Obligation of municipalities to address complaints about illegal dumps and wastewaterDeber de las municipalidades de atender denuncias por botaderos ilegales y aguas residuales

**Text of the resolution** Res. No. 2014001590 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours twenty minutes on February seventh, two thousand fourteen.

Amparo action filed by Gabriel Contreras Aguilar, identity card 1-1458-839; Luis Carvajal Montoya, identity card 5-384-156; Luis Rojas Alfaro, identity card 1-1512-622; Ernesto Montero Sánchez, identity card 4-219-931 and René Ruíz Delgado, identity card 5-397-530; all of legal age, residents of La Trinidad de Moravia; against the Director of the Health Governing Area of Moravia, the Mayor and the President of the Municipal Council, both of the Municipality of Moravia.

**Whereas:** 1.- In a brief filed with the Secretariat of the Chamber at 1:07 p.m. on October 25, 2013, the petitioners filed an amparo action against the Director of the Health Governing Area of Moravia, the Mayor and the President of the Municipal Council, both of the Municipality of Moravia, and stated that on September 13, 2013, they jointly filed a complaint with the Municipality of Moravia for environmental contamination originating from a coffee farm that has an open-air dump. They indicated that by official communication number DAMM 1223-09-2013 of September 25 of the current year, the Municipality informed them that an inspection would be carried out at the site in question to verify the reported facts. By official communication number CAMM A-1003-09-2013 of September 30, 2013, the municipal entity indicated to them that the existence of a considerable amount of waste was verified. However, that official communication did not mention whether the respondent Municipality proceeded with the cleanup of the site. They added that, in the same vein, they filed a complaint with the Health Governing Area of Moravia for environmental contamination due to the wastewater existing in the open-air dump, but as of the date of filing this action, the complaints have not been addressed and no solution has been provided for the reported environmental problems. They consider that such omissions violate their fundamental rights. They request that the action be granted.

2.- Juan Pablo Hernández Cortés, in his capacity as Municipal Mayor of Moravia, reported under oath (Report of the Respondent Authority document incorporated into the electronic case file), through a brief filed at 3:11 p.m. on November 1, 2013, that on September 25, 2013, a joint inspection was carried out at the El Ciprés Residential Development in La Trinidad de Moravia, in which garbage was observed deposited on the property map 46-130, farm: 325149, belonging to Corporación Sánchez González Limitada, legal identification number 3-102-082470, represented by Lilo Sánchez González, and the caretaker was spoken with, who commented that they try to manage the waste that is disposed of in front of that property, which, by its nature (furniture, ordinary waste, etc.), does not correspond to coffee production and, therefore, everything indicates that it is disposed of by people from the community near the land inspected. He indicated that during that same week, the owners were warned by telephone; however, in said call, the owners expressed their concern about being victims of neighbors who deposit waste in front of their property, where coffee-growing activities are carried out. He emphasized that the owners have fenced the property and placed signs requesting that the deposit of waste on the site be stopped, in addition to taking charge of the periodic collection thereof, bearing the labor costs that this implies, and they assured that they would continue with the periodic cleaning of said lot. He indicated that as a result of the concern shown by the landowners and the complaining neighbors, and taking advantage of the contact, both were invited to work together in a participatory manner to provide a comprehensive solution to the problem, where the landowners were attentive and willing to collaborate in the process and the complainants, as community neighbors, were invited to collaborate in an awareness-raising process that the Environmental Comptroller's Office will initiate in the community, which will integrate the organized group of the area, which was done through official communication number CAMM A-103-09-2013, notified to fax 2453-1415 of the complainants, but no response has been received from them, but coordinated work with other neighbors in the area will continue. He reported regarding the issue of wastewater and dye testing, that through official communication CAMM B-103-09-2013, it was referred to the Health Governing Area so that it may proceed according to its competencies, given that the contamination observed does not come from the farm, nor is it an open-air dump as indicated, but rather waste from a third party was found, and apparently, there is no contamination from the owners' activities. He affirmed that the Municipality did not proceed with the cleanup because it is the responsibility of the owners to carry it out, and they were willing to carry out periodic cleaning, so that Municipality was not authorized to intervene. He asserted that it is evident that the waste is collected periodically by the coffee farm owners; however, it is a more complex problem because there is a cycle of deposition, in which the owners clean the land and third parties dirty it again, making it necessary to find a comprehensive solution, which was proposed through a note sent to the petitioners. He concluded that the Municipality has been constantly inspecting the place where the petitioners' complaint is based, and if a breach of the duties indicated in Article 75 of the Municipal Code is determined, it will proceed to issue an administrative order to comply with them, after which, if non-compliance occurs, the administrative sanction provided for in Article 76 of the cited Code would be imposed, but given the fulfillment of their obligations by the owner of the property where the waste is located, at this time there is no reason to apply the sanctioned administrative regime. He requested that the filed action be dismissed.

3.- Jimmy Araya Calvo, in his capacity as Director of the Health Governing Area of Moravia, reported under oath (Report of the Respondent Authority document incorporated into the electronic case file), through a brief filed at 1:17 p.m. on November 6, 2013, that on September 13, 2013, a complaint was received for alleged poor solid waste management. He indicated that the Health Governing Area scheduled a visit for the previous November 6, a copy of which was provided to the administered party. He indicated that on November 1, 2013, the present amparo action was received at the Health Governing Area. He stated that on the past November 4, Regulation officials of the Health Governing Area conducted an inspection visit to the site of the complaint, in which it was verified that the alleged wastewater problem does not exist, but rather it is a water spring (yurro) from neighboring farms or properties that emerge from the subsoil and run through the area's stormwater system and cross the coffee farm to flow into the ravine located on the farm, and despite finding some accumulations of garbage, it was verified that it is not an open-air dump and that they are the product of the activity carried out on the farm, since it involves waste, debris, and some garbage that locals clandestinely deposit at the site. He affirmed that Sanitary Order No. 096-13 was issued to the corporation Sánchez González Limitada, legal identification number 3-102-082478, so that it may proceed with the cleanup of the site and properly dispose of the waste to prevent any harm to the health of the population. He requested that the filed action be dismissed.

4.- Yanina Soto Vargas, in her capacity as President of the Municipal Council of the Municipality of Moravia, reported under oath (Report of the Respondent Authority document incorporated into the electronic case file), through a brief filed at 2:55 p.m. on November 11, 2013, that the corrective actions for the complaint filed by the petitioner correspond to the Administration and not within the competence of that Municipal Council, so it will be the Mayor who must report on the matter. She requested that the filed action be dismissed.

5.- In the proceedings followed, the legal requirements have been observed.

Drafted by Magistrate Cruz Castro; and, **Considering:** I.- Object of the action. The petitioners consider their fundamental rights violated, by virtue of the fact that on September 13, 2013, they filed a complaint with the Municipality of Moravia for environmental contamination on a coffee farm where there is an open-air dump, and by official communication DAMM 1223-09-2013 of September 25, the Municipality informed them that an inspection would be carried out at the site. By official communication CAMM A-1003-09-2013 of September 30, the Municipality indicated that it verified the existence of a considerable amount of waste but did not mention whether it proceeded with the cleanup of the site. They alleged that, in the same vein, they filed a complaint for environmental contamination with the Health Governing Area of Moravia due to wastewater existing in the dump, but the complaints have not been addressed nor has a solution been provided for the reported environmental problem.

II.- Proven facts. Of importance for the decision of this matter, the following facts are deemed duly proven: a) that on September 13, 2013, the petitioners filed a complaint with the Municipality of Moravia for environmental contamination on a coffee farm where there is, allegedly, an open-air dump (uncontroverted fact); b) that by official communication DAMM 1223-09-2013 of September 25, 2013, the respondent Municipality informed the protected parties that an inspection would be carried out at the site (uncontroverted fact); c) that on September 25, 2013, the respondent Municipality conducted a joint inspection at the El Ciprés Residential Development in La Trinidad de Moravia, in which it was concluded that, by their nature, the waste does not correspond to coffee production but rather is waste disposed of by third parties from the community near the inspection site (Respondent Authority Report document incorporated into the electronic case file); d) that the respondent Municipality warned the owners by telephone of this fact, who expressed their concern about being victims of neighbors who deposit waste in front of their property (same document); e) that the owners of the cited property fenced the property and placed signs requesting that the deposit of waste on the site be stopped, in addition, they take charge of the periodic collection of the waste, bearing the labor costs themselves, and they assured that they would continue with the periodic cleaning of the lot (same document); f) that the respondent Municipality invited the landowners and the complaining neighbors to work jointly and participatively to find a comprehensive solution to the problem (same document); g) that the landowners were willing and desirous to collaborate, but the petitioners, despite being notified of that invitation through official communication number CAMM A-103-09-2013 of September 30, 2013, notified to fax 2453-1415, have not responded to the request (same document); h) that through official communication CAMM B-103-09-2013 of September 30, 2013, the respondent Municipality referred the complaint concerning wastewater and dye tests to the Health Governing Area for its competence (same document); i) that the respondent Municipality did not proceed with the cleanup of the referenced lot because it is the owners' responsibility to carry it out, and they have done so (same document); j) that the respondent Municipality has been constantly inspecting the site and if a breach of the duties indicated in Article 75 of the Municipal Code is determined, it will proceed to issue an administrative order, and in case of non-compliance, the administrative sanction provided for in Article 76 of the cited Code would be imposed (same document); k) that at this time there is no reason whatsoever to apply the sanctioning administrative regime to the owners of the referenced property (same document); l) that the Health Governing Area of Moravia received a complaint on September 13, 2013, for alleged poor solid waste management (Respondent Authority Report document incorporated into the electronic case file); m) that the Health Governing Area scheduled a visit for November 6, 2013, a copy of which was provided to the administered party (same document); n) that on November 4, 2013, Regulation officials of the Health Governing Area conducted an inspection visit to the site of the complaint, in which it was verified that the alleged wastewater problem does not exist (same document); ñ) that the reported problem is a water spring (yurro) coming from neighboring farms or properties that emerge from the subsoil and run through the area's stormwater system and cross the coffee farm to flow into the ravine located on the farm (same document); o) that despite finding some accumulations of garbage during the inspection, it was verified that it is not an open-air dump and they are the product of the activity carried out on the farm, since it involves waste, debris, and some garbage that locals clandestinely deposit at the site (same document); p) that Sanitary Order No. 096-13 was issued to the corporation Sánchez González Limitada, so that it may proceed with the cleanup of the site and properly dispose of the waste to prevent any harm to the health of the population (same document).

III.- Regarding the actions taken by the Municipality of Moravia. This Chamber does not verify a violation of Articles 21, 50, and 89 of the Political Constitution. Although this Constitutional Court has broadly recognized the State's duty to protect the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. It is by virtue of said articles, as well as the sub-constitutional environmental regulations, that the State's responsibility to exercise a tutelary and governing function in this matter arises (see judgment No. 4830-02 of 4:00 p.m. on May 21, 2002). In the case under study, it is fully accredited—as the Municipal Mayor acknowledges in his report—that in the El Ciprés Residential Development in La Trinidad de Moravia, there is a farm located, owned by Corporación Sánchez González Limitada, legal identification number 3-102-082470, represented by Lilo Sánchez González, which is dedicated to coffee production. Likewise, that on that property, third parties from the community have periodically disposed of waste such as furniture, ordinary waste, among others. Finally, that both the respondent Municipality and the owners of said property have been guarantors and overseers of ensuring that said waste is collected regularly, and the owners have even fenced the property with barbed wire and posted signs expressly indicating that this is not a site intended for waste disposal of any kind. Therefore, this Chamber concludes that, indeed, the Municipal Corporation has been a guarantor of the fundamental rights of those protected herein. It is observed that, in the instant case, the respondent Municipality has acted diligently in order to solve the alleged problem, and it is observed that it has been able to coordinate its efforts or has been able to carry out effective action to provide a solution to the previously described problem. Consequently, with respect to this authority, the action is inadmissible.

IV.- Regarding the actions taken by the Ministry of Health. In accordance with the legal framework related to health matters, the Ministry of Health is the principal entity responsible for ensuring a solution to the alleged contamination suffered by the residents of the El Ciprés Residential Development in La Trinidad de Moravia, due to the supposed existence of wastewater on the land they refer to as an open-air dump. However, under the solemnity of the oath, the Director of the Health Governing Area of Moravia reported that in an inspection conducted on November 4, 2013, it was verified that the alleged wastewater problem does not exist, but rather it is a water spring (yurro) coming from neighboring farms or properties that emerge from the subsoil and run through the area's stormwater system and cross the coffee farm to finally flow into the ravine located on the farm. Therefore, they issued Sanitary Order No. 096-13 to the corporation Sánchez González Limitada, owner of the property in question, so that it may proceed with the cleanup of the site and properly dispose of the waste to prevent any harm to the health of the population.

V.- Conclusion. By virtue of the foregoing, as it is not verified that in the instant case constitutional norms or principles have been violated to the detriment of the protected parties, nothing else is appropriate but the dismissal of the action, as is hereby resolved.

VI.- DIFFERENT REASONS OF MAGISTRATE JINESTA AND MAGISTRATE SALAZAR. Magistrate Jinesta Lobo and Magistrate Salazar Alvarado dismiss the action for different reasons, which are as follows, according to the drafting of the former:

1.- THE RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT AND ITS SUB-CONSTITUTIONAL DEVELOPMENT THROUGH A VAST NORMATIVE FRAMEWORK. Article 50 of the 1949 Constitution, in the year 1994 (Law No. 7412 of June 3, 1994), underwent a partial reform to introduce in its second paragraph, as an expressly and clearly defined fundamental right, that which "Every person" has to enjoy "a healthy and ecologically balanced environment." This fundamental right, before the constitutional reform of 1994, was broadly developed by a progressive and protective jurisprudence of this Constitutional Court, all based on the existing regulations in International Human Rights Law, which fostered and established the conditions for the partial reform of Article 50 of the Constitution. After the partial reform to article 50 of the Constitution in 1994, a dense, broad, and detailed sub-constitutional normative framework has been developing for the effective protection of the enjoyment and exercise of the right to a healthy and ecologically balanced environment, given that the third paragraph provided that "The State shall guarantee, defend, and preserve that right"; constitutional imperatives and obligations that have led the Costa Rican State to establish a vast and extensive sub-constitutional normative framework that translates into various laws, regulations, and executive decrees, which address substantive and formal matters for the guarantee, protection, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment. Additionally, this sub-constitutional legal system has established an extensive and complex administrative organization to act upon the constitutional imperatives and obligations contained in the third paragraph of Article 50 of the Constitution. Within this block or parameter of legality, created to develop Article 50 of the Constitution, the Organic Environmental Law No. 7554 of October 4, 1995 stands out, which, among other aspects, develops and regulates matters of primary importance such as citizen participation in environmental matters (Chapter II), environmental impact assessment (Chapter IV), environmental protection and improvement in human settlements (Chapter V), land-use planning and environmental protection (Chapter VI), protected wilderness areas (Chapter VII), marine, coastal, and wetland resources (Chapter VIII), biological diversity (Chapter IX), natural resources such as air, water, and soil (Chapters XI, XII, XIII), as well as forest and energy resources (Chapters X and XIV), pollution (Chapter XV), environmental administrative organization (XVII), and the creation of an Administrative Environmental Tribunal for the protection, defense, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment (Chapter XXI). Also notable, in this dense and vast legislative framework, are the "Ley Forestal," No. 7575 of February 5, 1996, and its amendments, the Phytosanitary Protection Law, No. 7664 of April 8, 1997, the Law on the Concession and Operation of Tourist Marinas, No. 7744 of December 19, 1997, the Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998, the Law on Use, Management, and Conservation of Soils, No. 7779 of April 30, 1998, and, more recently, the Law for Integrated Waste Management, No. 8839 of June 24, 2010. Moreover, even before Article 50 of the Constitution was partially reformed, sectoral laws existed for the protection and defense of certain aspects of the environment, such as the Water Law, No. 276 of August 27, 1942, and its amendments, the General Health Law, No. 5395 of October 30, 1973, and its amendments, the Animal Health Law, No. 6243 of May 2, 1978, the Wildlife Conservation Law, No. 7317 of October 21, 1992, and its amendments, the Hydrocarbons Law, No. 7399 of May 3, 1994, and the Law on the Rational Use of Energy, No. 7447 of November 3, 1994. The normative framework, at the sub-legal level, is even more abundant with various executive regulations of those laws and decrees that regulate the protection, conservation, and defense of the environment. At this hierarchical level of protection, by way of example, the "Decreto Ejecutivo 25721" stands out... [*Note: The provided text says "Decreto Ejecutivo No. 31849".*] No. 31849 of May 24, 2004, which is the General Regulation on Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures, which thoroughly regulates all aspects of the Environmental Impact Assessment procedures for activities, works, and projects, according to predefined categories, to prevent any damage or harm to the environment, their review and environmental viability, their subsequent control and monitoring, complaints, participation mechanisms, the environmental responsible party, compliance and performance guarantees, and a sanctioning regime. Also prominent is the "Decreto Ejecutivo" No. 34136 of June 20, 2007, which is the Regulation of Procedure of the Administrative Environmental Tribunal responsible for hearing and resolving complaints of threats of infringement or effective violation of the legislation protecting the environment and natural resources, and for establishing compensation for damages or harm to them.

2.- THE NEED TO DELIMIT CONSTITUTIONALITY CONTROL AND LEGALITY CONTROL IN MATTERS OF PROTECTING THE RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT. The dense normative framework or sub-constitutional legal system that develops and strengthens the right to a healthy and ecologically balanced environment contemplated in Article 50 of the Constitution, and that seeks its guarantee, protection, and preservation, obliges this Constitutional Court to have to delimit, in this matter, the sphere of constitutionality control from the sphere of legality control. In the case of the mechanisms or questions of constitutionality, as Title IV of the Law of Constitutional Jurisdiction is named, a concept that includes the acción de inconstitucionalidad and the consulta de constitucionalidad –legislative and judicial–, the delimitation between constitutionality control and legality control is clear and unequivocal, since, without a doubt, this Constitutional Court is exclusively and excludently competent to hear and resolve such matters (Articles 10 of the Constitution, 1, 2, subsection b), 73 to 108 of the Law of Constitutional Jurisdiction), for example, when it is alleged that a legal or regulatory norm is unconstitutional because it violates Article 50, that is, the right to a healthy and ecologically balanced environment, and the values and principles underlying it. The real problem in the delimitation of both spheres of control arises with respect to the amparo action or proceeding, for several evident reasons, which are as follows: a) The transversal nature of the right to a healthy and ecologically balanced environment, which penetrates all layers or strata of the legal system; b) the open texture of constitutional norms, whereby any grievance can appear to be constitutional in nature; and c) the tendency to use the amparo proceeding as a substitute remedy for the ordinary jurisdiction. However, some criteria can be established, based on Article 7 of the Law of Constitutional Jurisdiction, that allow the amparo proceeding to be delimited from other ordinary jurisdictional proceedings. Thus, when a public authority –public entity or administrative body– has intervened with respect to an activity, work, or project by conducting studies, evaluations, reports, or assessments of any nature, in application of the dense and vast sub-constitutional legal system, it is clear that the matter must be assigned to the ordinary jurisdiction and not the constitutional one. The same applies when a public authority has omitted to fulfill the obligations imposed on it, in matters of environmental and natural resource protection, by the sub-constitutional legal system, whether of a legal or regulatory nature. Under this understanding, this Constitutional Court must hear and resolve a matter in the amparo proceeding only when no public authority has intervened by exercising its oversight or authorization powers and conduct is being carried out that is potentially or actually harmful to the right to a healthy and ecologically balanced environment; additionally, it must be a violation of that right that is evident and manifest or easily verifiable –without major production or presentation of evidence– and, furthermore, it must be highly relevant or significant and serious. If a public authority has failed to comply with the obligations and duties developed by the sub-constitutional legal system, the matter must also not be heard by the constitutional jurisdiction, since, in addition to the complaint mechanisms provided for at the administrative level, the ordinary jurisdiction, especially the contentious-administrative jurisdiction, has sufficient competence to oversee the material or formal omissions of public entities. From the moment a public authority has intervened by exercising its legal and regulatory powers, processing a proceeding –a concatenated series of administrative actions– and issuing administrative acts, the matter will be outside the sphere of constitutionality control, likewise if it fails to comply with or omits its legal and regulatory obligations. The amparo action is, essentially, a summary proceeding governed by simplicity or, in the terms of Article 25 of the American Convention on Human Rights, a remedy that must be simple and rapid. Consequently, when it is necessary to review various administrative actions –proceedings and formal acts that are translated and materialized in an administrative file– the matter ceases to be subject to amparo, since one must resort to a plenary cognition proceeding, that is, a full knowledge proceeding that can only be processed before the ordinary jurisdiction. Amparo is not designed to contrast or review technical or legal criteria rendered in light of the sub-constitutional legal system, or to present new elements of conviction to contrast those contained in an administrative file that has been processed over prolonged periods and thoughtfully. The amparo proceeding, ultimately, cannot be converted into an ordinary plenary cognition proceeding ("ordinariarlo"), since it distorts and perverts its ends and purposes; hence, when a public authority has intervened by conducting studies, endorsing or homologating expert reports presented by interested parties, submitting reports, issuing administrative resolutions, permits, licenses, or any other formal administrative act, or, in general, processing one or more administrative proceedings, the amparo proceeding is not the avenue to oversee such actions but rather the contentious-administrative proceeding. The administrative intervention that can be verified or proven is decisive in determining whether the matter is located at the plane or level—inherently abstract and open—of constitutionality or at the denser level of legality.

Nor should this Constitutional Court address and resolve the breach of obligations imposed by the legal or regulatory framework, since, for that purpose, there are powerful and efficient instruments in the administrative sphere (sanctioning regime, complaints, the Administrative Environmental Tribunal) and, ultimately, a contentious-administrative jurisdiction whose function is to control the legality of administrative action (Article 49 of the Constitution), which includes legal or regulatory, material or formal omissions, an ordinary jurisdiction that now, with the new procedural legislation, is more flexible, expeditious, swift, plenary, and universal.

3.- COROLLARY. For the reasons stated, I consider that this amparo appeal should have been rejected outright ad limine litis because it involves a matter pertaining to legality review; however, since this was not done, I consider that it should be declared without merit, without ruling on the substance of the matter, since it is for the ordinary jurisdiction, particularly the contentious-administrative jurisdiction, to determine whether the administrative actions and conduct deployed (acts or omissions) in the sub-lite comply or not, substantially, with the infra-constitutional legal framework for the protection, guarantee, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

VII.- Dissenting vote of Judge Hernández López regarding the claim for violation of Article 50 of the Political Constitution.

To the extent relevant, I adopt the reasoning of Judge Jinesta Lobo for rejecting this appeal for violation of Article 50 of the Political Constitution, and I add the following:

1. The historical context that originally motivated the broad intervention of this Chamber in environmental matters has undergone a considerable change, which requires this body to reconsider the conditions for its participation in ensuring the right of individuals to a healthy and balanced environment, as protected under Article 50 of the Political Constitution. Indeed, the current situation—characterized by an extensive production of laws and regulations that includes substantive rules, procedures, and the creation of bodies for compliance with what is ordered in the Fundamental Charter—is radically different from the previous one, in which the absence of regulations and state entities with appropriate jurisdiction imposed upon this Chamber a leading, almost sole, role in the defense of the aforementioned constitutional right.

2. Today, we face a “dense fabric” of environmental regulations—as accurately described by Judge Jinesta Lobo in his dissenting vote on this matter—which has produced two relevant phenomena: the first and most obvious is the emergence of a comprehensive legal regulation regarding activities whose impact on the environment was previously little or not at all regulated, including the creation of state bodies with oversight and control powers over the effects of human activity on the environment. The second phenomenon is that this increasing juridification—predominantly legislative and regulatory—entails an unavoidable entry onto the scene of both administrative justice and the ordinary jurisdiction—primarily the contentious-administrative jurisdiction, but also the criminal jurisdiction. Within these, in accordance with the importance of environmental law, broad procedural avenues and inclusive standing mechanisms have been regulated, so that individuals can enforce what is established in that broad legal order related to environmental matters.

3. In this context, it is neither legally appropriate, nor from a functional standpoint, for this Constitutional Chamber to displace, or—even worse—substitute, the ordinary judicial bodies in carrying out their task, also of constitutional rank, of ensuring the effective enforcement of laws and regulations. It is legally improper because in the vast majority of these cases, what is requested is that the Chamber interpret and enforce legal and regulatory norms, thereby risking an overlap of its jurisdiction with that of other jurisdictional bodies that—indeed—were created to perform such tasks; and it is also functionally incorrect, because the design of its processes is ill-suited to the complexity present in numerous environmental conflicts composed of series of technically and legally complex facts and acts. There are well-known examples of both issues in which this Chamber has rendered a half-measure or technically incomplete resolution, or unnecessary friction and an impairment of legal certainty have been generated.

4. As part of the technical aspects I have assessed, I add the fact that this jurisdiction does not have enforcement judges to adequately follow up on resolutions—which are generally complex—sometimes involving the monitoring of remedial plans, among others, with inter-institutional coordination and follow-up lasting months or even years.

5. From that perspective, the decision by this Court to step aside in environmental matters should not be seen as an abandonment of the environmental field, but rather, on the contrary, as its proper protection in the instance best suited to the nature of its complexity and diversity. Likewise, it should not be seen as this instance’s declination of its task of protecting constitutional rights imposed by the Political Constitution and its Organic Law, which, from my point of view, remains reserved in this matter for specific cases. It is, rather, an exercise in readjusting the burdens and tasks corresponding to the different state bodies, so that each of them can fully deploy its work within the scope assigned to it, as well as an exercise in defining its own jurisdiction, as established in Article 7 of its Organic Law.

6. It is clear that the Chamber does not intend to abandon to other jurisdictions the task of protecting individuals’ rights in environmental matters. It is well known that while every claim for violation of legal and regulatory norms can be traced back to the constitutional sphere, there are cases whose resolution requires nothing more than the application of constitutional law. The aim, then, is to ensure that the Chamber becomes a protagonist alongside others, so that—among all, and each within its own space—the entire variety of situations presented by the protection of the right to a healthy and balanced environment can be covered within a society where there are also other equally pressing needs. With this position, I firmly believe that the citizen loses not an iota of protection, but gains substantially in breadth, perspective, and respect for the balance and separation of powers, the latter principle being of obligatory consideration, as it governs the constitutional dynamics of any liberal and democratic system like ours.- 7. In line with the foregoing, I maintain that this Chamber must abstain from hearing claims brought before it for alleged violation of Article 50 of the Political Constitution, in order to leave their hearing to the administrative justice and the contentious-administrative jurisdiction. The foregoing is stated in general terms, without prejudice to recognizing the existence of particular cases or groups of cases that, in my view, would still be better protected by this Chamber and therefore must be heard and resolved by it.- Within such groups of cases, and without this enumeration being considered a closed and definitive list, I can indicate that the Chamber must reserve the hearing of situations such as, for example, claims for environmental violations that also directly endanger people’s health, or the access to or quality of water; cases of gross and direct violations of the environment where a patent lack of protection by state authorities is verified, provided always that the nature of the claim allows it to be addressed through the instrument of amparo as a summary and special procedural remedy, since I also consider that the amparo should not be “ordinary-ized” to address, even in these aforementioned cases, matters that exceed the capacity to be adequately handled within it.

8. In the specific case, it is observed that the situation presented falls within those situations where the intervention of the protective means of ordinary justice proves to be a broader and more complete avenue, for which reason—in application of the foregoing reasoning and Article 9 of the Law of Constitutional Jurisdiction—I vote to reject the appeal outright.-

Therefore:

The appeal is declared without merit.- Judge Jinesta Lobo and Judge Salazar Alvarado give different reasons.- Judge Hernández López dissents and rejects the appeal outright.

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Res. Nº 2014001590 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del siete de febrero de dos mil catorce.

Recurso de amparo interpuesto por Gabriel Contreras Aguilar, cédula 1-1458-839; Luis Carvajal Montoya, cédula 5-384-156; Luis Rojas Alfaro, cédula 1-1512-622; Ernesto Montero Sánchez, cédula 4-219-931 y René Ruíz Delgado, cédula 5-397-530; todos mayores, vecinos de La Trinidad de Moravia; contra el Director del Área Rectora de Salud de Moravia, el Alcalde y el Presidente del Concejo Municipal, ambos de la Municipalidad de Moravia.

Resultando:

1.- En memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 13:07 horas del 25 de octubre de 2013, los recurrentes interpusieron recurso de amparo contra el Director del Área Rectora de Salud de Moravia, el Alcalde y el Presidente del Concejo Municipal, ambos de la Municipalidad de Moravia y manifestaron que el 13 de setiembre de 2013, presentaron en forma conjunta una denuncia ante la Municipalidad de Moravia por contaminación ambiental proveniente de una finca cafetalera que cuenta con un botadero a cielo abierto. Indicaron que por oficio número DAMM 1223-09-2013 del 25 de setiembre del año en curso, la Municipalidad les informó que se procedería a realizar una inspección en el lugar en cuestión para verificar los hechos denunciados. Por oficio número CAMM A-1003-09-2013 del 30 de setiembre de 2013, el ente municipal les indicó que se comprobó la existencia de una cantidad considerable de residuos. Sin embargo, en dicho oficio no se hizo alusión a si la Municipalidad recurrida, procedió a la limpieza del lugar. Añadieron que en igual sentido, presentaron ante el Área Rectora de Salud de Moravia, una denuncia por la contaminación ambiental, debido a las aguas residuales existentes en el botadero a cielo abierto, pero a la fecha de interposición de este recurso, las denuncias no han sido atendidas y no se ha brindado solución a los problemas ambientales denunciados. Consideran que tales omisiones violentan sus derechos fundamentales. Solicitan que se declare con lugar el recurso.

2.- Informó bajo juramento Juan Pablo Hernández Cortés, en su calidad de Alcalde Municipal de Moravia (documento de Informe de Autoridad recurrida incorporado al expediente electrónico), mediante escrito presentado a las 15:11 horas del 1° de noviembre de 2013, que el 25 de setiembre de 2013 se realizó una inspección conjunta a la Urbanización El Ciprés en La Trinidad de Moravia, en la que se observó basura depositada en la propiedad mapa 46-130, finca: 325149, perteneciente a Corporación Sánchez González Limitada, cédula jurídica 3-102-082470, representada por Lilo Sánchez González y se conversó con el cuidador, quien comentó que tratan de manejar los residuos que son dispuestos frente a esa propiedad, los cuales, por su naturaleza (muebles, residuos ordinarios, etc.), no corresponden a la producción cafetalera y por ente, todo indica que son dispuestos por personas de la comunidad cercana al terreno de la inspección. Señaló que durante esa misma semana se previno telefónicamente a los dueños; sin embargo, en dicha llamada los dueños expresaron su preocupación por ser más bien víctimas de los vecinos que depositan residuos frente a su propiedad, en la que se llevan a cabo actividades cafetaleras. Recalcó que los dueños han cercado la propiedad y colocado rótulos solicitando que se detenga el depósito de residuos en el sitio, además de encargarse de la recolección periódica de los mismos, corriendo por cuenta de ellos mismos, los costos de mano de obra que ello implica, además de que aseguraron que continuarían con la limpieza periódica de dicho lote. Señaló que producto de la preocupación mostrada por los dueños del terreno y de los vecinos denunciantes y aprovechando el contacto, se invitó a ambos a trabajar en conjunto de una forma participativa para dar solución integral al problema, donde los dueños del terreno se mostraron atentos y deseosos de colaborar en el proceso y se invitó a los denunciantes, como vecinos de la comunidad a colaborar en un proceso de concientización que iniciará la Contraloría Ambiental en la comunidad que integrará al grupo organizado de la zona, lo que se hizo mediante oficio número CAMM A-103-09-2013, notificado al fax 2453-1415, de los denunciantes, pero no se ha recibido respuesta alguna de ellos, pero se continuará el trabajo coordinado con otros vecinos de la zona. Informó en cuanto al tema de aguas residuales y prueba de coloración, mediante oficio CAMM B-103-09-2013 se trasladó al Área Rectora de Salud, a fin de que se proceda según sus competencias, lo anterior, dado que la contaminación observada no proviene de la finca y tampoco se trata de un botadero a cielo abierto como se indica, sino que se encontró residuos por parte de un tercero y que en apariencia, no existe ninguna contaminación por parte de las actividades de los propietarios. Afirmó que la Municipalidad no procedió a realizar la limpieza porque es responsabilidad de los propietarios realizar la misma y que ellos se mostraron anuentes a la limpieza periódica, por lo que esa Municipalidad no estaba legitimada para intervenir. Aseveró que se denota que los residuos se recogen periódicamente por parte de los propietarios del cafetal; sin embargo, se trata de un problema más complejo pues hay un ciclo de depósito, en el cual los dueños limpian el terreno y terceros lo ensucian de nuevo, por lo que es necesario que se encuentre una solución integral, la que se propuso mediante nota enviada a los recurrentes. Concluyó que esa Municipalidad ha estado inspeccionando constantemente el lugar donde versa la denuncia de los recurrentes y de determinarse incumplimiento de los deberes señalados en el artículo 75 del Código Municipal, procederá a girar una orden administrativa para cumplir con los mismos, luego de lo cual, de darse incumplimiento, se impondría la sanción administrativa prevista en el artículo 76 del Código de cita, pero ante el cumplimiento de sus obligaciones por parte del propietario del bien donde se ubican los desechos, en este momento no existe motivo para aplicar el régimen administrativo sancionado. Solicitó que se desestime el recurso planteado.

3.- Informó bajo juramento Jimmy Araya Calvo, en su calidad de Director del Área Rectora de Salud de Moravia (documento de Informe de Autoridad recurrida incorporado al expediente electrónico), mediante escrito presentado a las 13:17 horas del 06 de noviembre de 2013, que el 13 de setiembre de 2013, se recibió denuncia por supuesto mal manejo de desechos sólidos. Señaló que esa Área Rectora programó visita para el 6 de noviembre anterior, de la que se entregó copia al administrado. Indicó que el 1° de noviembre de 2013, se recibió en esa Área Rectora el presente recurso de amparo. Manifestó que el 4 de noviembre pasado, funcionarios de Regulación de esa Área Rectora realizaron visita de inspección al sitio objeto de la denuncia en la que se constató que no existe el supuesto problema de aguas residuales, sino que se trata de un yurro de agua proveniente de fincas o propiedades aledañas que afloran del subsuelo y corren por el sistema pluvial de la zona y atraviesa la finca cafetalera para desembocar en la quebrada que se ubica en la finca y pese a que se encontraron algunos cúmulos de basura, se constató que no se trata de un botadero a cielo abierto y que los mismos son producto de la actividad que se ejerce en la finca, ya que se trata de desechos, escombros y algunas basuras que los lugareños depositan en forma clandestina en el lugar. Afirmó que se giró la orden sanitaria N° 096-13 a la corporación Sánchez González Limitada, cédula jurídica 3-102-082478, a fin de que proceda a la limpieza del lugar y disponer adecuadamente los desechos para evitar cualquier perjuicio a la salud de la población. Solicitó que se desestime el recurso planteado.

4.- Informó bajo juramento Yanina Soto Vargas, en su calidad de Presidenta del Concejo Municipal de la Municipalidad de Moravia (documento de Informe de Autoridad recurrida incorporado al expediente electrónico), mediante escrito presentado a las 14:55 horas del 11 de noviembre de 2013, que las acciones correctivas de la denuncia planteada por el recurrente, corresponden a la Administración y no dentro de la competencia de ese Concejo Municipal, por lo que será el Alcalde quien deba informar al respecto. Solicitó que se desestime el recurso planteado.

5.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,

Considerando:

I.- Objeto del recurso. Los recurrentes consideran lesionados sus derechos fundamentales, en virtud de que el 13 de setiembre de 2013, presentaron una denuncia ante la Municipalidad de Moravia, por contaminación ambiental en una finca cafetalera en la que hay un botadero a cielo abierto y por oficio DAMM 1223-09-2013 del 25 de setiembre, la Municipalidad informó que se procedería a realizar una inspección en el lugar. Por oficio CAMM A-1003-09-2013 del 30 de setiembre, la Municipalidad indicó que comprobó la existencia de una cantidad considerable de residuos, pero no hizo alusión a si procedió a la limpieza del lugar. Alegaron que en igual sentido, presentaron una denuncia por contaminación ambiental al Área Rectora de Salud de Moravia, debido a aguas residuales existentes en el botadero, pero las denuncias no han sido atendidas ni se ha brindado solución al problema ambiental denunciado.

II.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: a) que el 13 de setiembre de 2013, los recurrentes presentaron denuncia ante la Municipalidad de Moravia, por contaminación ambiental en una finca cafetalera en la que, presuntamente, hay un botadero a cielo abierto (hecho incontrovertido); b) que por oficio DAMM 1223-09-2013 del 25 de setiembre de 2013, la Municipalidad recurrida informó a los tutelados que se procedería a realizar una inspección en el lugar (hecho incontrovertido); c) que el 25 de setiembre de 2013, la Municipalidad recurrida realizó una inspección conjunta a la Urbanización El Ciprés en La Trinidad de Moravia, en la que se llegó a la conclusión de que, por su naturaleza, los desechos no corresponden a la producción cafetalera sino, que son desechos dispuestos por terceras personas de la comunidad cercana al terreno de la inspección (documento de Informe de Autoridad recurrida incorporado al expediente electrónico); d) que la Municipalidad recurrida previno telefónicamente a los dueños de ese hecho; quienes expresaron su preocupación de ser víctimas de los vecinos que depositan residuos frente a su propiedad (mismo documento); e) que los dueños del terreno de cita, cercaron la propiedad y colocaron rótulos solicitando que se detenga el depósito de residuos en el sitio, además se encargan de la recolección periódica de los desechos, costos de mano de obra que corren por su cuenta y aseguraron que continuarían con la limpieza periódica del lote (mismo documento); f) que la Municipalidad recurrida invitó a los dueños del terreno y a los vecinos denunciantes, a trabajar en forma conjunta y participativa para dar solución integral al problema (mismo documento); g) que los dueños del terreno se mostraron anuentes y deseosos de colaborar, pero los recurrentes, pese a ser notificados de esa invitación, mediante oficio número CAMM A-103-09-2013 del 30 de setiembre de 2013, notificado al fax 2453-1415, no han respondido a lo solicitado (mismo documento); h) que mediante oficio CAMM B-103-09-2013 del 30 de setiembre de 2013, la Municipalidad recurrida trasladó al Área Rectora de Salud, la denuncia referente a aguas residuales y pruebas de coloración para lo de su competencia (mismo documento); i) que la Municipalidad recurrida no procedió a realizar la limpieza del lote de referencia, porque es responsabilidad de los propietarios realizarla y ellos lo han hecho (mismo documento); j) que la Municipalidad recurrida ha estado inspeccionando constantemente el lugar y en caso de determinarse incumplimiento de los deberes señalados en el artículo 75 del Código Municipal, procederá a girar una orden administrativa y en caso de incumplimiento, se impondría la sanción administrativa prevista en el artículo 76 del Código de cita (mismo documento); k) que en este momento no existe motivo alguno para aplicar el régimen administrativo sancionador a los propietarios del inmueble de referencia (mismo documento); l) que el Área Rectora de Salud de Moravia recibió denuncia el 13 de setiembre de 2013, por supuesto mal manejo de desechos sólidos (documento de Informe de Autoridad recurrida incorporado al expediente electrónico); m) que el Área Rectora de Salud programó visita para el 06 de noviembre de 2013, de la que se entregó copia al administrado (mismo documento); n) que el 04 de noviembre de 2013, funcionarios de Regulación del Área Rectora de Salud, realizaron visita de inspección al sitio objeto de la denuncia en la que se constató que no existe el supuesto problema de aguas residuales (mismo documento); ñ) que el problema denunciado se trata de un yurro de agua proveniente de fincas o propiedades aledañas que afloran del subsuelo y corren por el sistema pluvial de la zona y atraviesan la finca cafetalera para desembocar en la quebrada que se ubica en la finca (mismo documento); o) que pese a que durante la inspección se encontraron algunos cúmulos de basura, se constató que no se trata de un botadero a cielo abierto y los mismos son producto de la actividad que se ejerce en la finca, ya que se trata de desechos, escombros y algunas basuras que los lugareños depositan en forma clandestina en el lugar (mismo documento); p) que se giró orden sanitaria N° 096-13 a la corporación Sánchez González Limitada, a fin de que proceda a la limpieza del lugar y disponer adecuadamente los desechos para evitar cualquier perjuicio a la salud de la población (mismo documento).

III.- En relación con lo actuado por la Municipalidad de Moravia. Esta Sala no verifica la lesión a los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política. Si bien este Tribunal Constitucional ha reconocido, ampliamente, el deber del Estado de proteger el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Es a tenor de dichos numerales, así como de la normativa infraconstitucional ambiental, que nace la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia (véase la sentencia N° 4830-02 de las 16:00 horas de 21 de mayo de 2002). En el caso en estudio, se tiene plenamente acreditado -pues así lo reconoce, en su informe, el Alcalde Municipal– que en la Urbanización El Ciprés en La Trinidad de Moravia, se encuentra ubicada una finca, propiedad de la Corporación Sánchez González Limitada, cédula jurídica 3-102-082470, representada por Lilo Sánchez González, que se dedica a la producción cafetalera. Asimismo que, en esa propiedad, terceras personas de la comunidad, ha dispuesto, periódicamente, desechos tales como muebles, residuos ordinarios, entre otros. Por último, que tanto la Municipalidad recurrida como los propietarios de dicho inmueble han sido garantes y vigilantes de que dichos residuos sean recogidos con regularidad y los propietarios, hasta han cercado el inmueble con alambre de púas y han colocado rótulos con indicación expresa de que ese no es un lugar destinado a la disposición de desechos de ningún tipo. Por lo que esta Sala concluye que, efectivamente, la Corporación Municipal, ha sido garante de los derechos fundamentales de los aquí tutelados. Se observa que, en la especie, la Municipalidad recurrida ha actuado de forma diligente en aras de solucionar el problema acusado y se observa que ha sabido coordinar sus esfuerzos, o bien, haya sabido realizar una actuación efectiva, a fin de dar solución al problema previamente descrito. Por consiguiente, respecto de esta autoridad, el recurso resulta improcedente.

IV.- En relación con lo actuado por el Ministerio de Salud. De conformidad con el marco legal relacionado con la materia sanitaria, el Ministerio de Salud es el principal responsable de asegurar una solución a la presunta contaminación que sufren los vecinos de la Urbanización El Ciprés en La Trinidad de Moravia, por la supuesta existencia de aguas residuales en el terreno que ellos denominan como un botadero a cielo abierto. No obstante, bajo la solemnidad del juramento, el Director del Área Rectora de Salud de Moravia, informó que en inspección realizada el 04 de noviembre de 2013, se constató que no existe el supuesto problema de aguas residuales, sino que se trata de un yurro de agua proveniente de fincas o propiedades aledañas, que afloran del subsuelo y corren por el sistema pluvial de la zona y atraviesan la finca cafetalera para, finalmente, desembocar en la quebrada que se ubica en la finca. Por ello, giraron la orden sanitaria N° 096-13 a la corporación Sánchez González Limitada, propietaria del inmueble en cuestión, a fin de que proceda a la limpieza del lugar y a disponer, adecuadamente, los desechos para evitar cualquier perjuicio a la salud de la población.

V.- Conclusión. En mérito de lo expuesto, al no constatarse que en la especie se hayan vulnerado normas o principios constitucionales en perjuicio de los amparados, no procede más que la desestimación del recurso, como en efecto se resuelve.

VI.- RAZONES DIFERENTES DEL MAGISTRADO JINESTA Y DEL MAGISTRADO SALAZAR. El Magistrado Jinesta Lobo y el Magistrado Salazar Alvarado declaran sin lugar el recurso por razones diferentes que son las siguientes, según redacción del primero:

1.- DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene “Toda persona” de gozar “a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que “El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho”; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI). También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994. El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.

2.- NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad –legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste. El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público –ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional. Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable –sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos. Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento –serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas –procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria. El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (“ordinariarlo”), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo. La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.

3.- COROLARIO. Por lo expuesto, estimo que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, considero que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

VII.- Voto salvado de la Magistrada Hernández López respecto del reclamo por infracción del artículo 50 de la Constitución Política.

En lo pertinente, hago míos los razonamientos del Magistrado Jinesta Lobo para rechazar este recurso por infracción del artículo 50 de la Constitución Política, y agrego lo siguiente:

1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional.

2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.

3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.

4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.

5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.

6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7. En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.

8. En el caso concreto, se observa que la situación planteada se ubica dentro de aquellas situaciones en las que la intervención de los medios de protección de la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa, por lo cual -en aplicación de los anteriores razonamientos y el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional- voto por rechazar de plano del recurso interpuesto.-

Por tanto:

Se declara sin lugar el recurso.- El Magistrado Jinesta Lobo y el Magistrado Salazar Alvarado dan razones diferentes.- La Magistrada Hernández López salva el voto y rechaza de plano el recurso.