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Res. 15423-2014 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 19/09/2014
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SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del diecinueve de setiembre de dos mil catorce.
Recurso de amparo que se tramita en el expediente número 14-012699-0007-CO, interpuesto por EUGENIO FRANCISCO MORICE RODRÍGUEZ, cédula de identidad 0400850449, contra el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERÍA, EL MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA (MINAE), EL MINISTERIO DE SALUD Y LA MUNICIPALIDAD DE ESCAZÚ.
Resultando:
Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,
Considerando:
I.Objeto del recurso. El recurso fue interpuesto por varios motivos: a) Violación al derecho de petición debido a la falta de atención del MINAE de la gestión 25525; b) Violación al derecho al ambiente por realizarse una construcción a 15 metros de una naciente y la falta de atención a la problemática de aguas servidas en el sitio; c) Acusa que se da ingreso a la gasolinera por una calle de acceso al residencial vecino, lo que ocasionará congestionamiento vial en ella.
II.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque las autoridades recurridas hayan omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
a. El 17 de setiembre de 2014, la SETENA recibió el formulario D1 y el Plan de Gestión Ambiental para el proyecto de estación de servicio que se discute en este proceso. (Ver informe rendido).
b. Mediante la resolución Nº 557-2014-SETENA del 17 de marzo de 2014, la SETENA otorgó la viabilidad ambiental al proyecto. (Ver informe rendido y prueba aportada).
c. De acuerdo con las evaluaciones realizadas en los expedientes respectivos de la SETENA, del SENARA y de la Municipalidad de Escazú, no existe una naciente en el sitio del proyecto o su cercanía. (Ver informes rendidos y prueba aportada).
d. El pozo más cercano al proyecto se encuentra a 160 metros de él. (Ver informes rendidos y prueba aportada).
e. El proyecto está al día con los compromisos ambientales. (Ver informes rendidos).
f. Mediante oficio UGH-0086-14 del 28 de febrero de 2014, el SENARA determinó la existencia de aguas negras y materia fecal en la zona del proyecto y recomendó a la Municipalidad de Escazú y al Ministerio de Salud atender la situación. (Ver prueba aportada por el recurrente).
g. El SENARA no comunicó el oficio UGH-0086-14 a la Municipalidad de Escazú y al Ministerio de Salud. (Ver informes rendidos)
IV.En cuanto a la violación al derecho de petición, debido a la falta de atención del MINAE de la gestión 25525, la Sala observa que dicha gestión no puede catalogarse como una solicitud pura y simple, como aquellas que son del conocimiento de este Tribunal, sino que se trata de una solicitud mediante la cual se inicia un procedimiento administrativo para obtener un “dictamen sobre cuerpos de agua". Como tal, la eventual vulneración a los plazos normativos es materia de legalidad, según lo ha establecido la jurisprudencia constitucional. Véase al respecto los siguientes razonamientos de la Sala:
“II.- NUEVA JUSTICIA ADMINISTRATIVA MECANISMO CÉLERE Y CUMPLIDO PARA LA PROTECCIÓN DE SITUACIONES JURÍDICAS SUSTANCIALES DE LOS ADMINISTRADOS. La Sala Constitucional, desde su fundación, ha utilizado criterios amplios de admisibilidad en vista de la ausencia de cauces procesales expeditos y céleres para la protección de las situaciones jurídicas sustanciales que tienen asidero en el ordenamiento jurídico infra-constitucional o parámetro de legalidad, que guardan conexión indirecta con los derechos fundamentales y el Derecho de la Constitución. Sobre el particular, no debe perderse de perspectiva que la Constitución por su supremacía, súper-legalidad y eficacia directa e inmediata da fundamento indirecto a cualquier situación jurídica sustancial imaginable de las personas. No obstante, bajo una mejor ponderación y ante la promulgación del Código Procesal Contencioso-Administrativo (Ley No. 8508 de 24 de abril de 2006) y su entrada en vigencia a partir del 1° de enero de 2008, ha quedado patente que ahora los justiciables cuentan con una jurisdicción contencioso-administrativa plenaria y universal, sumamente expedita y célere por los diversos mecanismos procesales que incorpora al ordenamiento jurídico esa legislación, tales como el acortamiento de los plazos para realizar los diversos actos procesales, la amplitud de la legitimación, las medidas cautelares, el numerus apertus de las pretensiones deducibles, la oralidad –y sus subprincipios concentración, inmediación y celeridad-, la única instancia con recurso de apelación en situaciones expresamente tasadas, la conciliación intra-procesal, el proceso unificado, el proceso de trámite preferente o “amparo de legalidad”, los procesos de puro derecho, las nuevas medidas de ejecución (multas coercitivas, ejecución sustitutiva o comisarial, embargo de bienes del dominio fiscal y algunos del dominio público), los amplios poderes del cuerpo de jueces de ejecución, la extensión y adaptación de los efectos de la jurisprudencia a terceros y la flexibilidad del recurso de casación.
Todos esos institutos procesales novedosos tienen por fin y propósito manifiesto alcanzar la economía procesal, la celeridad, la prontitud y la protección efectiva o cumplida de las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados, todo con garantía de derechos fundamentales básicos como el debido proceso, la defensa y el contradictorio. En suma, la nueva jurisdicción contencioso-administrativa es un cauce idóneo, por sus nuevas características de simplicidad, celeridad y prontitud para el amparo y protección efectiva de las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados en las que se requiera recabar prueba o definir algunas cuestiones de legalidad ordinaria.
CUESTIÓN EVIDENTE DE LEGALIDAD ORDINARIA. Es evidente que determinar si la administración pública cumple o no los plazos pautados por la Ley General de la Administración Pública (artículos 261 y 325) o las leyes sectoriales para los procedimientos administrativos especiales, para resolver por acto final un procedimiento administrativo –incoado de oficio o a instancia de parte- o conocer de los recursos administrativos procedentes, es una evidente cuestión de legalidad ordinaria que, en adelante, puede ser discutida y resuelta ante la jurisdicción contencioso-administrativa con la aplicación de los principios que nutren la jurisdicción constitucional, tales como los de la legitimación vicaria, la posibilidad de la defensa material –esto es de comparecer sin patrocinio letrado- y de gratuidad para la recurrente. Consecuentemente, se impone el rechazo de plano e indicarle a la gestionante que si a bien lo tiene puede acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa.” (Resolución Nº 2014-014190 de las 14:30 horas del 26 de agosto de 2014) Consecuentemente, se desestima el extremo discutido.
V.Atinente a la existencia de una naciente en las cercanías del proyecto, la Sala observa que las partes recurridas informan de manera uniforme que no existe una naciente en dicho lugar. Si bien el oficio UGH-0086-14 del SENARA, que aporta el amparado, plantea incertidumbre al respecto, dicho cuestionamiento se ve solventado merced a los estudios técnicos con los que cuentan la SETENA, el SENARA y la Municipalidad de Escazú. Así, por ejemplo, en el oficio del 12 de febrero de 2014, el SENARA indica: “b.- Que el nivel freático se localiza a más de 10 metros de profundidad, esto por cuanto se perforó hasta esa profundidad y no se encontró agua subterránea.” La inexistencia de una naciente fue corroborada recientemente por el SENARA en atención a este proceso de amparo. En el oficio Nº DIGH-334-14 del 26 de agosto de 2014, el Director de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA indicó: “En ampliación al resultado de la inspección consignada en el oficio UGH-0086-14 [el oficio que sirve de base a las pretensiones del accionante] y con base en el análisis del estudio hidrogeológico presentado en el expediente 024-2014 DIGH, donde se determina que la profundidad del agua en el sitio del proyecto está a más de 10 mts de profundidad y estando el sitio denunciado como naciente a unos 15 mts de distancia, es posible afirmar, que no existe condiciones hidrogeológicas para el desarrollo de una formación acuífera y de una naciente.” En virtud de lo expuesto, se desestima el alegato.
VI.En lo que respecta a la falta de atención a la problemática de aguas servidas en el sitio del proyecto, se tiene que en el oficio UGH-0086-14 del 28 de febrero de 2014, el SENARA determinó que existía un problema de aguas negras y materia fecal en la zona y recomendó a la Municipalidad de Escazú y al Ministerio de Salud atender la situación. Sin embargo, el SENARA no comunicó las recomendaciones realizadas a dichas instituciones, por lo que ellas se vieron imposibilitadas de atenderlas y velar por su cumplimiento. En ese sentido, la actuación del SENARA vulnera el principio de coordinación administrativa, según el desarrollo que le ha dado la Sala:
“IV.- Acerca del principio de coordinación en materia ambiental. Asimismo, esta Sala ha reconocido que uno de los principios rectores de la organización administrativa, lo constituye la coordinación que debe mediar entre todos los entes y órganos públicos al ejercer sus competencias y prestar los servicios que el ordenamiento jurídico les ha asignado. La coordinación, en cuanto asegura la eficiencia y eficacia administrativas, es un principio constitucional virtual o implícito que permea el entero ordenamiento jurídico administrativo y obliga a todos los entes públicos. La coordinación puede ser interorgánica -entre los diversos órganos que conforman un ente público no sujetos a una relación de jerarquía- o intersubjetiva, esto es, entre los entes públicos, cada uno con personalidad jurídica, presupuesto propio, autonomía y competencias específicas. La coordinación administrativa tiene por propósito evitar las duplicidades y omisiones en el ejercicio de las funciones administrativas de cada ente público, esto es, que sean desempeñadas de forma racional y ordenada (ver en este sentido el voto número 07-15218 de las 12:00 horas del 19 de octubre de 2007).
Dicha coordinación administrativa adquiere particular relevancia en el caso de problemas de contaminación ambiental, ya que esta permite que los distintos entes y órganos públicos puedan conjuntar esfuerzos, para que se pueda proteger, de forma oportuna y efectiva, el derecho fundamental de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.” (Resolución Nº 2014-11342 de las 10:05 horas del 11 de julio de 2014) En atención a lo expuesto, se declara con lugar el reclamo, únicamente en contra del SENARA, por omitir comunicar el oficio UGH-0086-14 al Ministerio de Salud y a la Municipalidad de Escazú, para lo de sus competencias.
VII.Por último, el amparado manifiesta que el proyecto puede llevar a un congestionamiento vial en la calle que sirve de acceso a una urbanización vecina. Dicho reclamo es materia de legalidad, pues la Sala es incompetente para valorar situaciones de planificación vial. Agréguese a lo anterior que el alegato tiene como punto de partida una situación hipotética, cuya tutela tampoco es resorte de la Sala. Por ello, se rechaza el reclamo.
VIII.Voto salvado de la Magistrada Hernández López respecto del reclamo por infracción del artículo 50 de la Constitución Política.
1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional.
2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.
3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.
4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.
5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.
6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7.
En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.
8. En el caso concreto, se observa que la situación planteada se ubica dentro de aquellas situaciones en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa por la complejidad del tema discutido que involucra una discusión que involucra sopesar ventajas y desventajas y valoración de los beneficios, todo lo cual requiere abundante prueba, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo . De tal modo, debió aplicarse el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y rechazar de plano el recurso, no obstante, al no haber ocurrido así, procede ahora declarar sin lugar el amparo interpuesto.
El Magistrado Salazar Alvarado declara sin lugar el recurso con base en las siguientes consideraciones redactadas por el Magistrado Jinesta Lobo y a las cuales se ha adherido, en relación únicamente con lo que a la acusada violación al artículo 50 constitucional respecta:
He apoyado la tesis de este Tribunal, de que cuando el justiciable alega una vulneración al derecho a una justicia pronta y cumplida en sede administrativa, quienes deben conocer la controversia jurídica son los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo y no esta Sala. Ahora bien, con la reciente promulgación de la Ley n.° 9097, Ley de Regulación del Derecho de Petición, se ha establecido que ese derecho es susceptible de tutela judicial por medio del recurso de amparo establecido por el artículo 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en relación con el artículo 27 de la Constitución Política de la República de Costa Rica, en aquellos casos en que el peticionario considere que las actuaciones materiales de la Administración, sus actos administrativos o su respuesta le estén afectando sus derechos fundamentales. A mi modo de ver, la normativa recién promulgada no implica que este Tribunal deba modificar su línea jurisprudencial, quien, con base en el numeral 7 de su Ley, le corresponde definir exclusivamente su propia competencia, pues las controversias jurídico-constitucionales que atañen a menores de edad, al ambiente, pago de salario, al pago de las prestaciones cuando la persona se jubila, a las pensiones del régimen no contributivo y los casos de parálisis cerebral profunda, discapacitados, extranjeros que se encuentran fuera del país, servicio de agua potable, adultos mayores cuando no se refiere a cuestiones de su pensión, denuncias de corrupción, derecho de los indígenas, reclamos por la falta de aseguramiento ante la Caja Costarricense de Seguro Social y de licencias de maternidad son de conocimiento de esta jurisdicción a través del proceso constitucional de garantía del amparo.
En los demás casos, y por las razones que se dan en esta sentencia, los competentes son los Jueces de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, todo lo cual es conforme al numeral 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) y las normas legales correspondientes con base en una interpretación lógica, sistémica y teleológica del ordenamiento jurídico.
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar el recurso. En consecuencia, se ordena a Patricia Quirós Quirós, en su condición de Gerenta General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, o a quien ejerza ese cargo, comunicar de manera inmediata el oficio UGH-0086-14 del 28 de febrero de 2014 a la Municipalidad de Escazú y al Ministerio de Salud para lo de sus competencias. Se advierte a la autoridad accionada, que de conformidad con lo establecido por el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se impondrá prisión de tres meses a dos años o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada dentro de un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios generados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo.
En lo demás, se declara sin lugar el recurso. La Magistrada Hernández López salva el voto y declara sin lugar el amparo en lo que respecta a la violación del artículo 50 Constitucional. El Magistrado Salazar Alvarado da razones diferentes. El Magistrado Castillo Víquez pone nota, conforme lo indica en el último considerando de esta sentencia. Notifíquese en forma personal esta sentencia a Patricia Quirós Quirós, en su condición de Gerenta General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, o a quien ejerza ese cargo.
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del diecinueve de setiembre de dos mil catorce.
Recurso de amparo que se tramita en el expediente número 14-012699-0007-CO, interpuesto por EUGENIO FRANCISCO MORICE RODRÍGUEZ, cédula de identidad 0400850449, contra el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERÍA, EL MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA (MINAE), EL MINISTERIO DE SALUD Y LA MUNICIPALIDAD DE ESCAZÚ.
Resultando:
Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,
Considerando:
I.Objeto del recurso. El recurso fue interpuesto por varios motivos: a) Violación al derecho de petición debido a la falta de atención del MINAE de la gestión 25525; b) Violación al derecho al ambiente por realizarse una construcción a 15 metros de una naciente y la falta de atención a la problemática de aguas servidas en el sitio; c) Acusa que se da ingreso a la gasolinera por una calle de acceso al residencial vecino, lo que ocasionará congestionamiento vial en ella.
II.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque las autoridades recurridas hayan omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
a. El 17 de setiembre de 2014, la SETENA recibió el formulario D1 y el Plan de Gestión Ambiental para el proyecto de estación de servicio que se discute en este proceso. (Ver informe rendido).
b. Mediante la resolución Nº 557-2014-SETENA del 17 de marzo de 2014, la SETENA otorgó la viabilidad ambiental al proyecto. (Ver informe rendido y prueba aportada).
c. De acuerdo con las evaluaciones realizadas en los expedientes respectivos de la SETENA, del SENARA y de la Municipalidad de Escazú, no existe una naciente en el sitio del proyecto o su cercanía. (Ver informes rendidos y prueba aportada).
d. El pozo más cercano al proyecto se encuentra a 160 metros de él. (Ver informes rendidos y prueba aportada).
e. El proyecto está al día con los compromisos ambientales. (Ver informes rendidos).
f. Mediante oficio UGH-0086-14 del 28 de febrero de 2014, el SENARA determinó la existencia de aguas negras y materia fecal en la zona del proyecto y recomendó a la Municipalidad de Escazú y al Ministerio de Salud atender la situación. (Ver prueba aportada por el recurrente).
g. El SENARA no comunicó el oficio UGH-0086-14 a la Municipalidad de Escazú y al Ministerio de Salud. (Ver informes rendidos)
IV.En cuanto a la violación al derecho de petición, debido a la falta de atención del MINAE de la gestión 25525, la Sala observa que dicha gestión no puede catalogarse como una solicitud pura y simple, como aquellas que son del conocimiento de este Tribunal, sino que se trata de una solicitud mediante la cual se inicia un procedimiento administrativo para obtener un “dictamen sobre cuerpos de agua". Como tal, la eventual vulneración a los plazos normativos es materia de legalidad, según lo ha establecido la jurisprudencia constitucional. Véase al respecto los siguientes razonamientos de la Sala:
“II.- NUEVA JUSTICIA ADMINISTRATIVA MECANISMO CÉLERE Y CUMPLIDO PARA LA PROTECCIÓN DE SITUACIONES JURÍDICAS SUSTANCIALES DE LOS ADMINISTRADOS. La Sala Constitucional, desde su fundación, ha utilizado criterios amplios de admisibilidad en vista de la ausencia de cauces procesales expeditos y céleres para la protección de las situaciones jurídicas sustanciales que tienen asidero en el ordenamiento jurídico infra-constitucional o parámetro de legalidad, que guardan conexión indirecta con los derechos fundamentales y el Derecho de la Constitución. Sobre el particular, no debe perderse de perspectiva que la Constitución por su supremacía, súper-legalidad y eficacia directa e inmediata da fundamento indirecto a cualquier situación jurídica sustancial imaginable de las personas. No obstante, bajo una mejor ponderación y ante la promulgación del Código Procesal Contencioso-Administrativo (Ley No. 8508 de 24 de abril de 2006) y su entrada en vigencia a partir del 1° de enero de 2008, ha quedado patente que ahora los justiciables cuentan con una jurisdicción contencioso-administrativa plenaria y universal, sumamente expedita y célere por los diversos mecanismos procesales que incorpora al ordenamiento jurídico esa legislación, tales como el acortamiento de los plazos para realizar los diversos actos procesales, la amplitud de la legitimación, las medidas cautelares, el numerus apertus de las pretensiones deducibles, la oralidad –y sus subprincipios concentración, inmediación y celeridad-, la única instancia con recurso de apelación en situaciones expresamente tasadas, la conciliación intra-procesal, el proceso unificado, el proceso de trámite preferente o “amparo de legalidad”, los procesos de puro derecho, las nuevas medidas de ejecución (multas coercitivas, ejecución sustitutiva o comisarial, embargo de bienes del dominio fiscal y algunos del dominio público), los amplios poderes del cuerpo de jueces de ejecución, la extensión y adaptación de los efectos de la jurisprudencia a terceros y la flexibilidad del recurso de casación.
Todos esos institutos procesales novedosos tienen por fin y propósito manifiesto alcanzar la economía procesal, la celeridad, la prontitud y la protección efectiva o cumplida de las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados, todo con garantía de derechos fundamentales básicos como el debido proceso, la defensa y el contradictorio. En suma, la nueva jurisdicción contencioso-administrativa es un cauce idóneo, por sus nuevas características de simplicidad, celeridad y prontitud para el amparo y protección efectiva de las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados en las que se requiera recabar prueba o definir algunas cuestiones de legalidad ordinaria.
CUESTIÓN EVIDENTE DE LEGALIDAD ORDINARIA. Es evidente que determinar si la administración pública cumple o no los plazos pautados por la Ley General de la Administración Pública (artículos 261 y 325) o las leyes sectoriales para los procedimientos administrativos especiales, para resolver por acto final un procedimiento administrativo –incoado de oficio o a instancia de parte- o conocer de los recursos administrativos procedentes, es una evidente cuestión de legalidad ordinaria que, en adelante, puede ser discutida y resuelta ante la jurisdicción contencioso-administrativa con la aplicación de los principios que nutren la jurisdicción constitucional, tales como los de la legitimación vicaria, la posibilidad de la defensa material –esto es de comparecer sin patrocinio letrado- y de gratuidad para la recurrente. Consecuentemente, se impone el rechazo de plano e indicarle a la gestionante que si a bien lo tiene puede acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa.” (Resolución Nº 2014-014190 de las 14:30 horas del 26 de agosto de 2014) Consecuentemente, se desestima el extremo discutido.
V.Atinente a la existencia de una naciente en las cercanías del proyecto, la Sala observa que las partes recurridas informan de manera uniforme que no existe una naciente en dicho lugar. Si bien el oficio UGH-0086-14 del SENARA, que aporta el amparado, plantea incertidumbre al respecto, dicho cuestionamiento se ve solventado merced a los estudios técnicos con los que cuentan la SETENA, el SENARA y la Municipalidad de Escazú. Así, por ejemplo, en el oficio del 12 de febrero de 2014, el SENARA indica: “b.- Que el nivel freático se localiza a más de 10 metros de profundidad, esto por cuanto se perforó hasta esa profundidad y no se encontró agua subterránea.” La inexistencia de una naciente fue corroborada recientemente por el SENARA en atención a este proceso de amparo. En el oficio Nº DIGH-334-14 del 26 de agosto de 2014, el Director de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA indicó: “En ampliación al resultado de la inspección consignada en el oficio UGH-0086-14 [el oficio que sirve de base a las pretensiones del accionante] y con base en el análisis del estudio hidrogeológico presentado en el expediente 024-2014 DIGH, donde se determina que la profundidad del agua en el sitio del proyecto está a más de 10 mts de profundidad y estando el sitio denunciado como naciente a unos 15 mts de distancia, es posible afirmar, que no existe condiciones hidrogeológicas para el desarrollo de una formación acuífera y de una naciente.” En virtud de lo expuesto, se desestima el alegato.
VI.En lo que respecta a la falta de atención a la problemática de aguas servidas en el sitio del proyecto, se tiene que en el oficio UGH-0086-14 del 28 de febrero de 2014, el SENARA determinó que existía un problema de aguas negras y materia fecal en la zona y recomendó a la Municipalidad de Escazú y al Ministerio de Salud atender la situación. Sin embargo, el SENARA no comunicó las recomendaciones realizadas a dichas instituciones, por lo que ellas se vieron imposibilitadas de atenderlas y velar por su cumplimiento. En ese sentido, la actuación del SENARA vulnera el principio de coordinación administrativa, según el desarrollo que le ha dado la Sala:
“IV.- Acerca del principio de coordinación en materia ambiental. Asimismo, esta Sala ha reconocido que uno de los principios rectores de la organización administrativa, lo constituye la coordinación que debe mediar entre todos los entes y órganos públicos al ejercer sus competencias y prestar los servicios que el ordenamiento jurídico les ha asignado. La coordinación, en cuanto asegura la eficiencia y eficacia administrativas, es un principio constitucional virtual o implícito que permea el entero ordenamiento jurídico administrativo y obliga a todos los entes públicos. La coordinación puede ser interorgánica -entre los diversos órganos que conforman un ente público no sujetos a una relación de jerarquía- o intersubjetiva, esto es, entre los entes públicos, cada uno con personalidad jurídica, presupuesto propio, autonomía y competencias específicas. La coordinación administrativa tiene por propósito evitar las duplicidades y omisiones en el ejercicio de las funciones administrativas de cada ente público, esto es, que sean desempeñadas de forma racional y ordenada (ver en este sentido el voto número 07-15218 de las 12:00 horas del 19 de octubre de 2007).
Dicha coordinación administrativa adquiere particular relevancia en el caso de problemas de contaminación ambiental, ya que esta permite que los distintos entes y órganos públicos puedan conjuntar esfuerzos, para que se pueda proteger, de forma oportuna y efectiva, el derecho fundamental de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.” (Resolución Nº 2014-11342 de las 10:05 horas del 11 de julio de 2014) En atención a lo expuesto, se declara con lugar el reclamo, únicamente en contra del SENARA, por omitir comunicar el oficio UGH-0086-14 al Ministerio de Salud y a la Municipalidad de Escazú, para lo de sus competencias.
VII.Por último, el amparado manifiesta que el proyecto puede llevar a un congestionamiento vial en la calle que sirve de acceso a una urbanización vecina. Dicho reclamo es materia de legalidad, pues la Sala es incompetente para valorar situaciones de planificación vial. Agréguese a lo anterior que el alegato tiene como punto de partida una situación hipotética, cuya tutela tampoco es resorte de la Sala. Por ello, se rechaza el reclamo.
VIII.Voto salvado de la Magistrada Hernández López respecto del reclamo por infracción del artículo 50 de la Constitución Política.
1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional.
2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.
3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.
4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.
5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.
6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7.
En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.
8. En el caso concreto, se observa que la situación planteada se ubica dentro de aquellas situaciones en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa por la complejidad del tema discutido que involucra una discusión que involucra sopesar ventajas y desventajas y valoración de los beneficios, todo lo cual requiere abundante prueba, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo . De tal modo, debió aplicarse el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y rechazar de plano el recurso, no obstante, al no haber ocurrido así, procede ahora declarar sin lugar el amparo interpuesto.
El Magistrado Salazar Alvarado declara sin lugar el recurso con base en las siguientes consideraciones redactadas por el Magistrado Jinesta Lobo y a las cuales se ha adherido, en relación únicamente con lo que a la acusada violación al artículo 50 constitucional respecta:
He apoyado la tesis de este Tribunal, de que cuando el justiciable alega una vulneración al derecho a una justicia pronta y cumplida en sede administrativa, quienes deben conocer la controversia jurídica son los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo y no esta Sala. Ahora bien, con la reciente promulgación de la Ley n.° 9097, Ley de Regulación del Derecho de Petición, se ha establecido que ese derecho es susceptible de tutela judicial por medio del recurso de amparo establecido por el artículo 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en relación con el artículo 27 de la Constitución Política de la República de Costa Rica, en aquellos casos en que el peticionario considere que las actuaciones materiales de la Administración, sus actos administrativos o su respuesta le estén afectando sus derechos fundamentales. A mi modo de ver, la normativa recién promulgada no implica que este Tribunal deba modificar su línea jurisprudencial, quien, con base en el numeral 7 de su Ley, le corresponde definir exclusivamente su propia competencia, pues las controversias jurídico-constitucionales que atañen a menores de edad, al ambiente, pago de salario, al pago de las prestaciones cuando la persona se jubila, a las pensiones del régimen no contributivo y los casos de parálisis cerebral profunda, discapacitados, extranjeros que se encuentran fuera del país, servicio de agua potable, adultos mayores cuando no se refiere a cuestiones de su pensión, denuncias de corrupción, derecho de los indígenas, reclamos por la falta de aseguramiento ante la Caja Costarricense de Seguro Social y de licencias de maternidad son de conocimiento de esta jurisdicción a través del proceso constitucional de garantía del amparo.
En los demás casos, y por las razones que se dan en esta sentencia, los competentes son los Jueces de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, todo lo cual es conforme al numeral 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) y las normas legales correspondientes con base en una interpretación lógica, sistémica y teleológica del ordenamiento jurídico.
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar el recurso. En consecuencia, se ordena a Patricia Quirós Quirós, en su condición de Gerenta General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, o a quien ejerza ese cargo, comunicar de manera inmediata el oficio UGH-0086-14 del 28 de febrero de 2014 a la Municipalidad de Escazú y al Ministerio de Salud para lo de sus competencias. Se advierte a la autoridad accionada, que de conformidad con lo establecido por el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se impondrá prisión de tres meses a dos años o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada dentro de un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios generados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo.
En lo demás, se declara sin lugar el recurso. La Magistrada Hernández López salva el voto y declara sin lugar el amparo en lo que respecta a la violación del artículo 50 Constitucional. El Magistrado Salazar Alvarado da razones diferentes. El Magistrado Castillo Víquez pone nota, conforme lo indica en el último considerando de esta sentencia. Notifíquese en forma personal esta sentencia a Patricia Quirós Quirós, en su condición de Gerenta General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, o a quien ejerza ese cargo.
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