Undue delay in resolving environmental complaint on telecommunications towerDilación indebida en resolución de denuncia ambiental por torre de telecomunicaciones

Res. No. 2014001883 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine thirty hours on the fourteenth of February of two thousand fourteen.

Amparo action processed in case file number 14-000686-0007-CO, filed by ALVARO SAGOT RODRIGUEZ, identity card number 0203650227, against the MAYOR OF THE MUNICIPALITY OF ALAJUELA.

Whereas:

1.- Through a writing received at the Secretariat of the Chamber at 16:09 hours on January 30, 2014, the petitioner files an amparo action against the MAYOR OF THE MUNICIPALITY OF ALAJUELA, and states that on October 18, two thousand thirteen, he filed an environmental complaint before the Municipality of Alajuela, against the installation of a cell phone tower located in the province of Alajuela, canton of Alajuela, district of Alajuela, under cadastral plan number A-0584913-1985, which is the property of the Asociación Centro Cristiano Vida Nueva. He alleges that as of the filing date of this action, said matter has not been addressed.

2.- William Quirós Selva, in his capacity as President of the Municipal Council of Alajuela, reports under oath that in relation to the complaint filed by the petitioner, he indicates that through official letter MA-A-261-2014, dated January 30, 2014, a response was given to the petitioner at fax number 2453-1415, indicated for such purposes. He requests that the filed action be dismissed.

3.- Roberto Hernán Thompson Chacón, in his capacity as Municipal Mayor of Alajuela, reports under oath that in relation to the complaint filed by the petitioner, he indicates that through official letter MA-A-261-2014, dated January 30, 2014, a response was given to the petitioner at fax number 2453-1415, indicated for such purposes. He requests that the filed action be dismissed.

In the proceedings followed, the legal requirements have been observed.

Drafted by Magistrate Salazar Alvarado; and, I.- CLARIFICATION. Prior to analyzing the merits of the matter —due to the alleged violation of the right to a prompt and completed procedure— it must be clarified that, as of ruling No. 2008-02545 at 8:55 hrs. on February 22, 2008, this Chamber has referred to the administrative litigation jurisdiction —with some exceptions— those matters in which it is discussed whether the public administration has complied, or not, with the time periods set forth by the General Public Administration Act (articles 261 and 325) or sectorial laws for special administrative procedures, to resolve through a final act an administrative procedure —initiated ex officio or at the request of a party— or to hear the pertinent administrative remedies. Precisely, in this case, an exception scenario is raised —supported by the majority of this Constitutional Court— since we are faced with the filing of a complaint regarding the installation of a telecommunications tower that, eventually, may affect the environment, which, in turn, has allegedly not been resolved within a reasonable time. Having clarified the point, we proceed to resolve the specific situation raised in this amparo.

II.- PROVEN FACTS. Of relevance to settle this amparo action, the following are deemed accredited: 1) On October 18, 2013, the petitioner filed a complaint before the Municipality of Alajuela, through which he alleged the construction of a telecommunications tower without the permits from SETENA (copy of complaint No. 0021415 with the received stamp). 2) On January 30, 2014, the Municipality informed the petitioner that the tower indicated by him and others do not have a construction permit, and therefore, the respective notifications would be made and follow-up given (copy of official letter No. MA-A-261-2014 provided by the Mayor and page 1 of his report).

IV.- RIGHT TO A PROMPT AND COMPLETED ADMINISTRATIVE PROCEDURE. Public administrations, in the exercise of their powers, competencies, or attributions, must hear and resolve in the prior administrative or governmental venue, through a procedure, multiple requests from citizens or users of public services in order to obtain a final administrative act, whose psychic content may be volitional, judgmental, or cognitive. That administrative act concluding an administrative procedure may grant or recognize subjective rights or legitimate interests —substantive legal situations— (favorable acts) or suppress, deny them, or impose obligations (acts of burden or deprivation). It is logical and sensible that there cannot be immediate administrative justice, since the public administration and its bodies require a prudential period to adequately process the respective petition and issue the most accurate administrative resolution, adhering to the real truth of the facts that constitute the grounds for the final act. The foregoing means that between the initial request formulated by the citizen and its final resolution, a physiologically necessary time (vacatio or distantia temporis) must elapse, imposed by the observance of the fundamental rights of the citizen (due process, defense, the hearing of both sides, or contradictory principle) and the best possible satisfaction of public interests. It must not be lost from perspective that the administrative procedure is defined as a set of acts —of the directing administrative body, the decision-maker, and the petitioner themselves— concatenated and teleologically linked or united, which require time to be verified. Consequently, the processing of requests formulated by citizens requires a necessary time that guarantees respect for their fundamental rights, an adequate weighting of factual and legal elements, the particular interest, those of third parties, and the public interests involved. However, the foregoing does not legally legitimize public administrations to indefinitely prolong the hearing and resolution of matters that citizens have entrusted to them, since, in such a scenario, procedures become pathologically prolonged for causes exclusively attributable to these administrations, and citizens do not have the duty or obligation to tolerate such delays and undue dilations. The Right to prompt and completed justice of Article 41 of the Political Constitution is not limited, in Administrative Law, to the jurisdictional sphere, that is, to the processes heard by the Administrative Litigation Jurisdiction created in Article 49 of the same supreme normative body, but it also projects and expands with force to the administrative or governmental pathway prior to the judicial one, that is, to administrative procedures. In such a way that it is a constitutional imperative that administrative procedures be, equally, prompt, timely, and completed for the sake of transcendental constitutional values such as legal security and legal certainty, of which all citizens are deserving creditors. Precisely for the foregoing, administrative procedures are informed by a series of principles of deep constitutional roots, such as those of promptness and timeliness (Article 41 of the Political Constitution), better known as celerity or speed (Articles 225, paragraph 1, and 269, paragraph 1, of the General Public Administration Act), effectiveness and efficiency (Articles 140, subsection 8, of the Political Constitution, 4, 225, paragraph 1, and 269, paragraph 1, of the General Public Administration Act), procedural simplicity and economy (Article 269, paragraph 1, ibidem). These guiding principles of administrative procedures impose upon public entities the imperative obligation to process them within a reasonable time and without undue delays, that is, without serious and unjustified delays to avoid the frustration, eventual extinction, or serious injury of the substantive legal situations invoked by citizens due to the passage of excessive and unreasonable time. The substantial and positional privilege of public administrations, termed declaratory self-protection (autotutela declarativa), which ultimately constitutes a heavy burden for citizens, must not be inverted and exploited by them to cause an unlawful injury to the citizen through the unnecessary prolongation of administrative procedures.

V.- NATURE OF ADMINISTRATIVE PROCEDURES AND REASONABLE TIME PERIODS. In matters of administrative procedures, it is necessary to distinguish between the constitutive nature and the challenge nature. The former has as its main purpose the issuance of a final administrative act that resolves the request formulated by the petitioner or interested party —in a favorable or unfavorable sense—, and the latter is designed to hear the challenge filed against the final act that was issued in the constitutive procedure —recourse phase—. The constitutive procedure can be, by way of example, the ordinary and summary procedures regulated in the General Public Administration Act or any other special procedure by reason of the matter regulated in a specific law and that can be placed within the exceptions contained in numeral 367, paragraph 2, of the General Public Administration Act and in Executive Decrees numbers 8979-P of August 28 and 9469-P of December 18, both of 1978. The challenge procedure includes ordinary remedies (revocation, appeal, and reinstatement) and extraordinary ones (review). For both scenarios, and regarding common administrative procedures —ordinary, summary, and remedies—, the General Public Administration Act establishes time periods within which the respective public entity must resolve either the initial petition or request or the timely filed remedy. In effect, Article 261, paragraph 1, of the General Public Administration Act establishes that the ordinary administrative procedure must be concluded, by final act, within the time period of two months after its initiation; for the hypothesis of the summary procedure, Article 325 ibidem, provides for a time period of one month —from its start— for its conclusion. Regarding the recourse phase or challenge procedure, numeral 261, paragraph 2, sets a time period of one month. When a public body or entity exceeds these time periods, a violation of the right to prompt and completed administrative justice established in Article 41 of the Political Constitution occurs.

VI.- SPECIFIC CASE. After analyzing the evidence provided to the case file, as well as the reports rendered under oath by the authorities of the Municipality of Desamparados, this Constitutional Court considers that the protected party is correct in his argument. It has been demonstrated that, despite the complaint in question having been filed on October 3, 2013, more than three months later, it has not been definitively resolved. It should be noted that the only thing the referenced corporation has done —even on the occasion of the amparo— is to notify the protected party of an official letter through which he was informed that verification of the existence of notification and demolition processes at the indicated sites is being carried out. However, said action, in the opinion of this Chamber, does not definitively resolve the complaint filed by the amparo petitioner, but rather only informs him of the initiation of the pertinent procedures to adjust the situation to legality. Thus, this constitutional jurisdiction finds that, in this case, an undue delay or unjustified delay has occurred that violates the fundamental right to a prompt and completed administrative procedure.

VII.- COROLLARY. By virtue of the foregoing, it is necessary to declare the filed action partially granted solely due to the violation of the fundamental right to a prompt and completed administrative procedure. Any disagreement of the petitioner regarding the construction of this type of structure and the non-compliance with legal requirements must be raised before the municipality itself or before the corresponding ordinary jurisdiction.

THEREFORE:

The action is declared partially granted. Consequently, Roberto Hernán Thompson Chacón, in his capacity as Mayor, and William Quirós Selva, in his capacity as President of the Council, both of the Municipality of Alajuela, or whoever respectively occupies those positions, are ordered to issue the necessary orders and take the pertinent measures that are within the scope of their competencies so that, within a time period of two months, counted from the notification of this resolution, the complaint filed by the petitioner on October 18, 2013, is resolved and the resolution is notified to him. The respondent authorities are advised that, in accordance with the provisions of Article 71 of the Constitutional Jurisdiction Act, imprisonment of three months to two years, or a fine of twenty to sixty days, shall be imposed on anyone who receives an order that must be complied with or enforced, issued in an amparo action, and does not comply with it or does not have it complied with, provided that the offense is not more severely punished. The Municipality of Alajuela is condemned to pay the costs, damages, and losses caused by the facts that serve as the basis for this declaration, which shall be liquidated in the execution of judgment of the administrative litigation jurisdiction. Notify this resolution personally to Roberto Hernán Thompson Chacón, in his capacity as Mayor, and to William Quirós Selva, in his capacity as President of the Council, both of the Municipality of Alajuela, or to whoever respectively occupies those positions.

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Res. Nº 2014001883 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta minutos del catorce de febrero de dos mil catorce.

Recurso de amparo que se tramita en expediente número 14-000686-0007-CO, interpuesto por ALVARO SAGOT RODRIGUEZ, cédula de identidad 0203650227, contra el ALCALDE DE LA MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA.-

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:09 horas del 30 de enero de 2014, el recurrente interpone recurso de amparo contra ALCALDE DE LA MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA, y manifiesta que desde el dieciocho de octubre de dos mil trece, presentó una denuncia ambiental ante la Municipalidad de Alajuela, contra la instalación de una torre de telefonía celular ubicada en la provincia de Alajuela, cantón de Alajuela, distrito de Alajuela, bajo el plano catastrado número A-0584913-1985, que es propiedad de la Asociación Centro Cristiano Vida Nueva. Alega que a la fecha de interposición de este recurso, dicha gestión no ha sido atendida.

2.- Informa bajo juramento William Quirós Selva, en su condición de Presidente del Concejo Municipal de Alajuela, que en relación con la denuncia planteada por el recurrente, indica que mediante oficio MA-A-261-2014, del 30 de enero de 2014, se dio respuesta al petente al fax 2453-1415, señalado para tales efectos. Solicita que se desestime el recurso planteado.

3.- Informa bajo juramento Roberto Hernán Thompson Chacón, en su condición de Alcalde Municipal de Alajuela, que que en relación con la denuncia planteada por el recurrente, indica que mediante oficio MA-A-261-2014, 30 de enero de 2014, se dio respuesta al petente al fax 2453-1415, señalado para tales efectos. Solicita que se desestime el recurso planteado.

En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y, I.- ACLARACIÓN. De previo a analizar el fondo del asunto -por la presunta violación del derecho a un procedimiento pronto y cumplido- debe aclararse que, a partir de la sentencia No. 2008-02545 de las 8:55 hrs. de 22 de febrero de 2008, esta Sala ha remitido a la jurisdicción contencioso administrativa -con algunas excepciones-, aquellos asuntos en los que se discute si la administración pública ha cumplido o no los plazos pautados por la Ley General de la Administración Pública (artículos 261 y 325) o las leyes sectoriales para los procedimientos administrativos especiales, para resolver por acto final un procedimiento administrativo -instruido de oficio o a instancia de parte- o conocer de los recursos administrativos procedentes. Precisamente, en este caso, se plantea un supuesto de excepción -respaldado por la mayoría de este Tribunal Constitucional-, pues, se está ante la formulación de una denuncia donde se reclama la instalación de una torre de telecomunicaciones que, eventualmente, puede afectar el ambiente, la cual, a su vez, presuntamente, no ha sido resuelta dentro de un plazo razonable. Aclarado el punto, se entra a resolver la situación concreta planteada en este amparo.

II.- HECHOS PROBADOS. De relevancia para dirimir el presente recurso de amparo, se tienen por acreditados los siguientes: 1) El 18 de octubre de 2013, el recurrente formuló una denuncia ante la Municipalidad de Alajuela, a través de la cual alegó la construcción de una torre de telecomunicaciones sin contar con los permisos de SETENA (copia de la denuncia No. 0021415 con el sello de recibido). 2) El 30 de enero de 2014, la Municipalidad le indicó al recurrente que la torre indicada por él y otras no cuentan con permiso de construcción, por lo que se harían las notificaciones respectivas y se le dará seguimiento (copia del oficio No. MA-A-261-2014 aportada por el Alcalde y folio 1o. del informe de su informe).

IV.- DERECHO A UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PRONTO Y CUMPLIDO. Las administraciones públicas en el ejercicio de sus potestades, competencias o atribuciones deben conocer y resolver en la sede administrativa o gubernativa previa, a través de un procedimiento, múltiples solicitudes de los administrados o usuarios de los servicios públicos a efecto de obtener un acto administrativo final, cuyo contenido psíquico puede ser volitivo, de juicio o de conocimiento. Ese acto administrativo conclusivo de un procedimiento administrativo puede otorgar o reconocer derechos subjetivos o intereses legítimos -situaciones jurídicas sustanciales- (actos favorables) o bien suprimirlos, denegarlos o imponer obligaciones (actos de gravamen o ablatorios). Es lógico y sensato que no puede haber una justicia administrativa inmediata, puesto que, la administración pública y sus órganos requieren de un plazo prudencial para tramitar de forma adecuada la respectiva petición y dictar la resolución administrativa más acertada y apegada a la verdad real de los hechos que constituyen el motivo del acto final. Lo anterior significa que entre el pedimento inicial formulado por el administrado y su resolución final debe mediar un tiempo fisiológicamente necesario (vacatio o distantia temporis), impuesto por la observancia de los derechos fundamentales de aquel (debido proceso, defensa, bilateralidad de la audiencia o contradictorio) y la mejor satisfacción posible de los intereses públicos. No debe perderse de perspectiva que el procedimiento administrativo se define como un conjunto de actos –del órgano administrativo director, decisor y del propio gestionante- concatenados y teleológicamente vinculados o unidos que precisan de tiempo para verificarse. Consecuentemente, la substanciación de las solicitudes formuladas por los administrados requiere de un tiempo necesario que garantice el respeto de los derechos fundamentales de éstos, una ponderación adecuada de los elementos fácticos, jurídicos, del interés particular, de terceros y de los intereses públicos involucrados. Sin embargo, lo anterior no legitima jurídicamente a las administraciones públicas para que prolonguen indefinidamente el conocimiento y resolución de los asuntos que los administrados les han empeñado, puesto que, en tal supuesto los procedimientos se alargan patológicamente por causas exclusivamente imputables a éstas, siendo que los administrados no tienen el deber o la obligación de tolerar tales atrasos y dilaciones indebidas. El Derecho a una justicia pronta y cumplida del ordinal 41 de la Constitución Política no se limita, en el Derecho Administrativo, al ámbito jurisdiccional, esto es, a los procesos que conoce la Jurisdicción Contencioso Administrativa creada en el artículo 49 del mismo cuerpo normativo supremo, sino que se proyecta y expande con fuerza, también, a la vía administrativa o gubernativa previa a la judicial, esto es, a los procedimientos administrativos. De modo y manera que es un imperativo constitucional que los procedimientos administrativos sean, igualmente, prontos, oportunos y cumplidos en aras de valores constitucionales trascendentales como la seguridad y la certeza jurídicas de los que son merecidos acreedores todos los administrados. Precisamente por lo anterior, los procedimientos administrativos se encuentran informados por una serie de principios de profunda raigambre constitucional, tales como los de prontitud y oportunidad (artículo 41 de la Constitución Política), más conocido como de celeridad o rapidez (artículos 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública), eficacia y eficiencia (artículos 140, inciso 8, de la Constitución Política, 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública), simplicidad y economía procedimentales (artículo 269, párrafo 1°, ibidem). Estos principios rectores de los procedimientos administrativos, le imponen a los entes públicos la obligación imperativa de substanciarlos dentro de un plazo razonable y sin dilaciones indebidas, es decir, sin retardos graves e injustificados para evitar la frustración, la eventual extinción o la lesión grave de las situaciones jurídicas sustanciales invocadas por los administrados por el transcurso de un tiempo excesivo e irrazonable. El privilegio sustancial y posicional de las administraciones públicas, denominado autotutela declarativa y que, a la postre, constituye una pesada carga para los administrados, no debe invertirse y ser aprovechado por éstas para causarle una lesión antijurídica al administrado con la prolongación innecesaria de los procedimientos administrativos.

V.- NATURALEZA DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y PLAZOS RAZONABLES. En materia de procedimientos administrativos, es menester distinguir entre el de naturaleza constitutiva y el de impugnación. El primero tiene como principal propósito el dictado de un acto administrativo final que resuelva el pedimento formulado por el gestionante o parte interesada -en un sentido favorable o desfavorable-, y el segundo está diseñado para conocer de la impugnación presentada contra el acto final que fue dictado en el procedimiento constitutivo –fase recursiva-. El procedimiento constitutivo puede ser, a modo de ejemplo, los procedimientos ordinario y sumario normados en la Ley General de la Administración Pública o cualquier otro especial por razón de la materia regulado en una ley específica y que sea posible encuadrarlo dentro de las excepciones contenidas en el numeral 367, párrafo 2°, de la Ley General de la Administración Pública y en los Decretos Ejecutivos números 8979-P del 28 de agosto y 9469-P del 18 de diciembre, ambos de 1978. El procedimiento de impugnación comprende los recursos ordinarios (revocatoria, apelación y reposición) y los extraordinarios (revisión). Para sendos supuestos, y en lo que se refiere a los procedimientos administrativos comunes -ordinario, sumario y recursos-, la Ley General de la Administración Pública establece plazos dentro de los cuales la respectiva entidad pública debe resolver ya sea la petición o solicitud inicial o el recurso oportunamente interpuesto. En efecto, el artículo 261, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública establece que el procedimiento administrativo ordinario debe ser concluido, por acto final, dentro del plazo de dos meses posteriores a su iniciación; para la hipótesis del procedimiento sumario, el artículo 325 ibidem, dispone un plazo de un mes -a partir de su inicio- para su conclusión. En lo tocante a la fase recursiva o procedimiento de impugnación, el numeral 261, párrafo 2°, fija un plazo de un mes. Cuando un órgano o ente público se excede en estos plazos, se produce un quebranto del derecho a una justicia administrativa pronta y cumplida establecido en el artículo 41 de la Constitución Política.

VI.- CASO CONCRETO. Luego de analizadas las pruebas aportadas a los autos, así como los informes rendidos bajo juramento por las autoridades de la Municipalidad de Desamparados , este Tribunal Constitucional estima que lleva razón el tutelado en su alegato. Se tiene por demostrado que, a pesar de que la denuncia en cuestión fue formulada desde el 03 de octubre de 2013, más de tres meses después , no ha sido resuelta de forma definitiva. Nótese , que lo único que ha efectuado la referida corporación -incluso con ocasión del amparo-, es notificarle al tutelado un oficio a través del cual se le indicó que, se está realizando la verificación sobre la existencia de procesos de notificación y demolición en los sitios señalados . Sin embargo, dicha actuación, en criterio de esta Sala, no resuelve, definitivamente, la denuncia formulada por el amparado, sino que, solamente, le comunica el inicio de los procedimientos pertinentes para ajustar a derecho la situación. Así las cosas, esta jurisdicción constitucional estima que, en la especie, se ha producido una dilación indebida o retardo injustificado que vulnera el derecho fundamental a un procedimiento administrativo pronto y cumplido.

V I I.- COROLARIO. En mérito de lo expuesto, se impone declarar con lugar el recurso planteado únicamente por la violación al derecho fundamental a un procedimiento administrativo pronto y cumplido. Cualquier disconformidad del recurrente respecto a la construcción de este tipo de estructuras y al incumplimiento de requisitos de índole legal, debe plantearla ante la propia municipalidad o ante la jurisdicción ordinaria correspondiente.

POR TANTO:

Se declara con lugar el recurso. En consecuencia, se le ordena a Roberto Hernán Thompson Chacón, en su condición de Alcalde y a William Quirós Selva, en su condición de Presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Alajuela, o a quienes, respectivamente, ocupen tales cargos, que giren las órdenes necesarias y tomen las medidas pertinentes que estén dentro del ámbito de sus competencias para que, dentro del plazo de dos meses, contado a partir de la notificación de la presente resolución, se resuelva la denuncia planteada por el recurrente el 18 de octubre de 2013 y se le notifique lo resuelto. Se advierte a las autoridades recurridas que, de conformidad con lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Municipalidad de Alajuela al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese esta resolución, de manera personal, a Roberto Hernán Thompson Chacón, en su condición de Alcalde y a William Quirós Selva, en su condición de Presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Alajuela, o a quienes, respectivamente, ocupen tales cargos.