 50, applicable environmental principles, and the principles of security and sovereignty.La Sala declaró inconstitucional el proyecto de desafectación y titulación de la franja fronteriza sur por carecer de estudios técnicos y vulnerar el artículo 50, los principios ambientales aplicables y los principios de seguridad y soberanía.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber held that the bill seeking to remove public-domain protection from, and grant title over, land along the Costa Rica–Panama border was unconstitutional. The proposed removal of protection was generic and unsupported by technical studies identifying the affected parcels or assessing their environmental, forestry, strategic, and Indigenous characteristics. This omission constituted an essential defect in the legislative procedure and violated constitutional Article 50 and the precautionary, environmental non-regression, environmental objectification, reasonableness, and proportionality principles. The Chamber emphasized that the bill could diminish the State Natural Heritage, permit private appropriation of public-domain property, and affect forests, forest lands, and Indigenous territories. It also found a substantive constitutional defect in Article 1 because removing the border zone from the public domain was contrary to the constitutional principles of national security and sovereignty. The Chamber deemed it unnecessary to decide the remaining issues raised in the consolidated legislative consultations.La Sala Constitucional determinó que el proyecto de ley para desafectar y titular terrenos de la franja fronteriza entre Costa Rica y Panamá era inconstitucional. La desafectación se planteaba de forma genérica, sin estudios técnicos que identificaran los terrenos afectados ni evaluaran sus condiciones ambientales, forestales, estratégicas o indígenas. Esa omisión constituía un vicio esencial del procedimiento legislativo y vulneraba el artículo 50 constitucional y los principios precautorio, de no regresividad ambiental, objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad. La Sala destacó que la iniciativa podía reducir el Patrimonio Natural del Estado, permitir la apropiación privada de bienes demaniales y afectar bosques, terrenos forestales y territorios indígenas. También concluyó que el artículo 1 era inconstitucional por razones de fondo, pues la desafectación comprometía los principios constitucionales de seguridad y soberanía. Consideró innecesario resolver los restantes cuestionamientos planteados en las consultas legislativas acumuladas.
Key excerptExtracto clave
IV.- CONCLUSION. Based on the foregoing considerations, the Constitutional Chamber answers the consolidated legislative consultations by holding that the bill entitled “Removal of Public-Domain Protection and Titling of the Border Zone Between the Republic of Costa Rica and the Republic of Panama,” legislative file number 16657, is unconstitutional because it violates Article 50 of the Political Constitution and the precautionary and non-regression principles governing environmental protection, as well as the constitutional principles of objectification, reasonableness, and proportionality, since it is not supported by technical studies, an omission constituting an essential defect in the legislative procedure. As to substantive defects, Article 1 of the bill is unconstitutional because it is contrary to the constitutional principles of security and sovereignty. The Chamber declines to rule on the remaining issues because doing so is unnecessary. Therefore: The consolidated consultations are answered by holding that the bill entitled “Removal of Public-Domain Protection and Titling of the Border Zone Between the Republic of Costa Rica and the Republic of Panama,” legislative file number 16657, is unconstitutional because it violates Article 50 of the Political Constitution and the precautionary and non-regression principles governing environmental protection, as well as the constitutional principles of objectification, reasonableness, and proportionality, since it is not supported by technical studies, an omission constituting an essential defect in the legislative procedure. As to substantive defects, Article 1 of the bill is unconstitutional because it is contrary to the constitutional principles of security and sovereignty. The Chamber declines to rule on the remaining issues because doing so is unnecessary.IV.- CONCLUSIÓN. Con base en las consideraciones anteriores, la Sala Constitucional evacua las consultas legislativas acumuladas, en el sentido de que el Proyecto de Ley denominado: "Desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá", expediente legislativo número 16657, es inconstitucional por violación al artículo 50, de la Constitución Política, y a los principios precautorio y de no regresividad en materia de protección ambiental, así como a los de objetivación, razonabilidad y proporcionalidad constitucionales, toda vez que no se sustenta en estudios técnicos, vicio que es de carácter esencial del procedimiento legislativo. En cuanto a vicios de fondo, el artículo 1 del Proyecto de Ley es inconstitucional por ser contrario a los Principios Constitucionales de Seguridad y Soberanía. En relación con los demás aspectos consultados, la Sala omite pronunciamiento por innecesario. Por tanto: Se evacuan las consultas acumuladas, en el sentido de que el Proyecto de Ley denominado: "Desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá", expediente legislativo número 16657, es inconstitucional por violación al artículo 50, de la Constitución Política, y a los principios precautorio y de no regresividad en materia de protección ambiental, así como a los de objetivación, razonabilidad y proporcionalidad constitucionales, toda vez que no se sustenta en estudios técnicos, vicio que es de carácter esencial del procedimiento legislativo. En cuanto a vicios de fondo, el artículo 1 del Proyecto de Ley es inconstitucional por ser contrario a los Principios Constitucionales de Seguridad y Soberanía. En relación con los demás aspectos consultados, la Sala omite pronunciamiento por innecesario.
Pull quotesCitas destacadas
"No es este el medio constitucionalmente viable para dar una salida legal a la situación irregular de campesinos ocupantes de áreas demaniales del Estado, de modo que deberá, el legislador, implementar otras figuras jurídicas que no resulten contrarias al Derecho de la Constitución."
"This is not a constitutionally viable means of providing a legal solution to the irregular situation of farmers occupying State public-domain areas; the legislature must therefore implement other legal mechanisms that do not contravene constitutional law."
Considerando sobre bienes demaniales
"No es este el medio constitucionalmente viable para dar una salida legal a la situación irregular de campesinos ocupantes de áreas demaniales del Estado, de modo que deberá, el legislador, implementar otras figuras jurídicas que no resulten contrarias al Derecho de la Constitución."
Considerando sobre bienes demaniales
"Es un contrasentido permitir la titulación de inmuebles a quienes nunca han tenido la posibilidad de ejercer actos posesorios a título de dueño sobre inmuebles de carácter demanial, como lo son nuestras franjas fronterizas."
"It is contradictory to allow land titles to be granted to persons who could never exercise possession as owners over public-domain property, such as Costa Rica's border strips."
Considerando sobre titulación
"Es un contrasentido permitir la titulación de inmuebles a quienes nunca han tenido la posibilidad de ejercer actos posesorios a título de dueño sobre inmuebles de carácter demanial, como lo son nuestras franjas fronterizas."
Considerando sobre titulación
"Por ello, si una ley permitiera la titulación de tierras a privados dentro de la actual demarcatoria de reservas indígenas, y con ello una disminución en su territorio, se estaría ante un incumplimiento grave de los compromisos internacionales que ha asumido nuestro país en esta materia y, por ende, ante una inconstitucionalidad de la normativa por violación al artículo 7, párrafo primero, de la Constitución Política."
"Therefore, if a law allowed private parties to obtain title to land within the current boundaries of Indigenous reserves, thereby reducing their territory, this would constitute a serious breach of the country's international commitments in this field and would consequently render the legislation unconstitutional for violating the first paragraph of Article 7 of the Political Constitution."
Considerando sobre territorios indígenas
"Por ello, si una ley permitiera la titulación de tierras a privados dentro de la actual demarcatoria de reservas indígenas, y con ello una disminución en su territorio, se estaría ante un incumplimiento grave de los compromisos internacionales que ha asumido nuestro país en esta materia y, por ende, ante una inconstitucionalidad de la normativa por violación al artículo 7, párrafo primero, de la Constitución Política."
Considerando sobre territorios indígenas
"La propuesta legal venida en consulta, implicaría una entrega gratuita a los usurpadores del dominio público, ya que los permisionarios o concesionarios en áreas silvestres y los "arrendatarios" del Instituto de Desarrollo Rural (INDER), por la calidad de su título, nunca pudieron haber poseído como dueños, que es lo que exige la Ley de Informaciones Posesorias."
"The proposed legislation under review would amount to a gratuitous transfer to usurpers of the public domain, because permit holders or concessionaires in protected wilderness areas and the Rural Development Institute's (INDER) “tenants,” given the nature of their title, could never have possessed the land as owners, as required by the Possessory Information Law."
Considerando sobre ocupación del dominio público
"La propuesta legal venida en consulta, implicaría una entrega gratuita a los usurpadores del dominio público, ya que los permisionarios o concesionarios en áreas silvestres y los "arrendatarios" del Instituto de Desarrollo Rural (INDER), por la calidad de su título, nunca pudieron haber poseído como dueños, que es lo que exige la Ley de Informaciones Posesorias."
Considerando sobre ocupación del dominio público
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Document Review SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at sixteen hours and twenty minutes on dieciocho de noviembre del dos mil catorce.
Optional legislative consultations on constitutionality (consultas legislativas facultativas de constitucionalidad), which are being processed jointly and were submitted by: a) the first (expediente número 14-015151-0007-CO), filed by legislators Antonio Álvarez Desanti, Carlos Hernández Álvarez, Carlos Manuel Arguedas Ramírez, Gerardo del Carmen Vargas Varela, Jorge Arguedas Mora, José Antonio Ramírez Aguilar, Marvin Atencio Delgado, Maureen Cecilia Clarke Clarke, Nidia María Jiménez Vásquez, Patricia Mora Castellanos, Ronald Vargas Araya, Ronny Monge Salas, José Francisco Camacho Leiva, Sandra Piszk Feinzilber, and Edgardo Vinicio Araya Sibaja; and b) the second (expediente número 14-015967-0007-CO), filed by legislators Ronny Monge Salas, Sandra Piszk Feinzilber, Marta Arabela Arauz Mora, Maureen Cecilia Clarke Clarke, Carlos Manuel Arguedas Ramírez, Jorge Rodríguez Araya, José Francisco Camacho Leiva, Laura María Garro Sánchez, Franklin Enrique Corella Vargas, Gerardo Fabricio Alvarado Muñoz, Juan Rafael Marín Quirós, Óscar Andrés López Arias, Aracelly Segura Retana, José Alberto Alfaro Jiménez, Gerardo del Carmen Vargas Varela, Emilia Molina Cruz, Gonzalo Ramírez Zamora, Danny Hayling Carcache, Marcela Guerrero Campos, Otón Solís Fallas, Javier Francisco Cambronero, Epsy Campbell Barr, and Víctor Hugo Morales Zapata, concerning the Bill “Removal from the Public Domain and Titling of the Border Zone between the República de Costa Rica and the República de Panamá,” expediente legislativo número 16657.
Background:
They state that, as early as 2008, when the Procuraduría General de la República was consulted, it indicated, in legal opinion OJ-097-2008 concerning the base or original text of the Bill that is the subject of this consultation, that in cases where doubt exists as to whether environmental alterations would result from authorizing the titling of forests and forestlands within border strips, the State must refrain from enacting such laws, pursuant to the so-called precautionary principle (principio precautorio) contained in the Rio Declaration on Environment and Development. Likewise, with regard to the precautionary principle, the Sala Constitucional has been unequivocal in ruling that all necessary measures must be taken to prevent adverse environmental effects and ensure environmental protection, conservation, and proper management of its resources, as held in judgment N° 2009-000601 at 15:03 hours on 21 de enero de 2009.
They maintain that Article 50 of the Constitución Política also gives rise to the principle of non-regression in environmental matters (principio de no regresión en materia ambiental), which establishes that environmental laws and case law should not be reviewed or amended if doing so would seek to retreat from the level of protection previously achieved in this area. That principle is also contained in and supplemented by the principles of prevention and precaution established in Principle 15 of the Rio Declaration adopted at the United Nations Conference on Environment and Development, because all of them seek to anticipate possible harm and thereby prevent irreversible damage, even where full legal certainty does not exist. Accordingly, they consider that the reservation contained in subsection c) of Article 20 should never have been established, in keeping with the second paragraph of Article 1 of the Bill, because forestlands, as part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), cannot and must not be registered in the names of private individuals; otherwise, the right to a healthy and ecologically balanced environment, the precautionary principle and the principle of non-regression in environmental matters enshrined in Article 50 of the Constitución Política, and international agreements duly ratified by our country would be violated.
Article 20 itself, in its final paragraph, permits the registration of lands forming part of the State Natural Heritage by providing that the reservations contemplated therein must be recorded in the enforceable titling judgments (ejecutorias de titulación) and in the registration entry in the Registro Público, a contradiction noted by the Procuraduría General de la República in legal opinion OJ. 027-2010 and reiterated in OJ-113-2014. Thus, in the applicants’ view, Articles 1 and 20, subsection c), of the Bill in question are unconstitutional because they seek to remove the southern border zone from the public domain (desafectación del dominio público) without first obtaining technical studies justifying that measure, thereby jeopardizing the public-domain status (demanialidad) of assets forming part of the State Natural Heritage, contrary to Article 50 of the Constitución Política. With respect to the second constitutional objection (b), the applicants argue that Article 1 of the Bill, expediente 16657, establishes as its objective the removal from the public domain of the territories established in Article 7, subsection f), of the Ley de Tierras y Colonización, N° 2825 de 14 de octubre de 1961 and its amendments, insofar as it concerns the border strip along the southern border between our country and Panamá, except for the territories established therein.
They contend that this removal from the public domain lacks supporting technical studies, thereby jeopardizing national sovereignty and security, whose importance was underscored by the Procuraduría General de la República in Opinion C-146-2008. They further argue that the removal from the public domain established in the aforementioned Article 1 is intended to enable private individuals—namely, the occupants of those territories when the law enters into force—to obtain title to the properties in question (paragraph 3 of Article 1 and Article 3 of the Bill). This is subject to surveys (levantamientos de terrenos) of lands occupied when that law enters into force, should it be enacted, which the respective municipalities must conduct pursuant to Article 2; consequently, there is no certainty as to which lands will be removed from the public domain and which will be titled in favor of private individuals.
They maintain that it has been demonstrated that no prior technical studies exist to determine which lands will remain subject to the public domain and which will not, particularly in view of the limitations contained in Article 2, which establishes that, when preparing zoning plans (planes reguladores), municipalities must coordinate with the Poder Ejecutivo to identify areas reserved for the provision of immigration-control, customs, public-security, and all other services deemed to be in the public interest. In this regard, the Procuraduría General de la República, in advisory opinion OJ-113-2014 del 22 de setiembre de 2014, considered that making removal from the public domain contingent upon the respective municipalities conducting a survey of lands occupied before the Law enters into force (Article 2 of the bill), which would be carried out after its entry into force, violates the constitutional principles of reasonableness and proportionality, because the suitability of the proposal is questionable given the lack of legal certainty as to which specific lands are being removed from the public domain.
The applicants consider that the intended removal of the southern border zone from the public domain and its subsequent titling by private individuals would also be contrary to the State’s obligation to protect national sovereignty and security, enshrined in subsections 6) and 16) of Article 140 of the Constitución Política, because those territories must remain State property to protect sovereignty and the public interest, which must prevail over private interests. The Contraloría General de la República so stated in Official Letter N° 05757 (DFOE-EC-0298) del 12 de junio de 2012, when consulted about Bill N° 16657, as it considered that the very objective of removing the lands from the public domain undermines the very rationale for border strips, since those strips serve purposes related to State surveillance and security. Without them, the Costa Rican State could not adequately, promptly, and consistently defend its territory against drug trafficking, smuggling, migration-related problems, and other situations.
Likewise, the Ministerio de Relaciones Exteriores, through official letter DJO-353-2014 del 10 de setiembre de 2014, in responding to the consultation regarding the updated text incorporating the substantive motions approved pursuant to Articles 137 and 138 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa and voted on in the first debate, found that designating the two-kilometer strip along the southern border for public use is grounded in the State’s right and duty to safeguard the security of the territory and its population, as well as to protect national sovereignty. Removing that border territory from the public domain, however, would prevent the State from properly exercising that right and duty, meaning that the Costa Rican State would be relinquishing its right and duty to safeguard the security of its sovereign territory and population along the southern border. Moreover, a country’s borders are of strategic importance so that the State may perform its public-security protection duties against any threats originating abroad, while also having an obligation to endeavor to prevent threats against other States from arising within its territory.
For these reasons, the bill under consultation is unconstitutional. They state that the Sala Constitucional itself has ruled on the importance of lands located in the country’s border zones for the protection of national sovereignty and security, as reflected in judgment número 2988-99 at 11:57 hours on 23 de abril de 1999. Furthermore, regarding the definition of the maximum area that may be titled per person (Article 5 of the Bill), a review of expediente 16657 confirms that the land area eligible for titling changed from a maximum of three hundred hectares (under the original text), pursuant to Article 15 of the Ley de Informaciones Posesorias, Ley N° 139 de 14 de julio de 1941 and its amendments—which was the titling procedure (procedimiento de titulación) promoted by provision 2 of the initiative—to an area of fifty hectares under the opinion issued by the Comisión de Gobierno y Administración (Article 5), and finally to twenty-five hectares under the current provision 5 in the text approved in the first debate).
These changes occurred during the consideration of Bill 16657 without any technical studies justifying the maximum area of land eligible for titling, such that the area ultimately approved by the legislators is arbitrary and capricious. The Defensoría de los Habitantes pointed this out in Official Letter DH-0553-2013, in which, referring to expediente N° 16657 that is the subject of this consultation, it stated that no studies exist explaining why a maximum area of 25 hectares eligible for titling per person was established. The Contraloría General de la República likewise stated, in Official Letter 05757 (DFOE-EC-0298) del 12 de junio del 2012, that the parameters or technical studies used as a basis for determining the number of hectares to be granted to each individual were lacking, as was any indication of whether that number of hectares was related to the land use (uso del suelo) intended for the property.
The bill therefore lacks adequate technical and legal support and, far from resolving the existing issue in this regard, would instead be detrimental to the public interest. Similarly, the Procuraduría General de la República, in legal opinion OJ-113-2014 del 2 de setiembre de 2014, stated that the maximum area eligible for titling had decreased from 50 to 25 hectares, with the possibility of registering up to three titles without exceeding that area, pursuant to Article 5 of the bill, even though that determination had not been based, as it should have been, on an objective, technical, and reasonable parameter, for which accurate tenure and occupancy studies (estudios de tenencia y ocupación) would first be required. In light of the foregoing, the applicant legislators consider that Articles 1 and 5 of the Bill corresponding to expediente N° 16657 are unconstitutional because they contravene Articles 121, subsection 14), and 140, subsections 6 and 16, of the Constitución Política, given the absence of technical studies justifying the removal from the public domain of the territories located in the southern border zone and their subsequent titling by private individuals, as well as the absence of a determination regarding the area eligible for titling per person.
Finally, with regard to the third constitutional objection (c), they argue that the purpose of the bill was to enable the current occupants of the southern border zone (zona fronteriza sur) to obtain title to property; however, on the final day for considering substantive motions, pursuant to Article 137 of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly, amendments were introduced to Articles 3—to permit the transfer of occupancy rights (transmisión de la ocupación)—and 11—so that a lease agreement (contrato de arrendamiento) with INDER would not be necessary and title could be obtained by those who proved their own occupancy or that of their transferors through three witnesses—and, lastly, Article 15, which established a prohibition on assigning occupancy rights (ceder la ocupación), was deleted. This distorted the intent of the legislators—not only that of the bill’s sponsors, but also the intent maintained throughout virtually the entire legislative process—so as now to permit any person to obtain title to parcels in the southern border zone, regardless of whether that person was an occupant or acquired occupancy of the property by assignment.
Although Article 1 of the Bill under review provides, in its third and fourth paragraphs, that the initiative seeks to establish the requirements and procedures for the current occupants of the parcels removed from the public domain (desafectados), located within the country’s southern border zone, to obtain title, Articles 3, 11, 22, and 25 of the same bill contradict that objective. In this regard, Articles 1 and 3 of the Bill establish that persons who, upon the law’s entry into force, have occupied a parcel within the border zone with Panamá for a period of no less than ten years may obtain title. Under Article 11, to prove such occupancy, the individual must submit the lease agreement with INDER; immediately thereafter, however, that article provides that such a lease agreement is unnecessary, since it is sufficient to produce three witnesses who testify regarding the individual’s occupancy.
And if the individual has not occupied the property for at least 10 years, it is sufficient for the witnesses to testify regarding the transferors’ ten-year occupancy. Now, if the lands located within the southern border zone belonged to INDER, the procedure to be followed for obtaining title would be that established in Ley de Tierras y Colonización, N° 2825; however, that law does not permit the granting of title (titulación), but only allotment (adjudicación). In addition, pursuant to Article 25 of the bill under review, the provisions of Ley de Informaciones Posesorias, N° 139 del 14 de julio de 1941, and its amendments may apply supplementarily insofar as they do not conflict with it. They consider that, were the bill enacted, this series of provisions would create legal uncertainty as to the procedure and requirements for obtaining title to property in the southern border zone, contrary to the constitutional principles of legality and legal certainty, as well as the principle of reasonableness.
They contend that the requirements and procedures established in Bill 16657 for obtaining title to territories that form part of the country’s southern border zone and that would be removed from the public domain by that initiative, were it enacted, violate the constitutional principles of legality, legal certainty, reasonableness, and proportionality, which provide that acts of the public administration are governed by the principle of legality in order to guarantee legal certainty. In the case of the bill under review, however, it would appear that individuals seeking registration, whether or not they are occupants, would have no certainty as to which procedure they must follow. The constitutional principle of reasonableness is also violated; under that principle, it is necessary not only to begin with a lawful purpose that is constitutionally accepted, but also for the means chosen to achieve that purpose to be appropriate to it.
This entails that the means used in the legislative initiative under review—that is, the requirements and procedures established therein—must be suitable and must not create discrimination. They note that the Constitutional Chamber, in judgment N° 3834-92, issued at 19:30 hours on 01 de diciembre de 19992, defined what is meant by reasonableness. In that decision, the Chamber characterized “reasonableness” as a “principle” that must be observed by every authority, including the Branches of the Republic; consequently, the Legislative Assembly is not exempt from that obligation, particularly because it enacts the legal rules governing society and the relationships between individuals and the State. They likewise consider that the provisions contained in Articles 3, 11, 22, and 25 grossly violate the principle of equality enshrined in Article 33 of the Constitution, because this initiative would permit title to territories that have formed part of the southern border zone to be granted in the names of persons who, under a concession (concesión) or lease agreement, have occupied those properties for a period of no less than ten years, but also in favor of persons who illegally enjoyed the use and benefits of those parcels for at least that period and, worse still, without ever having occupied those lands, since persons who acquire occupancy rights by assignment would also be permitted to obtain title.
In this regard, the Procuraduría General de la República, in legal opinion OJ-139-2001, when consulted regarding expediente N° 14134, entitled “Ley pro titulación de la zona fronteriza,” stated that it is unthinkable that a legal fiction could be created by statute whereby mere unlawful detention (detentación ilegal) would be converted into possession capable of giving rise to acquisitive prescription (usucapión positiva) over State public-domain areas (áreas demaniales del Estado). It does not seem logical that those who never wished to submit to the legal regime—that is, persons who were neither lessees nor permit holders—should now be able to benefit from registering lands that they occupied unlawfully, while those who for years relied upon the legal mechanisms established by the legal system for their proper occupancy would be excluded. If the aim, the Procuraduría states in that legal opinion, is to provide a lawful solution to the irregular situation of farmers in State public-domain areas, other legal mechanisms, such as a concession or a use permit (permiso de uso), could instead be implemented by regulation to achieve that objective and granted over lands strictly suitable for agriculture and livestock.
In extreme cases involving irreconcilable uses—for example, in protected areas—the relocation of unlawful occupants to INDER projects in other areas, particularly nearby areas with genuine productive potential and where they could acquire title to property, would be a viable solution. Similar rules had already been established in earlier legislation (Ley Forestal N° 4465 de 25 de noviembre de 1969). The Procuraduría concludes in that legal opinion that it is a legal contradiction to permit property to be titled in the names of persons who have never been able to exercise acts of possession as owners (actos posesorios a título de dueño) over public-domain property, as our border strips are. This provides yet another reason to reject the Bill, since the objective presumably sought could not be achieved until ten years after the border sectors had been removed from the public domain, at which time those persons would have actually possessed them under the terms of our Código Civil and Ley de Informaciones Posesorias.
On the basis of the foregoing, the requesting deputies consider that the third and fourth paragraphs of Article 1, as well as Articles 3, 11, 22, and 25 of Bill Nº 16657, contravene Articles 11 and 33 of the Constitución Política, and they accordingly request that this Chamber so declare.
Drafted by Magistrado Salazar Alvarado; and,
Whereas:
In accordance with Article 96(b) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, we are presented with two consolidated optional requests for consultation (consultas facultativas), each submitted by at least ten legislators, as required by Article 96(b) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. Although some of the requesting legislators who signed the first request are repeated in the second request—the one processed under expediente N° 14-015967 and consolidated with this proceeding—and therefore could not be counted toward satisfying the minimum number of requesting legislators for the second request, the remaining male and female legislators who signed it and who are not listed as requesting legislators in the first request exceed the minimum number of ten legislators. Accordingly, this requirement is satisfied for each of the optional legislative requests for consultation (consultas legislativas facultativas) submitted.
Furthermore, the bill under review was approved on first reading at Sesión Ordinaria N° 77 del 18 de setiembre de 2014, thereby also satisfying Article 98, first paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. Likewise, the respective filing for each optional legislative request for consultation clearly and expressly states the requesting legislators’ reasons and constitutional concerns regarding the bill under review; therefore, the requirement established in Article 99 of the Ley de Jurisdicción Constitucional is also satisfied. The requests for consultation are thus admissible and may be answered because they satisfy the aforementioned requirements.
Because these are optional legislative requests for consultation in which the male and female legislators specifically identify each constitutional issue about which they have concerns regarding the bill under review, this Chamber will examine only the specific matters challenged by the requesting legislators and not general issues concerning the constitutionality of the bill containing the challenged provision, as provided in Article 99 of the law governing this jurisdiction.
In the requesting legislators’ view, the consolidated requests for consultation raise concerns only about certain aspects of the substantive content of the bill entitled “Removal from Public-Domain Status and Titling of the Border Zone Between the Republic of Costa Rica and the Republic of Panama” (“Desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá”), expediente legislativo número 16657, as approved on first reading at Sesión Ordinaria N° 77 del 18 de setiembre de 2014. Accordingly, any other reference to the bill’s formal aspects and legislative procedure is omitted, subject to what will be stated below. Moreover, reference will be made only to the content of that bill in its final version, namely, the version approved on first reading. To facilitate understanding and analysis of the objections and arguments presented by the requesting male and female legislators, the same order in which those matters are raised in each request for consultation will be followed.
In the requesting legislators’ view, Articles 1 and 20(c) of the bill under review are contrary to the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment, as well as to the constitutional precautionary and non-regression principles in environmental matters—Articles 50 and 121(14) of the Political Constitution—because, whereas Article 1 establishes that the removal from public-domain status (desafectación) of the border strip along the southern border between the Republic of Costa Rica and the Republic of Panama will not affect forests and forestlands constituting State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), Article 20(c) provides that properties registered pursuant to that law—which is currently still a bill—will be subject to a series of restrictions, including the prohibition against destroying forests or wooded areas containing plant or animal specimens that, in the opinion of the Ministry of Environment and Energy, are in danger of extinction.
The requesting legislators understand that there is a serious contradiction between these two provisions, because they imply that, notwithstanding Article 1, private parties will be permitted to obtain title to lands consisting wholly or partly of forests and lands located within the southern border strip, thereby reducing the State Natural Heritage. This lack of protection is aggravated because Article 2 of the bill provides that the removal from the public domain established in Article 1 is contingent upon the municipalities of the southern border zone conducting a survey of the lands occupied when the law enters into force. The Chamber finds that the requesting legislators’ arguments are well-founded, although it should be clarified that, in the final wording of the bill under review, Article 20(c) became Article 18(c), without this affecting the request submitted in any way, since the text of the request makes clear which provision is being challenged.
This is not a mere conflict between provisions that the interpreter of ordinary law must resolve when applying the legislation at issue, nor is it merely deficient legislative drafting, circumstances that, in principle, would not present a constitutional issue. Rather, it constitutes a clear and serious failure to protect the State Natural Heritage, since this bill for the removal of the Southern Border Strip from the public domain is plainly being approved without any actual certainty as to which lands will be affected and, consequently, without knowing whether that heritage will be affected. Only after the fact will the municipalities in that area conduct the corresponding studies of those lands and of the effects and impacts that the removal from the public domain will have on the State Natural Heritage, a circumstance currently entirely unknown to the legislators. This Chamber has already ruled on the importance of border zones as part of the State Natural Heritage, although that is not their sole significance. It so stated in judgment número 2988-99 de las 11:57 horas del 23 de abril de 1999, in which, regarding this issue, it held:
“(…) Regarding the border strip, the Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, provided in Article 10: ‘The lands located within a two-kilometer-wide zone along the borders with Nicaragua and Panama are likewise inalienable.’ That protection arose because our border zones continue to be considered essential to the country, not only for reasons concerning the defense of national sovereignty, given the importance of preserving them as strategic areas for national security, but also because of their significance for protecting the State Natural Heritage. By virtue of their location and extent, border zones constitute an extremely important area for environmental protection as a territory, as well as an essential buffer zone for the movement of flora and fauna and for water resources and the prevailing ecosystem in particular regions of the country. Hence the Costa Rican State’s interest in and need to regulate and protect the natural resources existing today, which, without control and restrictions imposed by the competent authorities on their disposition, would place the right to a healthy environment in serious jeopardy.
For that reason, national and foreign legal instruments seek to protect these zones, as in the case of the Central American commission at the regional level, which, in addition to the constitutive agreement and the protocol, signed the Central American biodiversity agreement with Nicaragua in 1992 for the purpose of gradually establishing a Central American biological corridor, and the Central American Council of Forests, created in Guatemala, which seeks to undertake joint actions establishing coordination measures concerning the resources available in our country’s northern border zone and the other borders of the Central American countries. Pursuant to Decreto No. 22692-MIRENEM del 15 de febrero de 1994, amended by Decreto No.23248-MIRENEM del 20 de abril del mismo año, Article 1 declared the border corridor consisting of the lands within a 2000-meter-wide zone along the border with Nicaragua to be a National Wildlife Refuge.
This declaration was based on the area’s importance as a biological corridor among Área de Conservación Tortuguero, Humedales de Tamborcito y Marenque, Refugio de Vida Silvestre Caño Negro, and Reserva Forestal El Jardín…”.
In accordance with the judgment partially transcribed above, our country’s border strips form part of the State Natural Heritage and require special protection. However, an analysis of the content of the bill under review leads to the conclusion that it not only fails to provide effective assurances that this heritage will not be seriously affected by the proposed removal of the southern border strip from the public domain in favor of private persons, who would be authorized to obtain title to those lands in their own names, but also contemplates the possibility that such State Natural Heritage lands might eventually pass into private hands—by virtue of the bill’s inadequate protections in that regard. Accordingly, Article 18(c) of the bill provides:
“Article 18.- Restrictions Properties registered under this law shall be subject to the following restrictions, without their inclusion in the decision being necessary.
a) …
b) …
“ARTICLE 1.- Purpose The purpose of this law is to remove from public-domain status the territories established in Article 7(f) of Ley N° 2825, Ley de Tierras y Colonización, de 14 de octubre de 1961 y sus reformas, insofar as they correspond to the border strip along the southern border between the Republic of Costa Rica and the Republic of Panama.
Removal from public-domain status shall apply to lands that are occupied when this law enters into force and are located outside areas constituting the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre); areas subject to a special protection regime under the legislation currently in force concerning protected areas; forests and forestlands constituting State Natural Heritage; indigenous territories; and areas designated by land-use plans (planes reguladores) as necessary spaces for customs facilities, immigration control, public services, public security, phytosanitary control, and any other special provision imposing public-domain status…”.
The provision of subsection (c) of Article 18 of the Bill would clearly be meaningless if there were no possibility that lands constituting forests or containing endangered flora and fauna, located in the southern border area, could pass into private hands. However, because the removal from the public domain (desafectación) of the lands comprising the southern border strip is undertaken without any knowledge of precisely which lands are being affected, there is a high probability that lands forming part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) will be affected; hence the provision contained in subsection (c) of Article 18. This, of course, is contrary to the precautionary principle (principio precautorio) and the principle of non-regression (principio de no regresividad) in matters of environmental protection, which the Chamber has developed through its case law. Thus, in judgment number 2009-0601, issued at 15:03 hours on January 21, 2009, this Constitutional Court stated the following regarding the precautionary principle:
“3- The precautionary principle in environmental law. This principle is contained in the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, which provides:
“Principle 15.- In order to protect the environment, States shall widely apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a threat of serious and irreversible damage, lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” (See, to the same effect, Article 11 of the Ley de Biodiversidad).
As the Chamber has previously stated, the term prevention derives from the Latin ‘praeventio,’ which refers to the action and effect of preventing, and to preparations and measures taken in advance to avert a risk or carry something out. Prevention seeks to anticipate adverse effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is grounded in the need to take and implement every precautionary measure necessary to prevent or contain possible harm to the environment or human health. Accordingly, where there is a risk of serious or irreversible harm—or doubt in that regard—based on technical studies, a precautionary measure must be adopted, including postponement of the activity concerned. This is because, in environmental matters, ex post coercive action is ineffective, since once damage has occurred, the biologically and socially harmful consequences may be irreparable; punishment may carry moral significance, but it will scarcely compensate for the damage caused to the environment.” In the case of the Bill under review, the Constitutional Chamber considers that the requesting members of the Legislative Assembly are correct in their concern about the possible irreparable environmental damage that application of the legislation in question would cause to the State Natural Heritage through removal from the public domain undertaken generally and without specific knowledge of which properties it would encompass.
There is more than reasonable doubt as to whether such harm will occur because no technical studies identify in advance precisely which lands will ultimately leave the State’s patrimony and be titled in the names of private parties. This directly contravenes the precautionary principle, which requires the State to take the measures necessary to ensure adequate protection of the Nation’s Natural Heritage (Patrimonio Natural de la Nación). It also violates important international conventions duly ratified by Costa Rica, as the requesting members indicate. These include Article 4, subsection (f), of the Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations, Ley N° 7271, of February 1, 1996, and Articles 3, 10, and 18 of the Convention for the Conservation of Biodiversity and the Protection of Priority Wilderness Areas in Central America, Ley N° 7433 of September 14, 1994, merely to cite a few examples of the international obligations incumbent upon the Costa Rican State regarding broad application of the precautionary principle in environmental matters and the protection of our natural wealth. For its part, this Chamber has defined the content of the State Natural Heritage in the following terms:
“Article 13 of Ley Forestal No.7575 establishes that the State Natural Heritage shall consist of the forests and forest lands (terrenos forestales) within national reserves, areas declared inalienable, properties registered in the State’s name, and properties belonging to municipalities, autonomous institutions, and other agencies of the Public Administration, except for real property securing credit transactions with the National Banking System that becomes part of its patrimony. Similarly, Article 14 of the same Law provides that the forest lands and forests constituting the State Natural Heritage are immune from attachment and inalienable; that possession thereof by private parties shall create no rights in their favor; and that the State’s action to recover those lands (acción reivindicatoria) is not subject to any statute of limitations.” It is therefore clear that the State is required to take the measures necessary to ensure the proper protection of the Nation’s Natural Heritage (which is fully consistent with Article 50 of the Constitution), which is clearly threatened by the inadequate or virtually nonexistent protection afforded by the Bill under review, in violation of the precautionary principle—derived from in dubio pro natura—a principle that is also enshrined in Article 15 of the Rio Declaration on Environment and Development and Article 11 of the Ley de Biodiversidad, N° 7788, of April 30, 1998.
Furthermore, the vagueness of the legislation under discussion leaves the State Natural Heritage in the southern border strip without protection, an area in which the State must not regress. Permitting, even if only as a possibility, forests and forest lands to be registered in the names of private parties in itself constitutes a serious threat to the ecosystems existing in the southern border area, with the resulting destruction of natural flora and fauna habitats that would be impossible or difficult to restore. This would represent a regrettable regression in environmental protection and would likewise violate Article 50 of the Constitution. Under the principle of non-regression, environmental legislation and case law should not be revised if doing so would entail a retreat from the level of protection already achieved in this field. This prevents the repeal of protective legislation or the reduction of its requirements in favor of competing interests that have not been shown to be legally superior to the public interest in environmental protection, since such regressions in environmental protection most often result in environmental damage that is irreversible or difficult to remedy.
Accordingly, environmental protection standards already attained must not be weakened, nor may the legislation in force be repealed or amended if doing so results in a reduction, impairment, or any other form of adverse effect on the current level of environmental protection. In this field, the path leads forward, never backward. In this regard, this Constitutional Chamber stated the following in judgment number 2006-17126, issued at 15:05 hours on November 28, 2006:
“On the objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental): as this Court stated in judgment number 14293-2005, issued at fourteen hours and fifty-two hours on October nineteenth, two thousand five, this is a principle that […], as a corollary of Articles 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública, entails the need for decisions in this field to be supported by technical studies, both with respect to individual acts and provisions of general application—whether statutory or regulatory—giving rise to the requirement of ‘adherence to science and technology’ (vinculación a la ciencia y a la técnica), which constrains the Administration’s discretion in this field. Thus, in light of the findings derived from such technical studies—such as environmental impact studies (estudios de impacto ambiental)—if objective technical criteria demonstrate the likelihood of clear harm to the environment, natural resources, or human health, the proposed project, works, or activity must be rejected; and where there is ‘reasonable doubt,’ decisions favoring the environment must be made under the pro-nature principle (principio pro-natura), which may entail the adoption of both compensatory and precautionary measures in order to protect the environment adequately.” In the case of the project under consultation, the total absence of prior technical studies determining the consequences that the proposed removal of the southern border strip from the public domain (desafectación) could have on the Patrimonio Natural del Estado constitutes a clear threat to the environment, since it could permit the indiscriminate clearing of forests and the disappearance of plant and animal species, without any objective data confirming or ruling out such consequences.
This raises reasonable doubt regarding the project’s proper environmental protection and, through application of the in dubio pro natura principle and its derivative, the precautionary principle (principio precautorio), demonstrates that Article 1, notwithstanding the provisions of numeral 20, subsection c)—now numeral 18, subsection c), according to the final wording of the project—does not adequately protect the natural heritage existing in the southern border strip, due to the lack of objective studies on the specific and actual effect that the proposed removal from the public domain will have on the Patrimonio Natural del Estado. On the contrary, it entails a regression in environmental protection, in violation of Article 50 of the Constitución Política. In short, by allowing title to be granted to lands that have been public-domain property (bienes demaniales) since the nineteenth century and form part of the Patrimonio Natural del Estado, the bill under consultation could eliminate, or at least reduce, the boundaries of areas of great ecological value; and because there are no technical studies supporting such action, that legislative proposal is unconstitutional, as it infringes the right to a healthy and ecologically balanced environment established in Article 50 of our Constitución Política (see, to similar effect, judgment number 7294-98 of 16:15 hours on 13 de octubre de 1998).
It must be borne in mind that, in environmental matters, conducting prior technical studies that justify the removal of public-domain property from that status is nothing other than the objective substantiation (objetivación) of the principle of reasonableness in environmental protection. Moreover, because there are no prior objective studies of the effects that the removal in question would have on public interests and the Patrimonio Natural del Estado, there is no adequate relationship between the means employed by the legislative proposal and the ends sought through the measure, nor is there any objective basis for determining whether the measure is appropriate. This is also contrary to the constitutional principles of objective substantiation, reasonableness, and proportionality. In this regard, it should be noted that, contrary to the position advanced by those requesting the consultation, the bill’s lack of prior technical studies is not a substantive issue, but rather an essential defect in the legislative procedure, as this Chamber has repeatedly established in its case law. Thus, in one of its most recent judgments on the subject, this Chamber stated:
“The bill under discussion lacks technical studies establishing not only the factual situation, but also its technical feasibility, as well as reasonableness and proportionality as standards of constitutionality—principles that every legal provision must observe, particularly when public resources are to be affected, as in this specific case.
The foregoing allows this Court to agree with the position of the consulting members of the Legislative Assembly that the legislative record contains no technical study analyzing and determining whether environmental protection may be reduced pursuant to the principle of objective substantiation of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental), even though there are both institutions and experts in environmental matters who could have prepared the technical study missing from the bill.
In view of the foregoing, the consultation must be answered by noting the existence of essential defects of unconstitutionality in the processing of the bill, pursuant to Article 101 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.” (Judgment number 2013-010158).
Likewise, in accordance with the second paragraph of Article 101 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this Chamber’s opinion regarding the essential procedural defect contained in the bill under consultation, arising from the absence of the technical studies required prior to its approval, is binding and affects the bill in its entirety.
Those requesting the consultation also contend that, because there are no technical studies justifying the removal of the southern border strip from the public domain, as proposed by the bill, the measure becomes irrational and disproportionate, in addition to posing a threat to national sovereignty and security, which are protected under subsections 6) and 16) of Article 140 of the Constitución Política. This objection was already addressed to some extent in the preceding section of this recital (considerando), when discussing the lack of protection afforded by the bill to the Patrimonio Natural del Estado. Indeed, it was stated there that the absence of technical studies justifying the measure entails diminished protection of the right to the environment and a regression from the level of protection achieved in this area. However, the proposed removal of the lands in the southern border area from the public domain in itself entails, as those requesting the consultation correctly point out, a serious threat to the sovereignty and security of the State and the Nation. With respect to national sovereignty and security, in the aforementioned judgment number 2988-99 of 11:57 hours on 23 de abril de 1999, the Chamber stated:
“(…) With respect to the border strip, Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 of 10 de enero de 1939, provided in Article 10: ‘The lands located within a two-kilometer-wide area along the borders with Nicaragua and Panamá are likewise inalienable.’ Such protection arose because our border areas continue to be considered indispensable to the country, not only for reasons of defending national sovereignty, given the importance of reserving them as strategic areas for the Nation’s security, but also because of their significance from the standpoint of protecting the Patrimonio Natural del Estado…” (Emphasis not in the original).
It is no coincidence that the Costa Rican legal system has preserved State ownership of the internal areas adjoining the country’s northern and southern borders under a special regime, since their particular nature makes them strategic areas for the defense of sovereignty and the security of the Nation, as well as for establishing controls in matters of clear public interest, such as health, customs, migration, and the exit and entry of goods, among others. Accordingly, the indiscriminate and general removal from the public domain provided for in the bill under consultation, without a prior technical study specifically identifying the properties to be removed from that status in order to assess, among other matters, whether doing so would endanger the security of the Nation, hinder the effective exercise of sovereignty, or impede adequate migration or customs controls, and so forth, is irrational and disproportionate and therefore contrary to the Constitutional Principles of Security and Sovereignty. When examining the constitutionality of Article 8 of Ley Nº 7599, entitled “Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales,” of 29 de abril de 1996, this Chamber stated in judgment number 02988-99 of 11:57 hours on 23 de abril de 1999:
“…the removal of a large part of the border area from the public domain, notwithstanding the objectives pursued by this law, is likewise not constitutionally reasonable, since areas in which there are no occupants to whom title is intended to be granted are also removed from that status. Those areas would therefore also be left without the safeguards and regulations established to protect national security, as they would no longer form part of the border area. This would also affect biological protection areas created in locations containing old-growth forests (bosques primarios), areas with varying degrees of disturbance, and other wetland regeneration areas that serve as nesting sites for numerous bird species and populations of plants and animals, some of which are nearly unique, such as the biological corridor (corredor biológico) proposed for the northern border strip, which, on this understanding, would likewise be left unprotected. This would run counter to every environmental protection policy previously implemented by the State.
This Chamber has repeatedly stated that the purposes of a legal provision must be proportionate and reasonable in light of the objective it seeks to achieve, as well as the consequences that may arise from it. In this regard, it cannot be permitted that, in order to solve a social problem such as housing for a few persons in this case, the country’s protected areas are endangered and a significant and imminent risk is created that could harm our environmental conservation areas, thereby violating the precautionary principle set forth in the DECLARACION DE RIO and the in dubio pro natura principle. Accordingly, the protection of our natural resources requires a preventive approach; that is, if degradation and deterioration are to be minimized, precaution and prevention must be the governing principles.” What was stated on that occasion is applicable in this case because there are no technical studies justifying the measure in question and clearly establishing in advance which lands will be specifically affected by the proposed withdrawal from the public domain (desafectación).
Moreover, pursuant to section 2 of the bill, the municipalities in the area will subsequently determine which lands will be affected. The legislation is therefore irrational and disproportionate, because the measure is neither suitable nor proportionate to the objective sought, given the lack of legal certainty as to which lands will or will not be specifically withdrawn from the public domain. The articles are also irrational because the proposed withdrawal from the public domain is abstract rather than concerning specific real property, as required under Constitutional Law (Derecho de la Constitución).
This also poses a danger to the sovereignty and security of the Nation, because lands of strategic importance to the State could fall into private hands, to the detriment of national security and the proper and timely defense of the territory against drug trafficking, smuggling, and migration-related problems, among others. It is unreasonable to jeopardize national security and undermine State sovereignty for the purpose of granting title to private individuals who have been occupying public property over which they may neither exercise any act of possession nor acquire any right, because, as public or public-domain property (bienes demaniales), it is not subject to acquisitive prescription and is inalienable. If the legislature finds it necessary to resolve a social problem such as the one underlying the bill under review, it must do so with absolute respect for Constitutional Law and for the commitments undertaken by the State through its ratification of international agreements concerning the special protection and safeguarding of the State’s Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado).
The legislature may not, in order to resolve social problems affecting certain social groups, violate the principles underlying our constitutional legal system. It is irrational to seek to withdraw the southern border strip from the public domain in general terms without a prior study clearly and reliably identifying which properties will ultimately be withdrawn, because only in this manner could the State’s Natural Heritage be effectively protected—as analyzed in subsection a) of this recital—and it be determined whether that means is in fact appropriate to the objective sought. Furthermore, because the bill under review lacks such a technical study, it could allow some of the lands withdrawn from the public domain by that law subsequently to prove to be of public interest or strategically important for national defense and the effective exercise of sovereignty, in which case the State would have to expropriate them in order to recover property that it had withdrawn from public use free of charge.
This is contrary to the constitutional principles of reasonableness and proportionality. It is irrational not to have a study determining in advance which lands will be affected by the measure, and likewise irrational for the State to relinquish public lands free of charge only to have to reacquire them for consideration because of strategic, security, or public-interest needs. Accordingly, in the opinion of this Constitutional Chamber, Article 1 of the bill under review is unconstitutional because it is contrary to the Constitutional Principles of Security and Sovereignty, since the proposed withdrawal from the public domain poses a danger to the sovereignty and defense of the Nation.
The petitioners state that the intent of the sponsors of the bill under review is to resolve the social problem faced by persons who have lived for years in territories forming part of the border area with Panamá. Indeed, the explanatory statement for this legislative initiative reads as follows:
“Currently, it is a fact that throughout these territories there are many small landowners and even entire towns, such as Bribrí on the southern border, as well as farmers who have possessed land without legal title, a circumstance that places them at a clear disadvantage compared with other Costa Ricans; this lack of title prevents them from obtaining bank loans, payments for environmental services, and other social programs that would improve their living conditions.
Titling (titulación) will provide access to loans for housing, production, and sustainable tourism development; the possessors will also be eligible for environmental incentives that will make them partners of the State in environmental conservation. It will also promote greater investment in public infrastructure in areas such as health, security, and education.
It is not true that titling is synonymous with destruction. On the contrary, titleholders will be subject to a series of laws intended to protect the soil, forests, water, and especially wetlands. Furthermore, as registered owners, they will be eligible to receive environmental incentives and become partners of the State in environmental conservation and the protection of our border. At present, as precarious possessors (poseedores en precario), some may very likely have to clear trees in order to feed their families, and there is no certainty as to the location of the boundary markers demarcating our border.” They further state that, throughout the processing of the bill, its provisions were consistently intended to enable the current occupants of the southern border area to obtain title to the property. However, on the final day for consideration of substantive motions under artículo 137 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, amendments were introduced to Article 3 to permit the transfer of occupancy rights; to Article 11 so that a lease agreement with the Instituto de Desarrollo Rural (INDER) would not be required and persons who demonstrated their own occupancy, or that of their transferors, through three witnesses could obtain title; and, lastly, Article 15, which prohibited the assignment of occupancy rights, was deleted.
The petitioning legislators consider that these amendments distort the intent of the legislators—not only that of the bill’s sponsors, but also the intent maintained throughout almost the entire processing of the bill—by now permitting any person to obtain title to parcels in the southern border area, whether that person was an occupant or acquired occupancy rights through assignment. Pursuant to Article 1 of the bill under review, the initiative seeks to establish the requirements and procedures for titling lands located within the country’s southern border area that are withdrawn from the public domain under the provisions of the bill, in favor of the current occupants of those lands. Nevertheless, in the petitioners’ opinion, Articles 3, 11, 22, and 25 contradict that objective. The provisions in question state:
“ARTICLE 3.- Conditions for titling Only natural persons who are Costa Rican and who, upon the entry into force of this law, demonstrate continuous, public, and peaceful occupancy for ten years or more of a parcel located within the territorial strip defined by Article 7, subsection f), of Ley N.° 2825, Ley de Tierras y Colonización, de 14 de octubre de 1961, y sus reformas, and that is not subject to restrictions or encumbrances under special laws, may become titleholders under this law.
Private individuals may not obtain title to lands that the regulatory plan (plan regulador) designates as reserved for the location of public services and facilities, pursuant to Article 2 of this law.
ARTICLE 10.- Proof of occupancy Occupancy shall be proven by means of a certified copy of the lease agreement with the Instituto de Desarrollo Rural (Inder), or receipts or certifications for municipal services, electricity, water, telephone, and health services issued by the respective institutions.
If the lease agreement is unavailable, occupancy may be proven through the testimony of three witnesses residing in the canton where the property is located. They shall be questioned as to how long they have known the property, whether they have personal knowledge that it has been occupied continuously for a period of no less than ten years by the applicant or the applicant’s transferors, and whether such occupancy has been peaceful and public, as well as the acts in which it has consisted. Likewise, either on the judge’s own motion or at the request of a party, the judge shall question the witnesses regarding any other information considered relevant to proving occupancy. All of the foregoing shall be done without the need for written questions previously submitted by the interested party.
In all cases, the statements of the title claimant and the witnesses shall constitute sworn statements; therefore, any falsehood shall subject the person making it to the penalties for perjury, unless, in the judgment of the criminal authority, the conduct constitutes a more serious offense.
ARTICLE 20.- Lands awaiting titling Lands located within the border area that are owned by the Instituto de Desarrollo Rural (Inder) and are awaiting titling may be titled in accordance with Ley N.° 2825, Ley de Tierras y Colonización, de 14 de octubre de 1961, y sus reformas, as well as its regulations governing the land-allocation system.
ARTICLE 23.- Supplementary application of the Ley de Informaciones Posesorias To the extent applicable and not inconsistent herewith, Ley N.° 139, Ley de Informaciones Posesorias, de 14 de julio de 1941, y sus reformas shall apply on a supplementary basis.” It is clarified that, although the petitioners refer to Articles 1, 3, 11, 22, and 25, the corresponding numbering in the final text of the bill, as approved on first reading, is Articles 1, 3, 10, 20, and 23. As previously stated, this presents no difficulty because the content of the consultation makes clear which provisions are at issue. From the relationship between Articles 3 and 10, the petitioners conclude that, as finally drafted and approved on first reading, the bill no longer requires the person seeking title to be the person who has occupied the property for at least ten years. Furthermore, under artículo 137 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, the deletion of Article 15 of the bill, which provided that occupancy rights could not be assigned, was approved; likewise, Article 16 was amended to permit the assignment of rights in litigation (derechos litigiosos), thereby creating the possibility that the person obtaining title to the property may not even be its actual occupant.
In addition, Article 20—formerly Article 22—provides that lands located within the southern border area and belonging to INDER shall be titled in accordance with the procedure established in Ley de Tierras y Colonización, N° 2825, its amendments, and its regulations; however, that law does not establish any titling procedure, but rather a land-allocation procedure. They indicate that the Procuraduría General de la República stated the following in Dictamen C-146-2008:
“1) Following the declarations of unconstitutionality issued by the SALA CONSTITUCIONAL (judgments 2988-99. 8560-2001. 2007-02063 and 8457- 07) concerning Article 8 of Ley 75599, Ley 7599 in its entirety, the Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, and related Executive Decrees that transferred areas of the national reserves to the IDA for titling purposes, there is no legal provision authorizing that Institute to grant supplementary titles to real property through titling procedures (titulaciones) (in the precise sense given to this term: points III.1 and III.2) or administrative possessory-information proceedings (informaciones posesorias administrativas), which it is not permitted to conduct.
They add that, when referring to the current Article 20 of the Bill, the Contraloría General de la República stated that the purpose of the bill is to validate the titling (titulaciones) that INDER has carried out without legal basis in the border strip (franja fronteriza). Finally, Article 23 of the bill—formerly Article 25—provides for the supplementary application (aplicación supletoria) of the Ley de Informaciones Posesorias, N° 139, of 14 July 1941, as amended, in all matters in which it is applicable and not inconsistent. The petitioners argue that Articles 1 and 3 provide that persons who, upon the law’s entry into force, have occupied a parcel (predio) within the border zone (zona fronteriza) with Panamá for a period of no less than ten years may obtain title. Article 10 provides that, to substantiate such occupancy (ocupación), the private party must submit the lease agreement (contrato de arrendamiento) with INDER; immediately thereafter, however, the same article provides that such a lease agreement is unnecessary, because it is sufficient to submit the testimony of three witnesses regarding the person’s occupancy; and if the person has not occupied the property for at least 10 years, it is sufficient for the witnesses to testify regarding the transferors’ ten-year occupancy.
Nevertheless, in the petitioners’ view, if the lands within the southern border zone belonged to INDER, the procedure for obtaining title would be the one established in the Ley de Tierras y Colonización, N° 2825, a law that does not permit titling but only an award (adjudicación). The bill at issue also provides that the Ley de Informaciones Posesorias may be applied for purposes of obtaining title. They consider that this series of provisions creates legal uncertainty (incerteza jurídica) regarding the procedure and requirements for obtaining title to property in the southern border zone, contrary to the principles of legality (legalidad) and legal certainty (seguridad jurídica), as well as reasonableness (razonabilidad) and proportionality (proporcionalidad), under which acts of the public administration are governed by the principle of legality in order to guarantee legal certainty. Under the bill, however, private parties seeking to register land in their own names, whether or not they are occupants, will have no certainty as to which procedure they must pursue.
With respect to the constitutional principle of reasonableness (principio de razonabilidad constitucional), they believe that the bill’s provisions described above are contrary to that principle, because it is necessary not only to begin with a lawful purpose that is constitutionally acceptable, but also for the means selected to achieve that purpose to be suitable for it; this requires the means used—that is, the requirements and procedures established in the legislative proposal—to be appropriate and not create discrimination. That constitutional principle of reasonableness must also be observed by the Asamblea Legislativa when enacting laws. They also believe that Articles 3, 10, 20 and 23 flagrantly violate Article 33 of the Constitution, because this proposal would allow title to territories that have formed part of the southern border zone to be granted both to persons who have occupied the property for no less than ten years under a concession (concesión) or lease agreement and to persons who have unlawfully enjoyed the use of those parcels for at least the same period—and, worse still, even to persons who have never occupied that land, since persons who acquire occupancy rights through assignment (cesión) are permitted to obtain title.
They state that this unreasonableness was analyzed by the Procuraduría General de la República in legal opinion (opinión jurídica) OJ-139-2001, when it was consulted regarding legislative file N° 14134, entitled “Ley pro titulación de la zona fronteriza”. For their part, the male and female members of the Asamblea Legislativa who signed the consultation processed under file number 14-015967-0007-CO, which was joined to this proceeding by ruling of this Sala N° 2014-016956 at 14:30 hours on 15 October 2014, also alleged a violation of Article 50 of the Constitución Política. They state that, according to the first paragraph of Article 1, declassification from the public domain (desafectación) will apply to lands “that are subject to a special protection regime under the legislation in force concerning protected areas, forests and forest lands, the State’s natural heritage, Indigenous territories, and those designated by regulatory plans as spaces necessary for customs facilities, immigration control, public services, public security, phytosanitary control, and any other special provision imposing public-domain status.” They consider that the intention is to declassify the border zones without taking protected areas and Indigenous zones into account and that the bill’s purposes therefore undermine the scope of Article 50 of the Constitution, which protects the right to a healthy and ecologically balanced environment.
They assert that the final paragraph of that same Article 1 provides that “lands not declassified shall remain under the administration of the respective Municipalidad, except for those whose administration is assigned by law to another entity,” thereby granting the municipal governments administration of lands that are not declassified. However, even though those lands would retain their status as public-domain property (bienes de dominio público), there would be uncertainty regarding the applicable legal regime, particularly as to whether local governments may make them available for private use through an instrument of administrative law, such as a concession. Moreover, there is a considerable risk that all land suitable for human settlement will be lost, because the applicable law will be the Ley de Informaciones Posesorias, whose purpose is agrarian expansion rather than a social solution to housing needs.
Nor is the situation clear for persons who have not completed the required period of occupancy by the date on which the law enters into force or for those who enter the area after that date, since the bill does not specify whether they must be evicted or may gain access to the land through an administrative authorization (autorización administrativa)—such as a concession or use permit (permiso de uso)—granted by the respective Municipalidad. Under Articles 1 and 3 of the bill, valid occupancy would be ten years of occupancy preceding the law’s entry into force; consequently, anyone who does not meet that requirement could not subsequently accrue additional years for titling purposes. They also question the granting of rights to occupants of property held for public use (bienes demaniales), over which the State exercised absolute and undisputed ownership.
They believe that precarious occupants (ocupantes a título precario) receive the benefit of titling for having violated the special protection regime that applied, and continues to apply, to these lands, while the State is condemned to lose property belonging to the public domain (demanio público). This infringes the constitutional principle of equality (principio de igualdad constitucional) to the detriment of citizens who respected the existing legal status, since they would be placed at a clear disadvantage precisely because they did not violate the laws in force. In their view, the regulation contained in the bill under consultation lacks logical coherence because it promotes actions that national legislation and case law have regarded as unlawful conduct; the content of the provisions under consultation thus amounts to an act of bizarre legislation. They consider it serious that a single person may register up to three property titles in the declassified zone, covering as much as twenty-five hectares, pursuant to the final paragraph of Article 5.
This clearly shows that the purpose is not to provide title to housing, while a citizen who did not encroach upon protected land cannot seek the award of any of that declassified land. The area eligible for registration should be based on an objective, technical, and reasonable benchmark, for which accurate land-tenure or occupancy studies would first be necessary. They consider that the provision does not satisfy the criteria of reasonableness and proportionality. Regarding precarious occupancy (ocupación en precario), they contend that, as a matter of principle, occupancy must be in good faith (buena fe) for it to permit acquisitive prescription (prescripción adquisitiva). Good faith entails the belief that one’s actions are legally permissible; accordingly, there is uncertainty as to how years of occupancy are to be counted toward the ten-year prescription period for occupants whose occupancy was in clear violation of the law in force, since the factual premise required by law for granting positive prescription or adverse possession (prescripción positiva o usucapión) in favor of occupants must necessarily fall within the bounds of good faith.
Landholders who take possession of real property while knowing that the properties belong to the public domain fail to satisfy the factual and legal requirements necessary for their possession (posesión) to be recognized. In fact, persons who inhabit public-domain property are precarious occupants and must not be regarded as possessors; the provision therefore appears to violate the essential content of Article 33 of the Constitution, such that those persons could not benefit from the Ley de Informaciones Posesorias, because that law requires possession, rather than occupancy, as a condition of acquisition. They further consider it necessary to establish, upon declassification, a transitional regime (régimen transitorio) for calculating the adverse-possession period; otherwise, a factual situation arising from a violation of the law could be recognized. In their view, the provisions contained in a bill of this nature must maintain a substantive balance between solving the problems of those living in the border zone and protecting the rights of the community, including other inhabitants of the area as well as other collective rights, such as environmental and Indigenous rights, health, and the provision of public services.
They believe that the bill infringes the principles of reasonableness, proportionality, and legal certainty by making declassification from the public domain contingent on a survey (levantamiento), to be conducted by the respective municipal governments, of lands occupied before the law’s entry into force (Article 2 of the bill), even though that survey would be conducted only after the law entered into force. Because no such assessment exists prior to legislative approval, the suitability of the proposal is open to question, since there is no indispensable legal certainty as to which lands, and what areas of land, are being declassified from the public domain. The foregoing constitutes a violation of Article 11 of the Constitution. In addition, they allege that subsection f) of Article 8, concerning certification (certificación) by the Ministerio de Ambiente y Energía, may cause confusion.
In Legal Opinion OJ-027-2010, the Procuraduría General de la República suggested wording consistent with the valuable national ecosystems sought to be safeguarded, stating that the property for which title is to be granted is not located within any protected wild area (área silvestre protegida), regardless of its management category, and does not include, wholly or partially, forests or forest lands (terrenos forestales). Under the legislation, both concepts (“protected wild areas” and “forests or forest lands within national reserves”) form part of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado). They indicate that the scope of the certification from the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, provided for in subsection h) of that same Article 8, should be expanded to address whether the land includes springs (nacientes) that supply drinking water to any population or that should be reserved for that purpose, or whether it is situated on land adjoining such springs or any watercourse, pursuant to Article 7, subsection c), of Ley Nº 2825.
This is because a spring might be needed to supply water to a population but be located on a neighboring property, and the radius of two hundred or three hundred meters surrounding it, depending on the slope of the land, might fall, even partially, within the property for which title is to be granted, making it essential to correct the survey plan to exclude that public-domain area (área demanial), as the Procuraduría General de la República stated in advisory opinion OJ-026-2012. In their view, this failure to make provision would violate the second paragraph of Article 50 of the Constitución Política. The petitioners believe that consideration should be given to the advisability of retaining as public-domain property (bien de dominio público) the area extending two hundred meters from the boundary line, because withdrawing it from the public domain (desafectarla) in every case involving occupancy could entail the State relinquishing its strategic presence in that area or having to undertake the costly measure of eventually expropriating land that it may require, for reasons of necessity or emergency, to carry out works serving the public convenience or interest, such as immigration, customs, police, environmental, and health controls and the defense of the national territory, among others.
National defense would include border disputes with neighboring countries, the fight against organized crime, drug trafficking, smuggling, and other related criminal conduct. They consider it contrary to the most appropriate distribution of wealth established in Article 50 of the Constitución Política to dispose of public assets free of charge, leaving the public as a whole to bear the burdens when it becomes necessary to subject to public use land conveyed to private parties without any compensation. They argue that the problems that may arise in border cities can be resolved under a scheme similar to the one applied to coastal cities.
With respect to all these allegations, the Chamber considers that there is no point in addressing them, given the foregoing considerations. Indeed, as stated above, the bill in question is affected by an essential defect in its legislative process because no prior technical study was conducted to determine specifically which lands are involved in the proposed withdrawal of the southern border strip from the public domain (desafectación), thereby endangering the Natural Heritage of the State. This is contrary to Article 50 of the Constitución Política and to the precautionary and non-regression principles governing environmental protection, as well as the constitutional principles of objectification, reasonableness, and proportionality. Moreover, the withdrawal of the southern border zone from the public domain—provided for in Article 1 of the bill—is itself unconstitutional because it is contrary to the Constitutional Principles of Security and Sovereignty.
These constitutional violations affect the entire bill under consultation, since the aforementioned defect in the legislative procedure is essential—a point on which this judgment is binding on the Asamblea Legislativa pursuant to paragraph 2° of Article 101 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional—and, furthermore, because the withdrawal in question is itself unconstitutional, rendering the remainder of the bill’s provisions meaningless, since they are based on the possibility of that withdrawal, which, as stated, is contrary to the Constitutional Principles of Security and Sovereignty. Accordingly, this Chamber refrains from ruling on the remaining arguments raised by the petitioners in either consultation because doing so is unnecessary. Nevertheless, with regard to Article 1 of the bill, it is important to offer some additional considerations.
It bears emphasizing that public-domain assets (bienes demaniales) are inalienable and not subject to acquisitive prescription (imprescriptibles), and that their occupancy cannot create any right in favor of the occupant, regardless of how long such occupancy has continued. In this regard, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has stated (judgment number 02988-99 of 11:57 on April 23, 1999):
“Our legislation creates a system in which dedication to public use (afectación) becomes the primary element for including an asset within the public domain; therefore, any asset designated by law, or by an administrative act when authorized by law, shall belong to the public domain. When an asset is incorporated into the public-domain regime (régimen de dominio público), it acquires a series of essential characteristics, such as inalienability (inalienabilidad), immunity from acquisitive prescription (imprescriptibilidad), and immunity from attachment (inembargabilidad). It follows from these conditions that such assets cannot be expropriated, because expropriation would entail their conveyance and they are inalienable. Likewise, adverse possession (usucapión) is not a means of acquiring them; inalienable things, being outside private commerce (fuera del comercio de los hombres), cannot be privately possessed and therefore are not subject to acquisitive prescription so long as they retain that status or remain dedicated to the public-purpose use assigned to them. ‘The public domain consists of assets that, by the legislature’s express intent, are specially destined to serve the community and the public interest.
These are known as public-domain assets, public-domain property, public assets or things, or public property, which do not belong individually to private persons, are intended for public use, and are subject to a special regime outside private commerce. That is, they are dedicated by their own nature and purpose. Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the term, are dedicated to the service they provide, and that service is invariably essential by virtue of an express provision. Characteristic features of these assets are that they are inalienable, not subject to acquisitive prescription, immune from attachment, cannot be mortgaged or encumbered under the terms of Civil Law, and administrative action replaces possessory proceedings (interdictos) for recovering control. Because they are outside private commerce, these assets cannot be possessed, although a right of use may be acquired, but not a property right.’ (Constitutional Chamber, judgment No. 2306-91 at fourteen hours forty-five minutes on November 6, 1991).” The public-domain status (demanialidad) of the border areas has historically rested on fundamental considerations of Costa Rican State sovereignty, given the importance of reserving them as strategic areas for national security and as buffer zones for indigenous reserves and protected areas located within them.
Pursuant to Article 7, subsection f), of the Ley de Tierras y Colonización, the border strips, to a width of two kilometers, are protected under a public-domain regime in which no one may validly claim any possessory right over them that could be used to acquire land therein through titling (titulación). This regime has been protected since the preceding century, first by the Código Fiscal, N° 8, of October 31, 1885, Article 510, amended by Leyes N° 11 of October 22, 1926, and 149 of August 16, 1929, subsections 4 and 5, with a width of five kilometers along the border with Panamá and eight kilometers along the border with Nicaragua; and subsequently by the Ley de Terrenos Baldíos, N° 13, of January 10, 1939, Article 10, which established two kilometers for both borderlines. It must be borne in mind that the declaration of the border strips as inalienable does not impair private access to land resources, because the Instituto de Desarrollo Rural, as the administering entity, is authorized to grant concessions within the southern border strip addressed by the consulted bill, in its capacity as the governing body for national agrarian policy.
In any event, the Bill proceeds from a false premise: conferring upon private persons lawful possession of the State border strip that they have never had. Article 23 of the consulted Bill establishes that the Ley de Informaciones Posesorias, N° 139, of July 14, 1941, as amended, shall apply on a supplementary basis. However, as the principal requirement for obtaining title, that law requires that the person have possessed the real property under the conditions set forth in Article 856 of the Código Civil; that is, for more than ten years through undisturbed, public, peaceful, uninterrupted possession under a claim of ownership (a título de dueño). But this type of possession could never have existed over the border strips because, as public-domain assets, they could not be possessed in this manner by private persons. Thus, for example, Article 14 of the Ley Forestal, N° 7575, of February 13, 1996, provides:
“Forest lands and forests constituting the State’s natural heritage, as specified in the preceding article, shall be immune from attachment and inalienable; their possession by private persons shall create no right in their favor, and the State’s action to recover title (acción reivindicatoria) to such lands shall not be subject to prescription. Consequently, they may not be recorded in the Registry through possessory information proceedings (información posesoria), and both their invasion and occupancy shall be punished in accordance with this law.” Article 7 of the Ley de Tierras y Colonización, N° 2825, of October 14, 1961, in turn provides:
“Until the State, on its own initiative or upon the recommendation of the Ministerio de Agricultura or the Instituto de Desarrollo Agrario, and for reasons of national interest, determines which lands must remain under its ownership, the following shall be deemed inalienable and incapable of acquisition through land claims (denuncio) or possession, except for those held in private ownership under lawful title:
(...)
“When the real property addressed by the proceedings is located within a protected wildlife area (área silvestre protegida), regardless of its management category, the applicant for title (titulante) must demonstrate that he or she holds the legal rights arising from ten-year possession, exercised beginning at least ten years before the effective date of the law or decree that created that protected wildlife area.” This Constitutional Chamber has also endorsed this principle for calculating the period of possession within public-domain areas, in the following terms:
“... because, given the nature of the asset for which title is sought (a public thing), the period of possession capable of supporting adverse possession must elapse before the asset is dedicated to the public domain. In other words, the declaration of a protected wildlife area prevents possession occurring after such dedication from being counted and precludes satisfaction of the requirements for adverse possession if the right had not been acquired by that time—that is, if the ten years of possession capable of supporting adverse possession under the conditions established by law had not elapsed. The foregoing is simply the natural result of applying the concepts concerning the object of possession and the requirement that it be exercised as a holder of title, which are necessary for possession for purposes of adverse possession (posesión ad usucapionem). It should be recalled that assets dedicated to the public domain, whatever their particular characteristics, cannot be acquired through adverse possession unless the conditions necessary for acquiring the right existed before the dedication occurred.” (Voto N° 4587-97 of 15:45 hours on August 5, 1997).
It is unacceptable to establish by statute a legal fiction (ficción jurídica) under which the mere unlawful holding of public property is converted into possession capable of supporting affirmative adverse possession in State public-domain areas. The case law of this Constitutional Court is clear on this point:
“The public domain consists of assets that, by the legislature’s express intent, are specially destined to serve the community and the public interest. They are known as public-domain assets, do not belong individually to private persons, and are outside private commerce. (...) Because they are outside private commerce, these assets cannot be possessed, although a right of use may be acquired, but not a property right....” (Voto No. 2306-91 at 14 hours 45 minutes on November 6, 1991).
The legislative proposal submitted for consultation would entail a gratuitous transfer of public-domain property to its unlawful occupiers, because permit holders or concessionaires in wildlife areas and the “lessees” of the Instituto de Desarrollo Rural (INDER), by virtue of the nature of their title, could never have possessed the land as owners, as required by the Ley de Informaciones Posesorias. It does not appear logical that those who never wished to submit to the legal regime—that is, those who were neither lessees nor permit holders—should now be able to benefit from recording title to lands they occupied unlawfully, while those who for years availed themselves of the legal arrangements established by the legal system for their proper occupancy are excluded. This is not a constitutionally viable means of providing a legal solution to the irregular situation of campesinos occupying State public-domain areas; the legislature must therefore implement other legal mechanisms that are not contrary to Constitutional Law (Derecho de la Constitución).
It is contradictory to allow title to real property to be granted to persons who have never been able to exercise possessory acts as owners over public-domain real property, such as our border strips. Moreover, the Bill is legally unworkable, since its intended objective could not be achieved until ten years after the border sectors had been removed from the public domain (desafectado), when the persons would have actually possessed them under the terms of our Código Civil and the Ley de Informaciones Posesorias (see, to the same effect, Opinión Jurídica N° 139-J of 27/09/2001 of the Procuraduría General de la República).
Lastly, and still in relation to Article 1 of the bill under consultation, some considerations should also be made regarding the impact on Indigenous areas. It is well known that our southern border strip encompasses part of several Indigenous reserves (reservas indígenas). That border area partly coincides with the boundaries established for the Bribrí de Talamanca Indigenous reserve, created by Decreto Ejecutivo Nº 5904 de 11 de marzo de 1976, recognized by the Ley Indígena, N° 6172, de 29 de noviembre de 1977, and whose current boundaries are defined in Decreto Nº 13572-G del 30 de abril de 1982; Guaymí de Conteburica, declared by Ley Indígena N° 6172; Guaymí Altos de San Antonio, governed by Decreto N° 29451; and Abrojo Monrezuma, Decreto N° 8514-G, whose current boundaries are defined by Decreto N° 12115-G de 9 de diciembre de 1980. Furthermore, our country has signed various international treaties for the protection of Indigenous peoples, among which, given its importance, is Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, adopted by the General Conference of the International Labour Organization (ILO).
This Convention contains numerous provisions intended to protect the territories on which Indigenous peoples are settled, in order to safeguard their very existence, identity, and traditions against threats foreign to their culture (Articles 4, 7, 13, 14, 17, and 18, among others). Therefore, if a law permitted the titling of land (titulación de tierras) to private parties within the current boundaries of Indigenous reserves, thereby reducing their territory, this would constitute a serious breach of the international commitments undertaken by our country in this area and, consequently, would render the legislation unconstitutional for violating Article 7, first paragraph, of the Political Constitution. Likewise, given the substance of the provisions of the aforementioned Convention, if this Bill is processed without the participation of the Indigenous sector and without technical studies justifying the removal from the communal ownership regime (desafectación del régimen de dominio comunitario) that characterizes this property, so as to permit an ordinary private-property regime, the resulting law would be unconstitutional.
In this case, because the proposed removal of the border strip from that regime is generic and is not supported by a prior study justifying the measure and determining which specific lands will be affected—and whether this will affect the Indigenous peoples of the area—the bill is unconstitutional for violating the constitutional principles of reasonableness and proportionality, as already established in this decision.
Based on the foregoing considerations, the Constitutional Chamber answers the consolidated legislative consultations by finding that the Bill entitled “Removal from the Public Domain and Titling of the Border Area between the Republic of Costa Rica and the Republic of Panama,” legislative expediente number 16657, is unconstitutional because it violates Article 50 of the Political Constitution, the precautionary principle (principio precautorio), the principle of non-regression in environmental protection (principio de no regresividad en materia de protección ambiental), and the constitutional principles of objective substantiation (objetivación), reasonableness, and proportionality, because it is not supported by technical studies, a defect that is essential to the legislative procedure. As to substantive defects, Article 1 of the Bill is unconstitutional because it is contrary to the Constitutional Principles of Security and Sovereignty. With respect to the other matters submitted for consultation, the Chamber declines to rule because doing so is unnecessary.
Por tanto:
The consolidated consultations are answered by finding that the Bill entitled “Removal from the Public Domain and Titling of the Border Area between the Republic of Costa Rica and the Republic of Panama,” legislative expediente number 16657, is unconstitutional because it violates Article 50 of the Political Constitution, the precautionary principle, the principle of non-regression in environmental protection, and the constitutional principles of objective substantiation, reasonableness, and proportionality, because it is not supported by technical studies, a defect that is essential to the legislative procedure. As to substantive defects, Article 1 of the Bill is unconstitutional because it is contrary to the Constitutional Principles of Security and Sovereignty. With respect to the other matters submitted for consultation, the Chamber declines to rule because doing so is unnecessary. Regarding the procedural defect, Justices Armijo Sancho, Cruz Castro, and Rueda Leal provide additional reasons. Justices Armijo Sancho, Jinesta Lobo, and Rueda Leal submit separate opinions. Notice of this decision shall be served on the Board of Directors of the Legislative Assembly and on the consulting deputies. Let it be communicated.
Opinion of Justice Rueda Leal Having reviewed the reasons set forth in the majority judgment, I consider unnecessary the opinion that I deemed appropriate during the deliberations. Consequently, I withdraw the opinion in questio Voto No. 18836-2014.
SEPARATE OPINION OF JUSTICE JINESTA LOBO The consulting parties persist in citing Article 121, subsection 14), of the Constitution, which governs the constitutionally established public domain (dominio público constitucional) consisting of the “property belonging to the Nation” listed in that provision, namely, the power that may be obtained from public-domain waters, coal deposits, petroleum sources and deposits and those of any hydrocarbon substance, deposits of radioactive minerals, wireless services, and national railroads, docks, and airports in operation. This constitutional provision does not refer to the border strip or boundary line, and the latter therefore does not form part of the constitutionally established public domain. It was the Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961 and its amendments that, in Article 7°, subsection f), declared, for reasons of national interest, that lands owned by the State and therefore “inalienable and not subject to acquisition by claim or possession,” unless lawfully titled to private parties, included “an area 2.000 meters wide along the borders with Nicaragua and Panama.” The status of that border strip as public-domain property (bien demanial) means that it shares the characteristics of such property; that is, it is inalienable, not subject to acquisitive prescription (imprescriptible), and immune from attachment (inembargable).
With respect to the border strip, because of its special location or placement, maintaining its status as public property is necessarily associated with constitutional values and principles such as security, national defense, the integrity and inviolability of the national territory, and the territorial sovereignty of the Costa Rican State. For those reasons, I consider that the matter submitted for consultation does have a constitutional character, but not because Article 121, subsection 14), of the Constitution was cited. Ultimately, the constitutional issue in this advisory opinion lies in the convergence of those constitutional values and principles, not in the consulting parties’ reference to Article 121, subsection 14), of the Constitution, which is inapplicable.
Opinion of Justice Armijo Sancho:
Having reviewed the reasons set forth in the majority judgment, I consequently withdraw the separate opinion.
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Revisión del Documento SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y veinte minutos del dieciocho de noviembre del dos mil catorce.
Consultas legislativas facultativas de constitucionalidad, que se tramitan acumuladas y que son promovidas: a) la primera (expediente número 14-015151-0007-CO) interpuesta por los diputados Antonio Álvarez Desanti, Carlos Hernández Álvarez, Carlos Manuel Arguedas Ramírez, Gerardo del Carmen Vargas Varela, Jorge Arguedas Mora, José Antonio Ramírez Aguilar, Marvin Atencio Delgado, Maureen Cecilia Clarke Clarke, Nidia María Jiménez Vásquez, Patricia Mora Castellanos, Ronald Vargas Araya, Ronny Monge Salas, José Francisco Camacho Leiva, Sandra Piszk Feinzilber y Edgardo Vinicio Araya Sibaja; y b) la segunda (expediente número 14-015967-0007-CO) interpuesta por los diputados Ronny Monge Salas, Sandra Piszk Feinzilber, Marta Arabela Arauz Mora, Maureen Cecilia Clarke Clarke, Carlos Manuel Arguedas Ramírez, Jorge Rodríguez Araya, José Francisco Camacho Leiva, Laura María Garro Sánchez, Franklin Enrique Corella Vargas, Gerardo Fabricio Alvarado Muñoz, Juan Rafael Marín Quirós, Óscar Andrés López Arias, Aracelly Segura Retana, José Alberto Alfaro Jiménez, Gerardo del Carmen Vargas Varela, Emilia Molina Cruz, Gonzalo Ramírez Zamora, Danny Hayling Carcache, Marcela Guerrero Campos, Otón Solís Fallas, Javier Francisco Cambronero, Epsy Campbell Barr y Víctor Hugo Morales Zapata, respecto del Proyecto de Ley “Desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá", expediente legislativo número 16657.
Resultando:
Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,
Considerando:
De conformidad con lo que dispone el artículo 96, inciso b), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, nos encontramos frente a dos consultas facultativas acumuladas, planteadas cada una al menos por diez diputados, tal y como lo exige el artículo 96, inciso b, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues aún cuando en la segunda de ellas –la que se tramitó en expediente N° 14-015967, acumulado a este- se repiten algunos de los consultantes que suscriben la primera -por lo que no podrían tomarse en cuenta para cumplir el número mínimo de consultantes en relación con la segunda de las consultas-, el resto de los diputados y diputadas que la suscriben y que no figuran como consultantes en la primera supera el número mínimo de diez diputados. Con lo cual, se cumple ese requisito en cada una de las consultas legislativas facultativas planteadas. Por otra parte, el Proyecto de Ley consultado, fue aprobado en primer debate en Sesión Ordinaria N° 77 del 18 de setiembre de 2014, por lo que también se cumple lo dispuesto en el artículo 98, párrafo primero, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
Asimismo, en el respectivo escrito de interposición de cada una de las consultas legislativas facultativas presentadas, se consignan, clara y expresamente, las razones y dudas de constitucionalidad de los diputados y diputadas consultantes respecto del Proyecto de Ley consultado, motivo por el cual, también, se satisface el requisito establecido en el artículo 99, de la Ley de Jurisdicción Constitucional. De modo que las consultas son admisibles y evacuables por cumplir los requisitos referidos.
Dado que se trata de consultas legislativas facultativas, en las cuales los señores diputados y las señoras diputadas plantean, concretamente, cada uno de los aspectos de constitucionalidad sobre los que tienen dudas en relación con el Proyecto de Ley consultado, esta Sala revisará únicamente los extremos cuestionados en forma concreta por los consultantes y no aspectos generales de constitucionalidad del Proyecto de Ley que contiene la norma impugnada, según lo dispone el artículo 99 de la ley que rige esta jurisdicción.
Las consultas acumuladas plantean dudas, según criterio de los consultantes, únicamente sobre algunos aspectos relativos al contenido sustancial del Proyecto de Ley “Desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá", Sesión Ordinaria N° 77 del 18 de setiembre de 2014. De modo que se omite toda otra referencia a los aspectos formales y al procedimiento legislativo del proyecto, con la salvedad de lo que se dirá más adelante. Además, únicamente se hará referencia al contenido de dicho proyecto en su versión final, sea, la aprobada en primer debate. Para una mejor inteligencia y análisis de las objeciones y argumentos que presentan los señores y señoras diputados y diputadas consultantes, se seguirá el mismo orden en el que, en cada una de las consultas, aquellas se plantean.
A juicio de los consultantes, los artículos 1, y 20, inciso c), del Proyecto de Ley consultado, son contrarios al derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como a los principios constitucionales precautorio y de no regresividad en materia ambiental -artículos 50 y 121, inciso 14, de la Constitución Política-, ya que, en tanto en el artículo 1, se establece que la desafectación de la franja limítrofe a lo largo de la frontera sur entre la República de Costa Rica y la República de Panamá no afectará a los bosques y terrenos forestales, patrimonio natural del Estado, en el inciso c), del artículo 20, se dispone que las fincas inscritas con base en la aplicación de esa ley –hoy aún proyecto- estarán afectadas por una serie de reservas, entre ellas, la prohibición de destruir bosques o arboledas que contengan especímenes vegetales o animales que estén en proceso de extinción, a juicio del Ministerio de Ambiente y Energía.
Los consultantes entienden que entre estas dos normas existe una grave contradicción, ya que implican que, no obstante lo dispuesto en el artículo 1, se permitirá a particulares titular terrenos que conforman, total o parcialmente, bosques y terrenos ubicados dentro de la franja fronteriza sur, con lo cual se estaría reduciendo el Patrimonio Natural del Estado. Esta desprotección se agrava porque el artículo 2, del proyecto, dispone que la desafectación del dominio público establecida en el artículo 1, quede sujeto a que las municipalidades de la zona fronteriza sur realicen el levantamiento de los terrenos que se encuentren ocupados a la entrada en vigencia de la ley. Considera la Sala, que llevan razón los consultantes en sus alegatos, si bien cabe aclarar que en la redacción final del proyecto de ley consultado, el artículo 20, inciso c), pasó a ser el 18, inciso c), sin que ello afecte de modo alguno la consulta planteada, ya que del texto de la consulta queda claro cuál es la norma cuestionada.
En este caso, no se trata de una simple contradicción entre normas que el intérprete de legalidad deba resolver al aplicar la normativa en cuestión, ni tampoco de una deficiente técnica legislativa, supuestos en los cuales, en principio, no se trataría de un asunto de constitucionalidad. Se trata, por el contrario, de una clara y grave desprotección del Patrimonio Natural del Estado, ya que, evidentemente, este Proyecto de Ley de Desafectación de la Franja Fronteriza Sur, se aprueba sin que, en realidad, se conozca con certeza cuáles terrenos van a ser afectados; y, por ende, se desconoce si se afecta o no ese patrimonio. Es, a posteriori, que las municipalidades de esa zona harán los estudios correspondientes sobre esos terrenos y de los efectos y afectaciones que sobre el Patrimonio Natural del Estado tendrá la desafectación en cuestión, circunstancia que es hoy totalmente desconocido para los legisladores.
Ya esta Sala se ha pronunciado sobre la importancia que tienen las zonas fronterizas como Patrimonio Natural de Estado, sin que sea esta su única relevancia. Así lo hizo ver en sentencia número 2988-99 de las 11:57 horas del 23 de abril de 1999, ocasión en la que, con respecto a este tema, indicó:
“(…) Respecto a la franja fronteriza, tenemos que la Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, en el artículo 10 dispuso: "Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho, a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá". Dicha protección nace a raíz de que nuestras zonas fronterizas siguen siendo consideradas indispensables para el país, no sólo por razones de defensa de la soberanía del país, ante la importancia que tiene reservarlas como zonas estratégicas para la seguridad de la Nación, sino también por su relevancia desde el punto de vista de la protección del patrimonio natural del Estado. Las zonas fronterizas por su posición y cobertura se convierten en un área sumamente importante para la protección del medio ambiente como territorio, una zona de amortiguamiento indispensable para la comunicación de la flora y fauna, recursos hídricos y del ecosistema imperante en determinadas regiones del país, y por ende, el interés y la necesidad del Estado costarricense de regular y proteger los recursos naturales existentes hoy en día, y que sin el control y la limitación en cuanto a su disposición por parte de las autoridades competentes, pondrían en grave peligro el derecho a un ambiente sano.
Es por ello que a través de instrumentos legales tanto nacionales como extranjeros se pretende proteger estas zonas, como en el caso de la comisión centroamericana a nivel regional, que aparte del convenio constitutivo y el protocolo, firmó con Nicaragua en el año 1992 el convenio centroamericano de biodiversidad, con el fin de ir conformando un corredor biológico centroamericano, y el Consejo Centroamericano de Bosques creado en Guatemala, el cual pretende tomar acciones conjuntas que establezcan medidas de coordinación en relación con los recursos disponibles en la zona fronteriza norte de nuestro país y las otras fronteras de los países centroamericanos. Fue en virtud del Decreto No. 22692-MIRENEM del 15 de febrero de 1994, reformado por el Decreto No.23248-MIRENEM del 20 de abril del mismo año, en su artículo 1 que se declaró Refugio Nacional de Vida Silvestre al corredor fronterizo conformado por los terrenos comprendidos en una zona de 2000 metros de ancho a lo largo de la frontera con Nicaragua.
Declaratoria que obedeció a que la zona es un importante corredor biológico entre el Área de Conservación Tortuguero, los Humedales de Tamborcito y Marenque, el Refugio de Vida Silvestre Caño Negro y la Reserva Forestal El Jardín…”.
De conformidad con la sentencia parcialmente trascrita, las franjas fronterizas de nuestro país forman parte del Patrimonio Natural del Estado y requieren de una protección especial. Sin embargo, al analizar el contenido del Proyecto de Ley consultado, se concluye que, ciertamente, este no solo no garantiza, en forma eficaz, que ese patrimonio no se vea seriamente afectado con la desafectación de la franja fronteriza sur que con él se pretende, a favor de personas particulares, quienes quedan facultadas para titular esos terrenos a su nombre, sino que el mismo proyecto prevé la posibilidad de que esos terrenos del Patrimonio Natural del Estado, eventualmente, pasen a manos privadas –en virtud de la deficiente tutela que al respecto contiene el proyecto-. De allí que, en el inciso c), del artículo 18, del proyecto, se disponga:
“Artículo 18.- Reservas Las fincas inscritas por medio de esta ley quedarán afectadas por las siguientes reservas, sin que sea necesaria su indicación en la resolución.
a) …
b) …
“ARTÍCULO 1.- Objetivo La presente ley tiene por objetivo la desafectación como bien de dominio público de los territorios establecidos en el artículo 7 inciso f) de la Ley N° 2825, Ley de Tierras y Colonización, de 14 de octubre de 1961 y sus reformas, en lo que corresponde a la franja limítrofe a lo largo de la frontera sur entre la República de Costa Rica y la de Panamá.
La desafectación procederá respecto de aquellos terrenos que se encuentren ocupados al momento de entrar en vigencia la presente ley y se localicen fuera de las áreas que correspondan a zona marítimo terrestre, las que se encuentren afectas a un régimen de protección especial conforme a la legislación vigente sobre áreas protegidas, los bosques y terrenos forestales, patrimonio natural del Estado, territorios indígenas, y aquellos que se determinen por parte de los planes reguladores como espacios necesarios para la ubicación de instalaciones aduaneras, control migratorio, servicios públicos, seguridad pública, control fitosanitario, y cualquier otra disposición especial que imponga una afectación de dominio público...”.
La disposición del inciso c), del artículo 18, del Proyecto de Ley, evidentemente, no tendría ningún sentido si no hubiese ninguna posibilidad de que los terrenos que constituyen bosques o contengan flora y fauna en peligro de extinción, ubicados en la zona fronteriza sur, pasaran a manos privadas. Pero dado que la desafectación de los terrenos que conforman la franja fronteriza sur se hace sin contar con ningún conocimiento de cuáles terrenos, en concreto, son los que se están afectando, cabe la alta probabilidad de que se afecten terrenos que formen parte del Patrimonio Natural del Estado; de allí la norma que contiene el inciso c), del artículo 18. Esto, claro está, es contrario al principio precautorio y al de no regresividad en materia de tutela ambiental, que la Sala ha venido desarrollando a través de su jurisprudencia. Así, en sentencia número 2009-0601 de las 15:03 horas del 21 de enero de 2009, en relación con el principio precautorio, este Tribunal Constitucional, expresó:
“3- El Principio precautorio en materia de derecho ambiental. Este principio está contenido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, la cual dispone:
"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente". (En igual sentido ver artículo 11 de la Ley de Biodiversidad).
Como ya indicó la Sala, el término prevención deriva del latín "praeventio", que alude a la acción y efecto de prevenir, a aquellas preparaciones y disposiciones que se hacen anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar una cosa. La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención, se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener, la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, basada en estudios técnicos, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior, debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente”.
En el caso del proyecto en consulta, considera la Sala Constitucional, que llevan razón los diputados y diputadas consultantes con respecto a su preocupación por el posible daño ambiental irreparable que la desafectación, en forma general y sin conocimiento concreto sobre cuáles inmuebles involucrará, produciría en el Patrimonio Natural del Estado la aplicación de la normativa en cuestión. Hay más que una duda razonable sobre la posibilidad de que tal afectación se produzca, debido a la falta de estudios técnicos que especifiquen, de previo, cuáles terrenos, en concreto, son los que, finalmente, saldrán del patrimonio del Estado y serán titulados a nombre de particulares. Esto, precisamente, va en contra del principio precautorio que obliga al Estado a tomar las medidas necesarias para asegurar una adecuada protección al Patrimonio Natural de la Nación. Con ello, también, se violan importantes convenios internacionales debidamente ratificados por Costa Rica, tal y como lo señalan los consultantes, entre los que cabe citar el artículo 4, inciso f), del Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales, Ley N° 7271, de 1° de febrero de 1996, y los artículos 3, 10 y 18, del Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central, Ley N° 7433 de 14 de setiembre de 1994, tan solo por citar algunos ejemplos de las obligaciones que, en el ámbito internacional, pesan sobre el Estado costarricense con respecto a la aplicación amplia del principio precautorio en materia ambiental y de protección de nuestra riqueza natural. Por su parte, esta Sala ha definido el contenido del Patrimonio Natural del Estado, en los siguientes términos:
“El artículo 13 de la Ley Forestal No.7575 establece que el patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio. En el mismo sentido, el artículo 14 de la misma Ley dispone que los terrenos forestales y bosques que constituyen ese patrimonio natural del Estado, son inembargables e inalienables; que su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y que la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible”.
Con ello, queda claro que el Estado está obligado a tomar las medidas necesarias para asegurar la debida protección al Patrimonio Natural de la Nación (lo que es del todo acorde con lo dispuesto en el artículo 50, constitucional), el cual se ve claramente amenazado por la deficiente o casi nula protección que el proyecto de ley en consulta estipula al respecto, con violación del principio precautorio –derivado del in dubio pro natura-, principio que, además, se encuentra contemplado en el artículo 15, de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, y en el artículo 11, de la Ley de Biodiversidad, N° 7788, de 30 de abril de 1998. Pero, además, la vaguedad de la legislación en comentario implica una desprotección del Patrimonio Natural del Estado en la franja fronteriza sur, materia en la cual no debe el Estado retroceder. Permitir, aun cuando sea solo en grado de probabilidad, la inscripción de bosques y terrenos forestales a nombre de particulares constituye, por sí solo, una grave amenaza para los ecosistemas que existen en la zona fronteriza sur, con la consecuente destrucción de los hábitats naturales de flora y fauna de imposible o difícil recuperación.
Esto significaría una lamentable regresión en la protección en materia medio ambiental con violación, asimismo, del contenido del artículo 50, constitucional. De conformidad con el principio de no regresividad, la normativa y la jurisprudencia en materia ambiental, no debe ser revisada, si con ello se retrocede en relación con el nivel de protección que ya se había alcanzado en la materia. Con esto, se evita la supresión de la normativa proteccionista o la reducción de sus exigencias por intereses contrarios a ella que no demuestren ser jurídicamente superiores al interés público ambiental, pues en la mayoría de las veces, esas regresiones en la protección al ambiente, tienen como consecuencia daños ambientales irreversibles o de difícil reparación. De modo tal, que no se ha de afectar los estándares de protección ambiental ya alcanzados, ni derogar o modificar la normativa vigente si con ello se produce una disminución, menoscabo o cualquier otra forma de afectación negativa al nivel actual de protección del ambiente.
En esta materia, el camino es hacia adelante, nunca hacia atrás. En este sentido, esta Sala Constitucional, en sentencia número 2006-17126 de las 15:05 horas del 28 de noviembre de 2006, “De la objetivación de la tutela ambiental: el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en sentencia número 14293-2005, de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco, es un principio que […], como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia.
De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente”.
En el caso del proyecto consultado, la total ausencia de estudios técnicos previos que determinen las consecuencias que sobre el Patrimonio Natural del Estado podría tener la desafectación de la franja fronteriza sur que se pretende, constituye una clara amenaza al medio ambiente, ya que con ello se podría estar permitiendo la tala indiscriminada de bosques y la desaparición de especies de flora y fauna, sin que exista ningún dato objetivo que lo confirme o la descarte. Ello constituye una duda razonable en relación con la conveniente tutela medio ambiental del proyecto en cuestión, lo cual, en aplicación del principio in dubio pro natura y de su derivado principio precautorio, deja ver que el artículo 1, no obstante lo dispuesto en el numeral 20, inciso c) -ahora 18, inciso c), según la redacción final del proyecto-, no contiene una protección adecuada al patrimonio natural existente en la franja fronteriza sur, debido a la falta de estudios objetivos sobre el concreto y real efecto que la Desafectación que se pretende tendrá sobre el Patrimonio Natural del Estado y, por el contrario, implica un retroceso en materia de protección ambiental, con violación de lo dispuesto en el artículo 50, de la Constitución Política.
En fin, el Proyecto de Ley en consulta, al permitir la titulación de terrenos que desde el siglo XIX tienen un carácter demanial y forman parte del Patrimonio Natural del Estado, podría estar eliminando, o al menos reduciendo, los límites de áreas de gran riqueza ecológica; y, al no contarse con estudios técnicos que sustenten tal acción, esa propuesta legislativa es inconstitucional, por atentar contra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado del artículo 50, de nuestra Carta Política (ver en sentido similar la sentencia número 7294-98 de 16:15 horas del 13 de octubre de 1998). Debe tenerse en cuenta que en materia medio ambiental, la realización de los estudios técnicos previos que justifiquen la medida de desafectación de bienes demaniales, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente. Además, al no contarse con estudios objetivos y previos sobre los efectos que la desafectación en cuestión tendría con respecto a los intereses públicos y al Patrimonio Natural del Estado, no se da una adecuada relación entre los medios utilizados por la propuesta de ley y los fines que se pretenden alcanzar con la medida, ni se sabe con objetividad si la medida es pertinente o no, lo cual resulta también contrario a los Principios Constitucionales de objetivación, razonabilidad y proporcionalidad constitucionales.
Al respecto, cabe indicar que, contrario a lo que los consultantes plantean, la falta de estudios técnicos previos de los que adolece el proyecto de ley en cuestión, no es un problema de fondo, sino que constituye un vicio de carácter esencial del procedimiento legislativo, tal y como esta Sala lo ha establecido reiteradamente en su jurisprudencia. Así, en una de las más recientes sentencias sobre el tema, esta Sala afirmó:
“El proyecto de ley en discusión carece de estudios técnicos que acrediten no sólo la situación fáctica, sino también la viabilidad técnica, así como la razonabilidad y proporcionalidad como parámetros de constitucionalidad, principios que debe observar toda norma jurídica, principalmente cuando se trata de afectar recursos públicos como sucede en el caso concreto.
Lo anterior permite a este Tribunal coincidir con la posición de los diputados y diputadas consultantes en el sentido que no existe en el de reducir la protección ambiental en aplicación del principio de objetivación de la tutela ambiental, a pesar que existen tanto instituciones como expertos en la temática ambiental que podrían haber elaborado el estudio técnico que se echa de menos en el proyecto de ley.
En virtud de lo expuesto, procede evacuar la consulta señalando la existencia de vicios esenciales de inconstitucionalidad en el trámite del proyecto, en los términos del artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.” (Sentencia número 2013-010158).
Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo segundo, del artículo 101, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el criterio de esta Sala, con respecto al vicio esencial de forma que contiene el proyecto de ley consultado, por carecer de los estudios técnicos necesarios previos a su aprobación, es vinculante y afecta a todo el proyecto como tal.
También, estiman los consultantes, que al no contarse con estudios técnicos que justifiquen la desafectación de la franja fronteriza sur que se pretende con el Proyecto de Ley, la medida se torna en irracional y desproporcionada, además de representar un peligro para la soberanía y la seguridad nacionales, resguardadas en los incisos 6) y 16), del artículo 140, de la Constitución Política. Sobre este reparo, ya algo se implicó en el apartado anterior de este considerando, al tratar sobre la desprotección al Patrimonio Natural del Estado que el proyecto en cuestión contiene. En efecto, allí se indicó que la carencia de estudios técnicos que justifiquen la medida implica una desprotección del derecho al ambiente y un retroceso en el nivel de protección alcanzado en esta materia. Pero, la desafectación de los terrenos de la zona fronteriza sur que se pretende, por sí misma, implica, como bien lo señalan los consultantes, una seria amenaza a la soberanía y seguridad del Estado y de la Nación. En cuanto a la soberanía y seguridad nacionales, en la citada sentencia número 2988-99 de las 11:57 horas del 23 de abril de 1999, la Sala afirmó:
“(…) Respecto a la franja fronteriza, tenemos que la Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, en el artículo 10 dispuso: "Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho, a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá". Dicha protección nace a raíz de que nuestras zonas fronterizas siguen siendo consideradas indispensables para el país, no sólo por razones de defensa de la soberanía del país, ante la importancia que tiene reservarlas como zonas estratégicas para la seguridad de la Nación, sino también por su relevancia desde el punto de vista de la protección del patrimonio natural del Estado…” (El destacado no está en el original).
No es casualidad que el ordenamiento jurídico costarricense haya preservado la titularidad pública estatal de las zonas internas limítrofes de las fronteras, tanto del norte como del sur del país, bajo un régimen especial, dado que, por su especial naturaleza, representan zonas estratégicas para la defensa de la soberanía y para la seguridad de la Nación; así como para el establecimiento de controles en materias de claro interés público como la salud, aduanas, migración, salida e ingreso de mercancías, entre otros. De manera tal, que la desafectación indiscriminada y en forma general que contiene el consultado Proyecto de Ley, sin contar, de previo, con un estudio técnico que establezca en concreto cuáles son los inmuebles que se van a desafectar, a fin de valorar, entre otros, si ello pone o no en peligro la seguridad de la Nación o si impide un efectivo ejercicio de la soberanía, o un adecuado control migratorio o aduanero, etcétera, resulta irracional y desproporcionado, lo que resulta contrario a los Principios Constitucionales de Seguridad y Soberanía. Esta Sala, al examinar la constitucionalidad del artículo 8, de la Ley Nº 7599, denominada "Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales" del 29 de abril de 1996, por sentencia número 02988-99 de las 11:57 horas del 23 de abril de 1999, dijo:
“…la desafectación de gran parte de la zona fronteriza, a pesar de los objetivos que persigue esta ley, tampoco resulta razonable constitucionalmente, puesto que también se desafectan áreas en las cuales no hay ocupantes a los que se pretenda entregar un título, quedando también estas áreas, sin las protecciones y regulaciones que existen en protección de la seguridad nacional, al ya no formar parte éstas de la zona fronteriza, afectándose con ello también, zonas de protección biológica que han sido creadas en esas áreas donde existen bosques primarios, áreas de diferentes grados de alteración y otros de regeneración de humedales que sirven de sitio de anidamiento para cantidad de especies de aves y poblaciones de flora y fauna, algunos casi únicos en su especie, como el corredor biológico que se pretende realizar en la franja fronteriza norte y que en este entendido quedarían también desprotegidas; contrariándose en este sentido toda política de protección en favor del medio ambiente que hubiese realizado el Estado anteriormente.
Esta sala en reiteradas ocasiones, ha señalado que los fines de una norma deben ser proporcionados y razonables en virtud del objetivo que pretende lograr, así como de las consecuencias que pueden derivar de ella, y en este sentido, no se puede permitir que por solucionarles un problema social como el de la vivienda a unas cuantas personas en este caso, se pongan en peligro las áreas protegidas del país y se corra un riesgo relevante e inminente que puede perjudicar nuestras áreas de conservación del medio ambiente, violentándose con ello el principio precautorio indicado en la DECLARACION DE RIO y el principio in dubio pro natura, de manera que en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes”.
Lo dicho en aquella ocasión, es aplicable en este caso, ya que, al no existir los estudios técnicos que justifiquen la medida en cuestión y establezcan, en forma clara y de previo, cuáles terrenos van a ser afectados en concreto con la desafectación que se pretende, sino que, además, de conformidad con el numeral 2, del proyecto, serán, posteriormente, las municipalidades de la zona las que determinarán cuáles terrenos van a ser afectados, la normativa resulta irracional y desproporcionada, pues la medida no resulta idónea ni proporcional al que se busca, al no existir seguridad jurídica sobre cuáles terrenos serán o no, específicamente, desafectados del dominio público. También, los artículos resultan irracionales, ya que la desafectación que se pretende lo es en abstracto, no sobre bienes inmuebles en concreto, como corresponde de conformidad con el Derecho de la Constitución. Ello también implica, además, un peligro para la soberanía y la seguridad de la Nación, ya que terrenos estratégicos para el Estado podrían quedar en manos privadas, con detrimento para la seguridad nacional y para ejercer una adecuada y oportuna defensa del territorio frente al tráfico de drogas, contrabando y problemas migratorios, entre otros.
No es razonable que se ponga en riesgo la seguridad nacional y se atente contra la soberanía del Estado con el fin de dotar de título a personas particulares que han venido ocupando bienes públicos sobre los cuales no pueden ejercer ningún acto de posesión, ni adquirir sobre ellos ningún derecho, ya que por tratarse de bienes públicos o demaniales son imprescriptibles e inalienables. Si el legislador se ve en la necesidad de dar solución a un problema social como el que está a la base del Proyecto de Ley consultado, ello lo debe hacer con absoluto respeto del Derecho de la Constitución y de los compromisos que ha adquirido el Estado al suscribir pactos internacionales sobre la protección y tutela especial del Patrimonio Natural del Estado. No es procedente que, el legislador, para dar solución a los problemas sociales que afectan a determinados grupos sociales, vulnere los principios que informan nuestro sistema jurídico constitucional.
Es irracional pretender desafectar la franja fronteriza sur en forma general, sin contar con el estudio previo en el que se establezca, en forma clara y fehaciente, cuáles inmuebles son los que, en definitiva, se van a desafectar, pues solo de esta forma se podría proteger de forma eficiente el Patrimonio Natural del Estado -conforme se analizó en el apartado a), de este considerando- y establecer si, efectivamente, ese medio es adecuado al fin que se pretende. Por otra parte, el Proyecto de Ley consultado, al no contar con ese estudio técnico, podría permitir que algunos de los terrenos desafectados por esa ley resulten, luego, de interés público o estratégicos para la defensa nacional y el efectivo ejercicio de la soberanía, con lo cual tendría el Estado que proceder a su expropiación para recuperar un bien que, en forma gratuita, desafectó del uso público. Esto resulta contrario a los principios de razonabilidad y proporcionalidad constitucionales.
Es irracional, no contar con un estudio que determine, previamente, cuáles terrenos serán afectados por la medida, así como el hecho de que el Estado se desprenda, gratuitamente, de unos terrenos públicos que luego, por necesidades estratégicas, de seguridad o de interés público, tenga que adquirir nuevamente, pero de forma onerosa. De modo que, a juicio de esta Sala Constitucional, el artículo 1, del Proyecto de Ley consultado, es inconstitucional, por ser contrario a los Principios Constitucionales de Seguridad y Soberanía, ya que la desafectación que se pretende constituye un peligro para la soberanía y la defensa de la Nación.
La titulación permitirá el acceso a créditos de vivienda, de producción y de desarrollo turístico sostenible, también sus poseedores podrán ser sujetos de incentivos ambientales que los constituyan en socios del Estado en la conservación del medio ambiente. Además, propiciará una mayor inversión de infraestructura pública en áreas como la salud, seguridad y la educación.
No es cierto que titulación sea sinónimo de destrucción. Por el contrario, los titulantes quedarán afectados por una serie de leyes dirigidas a proteger el suelo, el bosque y el agua, especialmente los humedales. Además, como titulares propietarios podrán recibir incentivos ambientales y constituirse en socios del Estado en la conservación del medio ambiente y en el resguardo de nuestra frontera. Hoy día, como poseedores en precario, es muy probable que algunos deban talar para llevar el alimento a su familia y no existe seguridad con la ubicación de los mojones que delimitan nuestra frontera".
Manifiestan, además, que durante la tramitación del proyecto, las disposiciones contenidas en ellas siempre estuvieron dirigidas a que los actuales ocupantes de la zona fronteriza sur pudieran obtener un título de propiedad. Sin embargo, el último día de la tramitación de mociones de fondo, vía artículo 137, del Reglamento de la Asamblea Legislativa, se introdujeron modificaciones al artículo 3, para permitir la transmisión de la ocupación; al artículo 11, con el fin de que el contrato de arrendamiento con el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) no fuera necesario y pudieran titular quienes demostrasen la ocupación de ellos o de sus transmitentes por medio de tres testigos; y, por último, se eliminó el artículo 15, que establecía la prohibición de ceder la ocupación. Consideran los diputados y diputadas consultantes, que con esas modificaciones se desnaturaliza la intención de los y las legisladoras, no solo la de los proponentes del proyecto, sino la que se mantuvo durante casi todo el trámite del proyecto, para ahora permitir la titulación de predios en la zona fronteriza sur por parte de cualquier persona, haya sido ocupante o haya adquirido por cesión la ocupación del inmueble.
De conformidad con el artículo 1, del proyecto consultado, por medio de esta iniciativa se pretende establecer los requisitos y procedimientos para la titulación de los terrenos comprendidos dentro de la zona fronteriza sur del país, que se desafectan con base en las disposiciones de ese proyecto, a favor de los ocupantes actuales de eso terrenos. No obstante, los artículos 3, 11, 22 y 25, contradicen, en opinión de los consultantes, ese objetivo. Las normas en cuestión disponen:
“ARTÍCULO 3.- Condiciones para la titulación Únicamente podrán ser titulantes al amparo de esta ley personas físicas, costarricenses, que a la entrada en vigencia de esta ley acrediten una ocupación continua, pública y pacífica por diez años o más en algún predio localizado dentro de la franja territorial definida por el artículo 7, inciso f), de la Ley N.° 2825, Ley de Tierras y Colonización, de 14 de octubre de 1961, y sus reformas, y que no esté sujeto a limitaciones o afectaciones en virtud de leyes especiales.
Los particulares no podrán titular los terrenos que el plan regulador determine reservados para la ubicación de servicios y facilidades públicas, de conformidad con el artículo 2 de esta ley.
ARTÍCULO 10.- Justificación de la ocupación La ocupación se acreditará mediante copia certificada del contrato de arriendo con el Instituto de Desarrollo Rural (Inder), recibos o constancias de servicios municipales, electricidad, agua, teléfono y salud, emitidos por las instituciones respectivas.
En caso de no contar con el contrato de arriendo, podrá hacerlo mediante la declaración de tres testigos, vecinos del cantón donde se halle situado el inmueble, a los cuales se les interrogará desde cuándo conocen la finca, si les consta que ha estado ocupada durante un período continuo no menor a diez años por el solicitante, o por sus transmitentes; de igual manera, deberán declarar si esa ocupación ha sido en forma pacífica, pública y en que actos ha consistido. Asimismo, el juez interrogará a los testigos, de oficio o a solicitud de parte, sobre cualquier otro dato que se considere de interés para probar la ocupación. Todo lo anterior se hará sin necesidad de previo interrogatorio formulado por el interesado.
En todos los casos, las afirmaciones del titulante y los testigos tendrán carácter de declaración jurada, por lo que cualquier falsedad le hará incurrir en las penas de perjurio, si no incurriera en delito de mayor gravedad, a juicio de la autoridad penal.
ARTÍCULO 20.- Terrenos pendientes de titulación Los terrenos que se encuentren dentro de la zona fronteriza que son propiedad del Instituto de Desarrollo Rural (Inder) y que estén pendientes de titulación podrán ser titulados, según lo dispuesto en la Ley N.° 2825, Ley de Tierras y Colonización, de 14 de octubre de 1961, y sus reformas, así como su reglamento para el régimen de adjudicación de tierras.
ARTÍCULO 23.- Aplicación supletoria de la Ley de Informaciones Posesorias En todo lo que sea aplicable y no se le oponga se aplicará supletoriamente lo establecido por la Ley N.° 139, Ley de Informaciones Posesorias, de 14 de julio de 1941, y sus reformas”.
Se aclara, que si bien los consultantes, hacen referencia a los artículos 1, 3, 11, 22 y 25, la numeración en la redacción final del proyecto, tal y como fue aprobado en primer debate, corresponde a los artículos 1, 3, 10, 20 y 23, sin que ello represente inconveniente alguno, como se dijo anteriormente, ya que, de la lectura de la consulta, queda claro, por su contenido, de cuáles normas se trata. De la relación de los artículos 3 y 10, los consultantes concluyen que, tal y como quedó redactado y fue aprobado finalmente en primer debate el proyecto, ya no es necesario que quien pretenda titular sea la persona que ha ocupado el inmueble durante, al menos, diez años. Además, vía artículo 137, del Reglamento de la Asamblea Legislativa, se aprobó la eliminación del artículo 15, del Proyecto de Ley, que disponía que la ocupación no se podía ceder; asimismo, se modificó el artículo 16, para permitir la cesión de derechos litigiosos, lo cual abre la posibilidad de que quien titule el inmueble ni siquiera sea el ocupante real.
Además, el artículo 20 -antes 22-, dispone que los terrenos ubicados dentro de la zona fronteriza sur, que pertenezcan al INDER, serán titulados de conformidad con el procedimiento establecido en la Ley de Tierras y Colonización, N° 2825, sus reformas y su reglamento, pero esa ley no establece ningún procedimiento para titulación, sino la adjudicación. Indican, que la Procuraduría General de la República, en Dictamen C-146-2008, expresó lo siguiente:
“1) Tras las inconstitucionalidades declaradas por la SALA CONSTITUCIONAL (sentencias 2988-99. 8560-2001. 2007-02063 y 8457- 07) del articulo 8 de la Ley 75599, la Ley 7599 en su totalidad, el Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales y Decretos ejecutivos conexos que traspasaron al IDA áreas de las reservas nacionales con fines de titulación, no hay texto legal que habilite a ese Instituto a otorgar títulos supletorios de propiedad inmueble mediante titulaciones (en el sentido preciso que se da a este término: puntos III.1 y III.2) o informaciones posesorias administrativas, las cuales no le están permitidas.
Además, en relación con ese mismo artículo, según el texto aprobado en primer debate, al consultársele nuevamente a la Procuraduría General de la República sobre el Proyecto de Ley, ésta indicó que debía sustituirse el término “titularse” por “adjudicarse”, a fin de ser congruentes con las funciones propias del INDER y aclarar que la propiedad de ese Instituto es la que provenga de un título legítimamente inscrito. Agregan que, la Contraloría General de la República, al referirse al actual artículo 20, del Proyecto de Ley, afirmó que lo que se pretende con el proyecto es consolidar las titulaciones que, sin fundamento jurídico, ha realizado el INDER en la franja fronteriza. Finalmente, el artículo 23, del proyecto -anteriormente 25-, prevé la aplicación supletoria de la Ley de Informaciones Posesorias, N° 139, del 14 de julio de 1941 y sus reformas, en todo lo que sea aplicable y no se oponga.
Argumentan, los consultantes, que los artículos 1 y 3, disponen que puedan titular las personas que, a la entrada en vigencia de la ley, hayan ocupado por un plazo no menor de diez años un predio dentro de la zona fronteriza con Panamá. El artículo 10, establece que para acreditar dicha ocupación, el particular debe aportar el contrato el contrato de arrendamiento con el INDER, pero, acto seguido, el mismo artículo establece que no es necesario contar con dicho contrato de arrendamiento, ya que basta con aportar tres testigos que declaren sobre su ocupación; y, en el caso de que no cuente con el plazo de ocupación de al menos 10 años, basta con que los testigos declaren sobre la ocupación decenal de los transmitentes. Sin embargo, en criterio de los consultantes, si los terrenos comprendidos en la zona fronteriza sur pertenecían al INDER, el procedimiento a seguir para titular será el establecido en la Ley de Tierras y Colonización, N° 2825, ley que no permite la titulación, sino solo la adjudicación.
Por otra parte, el proyecto en cuestión dispone que para titular también se pueda aplicar lo dispuesto en la Ley de Informaciones Posesorias. Consideran, que esta serie de disposiciones generan incerteza jurídica en cuanto al procedimiento y los requisitos a cumplir para titular un bien en la zona fronteriza sur, lo que es contrario a los principios de legalidad y seguridad jurídica, así como al de razonabilidad y proporcionalidad, de conformidad con los cuales los actos de la administración pública se rigen por el principio de legalidad a fin de garantizar la seguridad jurídica. Pero, en el caso del proyecto, los particulares que se propongan inscribir un terreno a su nombre, sean ocupantes o no, no tendrán certeza de cuál será el procedimiento al que deberán acudir. En cuanto al principio de razonabilidad constitucional, estiman que la normativa expuesta del proyecto de ley es contraria a ese principio, ya que no solo se requiere partir de un fin licito que sea constitucionalmente aceptado, sino también que el medio escogido para la realización de ese fin sea adecuado a este, lo que implica que los medios utilizados; es decir, los requisitos y procedimientos establecidos en la iniciativa de ley, sean idóneos y no generen discriminaciones.
Ese principio constitucional de razonabilidad, debe ser observado también por la Asamblea Legislativa al dictar las leyes. También, estiman que los artículos 3, 10, 20 y 23, violan groseramente el artículo 33, constitucional, ya que por medio de esta iniciativa, se estaría permitiendo titular territorios que han formado parte de la zona fronteriza sur, a personas que por medio de concesión o contrato de arrendamiento han ocupado dicho inmueble por una lapso no menor a diez años, pero también a personas que, de manera ilegal, han usufructuado dichos predios durante al menos ese mismo plazo y, peor aún, sin siquiera haber sido ocupantes de esos terrenos, puesto que se permite titular a quienes adquieren por cesión los derechos de ocupación. Mencionan, que esta irrazonabilidad, fue analizada por la Procuraduría General de la República en la opinión jurídica OJ-139-2001, cuando se le consultó en relación con el expediente legislativo N° 14134 denominado “Ley pro titulación de la zona fronteriza”.
Por su parte, los diputados y diputadas que suscriben la consulta que se tramitó en expediente número 14-015967-0007-CO, la cual fue acumulada a este por resolución de esta Sala N° 2014-016956 de las 14:30 horas del 15 de octubre de 2014, también alegaron violación al artículo 50, de la Constitución Política. Manifiestan, que según el párrafo primero, del artículo 1, procederá la desafectación sobre las tierras “que se encuentren afectas a un régimen de protección especial conforme a la legislación vigente sobre áreas protegidas, los bosques y terrenos forestales, patrimonio natural del Estado, territorios indígenas, y aquellos que se determinen por parte de los planes reguladores como espacios necesarios para la ubicación de instalaciones aduaneras, control migratorio, servicios públicos, seguridad pública, control fitosanitario, y cualquier otra disposición especial que imponga una afectación de dominio público”.
Consideran que se pretende desafectar las zonas fronterizas, sin tomar en consideración las áreas protegidas y las zonas indígenas, por lo que los fines del proyecto atentan contra los alcances del artículo 50, constitucional, el cual tutela el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Aseguran, que el párrafo final, de ese mismo artículo 1, establece que: “los terrenos no desafectados permanecerán bajo la administración de la Municipalidad respectiva, a excepción de aquellos cuya administración este asignada por ley a otra entidad”, con lo cual, la administración de los terrenos que no sean desafectados se concede a las municipalidades. Sin embargo, a pesar de que se mantienen como bienes de dominio público, habría incerteza sobre el régimen aplicable, de manera particular, si los gobiernos locales pueden otorgarlos para aprovechamiento privado a partir de alguna figura del derecho administrativo como la concesión.
Además, el riesgo de que se produzca una pérdida de todos los terrenos aptos para el asentamiento humano es considerable, por cuanto la ley que se aplicará es la Ley de Informaciones Posesorias, la cual tiene como fin la extensión agraria y no la solución social de vivienda. Tampoco queda clara la situación de las personas que no tienen el tiempo de ocupación completo a la fecha de entrada en vigencia de la ley o de quienes ingresen de forma posterior a ella, en tanto no se explicita si deben ser desalojados o si pueden acceder a los terrenos por vía de autorización administrativa (concesión, permiso de uso, etc.) que otorgue la municipalidad respectiva. De conformidad con los artículos 1 y 3, del proyecto, la ocupación válida sería la decenal previa a la entrada en vigencia de la ley, por lo que, quien no cumpla con ese requisito, no podría sumar más años, posteriormente, para efectos de titulación.
También, les resulta motivo de duda, el que se concedan derecho a ocupantes de bienes demaniales, sobre los cuales el Estado ejercía un dominio absoluto e indiscutido. Les parece que los ocupantes a título precario obtienen el beneficio de la titulación por violar el régimen especial de protección que existía y existe sobre estos terrenos, mientras que el Estado se condena a perder bienes que han pertenecido al demanio público, lo que vulnera el principio de igualdad constitucional, en perjuicio de los ciudadanos que han respetado el status legal existente, ya que estos se encontrarían en una posición de clara desventaja, precisamente, por no haber violado las disposiciones legales vigentes. A su juicio, la regulación que contiene el proyecto legislativo consultado, carece de un sentido lógico, puesto que promueve acciones que han sido consideradas, por la normativa y la jurisprudencia nacionales, como conductas ilegítimas, por lo que el contenido de la normativa consultada se presenta como un acto de legislación bizarra.
Les parece grave el hecho de que una sola persona pueda inscribir hasta tres títulos de propiedad en la zona desafectada, hasta por veinticinco hectáreas, según el párrafo final, del artículo 5, lo que demuestra que, evidentemente, no se trata de titular vivienda, mientras que un ciudadano que no invadió terrenos resguardados, no puede pretender la adjudicación de ninguno de esos terrenos desafectados. El área de posible registro debería partir de un parámetro objetivo, técnico y razonable para lo cual sería necesario contar de previo con estudios de tenencia u ocupación veraces. Consideran, que la norma no se ajusta a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad. En cuanto a la ocupación en precario, aducen que para que la ocupación permita la prescripción adquisitiva se requiere, en tesis de principio, la buena fe, que implica la convicción de que lo que se está haciendo es legalmente posible, por lo que existe duda sobre cómo han de contabilizarse los años de ocupación para la prescripción de diez años a favor de ocupantes que lo han sido en clara violación de lo establecido por la ley vigente, toda vez que el supuesto de hecho que el derecho exige para otorgar la prescripción positiva o usucapión a favor de los ocupantes, necesariamente, debe enmarcarse dentro de la buena fe.
Aquellos tenedores de tierra que hagan posesión de los inmuebles, a sabiendas que aquellas fincas son del demanio público, incumplen con los supuestos de hecho y de derecho necesarios para declarar su posesión. De hecho, las personas que habitan bienes de dominio público son ocupantes en precario y no deben considerarse como poseedores, por lo que parece que es una disposición que está violentando el contenido esencial del artículo 33, constitucional, de modo que esas personas no podrían beneficiarse de la Ley de Informaciones Posesorias, ya que esta requiere la posesión, no la ocupación, como requisito para la adquisición. Además, consideran necesario que a partir de la desafectación se establezca un régimen transitorio para contabilizar el plazo de la usucapión o puede reconocerse una situación de hecho, generado en la violación del derecho. En su criterio, las normas que contiene un proyecto de ley de esta naturaleza deben mantener un equilibrio sustantivo entre lo que implica la solución de los problemas de las personas que habitan en la zona fronteriza y la atención de los derechos de la colectividad, entre los que se incluyen otros habitantes de la zona, así como otros derechos colectivos como los ambientales, indígenas, salud y prestación de servicios públicos.
Estiman, que el proyecto vulnera los principios de razonabilidad, proporcionalidad y seguridad jurídica, al sujetar la desafectación del dominio público a la realización, por parte de las municipalidades respectivas, de un levantamiento de los terrenos que se encuentren ocupados antes de la entrada en vigencia de la ley (artículo 2 del proyecto) que se haría de forma posterior a dicha entrada en vigencia. Al no existir tal diagnóstico de previo a la aprobación legislativa, es cuestionable la idoneidad de la propuesta, pues no existe la indispensable seguridad jurídica sobre cuáles terrenos y qué extensiones se están desafectando del dominio público. Lo anterior, constituye una violación al artículo 11, constitucional. Aunado a ello, alegan que el inciso f), del artículo 8, relativo a la certificación del Ministerio de Ambiente y Energía, puede llevar a confusión. En la Opinión Jurídica OJ-027-2010, la Procuraduría General de la República sugirió una redacción acorde con los valiosos ecosistemas nacionales que se pretenden salvaguardar en la que se indique que el inmueble a titular no se encuentra dentro de ninguna área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, y que no comprenda, total o parcialmente, bosques o terrenos forestales.
De acuerdo con la legislación, ambos conceptos (“áreas silvestres protegidas” y “bosques o terrenos forestales de las reservas nacionales”) integran el patrimonio natural del Estado. Indican, que los términos de la certificación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, prevista en el inciso h), del mismo numeral 8, han de ampliarse respecto a si el terreno incluye nacientes que abastezcan de agua potable a alguna población o convenga reservarlas para tal fin, o en terrenos contiguos a ellas o cualquier curso de agua conforme al artículo 7, inciso c), de la Ley Nº 2825. Lo anterior, por cuanto podría suceder que una naciente sea necesaria para abastecer de agua a alguna población, pero que esté ubicada en un predio vecino y que el radio de los doscientos o trescientos metros contiguos a ella, según la inclinación del terreno, quede comprendido, así sea parcialmente, dentro del fundo a titular, lo que haría indispensable la corrección del plano para excluir esa área demanial, tal y como lo indicó la Procuraduría General de la República en la opinión consultiva OJ-026-2012.
Falta de previsión que, su juicio, violaría el párrafo segundo, del artículo 50, de la Constitución Política. Estiman los consultantes, que se debe considerar la conveniencia de que se mantenga como bien de dominio público la zona de doscientos metros contiguos a la línea limítrofe, ya que desafectarla en todos aquellos casos de ocupación podría implicar una renuncia del Estado a su presencia estratégica en dicha zona o la costosa medida de, eventualmente, tener que expropiar por tierras que, por razones de necesidad o emergencia, requiera para hacer obras de conveniencia o interés público, tales como el control migratorio, aduanero, policial, ambiental, sanitario y defensa del territorio nacional, entre otros. Entre la defensa nacional habría que incluir los conflictos fronterizos con los países limítrofes, la lucha contra el crimen organizado, el tráfico de drogas, el contrabando y demás conductas criminales conexas.
Les parece contrario al más adecuado reparto de la riqueza, establecido en el artículo 50, de la Constitución Política, el desprenderse gratuitamente de patrimonio público para que las cargas pesen sobre todos cuando sea necesario someter a uso público terrenos que se entregan a particulares sin ninguna compensación. Aducen que los problemas que pueden plantear las ciudades fronterizas se pueden resolver bajo un esquema similar al que se aplicó a las ciudades costeras. Con respecto a todas estas alegaciones, la Sala considera que carece de sentido referirse a ellas, dada las anteriores consideraciones. En efecto, según lo dicho supra, el proyecto de ley en cuestión adolece de un vicio esencial en su tramitación, toda vez que no se contó con el estudio técnico previo, para determinar, en concreto, qué terrenos involucra la desafectación que de la franja fronteriza sur se pretende con aquel y, con lo cual se pone en peligro el Patrimonio Natural del Estado, lo cual es contrario a lo dispuesto en el artículo 50, de la Constitución Política, y a los principios precautorio y de no regresividad en materia de protección ambiental, así como también a los de objetivación, razonabilidad y proporcionalidad constitucionales.
Pero, además, la desafectación de la zona fronteriza sur -dispuesta en el artículo 1 del proyecto- es, por sí misma, inconstitucional por ser contraria a los Principios Constitucionales de Seguridad y Soberanía. Estas inconstitucionalidades afectan a todo el proyecto de ley consultado, ya que el vicio en el procedimiento legislativo apuntado es esencial –punto en el cual esta sentencia resulta vinculante para la Asamblea Legislativa al tenor de lo dispuesto en el párrafo 2° del artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional- y, además, porque la desafectación en cuestión es, en sí misma considerada, inconstitucional, de manera que el resto de la normativa del proyecto carece de sentido, pues se base en la posibilidad de esa desafectación, la cual, según lo dicho, es contraria a los Principios Constitucionales de Seguridad y Soberanía. De allí que esta Sala omita pronunciarse sobre el resto de los alegatos planteados por los consultantes en una y otra consulta, por resultar innecesario. No obstante, en relación con el artículo 1 del proyecto de ley, resulta importante hacer algunas consideraciones adicionales.
Cabe recalcar, que los bienes demaniales son inalienables e imprescriptibles y que la ocupación de ellos no puede generar derecho alguno a favor de quien lo ocupa, sin importar el tiempo durante el cual se ha prolongado tal ocupación. Al respecto, la Sala Constitucional ha dicho (sentencia número 02988-99 de las 11:57 del 23 de abril de 1999):
“Nuestra legislación crea un sistema en que la afectación se torna en el elemento primordial para la inclusión de un bien al dominio público, por lo tanto será de dominio público todo bien destinado por ley, o por un acto administrativo cuando ésta lo autorice. Cuando un bien es integrado al régimen de dominio público, adquiere una serie de características esenciales como la inalienabilidad, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad. De estas condiciones es que estos bienes no son expropiables, por cuanto ésta implicaría la enajenación y son inalienables. Asimismo, la usucapión tampoco es un medio para adquirirlos, las cosas inalienables por estar fuera del comercio de los hombres, no son sujetos de posesión por particulares, y por tanto, son imprescriptibles en tanto conserven tal carácter o el destino de utilidad pública a que están afectadas. "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad público.
Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia estos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad." (Sala Constitucional, sentencia No. 2306-91 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del 6 de noviembre de 1991)”.
La demanialidad de las zonas limítrofes, ha obedecido históricamente a razones fundamentales de la soberanía del Estado costarricense, dada la importancia de reservarlas como zonas estratégicas para la seguridad de la Nación, así como de amortiguamiento de reservas indígenas y de áreas protegidas localizadas dentro de ellas. De conformidad con el artículo 7º, inciso f), de la Ley de Tierras y Colonización las franjas fronterizas, en un ancho de dos kilómetros, se encuentran protegidas bajo un régimen de dominio público en el que nadie puede alegar válidamente derecho de posesión alguno sobre ellas útil para adquirir terrenos en ellas por vía de titulación. Este régimen es tutelado desde el siglo anterior, primero en el Código Fiscal, N° 8, de 31 de octubre de 1885, artículo 510, reformado por Leyes N° 11 de 22 de octubre de 1926 y 149 de 16 de agosto de 1929, incisos 4 y 5, con una extensión de cinco kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con Panamá y ocho con Nicaragua; luego, por la Ley de Terrenos Baldíos, N° 13, de 10 de enero de 1939, artículo 10, que establecía dos kilómetros para ambas líneas fronterizas.
Debe tenerse en consideración, que la declaratoria de inalienabilidad de las franjas fronterizas no perjudica el acceso de particulares al recurso tierra, ya que el Instituto de Desarrollo Rural, como ente administrador, está facultado para otorgar concesiones en la franja limítrofe del sur, a la que se refiere el proyecto de ley consultado, como ente rector de la política agraria nacional. De cualquier manera, el Proyecto de Ley parte de una falsa premisa, y es la de conferirle a particulares una posesión legítima sobre la franja limítrofe estatal que nunca han tenido. El artículo 23, del consultado Proyecto de Ley, establece que la Ley de Informaciones Posesorias, N° 139, de 14 de julio de 1941 y sus reformas, es de aplicación supletoria. Sin embargo, esa ley exige como principal requisito para acceder a la titulación, que la persona haya poseído el inmueble en las condiciones que señala el artículo 856, del Código Civil, es decir, con más de diez años de posesión quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueño.
Pero este tipo de posesión, jamás pudo darse sobre las franjas fronterizas, ya que, al tratarse de bienes de dominio público, este género de posesión les estaba vedado a los particulares. Así, por ejemplo, el artículo 14, de la Ley Forestal, N° 7575, de 13 de febrero de 1996, establece:
"Los terrenos forestales y bosque que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley".
Por su parte, el artículo 7, de la Ley de Tierras y Colonización, N° 2825, de 14 de octubre de 1961, dispone:
"Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de Agricultura o del Instituto de Desarrollo Agrario, atendiendo razones de conveniencia nacional, no determine los terrenos que deban mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el dominio privado, con título legítimo, los siguientes:
(...)
Con base en esta normativa, sólo sería válido considerar, como posibles de titulación, aquellos terrenos que, aunque incluidos dentro de una demarcatoria de bienes de dominio público, ya eran objeto de posesión particular, en los términos del artículo 856, del Código Civil, con diez años de anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del área demanial en concreto, lo que en el caso de nuestras zonas fronterizas, resulta bastante difícil por la antigüedad de la declaratoria de demanialidad de esas franjas. Este principio fue recogido en el artículo 7, párrafo primero, de la Ley de Informaciones Posesoria, que a la letra estatuye:
"Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de una área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá demostrar ser el titular de los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por lo menos con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre".
También, esta Sala Constitucional, ha avalado este principio para cómputo del período de posesión dentro de áreas demaniales, en los siguientes términos:
"... porque dada la naturaleza del bien que se pretende titular (cosa pública), el plazo de posesión apta para la usucapión debe transcurrir antes de que se produzca la afectación del bien al dominio público. Es decir la declaratoria de área silvestre protegida evita que cuente la posesión posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con las condiciones que establece la ley. Lo anterior es únicamente el resultado natural de aplicar los conceptos sobre el objeto de la posesión y su condición de ejercicio en calidad de titular, necesarios para la posesión ad usucapionem. Recuérdese que los bienes afectados al dominio público, tengan las especificaciones que tengan, no son susceptibles de adquisición por usucapión, si antes de producirse la afectación no se dieron las condiciones necesarias para la adquisición del derecho". (Voto N° 4587-97 de 15:45 horas del 5 de agosto de 1997).
Es inaceptable, que por vía de ley, se establezca una ficción jurídica por la que una mera detentación ilegal de un bien público, se convierta en una posesión apta para usucapir positivamente en áreas demaniales del Estado. La jurisprudencia de este Tribunal Constitucional es clara en ese sentido:
"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes demaniales, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están fuera del comercio de los hombres. (...) Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad...". (Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).
La propuesta legal venida en consulta, implicaría una entrega gratuita a los usurpadores del dominio público, ya que los permisionarios o concesionarios en áreas silvestres y los "arrendatarios" del Instituto de Desarrollo Rural (INDER), por la calidad de su título, nunca pudieron haber poseído como dueños, que es lo que exige la Ley de Informaciones Posesorias. No parece lógico, que quienes nunca quisieron someterse al régimen legal, es decir, los no arrendatarios ni permisionarios, sean quienes ahora puedan beneficiarse con la inscripción de terrenos que ocuparon en forma ilegítima, mientras que aquellos que durante años se acogieron a las figuras que el ordenamiento jurídico dispuso para ocuparlos debidamente, se vean excluidos. No es este el medio constitucionalmente viable para dar una salida legal a la situación irregular de campesinos ocupantes de áreas demaniales del Estado, de modo que deberá, el legislador, implementar otras figuras jurídicas que no resulten contrarias al Derecho de la Constitución.
Es un contrasentido permitir la titulación de inmuebles a quienes nunca han tenido la posibilidad de ejercer actos posesorios a título de dueño sobre inmuebles de carácter demanial, como lo son nuestras franjas fronterizas. Es más, el Proyecto de Ley es jurídicamente inviable, ya que el objetivo buscado no sería alcanzable sino hasta diez años después de haberse desafectado los sectores fronterizos, que sería cuando las personas habrían poseído efectivamente en los términos de nuestro Código Civil y la Ley de Informaciones Posesorias (ver en este mismo sentido la Opinión Jurídica N° 139-J del 27/09/2001 de la Procuraduría General de la República).
Por último, y siempre en relación con el artículo 1, del proyecto de ley en consulta, procede hacer también algunas consideraciones en torno a la afectación de zonas indígenas. Es conocido que nuestra franja fronteriza sur alberga parte de varias reservas indígenas. Dicha zona limítrofe coincide, en parte, con la demarcatoria establecida para las reservas indígenas Bribrí de Talamanca, creada por Decreto Ejecutivo Nº 5904 de 11 de marzo de 1976, reconocida por la Ley Indígena, N° 6172, de 29 de noviembre de 1977, y cuyos límites actuales están definidos en el Decreto Nº 13572-G del 30 de abril de 1982; Guaymí de Conteburica, declarada por Ley Indígena N° 6172; Guaymí Altos de San Antonio, regulada por Decreto N° 29451; y Abrojo Monrezuma, Decreto N° 8514-G, y cuya delimitación actual está definida por el Decreto N° 12115-G de 9 de diciembre de 1980. Además, nuestro país ha suscrito diversos tratados internacionales para protección de las poblaciones indígenas, de entre los cuales, dada su importancia, destaca el Convenio N° 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
En este Convenio, hay abundantes normas que persiguen tutelar los territorios sobre los cuales se asientan poblaciones indígenas, con el fin de resguardar su propia existencia, identidad y tradiciones de amenazas ajenas a su cultura (artículos 4, 7, 13, 14, 17 y 18, entre otros). Por ello, si una ley permitiera la titulación de tierras a privados dentro de la actual demarcatoria de reservas indígenas, y con ello una disminución en su territorio, se estaría ante un incumplimiento grave de los compromisos internacionales que ha asumido nuestro país en esta materia y, por ende, ante una inconstitucionalidad de la normativa por violación al artículo 7, párrafo primero, de la Constitución Política. Asimismo, debido al contenido de las normas del Convenio de cita, si se tramita este Proyecto de Ley sin la participación del sector indígena y sin que existan estudios técnicos que justifiquen la desafectación del régimen de dominio comunitario que caracteriza a esta propiedad, para permitir uno de propiedad privada común, la ley resultante sería inconstitucional.
En este caso, dado que la desafectación de la franja fronteriza que se pretende se hace en forma genérica y sin contar con un estudio previo que justifique la medida y que determine cuáles terrenos, en concreto, se van a ver afectados -y si, con esto, se afectan o no las poblaciones indígenas del lugar- el proyecto de ley resulta inconstitucional por violación a los principios de razonabilidad y proporcionalidad constitucionales, según ya se ha establecido en esta resolución.
Con base en las consideraciones anteriores, la Sala Constitucional evacua las consultas legislativas acumuladas, en el sentido de que el Proyecto de Ley denominado: "Desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá", expediente legislativo número 16657, es inconstitucional por violación al artículo 50, de la Constitución Política, y a los principios precautorio y de no regresividad en materia de protección ambiental, así como a los de objetivación, razonabilidad y proporcionalidad constitucionales, toda vez que no se sustenta en estudios técnicos, vicio que es de carácter esencial del procedimiento legislativo. En cuanto a vicios de fondo, el artículo 1 del Proyecto de Ley es inconstitucional por ser contrario a los Principios Constitucionales de Seguridad y Soberanía. En relación con los demás aspectos consultados, la Sala omite pronunciamiento por innecesario.
Por tanto:
Se evacuan las consultas acumuladas, en el sentido de que el Proyecto de Ley denominado: "Desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá", expediente legislativo número 16657, es inconstitucional por violación al artículo 50, de la Constitución Política, y a los principios precautorio y de no regresividad en materia de protección ambiental, así como a los de objetivación, razonabilidad y proporcionalidad constitucionales, toda vez que no se sustenta en estudios técnicos, vicio que es de carácter esencial del procedimiento legislativo. En cuanto a vicios de fondo, el artículo 1 del Proyecto de Ley es inconstitucional por ser contrario a los Principios Constitucionales de Seguridad y Soberanía. En relación con los demás aspectos consultados, la Sala omite pronunciamiento por innecesario. En cuanto al vicio de forma, los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Rueda Leal dan razones adicionales.
Los Magistrados Armijo Sancho, Jinesta Lobo y Rueda Leal ponen notas separadas. Notifíquese esta resolución al Directorio de la Asamblea Legislativa y a los diputados consultantes. Comuníquese Nota del Magistrado Rueda Leal Vista las razones expuestas en la sentencia de la mayoria, estimo innecesaria la nota que en su momento consideré oportuna durante la discusión. En consecuencia, renuncio a la nota en cuestió Voto No. 18836-2014.
NOTA SEPARADA DEL MAGISTRADO JINESTA LOBO Los consultantes insisten en citar el artículo 121, inciso 14), de la Constitución, que regula el dominio público constitucional conformado por aquellos “bienes propios de la Nación” contemplados en ese numeral, esto es, las fuerzas que se pueden obtener de las aguas del dominio público, los yacimientos de carbón, las fuentes y depósitos de petróleo y de cualquier sustancia hidrocarburada, los depósitos de minerales radioactivos, los servicios inalámbricos, los ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales en servicio. Esta norma constitucional no hace referencia a la franja o línea fronteriza, por lo que la misma no forma parte del dominio público constitucional. Fue la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961 y sus reformas, la que en el artículo 7°, inciso f), declaró, por razones de conveniencia nacional, como terrenos de dominio del Estado y por consiguiente “inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión”, salvo que estuvieren tituladas legítimamente a favor de particulares, “una zona de 2.000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y Panamá”.
Ahora bien, la condición de bien demanial de esa franja fronteriza hace que comparta las características del mismo, esto es, que sea inalienable, imprescriptible e inembargable. Respecto de la faja fronteriza, por su especial ubicación o emplazamiento, el mantenimiento de su condición de bien público, sí está asociado, necesariamente, a valores y principios constitucionales, tales como la seguridad, la defensa nacional, la integridad e indemnidad del territorio nacional y la soberanía territorial del Estado costarricense, razones por las cuales estimo que lo consultado si reviste un carácter constitucional, pero no por la cita del ordinal 121, inciso 14), de la Constitución. En definitiva, la cuestión de constitucionalidad en la presente opinión consultiva reside en la concurrencia de tales valores y principios constitucionales y no en la referencia que hacen los consultantes al artículo 121, inciso 14), de la Constitución que no resulta de aplicación.
Nota del Magistrado Armijo Sancho:
Vistas las razones expuestas en la sentencia de la mayoría, en consecuencia renuncio a la nota separada.
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