Res. 18319-2014 Sala ConstitucionalRes. 18319-2014 Sala Constitucional

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: CONTRATOS O LICITACIONES Subtemas:

CONCESION.

INCONFORMIDAD CON LA RENOVACIÓN DE CONCESIONES DE AUTOBUSES ES UN TEMA DE LEGALIDAD Res. Nº 2014018319 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del siete de noviembre de dos mil catorce.

Recurso de amparo interpuesto por José Antonio Rojas Hernández, cédula de identidad número 1-509-938; a favor de Asociación Nacional Pro Defensa de los Usuarios de los Servicios Públicos; contra el Consejo de Transporte Público (CTP).

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 09:22 horas del 09 de octubre de 2014, el recurrente interpone recurso de amparo contra el CTP. Manifiesta que es el representante de la Asociación Nacional Pro Defensa de los Usuarios de los Servicios Públicos, acreditado ante la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Indica que no les permitieron participar en la evaluación de calidad del servicio público de renovación de concesiones de autobuses del 2007 al 2014. Expresa que el 22 de setiembre de 2014, el CTP renovó las concesiones de 157 rutas de empresas de autobuses del 2014 al 2021, decisión que solamente fue comunicada a los empresarios y no a los usuarios. Estima que la autoridad accionada ha vulnerado el derecho de participación ciudadana al evitar que los ciudadanos ejerzan su derecho a expresar su opinión pública y denunciar en los respectivos procesos de renovación o adjudicación de las concesiones. Argumenta que se ha vulnerado el transitorio II del Decreto Ejecutivo Nº 29760 del 20 de agosto de 2001, según el cual el CTP debe realizar un procedimiento de confección de un registro de peritos y si no lo hace dentro del tiempo establecido en el reglamento, los operadores del transporte colectivo remunerado de personas podrán contratar a profesionales privados para que realicen el estudio de la calidad del servicio. Alega que es notorio que no ha sido considerada la participación ciudadana ni por parte del CTP ni por los operadores del transporte. Argumenta que es completamente irracional que durante 7 años la autoridad recurrida y los empresarios no hayan cumplido con su deber de realizar el estudio de evaluación del servicio y la calidad. Acusa que no ha existido publicación alguna en el diario oficial, ni en otros medios, referente al acuerdo técnico tomado en relación con la renovación de las concesiones de autobuses, lo que provoca un estado de indefensión ciudadana porque no se han otorgado los plazos para presentar revocatorias o nulidades absolutas. Indica que según la página www.ctp.go.cr, el último acuerdo publicado por la junta directiva es el número 48-2014, el cual no corresponde a la renovación masiva de rutas de autobuses, tomado mediante acuerdo técnico por el CTP, pues según investigaron es el acuerdo número 53-2014, que fue notificado a todas las empresas de autobuses el 30 de setiembre de 2014. Considera que eso los deja en estado de indefensión, al no otorgarles los plazos establecidos para interponer recursos de revocatoria o nulidades absolutas. Refiere que se debe vincular a las organizaciones y personas de movilidad reducida, según la Ley Nº 7600, y la aplicación obligatoria de la misma para todos los concesionarios de autobuses, pues desde hace 18 años se ha incumplido y todavía la Administración sigue excusando ese incumplimiento. Indica que el CTP debe proceder con la publicación, de manera auditiva, del proceso de renovación de tales concesiones, para garantizar que las personas no videntes puedan manifestarse. Señala que para este momento, todas las unidades de autobuses deberían contar con las rampas de acceso según la Ley Nº 7600. Solicita a la Sala que declare con lugar su recurso, con las consecuencias de ley.

2.- Mediante resolución de Presidencia de las 11:30 horas del 16 de octubre de 2014, se dio curso al amparo.

3.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:55 horas del 24 de octubre de 2014, informa bajo juramento Mario Humberto Zárate Sánchez, en su condición de Director Ejecutivo a.i. del Consejo de Transporte Público, que al amparo del artículo 21 de la Ley Nº 3503, se puede otorgar una concesión en ruta regular por un plazo de hasta 7 años, sin perjuicio de que esa concesión pueda ser renovada; sin embargo, el concesionario no tiene derecho a una renovación automática por un plazo indefinido, sino que es potestad de la Administración conceder su renovación, respondiendo ello a las necesidades del servicio y, por ende, al interés público y los derechos de los usuarios. Refiere que dicho numeral no establece que deba hacerse una consulta previa al usuario para la emisión del acto de renovación, sino que con el mismo se contemplen los derechos de los usuarios, correspondiendo la renovación de las concesiones de ruta regular a una potestad de imperio de la Administración. Indica que los usuarios, en procura de sus intereses, pueden formular sus inquietudes, quejas y denuncias en cuanto al servicio público ante la Contraloría de Servicios del CTP, la Defensoría de los Habitantes, la ARESEP y ante las mismas empresas que se dedican a la prestación del servicio remunerado de personas en la modalidad de autobús. Señala que no existe normativa jurídica que determine que ese servicio deba ser consultado para realizar un proceso de licitación o renovación. Afirma que no existe lesión alguna al Decreto Ejecutivo Nº 28833-MOPT y sus reformas, toda vez que mediante Decreto Ejecutivo Nº 38603-MOPT, publicado en el Alcance Digital Nº 49 a La Gaceta Nº 176 del 12 de setiembre de 2014, el Poder Ejecutivo modificó el transitorio III del Decreto Ejecutivo Nº 28833-MOPT en cuanto a la vigencia del mismo, a partir del 12 de setiembre de 2014. Sostiene que los acuerdos que adopte la Junta Directiva no requieren ser publicados en La Gaceta; además, tratándose de los acuerdos de renovación de concesiones, los mismos se encuentran en la página web del CTP, específicamente en las sesiones ordinarias número 53-2014 y 54-2014, los cuales son de acceso público y cualquier persona puede consultarlos; no obstante, dichos acuerdos fueron comunicados a los concesionarios como parte interesada del proceso de renovación. Explica que en cuanto al transporte remunerado de personas se han observado las prescripciones de la Ley 7600, pues los concesionarios y operadores de autobuses cuentan con plazo hasta el 31 de diciembre de 2014, para contar en un 100% con rampas en todas sus unidades. Aduce que el CTP cuenta dentro de su Junta Directiva con un representante de los usuarios, por consiguiente, resulta inexacto que se hayan vulnerado los derechos de los usuarios, dado que dicha representación ha procurado desde el seno de la Junta Directiva en hacer valer y respetar los derechos de dicho sector. Menciona que resulta innecesario someter a una consulta pública ante los usuarios cada proyecto, licitación o renovación que en pleno uso de sus facultades procure el CTP, cuando los usuarios están siendo representados por un miembro en la Junta Directiva. Expresa que el documento de formalización de los contratos de renovación ya fue analizado por los miembros de la Junta Directiva, entre los cuales se encuentra la representación de los usuarios. Aduce que la descripción de las rutas con su recorrido y nombre del concesionario, se encuentran descritos en los acuerdos adoptados por la Junta Directiva en las sesiones ordinarias número 53-2014 y 54-2014, las cuales se encuentran en la página web del CTP y son de acceso público, de manera que resulta innecesario recurrir a gastos superfluos para publicar acuerdos que cualquier interesado puede accesar. Manifiesta que dentro de la matriz de verificación utilizada dentro del proceso de renovación de las concesiones, se tomó en cuenta el tema de los usuarios, pues la matriz fue elaborada por el CTP y dentro del contenido de verificación de cumplimiento se consideraron todas las quejas y denuncias que existían en el Departamento de Inspección y Control, a partir del 2007 y hasta el 2014. Refiere que se tomaron en cuenta las quejas y denuncias recurrentes sobre temas comunes, las cuales están documentadas como: ausencia de rotulaciones, mal estado de los autobuses, trato del chofer hacia el usuario, entre otros. Indica que las denuncias del usuario en cuanto a la calidad del servicio fueron consideradas e introducidas dentro de la matriz de verificación, de manera que a estos ítems se les asignó un porcentaje o puntaje, con lo cual se hizo la verificación de campo, de manera que la matriz pudo verificar la calidad del servicio del concesionario y de dichos estudios se emitió el informe técnico número DTE-2014-00175 de la Dirección Técnica de ese Consejo, que contiene la verificación de campo, con la cual se supervisaron las unidades autorizadas dentro de las concesiones, dentro del cual también se revisó el funcionamiento de rampas así como instalaciones administrativas de los concesionarios. Afirma que dicho informe técnico sirvió de fundamento a las renovaciones de las concesiones y, por tanto, el tema de los usuarios fue debidamente contemplado en ese proceso de renovación. Solicita a la Sala que declare sin lugar el recurso.

4.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 09:47 horas del 31 de octubre de 2014, se apersonan Maritza Hernández Castañeda, Alex Álvarez Abrahams, Johanna Zárate Sánchez, Miguel Badilla Castro y Jorge Arredondo Espinoza, por su orden Presidenta de la Asociación Cámara Nacional de Transportes, Presidente de la Asociación Cámara de Transportistas de San José, Presidenta de la Asociación Cámara de Autobuseros de Heredia, Presidente de la Asociación Cámara de Autobuseros del Atlántico y Apoderado con poder suficiente de la Asociación Cámara de Empresarios Autobuseros y Transportistas Unidos de la Provincia de Guanacaste, con el propósito de solicitar que se les tenga como coadyuvantes pasivos en este asunto.

5.- En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Ulate Chacón; y,

Considerando:

I.- Sobre las coadyuvancias presentadas. La coadyuvancia es una forma de intervención adhesiva que se da cuando una persona actúa en un proceso adhiriéndose a las pretensiones de alguna de las partes principales, como consecuencia está legitimado para actuar como coadyuvante quien ostente un interés directo en el resultado del recurso, pero al no ser actor principal, el coadyuvante no resultará directamente afectado por la sentencia, es decir, la eficacia de ésta no podrá alcanzarle de manera directa e inmediata, ni le afecta la condición de cosa juzgada del pronunciamiento, aunque en materia de amparo pueda favorecerle la eficacia de lo resuelto, debido al carácter de "erga omnes" que tiene la jurisprudencia y precedentes de la jurisdicción constitucional (artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). En este caso, la Sala procede a admitir las coadyuvancias presentadas por cuanto los solicitantes sí tienen un interés directo en la resolución del presente asunto al ser representantes de asociaciones de autobuseros y transportistas que se verían directamente afectados con las pretensiones del recurrente.

II.- Objeto del recurso. El recurrente alega que el CTP no permitió la participación ciudadana al momento de realizar el proceso de renovación de concesiones de autobuses del 2007 al 2014, ya que autorizó dicha renovación sin siquiera comunicar de previo a los usuarios para que estos pudieran manifestarse, o bien, realizar un estudio de evaluación del servicio y su calidad. Además, acusa que el CTP no se preocupó por determinar si todas las unidades de autobuses, cuya concesión se renovó, cumplen con las exigencias de la Ley Nº 7600, sobre todo en el tema de las rampas de acceso. Por último, considera que el CTP debe proceder con la publicación, de manera auditiva, del proceso de renovación de tales concesiones, para garantizar que las personas no videntes puedan manifestarse.

III.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: a) en las sesiones ordinarias número 53-2014 y 54-2014, la Junta Directiva del CTP acordó la renovación de las concesiones otorgadas sobre el servicio remunerado de personas en la modalidad de autobús, cuya descripción de rutas con su recorrido y nombre del concesionario está dispuesta en dicho acuerdo (ver manifestaciones rendidas bajo juramento); b) los concesionarios y operadores de autobuses cuentan con plazo hasta el 31 de diciembre de 2014, para contar en un 100% con rampas en todas sus unidades (ver manifestaciones rendidas bajo juramento); c) el CTP cuenta dentro de su Junta Directiva con un representante de los usuarios (ver manifestaciones rendidas bajo juramento); d) el documento de formalización de los contratos de renovación fue analizado por los miembros de la Junta Directiva, entre los cuales se encuentra la representación de los usuarios (ver manifestaciones rendidas bajo juramento); e) dentro de la matriz de verificación utilizada por el CTP en el proceso de renovación de las concesiones de cita, se tomaron en cuenta las quejas y denuncias que existían en el Departamento de Inspección y Control, a partir del 2007 y hasta el 2014 (ver manifestaciones rendidas bajo juramento); f) entre las quejas y denuncias más recurrentes estaban: ausencia de rotulaciones, mal estado de los autobuses, trato del chofer hacia el usuario, entre otros (ver manifestaciones rendidas bajo juramento); g) a estos ítems se les asignó un porcentaje o puntaje, con lo que el CTP hizo la verificación de campo, por lo que se pudo verificar la calidad del servicio del concesionario (ver manifestaciones rendidas bajo juramento); h) de dichos estudios, el CTP emitió el informe técnico número DTE-2014-00175 de la Dirección Técnica de ese Consejo, que contiene la verificación de campo, con la cual se supervisaron las unidades autorizadas dentro de las concesiones, dentro del cual también se revisó el funcionamiento de rampas así como instalaciones administrativas de los concesionarios (ver manifestaciones rendidas bajo juramento); i) los usuarios del servicio público, modalidad autobús, pueden formular sus inquietudes, quejas y denuncias ante la Contraloría de Servicios del CTP, la Defensoría de los Habitantes, la ARESEP y ante las mismas empresas concesionarias (ver manifestaciones rendidas bajo juramento).

IV.- Antecedentes relacionados. En sentencia número 2014-002382 de las 09:05 horas del 21 de febrero de 2014, esta Sala conoció recurso de amparo interpuesto por el mismo recurrente, y se indicó lo siguiente: “El gestionante reclama que la autoridad recurrida, está violentando lo preceptuado en el ordinal 9 de la Constitución Política, toda vez que, no se está tomando en consideración la participación ciudadana en los procedimientos de renovación de rutas concesionadas de buses. Asimismo, solicita el recurrente, se dé cumplimiento a lo ordenado por esta Sala, en el voto No. 2008-016465 de las 20:04 horas del 30 de octubre de 2008. No obstante los alegatos del petente, en primera instancia, el determinar el procedimiento que deben seguir las autoridades recurridas, en lo tocante a la renovación de los contratos de concesión de los servicios de transporte remunerado de personas, es un tema de legalidad, que como tal, excede las competencias de este Tribunal. De otra parte, no acusa el gestionante que, en algún caso concreto, se le haya denegado el acceso a un dato de interés público, por lo que, el amparo en cuanto este extremo, está interpuesto en abstracto. Finalmente, si estima el amparado que se está incumplimiento una orden emitida por este Tribunal, así lo debe expresar en el recurso de amparo No. 08-009296-0007-CO. Dadas las consideraciones vertidas, el presente recurso es inadmisible y procede su rechazo de plano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional” (lo destacado no corresponde al original).

Por otra parte, en sentencia número 2014-003419 de las 14:05 horas del 12 de marzo de 2014, este Tribunal conoció nuevo recurso de amparo incoado por el mismo recurrente Rojas Hernández, en donde se señaló lo siguiente: “El recurrente reclama que no se han seguido los procedimientos de ley ni se ha cumplido con realizar una audiencia pública previa al otorgamiento de las concesiones de las rutas intersectoriales y la fijación de su tarifa; con lo cual, considera se ha violentado el debido proceso y el principio de participación ciudadana. Impugna los acuerdos técnicos del Consejo de Transporte Público números 4.3, 4.4, 4.5 y 4.6 de la Sesión Ordinaria número 70-2013 de 2 de octubre 2013, según número 37946-MOPT. Alega además, que el Consejo de Transporte Público ejerce una función tarifaria que no le corresponde, porque debe ser sometida a resolución y audiencia pública con todos los nuevos estudios, costos, inversiones, recorridos, carreras, demanda, flota de buses, distancias e inversión de costos generales de este nuevo proyecto. Expresa que la tarifa debe fijarse de manera individual para cada ruta, porque no se cumple la condición para que todas las rutas tengan la misma tarifa, cual es que una sola empresa fuera la concesionaria de todas las rutas. Argumenta que se cobra una tarifa ilegal, porque ya están calculados los costos de la depreciación de los autobuses, lo que causa un doble pago tarifario al estar incluidos dichos autobuses tanto en una ruta regular como en una ruta de interlínea, en cuya tarifa también está contemplada la depreciación en siete años, lo que afirma es causa de anulación de la concesión. Sin embargo, esta Sala no es un contralor de la legalidad de las actuaciones o resoluciones de la Administración. Lo expuesto por la parte recurrente no es una cuestión que se relacione directamente con una eventual violación a un derecho fundamental y no es competencia de este Tribunal revisar, de conformidad con la ley aplicable, si el procedimiento llevado a cabo para el otorgamiento de las concesiones de las rutas intersectoriales y la forma de la fijación de su tarifa, se ajustó o no a la normativa legal y vigente que rige para tales efectos (…)” (lo subrayado no es del original).

Finalmente, es importante traer a colación la sentencia número 2014-005691 de las 14:30 horas del 30 de abril de 2014, en la que la Sala examinó otro recurso de amparo, pero esta vez interpuesto por el entonces Defensor de los Habitantes en funciones, en el que se explicó lo siguiente: “El recurrente, en su condición de Defensor de los Habitantes en funciones, solicita que esta Sala ordene al Consejo recurrido, anular los actos administrativos dictados para renovar los contratos de concesión y los permisos para ofrecer el transporte remunerado de personas, así como, suspender la suscripción de cualquier contrato que pretenda formalizar alguna concesión en este sentido, hasta tanto se incluya dentro del sistema de evaluación del servicio la participación de los usuarios, tal y como lo preceptúa la Constitución Política. Agrega que, pese a que existe dentro de la evaluación un rubro destinado a la calificación del servicio, éste no se ha incorporado de manera real para medir objetivamente la opinión de los usuarios. Incluso, arguye que con base en una investigación realizada para esos efectos, la Defensoría concluyó en el oficio No. 02700-2014-DHR, recomendar al Consejo desacelerar la renovación de las concesiones y no renovar ninguna, hasta incorporar el criterio de los usuarios en la calificación. Pese a eso, en sesión ordinaria No. 25-2014 de 3 de abril de 2014, el Consejo acordó renovar anticipadamente todos los permisos y concesiones existentes en materia de transporte remunerado. Con base en lo anterior, aduce, fue lesionado el derecho a la participación ciudadana, el buen funcionamiento de los servicios públicos, la inderogabilidad normativa y, la interdicción de la arbitrariedad. No obstante lo alegado por la parte recurrente, lo tocante a la impugnación en el otorgamiento de concesiones de transporte público, es materia de legalidad ordinaria. Consecuentemente, la acusada falta de incorporación de la variable de participación ciudadana dentro del procedimiento que valida la renovación o aprobación de permisos de transporte, así como, verificar si con esa omisión se incumple el orden infraconstitucional que rige la materia, son extremos que exceden las competencias y atribuciones de esta Jurisdicción (…)” (lo destacado no corresponde al original).

V.- Sobre el caso concreto. En la especie, la parte recurrente alega que el CTP no permitió la participación ciudadana al momento de realizar el proceso de renovación de concesiones de autobuses del 2007 al 2014, ya que autorizó dicha renovación sin siquiera comunicar de previo a los usuarios para que estos pudieran manifestarse, o bien, realizar un estudio de evaluación del servicio y su calidad. Al respecto, la Sala tuvo por demostrado que, efectivamente, en las sesiones ordinarias número 53-2014 y 54-2014, la Junta Directiva del CTP acordó la renovación de las concesiones otorgadas sobre el servicio remunerado de personas en la modalidad de autobús, cuya descripción de rutas con su recorrido y nombre del concesionario está dispuesta en dicho acuerdo. Empero, de conformidad con la línea jurisprudencial que se ha mantenido en este tema, determinar el procedimiento que deben seguir las autoridades recurridas, en lo tocante a la renovación de los contratos de concesión de los servicios de transporte remunerado de personas, es un tema de legalidad. En efecto, no es competencia de este Tribunal revisar, de conformidad con la ley aplicable, si el procedimiento llevado a cabo para la renovación de las concesiones de las rutas en cuestión, se ajustó o no a la normativa legal y vigente. Aunado a ello, como se explicó en los antecedentes, la acusada falta de incorporación de la variable de participación ciudadana dentro del procedimiento que valida la renovación o aprobación de permisos de transporte, así como verificar si con esa omisión se incumple el orden infraconstitucional que rige la materia, son extremos que exceden las competencias de la Sala. Así las cosas, como no existen motivos suficientes para variar el criterio mantenido por este Tribunal en esos asuntos, lo propio es declarar sin lugar el amparo en cuanto a este extremo.

VI.- Además, el promovente acusa que el CTP no se preocupó por determinar si todas las unidades de autobuses, cuya concesión se renovó, cumplen con las exigencias de la Ley Nº 7600, sobre todo en el tema de las rampas de acceso. En ese sentido, es preciso aclararle al recurrente que los concesionarios y operadores de autobuses cuentan con plazo hasta el 31 de diciembre de 2014, para contar en un 100% con rampas en todas sus unidades. Lo anterior a tenor del transitorio VIII de la misma Ley Nº 7600, que expresa: “A partir de la entrada en vigencia del artículo 46 bis de esta Ley, todas las unidades que se autoricen para que operen por primera vez en el servicio de transporte público, por concesión o permiso, modalidad autobuses, deberán estar acondicionadas de conformidad con los requisitos de accesibilidad, incluida la rampa o plataforma y las medidas de las puertas de acceso. A los permisionarios y concesionarios que se encuentren brindando el servicio, se les aplicarán los siguientes plazos para cumplir los requerimientos técnicos equivalentes que garanticen su idoneidad funcional, seguridad y accesibilidad. 1) La flota autorizada modelo 2007 y siguientes deberán estar totalmente equipadas de fábrica o adaptadas. 2) Para el año 2007, se contará con un quince por ciento (15%) de la flota autorizada. 3) Para el año 2008, se contará con un treinta por ciento (30%) de la flota autorizada. 4) Para el año 2009, se contará con un cuarenta y cinco por ciento (45%) de la flota autorizada. 5) Para el año 2010, se contará con un cincuenta por ciento (50%) de la flota autorizada. 6) Para el año 2011, se contará con un sesenta por ciento (60%) de la flota autorizada. 7) Para el año 2012, se contará con un setenta por ciento (70%) de la flota autorizada. 8) Para el año 2013, se contará con un ochenta por ciento (80%) de la flota autorizada. 9) Para el año 2014, se contará con el cien por ciento (100%) de la flota autorizada. El MOPT incorporará, en la normativa de la revisión técnica vehicular, las normas que permitan verificar que los permisionarios y concesionarios de autobuses de ruta cumplen las obligaciones que garanticen la idoneidad funcional, seguridad y accesibilidad de las unidades de transporte (Así adicionado el transitorio VIII anterior por el artículo 1° de la ley N° 8556 del 19 de octubre de 2006)” (lo subrayado es nuestro). De este modo, según la propia normativa legal que rige en la materia, los concesionarios todavía cuentan con plazo para ajustarse a derecho. Ergo, se desestima este alegato.

VII.- Por último, el petente considera que el CTP debe proceder con la publicación, de manera auditiva, del proceso de renovación de tales concesiones, para garantizar que las personas no videntes puedan manifestarse. Este agravio se encuentra estrechamente relacionado con lo analizado en el considerando IV de esta sentencia, ya que hace referencia a la manera en que debería incorporarse la variable de participación ciudadana (en este caso, para las personas con discapacidad visual) dentro del procedimiento que valida la renovación o aprobación de permisos de transporte. Al igual que se expuso en el citado considerando, determinar la necesidad de esta pretensión deviene en un asunto de legalidad. Por ello, procede declarar sin lugar el amparo también en cuanto a este punto.

VIII.- En ese mismo orden de ideas, si el recurrente considera que el CTP ha incumplido con el transitorio II del Decreto Ejecutivo Nº 29760 del 20 de agosto de 2001, según el cual se debe realizar un procedimiento de confección de un registro de peritos; ello corresponde a una verificación infraconstitucional que, en sí misma, no debe ventilarse en la vía constitucional. Ergo, se procede a desestimar el amparo en todos sus extremos.

IX.- Razones diferentes del Magistrado Rueda Leal. Consigno estas razones separadas para aclarar que si bien en anteriores sentencias he potenciado el derecho a la participación ciudadana reconocido en el numeral 9 de la Constitución Política, el sub examine presenta la particularidad de que la normativa legal que regula el término de las concesiones no establece expresamente la consulta previa al usuario a los efectos de la emisión del acto de renovación. En otros casos he resguardado este derecho en el entendido que la Administración ha conculcado determinada normativa infraconstitucional que obliga a observar la audiencia previa, lo cual adquiere relevancia constitucional toda vez que ello implica un lesión al derecho a la participación ciudadana. Ejemplo de lo anterior son mis votos relacionados con el numeral 361.2 de la Ley General de la Administración Pública, el referéndum, plebiscito y cabildo regulados en el artículo 13 inciso k) del Código Municipal, la imposición de tarifas de servicios de transporte público según el numeral 36 de la Ley Reguladora de los Servicios Públicos, y la audiencia en la tramitación de planes reguladores conforme al ordinal 17 de la Ley de Planificación Urbana, entre otros. También he resguardado el derecho a la participación ciudadana en los procedimientos tramitados por SETENA cuando se pretende autorizar determinada viabilidad ambiental dada la relevancia constitucional del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por el contrario, en la especie, el Capítulo IX de la Ley Nº 3503 “Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas Vehículos Automotores”, que se regula lo relativo al término de las concesiones otorgadas por el Consejo de Transporte Público (CTP), no dispone alguna norma de carácter expreso que obligue a la Administración a realizar una audiencia previa antes de proceder con la renovación de una concesión. Únicamente, el artículo 21 analiza este supuesto: “El término de la concesión será el que señala el contrato-concesión y se fijará tomando en cuenta el monto de la inversión y el plazo para amortizarlo y obtener una ganancia justa; podrá ser de hasta siete años pero podrá ser renovado si el concesionario ha cumplido a cabalidad con todas y cada una de sus obligaciones y se ha comprometido formalmente a cumplir con las disposiciones que se establezcan conforme a la ley Nº 3503”. Como puede constatarse, en dicha regulación no existe imperativo legal que obligue al CTP a proceder de esta manera, de ahí que declare sin lugar el amparo.

X.- Razones diferentes del Magistrado Jinesta Lobo. El Magistrado Jinesta Lobo declara sin lugar el recurso, en lo que respecta a lo dispuesto en el considerando VI de la presente sentencia, por razones diferentes que son las siguientes: Estimo que a esta Sala no le corresponde determinar, por ser un extremo de mera legalidad, si las empresas de autobuses que reclama el recurrente cumplen o no los requisitos y condiciones establecidas en la Ley No. 7600. Dicha disconformidad debe de ser planteada por el tutelado, si a bien lo tiene, ante las vías de legalidad creadas al efecto.

XI.- Voto salvado del Magistrado Armijo Sancho, respecto del derecho de participación. En las sentencias Nos. 2014 – 2382 de las 09:05 hrs. de 21 de febrero de 2014 y 2014-5691 de las 14:30 horas del 30 de abril de 2014, estuve de acuerdo con la opinión del resto de miembros del Tribunal al considerar que no le corresponde a la Sala Constitucional definir los procedimientos que se deben seguir para la renovación de los contratos de concesión del servicio de transporte remunerado de personas y tampoco determinar si se debe o no incorporar el componente de participación ciudadana en los mismos, por ser cuestiones de legalidad ordinaria; sin embargo, en el presente asunto replanteo mi criterio, con sustento en las siguientes consideraciones: a) el artículo 9 de la Constitución Política define el Gobierno de la República como “(…) popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el Pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial (…)” (el énfasis no pertenece al original). b) esta Sala Constitucional ha reconocido innumerables veces en su jurisprudencia el derecho de participación en la formación de las políticas públicas y en la toma de decisiones. En este sentido, en la sentencia No. 2010 – 004894 de las 09:55 hrs. de 12 de marzo de 2010, este Tribunal explicó lo siguiente:

“(…) El artículo 9 de la Constitución Política, describe el Gobierno de la República, como popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Así, la Nación, titular exclusiva de la soberanía (artículo 2° de la Constitución Política), delega en sus gobernantes determinadas cuotas de poder con el propósito que estos, dentro de los límites que imponen las normas, principios y valores que integran el Derecho de la Constitución, tomen medidas, en aras de lograr la realización plena de los intereses públicos (artículo 11 de la Constitución Política) (…) Sin lugar a dudas, el concepto de democracia ha evolucionado gracias a siglos de meditación filosófico política, el recuento de experiencias y, por supuesto, la eficacia expansiva de los derechos fundamentales. Por consiguiente, en la actualidad, no es posible calificar de Democrático un Estado que se limite, única y exclusivamente, a otorgar plenas garantías para el ejercicio del sufragio. Además de lo anterior, constituye un imperativo categórico, la existencia de canales efectivos para que la ciudadanía pueda participar en la gestión y manejo de los asuntos públicos. Como necesario equilibrio, nuestro orden Constitucional garantiza mecanismos de participación ciudadana, inclusive, de democracia directa. Tenemos, por ejemplo, el referéndum y la iniciativa popular en la formación de las leyes. Además, existen supuestos en los cuales la celebración de una audiencia pública para analizar cierta medida que afecta a una comunidad, resulta imprescindible. Este es el caso – entre otros – de la materia tarifaria (artículo 36 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1996) la aprobación por parte de las Municipalidades, del Plan Regulador (inciso 1° del artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968), o bien la elaboración de los planes de manejo, conservación y recuperación de los suelos (artículo 37 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de los Suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998). La participación ciudadana carecería, totalmente, de sentido si no se brinda a los administrados facilidades para informarse sobre los criterios técnicos y demás circunstancias que sustentan determinado proyecto o decisión. Dentro de este marco, el numeral 30 del supremo cuerpo normativo costarricense, estatuye el derecho de acceso a la información administrativa, sobre todo en su vertiente ad extra, el cual esta Sala ha calificado como “(…) un mecanismo de control en manos de los administrados, puesto que, le permite a éstos, ejercer un control óptimo de la legalidad y de la oportunidad, conveniencia o mérito y, en general, de la eficacia y eficiencia de la función administrativa desplegada por los diversos entes públicos. Las administraciones públicas eficientes y eficaces son aquellas que se someten al control y escrutinio público, pero no puede existir un control ciudadano sin una adecuada información. De este modo, se puede establecer un encadenamiento lógico entre acceso a la información administrativa, conocimiento y manejo de ésta, control ciudadano efectivo u oportuno y administraciones públicas eficientes. El derecho de acceso a la información administrativa tiene un profundo asidero en una serie de principios y valores inherentes al Estado Social y Democrático de Derecho, los cuales, al propio tiempo, actúa. Así, la participación ciudadana efectiva y directa en la gestión y manejo de los asuntos públicos resulta inconcebible si no se cuenta con un bagaje importante de información acerca de las competencias y servicios administrativos, de la misma forma, el principio democrático se ve fortalecido cuando las diversas fuerzas y grupos sociales, económicos y políticos participan activa e informadamente en la formación y ejecución de la voluntad pública (…)” (sentencia No. Nº 2120-2003 de las 13:30 hrs. del 14 de marzo del 2003) (…)” (el énfasis no pertenece al original).

• c)Para que los habitantes de la República puedan hacer valer este derecho, desde mi punto de vista, no es necesario que se encuentre reconocido por la normativa que regula el procedimiento para la toma de determinada medida o acto, pues el derecho de participación está consagrado por nuestro supremo cuerpo normativo, así como por la jurisprudencia constitucional, que la interpreta, integra y delimita, ambas fuentes del más alto rango y fuerza normativa en nuestro ordenamiento jurídico. De otra parte, no debemos olvidar que los derechos fundamentales tienen una eficacia expansiva y transversal, por lo que permean todo el sistema de normas, sin que pueda asegurarse que existan sectores del mismo en donde se exceptúe su aplicación. d) Es incuestionable que la renovación de las concesiones es un acto de la Administración Pública que afecta directamente a los usuarios del servicio de transporte remunerado de personas; indudablemente los mismos pueden tener sus opiniones o valoraciones sobre la calidad del servicio que el concesionario brindó, el estado de las unidades, el trato por parte de los choferes etc., opinión que tienen derecho de expresar y hacer valer, en el marco de un Estado Democrático de Derecho como el nuestro. La prórroga de un contrato respecto de un servicio de mala calidad impacta sus vidas, pues les obliga a continuar pagando por prestaciones que no satisfacen sus expectativas ni coadyuvan al mejoramiento de sus condiciones de vida. e) Por consiguiente, el proceder del Consejo de Transporte Público en el caso concreto, resulta lesivo del derecho de participación, al disponer renovar las concesiones del servicio de transporte remunerado de personas, sin brindar la posibilidad a los usuarios – incluidas las personas discapacitadas o con capacidades especiales - de manifestar sus criterios de forma directa a través de medios eficaces. f) En función de lo expuesto considero el recurso de amparo debió declararse con lugar en cuanto a este extremo.

Por tanto:

Se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Rueda Leal consigna razones diferentes. El Magistrado Jinesta Lobo da razones diferentes con respecto a lo dispuesto en el considerando VI de la presente sentencia. El Magistrado Armijo Sancho salva el voto y declara con lugar el recurso en cuanto al derecho de participación ciudadana.

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: CONTRATOS O LICITACIONES Subtemas:

CONCESION.

INCONFORMIDAD CON LA RENOVACIÓN DE CONCESIONES DE AUTOBUSES ES UN TEMA DE LEGALIDAD Res. Nº 2014018319 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del siete de noviembre de dos mil catorce.

Recurso de amparo interpuesto por José Antonio Rojas Hernández, cédula de identidad número 1-509-938; a favor de Asociación Nacional Pro Defensa de los Usuarios de los Servicios Públicos; contra el Consejo de Transporte Público (CTP).

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 09:22 horas del 09 de octubre de 2014, el recurrente interpone recurso de amparo contra el CTP. Manifiesta que es el representante de la Asociación Nacional Pro Defensa de los Usuarios de los Servicios Públicos, acreditado ante la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Indica que no les permitieron participar en la evaluación de calidad del servicio público de renovación de concesiones de autobuses del 2007 al 2014. Expresa que el 22 de setiembre de 2014, el CTP renovó las concesiones de 157 rutas de empresas de autobuses del 2014 al 2021, decisión que solamente fue comunicada a los empresarios y no a los usuarios. Estima que la autoridad accionada ha vulnerado el derecho de participación ciudadana al evitar que los ciudadanos ejerzan su derecho a expresar su opinión pública y denunciar en los respectivos procesos de renovación o adjudicación de las concesiones. Argumenta que se ha vulnerado el transitorio II del Decreto Ejecutivo Nº 29760 del 20 de agosto de 2001, según el cual el CTP debe realizar un procedimiento de confección de un registro de peritos y si no lo hace dentro del tiempo establecido en el reglamento, los operadores del transporte colectivo remunerado de personas podrán contratar a profesionales privados para que realicen el estudio de la calidad del servicio. Alega que es notorio que no ha sido considerada la participación ciudadana ni por parte del CTP ni por los operadores del transporte. Argumenta que es completamente irracional que durante 7 años la autoridad recurrida y los empresarios no hayan cumplido con su deber de realizar el estudio de evaluación del servicio y la calidad. Acusa que no ha existido publicación alguna en el diario oficial, ni en otros medios, referente al acuerdo técnico tomado en relación con la renovación de las concesiones de autobuses, lo que provoca un estado de indefensión ciudadana porque no se han otorgado los plazos para presentar revocatorias o nulidades absolutas. Indica que según la página www.ctp.go.cr, el último acuerdo publicado por la junta directiva es el número 48-2014, el cual no corresponde a la renovación masiva de rutas de autobuses, tomado mediante acuerdo técnico por el CTP, pues según investigaron es el acuerdo número 53-2014, que fue notificado a todas las empresas de autobuses el 30 de setiembre de 2014. Considera que eso los deja en estado de indefensión, al no otorgarles los plazos establecidos para interponer recursos de revocatoria o nulidades absolutas. Refiere que se debe vincular a las organizaciones y personas de movilidad reducida, según la Ley Nº 7600, y la aplicación obligatoria de la misma para todos los concesionarios de autobuses, pues desde hace 18 años se ha incumplido y todavía la Administración sigue excusando ese incumplimiento. Indica que el CTP debe proceder con la publicación, de manera auditiva, del proceso de renovación de tales concesiones, para garantizar que las personas no videntes puedan manifestarse. Señala que para este momento, todas las unidades de autobuses deberían contar con las rampas de acceso según la Ley Nº 7600. Solicita a la Sala que declare con lugar su recurso, con las consecuencias de ley.

2.- Mediante resolución de Presidencia de las 11:30 horas del 16 de octubre de 2014, se dio curso al amparo.

3.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:55 horas del 24 de octubre de 2014, informa bajo juramento Mario Humberto Zárate Sánchez, en su condición de Director Ejecutivo a.i. del Consejo de Transporte Público, que al amparo del artículo 21 de la Ley Nº 3503, se puede otorgar una concesión en ruta regular por un plazo de hasta 7 años, sin perjuicio de que esa concesión pueda ser renovada; sin embargo, el concesionario no tiene derecho a una renovación automática por un plazo indefinido, sino que es potestad de la Administración conceder su renovación, respondiendo ello a las necesidades del servicio y, por ende, al interés público y los derechos de los usuarios. Refiere que dicho numeral no establece que deba hacerse una consulta previa al usuario para la emisión del acto de renovación, sino que con el mismo se contemplen los derechos de los usuarios, correspondiendo la renovación de las concesiones de ruta regular a una potestad de imperio de la Administración. Indica que los usuarios, en procura de sus intereses, pueden formular sus inquietudes, quejas y denuncias en cuanto al servicio público ante la Contraloría de Servicios del CTP, la Defensoría de los Habitantes, la ARESEP y ante las mismas empresas que se dedican a la prestación del servicio remunerado de personas en la modalidad de autobús. Señala que no existe normativa jurídica que determine que ese servicio deba ser consultado para realizar un proceso de licitación o renovación. Afirma que no existe lesión alguna al Decreto Ejecutivo Nº 28833-MOPT y sus reformas, toda vez que mediante Decreto Ejecutivo Nº 38603-MOPT, publicado en el Alcance Digital Nº 49 a La Gaceta Nº 176 del 12 de setiembre de 2014, el Poder Ejecutivo modificó el transitorio III del Decreto Ejecutivo Nº 28833-MOPT en cuanto a la vigencia del mismo, a partir del 12 de setiembre de 2014. Sostiene que los acuerdos que adopte la Junta Directiva no requieren ser publicados en La Gaceta; además, tratándose de los acuerdos de renovación de concesiones, los mismos se encuentran en la página web del CTP, específicamente en las sesiones ordinarias número 53-2014 y 54-2014, los cuales son de acceso público y cualquier persona puede consultarlos; no obstante, dichos acuerdos fueron comunicados a los concesionarios como parte interesada del proceso de renovación. Explica que en cuanto al transporte remunerado de personas se han observado las prescripciones de la Ley 7600, pues los concesionarios y operadores de autobuses cuentan con plazo hasta el 31 de diciembre de 2014, para contar en un 100% con rampas en todas sus unidades. Aduce que el CTP cuenta dentro de su Junta Directiva con un representante de los usuarios, por consiguiente, resulta inexacto que se hayan vulnerado los derechos de los usuarios, dado que dicha representación ha procurado desde el seno de la Junta Directiva en hacer valer y respetar los derechos de dicho sector. Menciona que resulta innecesario someter a una consulta pública ante los usuarios cada proyecto, licitación o renovación que en pleno uso de sus facultades procure el CTP, cuando los usuarios están siendo representados por un miembro en la Junta Directiva. Expresa que el documento de formalización de los contratos de renovación ya fue analizado por los miembros de la Junta Directiva, entre los cuales se encuentra la representación de los usuarios. Aduce que la descripción de las rutas con su recorrido y nombre del concesionario, se encuentran descritos en los acuerdos adoptados por la Junta Directiva en las sesiones ordinarias número 53-2014 y 54-2014, las cuales se encuentran en la página web del CTP y son de acceso público, de manera que resulta innecesario recurrir a gastos superfluos para publicar acuerdos que cualquier interesado puede accesar. Manifiesta que dentro de la matriz de verificación utilizada dentro del proceso de renovación de las concesiones, se tomó en cuenta el tema de los usuarios, pues la matriz fue elaborada por el CTP y dentro del contenido de verificación de cumplimiento se consideraron todas las quejas y denuncias que existían en el Departamento de Inspección y Control, a partir del 2007 y hasta el 2014. Refiere que se tomaron en cuenta las quejas y denuncias recurrentes sobre temas comunes, las cuales están documentadas como: ausencia de rotulaciones, mal estado de los autobuses, trato del chofer hacia el usuario, entre otros. Indica que las denuncias del usuario en cuanto a la calidad del servicio fueron consideradas e introducidas dentro de la matriz de verificación, de manera que a estos ítems se les asignó un porcentaje o puntaje, con lo cual se hizo la verificación de campo, de manera que la matriz pudo verificar la calidad del servicio del concesionario y de dichos estudios se emitió el informe técnico número DTE-2014-00175 de la Dirección Técnica de ese Consejo, que contiene la verificación de campo, con la cual se supervisaron las unidades autorizadas dentro de las concesiones, dentro del cual también se revisó el funcionamiento de rampas así como instalaciones administrativas de los concesionarios. Afirma que dicho informe técnico sirvió de fundamento a las renovaciones de las concesiones y, por tanto, el tema de los usuarios fue debidamente contemplado en ese proceso de renovación. Solicita a la Sala que declare sin lugar el recurso.

4.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 09:47 horas del 31 de octubre de 2014, se apersonan Maritza Hernández Castañeda, Alex Álvarez Abrahams, Johanna Zárate Sánchez, Miguel Badilla Castro y Jorge Arredondo Espinoza, por su orden Presidenta de la Asociación Cámara Nacional de Transportes, Presidente de la Asociación Cámara de Transportistas de San José, Presidenta de la Asociación Cámara de Autobuseros de Heredia, Presidente de la Asociación Cámara de Autobuseros del Atlántico y Apoderado con poder suficiente de la Asociación Cámara de Empresarios Autobuseros y Transportistas Unidos de la Provincia de Guanacaste, con el propósito de solicitar que se les tenga como coadyuvantes pasivos en este asunto.

5.- En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Ulate Chacón; y,

Considerando:

I.- Sobre las coadyuvancias presentadas. La coadyuvancia es una forma de intervención adhesiva que se da cuando una persona actúa en un proceso adhiriéndose a las pretensiones de alguna de las partes principales, como consecuencia está legitimado para actuar como coadyuvante quien ostente un interés directo en el resultado del recurso, pero al no ser actor principal, el coadyuvante no resultará directamente afectado por la sentencia, es decir, la eficacia de ésta no podrá alcanzarle de manera directa e inmediata, ni le afecta la condición de cosa juzgada del pronunciamiento, aunque en materia de amparo pueda favorecerle la eficacia de lo resuelto, debido al carácter de "erga omnes" que tiene la jurisprudencia y precedentes de la jurisdicción constitucional (artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). En este caso, la Sala procede a admitir las coadyuvancias presentadas por cuanto los solicitantes sí tienen un interés directo en la resolución del presente asunto al ser representantes de asociaciones de autobuseros y transportistas que se verían directamente afectados con las pretensiones del recurrente.

II.- Objeto del recurso. El recurrente alega que el CTP no permitió la participación ciudadana al momento de realizar el proceso de renovación de concesiones de autobuses del 2007 al 2014, ya que autorizó dicha renovación sin siquiera comunicar de previo a los usuarios para que estos pudieran manifestarse, o bien, realizar un estudio de evaluación del servicio y su calidad. Además, acusa que el CTP no se preocupó por determinar si todas las unidades de autobuses, cuya concesión se renovó, cumplen con las exigencias de la Ley Nº 7600, sobre todo en el tema de las rampas de acceso. Por último, considera que el CTP debe proceder con la publicación, de manera auditiva, del proceso de renovación de tales concesiones, para garantizar que las personas no videntes puedan manifestarse.

III.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: a) en las sesiones ordinarias número 53-2014 y 54-2014, la Junta Directiva del CTP acordó la renovación de las concesiones otorgadas sobre el servicio remunerado de personas en la modalidad de autobús, cuya descripción de rutas con su recorrido y nombre del concesionario está dispuesta en dicho acuerdo (ver manifestaciones rendidas bajo juramento); b) los concesionarios y operadores de autobuses cuentan con plazo hasta el 31 de diciembre de 2014, para contar en un 100% con rampas en todas sus unidades (ver manifestaciones rendidas bajo juramento); c) el CTP cuenta dentro de su Junta Directiva con un representante de los usuarios (ver manifestaciones rendidas bajo juramento); d) el documento de formalización de los contratos de renovación fue analizado por los miembros de la Junta Directiva, entre los cuales se encuentra la representación de los usuarios (ver manifestaciones rendidas bajo juramento); e) dentro de la matriz de verificación utilizada por el CTP en el proceso de renovación de las concesiones de cita, se tomaron en cuenta las quejas y denuncias que existían en el Departamento de Inspección y Control, a partir del 2007 y hasta el 2014 (ver manifestaciones rendidas bajo juramento); f) entre las quejas y denuncias más recurrentes estaban: ausencia de rotulaciones, mal estado de los autobuses, trato del chofer hacia el usuario, entre otros (ver manifestaciones rendidas bajo juramento); g) a estos ítems se les asignó un porcentaje o puntaje, con lo que el CTP hizo la verificación de campo, por lo que se pudo verificar la calidad del servicio del concesionario (ver manifestaciones rendidas bajo juramento); h) de dichos estudios, el CTP emitió el informe técnico número DTE-2014-00175 de la Dirección Técnica de ese Consejo, que contiene la verificación de campo, con la cual se supervisaron las unidades autorizadas dentro de las concesiones, dentro del cual también se revisó el funcionamiento de rampas así como instalaciones administrativas de los concesionarios (ver manifestaciones rendidas bajo juramento); i) los usuarios del servicio público, modalidad autobús, pueden formular sus inquietudes, quejas y denuncias ante la Contraloría de Servicios del CTP, la Defensoría de los Habitantes, la ARESEP y ante las mismas empresas concesionarias (ver manifestaciones rendidas bajo juramento).

IV.- Antecedentes relacionados. En sentencia número 2014-002382 de las 09:05 horas del 21 de febrero de 2014, esta Sala conoció recurso de amparo interpuesto por el mismo recurrente, y se indicó lo siguiente: “El gestionante reclama que la autoridad recurrida, está violentando lo preceptuado en el ordinal 9 de la Constitución Política, toda vez que, no se está tomando en consideración la participación ciudadana en los procedimientos de renovación de rutas concesionadas de buses. Asimismo, solicita el recurrente, se dé cumplimiento a lo ordenado por esta Sala, en el voto No. 2008-016465 de las 20:04 horas del 30 de octubre de 2008. No obstante los alegatos del petente, en primera instancia, el determinar el procedimiento que deben seguir las autoridades recurridas, en lo tocante a la renovación de los contratos de concesión de los servicios de transporte remunerado de personas, es un tema de legalidad, que como tal, excede las competencias de este Tribunal. De otra parte, no acusa el gestionante que, en algún caso concreto, se le haya denegado el acceso a un dato de interés público, por lo que, el amparo en cuanto este extremo, está interpuesto en abstracto. Finalmente, si estima el amparado que se está incumplimiento una orden emitida por este Tribunal, así lo debe expresar en el recurso de amparo No. 08-009296-0007-CO. Dadas las consideraciones vertidas, el presente recurso es inadmisible y procede su rechazo de plano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional” (lo destacado no corresponde al original).

Por otra parte, en sentencia número 2014-003419 de las 14:05 horas del 12 de marzo de 2014, este Tribunal conoció nuevo recurso de amparo incoado por el mismo recurrente Rojas Hernández, en donde se señaló lo siguiente: “El recurrente reclama que no se han seguido los procedimientos de ley ni se ha cumplido con realizar una audiencia pública previa al otorgamiento de las concesiones de las rutas intersectoriales y la fijación de su tarifa; con lo cual, considera se ha violentado el debido proceso y el principio de participación ciudadana. Impugna los acuerdos técnicos del Consejo de Transporte Público números 4.3, 4.4, 4.5 y 4.6 de la Sesión Ordinaria número 70-2013 de 2 de octubre 2013, según número 37946-MOPT. Alega además, que el Consejo de Transporte Público ejerce una función tarifaria que no le corresponde, porque debe ser sometida a resolución y audiencia pública con todos los nuevos estudios, costos, inversiones, recorridos, carreras, demanda, flota de buses, distancias e inversión de costos generales de este nuevo proyecto. Expresa que la tarifa debe fijarse de manera individual para cada ruta, porque no se cumple la condición para que todas las rutas tengan la misma tarifa, cual es que una sola empresa fuera la concesionaria de todas las rutas. Argumenta que se cobra una tarifa ilegal, porque ya están calculados los costos de la depreciación de los autobuses, lo que causa un doble pago tarifario al estar incluidos dichos autobuses tanto en una ruta regular como en una ruta de interlínea, en cuya tarifa también está contemplada la depreciación en siete años, lo que afirma es causa de anulación de la concesión. Sin embargo, esta Sala no es un contralor de la legalidad de las actuaciones o resoluciones de la Administración. Lo expuesto por la parte recurrente no es una cuestión que se relacione directamente con una eventual violación a un derecho fundamental y no es competencia de este Tribunal revisar, de conformidad con la ley aplicable, si el procedimiento llevado a cabo para el otorgamiento de las concesiones de las rutas intersectoriales y la forma de la fijación de su tarifa, se ajustó o no a la normativa legal y vigente que rige para tales efectos (…)” (lo subrayado no es del original).

Finalmente, es importante traer a colación la sentencia número 2014-005691 de las 14:30 horas del 30 de abril de 2014, en la que la Sala examinó otro recurso de amparo, pero esta vez interpuesto por el entonces Defensor de los Habitantes en funciones, en el que se explicó lo siguiente: “El recurrente, en su condición de Defensor de los Habitantes en funciones, solicita que esta Sala ordene al Consejo recurrido, anular los actos administrativos dictados para renovar los contratos de concesión y los permisos para ofrecer el transporte remunerado de personas, así como, suspender la suscripción de cualquier contrato que pretenda formalizar alguna concesión en este sentido, hasta tanto se incluya dentro del sistema de evaluación del servicio la participación de los usuarios, tal y como lo preceptúa la Constitución Política. Agrega que, pese a que existe dentro de la evaluación un rubro destinado a la calificación del servicio, éste no se ha incorporado de manera real para medir objetivamente la opinión de los usuarios. Incluso, arguye que con base en una investigación realizada para esos efectos, la Defensoría concluyó en el oficio No. 02700-2014-DHR, recomendar al Consejo desacelerar la renovación de las concesiones y no renovar ninguna, hasta incorporar el criterio de los usuarios en la calificación. Pese a eso, en sesión ordinaria No. 25-2014 de 3 de abril de 2014, el Consejo acordó renovar anticipadamente todos los permisos y concesiones existentes en materia de transporte remunerado. Con base en lo anterior, aduce, fue lesionado el derecho a la participación ciudadana, el buen funcionamiento de los servicios públicos, la inderogabilidad normativa y, la interdicción de la arbitrariedad. No obstante lo alegado por la parte recurrente, lo tocante a la impugnación en el otorgamiento de concesiones de transporte público, es materia de legalidad ordinaria. Consecuentemente, la acusada falta de incorporación de la variable de participación ciudadana dentro del procedimiento que valida la renovación o aprobación de permisos de transporte, así como, verificar si con esa omisión se incumple el orden infraconstitucional que rige la materia, son extremos que exceden las competencias y atribuciones de esta Jurisdicción (…)” (lo destacado no corresponde al original).

V.- Sobre el caso concreto. En la especie, la parte recurrente alega que el CTP no permitió la participación ciudadana al momento de realizar el proceso de renovación de concesiones de autobuses del 2007 al 2014, ya que autorizó dicha renovación sin siquiera comunicar de previo a los usuarios para que estos pudieran manifestarse, o bien, realizar un estudio de evaluación del servicio y su calidad. Al respecto, la Sala tuvo por demostrado que, efectivamente, en las sesiones ordinarias número 53-2014 y 54-2014, la Junta Directiva del CTP acordó la renovación de las concesiones otorgadas sobre el servicio remunerado de personas en la modalidad de autobús, cuya descripción de rutas con su recorrido y nombre del concesionario está dispuesta en dicho acuerdo. Empero, de conformidad con la línea jurisprudencial que se ha mantenido en este tema, determinar el procedimiento que deben seguir las autoridades recurridas, en lo tocante a la renovación de los contratos de concesión de los servicios de transporte remunerado de personas, es un tema de legalidad. En efecto, no es competencia de este Tribunal revisar, de conformidad con la ley aplicable, si el procedimiento llevado a cabo para la renovación de las concesiones de las rutas en cuestión, se ajustó o no a la normativa legal y vigente. Aunado a ello, como se explicó en los antecedentes, la acusada falta de incorporación de la variable de participación ciudadana dentro del procedimiento que valida la renovación o aprobación de permisos de transporte, así como verificar si con esa omisión se incumple el orden infraconstitucional que rige la materia, son extremos que exceden las competencias de la Sala. Así las cosas, como no existen motivos suficientes para variar el criterio mantenido por este Tribunal en esos asuntos, lo propio es declarar sin lugar el amparo en cuanto a este extremo.

VI.- Además, el promovente acusa que el CTP no se preocupó por determinar si todas las unidades de autobuses, cuya concesión se renovó, cumplen con las exigencias de la Ley Nº 7600, sobre todo en el tema de las rampas de acceso. En ese sentido, es preciso aclararle al recurrente que los concesionarios y operadores de autobuses cuentan con plazo hasta el 31 de diciembre de 2014, para contar en un 100% con rampas en todas sus unidades. Lo anterior a tenor del transitorio VIII de la misma Ley Nº 7600, que expresa: “A partir de la entrada en vigencia del artículo 46 bis de esta Ley, todas las unidades que se autoricen para que operen por primera vez en el servicio de transporte público, por concesión o permiso, modalidad autobuses, deberán estar acondicionadas de conformidad con los requisitos de accesibilidad, incluida la rampa o plataforma y las medidas de las puertas de acceso. A los permisionarios y concesionarios que se encuentren brindando el servicio, se les aplicarán los siguientes plazos para cumplir los requerimientos técnicos equivalentes que garanticen su idoneidad funcional, seguridad y accesibilidad. 1) La flota autorizada modelo 2007 y siguientes deberán estar totalmente equipadas de fábrica o adaptadas. 2) Para el año 2007, se contará con un quince por ciento (15%) de la flota autorizada. 3) Para el año 2008, se contará con un treinta por ciento (30%) de la flota autorizada. 4) Para el año 2009, se contará con un cuarenta y cinco por ciento (45%) de la flota autorizada. 5) Para el año 2010, se contará con un cincuenta por ciento (50%) de la flota autorizada. 6) Para el año 2011, se contará con un sesenta por ciento (60%) de la flota autorizada. 7) Para el año 2012, se contará con un setenta por ciento (70%) de la flota autorizada. 8) Para el año 2013, se contará con un ochenta por ciento (80%) de la flota autorizada. 9) Para el año 2014, se contará con el cien por ciento (100%) de la flota autorizada. El MOPT incorporará, en la normativa de la revisión técnica vehicular, las normas que permitan verificar que los permisionarios y concesionarios de autobuses de ruta cumplen las obligaciones que garanticen la idoneidad funcional, seguridad y accesibilidad de las unidades de transporte (Así adicionado el transitorio VIII anterior por el artículo 1° de la ley N° 8556 del 19 de octubre de 2006)” (lo subrayado es nuestro). De este modo, según la propia normativa legal que rige en la materia, los concesionarios todavía cuentan con plazo para ajustarse a derecho. Ergo, se desestima este alegato.

VII.- Por último, el petente considera que el CTP debe proceder con la publicación, de manera auditiva, del proceso de renovación de tales concesiones, para garantizar que las personas no videntes puedan manifestarse. Este agravio se encuentra estrechamente relacionado con lo analizado en el considerando IV de esta sentencia, ya que hace referencia a la manera en que debería incorporarse la variable de participación ciudadana (en este caso, para las personas con discapacidad visual) dentro del procedimiento que valida la renovación o aprobación de permisos de transporte. Al igual que se expuso en el citado considerando, determinar la necesidad de esta pretensión deviene en un asunto de legalidad. Por ello, procede declarar sin lugar el amparo también en cuanto a este punto.

VIII.- En ese mismo orden de ideas, si el recurrente considera que el CTP ha incumplido con el transitorio II del Decreto Ejecutivo Nº 29760 del 20 de agosto de 2001, según el cual se debe realizar un procedimiento de confección de un registro de peritos; ello corresponde a una verificación infraconstitucional que, en sí misma, no debe ventilarse en la vía constitucional. Ergo, se procede a desestimar el amparo en todos sus extremos.

IX.- Razones diferentes del Magistrado Rueda Leal. Consigno estas razones separadas para aclarar que si bien en anteriores sentencias he potenciado el derecho a la participación ciudadana reconocido en el numeral 9 de la Constitución Política, el sub examine presenta la particularidad de que la normativa legal que regula el término de las concesiones no establece expresamente la consulta previa al usuario a los efectos de la emisión del acto de renovación. En otros casos he resguardado este derecho en el entendido que la Administración ha conculcado determinada normativa infraconstitucional que obliga a observar la audiencia previa, lo cual adquiere relevancia constitucional toda vez que ello implica un lesión al derecho a la participación ciudadana. Ejemplo de lo anterior son mis votos relacionados con el numeral 361.2 de la Ley General de la Administración Pública, el referéndum, plebiscito y cabildo regulados en el artículo 13 inciso k) del Código Municipal, la imposición de tarifas de servicios de transporte público según el numeral 36 de la Ley Reguladora de los Servicios Públicos, y la audiencia en la tramitación de planes reguladores conforme al ordinal 17 de la Ley de Planificación Urbana, entre otros. También he resguardado el derecho a la participación ciudadana en los procedimientos tramitados por SETENA cuando se pretende autorizar determinada viabilidad ambiental dada la relevancia constitucional del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por el contrario, en la especie, el Capítulo IX de la Ley Nº 3503 “Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas Vehículos Automotores”, que se regula lo relativo al término de las concesiones otorgadas por el Consejo de Transporte Público (CTP), no dispone alguna norma de carácter expreso que obligue a la Administración a realizar una audiencia previa antes de proceder con la renovación de una concesión. Únicamente, el artículo 21 analiza este supuesto: “El término de la concesión será el que señala el contrato-concesión y se fijará tomando en cuenta el monto de la inversión y el plazo para amortizarlo y obtener una ganancia justa; podrá ser de hasta siete años pero podrá ser renovado si el concesionario ha cumplido a cabalidad con todas y cada una de sus obligaciones y se ha comprometido formalmente a cumplir con las disposiciones que se establezcan conforme a la ley Nº 3503”. Como puede constatarse, en dicha regulación no existe imperativo legal que obligue al CTP a proceder de esta manera, de ahí que declare sin lugar el amparo.

X.- Razones diferentes del Magistrado Jinesta Lobo. El Magistrado Jinesta Lobo declara sin lugar el recurso, en lo que respecta a lo dispuesto en el considerando VI de la presente sentencia, por razones diferentes que son las siguientes: Estimo que a esta Sala no le corresponde determinar, por ser un extremo de mera legalidad, si las empresas de autobuses que reclama el recurrente cumplen o no los requisitos y condiciones establecidas en la Ley No. 7600. Dicha disconformidad debe de ser planteada por el tutelado, si a bien lo tiene, ante las vías de legalidad creadas al efecto.

XI.- Voto salvado del Magistrado Armijo Sancho, respecto del derecho de participación. En las sentencias Nos. 2014 – 2382 de las 09:05 hrs. de 21 de febrero de 2014 y 2014-5691 de las 14:30 horas del 30 de abril de 2014, estuve de acuerdo con la opinión del resto de miembros del Tribunal al considerar que no le corresponde a la Sala Constitucional definir los procedimientos que se deben seguir para la renovación de los contratos de concesión del servicio de transporte remunerado de personas y tampoco determinar si se debe o no incorporar el componente de participación ciudadana en los mismos, por ser cuestiones de legalidad ordinaria; sin embargo, en el presente asunto replanteo mi criterio, con sustento en las siguientes consideraciones: a) el artículo 9 de la Constitución Política define el Gobierno de la República como “(…) popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el Pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial (…)” (el énfasis no pertenece al original). b) esta Sala Constitucional ha reconocido innumerables veces en su jurisprudencia el derecho de participación en la formación de las políticas públicas y en la toma de decisiones. En este sentido, en la sentencia No. 2010 – 004894 de las 09:55 hrs. de 12 de marzo de 2010, este Tribunal explicó lo siguiente:

“(…) El artículo 9 de la Constitución Política, describe el Gobierno de la República, como popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Así, la Nación, titular exclusiva de la soberanía (artículo 2° de la Constitución Política), delega en sus gobernantes determinadas cuotas de poder con el propósito que estos, dentro de los límites que imponen las normas, principios y valores que integran el Derecho de la Constitución, tomen medidas, en aras de lograr la realización plena de los intereses públicos (artículo 11 de la Constitución Política) (…) Sin lugar a dudas, el concepto de democracia ha evolucionado gracias a siglos de meditación filosófico política, el recuento de experiencias y, por supuesto, la eficacia expansiva de los derechos fundamentales. Por consiguiente, en la actualidad, no es posible calificar de Democrático un Estado que se limite, única y exclusivamente, a otorgar plenas garantías para el ejercicio del sufragio. Además de lo anterior, constituye un imperativo categórico, la existencia de canales efectivos para que la ciudadanía pueda participar en la gestión y manejo de los asuntos públicos. Como necesario equilibrio, nuestro orden Constitucional garantiza mecanismos de participación ciudadana, inclusive, de democracia directa. Tenemos, por ejemplo, el referéndum y la iniciativa popular en la formación de las leyes. Además, existen supuestos en los cuales la celebración de una audiencia pública para analizar cierta medida que afecta a una comunidad, resulta imprescindible. Este es el caso – entre otros – de la materia tarifaria (artículo 36 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1996) la aprobación por parte de las Municipalidades, del Plan Regulador (inciso 1° del artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968), o bien la elaboración de los planes de manejo, conservación y recuperación de los suelos (artículo 37 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de los Suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998). La participación ciudadana carecería, totalmente, de sentido si no se brinda a los administrados facilidades para informarse sobre los criterios técnicos y demás circunstancias que sustentan determinado proyecto o decisión. Dentro de este marco, el numeral 30 del supremo cuerpo normativo costarricense, estatuye el derecho de acceso a la información administrativa, sobre todo en su vertiente ad extra, el cual esta Sala ha calificado como “(…) un mecanismo de control en manos de los administrados, puesto que, le permite a éstos, ejercer un control óptimo de la legalidad y de la oportunidad, conveniencia o mérito y, en general, de la eficacia y eficiencia de la función administrativa desplegada por los diversos entes públicos. Las administraciones públicas eficientes y eficaces son aquellas que se someten al control y escrutinio público, pero no puede existir un control ciudadano sin una adecuada información. De este modo, se puede establecer un encadenamiento lógico entre acceso a la información administrativa, conocimiento y manejo de ésta, control ciudadano efectivo u oportuno y administraciones públicas eficientes. El derecho de acceso a la información administrativa tiene un profundo asidero en una serie de principios y valores inherentes al Estado Social y Democrático de Derecho, los cuales, al propio tiempo, actúa. Así, la participación ciudadana efectiva y directa en la gestión y manejo de los asuntos públicos resulta inconcebible si no se cuenta con un bagaje importante de información acerca de las competencias y servicios administrativos, de la misma forma, el principio democrático se ve fortalecido cuando las diversas fuerzas y grupos sociales, económicos y políticos participan activa e informadamente en la formación y ejecución de la voluntad pública (…)” (sentencia No. Nº 2120-2003 de las 13:30 hrs. del 14 de marzo del 2003) (…)” (el énfasis no pertenece al original).

• c)Para que los habitantes de la República puedan hacer valer este derecho, desde mi punto de vista, no es necesario que se encuentre reconocido por la normativa que regula el procedimiento para la toma de determinada medida o acto, pues el derecho de participación está consagrado por nuestro supremo cuerpo normativo, así como por la jurisprudencia constitucional, que la interpreta, integra y delimita, ambas fuentes del más alto rango y fuerza normativa en nuestro ordenamiento jurídico. De otra parte, no debemos olvidar que los derechos fundamentales tienen una eficacia expansiva y transversal, por lo que permean todo el sistema de normas, sin que pueda asegurarse que existan sectores del mismo en donde se exceptúe su aplicación. d) Es incuestionable que la renovación de las concesiones es un acto de la Administración Pública que afecta directamente a los usuarios del servicio de transporte remunerado de personas; indudablemente los mismos pueden tener sus opiniones o valoraciones sobre la calidad del servicio que el concesionario brindó, el estado de las unidades, el trato por parte de los choferes etc., opinión que tienen derecho de expresar y hacer valer, en el marco de un Estado Democrático de Derecho como el nuestro. La prórroga de un contrato respecto de un servicio de mala calidad impacta sus vidas, pues les obliga a continuar pagando por prestaciones que no satisfacen sus expectativas ni coadyuvan al mejoramiento de sus condiciones de vida. e) Por consiguiente, el proceder del Consejo de Transporte Público en el caso concreto, resulta lesivo del derecho de participación, al disponer renovar las concesiones del servicio de transporte remunerado de personas, sin brindar la posibilidad a los usuarios – incluidas las personas discapacitadas o con capacidades especiales - de manifestar sus criterios de forma directa a través de medios eficaces. f) En función de lo expuesto considero el recurso de amparo debió declararse con lugar en cuanto a este extremo.

Por tanto:

Se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Rueda Leal consigna razones diferentes. El Magistrado Jinesta Lobo da razones diferentes con respecto a lo dispuesto en el considerando VI de la presente sentencia. El Magistrado Armijo Sancho salva el voto y declara con lugar el recurso en cuanto al derecho de participación ciudadana.

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.