Bus Concession Renewals Without a Prior HearingRenovación de concesiones de autobús sin audiencia previa

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine hours and five minutes on seven November two thousand fourteen.

Amparo proceeding (recurso de amparo) filed by José Antonio Rojas Hernández, identity card number 1-509-938, on behalf of Asociación Nacional Pro Defensa de los Usuarios de los Servicios Públicos, against the Consejo de Transporte Público (CTP).

Findings:

1. 1By a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 09:22 hours on 09 October 2014, the petitioner filed an amparo proceeding against the CTP. He states that he is the representative of Asociación Nacional Pro Defensa de los Usuarios de los Servicios Públicos, accredited before the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. He indicates that they were not permitted to participate in the assessment of the quality of the public service in connection with the renewal of bus concessions from 2007 to 2014. He states that, on 22 September 2014, the CTP renewed the concessions for 157 routes operated by bus companies for the period from 2014 to 2021, a decision that was communicated only to the operators and not to the users. He believes that the respondent authority violated the right to citizen participation by preventing citizens from exercising their right to express their public opinion and lodge complaints in the respective concession-renewal or concession-award proceedings.He argues that Transitional Provision II of Decreto Ejecutivo Nº 29760 of 20 August 2001 was violated; under that provision, the CTP must conduct a procedure to create a registry of experts, and if it fails to do so within the time established in the regulations, operators of compensated public passenger transportation may hire private professionals to conduct the service-quality study. He alleges that it is evident that citizen participation was not considered either by the CTP or by the transportation operators. He argues that it is entirely irrational that, for 7 years, the respondent authority and the operators failed to fulfill their duty to conduct the service and quality assessment study. He asserts that no publication has appeared in the official gazette or in any other media concerning the technical decision adopted in connection with the renewal of the bus concessions, thereby leaving citizens defenseless because they were not afforded the time limits for filing motions for reconsideration (recursos de revocatoria) or seeking absolute nullity (nulidades absolutas).He indicates that, according to the website www.ctp.go.cr, the latest decision published by the board of directors is number 48-2014, which does not concern the mass renewal of bus routes adopted through a technical decision by the CTP; according to their investigation, that decision is number 53-2014, which was notified to all bus companies on 30 September 2014. He considers that this leaves them defenseless because they were not afforded the established time limits for filing motions for reconsideration or seeking absolute nullity. He states that organizations and persons with reduced mobility must be included pursuant to Ley Nº 7600, which must be applied by all bus concessionaires, since it has not been complied with for 18 years and the Administration continues to excuse that noncompliance. He indicates that the CTP must publish the process for renewing those concessions in an audio format to ensure that blind persons can express their views. He notes that, by this time, all bus units should be equipped with access ramps pursuant to Ley Nº 7600. He requests that the Chamber grant his petition, with the consequences prescribed by law.
2. 2By a decision of the Presidency issued at 11:30 hours on 16 October 2014, the amparo proceeding was admitted for consideration.
3. 3By a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 10:55 hours on 24 October 2014, Mario Humberto Zárate Sánchez, in his capacity as Acting Executive Director of the Consejo de Transporte Público, reports under oath that, pursuant to Article 21 of Ley Nº 3503, a regular-route concession may be granted for a term of up to 7 years, without prejudice to the possibility of renewing that concession; however, the concessionaire has no right to automatic renewal for an indefinite term, as the Administration has the authority to grant its renewal based on the needs of the service and, consequently, the public interest and the rights of users. He states that this provision does not require prior consultation with users before the renewal decision is issued, but rather requires that the decision take users’ rights into account, since the renewal of regular-route concessions is an exercise of the Administration’s sovereign authority (potestad de imperio).He indicates that users, in pursuit of their interests, may submit their concerns, complaints, and reports concerning the public service to the Contraloría de Servicios del CTP, the Defensoría de los Habitantes, ARESEP, and the companies that provide compensated passenger transportation by bus. He notes that no legal rule requires users to be consulted before a bidding or renewal process is conducted. He asserts that Decreto Ejecutivo Nº 28833-MOPT, as amended, was not violated because, through Decreto Ejecutivo Nº 38603-MOPT, published in Alcance Digital Nº 49 to La Gaceta Nº 176 of 12 September 2014, the Executive Branch amended Transitional Provision III of Decreto Ejecutivo Nº 28833-MOPT with respect to its effective period, beginning on 12 September 2014. He maintains that decisions adopted by the Board of Directors are not required to be published in La Gaceta; moreover, the decisions concerning concession renewals are available on the CTP website, specifically in ordinary sessions number 53-2014 and 54-2014, which are publicly accessible and may be consulted by anyone; nevertheless, those decisions were communicated to the concessionaires as interested parties in the renewal process.He explains that the requirements of Ley 7600 have been observed with respect to compensated passenger transportation because bus concessionaires and operators have until 31 December 2014 to equip 100% of their units with ramps. He contends that the CTP’s Board of Directors includes a representative of the users; consequently, it is inaccurate to claim that users’ rights were violated, since that representative has sought, from within the Board of Directors, to uphold and protect the rights of that sector. He states that it is unnecessary to submit every project, bidding process, or renewal undertaken by the CTP in the full exercise of its powers to public consultation with users when users are represented by a member of the Board of Directors. He states that the instrument formalizing the renewal contracts has already been reviewed by the members of the Board of Directors, including the users’ representative.He contends that the routes, their itineraries, and the names of the concessionaires are described in the decisions adopted by the Board of Directors at ordinary sessions number 53-2014 and 54-2014, which are available on the CTP website and are publicly accessible, making it unnecessary to incur superfluous expenses to publish decisions that may be accessed by any interested person. He states that the verification matrix used in the concession-renewal process took the issue of users into account, since the matrix was prepared by the CTP and its compliance-verification criteria included all complaints and reports held by the Departamento de Inspección y Control from 2007 through 2014. He states that recurring complaints and reports concerning common issues were taken into account and documented, including the absence of signage, the poor condition of buses, and drivers’ treatment of users, among others.He indicates that user complaints concerning service quality were considered and incorporated into the verification matrix, with percentages or scores assigned to those items; a field inspection was then conducted, enabling the matrix to verify the concessionaire’s service quality. Those studies resulted in technical report number DTE-2014-00175, issued by the Dirección Técnica of that Council, which contains the field inspection through which the units authorized under the concessions were inspected; the operation of the ramps and the concessionaires’ administrative facilities were also reviewed. He asserts that this technical report served as the basis for renewing the concessions and that, therefore, the issue of users was duly considered in the renewal process. He requests that the Chamber deny the petition.
4. 4By a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 09:47 hours on 31 October 2014, Maritza Hernández Castañeda, Alex Álvarez Abrahams, Johanna Zárate Sánchez, Miguel Badilla Castro, and Jorge Arredondo Espinoza appeared, respectively, as President of Asociación Cámara Nacional de Transportes, President of Asociación Cámara de Transportistas de San José, President of Asociación Cámara de Autobuseros de Heredia, President of Asociación Cámara de Autobuseros del Atlántico, and attorney-in-fact with sufficient authority for Asociación Cámara de Empresarios Autobuseros y Transportistas Unidos de la Provincia de Guanacaste, to request recognition as supporting respondents (coadyuvantes pasivos) in this matter.
5. 5The legal requirements have been observed in the proceedings conducted.

Justice Ulate Chacón drafts the opinion; and,

Whereas:

I.Regarding the supporting interventions (coadyuvancias) submitted. A supporting intervention is a form of ancillary intervention in which a person participates in a proceeding by joining the claims of one of the principal parties. Accordingly, a person with a direct interest in the outcome of the petition has standing to act as a supporting party; however, because the supporting party is not a principal party, that party will not be directly affected by the judgment—that is, its effect cannot apply to that party directly and immediately, nor is that party affected by the judgment’s res judicata effect—although, in amparo matters, that party may benefit from the effect of the ruling due to the “erga omnes” nature of the case law and precedents of the constitutional jurisdiction (Article 13 of Ley de la Jurisdicción Constitucional). In this case, the Chamber admits the supporting interventions submitted because the applicants have a direct interest in the resolution of this matter, as they are representatives of associations of bus operators and transportation providers that would be directly affected by the petitioner’s claims.

II.Subject matter of the action. The petitioner alleges that the CTP did not allow citizen participation during the process of renewing bus concessions from 2007 to 2014, because it authorized those renewals without even providing prior notice to users so that they could express their views or, alternatively, conducting an assessment of the service and its quality. He further alleges that the CTP failed to determine whether all the buses whose concessions were renewed comply with the requirements of Ley Nº 7600, particularly regarding access ramps. Lastly, he considers that the CTP must provide an audio publication of the process for renewing those concessions to ensure that visually impaired persons can express their views.

III.Proven facts. The following facts are deemed duly established and relevant to the determination of this matter: a) at regular sessions number 53-2014 and 54-2014, the CTP Board of Directors approved the renewal of the concessions granted for compensated passenger transportation services by bus, the routes, itineraries, and concessionaires of which are described in that resolution (see statements given under oath); b) bus concessionaires and operators have until 31 de diciembre de 2014 to equip 100% of all their buses with ramps (see statements given under oath); c) the CTP Board of Directors includes a users’ representative (see statements given under oath); d) the document formalizing the renewal contracts was reviewed by the members of the Board of Directors, which includes user representation (see statements given under oath); e) the verification matrix used by the CTP in the process of renewing the concessions in question took into account the complaints and reports filed with the Inspection and Control Department from 2007 through 2014 (see statements given under oath); f) the most frequent complaints and reports concerned the absence of signage, the poor condition of buses, and drivers’ treatment of users, among other matters (see statements given under oath); g) a percentage or score was assigned to those items, on the basis of which the CTP conducted field verification and was therefore able to verify the quality of the concessionaire’s service (see statements given under oath); h) based on those studies, the CTP’s Technical Directorate issued technical report number DTE-2014-00175, containing the field verification through which the buses authorized under the concessions were inspected, including the operation of ramps and the concessionaires’ administrative facilities (see statements given under oath); i) users of the public bus service may submit their concerns, complaints, and reports to the CTP Office of the Comptroller of Services, the Defensoría de los Habitantes, ARESEP, and the concessionaire companies themselves (see statements given under oath).

IV.Related precedents. In judgment number 2014-002382 of 09:05 hours on 21 de febrero de 2014, this Chamber heard an action for protection (recurso de amparo) filed by the same petitioner and stated as follows: “The applicant claims that the respondent authority is violating the provisions of Article 9 of the Constitución Política because citizen participation is not being taken into consideration in the procedures for renewing concessioned bus routes. The petitioner also requests compliance with the order issued by this Chamber in decision No. 2008-016465 of 20:04 hours on 30 de octubre de 2008. Notwithstanding the applicant’s allegations, determining the procedure that the respondent authorities must follow with respect to the renewal of concession contracts for compensated passenger transportation services is, in the first instance, a question of legality and, as such, exceeds the jurisdiction of this Court.

Moreover, the applicant does not allege that, in any specific case, he was denied access to information of public interest; accordingly, the action, as to this claim, has been filed in the abstract. Finally, if the protected party believes that an order issued by this Court is not being complied with, he must so state in action No. 08-009296-0007-CO. In view of the foregoing considerations, this action is inadmissible and must be summarily dismissed pursuant to Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional” (emphasis not in the original).

Furthermore, in judgment number 2014-003419 of 14:05 hours on 12 de marzo de 2014, this Court heard a new action filed by the same petitioner, Rojas Hernández, in which it stated as follows: “The petitioner claims that the statutory procedures were not followed and that no public hearing was held before the intersectoral route concessions were granted and their fares established; he therefore considers that due process and the principle of citizen participation were violated. He challenges technical resolutions numbers 4.3, 4.4, 4.5 and 4.6 of the Consejo de Transporte Público from Regular Session number 70-2013 of 2 de octubre 2013, pursuant to number 37946-MOPT. He further alleges that the Consejo de Transporte Público exercises a rate-setting function that does not belong to it because the matter must be submitted for a decision and public hearing together with all the new studies, costs, investments, itineraries, runs, demand, bus fleet, distances, and general cost investments for this new project.

He states that the fare must be established individually for each route because the condition required for all routes to have the same fare—namely, that a single company hold the concession for all routes—is not satisfied. He argues that an unlawful fare is being charged because the costs of bus depreciation have already been calculated, resulting in double payment through fares because those buses are included both on a regular route and on an interline route, whose fare also includes depreciation over seven years; he asserts that this constitutes grounds for annulment of the concession. However, this Chamber does not oversee the legality of administrative actions or decisions. The matters raised by the petitioner are not directly related to a potential violation of a fundamental right, and this Court lacks jurisdiction to determine, under the applicable law, whether the procedure followed in granting the intersectoral route concessions and the manner in which their fares were established complied with the legal provisions currently governing such matters (…)” (underlining not in the original).

Lastly, it is important to refer to judgment number 2014-005691 of 14:30 hours on 30 de abril de 2014, in which the Chamber examined another action, this time filed by the then-Acting Defensor de los Habitantes, and explained as follows: “In his capacity as Acting Defensor de los Habitantes, the petitioner requests that this Chamber order the respondent Council to annul the administrative acts issued to renew the concession contracts and permits for providing compensated passenger transportation, and to suspend the execution of any contract intended to formalize such a concession until user participation is included in the service-assessment system, as required by the Constitución Política. He adds that although the assessment includes a category for rating the service, it has not actually been implemented so as to measure users’ opinions objectively. He further argues that, based on an investigation conducted for that purpose, the Defensoría concluded in official communication No. 02700-2014-DHR that it should recommend that the Council slow down the renewal of concessions and refrain from renewing any concession until users’ views were incorporated into the rating.

Nevertheless, at regular session No. 25-2014 of 3 de abril de 2014, the Council resolved to renew in advance all existing permits and concessions for compensated transportation. Based on the foregoing, he contends that the right to citizen participation, the proper operation of public services, the principle that regulations may not be waived (inderogabilidad normativa), and the prohibition against arbitrariness (interdicción de la arbitrariedad) were violated. Notwithstanding the petitioner’s allegations, challenges concerning the granting of public transportation concessions are matters of ordinary legality. Consequently, the alleged failure to incorporate the citizen-participation variable into the procedure validating the renewal or approval of transportation permits, as well as determining whether that omission violates the subconstitutional legal framework (orden infraconstitucional) governing the matter, are issues that exceed the jurisdiction and authority of this Court (…)” (emphasis not in the original).

V.The specific case. In this case, the petitioner alleges that the CTP did not allow citizen participation during the process of renewing bus concessions from 2007 to 2014, because it authorized those renewals without even providing prior notice to users so that they could express their views or, alternatively, conducting an assessment of the service and its quality. In this regard, the Chamber found it established that, at regular sessions number 53-2014 and 54-2014, the CTP Board of Directors did in fact approve the renewal of the concessions granted for compensated passenger transportation services by bus, the routes, itineraries, and concessionaires of which are described in that resolution. However, in accordance with the line of precedent consistently followed on this matter, determining the procedure that the respondent authorities must follow with respect to the renewal of concession contracts for compensated passenger transportation services is a question of legality.

Indeed, this Court lacks jurisdiction to determine, under the applicable law, whether the procedure followed in renewing the concessions for the routes at issue complied with the legal provisions currently in force. In addition, as explained in the precedents above, the alleged failure to incorporate the citizen-participation variable into the procedure validating the renewal or approval of transportation permits, as well as determining whether that omission violates the subconstitutional legal framework governing the matter, are issues that exceed the Chamber’s jurisdiction. Accordingly, because there are insufficient grounds to depart from the position maintained by this Court in those matters, the action must be denied as to this claim.

VI.In addition, the petitioner alleges that the CTP failed to determine whether all the bus units whose concessions (concesiones) were renewed comply with the requirements of Ley Nº 7600, particularly regarding access ramps. In this regard, it must be clarified to the appellant that bus concessionaires and operators have until 31 de diciembre de 2014 to equip 100% of all their units with ramps. This is pursuant to transitory provision VIII (transitorio VIII) of Ley Nº 7600 itself, which states: “From the entry into force of Article 46 bis of this Law, all units authorized to operate for the first time in the public transportation service, whether under a concession or permit (permiso), in the bus mode, must be equipped in accordance with accessibility requirements, including the ramp or platform and the required dimensions of access doors. The following deadlines shall apply to permit holders and concessionaires currently providing the service, for compliance with equivalent technical requirements guaranteeing the functional suitability, safety, and accessibility of their units.

• 1)The authorized fleet, model year 2007 and later, must be fully factory-equipped or adapted.
• 2)For the year 2007, fifteen percent (15%) of the authorized fleet shall comply.
• 3)For the year 2008, thirty percent (30%) of the authorized fleet shall comply.
• 4)For the year 2009, forty-five percent (45%) of the authorized fleet shall comply.
• 5)For the year 2010, fifty percent (50%) of the authorized fleet shall comply.
• 6)For the year 2011, sixty percent (60%) of the authorized fleet shall comply.
• 7)For the year 2012, seventy percent (70%) of the authorized fleet shall comply.
• 8)For the year 2013, eighty percent (80%) of the authorized fleet shall comply.
• 9)For the year 2014, one hundred percent (100%) of the authorized fleet shall comply. MOPT shall incorporate into the vehicle technical inspection regulations the standards necessary to verify that route-bus permit holders and concessionaires comply with the obligations guaranteeing the functional suitability, safety, and accessibility of transportation units (The preceding transitory provision VIII was thus added by artículo 1° de la ley N° 8556 del 19 de octubre de 2006)” (emphasis added). Accordingly, under the governing legal provisions, concessionaires still have time to comply with the law. Therefore, this allegation is rejected.

VII.Lastly, the petitioner considers that the CTP must publish the process for renewing those concessions in an audio format to ensure that blind persons are able to express their views. This claim is closely related to the analysis in recital IV (considerando IV) of this judgment, since it concerns the manner in which the public-participation component should be incorporated—in this case, for persons with visual disabilities—into the procedure validating the renewal or approval of transportation permits. As explained in the cited recital, determining whether this requested measure is necessary is a matter of ordinary legality (legalidad). The application for constitutional relief (amparo) must therefore also be denied with respect to this point.

VIII.Along the same lines, if the appellant considers that the CTP has failed to comply with transitory provision II of Decreto Ejecutivo Nº 29760 del 20 de agosto de 2001, under which a procedure must be conducted to create a register of expert witnesses (registro de peritos), that issue requires a review of subconstitutional law (verificación infraconstitucional) which, in itself, should not be adjudicated in constitutional proceedings. Therefore, the application for constitutional relief is rejected in its entirety.

IX.Separate reasoning of Justice Rueda Leal. I set out these separate reasons to clarify that, although in prior judgments I have strengthened the right to public participation recognized in section 9 of the Constitución Política, the case under review (sub examine) is distinctive because the legal provisions governing the term of concessions do not expressly require prior consultation with users for purposes of issuing a renewal decision. In other cases, I have protected this right where the Administration violated specific subconstitutional provisions requiring a prior hearing (audiencia previa), which acquires constitutional significance because it entails an infringement of the right to public participation. Examples include my votes concerning section 361.2 of the Ley General de la Administración Pública; the referendum, plebiscite, and town meeting governed by artículo 13 inciso k) of the Código Municipal; the setting of public-transportation service rates under section 36 of the Ley Reguladora de los Servicios Públicos; and the hearing required in the processing of regulatory plans (planes reguladores) pursuant to section 17 of the Ley de Planificación Urbana, among others.

I have also protected the right to public participation in proceedings conducted by SETENA when authorization of a particular environmental feasibility determination (viabilidad ambiental) is sought, given the constitutional importance of the right to a healthy and ecologically balanced environment. By contrast, in the present case, Chapter IX of Ley Nº 3503 “Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas Vehículos Automotores,” which governs the term of concessions granted by the Consejo de Transporte Público (CTP), contains no express provision requiring the Administration to hold a prior hearing before renewing a concession. Only article 21 addresses this situation: “The term of the concession shall be that specified in the concession agreement (contrato-concesión) and shall be established taking into account the amount of the investment and the period required to amortize it and obtain a fair profit; it may be up to seven years, but may be renewed if the concessionaire has fully complied with each and every one of its obligations and has formally undertaken to comply with the provisions established pursuant to ley Nº 3503.” As may be seen, these provisions contain no legal mandate requiring the CTP to proceed in this manner; I therefore deny the application for constitutional relief.

X.Separate reasoning of Justice Jinesta Lobo. Justice Jinesta Lobo denies the application, with respect to the ruling in recital VI of this judgment, for the following separate reasons: I consider that it is not for this Chamber to determine, because it is purely a matter of ordinary legality, whether the bus companies challenged by the appellant comply with the requirements and conditions established in Ley No. 7600. If the protected party so wishes, this disagreement must be raised through the ordinary legal proceedings established for that purpose.

XI.Dissenting opinion (voto salvado) of Justice Armijo Sancho regarding the right to participation. In judgments Nos. 2014 – 2382 de las 09:05 hrs. de 21 de febrero de 2014 and 2014-5691 de las 14:30 horas del 30 de abril de 2014, I agreed with the opinion of the other members of the Tribunal that it is not for the Sala Constitucional to define the procedures to be followed when renewing concession agreements for the compensated passenger transportation service (servicio de transporte remunerado de personas), nor to determine whether a public-participation component must be incorporated into those procedures, because these are matters of ordinary legality. In the present matter, however, I reconsider my position based on the following considerations: a) article 9 of the Constitución Política defines the Government of the Republic as “(…) popular, representative, participatory, alternating, and responsible. It is exercised by the People and by three separate and mutually independent Branches. The Legislative, Executive, and Judicial Branches (…)” (emphasis not in the original). b) In its case law, this Sala Constitucional has recognized on countless occasions the right to participate in the formulation of public policies and in decision-making. In this regard, in judgment No. 2010 – 004894 de las 09:55 hrs. de 12 de marzo de 2010, this Tribunal explained as follows:

“(…)

Article 9 of the Political Constitution (Constitución Política) describes the Government of the Republic as popular, representative, participatory, alternating, and accountable. Thus, the Nation, the exclusive holder of sovereignty (Article 2° of the Political Constitution), delegates certain shares of power to its officials so that, within the limits imposed by the rules, principles, and values comprising Constitutional Law (Derecho de la Constitución), they may adopt measures aimed at fully realizing the public interests (Article 11 of the Political Constitution) (…) Without question, the concept of democracy has evolved through centuries of philosophical and political reflection, the examination of experience and, of course, the expansive effect of fundamental rights (derechos fundamentales). Consequently, today a State that limits itself solely and exclusively to providing full guarantees for the exercise of suffrage cannot be described as Democratic.

In addition, the existence of effective channels through which citizens may participate in the administration and management of public affairs is a categorical imperative. As a necessary balance, our Constitutional order guarantees mechanisms for citizen participation (participación ciudadana), including direct democracy. We have, for example, the referendum and the popular initiative in the enactment of laws. Furthermore, there are circumstances in which holding a public hearing to analyze a particular measure affecting a community is indispensable. This is the case—among others—with rate-setting matters (Article 36 of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1996), the approval by Municipalities of the Regulatory Plan (Plan Regulador) (subparagraph 1° of Article 17 of the Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968), or the preparation of soil-management, conservation, and recovery plans (Article 37 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de los Suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998).

Citizen participation would be entirely meaningless if those subject to the Administration (administrados) were not given facilities for obtaining information about the technical criteria and other circumstances underlying a particular project or decision. Within this framework, section 30 of Costa Rica’s supreme body of law establishes the right of access to administrative information (derecho de acceso a la información administrativa), particularly in its ad extra dimension, which this Chamber has described as “(…) a control mechanism in the hands of those subject to the Administration, since it enables them to exercise optimal oversight of legality and of timeliness, appropriateness, or merit and, in general, of the effectiveness and efficiency of the administrative function performed by the various public entities. Efficient and effective public administrations are those subject to public oversight and scrutiny, but citizen oversight cannot exist without adequate information.

A logical chain can thus be established among access to administrative information, knowledge and use thereof, effective or timely citizen oversight, and efficient public administrations. The right of access to administrative information is deeply rooted in a series of principles and values inherent in the Social and Democratic State governed by the rule of law (Estado Social y Democrático de Derecho), which it, in turn, puts into effect. Thus, effective and direct citizen participation in the administration and management of public affairs is inconceivable without a substantial body of information regarding administrative powers and services; likewise, the democratic principle is strengthened when the various social, economic, and political forces and groups participate actively and knowledgeably in the formation and implementation of the public will (…)” (judgment No. Nº 2120-2003 at 13:30 hrs. on 14 de marzo del 2003) (…)” (emphasis not in the original).

• c)In order for the inhabitants of the Republic to assert this right, in my view, it need not be recognized by the rules governing the procedure for adopting a particular measure or act, because the right to participation is enshrined in our supreme body of law, as well as in constitutional case law (jurisprudencia constitucional), which interprets, supplements, and defines it, both being sources of the highest rank and binding force in our legal system. Moreover, we must not forget that fundamental rights have an expansive and cross-cutting effect and therefore permeate the entire body of rules; it cannot be maintained that there are sectors within it in which their application is excluded. d) It is unquestionable that the renewal of concessions (concesiones) is an act of the Public Administration (Administración Pública) that directly affects users of the paid passenger-transportation service; undoubtedly, they may have opinions or assessments regarding the quality of the service provided by the concession holder, the condition of the vehicles, the treatment received from drivers, etc., and they have the right to express and assert those opinions within the framework of a Democratic State governed by the rule of law such as ours.

The extension of a contract for a poor-quality service affects their lives, because it forces them to continue paying for services that neither meet their expectations nor contribute to improving their living conditions. e) Consequently, the conduct of the Consejo de Transporte Público in this specific case infringes the right to participation by deciding to renew the concessions for the paid passenger-transportation service without giving users—including persons with disabilities or special needs—the opportunity to express their views directly through effective means. f) Based on the foregoing, I consider that the amparo proceeding (recurso de amparo) should have been granted with respect to this issue.

Por tanto:

The proceeding is denied. Justice Rueda Leal states different grounds. Justice Jinesta Lobo states different grounds with respect to the ruling in Considerando VI of this judgment. Justice Armijo Sancho dissents and would grant the proceeding with respect to the right to citizen participation.

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del siete de noviembre de dos mil catorce.

Recurso de amparo interpuesto por José Antonio Rojas Hernández, cédula de identidad número 1-509-938; a favor de Asociación Nacional Pro Defensa de los Usuarios de los Servicios Públicos; contra el Consejo de Transporte Público (CTP).

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 09:22 horas del 09 de octubre de 2014, el recurrente interpone recurso de amparo contra el CTP. Manifiesta que es el representante de la Asociación Nacional Pro Defensa de los Usuarios de los Servicios Públicos, acreditado ante la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Indica que no les permitieron participar en la evaluación de calidad del servicio público de renovación de concesiones de autobuses del 2007 al 2014. Expresa que el 22 de setiembre de 2014, el CTP renovó las concesiones de 157 rutas de empresas de autobuses del 2014 al 2021, decisión que solamente fue comunicada a los empresarios y no a los usuarios. Estima que la autoridad accionada ha vulnerado el derecho de participación ciudadana al evitar que los ciudadanos ejerzan su derecho a expresar su opinión pública y denunciar en los respectivos procesos de renovación o adjudicación de las concesiones.Argumenta que se ha vulnerado el transitorio II del Decreto Ejecutivo Nº 29760 del 20 de agosto de 2001, según el cual el CTP debe realizar un procedimiento de confección de un registro de peritos y si no lo hace dentro del tiempo establecido en el reglamento, los operadores del transporte colectivo remunerado de personas podrán contratar a profesionales privados para que realicen el estudio de la calidad del servicio. Alega que es notorio que no ha sido considerada la participación ciudadana ni por parte del CTP ni por los operadores del transporte. Argumenta que es completamente irracional que durante 7 años la autoridad recurrida y los empresarios no hayan cumplido con su deber de realizar el estudio de evaluación del servicio y la calidad. Acusa que no ha existido publicación alguna en el diario oficial, ni en otros medios, referente al acuerdo técnico tomado en relación con la renovación de las concesiones de autobuses, lo que provoca un estado de indefensión ciudadana porque no se han otorgado los plazos para presentar revocatorias o nulidades absolutas.Indica que según la página www.ctp.go.cr, el último acuerdo publicado por la junta directiva es el número 48-2014, el cual no corresponde a la renovación masiva de rutas de autobuses, tomado mediante acuerdo técnico por el CTP, pues según investigaron es el acuerdo número 53-2014, que fue notificado a todas las empresas de autobuses el 30 de setiembre de 2014. Considera que eso los deja en estado de indefensión, al no otorgarles los plazos establecidos para interponer recursos de revocatoria o nulidades absolutas. Refiere que se debe vincular a las organizaciones y personas de movilidad reducida, según la Ley Nº 7600, y la aplicación obligatoria de la misma para todos los concesionarios de autobuses, pues desde hace 18 años se ha incumplido y todavía la Administración sigue excusando ese incumplimiento. Indica que el CTP debe proceder con la publicación, de manera auditiva, del proceso de renovación de tales concesiones, para garantizar que las personas no videntes puedan manifestarse.Señala que para este momento, todas las unidades de autobuses deberían contar con las rampas de acceso según la Ley Nº 7600. Solicita a la Sala que declare con lugar su recurso, con las consecuencias de ley.
2. 2Mediante resolución de Presidencia de las 11:30 horas del 16 de octubre de 2014, se dio curso al amparo.
3. 3Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:55 horas del 24 de octubre de 2014, informa bajo juramento Mario Humberto Zárate Sánchez, en su condición de Director Ejecutivo a.i. del Consejo de Transporte Público, que al amparo del artículo 21 de la Ley Nº 3503, se puede otorgar una concesión en ruta regular por un plazo de hasta 7 años, sin perjuicio de que esa concesión pueda ser renovada; sin embargo, el concesionario no tiene derecho a una renovación automática por un plazo indefinido, sino que es potestad de la Administración conceder su renovación, respondiendo ello a las necesidades del servicio y, por ende, al interés público y los derechos de los usuarios. Refiere que dicho numeral no establece que deba hacerse una consulta previa al usuario para la emisión del acto de renovación, sino que con el mismo se contemplen los derechos de los usuarios, correspondiendo la renovación de las concesiones de ruta regular a una potestad de imperio de la Administración.Indica que los usuarios, en procura de sus intereses, pueden formular sus inquietudes, quejas y denuncias en cuanto al servicio público ante la Contraloría de Servicios del CTP, la Defensoría de los Habitantes, la ARESEP y ante las mismas empresas que se dedican a la prestación del servicio remunerado de personas en la modalidad de autobús. Señala que no existe normativa jurídica que determine que ese servicio deba ser consultado para realizar un proceso de licitación o renovación. Afirma que no existe lesión alguna al Decreto Ejecutivo Nº 28833-MOPT y sus reformas, toda vez que mediante Decreto Ejecutivo Nº 38603-MOPT, publicado en el Alcance Digital Nº 49 a La Gaceta Nº 176 del 12 de setiembre de 2014, el Poder Ejecutivo modificó el transitorio III del Decreto Ejecutivo Nº 28833-MOPT en cuanto a la vigencia del mismo, a partir del 12 de setiembre de 2014. Sostiene que los acuerdos que adopte la Junta Directiva no requieren ser publicados en La Gaceta; además, tratándose de los acuerdos de renovación de concesiones, los mismos se encuentran en la página web del CTP, específicamente en las sesiones ordinarias número 53-2014 y 54-2014, los cuales son de acceso público y cualquier persona puede consultarlos; no obstante, dichos acuerdos fueron comunicados a los concesionarios como parte interesada del proceso de renovación.Explica que en cuanto al transporte remunerado de personas se han observado las prescripciones de la Ley 7600, pues los concesionarios y operadores de autobuses cuentan con plazo hasta el 31 de diciembre de 2014, para contar en un 100% con rampas en todas sus unidades. Aduce que el CTP cuenta dentro de su Junta Directiva con un representante de los usuarios, por consiguiente, resulta inexacto que se hayan vulnerado los derechos de los usuarios, dado que dicha representación ha procurado desde el seno de la Junta Directiva en hacer valer y respetar los derechos de dicho sector. Menciona que resulta innecesario someter a una consulta pública ante los usuarios cada proyecto, licitación o renovación que en pleno uso de sus facultades procure el CTP, cuando los usuarios están siendo representados por un miembro en la Junta Directiva. Expresa que el documento de formalización de los contratos de renovación ya fue analizado por los miembros de la Junta Directiva, entre los cuales se encuentra la representación de los usuarios.Aduce que la descripción de las rutas con su recorrido y nombre del concesionario, se encuentran descritos en los acuerdos adoptados por la Junta Directiva en las sesiones ordinarias número 53-2014 y 54-2014, las cuales se encuentran en la página web del CTP y son de acceso público, de manera que resulta innecesario recurrir a gastos superfluos para publicar acuerdos que cualquier interesado puede accesar. Manifiesta que dentro de la matriz de verificación utilizada dentro del proceso de renovación de las concesiones, se tomó en cuenta el tema de los usuarios, pues la matriz fue elaborada por el CTP y dentro del contenido de verificación de cumplimiento se consideraron todas las quejas y denuncias que existían en el Departamento de Inspección y Control, a partir del 2007 y hasta el 2014. Refiere que se tomaron en cuenta las quejas y denuncias recurrentes sobre temas comunes, las cuales están documentadas como: ausencia de rotulaciones, mal estado de los autobuses, trato del chofer hacia el usuario, entre otros.Indica que las denuncias del usuario en cuanto a la calidad del servicio fueron consideradas e introducidas dentro de la matriz de verificación, de manera que a estos ítems se les asignó un porcentaje o puntaje, con lo cual se hizo la verificación de campo, de manera que la matriz pudo verificar la calidad del servicio del concesionario y de dichos estudios se emitió el informe técnico número DTE-2014-00175 de la Dirección Técnica de ese Consejo, que contiene la verificación de campo, con la cual se supervisaron las unidades autorizadas dentro de las concesiones, dentro del cual también se revisó el funcionamiento de rampas así como instalaciones administrativas de los concesionarios. Afirma que dicho informe técnico sirvió de fundamento a las renovaciones de las concesiones y, por tanto, el tema de los usuarios fue debidamente contemplado en ese proceso de renovación. Solicita a la Sala que declare sin lugar el recurso.
4. 4Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 09:47 horas del 31 de octubre de 2014, se apersonan Maritza Hernández Castañeda, Alex Álvarez Abrahams, Johanna Zárate Sánchez, Miguel Badilla Castro y Jorge Arredondo Espinoza, por su orden Presidenta de la Asociación Cámara Nacional de Transportes, Presidente de la Asociación Cámara de Transportistas de San José, Presidenta de la Asociación Cámara de Autobuseros de Heredia, Presidente de la Asociación Cámara de Autobuseros del Atlántico y Apoderado con poder suficiente de la Asociación Cámara de Empresarios Autobuseros y Transportistas Unidos de la Provincia de Guanacaste, con el propósito de solicitar que se les tenga como coadyuvantes pasivos en este asunto.
5. 5En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Ulate Chacón; y,

Considerando:

I.Sobre las coadyuvancias presentadas. La coadyuvancia es una forma de intervención adhesiva que se da cuando una persona actúa en un proceso adhiriéndose a las pretensiones de alguna de las partes principales, como consecuencia está legitimado para actuar como coadyuvante quien ostente un interés directo en el resultado del recurso, pero al no ser actor principal, el coadyuvante no resultará directamente afectado por la sentencia, es decir, la eficacia de ésta no podrá alcanzarle de manera directa e inmediata, ni le afecta la condición de cosa juzgada del pronunciamiento, aunque en materia de amparo pueda favorecerle la eficacia de lo resuelto, debido al carácter de "erga omnes" que tiene la jurisprudencia y precedentes de la jurisdicción constitucional (artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). En este caso, la Sala procede a admitir las coadyuvancias presentadas por cuanto los solicitantes sí tienen un interés directo en la resolución del presente asunto al ser representantes de asociaciones de autobuseros y transportistas que se verían directamente afectados con las pretensiones del recurrente.

II.Objeto del recurso. El recurrente alega que el CTP no permitió la participación ciudadana al momento de realizar el proceso de renovación de concesiones de autobuses del 2007 al 2014, ya que autorizó dicha renovación sin siquiera comunicar de previo a los usuarios para que estos pudieran manifestarse, o bien, realizar un estudio de evaluación del servicio y su calidad. Además, acusa que el CTP no se preocupó por determinar si todas las unidades de autobuses, cuya concesión se renovó, cumplen con las exigencias de la Ley Nº 7600, sobre todo en el tema de las rampas de acceso. Por último, considera que el CTP debe proceder con la publicación, de manera auditiva, del proceso de renovación de tales concesiones, para garantizar que las personas no videntes puedan manifestarse.

III.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: a) en las sesiones ordinarias número 53-2014 y 54-2014, la Junta Directiva del CTP acordó la renovación de las concesiones otorgadas sobre el servicio remunerado de personas en la modalidad de autobús, cuya descripción de rutas con su recorrido y nombre del concesionario está dispuesta en dicho acuerdo (ver manifestaciones rendidas bajo juramento); b) los concesionarios y operadores de autobuses cuentan con plazo hasta el 31 de diciembre de 2014, para contar en un 100% con rampas en todas sus unidades (ver manifestaciones rendidas bajo juramento); c) el CTP cuenta dentro de su Junta Directiva con un representante de los usuarios (ver manifestaciones rendidas bajo juramento); d) el documento de formalización de los contratos de renovación fue analizado por los miembros de la Junta Directiva, entre los cuales se encuentra la representación de los usuarios (ver manifestaciones rendidas bajo juramento); e) dentro de la matriz de verificación utilizada por el CTP en el proceso de renovación de las concesiones de cita, se tomaron en cuenta las quejas y denuncias que existían en el Departamento de Inspección y Control, a partir del 2007 y hasta el 2014 (ver manifestaciones rendidas bajo juramento); f) entre las quejas y denuncias más recurrentes estaban: ausencia de rotulaciones, mal estado de los autobuses, trato del chofer hacia el usuario, entre otros (ver manifestaciones rendidas bajo juramento); g) a estos ítems se les asignó un porcentaje o puntaje, con lo que el CTP hizo la verificación de campo, por lo que se pudo verificar la calidad del servicio del concesionario (ver manifestaciones rendidas bajo juramento); h) de dichos estudios, el CTP emitió el informe técnico número DTE-2014-00175 de la Dirección Técnica de ese Consejo, que contiene la verificación de campo, con la cual se supervisaron las unidades autorizadas dentro de las concesiones, dentro del cual también se revisó el funcionamiento de rampas así como instalaciones administrativas de los concesionarios (ver manifestaciones rendidas bajo juramento); i) los usuarios del servicio público, modalidad autobús, pueden formular sus inquietudes, quejas y denuncias ante la Contraloría de Servicios del CTP, la Defensoría de los Habitantes, la ARESEP y ante las mismas empresas concesionarias (ver manifestaciones rendidas bajo juramento).

IV.Antecedentes relacionados. En sentencia número 2014-002382 de las 09:05 horas del 21 de febrero de 2014, esta Sala conoció recurso de amparo interpuesto por el mismo recurrente, y se indicó lo siguiente: “El gestionante reclama que la autoridad recurrida, está violentando lo preceptuado en el ordinal 9 de la Constitución Política, toda vez que, no se está tomando en consideración la participación ciudadana en los procedimientos de renovación de rutas concesionadas de buses. Asimismo, solicita el recurrente, se dé cumplimiento a lo ordenado por esta Sala, en el voto No. 2008-016465 de las 20:04 horas del 30 de octubre de 2008. No obstante los alegatos del petente, en primera instancia, el determinar el procedimiento que deben seguir las autoridades recurridas, en lo tocante a la renovación de los contratos de concesión de los servicios de transporte remunerado de personas, es un tema de legalidad, que como tal, excede las competencias de este Tribunal.

De otra parte, no acusa el gestionante que, en algún caso concreto, se le haya denegado el acceso a un dato de interés público, por lo que, el amparo en cuanto este extremo, está interpuesto en abstracto. Finalmente, si estima el amparado que se está incumplimiento una orden emitida por este Tribunal, así lo debe vertidas, el presente recurso es inadmisible y procede su rechazo de plano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional” (lo destacado no corresponde al original).

Por otra parte, en sentencia número 2014-003419 de las 14:05 horas del 12 de marzo de 2014, este Tribunal conoció nuevo recurso de amparo incoado por el mismo recurrente Rojas Hernández, en donde se señaló lo siguiente: “El recurrente reclama que no se han seguido los procedimientos de ley ni se ha cumplido con realizar una audiencia pública previa al otorgamiento de las concesiones de las rutas intersectoriales y la fijación de su tarifa; con lo cual, considera se ha violentado el debido proceso y el principio de participación ciudadana. Impugna los acuerdos técnicos del Consejo de Transporte Público números 4.3, 4.4, 4.5 y 4.6 de la Sesión Ordinaria número 70-2013 de 2 de octubre 2013, según número 37946-MOPT. Alega además, que el Consejo de Transporte Público ejerce una función tarifaria que no le corresponde, porque debe ser sometida a resolución y audiencia pública con todos los nuevos estudios, costos, inversiones, recorridos, carreras, demanda, flota de buses, distancias e inversión de costos generales de este nuevo proyecto.

Expresa que la tarifa debe fijarse de manera individual para cada ruta, porque no se cumple la condición para que todas las rutas tengan la misma tarifa, cual es que una sola empresa fuera la concesionaria de todas las rutas. Argumenta que se cobra una tarifa ilegal, porque ya están calculados los costos de la depreciación de los autobuses, lo que causa un doble pago tarifario al estar incluidos dichos autobuses tanto en una ruta regular como en una ruta de interlínea, en cuya tarifa también está contemplada la depreciación en siete años, lo que afirma es causa de anulación de la concesión. Sin embargo, esta Sala no es un contralor de la legalidad de las actuaciones o resoluciones de la Administración. Lo expuesto por la parte recurrente no es una cuestión que se relacione directamente con una eventual violación a un derecho fundamental y no es competencia de este Tribunal revisar, de conformidad con la ley aplicable, si el procedimiento llevado a cabo para el otorgamiento de las concesiones de las rutas intersectoriales y la forma de la fijación de su tarifa, se ajustó o no a la normativa legal y vigente que rige para tales efectos (…)” (lo subrayado no es del original).

Finalmente, es importante traer a colación la sentencia número 2014-005691 de las 14:30 horas del 30 de abril de 2014, en la que la Sala examinó otro recurso de amparo, pero esta vez interpuesto por el entonces Defensor de los Habitantes en funciones, en el que se explicó lo siguiente: “El recurrente, en su condición de Defensor de los Habitantes en funciones, solicita que esta Sala ordene al Consejo recurrido, anular los actos administrativos dictados para renovar los contratos de concesión y los permisos para ofrecer el transporte remunerado de personas, así como, suspender la suscripción de cualquier contrato que pretenda formalizar alguna concesión en este sentido, hasta tanto se incluya dentro del sistema de evaluación del servicio la participación de los usuarios, tal y como lo preceptúa la Constitución Política. Agrega que, pese a que existe dentro de la evaluación un rubro destinado a la calificación del servicio, éste no se ha incorporado de manera real para medir objetivamente la opinión de los usuarios.

Incluso, arguye que con base en una investigación realizada para esos efectos, la Defensoría concluyó en el oficio No. 02700-2014-DHR, recomendar al Consejo desacelerar la renovación de las concesiones y no renovar ninguna, hasta incorporar el criterio de los usuarios en la calificación. Pese a eso, en sesión ordinaria No. 25-2014 de 3 de abril de 2014, el Consejo acordó renovar anticipadamente todos los permisos y concesiones existentes en materia de transporte remunerado. Con base en lo anterior, aduce, fue lesionado el derecho a la participación ciudadana, el buen funcionamiento de los servicios públicos, la inderogabilidad normativa y, la interdicción de la arbitrariedad. No obstante lo alegado por la parte recurrente, lo tocante a la impugnación en el otorgamiento de concesiones de transporte público, es materia de legalidad ordinaria. Consecuentemente, la acusada falta de incorporación de la variable de participación ciudadana dentro del procedimiento que valida la renovación o aprobación de permisos de transporte, así como, verificar si con esa omisión se incumple el orden infraconstitucional que rige la materia, son extremos que exceden las competencias y atribuciones de esta Jurisdicción (…)” (lo destacado no corresponde al original).

V.Sobre el caso concreto. En la especie, la parte recurrente alega que el CTP no permitió la participación ciudadana al momento de realizar el proceso de renovación de concesiones de autobuses del 2007 al 2014, ya que autorizó dicha renovación sin siquiera comunicar de previo a los usuarios para que estos pudieran manifestarse, o bien, realizar un estudio de evaluación del servicio y su calidad. Al respecto, la Sala tuvo por demostrado que, efectivamente, en las sesiones ordinarias número 53-2014 y 54-2014, la Junta Directiva del CTP acordó la renovación de las concesiones otorgadas sobre el servicio remunerado de personas en la modalidad de autobús, cuya descripción de rutas con su recorrido y nombre del concesionario está dispuesta en dicho acuerdo. Empero, de conformidad con la línea jurisprudencial que se ha mantenido en este tema, determinar el procedimiento que deben seguir las autoridades recurridas, en lo tocante a la renovación de los contratos de concesión de los servicios de transporte remunerado de personas, es un tema de legalidad.

En efecto, no es competencia de este Tribunal revisar, de conformidad con la ley aplicable, si el procedimiento llevado a cabo para la renovación de las concesiones de las rutas en cuestión, se ajustó o no a la normativa legal y vigente. Aunado a ello, como se explicó en los antecedentes, la acusada falta de incorporación de la variable de participación ciudadana dentro del procedimiento que valida la renovación o aprobación de permisos de transporte, así como verificar si con esa omisión se incumple el orden infraconstitucional que rige la materia, son extremos que exceden las competencias de la Sala. Así las cosas, como no existen motivos suficientes para variar el criterio mantenido por este Tribunal en esos asuntos, lo propio es declarar sin lugar el amparo en cuanto a este extremo.

VI.Además, el promovente acusa que el CTP no se preocupó por determinar si todas las unidades de autobuses, cuya concesión se renovó, cumplen con las exigencias de la Ley Nº 7600, sobre todo en el tema de las rampas de acceso. En ese sentido, es preciso aclararle al recurrente que los concesionarios y operadores de autobuses cuentan con plazo hasta el 31 de diciembre de 2014, para contar en un 100% con rampas en todas sus unidades. Lo anterior a tenor del transitorio VIII de la misma Ley Nº 7600, que expresa: “A partir de la entrada en vigencia del artículo 46 bis de esta Ley, todas las unidades que se autoricen para que operen por primera vez en el servicio de transporte público, por concesión o permiso, modalidad autobuses, deberán estar acondicionadas de conformidad con los requisitos de accesibilidad, incluida la rampa o plataforma y las medidas de las puertas de acceso. A los permisionarios y concesionarios que se encuentren brindando el servicio, se les aplicarán los siguientes plazos para cumplir los requerimientos técnicos equivalentes que garanticen su idoneidad funcional, seguridad y accesibilidad.

• 1)La flota autorizada modelo 2007 y siguientes deberán estar totalmente equipadas de fábrica o adaptadas.
• 2)Para el año 2007, se contará con un quince por ciento (15%) de la flota autorizada.
• 3)Para el año 2008, se contará con un treinta por ciento (30%) de la flota autorizada.
• 4)Para el año 2009, se contará con un cuarenta y cinco por ciento (45%) de la flota autorizada.
• 5)Para el año 2010, se contará con un cincuenta por ciento (50%) de la flota autorizada.
• 6)Para el año 2011, se contará con un sesenta por ciento (60%) de la flota autorizada.
• 7)Para el año 2012, se contará con un setenta por ciento (70%) de la flota autorizada.
• 8)Para el año 2013, se contará con un ochenta por ciento (80%) de la flota autorizada.
• 9)Para el año 2014, se contará con el cien por ciento (100%) de la flota autorizada. El MOPT incorporará, en la normativa de la revisión técnica vehicular, las normas que permitan verificar que los permisionarios y concesionarios de autobuses de ruta cumplen las obligaciones que garanticen la idoneidad funcional, seguridad y accesibilidad de las unidades de transporte (Así adicionado el transitorio VIII anterior por el artículo 1° de la ley N° 8556 del 19 de octubre de 2006)” (lo subrayado es nuestro). De este modo, según la propia normativa legal que rige en la materia, los concesionarios todavía cuentan con plazo para ajustarse a derecho. Ergo, se desestima este alegato.

VII.Por último, el petente considera que el CTP debe proceder con la publicación, de manera auditiva, del proceso de renovación de tales concesiones, para garantizar que las personas no videntes puedan manifestarse. Este agravio se encuentra estrechamente relacionado con lo analizado en el considerando IV de esta sentencia, ya que hace referencia a la manera en que debería incorporarse la variable de participación ciudadana (en este caso, para las personas con discapacidad visual) dentro del procedimiento que valida la renovación o aprobación de permisos de transporte. Al igual que se expuso en el citado considerando, determinar la necesidad de esta pretensión deviene en un asunto de legalidad. Por ello, procede declarar sin lugar el amparo también en cuanto a este punto.

VIII.En ese mismo orden de ideas, si el recurrente considera que el CTP ha incumplido con el transitorio II del Decreto Ejecutivo Nº 29760 del 20 de agosto de 2001, según el cual se debe realizar un procedimiento de confección de un registro de peritos; ello corresponde a una verificación infraconstitucional que, en sí misma, no debe ventilarse en la vía constitucional. Ergo, se procede a desestimar el amparo en todos sus extremos.

IX.Razones diferentes del Magistrado Rueda Leal. Consigno estas razones separadas para aclarar que si bien en anteriores sentencias he potenciado el derecho a la participación ciudadana reconocido en el numeral 9 de la Constitución Política, el sub examine presenta la particularidad de que la normativa legal que regula el término de las concesiones no establece expresamente la consulta previa al usuario a los efectos de la emisión del acto de renovación. En otros casos he resguardado este derecho en el entendido que la Administración ha conculcado determinada normativa infraconstitucional que obliga a observar la audiencia previa, lo cual adquiere relevancia constitucional toda vez que ello implica un lesión al derecho a la participación ciudadana. Ejemplo de lo anterior son mis votos relacionados con el numeral 361.2 de la Ley General de la Administración Pública, el referéndum, plebiscito y cabildo regulados en el artículo 13 inciso k) del Código Municipal, la imposición de tarifas de servicios de transporte público según el numeral 36 de la Ley Reguladora de los Servicios Públicos, y la audiencia en la tramitación de planes reguladores conforme al ordinal 17 de la Ley de Planificación Urbana, entre otros.

También he resguardado el derecho a la participación ciudadana en los procedimientos tramitados por SETENA cuando se pretende autorizar determinada viabilidad ambiental dada la relevancia constitucional del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por el contrario, en la especie, el Capítulo IX de la Ley Nº 3503 “Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas Vehículos Automotores”, que se regula lo relativo al término de las concesiones otorgadas por el Consejo de Transporte Público (CTP), no dispone alguna norma de carácter Administración a realizar una audiencia previa antes de proceder con la renovación de una concesión. Únicamente, el artículo 21 analiza este supuesto: “El término de la concesión será el que señala el contrato-concesión y se fijará tomando en cuenta el monto de la inversión y el plazo para amortizarlo y obtener una ganancia justa; podrá ser de hasta siete años pero podrá ser renovado si el concesionario ha cumplido a cabalidad con todas y cada una de sus obligaciones y se ha comprometido formalmente a cumplir con las disposiciones que se establezcan conforme a la ley Nº 3503”. Como puede constatarse, en dicha regulación no existe imperativo legal que obligue al CTP a proceder de esta manera, de ahí que declare sin lugar el amparo.

X.Razones diferentes del Magistrado Jinesta Lobo. El Magistrado Jinesta Lobo declara sin lugar el recurso, en lo que respecta a lo dispuesto en el considerando VI de la presente sentencia, por razones diferentes que son las siguientes: Estimo que a esta Sala no le corresponde determinar, por ser un extremo de mera legalidad, si las empresas de autobuses que reclama el recurrente cumplen o no los requisitos y condiciones establecidas en la Ley No. 7600. Dicha disconformidad debe de ser planteada por el tutelado, si a bien lo tiene, ante las vías de legalidad creadas al efecto.

XI.Voto salvado del Magistrado Armijo Sancho, respecto del derecho de participación. En las sentencias Nos. 2014 – 2382 de las 09:05 hrs. de 21 de febrero de 2014 y 2014-5691 de las 14:30 horas del 30 de abril de 2014, estuve de acuerdo con la opinión del resto de miembros del Tribunal al considerar que no le corresponde a la Sala Constitucional definir los procedimientos que se deben seguir para la renovación de los contratos de concesión del servicio de transporte remunerado de personas y tampoco determinar si se debe o no incorporar el componente de participación ciudadana en los mismos, por ser cuestiones de legalidad ordinaria; sin embargo, en el presente asunto replanteo mi criterio, con sustento en las siguientes consideraciones: a) el artículo 9 de la Constitución Política define el Gobierno de la República como “(…) popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el Pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial (…)” (el énfasis no pertenece al original). b) esta Sala Constitucional ha reconocido innumerables veces en su jurisprudencia el derecho de participación en la formación de las políticas públicas y en la toma de decisiones. En este sentido, en la sentencia No. 2010 – 004894 de las 09:55 hrs. de 12 de marzo de 2010, este Tribunal explicó lo siguiente:

“(…) El artículo 9 de la Constitución Política, describe el Gobierno de la República, como popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Así, la Nación, titular exclusiva de la soberanía (artículo 2° de la Constitución Política), delega en sus gobernantes determinadas cuotas de poder con el propósito que estos, dentro de los límites que imponen las normas, principios y valores que integran el Derecho de la Constitución, tomen medidas, en aras de lograr la realización plena de los intereses públicos (artículo 11 de la Constitución Política) (…) Sin lugar a dudas, el concepto de democracia ha evolucionado gracias a siglos de meditación filosófico política, el recuento de experiencias y, por supuesto, la eficacia expansiva de los derechos fundamentales. Por consiguiente, en la actualidad, no es posible calificar de Democrático un Estado que se limite, única y exclusivamente, a otorgar plenas garantías para el ejercicio del sufragio.

Además de lo anterior, constituye un imperativo categórico, la existencia de canales efectivos para que la ciudadanía pueda participar en la gestión y manejo de los asuntos públicos. Como necesario equilibrio, nuestro orden Constitucional garantiza mecanismos de participación ciudadana, inclusive, de democracia directa. Tenemos, por ejemplo, el referéndum y la iniciativa popular en la formación de las leyes. Además, existen supuestos en los cuales la celebración de una audiencia pública para analizar cierta medida que afecta a una comunidad, resulta imprescindible. Este es el caso – entre otros – de la materia tarifaria (artículo 36 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1996) la aprobación por parte de las Municipalidades, del Plan Regulador (inciso 1° del artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968), o bien la elaboración de los planes de manejo, conservación y recuperación de los suelos (artículo 37 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de los Suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998).

La participación ciudadana carecería, totalmente, de sentido si no se brinda a los administrados facilidades para informarse sobre los criterios técnicos y demás circunstancias que sustentan determinado proyecto o decisión. Dentro de este marco, el numeral 30 del supremo cuerpo normativo costarricense, estatuye el derecho de acceso a la información administrativa, sobre todo en su vertiente ad extra, el cual esta Sala ha calificado como “(…) un mecanismo de control en manos de los administrados, puesto que, le permite a éstos, ejercer un control óptimo de la legalidad y de la oportunidad, conveniencia o mérito y, en general, de la eficacia y eficiencia de la función administrativa desplegada por los diversos entes públicos. Las administraciones públicas eficientes y eficaces son aquellas que se someten al control y escrutinio público, pero no puede existir un control ciudadano sin una adecuada información.

De este modo, se puede establecer un encadenamiento lógico entre acceso a la información administrativa, conocimiento y manejo de ésta, control ciudadano efectivo u oportuno y administraciones públicas eficientes. El derecho de acceso a la información administrativa tiene un profundo asidero en una serie de principios y valores inherentes al Estado Social y Democrático de Derecho, los cuales, al propio tiempo, actúa. Así, la participación ciudadana efectiva y directa en la gestión y manejo de los asuntos públicos resulta inconcebible si no se cuenta con un bagaje importante de información acerca de las competencias y servicios administrativos, de la misma forma, el principio democrático se ve fortalecido cuando las diversas fuerzas y grupos sociales, económicos y políticos participan activa e informadamente en la formación y ejecución de la voluntad pública (…)” (sentencia No. Nº 2120-2003 de las 13:30 hrs. del 14 de marzo del 2003) (…)” (el énfasis no pertenece al original).

• c)Para que los habitantes de la República puedan hacer valer este derecho, desde mi punto de vista, no es necesario que se encuentre reconocido por la normativa que regula el procedimiento para la toma de determinada medida o acto, pues el derecho de participación está consagrado por nuestro supremo cuerpo normativo, así como por la jurisprudencia constitucional, que la interpreta, integra y delimita, ambas fuentes del más alto rango y fuerza normativa en nuestro ordenamiento jurídico. De otra parte, no debemos olvidar que los derechos fundamentales tienen una eficacia expansiva y transversal, por lo que permean todo el sistema de normas, sin que pueda asegurarse que existan sectores del mismo en donde se exceptúe su aplicación. d) Es incuestionable que la renovación de las concesiones es un acto de la Administración Pública que afecta directamente a los usuarios del servicio de transporte remunerado de personas; indudablemente los mismos pueden tener sus opiniones o valoraciones sobre la calidad del servicio que el concesionario brindó, el estado de las unidades, el trato por parte de los choferes etc., opinión que tienen derecho de expresar y hacer valer, en el marco de un Estado Democrático de Derecho como el nuestro.

La prórroga de un contrato respecto de un servicio de mala calidad impacta sus vidas, pues les obliga a continuar pagando por prestaciones que no satisfacen sus expectativas ni coadyuvan al mejoramiento de sus condiciones de vida. e) Por consiguiente, el proceder del Consejo de Transporte Público en el caso concreto, resulta lesivo del derecho de participación, al disponer renovar las concesiones del servicio de transporte remunerado de personas, sin brindar la posibilidad a los usuarios – incluidas las personas discapacitadas o con capacidades especiales - de manifestar sus criterios de forma directa a través de medios eficaces. f) En función de lo este extremo.

Por tanto:

Se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Rueda Leal consigna razones diferentes. El Magistrado Jinesta Lobo da razones diferentes con respecto a lo dispuesto en el considerando VI de la presente sentencia. El Magistrado Armijo Sancho salva el voto y declara con lugar el recurso en cuanto al derecho de participación ciudadana.