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Res. 06566-2014 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 16/05/2014
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SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta minutos del dieciseis de mayo de dos mil catorce.
Recurso de amparo interpuesto por Roxana Kop Vargas, cédula de identidad número 1-597-445; contra la Municipalidad de Escazú, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) y el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE).
Resultando:
Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,
Considerando:
I.Objeto del recurso. La recurrente reclama que las autoridades recurridas no han supervisado adecuadamente el desarrollo de las obras que se llevan a cabo en el cauce del Río Convento, en Escazú, por lo siguiente: le entregaron un expediente mal foliado, los permisos otorgados por SETENA no avalaron tales obras en el río ni la destrucción de vegetación, la viabilidad se encuentra vencida, no consta el aval de la Dirección de Aguas del MINAE y el respectivo estudio hidrológico que autorice la construcción de un muro de gaviones en el río, se permitió al desarrollador desfogar las aguas en el cauce con el riesgo que ello implica para las personas que habitan río abajo y, finalmente, no se ha respetado el área de protección correspondiente. Estima vulnerado su derecho fundamental al medio ambiente.
II.Hechos probados en relación con la Municipalidad de Escazú. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: a) en expediente número 052-2012, la Municipalidad de Escazú tramita permiso de construcción a nombre de “Inmobiliaria Jade de Río Convento” S.A. (ver prueba aportada); b) el municipio recurrido efectuó una nueva foliatura de todo el expediente en mención, ordenándolo según fechas, independientemente que los documentos hayan sido presentados en otro orden (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada); c) el área de protección para el predio donde se desarrolla el proyecto constructivo es de 10 metros, distancia definida por el INVU (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada); d) la planta de tratamiento de aguas residuales del proyecto citado no ha iniciado su etapa constructiva pues no cuenta con permiso de construcción aún (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada); e) la municipalidad recurrida no ha otorgado permiso alguno para infraestructura de condominios, residencias, desfogues pluviales o similares, solo se ha autorizado la construcción de muros de retención y movimiento de tierras (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada); f) la Municipalidad de Escazú solicitó a la empresa constructora un levantamiento topográfico para valorar que los muros se estén consolidando conforme a los planos aprobados (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada); g) a la fecha, el desarrollador ha construido únicamente lo que se le ha autorizado en la licencia de construcción –es decir, muro de gaviones y movimientos de tierra- (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada); h) el municipio accionado requerirá al desarrollador un plan de reforestación cuando inicie la construcción de residencias, en virtud de que es un proyecto que tiene colindancia con cuerpo de agua (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada).
III.Hechos probados en relación con la Dirección de Aguas del MINAE. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: a) bajo expediente administrativo número 421-O, la Dirección de Aguas del MINAE tramitó permiso para construcción en cauce de río (ver prueba aportada al expediente); b) por oficio número AT-0713-2011, emitido dentro del expediente 421-O, la Dirección de Aguas indicó que se debía respetar un ancho de cauce de 6 metros a lo largo del trayecto de la obra (ver prueba aportada al expediente); c) mediante resolución número DA-2713-2011, la Dirección de Aguas recurrida autorizó a nombre de “Inmobiliaria Jade de Río Convento” S.A. la construcción de un muro de gaviones con una longitud de 65.19 metros y una altura de 4 metros, en la margen derecha del cauce del Río Convento (ver prueba aportada al expediente); d) el 10 de abril de 2014, funcionarios de la Dirección de Aguas del MINAE realizaron visita de inspección en el lugar del proyecto, se estudió la obra en cauce que se ubica en la margen derecha del Río Convento, encontrándose con la construcción de un muro de contención de gaviones que se encuentra en proceso constructivo, con 34.5 metros de gaviones terminado y una altura de 2 metros; además, la obra se encuentra reemplazando actualmente la margen derecha (ver prueba aportada al expediente); e) luego de la visita se concluyó que actualmente las obras no están disminuyendo la sección transversal del cauce, por lo que no existe estrangulamiento del mismo (ver prueba aportada al expediente); e) en la inspección del 10 de abril de 2014, los funcionarios de la Dirección de Aguas determinaron que la obra, por su ubicación, respeta el ancho de cauce ordenado, ya que la margen derecha al muro se está introduciendo 2.7 metros, por lo que se deduce que el ancho del río quedaría en 8.7 metros (ver prueba aportada al expediente).
IV.Hechos probados en relación con la SETENA. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: a) en expediente administrativo número D1-0349-2009-SETENA, la SETENA tramitó viabilidad ambiental del proyecto “Condominio Vertical Jade”, otorgada a favor de la sociedad inmobiliaria “Jade de Río Convento” S.A. (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada); b) mediante resolución número 02008-2009-SETENA del 24 de agosto de 2009, SETENA otorgó viabilidad ambiental al proyecto, en la que autorizó la construcción de un muro de gaviones de 4 metros de altura como obra de mitigación para el cauce del Río Convento; además, se respetaría la zona de protección de 10 metros, se requeriría la corta de árboles, se construiría planta de tratamiento subterránea y el desfogue sería hacia el Río Convento (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada); c) el plazo de vigencia de la viabilidad ambiental otorgada en la anterior resolución fue de 2 años, de manera que, en la actualidad, el expediente administrativo número D1-0349-2009-SETENA está caduco desde el 28 de agosto de 2011 (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada); d) el proyecto “Condominio Vertical Jade” se encuentra actualmente tramitándose en el expediente administrativo número D1-7919-2012-SETENA, a nombre de la empresa inmobiliaria “Jade del Río Convento” S.A. (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada); e) mediante resolución número 2768-2012-SETENA de las 11:25 horas del 30 de octubre de 2012, se otorgó al proyecto “Condominio Vertical Jade” la viabilidad ambiental, por un periodo de vigencia de 2 años con vencimiento el 05 de noviembre de 2014 (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada); f) en este segundo expediente se previó nuevamente la construcción de un muro de gaviones de 4 metros de altura como obra de mitigación para el cauce del río, ampliando el radio de curvatura del cauce y protegiendo la curva desde su inicio aguas arriba de la Calle Convento (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada); g) el 13 de diciembre de 2013, se ingresó al expediente administrativo número D1-7919-2012-SETENA, el informe sobre corta de árboles en el lugar donde se desarrolla el proyecto (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada); h) el 29 de abril de 2014, funcionarios de SETENA realizaron visita al área del proyecto y constataron el inicio de labores dentro del sitio, se evidenció movimiento de tierras e instalación del muro de gaviones (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada).
V.Sobre el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Debe indicarse que los derechos fundamentales a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentran reconocidos constitucionalmente (artículos 21, 50, 73 y 89 de la Constitución Política), así como a través de la normativa internacional aplicable en Costa Rica. En este sentido, en sentencia 2006-005928 de las 15 horas del 2 de mayo del 2006, este Tribunal resolvió: “(…) El derecho a la vida reconocido en el numeral 21 de la Constitución es la piedra angular sobre la cual descansan el resto de los derechos fundamentales de los habitantes de la república. De igual forma, en ese ordinal de la carta política encuentra asidero el derecho a la salud, puesto que, la vida resulta inconcebible si no se le garantizan a la persona humana condiciones mínimas para un adecuado y armónico equilibrio psíquico, físico y ambiental.
Ahora bien, la salud pública y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentran reconocidos constitucionalmente en los artículos 21, 50, 73 y 89 de la Constitución Política. Específicamente, el artículo 50 constitucional reconoce de forma expresa el derecho de todos los habitantes del país a disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. Ese derecho es garantía fundamental para la protección de la vida y la salud pública. En apoyo de lo anterior este Tribunal ha recurrido a la utilización de la noción de “calidad ambiental” como un parámetro, precisamente, de la calidad de vida de las personas, que se conjuga con otros elementos tales como la salud, la alimentación, el trabajo y la vivienda, haciendo referencia a que toda persona tiene derecho a hacer uso del ambiente para su propio desarrollo pero no de manera ilimitada, ya que, también, existe un deber de protección y preservación del medio ambiente para las generaciones presentes y futuras –principio de desarrollo sostenible–”.
Asimismo, del artículo 50 de la Constitución Política se deriva la obligación del Estado de proteger el ambiente. Norma que establece al efecto: "El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes". De este modo se corrobora que las distintas autoridades públicas tienen el deber ineludible de preservar, defender y garantizar el derecho fundamental de toda persona a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
VI.Sobre el caso concreto. Las actuaciones de la Municipalidad de Escazú. En la especie, la parte recurrente reclama que las autoridades del municipio accionado no han supervisado adecuadamente el desarrollo de las obras que se llevan a cabo en el cauce del Río Convento en Escazú, pues se está destruyendo vegetación a orillas del río, se permitió al desarrollador desfogar las aguas en el cauce con el riesgo que ello implica para las personas que habitan río abajo, no se ha respetado el área de protección correspondiente y, finalmente, le entregaron el expediente donde se tramita el permiso de construcción con una foliatura desordenada.
Al respecto, la Sala tiene por demostrado que, efectivamente, en expediente número 052-2012, la Municipalidad de Escazú tramita permiso de construcción a nombre de “Inmobiliaria Jade de Río Convento” S.A. Asimismo, se aprecia que el área de protección para el predio donde se desarrolla el proyecto constructivo es de 10 metros, distancia definida por el INVU. Por otra parte, se tiene que la planta de tratamiento de aguas residuales del proyecto citado no ha iniciado su etapa constructiva pues aún no cuenta con permiso de construcción. Según lo explicado, la municipalidad recurrida no ha otorgado permiso alguno para infraestructura de condominios, residencias, desfogues pluviales o similares, solo se ha autorizado la construcción de muros de retención y movimiento de tierras. También se demostró que la Municipalidad de Escazú solicitó a la empresa constructora un levantamiento topográfico para valorar que los muros se estén consolidando conforme a los planos aprobados.
A la fecha, el desarrollador ha construido únicamente lo que se le ha autorizado en la licencia de construcción –es decir, muro de gaviones y movimientos de tierra-. Finalmente, se aclaró que el municipio accionado requerirá al desarrollador un plan de reforestación cuando inicie la construcción de residencias, en virtud de que es un proyecto que tiene colindancia con cuerpo de agua. Así las cosas, estima este Tribunal que los argumentos de la parte accionante son improcedentes, toda vez que la municipalidad recurrida tiene previsto exigirle al desarrollador el cumplimiento de un plan de reforestación cuando inicie la construcción de residencias. Tampoco es cierto que no se haya respetado el área de protección de 10 metros correspondiente. En cuanto al desfogue de aguas en el cauce del Río Convento, observa la Sala que en este momento ni siquiera se ha autorizado la construcción de la planta de tratamiento de aguas y, por ende, mucho menos se están depositando aguas en el cauce del río.
No obstante, es importante llamarle la atención a la Municipalidad de Escazú para que, previo a la aprobación de cualquier permiso, se realice algún estudio técnico para determinar con exactitud la conveniencia o no de autorizar el depósito de tales aguas en el cauce del Río Convento.
Finalmente, en cuanto al tema de la deficiente foliatura del expediente en el que se tramita el permiso de construcción, la Sala tuvo ad effectum videndi el expediente aportado como prueba y, efectivamente, este Tribunal constató que el municipio recurrido efectuó una nueva foliatura de todo el expediente en mención, ordenándolo según fechas, independientemente de que los documentos hayan sido presentados en otro orden. Así, no observa este Tribunal que la autoridad recurrida haya vulnerado derecho fundamental alguno; diferente sería si la recurrente ante la falta de foliatura del expediente hubiera demostrado la pérdida de piezas del expediente o la imposibilidad de ejercer su derecho de defensa de manera directa, situación que no ocurre en este caso. Ergo, se desestima el amparo contra la Municipalidad de Escazú.
VII.Las actuaciones de la Dirección de Aguas del MINAE. Contra esta dependencia, la amparada acusa que el proyecto desarrollado por la empresa “Inmobiliaria Jade de Río Convento” S.A. no consta con el aval de la Dirección de Aguas del MINAE y el respectivo estudio hidrológico que autorice la construcción de un muro de gaviones en el río. Al respecto, la Sala tuvo por acreditado que bajo expediente administrativo número 421-O, la Dirección de Aguas del MINAE tramitó permiso para construcción en cauce de río a nombre de tal empresa. Asimismo, se observa que por oficio número AT-0713-2011, emitido dentro del expediente 421-O, la Dirección de Aguas indicó que se debía respetar un ancho de cauce de 6 metros a lo largo del trayecto de la obra. También se tiene que mediante resolución número DA-2713-2011, la Dirección de Aguas recurrida autorizó a nombre de “Inmobiliaria Jade de Río Convento” S.A. la construcción de un muro de gaviones con una longitud de 65.19 metros y una altura de 4 metros, en la margen derecha del cauce del Río Convento.
Constata este Tribunal que el 10 de abril de 2014, funcionarios de la Dirección de Aguas del MINAE inspeccionaron el lugar del proyecto, y estudiaron la obra en cauce que se ubica en la margen derecha del Río Convento, encontrándose con la construcción de un muro de contención de gaviones en proceso constructivo, con 34.5 metros de gaviones terminado y una altura de 2 metros; además, la obra se encuentra reemplazando actualmente la margen derecha. Luego de la visita se concluyó que para este momento las obras no están disminuyendo la sección transversal del cauce, por lo que no existe estrangulamiento del mismo. Por último, en la inspección del 10 de abril de 2014, los funcionarios de la Dirección de Aguas determinaron que la obra, por su ubicación, respeta el ancho de cauce ordenado, ya que la margen derecha al muro se está introduciendo 2.7 metros, por lo que se deduce que el ancho del río quedaría en 8.7 metros.
Bajo esa tesitura, no lleva razón la tutelada en cuanto a este extremo, ya que como se puede verificar, la Dirección de Aguas recurrida otorgó el aval respectivo para las obras que se están desarrollando en el cauce del Río Convento e, incluso, acudió a realizar una inspección en la que constató que los trabajos van cumpliendo los requerimientos técnicos dados. Ergo, se desestima el amparo también contra esta instancia.
VIII.Las actuaciones de la SETENA. Finalmente, la promovente sostiene que los permisos otorgados por SETENA no avalaron las obras en el río ni la destrucción de vegetación; además, asegura que la viabilidad ambiental otorgada a la empresa desarrolladora se encuentra vencida. En ese sentido, la Sala tuvo por demostrado que en expediente administrativo número D1-0349-2009-SETENA, la SETENA tramitó viabilidad ambiental del proyecto “Condominio Vertical Jade”, otorgada a favor de la sociedad inmobiliaria “Jade de Río Convento” S.A. Mediante resolución número 02008-2009-SETENA del 24 de agosto de 2009, SETENA otorgó viabilidad ambiental al proyecto, en la que se autorizó la construcción de un muro de gaviones de 4 metros de altura como obra de mitigación para el cauce del Río Convento; además, se respetaría la zona de protección de 10 metros, se requeriría la corta de árboles, se construiría planta de tratamiento subterránea y el desfogue sería hacia el Río Convento.
Según lo señalado, el plazo de vigencia de la viabilidad ambiental otorgada en la anterior resolución fue de 2 años, de manera que, en la actualidad, el expediente administrativo número D1-0349-2009-SETENA se encuentra caduco desde el 28 de agosto de 2011. Se comprobó que el proyecto “Condominio Vertical Jade” se encuentra actualmente amparado bajo el expediente administrativo número D1-7919-2012-SETENA, tramitado por la empresa inmobiliaria “Jade del Río Convento” S.A. Mediante resolución número 2768-2012-SETENA de las 11:25 horas del 30 de octubre de 2012, se otorgó al proyecto “Condominio Vertical Jade” la viabilidad ambiental, por un periodo de vigencia de 2 años con vencimiento el 05 de noviembre de 2014. En este segundo expediente se previó nuevamente la construcción de un muro de gaviones de 4 metros de altura como obra de mitigación para el cauce del río, ampliando el radio de curvatura del cauce y protegiendo la curva desde su inicio aguas arriba de la Calle Convento.
También la Sala tuvo por acreditado que el 13 de diciembre de 2013, se ingresó al expediente administrativo número D1-7919-2012-SETENA, el informe sobre corta de árboles en el lugar donde se desarrolla el proyecto. Por último, se observa que el 29 de abril de 2014, funcionarios de SETENA realizaron visita al área del proyecto y se constató el inicio de labores dentro del sitio, se evidenció movimiento de tierras e instalación del muro de gaviones. Ante este panorama, resulta claro que fue la propia SETENA quien autorizó las obras en el río (junto con la Dirección de Aguas del MINAE). Asimismo, en la viabilidad ambiental se permitió la tala de árboles. Recuérdese que una vez iniciada la fase constructiva de las residencias, la Municipalidad de Escazú requerirá el cumplimiento de un plan de reforestación, por tratarse de una propiedad que colinda con cuerpo de agua. En cuanto al tema del vencimiento de la viabilidad ambiental, se puede constatar que la licencia que caducó fue la primera otorgada al proyecto; empero, posteriormente se autorizó una nueva viabilidad en un segundo expediente administrativo tramitado ante SETENA, la cual vence el 05 de noviembre de 2014, de manera que en ese sentido las obras se encuentran ajustadas a derecho.
Por último, respecto al problema del desfogue de aguas hacia el Río Convento, la Sala hace la misma llamada de atención a la SETENA, a efectos de que –en coordinación con la Municipalidad de Escazú y demás entidades competentes en la materia-, previo a la aprobación de cualquier permiso, se realice algún estudio técnico que logre determinar con exactitud la conveniencia o no de autorizar el depósito de tales aguas en el cauce del Río Convento, esto en concordancia con los principios preventivo y precautorio que rigen en materia ambiental, y que han sido potenciados por la jurisprudencia constitucional.
IX.Corolario. A tenor de lo expuesto en esta sentencia, la Sala estima que no se han vulnerado los derechos fundamentales de la amparada, específicamente el ordinal 50 de la Constitución. En todo caso, se le llama la atención a las autoridades recurridas para que tomen nota de lo indicado en la sentencia, concretamente lo relativo al desfogue de aguas en el Río Convento.
X.Voto salvado de la Magistrada Hernández López respecto del reclamo por infracción del artículo 50 de la Constitución Política. 1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional.
2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.
3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.
4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.
5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.
6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7.
En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando, además, la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.
8. En el caso concreto, se observa que la situación planteada se ubica dentro de aquellas situaciones en las que la intervención de los medios de protección de la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa por lo cual, en aplicación de los anteriores razonamientos y el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional voto por rechazar de plano el recurso.
XI.Voto salvado de los Magistrados Jinesta Lobo y Salazar Alvarado. Los Magistrados Jinesta Lobo y Salazar Alvarado salvan el voto y declaran sin lugar el recurso por razones diferentes que son las siguientes, según redacción del primero: 1.- DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene “Toda persona” de gozar “a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución.
Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que “El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho”; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional.
Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI).
También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994.
El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.
Por tanto:
Se declara sin lugar el recurso. Tomen nota las autoridades recurridas de lo expuesto en el último considerando de la sentencia. La Magistrada Hernández López salva el voto y rechaza de plano el recurso. Los Magistrados Jinesta Lobo y Salazar Alvarado declaran sin lugar el recurso por razones diferentes.-
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta minutos del dieciseis de mayo de dos mil catorce.
Recurso de amparo interpuesto por Roxana Kop Vargas, cédula de identidad número 1-597-445; contra la Municipalidad de Escazú, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) y el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE).
Resultando:
Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,
Considerando:
I.Objeto del recurso. La recurrente reclama que las autoridades recurridas no han supervisado adecuadamente el desarrollo de las obras que se llevan a cabo en el cauce del Río Convento, en Escazú, por lo siguiente: le entregaron un expediente mal foliado, los permisos otorgados por SETENA no avalaron tales obras en el río ni la destrucción de vegetación, la viabilidad se encuentra vencida, no consta el aval de la Dirección de Aguas del MINAE y el respectivo estudio hidrológico que autorice la construcción de un muro de gaviones en el río, se permitió al desarrollador desfogar las aguas en el cauce con el riesgo que ello implica para las personas que habitan río abajo y, finalmente, no se ha respetado el área de protección correspondiente. Estima vulnerado su derecho fundamental al medio ambiente.
II.Hechos probados en relación con la Municipalidad de Escazú. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: a) en expediente número 052-2012, la Municipalidad de Escazú tramita permiso de construcción a nombre de “Inmobiliaria Jade de Río Convento” S.A. (ver prueba aportada); b) el municipio recurrido efectuó una nueva foliatura de todo el expediente en mención, ordenándolo según fechas, independientemente que los documentos hayan sido presentados en otro orden (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada); c) el área de protección para el predio donde se desarrolla el proyecto constructivo es de 10 metros, distancia definida por el INVU (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada); d) la planta de tratamiento de aguas residuales del proyecto citado no ha iniciado su etapa constructiva pues no cuenta con permiso de construcción aún (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada); e) la municipalidad recurrida no ha otorgado permiso alguno para infraestructura de condominios, residencias, desfogues pluviales o similares, solo se ha autorizado la construcción de muros de retención y movimiento de tierras (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada); f) la Municipalidad de Escazú solicitó a la empresa constructora un levantamiento topográfico para valorar que los muros se estén consolidando conforme a los planos aprobados (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada); g) a la fecha, el desarrollador ha construido únicamente lo que se le ha autorizado en la licencia de construcción –es decir, muro de gaviones y movimientos de tierra- (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada); h) el municipio accionado requerirá al desarrollador un plan de reforestación cuando inicie la construcción de residencias, en virtud de que es un proyecto que tiene colindancia con cuerpo de agua (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada).
III.Hechos probados en relación con la Dirección de Aguas del MINAE. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: a) bajo expediente administrativo número 421-O, la Dirección de Aguas del MINAE tramitó permiso para construcción en cauce de río (ver prueba aportada al expediente); b) por oficio número AT-0713-2011, emitido dentro del expediente 421-O, la Dirección de Aguas indicó que se debía respetar un ancho de cauce de 6 metros a lo largo del trayecto de la obra (ver prueba aportada al expediente); c) mediante resolución número DA-2713-2011, la Dirección de Aguas recurrida autorizó a nombre de “Inmobiliaria Jade de Río Convento” S.A. la construcción de un muro de gaviones con una longitud de 65.19 metros y una altura de 4 metros, en la margen derecha del cauce del Río Convento (ver prueba aportada al expediente); d) el 10 de abril de 2014, funcionarios de la Dirección de Aguas del MINAE realizaron visita de inspección en el lugar del proyecto, se estudió la obra en cauce que se ubica en la margen derecha del Río Convento, encontrándose con la construcción de un muro de contención de gaviones que se encuentra en proceso constructivo, con 34.5 metros de gaviones terminado y una altura de 2 metros; además, la obra se encuentra reemplazando actualmente la margen derecha (ver prueba aportada al expediente); e) luego de la visita se concluyó que actualmente las obras no están disminuyendo la sección transversal del cauce, por lo que no existe estrangulamiento del mismo (ver prueba aportada al expediente); e) en la inspección del 10 de abril de 2014, los funcionarios de la Dirección de Aguas determinaron que la obra, por su ubicación, respeta el ancho de cauce ordenado, ya que la margen derecha al muro se está introduciendo 2.7 metros, por lo que se deduce que el ancho del río quedaría en 8.7 metros (ver prueba aportada al expediente).
IV.Hechos probados en relación con la SETENA. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: a) en expediente administrativo número D1-0349-2009-SETENA, la SETENA tramitó viabilidad ambiental del proyecto “Condominio Vertical Jade”, otorgada a favor de la sociedad inmobiliaria “Jade de Río Convento” S.A. (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada); b) mediante resolución número 02008-2009-SETENA del 24 de agosto de 2009, SETENA otorgó viabilidad ambiental al proyecto, en la que autorizó la construcción de un muro de gaviones de 4 metros de altura como obra de mitigación para el cauce del Río Convento; además, se respetaría la zona de protección de 10 metros, se requeriría la corta de árboles, se construiría planta de tratamiento subterránea y el desfogue sería hacia el Río Convento (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada); c) el plazo de vigencia de la viabilidad ambiental otorgada en la anterior resolución fue de 2 años, de manera que, en la actualidad, el expediente administrativo número D1-0349-2009-SETENA está caduco desde el 28 de agosto de 2011 (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada); d) el proyecto “Condominio Vertical Jade” se encuentra actualmente tramitándose en el expediente administrativo número D1-7919-2012-SETENA, a nombre de la empresa inmobiliaria “Jade del Río Convento” S.A. (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada); e) mediante resolución número 2768-2012-SETENA de las 11:25 horas del 30 de octubre de 2012, se otorgó al proyecto “Condominio Vertical Jade” la viabilidad ambiental, por un periodo de vigencia de 2 años con vencimiento el 05 de noviembre de 2014 (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada); f) en este segundo expediente se previó nuevamente la construcción de un muro de gaviones de 4 metros de altura como obra de mitigación para el cauce del río, ampliando el radio de curvatura del cauce y protegiendo la curva desde su inicio aguas arriba de la Calle Convento (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada); g) el 13 de diciembre de 2013, se ingresó al expediente administrativo número D1-7919-2012-SETENA, el informe sobre corta de árboles en el lugar donde se desarrolla el proyecto (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada); h) el 29 de abril de 2014, funcionarios de SETENA realizaron visita al área del proyecto y constataron el inicio de labores dentro del sitio, se evidenció movimiento de tierras e instalación del muro de gaviones (ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada).
V.Sobre el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Debe indicarse que los derechos fundamentales a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentran reconocidos constitucionalmente (artículos 21, 50, 73 y 89 de la Constitución Política), así como a través de la normativa internacional aplicable en Costa Rica. En este sentido, en sentencia 2006-005928 de las 15 horas del 2 de mayo del 2006, este Tribunal resolvió: “(…) El derecho a la vida reconocido en el numeral 21 de la Constitución es la piedra angular sobre la cual descansan el resto de los derechos fundamentales de los habitantes de la república. De igual forma, en ese ordinal de la carta política encuentra asidero el derecho a la salud, puesto que, la vida resulta inconcebible si no se le garantizan a la persona humana condiciones mínimas para un adecuado y armónico equilibrio psíquico, físico y ambiental.
Ahora bien, la salud pública y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentran reconocidos constitucionalmente en los artículos 21, 50, 73 y 89 de la Constitución Política. Específicamente, el artículo 50 constitucional reconoce de forma expresa el derecho de todos los habitantes del país a disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. Ese derecho es garantía fundamental para la protección de la vida y la salud pública. En apoyo de lo anterior este Tribunal ha recurrido a la utilización de la noción de “calidad ambiental” como un parámetro, precisamente, de la calidad de vida de las personas, que se conjuga con otros elementos tales como la salud, la alimentación, el trabajo y la vivienda, haciendo referencia a que toda persona tiene derecho a hacer uso del ambiente para su propio desarrollo pero no de manera ilimitada, ya que, también, existe un deber de protección y preservación del medio ambiente para las generaciones presentes y futuras –principio de desarrollo sostenible–”.
Asimismo, del artículo 50 de la Constitución Política se deriva la obligación del Estado de proteger el ambiente. Norma que establece al efecto: "El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes". De este modo se corrobora que las distintas autoridades públicas tienen el deber ineludible de preservar, defender y garantizar el derecho fundamental de toda persona a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
VI.Sobre el caso concreto. Las actuaciones de la Municipalidad de Escazú. En la especie, la parte recurrente reclama que las autoridades del municipio accionado no han supervisado adecuadamente el desarrollo de las obras que se llevan a cabo en el cauce del Río Convento en Escazú, pues se está destruyendo vegetación a orillas del río, se permitió al desarrollador desfogar las aguas en el cauce con el riesgo que ello implica para las personas que habitan río abajo, no se ha respetado el área de protección correspondiente y, finalmente, le entregaron el expediente donde se tramita el permiso de construcción con una foliatura desordenada.
Al respecto, la Sala tiene por demostrado que, efectivamente, en expediente número 052-2012, la Municipalidad de Escazú tramita permiso de construcción a nombre de “Inmobiliaria Jade de Río Convento” S.A. Asimismo, se aprecia que el área de protección para el predio donde se desarrolla el proyecto constructivo es de 10 metros, distancia definida por el INVU. Por otra parte, se tiene que la planta de tratamiento de aguas residuales del proyecto citado no ha iniciado su etapa constructiva pues aún no cuenta con permiso de construcción. Según lo explicado, la municipalidad recurrida no ha otorgado permiso alguno para infraestructura de condominios, residencias, desfogues pluviales o similares, solo se ha autorizado la construcción de muros de retención y movimiento de tierras. También se demostró que la Municipalidad de Escazú solicitó a la empresa constructora un levantamiento topográfico para valorar que los muros se estén consolidando conforme a los planos aprobados.
A la fecha, el desarrollador ha construido únicamente lo que se le ha autorizado en la licencia de construcción –es decir, muro de gaviones y movimientos de tierra-. Finalmente, se aclaró que el municipio accionado requerirá al desarrollador un plan de reforestación cuando inicie la construcción de residencias, en virtud de que es un proyecto que tiene colindancia con cuerpo de agua. Así las cosas, estima este Tribunal que los argumentos de la parte accionante son improcedentes, toda vez que la municipalidad recurrida tiene previsto exigirle al desarrollador el cumplimiento de un plan de reforestación cuando inicie la construcción de residencias. Tampoco es cierto que no se haya respetado el área de protección de 10 metros correspondiente. En cuanto al desfogue de aguas en el cauce del Río Convento, observa la Sala que en este momento ni siquiera se ha autorizado la construcción de la planta de tratamiento de aguas y, por ende, mucho menos se están depositando aguas en el cauce del río.
No obstante, es importante llamarle la atención a la Municipalidad de Escazú para que, previo a la aprobación de cualquier permiso, se realice algún estudio técnico para determinar con exactitud la conveniencia o no de autorizar el depósito de tales aguas en el cauce del Río Convento.
Finalmente, en cuanto al tema de la deficiente foliatura del expediente en el que se tramita el permiso de construcción, la Sala tuvo ad effectum videndi el expediente aportado como prueba y, efectivamente, este Tribunal constató que el municipio recurrido efectuó una nueva foliatura de todo el expediente en mención, ordenándolo según fechas, independientemente de que los documentos hayan sido presentados en otro orden. Así, no observa este Tribunal que la autoridad recurrida haya vulnerado derecho fundamental alguno; diferente sería si la recurrente ante la falta de foliatura del expediente hubiera demostrado la pérdida de piezas del expediente o la imposibilidad de ejercer su derecho de defensa de manera directa, situación que no ocurre en este caso. Ergo, se desestima el amparo contra la Municipalidad de Escazú.
VII.Las actuaciones de la Dirección de Aguas del MINAE. Contra esta dependencia, la amparada acusa que el proyecto desarrollado por la empresa “Inmobiliaria Jade de Río Convento” S.A. no consta con el aval de la Dirección de Aguas del MINAE y el respectivo estudio hidrológico que autorice la construcción de un muro de gaviones en el río. Al respecto, la Sala tuvo por acreditado que bajo expediente administrativo número 421-O, la Dirección de Aguas del MINAE tramitó permiso para construcción en cauce de río a nombre de tal empresa. Asimismo, se observa que por oficio número AT-0713-2011, emitido dentro del expediente 421-O, la Dirección de Aguas indicó que se debía respetar un ancho de cauce de 6 metros a lo largo del trayecto de la obra. También se tiene que mediante resolución número DA-2713-2011, la Dirección de Aguas recurrida autorizó a nombre de “Inmobiliaria Jade de Río Convento” S.A. la construcción de un muro de gaviones con una longitud de 65.19 metros y una altura de 4 metros, en la margen derecha del cauce del Río Convento.
Constata este Tribunal que el 10 de abril de 2014, funcionarios de la Dirección de Aguas del MINAE inspeccionaron el lugar del proyecto, y estudiaron la obra en cauce que se ubica en la margen derecha del Río Convento, encontrándose con la construcción de un muro de contención de gaviones en proceso constructivo, con 34.5 metros de gaviones terminado y una altura de 2 metros; además, la obra se encuentra reemplazando actualmente la margen derecha. Luego de la visita se concluyó que para este momento las obras no están disminuyendo la sección transversal del cauce, por lo que no existe estrangulamiento del mismo. Por último, en la inspección del 10 de abril de 2014, los funcionarios de la Dirección de Aguas determinaron que la obra, por su ubicación, respeta el ancho de cauce ordenado, ya que la margen derecha al muro se está introduciendo 2.7 metros, por lo que se deduce que el ancho del río quedaría en 8.7 metros.
Bajo esa tesitura, no lleva razón la tutelada en cuanto a este extremo, ya que como se puede verificar, la Dirección de Aguas recurrida otorgó el aval respectivo para las obras que se están desarrollando en el cauce del Río Convento e, incluso, acudió a realizar una inspección en la que constató que los trabajos van cumpliendo los requerimientos técnicos dados. Ergo, se desestima el amparo también contra esta instancia.
VIII.Las actuaciones de la SETENA. Finalmente, la promovente sostiene que los permisos otorgados por SETENA no avalaron las obras en el río ni la destrucción de vegetación; además, asegura que la viabilidad ambiental otorgada a la empresa desarrolladora se encuentra vencida. En ese sentido, la Sala tuvo por demostrado que en expediente administrativo número D1-0349-2009-SETENA, la SETENA tramitó viabilidad ambiental del proyecto “Condominio Vertical Jade”, otorgada a favor de la sociedad inmobiliaria “Jade de Río Convento” S.A. Mediante resolución número 02008-2009-SETENA del 24 de agosto de 2009, SETENA otorgó viabilidad ambiental al proyecto, en la que se autorizó la construcción de un muro de gaviones de 4 metros de altura como obra de mitigación para el cauce del Río Convento; además, se respetaría la zona de protección de 10 metros, se requeriría la corta de árboles, se construiría planta de tratamiento subterránea y el desfogue sería hacia el Río Convento.
Según lo señalado, el plazo de vigencia de la viabilidad ambiental otorgada en la anterior resolución fue de 2 años, de manera que, en la actualidad, el expediente administrativo número D1-0349-2009-SETENA se encuentra caduco desde el 28 de agosto de 2011. Se comprobó que el proyecto “Condominio Vertical Jade” se encuentra actualmente amparado bajo el expediente administrativo número D1-7919-2012-SETENA, tramitado por la empresa inmobiliaria “Jade del Río Convento” S.A. Mediante resolución número 2768-2012-SETENA de las 11:25 horas del 30 de octubre de 2012, se otorgó al proyecto “Condominio Vertical Jade” la viabilidad ambiental, por un periodo de vigencia de 2 años con vencimiento el 05 de noviembre de 2014. En este segundo expediente se previó nuevamente la construcción de un muro de gaviones de 4 metros de altura como obra de mitigación para el cauce del río, ampliando el radio de curvatura del cauce y protegiendo la curva desde su inicio aguas arriba de la Calle Convento.
También la Sala tuvo por acreditado que el 13 de diciembre de 2013, se ingresó al expediente administrativo número D1-7919-2012-SETENA, el informe sobre corta de árboles en el lugar donde se desarrolla el proyecto. Por último, se observa que el 29 de abril de 2014, funcionarios de SETENA realizaron visita al área del proyecto y se constató el inicio de labores dentro del sitio, se evidenció movimiento de tierras e instalación del muro de gaviones. Ante este panorama, resulta claro que fue la propia SETENA quien autorizó las obras en el río (junto con la Dirección de Aguas del MINAE). Asimismo, en la viabilidad ambiental se permitió la tala de árboles. Recuérdese que una vez iniciada la fase constructiva de las residencias, la Municipalidad de Escazú requerirá el cumplimiento de un plan de reforestación, por tratarse de una propiedad que colinda con cuerpo de agua. En cuanto al tema del vencimiento de la viabilidad ambiental, se puede constatar que la licencia que caducó fue la primera otorgada al proyecto; empero, posteriormente se autorizó una nueva viabilidad en un segundo expediente administrativo tramitado ante SETENA, la cual vence el 05 de noviembre de 2014, de manera que en ese sentido las obras se encuentran ajustadas a derecho.
Por último, respecto al problema del desfogue de aguas hacia el Río Convento, la Sala hace la misma llamada de atención a la SETENA, a efectos de que –en coordinación con la Municipalidad de Escazú y demás entidades competentes en la materia-, previo a la aprobación de cualquier permiso, se realice algún estudio técnico que logre determinar con exactitud la conveniencia o no de autorizar el depósito de tales aguas en el cauce del Río Convento, esto en concordancia con los principios preventivo y precautorio que rigen en materia ambiental, y que han sido potenciados por la jurisprudencia constitucional.
IX.Corolario. A tenor de lo expuesto en esta sentencia, la Sala estima que no se han vulnerado los derechos fundamentales de la amparada, específicamente el ordinal 50 de la Constitución. En todo caso, se le llama la atención a las autoridades recurridas para que tomen nota de lo indicado en la sentencia, concretamente lo relativo al desfogue de aguas en el Río Convento.
X.Voto salvado de la Magistrada Hernández López respecto del reclamo por infracción del artículo 50 de la Constitución Política. 1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional.
2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.
3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.
4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.
5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.
6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7.
En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando, además, la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.
8. En el caso concreto, se observa que la situación planteada se ubica dentro de aquellas situaciones en las que la intervención de los medios de protección de la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa por lo cual, en aplicación de los anteriores razonamientos y el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional voto por rechazar de plano el recurso.
XI.Voto salvado de los Magistrados Jinesta Lobo y Salazar Alvarado. Los Magistrados Jinesta Lobo y Salazar Alvarado salvan el voto y declaran sin lugar el recurso por razones diferentes que son las siguientes, según redacción del primero: 1.- DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene “Toda persona” de gozar “a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución.
Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que “El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho”; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional.
Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI).
También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994.
El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.
Por tanto:
Se declara sin lugar el recurso. Tomen nota las autoridades recurridas de lo expuesto en el último considerando de la sentencia. La Magistrada Hernández López salva el voto y rechaza de plano el recurso. Los Magistrados Jinesta Lobo y Salazar Alvarado declaran sin lugar el recurso por razones diferentes.-
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