Agricultural burning and lack of constitutional argumentationQuemas agrícolas y ausencia de argumentación constitucional

Sala Constitucional Ruling No. 00152 - 2015 Date of Ruling: January 9, 2015 at 09:05 Case File: 13-002919-0007-CO Type of Matter: Amparo appeal Analyzed by: SALA CONSTITUCIONAL Ruling with Dissenting Vote *130029190007CO* Case File: 13-002919-0007-CO Rul. No. 2015000152 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine hours and five minutes on January nine, two thousand fifteen.

Amparo appeal filed by ANTONIO MONTERO CÉSPEDES, bearer of identity card 0501630655, against the MINISTRY OF ENVIRONMENT AND ENERGY, THE MINISTRY OF AGRICULTURE AND LIVESTOCK AND THE MINISTRY OF HEALTH.

Having reviewed the proceedings; Drafted by Judge Picado Brenes; and,

CONSIDERING:

I.- PURPOSE OF THE APPEAL.- The appellant appeals against the provisions of Executive Decree No. 35368 MAG-S-MINAET of May 6, 2009, Regulations for Agricultural Burning, considering it contrary to the right to health and to a healthy and ecologically balanced environment. He accuses that the sugar mills surrounding Filadelfia, Guanacaste, burn cane causing contamination by soot that affects the streets, houses and all types of public and private buildings, as well as the Tempisque and Las Palmas rivers, which contaminates their waters. Furthermore, cane burning causes a penetrating odor that bothers eyesight and breathing.

II.- ON THE MERITS. This Constitutional Chamber, through vote No. 2015000152 at nine hours five minutes on January nine, two thousand fifteen, dismissed the unconstitutionality action that was heard in case file No. 13-005444-0007-CO, which was filed by prevention carried out through resolution No. 2013006293 at 09:05 hours on May 10, 2013, in this amparo. The foregoing, because the appellant questions the constitutionality of the Regulation for Controlled Agricultural Burning - Executive Decree No. 35368-MAG-S-MINAET of May 6, 2009 -, considering it contrary to Articles 21 and 50 of the Political Constitution and the principle of Supremacy of International Agreements in environmental matters. In said unconstitutionality action, in what is relevant, this Court provided:

“(…) III.- Purpose of the action. The applicant questions the constitutionality of the Regulation for Controlled Agricultural Burning (Executive Decree No. 35368-MAG-S-MINAET of May 6, 2009), considering it contrary to Articles 21 and 50 of the Political Constitution and the principle of Supremacy of International Agreements in environmental matters; however, he does not establish a clear argument as to how the regulation breaches them. The main objection raised by Mr. Montero Céspedes is that Executive Decree No. 35368 does not provide for the mandatory nature of an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) to demonstrate the negative impacts produced by the burning of standing sugarcane on the environment and health. This -in his opinion-, to the detriment of the provisions of Articles 1 of the Soil Use, Management and Conservation Law; 53, subsection b), 59 and 62 of the Organic Environmental Law; 1, 2 and 297 of the General Health Law, No. 5395 of October 23, 1973. Additionally, he speaks out against the period of ten calendar days for the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC) to issue a technical criterion, as provided in Article 12 of the questioned Decree, as he considers it insufficient; however, he does not establish what the technical reasons are for the public authority to require a period longer than that established in the regulation. On the other hand, he opposes the restriction on the Ministry of Health and the municipalities to suspend a burning that breaches the conditions and requirements specified in the permit if, jointly, the Ministry of Agriculture and Livestock does not intervene under the terms of Article 19 of the questioned Decree. Moreover, he questions the erroneous basis of the Decree in the Forestry Law (Ley Forestal), in Articles 1 and 24 of the Soil Use, Management and Conservation Law, and in Article 21 of the General Law of Public Roads, since -according to his criteria-, burns do not contribute to the justification of the expressed regulations because the latter are based on prohibitive principles and not purely regulatory ones. Finally, he questions the lack of technical studies to establish whether fossil biomass fuel burning boilers exceed or not the emission levels for boilers, under the terms set forth in the Boiler Regulation.

IV.- On the lack of concreteness of the unconstitutionality arguments. The Law of Constitutional Jurisdiction, in its Article 3, provides that “The Political Constitution shall be deemed infringed when this results from the comparison of the text of the questioned norm or act, its effects, or its interpretation or application by public authorities, with constitutional norms and principles.” Now, for this Court to find the infringement established and declare the unconstitutionality of the challenged norm or act, with the consequent annulment and expulsion from the legal system, the person promoting an unconstitutionality action has the burden of demonstrating how that provision infringes the constitutional norm or principle and, furthermore, must indicate why the claim should be sustained. This is called by this Chamber the burden of argumentation, that is, “a norm that facially appears contrary to the Constitution shifts the burden of argumentation to those who maintain that there is actually no conflict between that norm and the Political Constitution; the opposite happens if action is taken against a norm that upon first examination does not appear contrary to the Constitution, in which case it is the claimant who must advance with arguments that convince regarding the unconstitutionality” (see judgment number 0184-95 at 16:30 hours on January 10, 1995).

In a later judgment, this Chamber stated, regarding the lack of concreteness of unconstitutionality arguments in matters of unconstitutionality actions, the following:

“The unconstitutionality action is filed with the argument that the challenged Executive Decree is harmful, injures and infringes the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment, the right to health, and the international commitments made with the Kyoto Protocol. Despite the opportunity granted to the claimants, what the Attorney General's Office indicates is confirmed, that there is no concrete analysis of the provisions of the challenged Executive Decree that are considered unconstitutional, but that it merely establishes discrepancies in a generic and abstract manner against the entirety of the Regulation, even more so against all activity carried out by the Sugar Mills and Haciendas, as they maintain that they cause inconveniences in the quality of life and health of the surrounding inhabitants, without specifying which constitutional arguments should be taken into account against each of the provisions or groups of norms of the challenged Regulation. […] The first paragraph of Article 78 of the Law of Constitutional Jurisdiction establishes the obligation to authenticate the writs of filing of unconstitutionality actions, since it is deemed necessary that there be arguments put forward by a legal professional, which this Court does not rule out responds to a serious study of the technical and scientific background of a specific matter, given the diversity and universality of the norms of the legal system. Unlike guarantee processes, that is, habeas corpus and amparo appeals, which can be filed directly by any interested party before the constitutional jurisdiction in defense of their fundamental rights, generally against acts or omissions that injure them in their personal sphere (although not always, as in environmental cases), in processes for the defense of the Political Constitution (such as the unconstitutionality action), the legislator entrusted the authenticating attorney with a task whose requirement is even greater, if one wishes, more elaborate and exhaustive, which must be reflected in the filing brief by reason of their professional duty, to demonstrate to the Court the injury to the constitutional norm by a norm of lower rank, undermining the principle of constitutional supremacy contained in Article 10 of the Political Constitution. Precisely the material and formal elaboration of the Law, as well as other secondary provisions, involves an extremely costly process for the State, in which organized civil society has participated in many ways either for or against, and whose formation, approval, and promulgation procedures should not be analyzed lightly. In this sense, this Chamber must recognize that there is a reduced space for this Court to remedy the manifest absences of the legal professionals who authenticate writs in this constitutional jurisdiction, without exposing the impartiality and analysis owed to each unconstitutionality action.” (Judgment number 005285-2012 at 15:03 hours on April 25, 2012).

In this case, this Court considers that, despite the opportunity granted to the claimant, there is no concrete analysis of the provisions of the challenged Executive Decree that are considered unconstitutional, but rather it is limited to establishing discrepancies in a generic and abstract manner against the Regulation and the activity carried out by the sugar producers, the haciendas, and the farms of the country - especially those located in Cañas, Carrillo, and Liberia, all in the province of Guanacaste -, since he maintains that they cause problems in the quality of life, health of the inhabitants, and environmental damage. He considers that due to the activity they carry out, an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) should be required of them, since the only thing the challenged decree proposes - in its numeral 12 - is the possibility of issuing a technical criterion by the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC), and he considers that the period of ten calendar days established for such purposes is insufficient; however, he does not establish what the technical reasons are for the public authority to require a period longer than that established in the regulation. On the other hand, he opposes the restriction on the Ministry of Health and the municipalities to suspend a burning that breaches the conditions and requirements specified in the permit if, jointly, the Ministry of Agriculture and Livestock does not intervene under the terms of Article 19 of the questioned Decree. Furthermore, he speaks out against the fact that there are no technical studies to establish whether the boilers burning fossil biomass fuels exceed or not the emission levels for boilers, under the terms set forth in the Boiler Regulation. Notwithstanding the foregoing considerations, he makes them without there being concreteness in the constitutionality arguments that should be taken into account against each of the provisions or groups of norms of the challenged Regulation. Likewise, the active coadjuvants Gad Amit Kaufman and Carolina Rugeles Quijano also do not provide additional elements that allow establishing the legal reasons that support their position regarding the unconstitutionality of the cited decree, as they merely cite national and international doctrine, laws, International Treaties and Agreements signed by Costa Rica, and judgments issued by this Court that they consider the Regulation in question contradicts, without establishing an exhaustive analysis to demonstrate the injury to the constitutional norm by the Decree in question, which is of lower rank. Reason for which, as in the partially transcribed precedents, this Chamber considers that it is not possible to remedy the manifest absence of the legal professional who authenticated the present action, without exposing the impartiality and analysis that this unconstitutionality action must have, and, therefore, the present unconstitutionality action must be dismissed.

V.- On the alleged violation of the regulatory norms of Decree 35368-MAG-S-MINAET with the provisions of the Forestry Law (Ley Forestal), the Soil Use, Management and Conservation Law, and the General Law of Public Roads. The claimant questions the erroneous basis of the Decree in the Forestry Law (Ley Forestal), in Articles 1 and 24 of the Soil Use, Management and Conservation Law, and in Article 21 of the General Law of Public Roads, since -according to his criteria-, burns do not contribute to the justification of the expressed regulations because the latter are based on prohibitive principles and not purely regulatory ones. In this regard, it should be established, first, that neither regarding this aspect do the claimant or the active coadjuvants carry out an exhaustive analysis that would allow elucidating a conflict between the norm in question and the higher-ranking one, and, more importantly still, what is raised is the contradiction existing between Executive Decree 35368-MAG-S-MINAET and the cited laws, which, the Chamber has repeatedly stated, is a matter of legality that, according to the provisions of Article 49 of the Political Constitution, corresponds to the contentious-administrative jurisdiction and not the constitutional one. Regarding this topic, for example, judgments of this Court No. 2012-004792, at 14:30 hours on April 18, 2012, and 2011-008712, at 15:56 hours on June 29, 2011, in which it was provided as follows:

“On repeated occasions (such as, for example, in judgment number 2000-01149 at 15:39 hours on February 2, 2000), this Chamber has held that determining whether a regulatory norm violates or exceeds what is provided in a law is a matter of legality whose discussion does not correspond to this jurisdiction. Article 49 of the Fundamental Charter assigns the control of the legality of the administrative function of the State to the contentious-administrative jurisdiction, not the constitutional one. If this Chamber intended to supervise, through the unconstitutionality action, the different possible hypotheses of infringement of the principle of legality that may occur in administrative offices, in practice it would supplant -against the constitutional text- the courts of that matter.” Thus, if the claimant considers that the questioned provisions are illegal, he may, if he deems it appropriate, appeal to the aforementioned contentious-administrative jurisdiction to assert his rights.

VI.- On the challenge of a lower norm without questioning the higher norm that gives it basis. Additionally, to what is alleged by the appellant and the coadjuvants, the Attorney General's Office demonstrates a gap in the argumentation raised by the claimant in this action that is shared by this Court, which is that the claim to prohibit agricultural burning through the annulment of Decree No. 35368-MAG-S-MINAET is improper because said activity is permitted by Article 24 of the Soil Use, Management and Conservation Law (No. 7779 of April 30, 1998) and, that higher-ranking norm was not challenged by the claimants, nor by the coadjuvants, as unconstitutional. Regarding this topic, this Court ruled, in Judgment 2012-005285, at 15:03 hours on April 25, 2012, conclusively with respect to the accumulated unconstitutionality actions numbers 11-008116-0007-CO and 11-8441-0007-CO, in which Messrs. Antonio Montero Céspedes and Eduardo Fernández Azofeifa challenged the Decree in question, in the following terms:

“(…) But in addition to the above, what is alleged by the claimant has an important gap, which is precisely revealed by the Attorney General's Office, insofar as the Executive Decree is authorized by a law that has not been brought to the constitutionality trial, which is precisely the product of a constitutional exercise of the regulatory power contained in Article 140, subsection 3) of the Political Constitution. In this way, the very reason for the existence of the regulatory provision is absent, which means that the causal link that justifies its legality does not find a proposed analysis in the filing briefs. Pointing out that the Executive Decree is unconstitutional, without analyzing the provisions -including the higher-ranking one that has given it legal life-, without proposing arguments that analyze the constitutional validity of the higher norm, brings an obligation on this Court to substitute, with its own, the line of argumentation of the claimants, which is the same as limitedly elucidating the incompatibility of the Executive Decree with the Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, which requires re-examining what was previously held by the Chamber, in the case of the method for harvesting sugarcane, due to the advantages alleged to be offered for the agroindustry, but also as a measure of protection for field workers, who would otherwise be exposed to serious occupational hazards.” Considerations that are applicable to the case under study, since this Court finds no reasons to vary the criterion expressed in said judgments, nor grounds that would cause it to assess the situation raised differently.

VII.- Conclusion. By reason of the foregoing, the appropriate course is to dismiss the present unconstitutionality action.

VIII.- Separate note by Judge Castillo Víquez. I agree with my colleagues on the arguments they put forward to reject the action outright, since there is no obvious and manifest contradiction between the Law and the challenged Regulation. The Court's position, to the effect that when a regulatory norm violates or exceeds what is provided in a law it is a matter of legality, whose discussion does not correspond to this jurisdiction, is, in general terms, legally correct. There is no doubt that it is the ordinary Judge who is responsible for determining the scope of the interpretation and application of the Law and, consequently, it is he who is called upon to establish whether a regulatory norm violates or does not violate the legal norm. However, there is an important nuance in this matter, and that is that, from my point of view, when there is manifest evidence, which is obvious, that the regulatory norm exceeds, suppresses, or contradicts the text of the Law, there is no doubt that, in a gross manner, the principle of the force, authority, or efficacy of the Law is violated; a principle that has constitutional coverage and that must be protected by this Court. As is well known, the principle of force, authority, or efficacy of law refers us to the power (active force), resistance (passive force), and the challenge regime of the Law. Based on the first aspect of the concept, the Law, once it enters into force, derogates or modifies any norm of equal or lower rank. Based on the second, the Law cannot be derogated or modified by a norm of lower rank. Finally, based on the third, the Law can only be challenged for reasons of unconstitutionality and, therefore, can only be annulled through a resolution of the Constitutional Chamber. The constitutional basis of this principle is found in numeral 129 of the Fundamental Charter, which indicates that the Law can only be derogated, abrogated, or modified by a later norm of equal rank. On the other hand, the principle of force, authority, or efficacy of law is an essential prerequisite of the social and democratic Rule of Law, since it stems from a core idea: the parliamentary normative act is superior in rank to the normative act issued by the other Branches of the State, especially the Executive Branch, which means that all Branches of the State, when exercising the normative power (Article 6, subsection d) of the General Law of Public Administration), must conform to what was provided by the legislator. When this does not occur, the normative rank of the Law is disregarded, which, in the normative hierarchical scale, occupies third place in importance after the Political Constitution and International Treaties (Articles 10 and 7) and, consequently, a key principle of the social and democratic Rule of Law is violated. Ergo, when a regulatory norm evidently and manifestly exceeds, suppresses, or contradicts a Law of the Republic, numeral 129 of the Fundamental Charter and the principle of force, authority, or efficacy of the Law are violated, and the Constitutional Court does have competence in this matter, without detriment to the competence that also assists the members of the ordinary jurisdiction when we are not in the commented assumption.

IX.- Different reasons by Judge Rueda Leal. Unlike what governs in amparo and habeas corpus processes, characterized by their informality and summary nature, the Law regulating this jurisdiction has provided for stricter formal requirements for the unconstitutionality action process. Clearly, due to the consequences that a possible declaration of unconstitutionality may entail, the claimant is imposed the duty to specify the arguments of the alleged unconstitutionality, to base the claim in a clear and precise manner, and to clearly identify the norms or parts thereof that he considers unconstitutional. In this case, I share the criterion of my respected colleagues in that the action must be dismissed for lacking a correct concreteness of the unconstitutionality arguments. However, I consider that it is unnecessary and idle to put forward additional arguments to dismiss the action, if it has already been determined that the interested party has not specified unconstitutionality arguments. Hence, I dismiss the action solely for the first reason.

X.- Separate note by Judge Hernández López. I concur with the majority vote in the sense that the argumentation of the unconstitutionality action is vague and ambiguous, in most of its points, however, I am interested in specifying regarding Article 12 of the challenged decree two aspects:

• a)That under no circumstance can it be interpreted that after the 10 days mentioned in the decree for SINAC's pronouncement have elapsed, it can be interpreted that a positive silence occurs, which is expressly prohibited by the jurisprudence of this Chamber in environmental matters.
• b)Although it is true that the legislation allows SINAC's technical criterion not to be binding, naturally, -as is proper in a rule of law state- the principle of legality governs (especially Article 16.1 of the General Law of Public Administration), such that the MAG, if it is going to depart from SINAC's technical criterion or else grant a permit -in the absence of its pronouncement-, must do so by means of a reasoned act and with respect for the environmental legal system.

XI.- Dissenting vote of Judges Armijo Sancho and Cruz Castro, drafted by the latter. I consider that this action should be granted, regarding Article 12 of the challenged decree, basically for two issues: the elimination of the consultation of SINAC for it to render its technical criterion in all cases, and the application of positive silence in environmental matters.

• 1)On the elimination of SINAC's technical criterion It is observed that this new regulation, as indicated by the Attorney General's Office in its report, eliminated the consultation of SINAC so that it could render its binding technical criterion in relation to the repercussions on the biota and the various ecosystems – excluding the possibility that it could request the environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental) of the proposed burn –. Decree No. 35368 now challenged, derogates Articles 86 and 87 of the Regulation to the Law on soil use, management and conservation (in its Article 25) and in its place provides (in its Article 12) for a consultation of SINAC, only in the case of lands “whose lots to be burned are located adjacent to forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, wildlife refuges, wetlands and national monuments,” while Article 15 of that same regulatory body prohibits burning “in areas protected by Law, such as … protective zones, national parks, wildlife refuges or adjacent to them.” The elimination of the consultation of SINAC in all cases violates:

-the principle of the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment by the State, derived from Article 50 of the Constitution and related to the right to health.

-the principle of the objectification of environmental protection or principle of linkage to science and technique, according to which “it translates into the need to accredit with technical studies the decision-making in this matter, both in relation to acts and provisions of a general nature – both legal and regulatory –, from which derives the requirement of \"linkage to science and technique\", with which, the Administration's discretion in this matter is conditioned.” (Resolution No. 17126-2006). A principle recognized by this Chamber on previous occasions when it was established that: “the environmental principle \"of linkage to science and technique\" that governs environmental matters, insofar as administrative decisions that may have an impact on the environment require technical support to back them, and in such condition, they limit and condition the discretion of the Administration in its actions\" (Vote No. 14293-2005 reiterated by 11562-2006).

-the precautionary principle in environmental matters, since dispensing without technical support from the consultation of SINAC in all cases, and even reducing it to inapplicable assumptions by virtue of the prohibition of Article 15, subsection e) of that same regulatory body, violates this principle that has already been reiterated by the jurisprudence of this Chamber when it is indicated: “…in the protection of our natural resources, a preventive attitude must exist, that is, if degradation and deterioration must be minimized, it is necessary that precaution and prevention be the dominant principles ... One must not lose sight of the fact that we are in an area of law in which the most important norms are those that can prevent all types of damage to the environment, because there is no norm that repairs, a posteriori, the damage already done; a need for prevention that is more urgent when dealing with developing countries” (Votes numbers 5893-1995, 2988-1999, 5048-2001 and 2515-2002).

-violates the third paragraph of Article 3 of the United Nations Framework Convention on Climate Change (Law No. 7414 of June 13, 1994), in the part that indicates that the State parties must “take precautionary measures to anticipate, prevent or minimize the causes of climate change and mitigate its adverse effects.” This because it dispenses with the technical criterion of MINAE regarding burns that can cover thousands of hectares, with significant generation of greenhouse gases. This also violates Article 7 of the Political Constitution.

• 2)On the lack of reasoning and positive silence in environmental matters Article 12 of the challenged Decree lacks the required technical reasoning in its recitals, which, having implications for the right to a healthy environment, such omission of reasoning acquires constitutional relevance (votes numbers 459-1991, 4702-1993 and 2074-2001).

In addition to the above, Article 12 of the challenged Regulation provides for a period of 10 calendar days for SINAC to issue its technical criterion, with the effects of a positive silence in the event that it does not pronounce itself during that period. The foregoing, in opposition to the principle of improcedence of positive silence in environmental matters, recognized by constitutional jurisprudence:

“…this Chamber has been consistent in recognizing that the principle of positive silence does not operate by full right in the case of actions where the protection of the environment is at stake.” (Vote No. 5745-1999).

“This Chamber has already established in a consistent jurisprudential line that regarding the protection of essential interests for the Nation, such as the environment ... positive silence does not operate due to the omission of the Administration in fulfilling its duties, without prejudice to the liability it may incur for the damages its delay causes to the administered. (See in that sense judgments numbers 6332-94, at eighteen hours and twelve minutes on October twenty-six, nineteen ninety-four, and 1895-00, at fifteen hours and forty-six minutes on February twenty-nine, two thousand)\" (Vote No. 5245-2002).

“The challengers allege that, according to constitutional jurisprudence, in matters of natural resources, the legal fiction of positive silence does not operate.

The claimants are correct in their argument, since, as a material limit for the application of positive silence (silencio positivo), environmental matters have been excluded—via jurisprudence of this Chamber—by virtue of the transcendent value and hierarchy possessed by the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, recognized in Article 50 of the Political Constitution. The jurisprudence on this matter is abundant …

Based on the jurisprudential criterion set forth and even, pursuant to Article 4 of the Forest Law (Ley Forestal) (a provision that prohibits the application of positive silence in matters of natural resources), the phrase indicated above is unconstitutional, because it deems positive silence to have operated in the delimitation of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) with the passage of thirty calendar days without SINAC (that is, any of the areas that comprise it) having ruled on the classification made by private individuals. That said, it must be understood that if the responsible official of SINAC does not rule on the validity of the documents issued by private professionals within a reasonable period, they could be exposed to the sanctions provided for in the laws” (Resolution No. 2009-13072. In the same vein, vote No. 2009-13073).

Por tanto:

The action is declared without merit. Magistrate Castillo Víquez writes a separate note, solely, regarding the alleged violation of the regulatory provisions of Decreto Nº 35368-MAG-S-MINAET with the provisions of the Forest Law, the Law on Use, Management and Conservation of Soils (Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos), and the General Law of Public Roads (Ley General de Caminos Públicos). Magistrate Rueda Leal gives different reasons. Magistrate Hernández López places a note. Magistrates Armijo Sancho and Cruz Castro dissent and declare Article 12 of the cited Decree unconstitutional. (…)” III.- SPECIFIC CASE. In the present matter, and as observed from the partially transcribed action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), the present amparo appeal (recurso de amparo) must be declared without merit, as will be explained below. In said action, this Chamber determined that the claimant, here the appellant, did not carry out a specific analysis of the provisions of the challenged Executive Decree that they considered unconstitutional, since they merely established generic and abstract discrepancies against the Regulation and the activity carried out by sugar producers, estates, and farms in the country—especially those located in Cañas, Carrillo, and Liberia, all in the province of Guanacaste—alleging that they cause problems in the quality of life, the health of the inhabitants, and environmental damage. Likewise, they did not establish the technical reasons why they consider that the ten-calendar-day period provided in Article 12 of the cited Decree, which states the possibility exists of issuing a technical criterion by the National System of Conservation Areas (SINAC), is insufficient; since—in their opinion—an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) should be required of them. Regarding what was alleged concerning the restriction that the Ministry of Health and the municipalities have to suspend a burn that fails to comply with the conditions and requirements specified in the permit if, jointly, the Ministry of Agriculture and Livestock does not intervene under the terms of Article 19 of the questioned Decree. And furthermore, that there are no technical studies to establish whether the biomass fossil fuel burn boilers exceed or not the boiler emission levels, under the terms set forth in the Boiler Regulation (Reglamento de Calderas). This Chamber determined that such considerations are made without there being concreteness in the constitutional arguments that must be taken into account against each of the provisions or groups of norms of the challenged Regulation, so it is not possible to remedy the manifest absence of the legal professional who authenticated the cited action, without exposing the impartiality and analysis that said action of unconstitutionality must contain. Now, regarding what was alleged about the erroneous legal basis of the Decree in the Forest Law, in Articles 1 and 24 of the Law on Use, Management and Conservation of Soils, and in Article 21 of the General Law of Public Roads, which—according to their criterion—burns do not contribute to the justification of the expressed regulations because the latter is based on prohibitive principles and not purely regulatory ones; it was ordered that in this aspect, neither the claimant nor the active coadjuvants performed an exhaustive analysis that would allow elucidating a conflict between the provision in question and the higher-ranking norm, and furthermore, it was indicated that what is raised is the existing contradiction between Decreto Ejecutivo 35368-MAG-S-MINAET and the cited laws, which this Chamber has repeatedly stated is a matter of legality that, in accordance with the provisions of Article 49 of the Political Constitution, corresponds to the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa) and not to the constitutional one. In relation to what was alleged, where they claim the challenge of a lower norm without questioning the superior norm that provides its legal basis, a gap is evident in the argumentation raised by the claimant in the cited action, since the claim to prohibit agricultural burns based on the annulment of Decreto N° 35368-MAG-S-MINAET is inadmissible because said activity is permitted by Article 24 of the Law on Use, Management and Conservation of Soils (N° 7779 of April 30, 1998) and this higher-ranking norm was not challenged by the claimants, nor by the coadjuvants, as unconstitutional (see in this same sense judgment 2012-005285 of 15:03 hours on April 25, 2012).

IV.- COROLLARY. Given that the action of unconstitutionality for which this amparo was held in abeyance was dismissed through vote No. 2015000152 at nine hours and five minutes on January ninth, two thousand fifteen, since it was not demonstrated that the prescriptions contained in Decreto N° 35368-MAG-S-MINAET violate the constitutional norms indicated by the appellant herein, and there being no reason in the case under study to vary the criteria set forth in the cited vote, the proper course is to declare the appeal without merit, as is hereby done.

V.- DISSENTING VOTE OF MAGISTRATES ARMIJO AND CRUZ. The present amparo appeal was dismissed by the majority of this Chamber based on what was resolved in judgment No. 2014 – 004239 at 16:00 hrs. on March 26, 2014, handed down in the action of unconstitutionality No. 13 – 005444 – 0007- CO, filed against the "Regulation for Controlled Agricultural Burns" -Decreto Ejecutivo No. 35368-MAG-S-MINAET of May 06, 2009-. On that occasion we dissented, which is why we consider the present amparo appeal – the base matter of that constitutional control process – must be declared with merit, based on the argumentation we set forth on that occasion.

POR TANTO:

The appeal is declared without merit. Magistrate Armijo dissents and declares the appeal with merit.- Gilbert Armijo S.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Rosa María Abdelnour G.

Enrique Ulate C.

Ana María Picado B.

Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *XDYZWO3P432I61* Observaciones de SALA CONSTITUCIONAL El expediente 13-005444-0007-CO fue resuelto mediante la sentencia No. 4239-14

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con Voto Salvado *130029190007CO* Res. Nº 2015000152 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del nueve de enero de dos mil quince.

Recurso de amparo interpuesto por ANTONIO MONTERO CÉSPEDES, portador de la cédula de identidad 0501630655, contra el MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA, EL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERÍA Y EL MINISTERIO DE SALUD.

Revisados los autos; Redacta la Magistrada Picado Brenes; y,

CONSIDERANDO:

I.- OBJETO DEL RECURSO.- El recurrente recurre en contra de lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo No. 35368 MAG-S-MINAET de 6 de mayo de 2009, Reglamento para Quemas Agrícolas por considerarlo contrario al derecho a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Acusa que los ingenios azucareros de los alrededores de Filadelfia, Guanacaste, queman caña ocasionando contaminación por el hollín que afecta las calles, casas y todo tipo de edificios públicos y privados, así como al río Tempisque y Las Palmas lo cual contamina sus aguas. Además, la quema de caña causa olor penetrante que molesta la vista y la respiración.

II.- SOBRE EL FONDO. Esta Sala Constitucional mediante el voto No. 2015000152 de las nueve horas cinco minutos del nueve de enero de dos mil quince, declaró sin lugar la acción de inconstitucionalidad que se conoció en el expediente No. 13-005444-0007-CO, la cual fue interpuesta por prevención que se realizó mediante resolución No. 2013006293 de las 09:05 horas del 10 de mayo de 2013, en el presente amparo. Lo anterior, debido a que el recurrente cuestiona la constitucionalidad del Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas -Decreto Ejecutivo No. 35368-MAG-S-MINAET del 06 de mayo de 2009-, por considerarlo contrario a los artículos 21 y 50, de la Constitución Política y al principio de Supremacía de los Convenios Internacionales en materia ambiental. En dicha acción de inconstitucionalidad, en lo que interesa, este Tribunal dispuso:

“(…) III.- Objeto de la acción. El gestionante cuestiona la constitucionalidad del Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas (Decreto Ejecutivo N° 35368-MAG-S-MINAET del 06 de mayo de 2009), por considerarlo contrario a los artículos 21 y 50, de la Constitución Política y al principio de Supremacía de los Convenios Internacionales en materia ambiental; sin embargo, no establece una argumentación clara de cómo los quebranta el reglamento. La principal objeción que plantea el señor Montero Céspedes, es que el Decreto Ejecutivo Nº 35368, no dispone la obligatoriedad de una evaluación de impacto ambiental que evidencie los impactos negativos que producen las quemas de caña de azúcar en pie, en el ambiente y en la salud. Ello -según su opinión-, en detrimento de lo dispuesto en los artículos 1, de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos; 53, inciso b), 59 y 62, de la Ley Orgánica del Ambiente; 1, 2 y 297, de la Ley General de Salud, Nº 5395 del 23 de octubre de 1973. Adicionalmente, se pronuncia en contra del plazo de diez días naturales para que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) emita un criterio técnico, según lo dispuesto en el artículo 12, del Decreto cuestionado, pues considera que resulta insuficiente; sin embargo, no establece cuáles son las razones técnicas para que la autoridad pública requiera de un plazo mayor al establecido en la norma. Por otra parte, se opone a la restricción que tienen el Ministerio de Salud y las municipalidades para suspender una quema que incumpla las condiciones y requisitos especificados en el permiso si, en forma conjunta, no interviene el Ministerio de Agricultura y Ganadería en los términos del artículo 19 del Decreto cuestionado. Además, cuestiona la errónea fundamentación del Decreto en la Ley Forestal, en el artículo 1 y 24, de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y en el artículo 21, de la Ley General de Caminos Públicos, pues -según su criterio-, las quemas no contribuyen a la justificación de la normativa expresada pues, ésta última, parte de principios prohibitivos y no netamente regulatorios. Finalmente, cuestiona la carencia de estudios técnicos para establecer si las calderas de quemas de combustibles fósiles biomásicos exceden o no los niveles de emisión de calderas, en los términos dispuestos en Reglamento de Calderas.

IV.- Sobre la falta de concreción de los argumentos de inconstitucionalidad. La Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su artículo 3, dispone que “Se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales”. Ahora bien, para que este Tribunal tenga por configurada la infracción y declarar la inconstitucionalidad de la norma o acto impugnado, con la consecuente anulación y expulsión del ordenamiento jurídico, quien promueva una acción de inconstitucionalidad tiene la carga de demostrar cómo esa disposición infringe la norma o principio constitucional y, además, debe indicar por qué debe estimarse la demanda. Ello es denominado por esta Sala como la carga de la argumentación, es decir, que “una norma que facialmente sea contraria a la Constitución, vuelca la carga de la argumentación a quienes sostengan que en realidad no hay conflicto entre esa norma y la Constitución Política; lo contrario sucede si se acciona contra una norma que en primer examen no parece contraria a la Constitución, en cuya hipótesis es el accionante el que debe avanzar con los argumentos que convenzan acerca de la inconstitucionalidad ” (véase sentencia número 0184-95 de las 16:30 horas del 10 de enero de 1995).

En una sentencia posterior, esta Sala expuso, en cuanto a la falta de concreción de los argumentos de inconstitucionalidad en materia de acciones de inconstitucionalidad, lo siguiente:

“La acción de inconstitucionalidad se interpone con el argumento de que el Decreto Ejecutivo impugnado es nocivo, lesiona e infringe los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el derecho a la salud y a los compromisos internacionales suscritos con el Protocolo de Kyoto. Pese a la oportunidad otorgada a los accionantes, se confirma lo que indica la Procuraduría General de la República, de que no existe un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que se consideran inconstitucionales, sino que el mismo se limita a establecer discrepancias de forma genérica y en abstracto contra la totalidad del Reglamento, más aún contra toda actividad que desempeñan los ingenios Azucareros y Haciendas, pues sostienen que causan inconvenientes en la calidad de vida y en la salud de los habitantes circunvecinos, sin concretar qué argumentos de constitucionalidad se deben tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos del normas del Reglamento impugnado. […] El párrafo primero del artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece la obligación de autenticar los escritos de interposición de acciones de inconstitucionalidad, toda vez que se estima necesario que existan argumentos esgrimidos por un profesional en Derecho, que no descarta este Tribunal responda a un serio estudio del fondo técnico y científico de una determinada materia, dada la diversidad y universalidad de las normas del ordenamiento jurídico. A diferencia de los procesos de garantías, es decir, los recursos de hábeas corpus y de amparo, que los puede interponer directamente cualquier interesado ante la jurisdicción constitucional en defensa de sus derechos fundamentales, generalmente contra actos u omisiones que le lesionan en su esfera particular (aunque no siempre como en los casos ambientales), en los procesos de defensa de la Constitución Política (como la acción de inconstitucionalidad), el legislador confió al abogado autenticante una labor cuya exigencia es aún mayor, si se quiere más elaborada y exhaustiva que debe plasmar en el libelo de interposición en razón de su oficio profesional, para demostrar al Tribunal la lesión a la norma constitucional por parte de una norma de menor rango, socavando el principio de supremacía constitucional contenida en el artículo 10 de la Constitución Política. Precisamente la elaboración material y formal de la Ley, así como de las demás disposiciones secundarias, suponen un proceso sumamente costoso para el Estado, en la que de muchas maneras para su elaboración ha participado la sociedad civil organizada a favor o en contra, y cuyos procedimientos de formación, aprobación y promulgación no debe analizarse a la ligera. En este sentido, debe reconocer esta Sala que existe un reducido espacio para este Tribunal para socorrer las ausencias manifiestas de los profesionales en derecho que autentican los escritos en esta jurisdicción constitucional, sin exponer la imparcialidad y análisis que se debe a cada una de las acciones de inconstitucionalidad”. (Sentencia número 005285-2012 de 15.03 horas de 25 de abril de 2012).

En este caso, considera este Tribunal, que pese a la oportunidad otorgada al accionante, no existe un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que se consideran inconstitucionales, sino que se limita a establecer las discrepancias de forma genérica y en abstracto contra el Reglamento y la actividad que desempeñan los productores azucareros, las haciendas y las fincas del país -en especial las ubicadas en Cañas, Carrillo y Liberia, todas de las provincia de Guanacaste-, pues sostiene que causan problemas en la calidad de vida, salud de los habitantes y daños ambientales. Considera que debido a la actividad que realizan debería exigírseles un estudio de impacto ambiental, pues lo único que plantea el decreto impugnado -en su numeral 12- es la posibilidad de emitir un criterio técnico por parte de Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y estima que el plazo de diez días naturales establecidos para tales efectos resulta insuficiente; sin embargo, no establece cuáles son las razones técnicas para que la autoridad pública requiera de un plazo mayor al establecido en la norma. Por otra parte, se opone a la restricción que tienen el Ministerio de Salud y las municipalidades para suspender una quema que incumpla las condiciones y requisitos especificados en el permiso si, en forma conjunta, no interviene el Ministerio de Agricultura y Ganadería en los términos del artículo 19, del Decreto cuestionado. Por otra parte, se manifiesta en contra de que no existan estudios técnicos para establecer si las calderas de quemas de combustibles fósiles biomásicos exceden o no los niveles de emisión de calderas, en los términos dispuestos en Reglamento de Calderas. No obstante las consideraciones anteriores, las realiza sin que exista concreción en los argumentos de constitucionalidad que se deben tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos de normas del Reglamento impugnado. Asimismo, los coadyuvantes activos Gad Amit Kaufman y Carolina Rugeles Quijano, tampoco aportan elementos adicionales que permitan establecer las razones jurídicas que fundamentan su posición respecto a la inconstitucionalidad del decreto de cita, pues se limitan a citar doctrina nacional e internacional, las leyes, los Tratados y Convenios Internacionales suscritos por Costa Rica y las sentencias dictadas por este Tribunal que consideran que el Reglamento en cuestión contradice, sin establecer un análisis exhaustivo para demostrar la lesión de la norma constitucional por parte del Decreto en cuestión de menor rango. Razón por la cual, al igual que los antecedentes parcialmente trascritos, considera esta Sala que no le es posible socorrer la ausencia manifiesta del profesional en derecho que autenticó la presente acción, sin exponer la imparcialidad y análisis que debe tener esta acción de inconstitucionalidad y, por ende, debe declararse sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad.

V.- Sobre la alegada violación de las normas reglamentarias del Decreto 35368-MAG-S-MINAET con lo dispuesto en la Ley Forestal, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y la Ley General de Caminos Públicos. El accionante cuestiona la errónea fundamentación del Decreto en la Ley Forestal, en el artículo 1 y 24, de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y en el artículo 21, de la Ley General de Caminos Públicos, pues -según su criterio-, las quemas no contribuyen a la justificación de la normativa expresada pues, ésta última, parte de principios prohibitivos y no netamente regulatorios. Al respecto, conviene establecer, en primer lugar, que tampoco en cuanto a este aspecto ni el accionante ni los coadyuvantes activos realizan un análisis exhaustivo que permita dilucidar un conflicto de la norma en cuestión con la de mayor rango y, además, más importante aún, lo que se plantea es la contradicción existente entre el Decreto Ejecutivo 35368-MAG-S-MINAET con las leyes citadas, lo cual, la Sala reiteradamente ha dicho que es un asunto de legalidad que, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política, le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa y no a la constitucional. Respecto a este tema, por ejemplo, las sentencias de este Tribunal Nº 2012-004792, de las 14:30 horas del 18 de abril de 2012 y 2011-008712, de las 15:56 horas del 29 de junio de 2011, en las que se dispuso lo siguiente:

“En reiteradas ocasiones (como, por ejemplo, en la sentencia número 2000-01149 de las 15:39 horas del 2 de febrero del 2000) esta Sala ha sostenido que, determinar si una norma reglamentaria violenta o excede lo dispuesto en una ley es un tema de legalidad cuya discusión no corresponde a esta jurisdicción. El artículo 49 de la Carta Fundamental asigna el control de la legalidad de la función administrativa del Estado a la jurisdicción contencioso administrativa, no a la constitucional. Si esta Sala pretendiera fiscalizar por medio de la acción de inconstitucionalidad las distintas posibles hipótesis de infracción al principio de legalidad que pueden darse en los despachos administrativos, en la práctica suplantaría -a contrapelo del texto constitucional- a los tribunales de esa materia”.

Así, si el accionante considera que las disposiciones cuestionadas son ilegales, puede acudir, si a bien lo tiene, ante la mencionada jurisdicción contencioso-administrativa a hacer valer sus derechos.

VI.- Sobre la impugnación de una norma inferior sin cuestionar la norma superior que le da fundamento. Adicionalmente, a lo alegado por el recurrente y los coadyuvantes, la Procuraduría General de la República evidencia un vacío en la argumentación planteada por el accionante en esta acción que es compartido por este Tribunal, sea que la pretensión para que se prohiban las quemas agrícolas a partir de la anulación del Decreto N° 35368-MAG-S-MINAET es improcedente por cuanto dicha actividad es permitida por el artículo 24, de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (N° 7779 del 30 de abril de 1998) y, esa norma de mayor jerarquía, no fue impugnada por los accionantes, ni por los coadyuvantes, como inconstitucional. En cuanto a este tema, este Tribunal se pronunció, en la Sentencia 2012-005285, de las 15:03 horas del 25 de abril de 2012, de forma contundente respecto de las acciones de inconstitucionalidad acumuladas números 11-008116-0007-CO y 11-8441-0007-CO, en las que los señores Antonio Montero Céspedes y Eduardo Fernández Azofeifa impugnaron el Decreto en cuestión, en los siguientes términos:

“(…) Pero además de lo anterior, lo alegado por el accionante tiene un importante vacío, que precisamente revela la Procuraduría General de la República, en el tanto que el Decreto Ejecutivo está autorizado por una ley que no ha sido traída al juicio de constitucionalidad, la que precisamente es producto de un ejercicio constitucional de la potestad reglamentaria contenida en el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política. De esta manera, la razón misma de existencia de la disposición reglamentaria está ausente, lo que produce que el nexo causal que justifica su juridicidad no encuentra una propuesta de análisis en los libelos de interposición. Señalar que el Decreto Ejecutivo es inconstitucional, sin analizar las disposiciones -incluida la de mayor rango que le ha dado vida jurídica-, sin proponer argumentos que analizan la validez constitucional de la norma superior, trae una obligación de este Tribunal de sustituir, por la suya propia, la línea argumentativa de los accionantes, lo que es lo mismo que dilucidar limitadamente la incompatiblidad del Decreto Ejecutivo con el Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, lo cual exige reexaminar lo sostenido previamente por la Sala, en el caso del método para cosechar la caña de azúcar, por las ventajas que se alegan ofrecidas para la agroindustria, pero también como medida de protección de los trabajadores en el campo, que de lo contrario se verían expuestos a serios riesgos laborales”.

Consideraciones que son aplicables al caso en estudio, pues este Tribunal no encuentra razones para variar el criterio vertido en dichas sentencias, ni motivos que lo hagan valorar de manera distinta en la situación planteada.

VII.- Conclusión. En razón de lo expuesto, lo que procede es declarar sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad.

VIII.- Nota separada del Magistrado Castillo Víquez. Coincido con mis colegas en los argumentos que esgrimen para rechazar de plano la acción, toda vez que no hay una contradicción evidente y manifiesta entre la Ley y el Reglamento que se impugna. La postura del Tribunal, en el sentido de cuando una norma reglamentaria violenta o excede lo dispuesto en una ley es un tema de legalidad, cuya discusión no corresponde a esta jurisdicción, en términos generales, acierta jurídicamente. No cabe duda que es al Juez ordinario a quien compete determinar los alcances de la interpretación y aplicación de la Ley y, por consiguiente, es él el llamado a establecer si una norma reglamentaria vulnera o no la norma legal. Sin embargo, hay un matiz importante en este asunto, y es que, desde mi punto de vista, cuando hay una evidencia manifiesta, que salta a la vista, que la norma reglamentaria excede, suprime- o contradice el texto de la Ley- no cabe duda que, de forma grosera, se vulnera el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley; principio que tiene cobertura constitucional y que debe ser tutelado por este Tribunal. Como es bien sabido, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley nos remite a la potencia (fuerza activa), a la resistencia (fuerza pasiva) y al régimen de impugnación de la Ley. Con base en el primer aspecto del concepto, la Ley, una vez que entra en vigencia, deroga o modifica toda norma de igual o inferior rango. Con fundamento en el segundo, la Ley no puede ser derogada ni modificada por una norma de inferior rango. Por último, con base en el tercero, la Ley sólo puede ser impugnada por razones de inconstitucionalidad y, por ende, sólo a través de una resolución de la Sala Constitucional se puede anular. El basamento constitucional de este principio lo encontramos en el numeral 129 de la Carta Fundamental, que señala que la Ley sólo puede ser derogada, abrogada o modificada por otra norma posterior de igual rango. Por otra parte, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley es un presupuesto esencial del Estado social y democrático de Derecho, toda vez que parte de una idea nuclear: el acto normativo parlamentario es superior en rango al acto normativo que emiten los otros Poderes del Estado, en especial del Poder Ejecutivo, lo que supone que todos los Poderes del Estado, cuando ejercen la potestad normativa (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública inciso d), deben de ajustarse a lo dispuso por el legislador. Cuando ello no ocurre, se desconoce el rango normativo de la Ley que, en la escala jerárquica normativa, ocupa el tercer lugar en importancia después de la Constitución Política y los Tratados Internacionales (artículos 10 y 7) y, por consiguiente, se vulnera un principio clave del Estado social y democrático de Derecho. Ergo, cuando de manera evidente y manifiesta una norma reglamentaria rebasa, suprime o contradice una Ley de la República, se vulnera el numeral 129 de la Carta Fundamental y el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley, y el Tribunal Constitucional sí tiene competencia en este asunto, sin demérito de la competencia que también le asiste a los integrantes de la jurisdicción ordinaria cuando no estamos en el supuesto comentado.

IX.- Razones distintas del Magistrado Rueda Leal. A diferencia de lo que rige en los procesos de amparo y hábeas corpus, caracterizados por su informalidad y sumariedad, la Ley reguladora de esta jurisdicción ha previsto requisitos formales más estrictos para el proceso de acción de inconstitucionalidad. Claramente, debido a las consecuencias que una posible declaratoria de inconstitucionalidad puede acarrear, se impone al accionante el deber de concretar los argumentos de la inconstitucionalidad alegada, fundamentar la pretensión de manera clara y precisa, e identificar con claridad las normas o las partes de ellas que considera inconstitucionales. En este caso, comparto el criterio de mis respetados colegas en cuanto a que la acción debe ser declarada sin lugar por carecer de una correcta concreción de los argumentos de inconstitucionalidad. Sin embargo, considero que resulta innecesario y ocioso esgrimir argumentos adicionales para desestimar la acción, si ya se ha determinado que la parte interesada no ha concretado argumentos de inconstitucionalidad. De ahí que declare sin lugar la acción únicamente por el primer motivo.

X.- Nota separada Magistrada Hernández López. Concurro con el voto de mayoría en el sentido de que la argumentación de la acción de inconstitucionalidad es vaga y ambigua, en la mayoría de sus puntos, sin embargo me interesa puntualizar con respecto al artículo 12 del decreto impugnado dos aspectos:

• a)Que bajo ninguna circunstancia puede interpretarse que transcurridos los 10 días del que habla el decreto para el pronunciamiento del SINAC, se puede interpretar que se de un silencio positivo, el cual está expresamente prohibido por jurisprudencia de esta Sala en materia ambiental.
• b)Si bien es cierto, la legislación permite que el criterio técnico del SINAC no sea vinculante, naturalmente que, -como es propio en un estado de derecho- rige el principio de legalidad (en especial artículo 16.1 Ley General de la Administración Pública), de tal forma que el MAG, si se va a separar del criterio técnico del SINAC o bien conceder un permiso -en defecto de su pronunciamiento-, lo deberá hacer por medio de un acto motivado y con respeto al ordenamiento jurídico ambiental.

XI.- Voto salvado de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro, con redacción del segundo. Considero que esta acción debe declararse con lugar, en cuanto al artículo 12 del decreto impugnado, básicamente por dos cuestiones: la eliminación de la consulta al SINAC para que rinda su criterio técnico en todos los casos, y la aplicación del silencio positivo en materia ambiental.

• 1)Sobre la eliminación del criterio técnico del SINAC Se observa que este nuevo reglamento, tal como lo indica la Procuraduría en su informe, eliminó la consulta al SINAC para que rindiera su criterio técnico vinculante en relación con las repercusiones a la biota y los diversos ecosistemas –excluyendo la posibilidad de que solicitara la evaluación del impacto ambiental de la quema propuesta – . El Decreto No. 35368 ahora impugnado, deroga los artículos 86 y 87 del Reglamento a la Ley de uso, manejo y conservación de suelos (en su artículo 25) y en su lugar prevé (en su artículo 12) una consulta al SINAC, únicamente en el caso de terrenos “cuyos lotes por quemar se encuentren ubicados contiguo a reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos nacionales ”, mientras que el artículo 15 de ese mismo cuerpo normativo prohíbe realizar quemas “ en áreas protegidas por Ley, tales como … zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre o aledaños a ellas ”.

La eliminación de la consulta al SINAC en todos los casos, violenta:

-el principio de la tutela del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a cargo del Estado, derivado del artículo 50 constitucional y relacionado con el derecho a la salud.

-el principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, según el cual “se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias– , de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia”. (Resolución No. 17126-2006). Principio reconocido por esta Sala en anteriores oportunidades cuando se estableció que: “ principio ambiental "de la vinculación a la ciencia y a la técnica" que rige la materia ambiental, en tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación" (Voto No. 14293-2005 reiterado por el 11562-2006).

-el principio precautorio en materia ambiental, pues prescindir sin sustento técnico de la consulta al SINAC en todos los casos, e incluso reducirla a supuestos inaplicables en virtud de la prohibición del artículo 15, inciso e) de ese mismo cuerpo normativo, quebranta este principio que ya ha sido reiterado por la jurisprudencia de esta Sala cuando se indica: “…en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes ... No se debe perder de vista el hecho de que estamos en un terreno del derecho, en el que las normas más importantes son las que puedan prevenir todo tipo de daño al medio ambiente , porque no hay norma alguna que repare, a posteriori, el daño ya hecho; necesidad de prevención que resulta más urgente cuando de países en vías de desarrollo se trata ” (Votos números 5893-1995, 2988-1999, 5048-2001 y 2515-2002).

-viola el párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Ley No. 7414 del 13 de junio de 1994), en la parte que indica que, los Estados partes deben “tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos”. Ello por cuanto, prescindir del criterio técnico del MINAE respecto de quemas que pueden abarcar miles de hectáreas, con generación significativa de gases de efecto invernadero. Lo cual viola además, el artículo 7° de la Constitución Política.

• 2)Sobre la falta de fundamentación y el silencio positivo en materia ambiental El artículo 12 del Decreto impugnado carece de la requerida fundamentación técnica en sus considerandos, lo cual, por tener implicaciones en el derecho a un ambiente sano, tal omisión de fundamentación adquiere relevancia constitucional (votos números 459-1991, 4702-1993 y 2074-2001).

Además de lo anterior, el artículo 12 del Reglamento impugnado prevé un plazo de 10 días naturales para que el SINAC emita su criterio técnico, con los efectos de un silencio positivo en caso de que no se pronuncie durante ese plazo. Lo anterior, contraponiéndose al principio de improcedencia del silencio positivo en materia ambiental, reconocido por la jurisprudencia constitucional:

“…esta Sala ha sido conteste en reconocer que el principio de silencio positivo no opera de pleno derecho en tratándose de actuaciones donde esté en juego la protección del medio ambiente”. (Voto No. 5745-1999).

“Esta Sala ya ha establecido en una consistente línea jurisprudencial que en cuanto a la protección de intereses esenciales para la Nación, tales como el medio ambiente ... no opera el silencio positivo por la omisión de la Administración en el cumplimiento de sus deberes, sin perjuicio de la responsabilidad a la que se pueda hacer acreedor por los daños que su atraso ocasione a los administrados. (Ver en ese sentido las sentencias números 6332-94, de las dieciocho horas con doce minutos del veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, y 1895-00, de las quince horas con cuarenta y seis minutos del veintinueve de febrero de dos mil)". ( Voto No. 5245-2002).

“Los impugnantes alegan que, según la jurisprudencia constitucional, en materia de recursos naturales no opera la ficción jurídica del silencio positivo. Llevan razón los accionantes en su argumento, ya que, como límite material para la aplicación del silencio positivo, se ha excluido -vía jurisprudencia de esta Sala- lo medioambiental en virtud del trascendente valor y jerarquía que posee el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, reconocido en el artículo 50 de la Constitución Política. La jurisprudencia sobre este tema es abundante …

Partiendo del criterio jurisprudencial expuesto e incluso, a tenor del artículo 4° de la Ley Forestal (norma que prohíbe la aplicación del silencio positivo en materia de recursos naturales), la frase supra señalada es inconstitucional, pues tiene por operado el silencio positivo en la delimitación del Patrimonio Natural del Estado con el transcurso de treinta días naturales sin que el SINAC (es decir, cualquier de las áreas que lo conforman) se haya pronunciado sobre la clasificación realizada por los particulares. Ahora bien, debe entenderse que si el funcionario responsable del SINAC no se pronuncia sobre la validez de los documentos emitidos por los profesionales privados dentro de un plazo razonable, podría exponerse a las sanciones dispuestas en las leyes” (Resolución No. 2009-13072. En igual sentido, el voto No. 2009-13073).

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción. El Magistrado Castillo Víquez redacta nota separada, únicamente, en cuanto a la alegada violación de las normas reglamentarias del Decreto Nº 35368-MAG-S-MINAET con lo dispuesto en la Ley Forestal, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y la Ley General de Caminos Públicos. El Magistrado Rueda Leal da razones distintas. La Magistrada Hernández López pone nota. Los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el voto y declaran inconstitucional el artículo 12 del citado Decreto. (…)” III.- CASO CONCRETO. En el presente asunto, y según se observa de la acción de inconstitucionalidad parcialmente transcrita, el presente recurso de amparo, debe declararse sin lugar, como se explicara de seguido. En dicha acción, esta Sala determinó que el accionante, aquí recurrente, no realizó un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que considerara inconstitucional, ya que se limitó a establecer las discrepancias de forma genérica y en abstracto contra el Reglamento y la actividad que desempeñan los productores azucareros, las haciendas y las fincas del país -en especial las ubicadas en Cañas, Carrillo y Liberia, todas de las provincia de Guanacaste-, alegando que causan problemas en la calidad de vida, salud de los habitantes y daños ambientales. Así como tampoco, estableció las razones técnicas, por las cuales considera que el plazo de diez días naturales dispuesto en el artículo 12 del citado Decreto, que dice existe la posibilidad de emitir un criterio técnico por parte de Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), resulta insuficiente; ya que -en su criterio-, debería exigírseles un estudio de impacto ambiental. En cuanto a lo alegado respecto a la restricción que tienen el Ministerio de Salud y las municipalidades para suspender una quema que incumpla las condiciones y requisitos especificados en el permiso si, en forma conjunta, no interviene el Ministerio de Agricultura y Ganadería en los términos del artículo 19, del Decreto cuestionado. Y además, que no existen estudios técnicos para establecer si las calderas de quemas de combustibles fósiles biomásicos exceden o no los niveles de emisión de calderas, en los términos dispuestos en Reglamento de Calderas. Esta Sala determinó, que tales consideraciones, las realiza sin que exista concreción en los argumentos de constitucionalidad que se deben tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos de normas del Reglamento impugnado, por lo que no es posible socorrer la ausencia manifiesta del profesional en derecho que autenticó la acción de cita, sin exponer la imparcialidad y análisis que debe contener dicha acción de inconstitucionalidad. Ahora bien, respecto a lo alegado por la errónea fundamentación del Decreto en la Ley Forestal, en el artículo 1 y 24, de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y en el artículo 21, de la Ley General de Caminos Públicos, que -según su criterio-, las quemas no contribuyen a la justificación de la normativa expresada pues, ésta última, parte de principios prohibitivos y no netamente regulatorios; se dispuso que en ese aspecto, tampoco el accionante ni los coadyuvantes activos realizaron un análisis exhaustivo que permitiera dilucidar un conflicto de la norma en cuestión con la de mayor rango y, además, se indicó que lo que se plantea es la contradicción existente entre el Decreto Ejecutivo 35368-MAG-S-MINAET con las leyes citadas, lo cual, la Sala reiteradamente ha dicho que es un asunto de legalidad que, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política, le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa y no a la constitucional. En relación a lo alegado, donde reclama la impugnación de una norma inferior sin cuestionar la norma superior que le da fundamento, se evidencia un vacío en la argumentación planteada por el accionante en la acción de cita, ya que la pretensión para que se prohíban las quemas agrícolas a partir de la anulación del Decreto N° 35368-MAG-S-MINAET es improcedente por cuanto dicha actividad es permitida por el artículo 24, de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (N° 7779 del 30 de abril de 1998) y, esa norma de mayor jerarquía, no fue impugnada por los accionantes, ni por los coadyuvantes, como inconstitucional (ver en ese mismo sentido la sentencia 2012-005285 de las 15:03 horas del 25 de abril de 2012).

IV.- COROLARIO. Debido a que la acción de inconstitucionalidad por la cual se mantuvo suspendido este amparo fue desestimada a través del voto No. 2015000152 de las nueve horas cinco minutos del nueve de enero de dos mil quince, pues no se evidenció que las prescripciones contenidas en el Decreto N° 35368-MAG-S-MINAET vulneren las normas constitucionales señaladas por el aquí recurrente, y al no existir en el caso en estudio razón alguna para variar los criterios vertidos en el citado voto, lo procedente es declarar sin lugar el recurso, como en efecto se hace.

V.- VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO Y CRUZ. El presente recurso de amparo fue desestimado por la mayoría de esta Sala con sustento en lo resuelto en la sentencia No. 2014 – 004239 de las 16:00 hrs. de 26 de marzo de 2014, dictada en la acción de inconstitucionalidad No. 13 – 005444 – 0007- CO, planteada en contra del "Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas" -Decreto Ejecutivo No. 35368-MAG-S-MINAET del 06 de mayo de 2009-. En dicha oportunidad salvamos el voto razón por la cual consideramos el presente recurso de amparo – asunto base de aquél proceso de control de constitucionalidad – debe declararse con lugar, con sustento en la argumentación que en aquella oportunidad expusimos.

POR TANTO:

Se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Armijo Salva el voto y declara con lugar el recurso.- Gilbert Armijo S.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Rosa María Abdelnour G.

Enrique Ulate C.

Ana María Picado B.

Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *XDYZWO3P432I61* Observaciones de SALA CONSTITUCIONAL El expediente 13-005444-0007-CO fue resuelto mediante la sentencia No. 4239-14