Indigenous Consultation on the El Diquís Hydroelectric ProjectConsulta indígena sobre el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís

*080092150007CO* svillegas lbarahonah 2 0 2014-10-08T17:04:00Z 2014-10-08T17:04:00Z 1 14376 79072 . 658 186 93262 11.9999 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 *080092150007CO* Decision No. 2011012975 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fourteen hours and thirty minutes on the twenty-third day of September, two thousand eleven.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by Jenaro Gutiérrez Reyes, also known as Genaro Gutiérrez Reyes, of legal age, married once, community leader, holder of identity card number 6-125-936, resident of the Térraba indigenous reserve (reserva indígena) in Buenos Aires, Puntarenas, in his capacity as judicial and extrajudicial representative of the ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE LA RESERVA INDÍGENA DE TÉRRABA, against Articles 1, 4, and 8 of Executive Decree number 34312-MP-MINAE dated 6 de febrero del 2008.-

Findings:

1. 1By a written submission received by the Secretariat of the Chamber at diez horas veintitrés minutos del 25 de junio de 2008, the petitioner requests that Articles 1, 4, and 8 of Executive Decree number 34312-MP-MINAE dated 6 de febrero del 2008 be declared unconstitutional.- He argues that the challenged decree violates the right to private property (propiedad privada), because the areas in which the project will be carried out are located predominantly in zones declared to be indigenous reserves. He states that, pursuant to Article 14 of ILO Convention 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, after the government fulfills its obligation to identify and delimit their lands, indigenous peoples are fully entitled to be guaranteed effective protection of those areas, with their right of ownership recognized and respected. He argues that, without regard for their property rights, enshrined in the second paragraph of Article 2 of the Ley Indígena, the challenged decree affects approximately seven hundred hectares of their territory, thereby contravening not only Article 14 of ILO Convention 169 but also Article 45 of the Political Constitution.He states that, in this case, because the matters are guaranteed or regulated by ILO Convention 169 and entail the adoption of legislative or administrative measures that will affect an indigenous people, mandatory prior consultation (consulta obligatoria previa) with the affected peoples through their representative institutions must take place, and such consultations must be conducted in good faith and in a manner designed to achieve agreement on the proposed measures; because that consultation was not conducted, Articles 4,2; 5(c); 6(a), (b), and (c); 7(2) and (3); 15(2); and 16(2) of the ILO Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples were violated. They argue that the government’s deliberate failure to obtain their views beforehand constitutes a clear violation of their rights, because those rights are infringed when their role is reduced to belated participation in “post mortem” arrangements, which allow them to participate only in a limited and improper manner after the decision has been made to carry out the project’s initial acts and then continue the project without considering their views.
2. 2To substantiate his standing (legitimación) to bring this constitutional challenge, he states that, pursuant to Article 1° of Executive Decree No. 13568-C-G, read in conjunction with Article 3 of Executive Decree No. 8487-G and the first paragraph of Article 2 of Ley Indígena No. 6172, his organization represents and defends the collective interests and rights (intereses y derechos difusos) of the Térraba indigenous community.
3. 3By decision issued at ocho horas treinta minutos del diecisiete de julio de 2008 (appearing at folio 92 of the case file), the challenge seeking a declaration that Articles 1, 4, and 8 of Executive Decree number 34312-MP-MINAE dated 6 de febrero del 2008 are unconstitutional was admitted for consideration.- The petitioner alleges that they conflict with Article 45 of the Political Constitution and Article 14 of ILO Convention 169, and the Office of the Attorney General of the Republic and the Executive President of the Instituto Costarricense de Electricidad were granted a hearing.
4. 4The Office of the Attorney General of the Republic submitted its report, appearing at folios 302-317. It states that indigenous reserves are subject to a collective private-property regime (régimen de propiedad privada colectiva), are reserved exclusively for the indigenous communities inhabiting them, and are recorded in the Public Registry of Real Property in the name of the Asociación de Desarrollo Integral representing them (see registry certifications attached to the challenge); they are inalienable and may not be transferred to non-indigenous persons, against whom they are protected in the event of encroachment; they are not subject to acquisitive prescription (imprescriptibles), and their boundaries may not be altered to reduce their area except by an express law. (Ley Indígena, arts. 1°, 2°, 3°, 4°, 5°; Articles 3°, 5°, and 10 of its Regulations, Decreto 8487). Internally, while preserving community ownership, the Asociación de Desarrollo Integral assigns individual possession or use of the land among indigenous persons or ethnic family groups according to their needs.The challenged Decree states in recital IX that Ley Forestal (Articles 19(b) and 34) prohibits land-use change (cambio de uso de suelo) and tree cutting (corta de árboles) in protected areas (áreas de protección), except for public or private projects declared by the Executive Branch to be of National Convenience (Conveniencia Nacional) (recital IX). Article 114 of Ley de Biodiversidad, No. 7788 amended Article 3°, subsection m, of Ley Forestal and defines activities of national convenience as those carried out by “centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprises whose social benefits outweigh their socio-environmental costs. The balance must be determined using the appropriate instruments.” Reglamento a la Ley Forestal, Decreto Ejecutivo 25721-MINAE, classifies as such projects involving “the generation, transmission, and distribution of electricity” and other projects of a similar nature designated by MINAE according to the country’s needs.Consistent with the foregoing, Article 1° of Decree 34312-MP-MINAE declares the studies and works of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís and its transmission works, which will be constructed by the Instituto Costarricense de Electricidad, to be of national convenience and public interest (interés público). The declaration is intended to authorize the tree cutting required to develop the Project, but it does not specify the area in which the Project will be implemented. In itself, it does not affect the Reserva Indígena de Térraba or infringe its residents’ property rights. Accordingly, the cited Article 1° violates neither Article 45 of the Constitution nor Article 14 of ILO Convention 169. The issue therefore shifts to the provisions governing the locations where the works will be carried out. Because these are technical matters beyond our expertise, we requested that the Instituto Geográfico Nacional (I.G.N), Catastro Nacional, and the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI), Departamento de Estudios Territoriales, conduct a study correlating the aforementioned data, on segments of the respective map sheets (Hojas Cartográficas), with the area of the Reserva Indígena Térraba as delimited by Decreto 22203/1993, Article 5°, to determine whether the Project encompasses its territory.The studies establish the following: a) The plane-coordinate points described in Article 8° of Decreto 34312/2008 identify sites for the extraction of materials from river channels forming the Reserve’s boundaries, without specifying their dimensions. That is, they do not permit a polygonal figure to be drawn. b) There are three points at which the Project and the Reserve coincide. They are located in the Río General and are marked in red in the IGN and CONAI study. They are: 536 000 E / 337 875 N, 547 052 E / 334 121 N, and 546 614 E /332 384 N. Depending on whether that river is interpreted as forming part of the Reserve—as IGN and CONAI interpret it—or not, the points would lie inside or outside it. In the view of the Office of the Attorney General, a position previously maintained in opinion C-395-2003, rivers are national public-domain property (bienes nacionales de dominio público) (Article 1°, subsection IV, of Ley de Aguas and Article 50 of Ley Orgánica del Ambiente), and retain that status even when located within indigenous reserves, as do public roads (Ley General de Caminos Públicos, Articles 1° and 4°).In other words, although an indigenous reserve may physically encompass a river, legally the river does not lose its public-domain status (carácter demanial). The same would apply to rivers enclosed within registered private property acquired through possessory-information proceedings (informaciones posesorias). (Article 19(b) of Ley de Informaciones Posesorias and Article 72 of Ley de Aguas). This Advisory Body disagrees with both opinions insofar as they annex areas of the Río General to the Reserva Indígena Térraba, because it considers that the river does not form part of the Reserve. For Article 5° of Decreto 22203 to have encompassed it, unlawfully, the provision would have had to clarify that the boundary continued along the corresponding bank of the Río General so as to include it. Because Catastro Nacional did not have the demarcation and boundaries of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, it requested a report from the person in charge regarding the area covered by the Project.Based on the data, that person supplied a digital image, and the overlay prepared by the Sección de Cartografía Digital y Estudios Catastrales concludes that: a) The probable location and operation of that Project are determined based on the 300-meter contour line over the Río General. b) The approximate inundation area (royal blue) affecting the Reserva Indígena Térraba (turquoise blue) is six percent. c) It is technically impossible to determine with certainty and precision whether the terms of Article 9 of Decreto 34312 overlap indigenous lands. In responding to the hearing, the Project’s potential inundation area is disregarded because it is contingent and unrelated to the provisions alleged to be unconstitutional. Thus, Article 8° of Decreto 34312 does not contravene Article 45 of the Constitution or Article 14 of ILO Convention 169, because the listed extraction sites lie outside the Reserva Indígena de Térraba.Decision 08-11743 of the SALA CONSTITUCIONAL concerns information relating to the Proyecto Hidroeléctrico’s area of influence, which it classified as being of public interest. As reflected in decisions numbers 3003-92, recital 8ª; 3515-97, recitals V and VI; 3886-97, 2000-8019, 2000-10075, 2002-2623, 2002-3468, 2003-3485, 2004-9931, 2005-6856, 2007-5249, 2007-16213, 2007-17191, and 2007-18597, the SALA CONSTITUCIONAL has ruled on several occasions regarding the duty to consult indigenous peoples established by ILO Convention 169, addressing various aspects: the special protection regime, its status as a fundamental right, representative institutions, its mandatory nature and purpose, the areas in which measures may have an impact, the time at which consultation must occur, transparency and good faith, the effects of its omission, and so forth. Nevertheless, the text of the challenged articles, particularly Article 4°, does not indicate that the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís will have a direct impact on or impair the territory and property of the Reserva Indígena de Térraba, or the culture, interests, and quality of life of its inhabitants. Therefore, there would be no violation of the cited international provisions concerning the consultation requirement.
5. 5Ms. Adriana Jiménez Calderón responds at folios 93–139 to the hearing granted, in her capacity as General Judicial Attorney-in-Fact without limitation as to amount for the Instituto Costarricense de Electricidad, and states that it is not true that the petitioner has standing (legitimación) to bring a constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) directly in defense of diffuse interests (intereses difusos). A process is being carried out jointly with the various communities to achieve not only the application of the rules but also the compilation of the actual needs affecting them, which would go beyond what can be seen through the mere application of the legal system. The Proyecto Hidroeléctrico El Diquís has attempted to establish a relationship with the Asociación de Desarrollo Integral Indígena de Térraba; this group has not been receptive. At the current stage, no formal consultation has been conducted because the project is still carrying out feasibility-phase studies.What the petitioner interprets as unconstitutional is the conduct of ICE, not the form or substance of the challenged Decree. The state institution is dedicated to developing projects that provide well-being to the population. In Costa Rica, ICE supplies the largest share of electricity through generating plants, including hydroelectric plants. She states that there is a strategy for the next 15 years, called “Visión 2021,” which constitutes a comprehensive planning effort aimed at determining the set of actions and projects required to ensure that national electricity demand is met predominantly through the use of renewable energy sources. The aim is to reduce dependence on imported fuels, make better use of the country’s renewable energy sources, and eventually produce 100% of the country’s electricity from renewable energy sources. ICE has a clear and defined policy for its socio-environmental management (gestión socio-ambiental), at both the institutional and sectoral levels.ICE’s environmental policy was approved by the Consejo Directivo at session number 5388 of March 19, 2002, and session No. 5486 of February 11, 2003. Since 1997, the Sector Eléctrico has issued a series of general environmental guidelines for the study, construction, operation, and maintenance stages of all works; these guidelines were reviewed and reaffirmed in 2002. Among all these matters, a harmonious relationship with the communities surrounding its works, and clearly respect for ethnic diversity, are considered highly important. The strategy promoted by ICE to supply electricity through 2021 is the construction of hydroelectric plants: the El Diquís, Reventazón, Savegre, and Pacuare projects. Electricity generation from the country’s renewable sources is of immeasurable importance to the country. Executive Decree No. 26728-MP-MINAE declares electricity generation, transmission, and distribution projects to be in the public interest, while No. 33619-MP-MINAE declares the expansion plans of ICE and its companies in the Electricity and Telecommunications Sectors to be nationally beneficial and in the public interest.The Proyecto Hidroeléctrico El Diquís forms part of the Plan Siglo XXI promoted by the Gobierno de la República and is included in ICE’s expansion plans. It is the largest hydroelectric generation alternative ever contemplated for Costa Rica and is of great importance to the country, as well as for the benefits it will bring to the entire Región Sur by promoting local development, which will be enhanced through infrastructure improvements. In view of the current energy crisis, declared a national emergency in 2007, the project requires additional impetus, making its construction a national priority; if it is not carried out, energy generated from fossil fuels would have to be considered. Accordingly, decree No. 34312-MP-MINAE of February 13, 2008, in its first article, declares the studies and works for the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís and its transmission works to be nationally beneficial and in the public interest.It will use the waters of the Río General, which flows through the cantons of Buenos Aires, Osa, and Pérez Zeledón, and forms part of the Plan de Expansión de Generación Eléctrica. It is important to emphasize that hydroelectric projects such as El Diquís have several phases. The project is currently in the first phase, which includes preparing the inputs for the consulting firm that will be hired to prepare the environmental impact study (Estudio de Impacto Ambiental); this stage concludes with the submission of that study to the Secretaría Técnica Nacional. Once environmental feasibility (viabilidad ambiental) has been obtained, another stage begins—the execution of the project—and the final stage is project operation. The project is carrying out feasibility-phase studies, and it is clarified that the environmental impact study has not even begun. Work is underway to complete studies of the physical environment (geology, geophysics, hydrology, etc.) required as inputs for the design of the works, as well as to collect biotic, physical, and socioeconomic information that will serve as the technical basis for preparing the environmental impact assessment (Estudio de Impacto Ambiental, EsIA).Information is being gathered about the project and its implications for the communities directly connected to it, with particular emphasis on those located in territories that will be flooded. The purpose of any form of public administration should be to achieve maximum efficiency for the collective well-being. The primary objective of the process is to establish foundational instruments and tools governing the relationship between ICE and the communities in order to effectively address participation, consultation, and negotiation processes, thereby safeguarding the rights and duties of the parties in an atmosphere of trust, transparency, collaboration, and mutual respect. To date, ICE has maintained a relationship with the communities characterized by mutual respect. The purpose of proposing to the community a joint process for project development and the community’s social development is to establish rules between the parties that will define clear procedures and provide consistency to the relationship between ICE and the communities concerning the Proyecto El Diquís.The aim is to establish the specific structure of the process for implementing dialogue, so that situations can be clarified and guidelines established for the parties to follow as each stage of the project is understood, since each stage will determine what, for example, the institution may or may not do or provide, and whether or not it is required to do so. This process is the basis for giving substance to the proposals for participation, consultation, and negotiation and ensuring that they become actions benefiting the entire community. It is therefore clear that including the community in the process is extremely important, not only because the law so provides, but also so that the community may turn the project into a component of its own engine for development, based on its own vision rather than an external one. The report details the various phases of the proposal for participation between ICE and the communities (folios 112 et seq.).The team from the Área Social of the Unidad de Gestión Ambiental del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís has been holding meetings with all organized groups in the Térraba community. These groups are: La Asociación de Desarrollo Indígena de Térraba (ADIT), Ruta de las Aves, Asociación para la Defensa de los Derechos Indígenas Teribes (ASODINT), Consejo Indígena Térraba, Rincón Ecológico, Asociación para la Defensa de los Habitantes de la Cultura Indígena (ASODEACUI), and Nasö Lokes (Grupos de Jóvenes). The various specific organizations, such as Comités, Juntas, and Patronato, are also included. In addition, contact is maintained with the administrative structures of the Colegio and the Escuelas del Territorio Indígena. There is a body that the Indigenous people have called Frente de Lucha, which we have contacted and with whose leadership we have maintained communication; some representatives of the civil groups mentioned are affiliated with this body.For its part, the Asociación Regional Aborigen del Valle del Diquís (ARADIKES) is implementing a project with support from UICN, through which it has managed to establish a type of liaison focus group in each Indigenous territory in the canton, called a Comisión de Enlace, but ADIT is not represented. She adds that there are conflicting positions between the Frente de Lucha and the Indigenous-affiliated groups: those who oppose the Proyecto Hidroeléctrico and those pursuing a strategy of engagement with the PHED authorities and seeking agreements to improve the territory’s prospects for development and opportunities for the Indigenous population. An information-sharing process is maintained with ADIT regarding progress on the commitments undertaken by PHED. Much of the information required to gain an in-depth understanding of the Indigenous communities within the Direct Area of Influence (Área de Influencia Directa) and the Indirect Area of Influence (Área de Influencia indirecta), and to fill existing information gaps, will be obtained through research.Some of this research will be conducted by the Área Social of the Unidad de Gestión Ambiental, while other research will be carried out through external contracts. These outreach efforts are expected to encompass all the highly specific socioeconomic and cultural information that has not yet been collected and is also unavailable from existing secondary sources. The research planned by the Área Social is directed toward the communities within the Direct Area of Influence; that is, the Indigenous communities addressed are Térraba and China Kichá, whose territories would be directly affected. Specifically, three research projects are scheduled within the Área Social, some of which are currently underway, while others are planned to begin this year and conclude next year. Accordingly, a socioeconomic census, sociopolitical mapping, and an ethnographic study will be carried out. Supplementary consulting engagements are intended to establish the socioeconomic and cultural profile of the Cuenca del Río Grande de Térraba for the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís (PHED); an epidemiological study in the Project’s Direct Area of Influence; the socioeconomic profile of the communities located in the “downstream” sector; organizational strengthening and alternative mechanisms for resolving socio-environmental conflicts (conflictividades socio ambientales) in the communities within the Project’s area of influence; socio-productive systems and natural-resource management in the Direct Area of Influence and Indirect Area of Influence; determination of regional and local institutional capacity regarding the Proyecto Hidroeléctrico; and the establishment and launch of an interinstitutional coordination and cooperation body.Agreements have been reached with the Asociación de Desarrollo Integral Indígena de Térraba, including, in a first phase, gravel surfacing of the road to the Colegio and installation of culverts at water crossings; likewise, for the entrance to Térraba and the Térraba–Bijagual road, improvement of the roadway surface and drainage, without including gravel surfacing or culverts at water crossings (11.9 km.), and the same for Térraba–San Antonio (6.2 Km). In a second phase, gravel surfacing along 40% of the length of the Térraba–Bijagual and Térraba–San Antonio roads and installation of culverts at water crossings are contemplated. Also included are grading of an 800-square-meter site for the Colegio, employment demand, improvements to electrical services, among other matters.

Regarding the alleged facts, it considers that although it has been shown that the Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Térraba de Buenos Aires is the judicial representative of the reserve, the allegations are not admissible through an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), but rather through an amparo proceeding (recurso de amparo). It considers that the claimant lacks standing (legitimación) to file the action on the basis of a diffuse interest (interés difuso), which must have a dual nature; in matters involving certain values (the environment, the protection of historical values, electoral matters, etc.), standing belongs to the human being as such, since the injury is suffered by both the community and the individual. After transcribing the articles challenged in the action, it states that provision 4 of the Decree establishes the working method followed by the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, which faithfully complies not only with internal policies but also with national and international law.

The country’s ethnic communities have undergone historical processes that have caused them to distrust State institutions, because they feel that decisions have been made regarding local development that harm or disregard their identity and cultural values. ICE has been conducting studies in the basin since the 1960s, yet no project has materialized. One of the current challenges facing the hydroelectric project is to build relationships of trust, but that cannot be accomplished without the assistance of the various groups and perspectives, which must provide guidance on what actions should be taken so that their ideas are not excluded and carry weight in the project’s decision-making. How this should be done must be decided by the various local organizations, which often have opposing ideas and perspectives. The Proyecto Hidroeléctrico El Diquís has attempted to establish a relationship with the Asociación de Desarrollo Integral Indígena de Térraba, but this group has not been receptive.

Even in response to a complaint filed with the Defensoría de los Habitantes, a forum for consensus-building (concertación) was requested in order to achieve closer engagement with the indigenous community of Térraba. In amparo proceeding No. 04-12966-0007-CO, filed by indigenous persons who do not represent the Asociación, the Sala, although it ruled in favor of the Asociación, halted the investigations in an effort to reach consensus with the community, and they were resumed in 2007. If the investigations are not carried out, there is simply no way to determine whether the geology of the site makes construction of a dam possible. On 9 de junio de 2007, during an Ordinary Members’ Assembly, ICE delivered a letter of commitments to Genaro Gutiérrez Reyes, president of the ADI de Térraba. The commitments set forth therein have been scheduled in accordance with the time frames and budgets available to ICE for their fulfillment.

To date, the signed agreement has never been returned; even so, ICE fulfilled its commitments and continued the work agreed upon in that document. What is currently being discussed with the indigenous population of Térraba that is not affiliated with ADIT is an effective mechanism for social consensus-building, in order to implement the mechanism for indigenous participation and representation. One mechanism gaining support is the establishment of a liaison body with ICE authorities (a type of indigenous liaison commission), in which consideration is given to the contribution of organizations such as the Asociación Regional Aborigen del Valle del Diques (ARADIQUES), which has recent experience in public consultation and in adapting support instruments for indigenous participation. Regarding the violation of the right to property, the results of the studies conducted to date have determined that approximately 74 hectares in the Reserva Indígena de China Kichá and 653 hectares in the Reserva Indígena de Térraba would be flooded.

In total, approximately 727 hectares would be flooded, representing approximately 12.6% of all land flooded by the project, 7.5% of the total indigenous territory of Térraba, and 5.7% of the total territory of China Kichá. The project is not located predominantly within areas declared indigenous reserves. Although the indigenous community of Térraba holds title to the lands within the boundaries of the reserve, it does not actually possess the use, benefit, and enjoyment thereof. Both are among the communities with the least territory in indigenous hands and the smallest amounts of forested land under conservation. Occupation of the territories is a problem that worsens daily. They are now occupied not only by persons classified as good-faith possessors (poseedores de buena fe), but also by other persons who lack lawful entitlement, with the aggravating circumstance that their number has increased and continues to increase.

Although the government, through the responsible institutions, has made limited progress, this is insufficient to provide a comprehensive solution for all the parties involved, and there is no indication that the State will be able to provide an effective response to the problem even in the medium term. Within the institution of property law (instituto de la propiedad), reference is made to agricultural property (propiedad agraria), condominium property (propiedad horizontal), and marital property (propiedad conyugal); however, the concept of “collective private property” (“propiedad privada colectiva”) is neither regulated nor developed as such within our legal system, which leaves room for multiple interpretations and undoubtedly creates confusion: the “Reservas Indígenas” were created, but their property regime (régimen patrimonial) was not. Regarding the sites referred to in article 8 of the decree, given the volumes of material preliminarily expected to be required by the project both for civil works, such as the dam, water intake, etc., and for road repairs—and in anticipation of subsequent speculation involving the sale of material or concessions to ICE—several potential extraction sites were preliminarily identified.

This process belongs to the subsequent project-execution stage. Therefore, the violation alleged by the claimant has no basis whatsoever, nor can the claimant demonstrate it. It should be emphasized that the boundaries of the Reserva de Térraba referred to are not entirely current, not because of any action by ICE, but because of the topographic surveys conducted by the Instituto de Desarrollo Agrario in 2003 for the purpose of transferring land to the indigenous community, which very likely even altered its area; there is no longer a single whole, but rather parts of the whole. Regarding the measures that must be subject to consultation, the Defensoría de los Habitantes itself states: “…Although the Right to Consultation is one of the central pillars of ILO Convention No. 169, the right of Indigenous Peoples to be consulted may not be asserted with respect to every State activity. In this regard, the possibility that indigenous populations may be affected does not obligate the State to conduct an entire consultation process….” Until the study stage has been completed, the environmental impact study (Estudio de Impacto Ambiental, EsIA) has been compiled and submitted to the Secretaría Técnica Nacional, and that body has issued a decision denying or authorizing the project’s environmental viability (viabilidad ambiental), any impact at the current stage is merely potential.

The project is undergoing feasibility-stage studies. Convention 169 does not establish procedures in its provisions, but the Sala Constitucional, in judgment 6188-98, required the analogous application of the procedure established in article 361 of the Ley General de la Administración Pública. In addition, the Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) process currently in force in Costa Rica includes formal mechanisms for consultation concerning the project, as established in Decreto Ejecutivo 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC, most notably the Public Hearings mechanism (Audiencias Públicas). The hearing is held once the project’s EsIA has been submitted to SETENA for review and if SETENA determines that it is necessary. The holding of the hearing therefore constitutes a stage of the review process, and its results are taken into account by Setena in issuing the final decision. It requests that the action be dismissed in its entirety.

1. 6The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 152, 153 and 154 of the Boletín Judicial, dated 07, 08 and 11 August 2008 (folio 97).
2. 7By means of a brief received by the Secretariat of the Sala Constitucional at 17:40 hrs. on 31 August 2010, Geini Gutiérrez Navas, in her capacity as judicial and extrajudicial representative of Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Térraba, requests that this action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) be decided without further delay.
3. 8The statutory requirements have been complied with in the proceedings.

Justice Rueda Leal is the reporting justice; and,

Whereas:

I. ADMISSIBILITY

Genaro Gutiérrez Reyes is the representative of Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Térraba de Buenos Aires. According to the filing, the association he represents owns the real property certified by the Registro Nacional de la Propiedad Inmueble. The Chamber does not intend to determine the exact location of the land that will allegedly be affected by the El Diquís hydroelectric project. The certifications establish standing (legitimación) to bring the action of unconstitutionality, based on the connection of the legal entity owning the territory and holding the property rights. Costa Rican legislation recognizes the legal capacity of the indigenous group to represent itself in Articles 2 and 4 of the Ley Indígena, Articles 3, 4 and 5 of the Reglamento a la Ley Indígena, and Article 1 of Decreto Ejecutivo 13568-C-G de 30 de abril de 1982, which recognizes that the Comunidades Indígenas are legally represented by the Asociaciones de Desarrollo Integral, which act as local governments but may not be considered state entities. In the case of this action of unconstitutionality, standing to bring the action derives from the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, and the action of unconstitutionality must therefore be decided on the merits.

II. ARGUMENTS IN THE ACTION

The petitioner alleges that most of the areas in which the El Diquís Hydroelectric Project referred to in Decreto Ejecutivo número 34312 will be carried out are located within areas declared indigenous reserves. Specifically, the petitioner considers Articles 1, 4 and 8 of the aforementioned decree unconstitutional. Article 1 provides as follows: “In compliance with Articles 3º subsection m), 19 subsection b) and 34 of Ley Forestal Nº 7575 del 13 de febrero de 1996, the studies and works for the El Diquís Hydroelectric Project and its transmission works, hereinafter the Project, which shall be constructed by Instituto Costarricense de Electricidad, hereinafter ICE, are hereby declared to be of National Benefit and Public Interest.” In this regard, he asserts that most of the project will be carried out within areas declared indigenous reserves. He states that, pursuant to Article 14 of Convention No. 169 of the International Labour Organization [ILO], ratified by Costa Rica, indigenous peoples are entitled to effective protection of their lands and respect for their property rights.

Nevertheless, the challenged decree affects approximately 700 hectares of indigenous territory, in contravention of Article 14 of Convention 169 and Article 45 of the Constitución Política. Article 4 of the Decree provides: “Article 4º—ICE shall establish information-sharing and negotiation mechanisms with the communities involved in the development of the Project in order to reach agreements that balance local interests concerning recognition of the inhabitants’ ties to the land with national energy-supply interests. The information-sharing and negotiation mechanisms shall: a) Include preclusive stages of negotiation, so that matters agreed upon at each stage may not be reopened for discussion at a later stage; and b) Serve as instruments of transparency, commitment and community participation. ICE may request advice from the Defensoría de los Habitantes and the Programa Estado de la Nación for the preparation and implementation of the information-sharing and negotiation mechanisms; these mechanisms shall be submitted for consultation to the Municipalidades of the cantons of Buenos Aires, Osa and Pérez Zeledón before their publication in the Diario Oficial La Gaceta.” In this regard, he contends that this provision fails to satisfy the requirement of prior consultation (consulta previa) with the affected indigenous communities established in Convention 169.

He explains that substantial works have begun and are being carried out within his indigenous reserve that will severely affect the indigenous community he represents, including its way of life, customs, traditions, culture, religious values and enjoyment of its territory, and that the community he represents should have been consulted in advance regarding that project; that is, there should have been mandatory prior consultation with the affected indigenous peoples, particularly through their representative institutions, for the purpose of reaching an agreement concerning the proposed measures, all in accordance with the wishes freely expressed by the affected peoples and the provisions of Convention 169. He maintains that an attempt was made to devise, behind their backs and without consulting them as to their position, a project in which they must and have the right to participate actively, with the goal of overcoming the historical condition of poverty and underdevelopment to which they have been confined; and that the challenged governmental action deliberately failed to obtain their views beforehand, which constitutes a clear violation of their rights, because those rights are infringed by reducing the petitioner community’s role to belated participation in absurd arrangements or discussions that can only be described as “post mortem.” Indeed, allowing them to participate only in a limited and improper manner, after the decision had been made to carry out the project’s initial actions and then proceed with all its details without first hearing, evaluating and, where appropriate, granting their claims, means neither obtaining nor considering their views.

He notes that there is not even any mention of consulting the organizations that legally represent their indigenous communities or CONAI, and that his community must participate from the earliest stages of every plan or program affecting it, not merely once the program is already a reality and is being implemented. He also considers Article 8 of the challenged Decree unconstitutional. It provides as follows:

“Article 8º—The sites for extracting materials for the dam, powerhouse and related works are located on the General, Buenos Aires, Changuena and Cabagra Topographic Sheets, at a scale of 1:50 000, of Instituto Geográfico Nacional, and have the following polygon points:

Starting Point Ending Point 534000 E / 337700 N 536000 E / 337875 N 536000 E / 337875 N 538000 E / 337500 N 530650 E / 339603 N 531747 E / 338563 N 534939 E / 347661 N 533541 E / 346603 N 533541 E / 346603 N 532202 E / 345356 N 532202 E / 345356 N 531470 E / 343697 N 522600 E / 323750 N 520000 E / 323000 N 520000 E / 323000 N 518000 E / 322283 N 518000 E / 322283 N 516000 E / 322052 N 547052 E / 334121 N 546614 E / 332384 N 548576 E / 328715 N 547800 E / 326781 N” According to his allegations, this provision is unconstitutional insofar as the designated extraction sites affect indigenous territory without prior consultation with the indigenous community he represents, thereby violating Article 45 of the Constitución Política in conjunction with Article 14 of Convention N° 169.

III. OWNERSHIP BY THE PETITIONING INDIGENOUS PEOPLE

The boundaries of Reserva Indígena de Térraba are established in Decreto Ejecutivo 22203 del 2 de abril de 1993. Its statutory basis also derives from Ley Indígena No. 6172 del 29 de noviembre de 1977, Article 2 of which expressly declares the reserves mentioned in Article 1°, including Reserva Térraba, to be the property of the indigenous communities. According to the technical report of Instituto Geográfico Nacional del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (folio 318), Article 8 of the aforementioned Decree refers to plane-coordinate points representing sites for extracting materials for the dam, powerhouse and related works. The project, in turn, consists of extraction sites and therefore does not have a single space or area of operations; because the spatial dimensions of those sites or points are not stated, it is currently impossible—based on the information contained in these proceedings—to calculate any overlapping area of land that may exist between Proyecto Hidroeléctrico Diquís and Reserva Indígena de Térraba.

Nevertheless, once the boundaries of Reserva Indígena de Térraba are plotted on the corresponding topographic sheets together with the locations forming part of the hydroelectric project, three sites coincide with the Reserve’s area: points 536000 E / 337875 N, 547052 E / 334121 N and 546614 E / 332384 N. Furthermore, in its report, Instituto Costarricense de Electricidad acknowledges that approximately 74 hectares in Reserva Indígena de China Kichá and 653 hectares in Reserva Indígena de Térraba would be flooded. In total, approximately 727 hectares would be flooded, affecting 7.5% of the total indigenous territory of Térraba and 5.7% of the total territory of China Kichá. Consequently, there can be no doubt that Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, during its implementation phase—which has not yet begun—and according to the information contained in the record of this action, will encompass Térraba indigenous territory.

IV. BACKGROUND TO THIS CASE

Before addressing this action, the Court reviewed the decided cases in which the hydroelectric project at issue in this matter had been challenged. The following is relevant in that regard:

“Furthermore, regarding the failure to provide the technical studies supporting the issuance of Decreto Ejecutivo número 34312-MP-MINAE, the authority explains in its report—which was given under oath, after timely warning of the consequences, including criminal penalties, established in Article 44 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional—that no such studies exist as of this date. Instead, the El Diquís Hydroelectric Project is in its first phase, which includes preparing the inputs for the consulting firm that will be retained to prepare the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental). This means that work is underway to prepare studies of the physical environment required as inputs for designing the works, as well as to collect biotic, physical and socioeconomic information that will be used as the technical basis for preparing the Environmental Impact Study. It therefore alleges that no completed or finalized technical studies yet exist that could be provided to the petitioner, as was explained to him when his requests were answered” (see judgment No. 2008-011743 de las doce horas y dieciséis minutos del veinticinco de julio del dos mil ocho; emphasis not in the original).

“SOLE.- The appellant sought protection of the property rights of the indigenous community of Terraba because, in his view, the El Diquís hydroelectric project was being built within that Indigenous Reserve without authorization from the Board of Directors of the corresponding Asociación de Desarrollo Integral. Notwithstanding the foregoing, the General Judicial Attorney-in-Fact (Apoderado General Judicial) of the Instituto Costarricense de Electricidad explained in his report—submitted under oath, after due warning of the consequences, including criminal consequences—that the dam was not under construction; on the contrary, the feasibility of the project was being assessed, after which the environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) would be conducted (appearing at folio 22). He further emphasized that the Instituto Costarricense de Electricidad had fostered dialogue not only among the representatives of the communities, but also among the groups in the area surrounding the project’s development (appearing at folio 23).

In view of this, this Sala Constitucional finds that no fundamental right has been violated. First, the respondent authority certified that the dam was not under construction. The project was only in its initial phase. Moreover, the appellant did not establish the existence of any measure adopted by the respondent entity that threatened the integrity of the indigenous reserve or its population centers. Furthermore, the Instituto’s General Judicial Attorney-in-Fact assured this Court that dialogue with the local population and those potentially affected had been encouraged. It therefore cannot be concluded that Articles 13 through 19 of Convention No. 169 of the International Labour Organization were disregarded. Consequently, the action filed must be dismissed” (see judgment No. 2008-013560 of diez horas y veinte minutos del cinco de septiembre del dos mil ocho; emphasis not in the original).

“I.- Proven Facts. The following facts are deemed duly established and relevant to the decision in this matter:

• a)By official letter dated diez de julio de dos mil ocho, the President of the Board of Directors of the Territorio Indígena de Térraba informed the appellant Aguirre Castillo as follows: “Authorization to enter and conduct the feasibility studies was granted subject to the execution of an Agreement between our organization and ICE, in which the other conditions under which the study was authorized would be set forth in detail. Due to the serious deterioration of relations between ICE and our community, the Agreement was never executed, and therefore the authorization never produced any legal effect. In other words, ICE is carrying out its project without any authorization whatsoever, which is why we are initiating the corresponding legal proceedings to expel ICE from our territory… “ (folio 09).
• b)By official letter number 0510-1044-2008 of cinco de julio de dos mil ocho, Luis Pacheco Morgan, in his capacity as Executive Assistant of the Instituto Costarricense de Electricidad, informed the protected party that no agreement had been signed between the Reserva Indígena de Térraba de Buenos Aires and that Instituto (folio 10).
• c)By official letter dated nueve de setiembre de dos mil ocho, the President of the Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Térraba de Buenos Aires informed the Coordinator of the Social Division of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís (PHED) that, at the meeting of treinta de agosto de dos mil ocho, it had been agreed to condemn the presence of the Instituto Costarricense de Electricidad and demand the immediate vacation of its territories (folio 11).
• d)By document number PHED-78100-0051-2009 of dieciocho de mil nueve, the Director of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís forwarded to the President of the Asociación Desarrollo Indígena Térraba the evaluation report on the pump and well of the community of San Antonio de Térraba (folio 71).
• e)By official letter number PHED-78100-0070-2009 of tres de marzo de dos mil nueve, the Director of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís requested authorization from the President of the Asociación de Desarrollo Indígena de Térraba to conduct a series of activities related to the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís (folios 64-65).

II.Subject Matter of the Action. The appellant alleges that the Instituto Costarricense de Electricidad violated Article 6 of International Labour Organization Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries because the respective consultation concerning the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís had not been conducted with the relevant peoples. […]

IV.The Specific Case. In the case under review, the appellant alleges a violation of Article 6 of the 1989 Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries because the Instituto Costarricense de Electricidad did not consult the inhabitants of the Reserva Indígena de Térraba before conducting studies for the Proyecto Hidroeléctrico El Díquís. Indeed, under the international rules outlined in the preceding recital (considerando), indigenous peoples have the right to be consulted through appropriate procedures, particularly through their representative institutions, whenever legislative or administrative measures that may directly affect them are contemplated. The construction of a hydroelectric power plant is certainly one such matter; however, it is necessary to determine whether a duty to consult existed in this specific case. In that regard, the report submitted under oath, subject to the consequences—including criminal consequences—established by Article 44 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional indicates that the project in question is currently in its first phase, the feasibility phase, which includes preparing the materials for the consulting firm that will be retained for the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental), and that this study has not even begun.

Thus, the development and actual construction of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís have not yet even been defined, since the corresponding permits have not yet been requested because the feasibility of carrying out the project has not yet been determined; unless the investigations are conducted, there is no way to know whether the geology of the site makes it possible to build a dam. Accordingly, this Sala considers the present amparo action (amparo) premature because it concerns a future and uncertain event, since it is not yet known with certainty whether the construction in question will take place. […]

In light of the foregoing, this Sala finds that the respondent authority has made efforts to engage with the indigenous inhabitants of the community of Térraba, even though the construction of the dam has not yet been definitively decided. Nevertheless, the respondent authority must be reminded that, should it be decided to develop the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, it must ensure the effective participation of the indigenous peoples in the process and in decision-making” (see judgment No. 2009-06045 of catorce horas y cincuenta y tres minutos del veintidós de abril del dos mil nueve; emphasis not in the original).

“III.- Proven Facts. The following facts are deemed duly established and relevant to the decision in this matter, either because they were so proven or because the respondent failed to address them as ordered in the initial ruling:

• a)By resolution number 2174-2007-SETENA of 7 de noviembre de 2007, the Secretaría Nacional Ambiental approved the proposal for the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, stating that “for the purpose of continuing the environmental assessment process (proceso de evaluación ambiental), the developer is requested to submit an Environmental Impact Study within a maximum period of two years from notification of this resolution” (see document at folio 48 of the copies of administrative expediente 0843-07-SETENA).
• b)The Exploraciones Geológicas en Térraba project has environmental viability (viabilidad ambiental), granted by resolution No. 1584-2005-SETENA of 1° de julio de 2005. This project is necessary for conducting drilling, tunnel excavation, and geophysical investigations for the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, which is in its assessment stage (see document at folio 84 of the copies of administrative expediente 366-2005- SETENA).
• c)The Buenos Aires camp, designed to facilitate the implementation of the initial phase of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, has environmental viability, granted by resolution No. 2634-2007-SETENA of 6 de diciembre de 2007 (see document at folio 39 of the expediente). […]

Along the same lines, the Secretary General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental affirmed that the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís is in its assessment stage and that the works being performed, such as drilling, tunnel excavation, and geophysical investigations, do not correspond to the project’s construction stage but rather to the investigation phase, which also has environmental viability granted by resolution No. 1584-2005-SETENA of 1° de julio de 2005. Additionally, the Buenos Aires camp, designed to facilitate the implementation of this initial phase, has environmental viability granted by resolution No. 2634-2007-SETENA of 6 de diciembre de 2007. Based on the foregoing, this Sala Constitucional finds that no fundamental right has been violated. First, the respondent authorities certified that the dam was not under construction. The project was only in one of its initial phases. Moreover, the Instituto’s General Judicial Attorney-in-Fact assured this Court that dialogue with the local population and those potentially affected had been encouraged. It therefore cannot be concluded that, as of this stage, Articles 13 through 19 of Convention No. 169 of the International Labour Organization had been disregarded. […]

Accordingly, this Court finds no basis for altering the position expressed in this judgment. Therefore, no violation of Convention No. 169 of the International Labour Organization has been established because, as stated, the project is only in one of its initial phases, and it therefore cannot be concluded that, as of this stage, the aforementioned Convention had been disregarded. […]

Accordingly, it has not been established that the respondents commenced works under this project that harmed the environment and fauna of the indigenous territory because, as stated, it is in the phase of environmental impact and technical studies in the Río Terraba basin; thus, this is not the construction stage but the investigation phase. For all the foregoing reasons, the amparo action is premature because, at present, no violation of the fundamental rights of the allegedly aggrieved parties has materialized” (see judgment No. 2010-009536 of once horas y un minuto del veintiocho de mayo del dos mil diez; emphasis not in the original).

“Well then, what has been stated thus far serves to indicate that the Executive Branch has not exceeded its authority and that the exemptions it has granted are fully supported by its obligation to ensure that the country follows an environmentally sustainable development model based on clean-energy production methods. Furthermore, the declaration that the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís is in the national interest (conveniencia nacional) is supported by the provisions of the Ley Forestal and its regulations, since a hydroelectric dam is certainly a project intended for the ‘generation, transmission, and distribution of electricity,’ such that the challenged decree would cover a project falling within the circumstances contemplated in Article 19 of the Ley Forestal and Article 2 of the Reglamento a la Ley Forestal. In addition, it must be taken into account that the decree in no way entails the possibility of proceeding with the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís without complying with the environmental controls established by the legal system, since, as the reporting authorities properly acknowledge in this action, the decree does not exempt it from conducting an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) in order to obtain the corresponding environmental approval (viabilidad ambiental), an essential and indispensable requirement for proceeding toward implementation of the project.

Moreover, it should be noted that the petitioner does not specifically challenge subsections b), c), and d) of Article 9 of executive decree 34312-MP-MINAE of 6 de febrero de 2008, because the petitioner does not provide specific reasons why those three provisions of that decree could deprive Article 50 of the Constitution of its essential content. […]

From that perspective, subsections b), c), and d) of Article 9 of the challenged decree are not contrary to Constitutional Law, since they are supported by a statutory provision authorizing the Executive Branch to take certain actions to expedite the types of projects contemplated therein, without this signifying or resulting in a lack of environmental protection and without the authorization becoming an arbitrary, unreasonable, and unlimited prerogative to destroy the environment or deprive the right to a healthy and ecologically balanced environment of its minimum content” (see judgment No. 2010-013100 of catorce horas y cincuenta y siete minutos del cuatro de agosto del dos mil diez; emphasis not in the original).

“Second: It must be made clear that the binding force of environmental regulations—like that of the rest of the legal system, as this Court held in the aforementioned judgment number 2340-92—may be excepted only in connection with an emergency or exceptional situation under the terms contemplated in Article 180 of the Constitution (‘to meet urgent or unforeseen needs in cases of war, civil disturbance, or public calamity’). […]

However, it is indeed true that the challenged provisions contemplate a circumstance in which the designated use of privately owned real property subject to a restriction protecting the State’s forest heritage (patrimonio forestal del Estado) may be modified to allow the construction of infrastructure works serving the public good (conveniencia social). Nevertheless, it bears emphasizing that this is not an exceptional regime authorizing public institutions to pollute the environment: under such a regime, environmental regulations would not apply, whereas under this exception they do apply, since the decision must be based precisely on those regulations. These are properties upon which a restriction of clear social interest has been imposed, based on the purpose of preserving and protecting the environment; hence the general and absolute rule prohibiting land-use change (cambio de uso) (first paragraph of Article 19 and first phrase of the first paragraph of Article 34 of the Ley Forestal), a purpose that is modified in furtherance of the general interest of the national community. […]

The precedent partially transcribed above establishes that declaring a project or work to be in the national interest or public interest (interés público), pursuant to Articles 19, subsection b), and 34 of the Ley Forestal, does not in any way entail exempting that project or work from the application of environmental regulations, including the obligation to conduct the corresponding technical studies (Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente) to establish the suitability of the project at the designated location and the impact that such works will have on the environment, in order to determine the compensatory measures necessary to mitigate adverse effects. […]

The fact remains that the potential implementation of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís could have an environmental impact on that wildlife refuge. That potential impact plainly cannot be determined in advance through this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad). The environmental impact study required by Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente exists for the purpose of assessing that issue. It is therefore reiterated that the mere declaration that the studies and works of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís and its transmission works are in the national and public interest does not in any way entail exemption from the duty to conduct such a study. […]

In that regard, when enacting the Ley Forestal, number 7575, our legislature, with great foresight, left room within Article 19 of that statute for the State to proceed with projects that might potentially have environmental impacts, as does any other human activity, but whose impacts, when weighed against the social, economic, and environmental benefits, would be far outweighed by those benefits, such that proceeding with them would be beneficial; for this purpose, they would be required to be in the national interest. […]

It is therefore clear that the purpose of those authorizations, lawfully granted to the Executive Branch, is to provide it with an appropriate means precisely to promote environmentally sustainable development […]

‘The right to development must be exercised in a manner that equitably meets the developmental and environmental needs of present and future generations.’ […]

In accordance with the foregoing, sustainable resource management entails meeting countries’ needs while taking into account the requirements of present and future generations and balancing three principal objectives: environmental, social, and economic. This is intended to reverse trends that threaten the quality of human life and prevent increased costs to society. [...]

Ensuring the existence of a sustainable relationship between humanity and nature. Indeed, the adoption of sustainable policies is based on harmony among economic growth, social equity, and the conservation of natural resources […]

The environment must therefore be understood as a development resource to be used appropriately, and action must be taken in an integrated manner with respect to its natural, sociocultural, technological, and political dimensions; otherwise, its productivity for the present and future will be degraded, and the heritage of future generations could be placed at risk. […]

In addition, it must be taken into account that the decree in no way entails the possibility of proceeding with the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís without complying with the environmental controls established by the legal system, since, as the reporting authorities properly acknowledge in this action, the decree does not exempt it from conducting an environmental impact study in order to obtain the corresponding environmental approval, an essential and indispensable requirement for proceeding toward implementation of the project. […]

Human dignity is the center, the cornerstone, of any State governed by the rule of law (Estado de Derecho); therefore, human dignity and respect for the integrity of the environment must undoubtedly go hand in hand, since an environmental policy that does not take the full development of individuals into account will hardly be sustainable, just as a socioeconomic development model that disregards the environment and sacrifices environmental protection at all costs will not be sustainable […]” (see judgment No. 2010-013622 of quince horas y cuarenta y dos minutos del diecisiete de agosto del dos mil diez; emphasis not in the original).

These precedents yield a series of ideas and principles on the basis of which the Chamber has not considered unconstitutional the State action undertaken during what was understood there to be the initial phase of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís.

V. CONSTITUTIONALITY OF ARTICLE 1 OF EXECUTIVE DECREE NUMBER 34312

In this regard, that provision establishes the following: “In compliance with the provisions of Articles 3º subsection m), 19 subsection b), and 34 of Ley Forestal Nº 7575 del 13 de febrero de 1996, the studies and works of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís and its transmission works, hereinafter the Project, which shall be constructed by the Instituto Costarricense de Electricidad, hereinafter ICE, are hereby declared to be in the National Interest and Public Interest.” With respect to that provision, the mere declaration that the project at issue is in the national interest cannot be considered a violation of the right to property protected by Article 45 of the Constitution or contrary to Article 14 of Convention 169. In any event, before making the State decision permitting work on the project to begin, the State must give effect, for the Indigenous peoples concerned, to the fundamental rights arising both from their right of ownership over the lands they traditionally occupy—that is, the reserve—and from their rights over the natural resources pertaining to those territories, as well as the rights established by Convention 169.

This will entail, among other things, the right to compensatory measures or compensation (indemnización), which must be determined at the appropriate time, as well as mitigation measures and a proportionate and reasonable sharing of the project’s benefits, in accordance with Article 45 of the Constitution and the commitments undertaken by the Costa Rican State upon ratifying the aforementioned ILO Convention. Nevertheless, that legal obligation is not incompatible with the declaration that the work in question is in the national and public interest, which is justified by the country’s need to reduce its dependence on fossil fuels for electricity generation. This promotes the entire population’s constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment and every citizen’s right to ensure an optimal level of electricity production in order to safeguard the country’s economic development and the supply of that essential legally protected good to the inhabitants of the Republic.

VI. CONSTITUTIONALITY OF ARTICLE 4 OF EXECUTIVE DECREE NUMBER 34312

The aforementioned provision states as follows:

“Article 4º—ICE shall provide information and negotiation mechanisms for the communities involved in the development of the Project, in order to reach agreements that balance local interests concerning recognition of residents’ attachment to their communities (arraigo) with national energy-supply interests. The information and negotiation mechanisms shall:

• a)Include negotiation stages subject to procedural preclusion (preclusión), so that matters agreed upon at each stage may not be reopened for discussion at a later stage; and b) Constitute instruments of transparency, commitment, and community participation.

ICE may request advice from the Defensoría de los Habitantes and the Programa Estado de la Nación for the preparation and implementation of the information and negotiation mechanisms; these mechanisms shall be submitted for consultation to the Municipalidades of the cantons of Buenos Aires, Osa, and Pérez Zeledón before their publication in the Diario Oficial La Gaceta.” In this regard, the petitioner (accionante) considers that provision unconstitutional because, before it was issued, ICE should have consulted the ADI de la Reserva Indígena Térraba pursuant to Article 6 of Convention 169, which provides as follows:

“1. In applying the provisions of this Convention, governments shall:

• a)consult the peoples concerned, through appropriate procedures and particularly through their representative institutions, whenever consideration is being given to legislative or administrative measures that may affect them directly; b) establish means by which the peoples concerned may participate freely, at least to the same extent as other sectors of the population, and at all levels of decision-making in elective institutions and administrative and other bodies responsible for policies and programs concerning them; c) establish means for the full development of these peoples’ institutions and initiatives and, in appropriate cases, provide the resources necessary for this purpose.

2. The consultations carried out pursuant to this Convention shall be conducted in good faith and in a manner appropriate to the circumstances, with the objective of reaching an agreement or obtaining consent regarding the proposed measures.” In the Chamber’s opinion, the challenged provision essentially seeks to apply the mandate established in Article 6 of Convention 169 to the specific case, since it requires ICE to negotiate and reach agreements and commitments and also requires the participation of the Indigenous community; in other words, it is a provision intended to comply with that international convention, which entails conducting the consultation whose absence the petitioner challenges. Likewise, establishing preclusive stages of negotiation (etapas preclusivas de negociación), so that matters agreed upon during each stage cannot be reopened for discussion at a later stage, is reasonable; otherwise, either party could cause unjustified delays, to the detriment of the administrative expediency required by a project declared to be of national benefit and public interest.

Nevertheless, it should be emphasized that each stage must meet standards of transparency, commitment, and community participation, such that if these standards are not met, the negotiation stage cannot be deemed closed. Put differently, transparency, commitment, and community participation, in an atmosphere of freedom and good faith, are sine qua non conditions for concluding each stage of the negotiation. In this regard, good faith requires all parties to the consultation, including the Indigenous parties and ICE’s representatives, to recognize both parties’ legitimate interests concerning the hydroelectric project and to attempt to reach decisions by consensus. Accordingly, because the challenged provision recognizes and promotes the right of Indigenous populations to be consulted within reasonable parameters, the Chamber does not find any unconstitutionality. The challenged Article 4, however, establishes only a minimum foundation for the consultation procedure (procedimiento de consulta), whose objective must be the free, prior, and informed consent of the Térraba population, as well as of other Indigenous populations that could be directly affected by the aforementioned hydroelectric project.

Clearly, when defining that procedure, neither party may unilaterally impose its position on the other beyond the framework established in the cited provision and, of course, in accordance with Convention 169. This means that, through a process of free, constructive, and good-faith dialogue, the Indigenous representatives and ICE must define the consultation procedure itself. For this purpose, as stipulated in Article 4 of Executive Decree number 34312, it is appropriate to obtain advice from the Defensoría de los Habitantes and the Programa Estado de la Nación, among other institutions, since other public- or private-law entities, whether national or international, could also assist. Specifically, the other particular elements of the consultation procedure itself must be defined in agreement with the Indigenous peoples affected by the project, including the Térraba community. For purposes of implementing Article 4 subsection b) of Executive Decree number 34312, the consultation with the Indigenous peoples must be structured so that they may express their will freely, in advance, and on an informed basis, as provided in Article 19 of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples.

For this purpose, the Indigenous peoples must have access to the corresponding technical studies, including the hydroelectric project feasibility studies already completed and those currently under way. ICE must maintain this openness in providing information throughout every stage of the consultation process. Furthermore, informed understanding requires that Indigenous peoples possess the necessary knowledge and technical capacity; for this purpose, it is essential that they have their own expert advisers in the relevant fields. Such consultants shall be freely and independently selected and retained by the Indigenous peoples, but their costs shall be borne by the Instituto Costarricense de Electricidad. Additionally, if both parties agree, a team of independent and trusted experts could facilitate the consultation process, which could be sponsored by the United Nations system. In any event, the consultation must be conducted within 6 months from notice of this ruling, and in all cases before the governmental decision authorizing the commencement of construction on the project.

It is incompatible with good faith in the consultation process for either party to adopt positions that are openly contrary to unequivocal scientific or technical rules or to elementary principles of justice, logic, or prudence. Neither party to the consultation process may proceed on the assumption that it will impose its will on the other; rather, an atmosphere of mutual respect and consideration for each party’s views must prevail. Likewise, good faith requires the Instituto Costarricense de Electricidad to suspend all research or other activities involving operations within the affected Indigenous territories until the consultation stipulated in Article 4 of Executive Decree number 34312 has concluded.

VII. CONSTITUTIONALITY OF ARTICLE 8 OF EXECUTIVE DECREE NUMBER 34312

This article provides as follows:

“Article 8—The sites for extracting materials for the dam, powerhouse, and related works are located on the General, Buenos Aires, Changuena, and Cabagra Topographic Sheets, at a scale of 1:50 000, of the Instituto Geográfico Nacional, and have the following polygon points:

Starting Point Ending Point 534000 E / 337700 N 536000 E / 337875 N 536000 E / 337875 N 538000 E / 337500 N 530650 E / 339603 N 531747 E / 338563 N 534939 E / 347661 N 533541 E / 346603 N 533541 E / 346603 N 532202 E / 345356 N 532202 E / 345356 N 531470 E / 343697 N 522600 E / 323750 N 520000 E / 323000 N 520000 E / 323000 N 518000 E / 322283 N 518000 E / 322283 N 516000 E / 322052 N 547052 E / 334121 N 546614 E / 332384 N 548576 E / 328715 N 547800 E / 326781 N” In this regard, as indicated supra, according to the technical report of the Instituto Geográfico Nacional of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (folio 318), the aforementioned article refers to plane-coordinate points representing sites for the extraction of materials for the dam, powerhouse, and related works. The project consists of extraction sites and therefore does not have a single site or area of operation. Once the boundaries of the Reserva Indígena de Térraba were established on the respective topographic sheets (see the map prepared by that Institute at folio 321 of this action), in relation to the location of the sites forming part of the hydroelectric project, three sites identified in Decreto número 34312 coincide with the area of the Reserve: points 536000 E / 337875 N, 547052 E / 334121 N and 546614 E / 332384 N. However, the mere identification of the aforementioned sites, although they encompass territory within the Reserva Indígena de Térraba, cannot be characterized as contrary to Convenio 169.

In support of this conclusion, it should be noted that this case does not require an analysis of issues concerning title to the property of a tribal community (which do not arise in our case, given that communal ownership (propiedad comunal) is fully recognized), but rather the granting of natural-resource exploitation concessions (concesiones de explotación de recursos naturales) that affect the Indigenous way of life and spirituality. In this regard, in the Saramaka case (judgment of the Corte Interamericana de Derechos Humanos of 28 de noviembre de 2007), the Corte Interamericana held: “By virtue of all the foregoing considerations, the Court concludes as follows: first, the members of the Saramaka people have the right to use and enjoy the natural resources found within the territory they traditionally occupy that are necessary for their survival; second, the State may restrict that right by granting concessions for the exploration and extraction of natural resources located within Saramaka territory only if the State guarantees the effective participation of, and benefits for, the Saramaka people, conducts or supervises prior environmental or social impact assessments (evaluaciones previas de impacto ambiental o social), and implements appropriate measures and mechanisms to ensure that those activities do not cause substantial harm to traditional Saramaka lands and their natural resources; and, lastly, the concessions already granted by the State did not comply with those safeguards.” (Para. 159, Judgment of 28 de noviembre de 2007, Case of the Saramaka People v. Suriname).

It is clear that many of those violations were consummated in the case analyzed by the Court, which is not the situation here, because the matter remains in the preliminary stages of analysis and consultation (consulta) with the Indigenous people. Indeed, unlike the Saramaka case, the challenged provision in this matter was issued during the initial research phase, and it therefore was not reasonable at that time to conduct the consultation referred to in Article 6 of Convenio 169, since, as a logical and legal prerequisite, greater clarity and precision concerning the proposed project were required to provide a basis for the commencement of negotiations. The foregoing confirms the line of precedent followed by this Chamber in decisions numbers 2010-009536 at 11:01 on 28 de mayo de 2010 and 2008-014549 at 14:24 on 26 de setiembre de 2008, in which no failure to comply with Convenio 169 of the OIT was found because, as stated there, the project at issue was in the study and research stage.

In any event, it should be noted that this manner of deciding the case, according to the majority of the Court, is consistent with the judicial doctrine ordinarily applied to the constitutional right to property, because the State’s mere identification of a particular property that might be needed for a project serving the public interest does not, in itself, entail a violation of that right. Based on the foregoing, Article 8 of Decreto Ejecutivo número 34312 is constitutional because, although the sites identified therein coincide with the applicant’s reserve, they were merely reference points at the time the provision was issued. At present, however, it is public and notorious that the preliminary phase has already concluded, such that subsequent developments constitute a significant change in circumstances that could indeed result in the supervening unconstitutionality (inconstitucionalidad sobrevenida) of the challenged provision if the affected Indigenous peoples are not consulted, as ordered in this judgment.

In this regard, this Chamber notes the opinion issued by the United Nations Special Rapporteur on the rights of Indigenous peoples, James Anaya, dated 30 de mayo de 2011, who, on the one hand, considers that “a consultation process concerning the hydroelectric project should have begun before the technical studies were commenced,” but, on the other hand, concludes: “Nevertheless, the Special Rapporteur considers that the lack of Indigenous participation prior to the preparation of the project may be remedied if an appropriate consultation process is now initiated in accordance with international standards and with certain features designed to address the particular challenges that have arisen in this case.” Consistent with that opinion, the constitutionality of the provision is preserved, provided that the consultation established in Article 4 of that Decree is conducted within 6 months of notification of this judgment, in accordance with the requirements described in the preceding recital.

VIII. CONCLUSION

In accordance with the foregoing, the action must be dismissed, although the consultation provided for in Article 4 of the challenged Decree must be conducted without delay, within the period established in the operative part of this judgment. Justices Calzada, Jinesta, and Cruz dissent and would partially grant the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), solely with respect to Article 8° of Decreto Ejecutivo No. 34312-MP-MINAE, insofar as the boundaries of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís encompass points within the Reserva Indígena de Térraba de Buenos Aires de Puntarenas and the Indigenous community was not consulted. Justice Cruz files a separate opinion.

Por tanto:

The action is dismissed with respect to Articles 1 and 4 of Decreto Ejecutivo número 34312. By majority vote, Article 8 of Decreto Ejecutivo número 34312 is construed in conformity with the Constitution, provided that the consultation established in Article 4 of that Decree is conducted within the non-extendable period of 6 months from notification of this judgment. Justices Calzada, Jinesta, and Cruz dissent and would partially grant the constitutional challenge, solely with respect to Article 8° of Decreto Ejecutivo No. 34312-MP-MINAE, insofar as the boundaries of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís encompass points within the Reserva Indígena de Térraba de Buenos Aires de Puntarenas and the Indigenous community was not consulted. Justice Cruz files a separate opinion.

Ana Virginia Calzada M.

President Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

DISSENTING OPINION OF JUSTICE CALZADA AND JUSTICES JINESTA AND CRUZ Justice Calzada and Justices Jinesta and Cruz dissent and would partially grant the constitutional challenge, solely with respect to Article 8° of Decreto Ejecutivo No. 34312-MP-MINAE, insofar as the boundaries of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís encompass points within the Reserva Indígena de Térraba de Buenos Aires de Puntarenas and the Indigenous community was not consulted, for the following reasons:

Opinion drafted by Justice Jinesta; and

WHEREAS:

I.OVERLAP OF THE HYDROELECTRIC PROJECT AT CERTAIN POINTS WITHIN THE INDIGENOUS RESERVE, THE FLOODING-RELATED IMPACT ON 6% OF ITS AREA, AND TECHNICAL EVIDENCE. Article 8° of Decreto Ejecutivo No. 34312-MP-MINAE of 6 de febrero de 2008 established the boundaries of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, specifically the areas for the extraction of materials for the dam, powerhouse, and related works. The project’s boundary lines (derroteros) and area were established in the Decree on the basis of topographic sheets from the Instituto Geográfico Nacional. However, the record contains compelling evidence submitted by the technical bodies demonstrating that the project area overlaps with part of the Reserva Indígena de Térraba de Buenos Aires. Thus, at folios 318-320 of Volume II of the judicial record, official letter No. DEGEO-095-08 of 1° de agosto de 2008 appears, in which the Departamento de Geografía del Instituto Geográfico Nacional conclusively states the following: “Once the boundaries of the Reserva Indígena de Térraba were established on the respective topographic sheets, in relation to the location of the sites forming part of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, it was concluded that three sites (points) of that Project coincide with the area of the Reserve” (folio 320, Volume II of the judicial record; emphasis not in the original).

As part of the aforementioned official letter, the Instituto Geográfico Nacional submitted a cartographic sheet (appearing at folio 321 of Volume II of the judicial record) on which the three points where the Indigenous Reserve and the hydroelectric project overlap are clearly shown in red; although located in the boundary area between the two areas, they coincide with the reserve area. The Comisión Nacional de Asuntos Indígenas reached the same conclusion in official letter CEDET-047-2008 of 4 de agosto de 2008, informing the Procuradora Adjunta that “According to the coordinate points provided in Decreto No. 34312 Article 8°, three of these points are located within the Reserva Indígena de Térraba” (appearing at folio 322, Volume II of the judicial record). For his part, the Coordinador General del Departamento Catastral Registral del Catastro Nacional, through official letter CR-094-2008 of 6 de agosto de 2008 (appearing at folios 324-325, Volume II of the judicial record), categorically concluded as follows: “In view of the information provided, it has been possible to determine, approximately, that the area of the Reserva Indígena Térraba is affected over 6% of its total area by the extraction area (flooding) of the P. H. El Diquís” (emphasis not in the original).

The eight plates submitted by the Departamento Catastra Registral, appearing at folios 326-333 of Volume II of the judicial record, depict in blue, with sufficient graphical clarity, the area of the Indigenous reserve that will be flooded and affected by the hydroelectric project. Thus, in the opinion of the dissenting Justices, it was fully, properly, and reliably established that the Indigenous reserve is overlapped at three points by the hydroelectric project area and will be significantly and seriously affected when 6% of its total area is flooded as part of the project.

II.RIGHT OF INDIGENOUS PEOPLES TO PRIOR AND EFFECTIVE PARTICIPATION, IRREDUCIBILITY (IRREDUCTIBILIDAD) OF INDIGENOUS-RESERVE LANDS, AND AFFIRMATIVE ACTIONS (ACCIONES AFIRMATIVAS) IN FAVOR OF INDIGENOUS COMMUNITIES. We, the dissenting Justices, understand that when a project affects points within an Indigenous reserve, impacts its lands, or reduces them, the Indigenous communities must inescapably be afforded prior and effective participation so that they receive all necessary information and may submit any comments and objections they deem appropriate. In this regard, Article 19 of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples of 13 de septiembre de 2007 provides as follows:

“States shall consult and cooperate in good faith with the indigenous peoples concerned through their representative institutions before adopting and implementing legislative or administrative measures that may affect them, in order to obtain their free, prior and informed consent.” As follows from this rule of public international human rights law, consultation must take place prior to or before (ex ante) the adoption of an administrative measure, such as, in this case, the issuance of an executive decree declaring a hydroelectric project to be of national benefit and in the public interest, delineating it in such a way that it overlaps the indigenous reserve at three points—even if in the boundary area between the reserve and the hydroelectric project—and affects it by flooding 6% of its area. However, this did not occur; accordingly, we find that international human rights law has plainly been violated, particularly ILO Convention No. 169 and the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples of 13 de septiembre de 2007, which protect, safeguard, and guarantee indigenous communities their right to prior and effective participation.

The position of the majority of this Constitutional Court is inconsistent with Article 19 of the aforementioned United Nations Declaration, since consultation must necessarily be prior and not subsequent or after the fact (ex post). Furthermore, there is a consensus in the law protecting indigenous communities that land designated as reserves may not be reduced or diminished, for several reasons, including the ancestral and spiritual bond that these peoples maintain with the land as part of their worldview (cosmovisión); the communal or collective ownership regime (régimen de propiedad comunal o colectiva) that characterizes them; and the historical fact that, since the Spanish conquest, they have suffered all manner of abuse, discrimination, and marginalization. Although they were the indigenous and original inhabitants of the American continent, they have progressively been confined to relatively small, demarcated areas of land whose dimensions, extent, and characteristics must, at all costs, be protected against reduction at the behest of persons and communities alien to the ancient traditions and customs of indigenous ethnic groups. On this point, Article 10° of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples provides as follows:

“Indigenous peoples shall not be forcibly removed from their lands or territories. No relocation shall take place without the free, prior and informed consent of the indigenous peoples concerned, nor without prior agreement on just and fair compensation and, where possible, with the option of return.” Several provisions of the 2007 United Nations Declaration emphasize territorial integrity and indigenous communities’ right to their lands. Thus, Article 26, paragraphs 1° and 2°, proclaim their right to the lands, territories, and resources that they have traditionally owned, occupied, or otherwise used or acquired. Article 28, in turn, establishes the right of indigenous communities to obtain redress, through restitution or just, impartial, and equitable compensation, for the lands, territories, and resources that they have traditionally owned, occupied, or used and that have been “confiscated, taken, occupied, used or damaged without their free, prior and informed consent” (paragraph 1°).

Paragraph 2° of that same provision states: “Unless otherwise freely agreed upon by the peoples concerned, compensation shall take the form of lands, territories and resources equal in quality, size and legal status, or of monetary compensation or other appropriate redress.” These peremptory norms (ius cogens) have not been respected in this matter because, although the area of the hydroelectric project overlaps the indigenous reserve at no fewer than three points and, in addition, will be seriously affected by the future flooding of 6% of its area, the indigenous communities were not consulted beforehand, nor were they offered the relevant compensatory or remedial measures. There can be no doubt that indigenous communities, as a disadvantaged group, are entitled to affirmative action (acciones afirmativas) because of the discrimination, dispossession, or destruction of their culture; the forced process of transculturation (transculturación)—bordering on acculturation (aculturación)—to which they have unjustly been subjected; and the dramatic uprooting and forced displacement they have suffered since the time of the tragic Spanish conquest.

Such affirmative action requires public authorities to respect their ancestral traditions and customs and, of course, their historical and human rights. An essential component of those rights of indigenous communities, as developed in ILO Convention No. 169, the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples of 13 de septiembre de 2007, and the case law of the Inter-American Court of Human Rights, is the effective and prior participation that must be afforded to them whenever a project affects their reserves or seeks, directly or indirectly, to reduce them, so that they may express their free, prior and informed consent or rejection. Such rights were not observed in this matter when the area of a hydroelectric project was delineated by executive decree. Although the project’s importance to the nation and to development is beyond dispute, abundant and consistent technical evidence shows that it affects an indigenous reserve.

All the foregoing requires Article 8° of the challenged Executive Decree to be declared unconstitutional so that the area of the hydroelectric project may be adjusted in such a manner that it does not affect the indigenous reserve, much less reduce its territory or extent; or, alternatively, so that, following prior consultation and the indigenous community’s free, express, and informed consent, that community may determine the extent to which it will be affected, in the exercise of its free self-determination, with the resulting compensation or indemnification.

Ana Virginia Calzada Ernesto Jinesta Fernando Cruz Constitutional Challenge (Acción Inconstitucionalidad) 08-009215-0007-CO Note by Justice Cruz Castro:

The minority opinion establishes that Article eight of the challenged Executive Decree is unconstitutional, so that the area of the hydroelectric project may be adjusted to ensure that it does not affect the indigenous reserve, much less reduce its territory or extent; or, alternatively, so that, following prior consultation and free, express, and informed consent, the indigenous community may determine the extent to which it will be affected, in the exercise of its free self-determination, with the resulting compensation or indemnification. The following consequences may be drawn from this minority decision: a- Prior consultation is not a mere formality; it is the expression of a process grounded in democratic principles, which may also have practical consequences because, by hearing the affected community, alternative solutions may be proposed without affecting the essential substance of the agreement.

Dialogue between the representative of the public interest and the community’s representatives makes it possible to find solutions that confer legitimacy on the decision of the state institution affecting the indigenous reserve; b- Consultation, like any public consultation, must ensure balanced information that guarantees effective informed consent. Biased information, or information that does not ensure that the citizens participating in the consultation are on an equal footing to question and assess the arguments of the state institution promoting the project, is excluded.

Fernando Cruz Castro

*080092150007CO* svillegas lbarahonah 2 0 2014-10-08T17:04:00Z 2014-10-08T17:04:00Z 1 14376 79072 . 658 186 93262 11.9999 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 *080092150007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas y treinta minutos del veintitrés de setiembre del dos mil once.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Jenaro Gutiérrez Reyes, conocido como Genaro Gutiérrez Reyes, mayor, casado una vez, dirigente comunal, portador de la cédula de identidad número 6-125-936, vecino de la reserva indígena de Térraba de Buenos Aires de Puntarenas; en su condición de representante judicial y extrajudicial de la ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE LA RESERVA INDÍGENA DE TÉRRABA, contra los artículos 1, 4 y 8 del Decreto Ejecutivo número 34312-MP-MINAE del 6 de febrero del 2008.-

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las diez horas veintitrés minutos del 25 de junio de 2008, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 1, 4 y 8 del Decreto Ejecutivo número 34312-MP-MINAE del 6 de febrero del 2008.- Alega que el decreto impugnado viola el derecho a la propiedad privada, ya que las áreas dentro de las cuales se ejecutará el proyecto, se ubican mayoritariamente en zonas declaradas de reserva indígena. Indica que de conformidad con el artículo 14 del Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países independientes, los pueblos indígenas, luego de que el gobierno cumple con su obligación de determinar y delimitar sus tierras, tienen total derecho a que se les garantice la protección efectiva de esas áreas, reconociéndoles y respetándoles su derecho de propiedad. Alega que sin observancia de sus derechos de propiedad, consagrados en el párrafo segundo del artículo 2 de la Ley Indígena, el decreto impugnado afecta aproximadamente setecientas hectáreas de su territorio, contraviniendo de esta forma, no solo lo dispuesto por el artículo 14 del Convenio 169, sino también el artículo 45 de la Constitución Política.Señala que en este caso, por tratarse de aspectos garantizados o regulados por el Convenio 169 de la OIT, que implican la adopción de medidas legislativas o administrativas que afectarán a un pueblo indígena, debe mediar una consulta obligatoria previa a los pueblos afectados a través de sus instituciones representativas y esas consultas deben ejecutarse de buena fe y de una manera que se logre un consentimiento acerca de las medidas propuestas, al no realizarse dicha consulta se violaron los artículos 4,2; 5 inciso c); 6 incisos a), b) y c); 7 incisos2) y 3); 15 inciso2) y 16 inciso2) del Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la OIT. Alegan que la actuación gubernamental obviando adrede recabar de previo su opinión, implica clara violación a sus derechos, pues ellos se conculcan al reducir su actividad a participar tardíamente en arreglos "post mortem", pues no permiten su participación, sino de manera limitada e impropia luego de tomada la decisión de ejecutar los actos iniciales del proyecto para seguidamente continuarlo sin valorar su opinión.
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que de conformidad con el artículo 1° del Decreto Ejecutivo No. 13568-C-G, relacionado con el 3 del Decreto Ejecutivo No. 8487-G y el párrafo primero del artículo 2 de la Ley Indígena No. 6172, su organización representa y defiende los intereses y derechos difusos de la colectividad indígena de Térraba.
3. 3Por resolución de las ocho horas treinta minutos del diecisiete de julio de 2008 (visible a folios 92 del expediente), se le dio curso a la acción para que se declaren inconstitucionales los artículos 1, 4 y 8 del Decreto Ejecutivo número 34312-MP-MINAE del 6 de febrero del 2008.-, por estimarlos contrarios a los artículos 45 de la Constitución Política y 14 del Convenio 169 de la OIT, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y al Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Electricidad.
4. 4La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 302 -317. Señala que las reservas indígenas constituyen un régimen de propiedad privada colectiva, exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan, inscritas en el Registro Público de la Propiedad Inmueble a nombre de la Asociación de Desarrollo Integral que las representa (ver certificaciones registrales adjuntas a la acción); de carácter inalienable o intransferible a los no indígenas, contra los que están protegidas en caso de invasiones; imprescriptibles y sus límites no pueden variarse disminuyendo la superficie, sino por ley expresa. (Ley Indígena, arts . 1°, 2°, 3°, 4°, 5°; 3°, 5° y 10 de su Reglamento, Decreto 8487). A lo interno, preservando la titularidad comunitaria la Asociación de Desarrollo Integral asigna la posesión o utilización individual de la tierra entre los aborígenes o grupos de familias étnicas, de acuerdo con sus necesidades.Indica el Decreto impugnado, en el considerando IX, que la Ley Forestal (artículos 19, inciso b, y 34) prohíbe el cambio de uso de suelo y la corta de árboles en áreas de protección, exceptuando los proyectos estatales o privados que el Poder Ejecutivo declare de Conveniencia Nacional (considerando IX). El artículo 114 de la Ley de Biodiversidad, N° 7788 reformó el artículo 3°, inciso m, de la Ley Forestal, y define las actividades de conveniencia nacional como aquellas que realizan “las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos beneficios sociales sean mayores que los costos socio-ambientales. El balance deberá hacerse mediante los instrumentos apropiados." Como tales, cataloga el Reglamento a la Ley Forestal, Decreto Ejecutivo 25721-MINAE, los proyectos de “generación, transmisión y distribución de electricidad” y otras de similar naturaleza que determine el MINAE según las necesidades del país.Acorde con lo anterior, el artículo 1° del Decreto 34312-MP-MINAE declara de conveniencia nacional e interés público los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión, que serán construidas por el Instituto Costarricense de Electricidad. La declaratoria tiene por objeto habilitar la corta de árboles necesaria para el desarrollo del Proyecto, mas no precisa el sector donde éste se concretará. En sí, no afecta la Reserva Indígena de Térraba, ni lesiona su derecho de propiedad. Por consiguiente, el citado artículo 1° no infringe el 45 constitucional, ni el 14 del Convenio 169 de la OIT. La cuestión entonces se desplaza a lo que se regula en torno a los lugares de ejecución de las obras. Por tratarse de aspectos técnicos que escapan de nuestro conocimiento, solicitamos al Instituto Geográfico Nacional (I.G.N), Catastro Nacional y la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI), Departamento de Estudios Territoriales, un estudio que correlacionara sobre segmentos de las respectivas Hojas Cartográficas los datos antes mencionados con el área de la Reserva Indígena Térraba, conforme a la delimitación hecha por el Decreto 22203/1993, artículo 5°, para determinar si el Proyecto cubre su territorio.De los estudios se colige: a) Los puntos de coordenadas planas descritos por el artículo 8° del Decreto 34312/2008 detallan sitios para la explotación de materiales en cauces de ríos que conforman los límites de la Reserva , sin especificar sus dimensiones. Sea que no permiten trazar una figura poligonal. b) Hay tres puntos coincidentes entre el Proyecto y la Reserva. Se localizan en el Río General y marcan con color rojo en el estudio del IGN y la CONAI. Son : 536 000 E / 337 875 N, 547 052 E / 334 121 N y 546 614 E /332 384 N. Según se interprete que ese río es parte de la Reserva –como lo hacen el IGN y la CONAI- o no, los puntos quedarían dentro o fuera de ésta. Para la Procuraduría, tesis ya sostenida en el dictamen C-395-2003, los ríos son bienes nacionales de dominio público (artículos 1°, inc. IV, de la Ley de Aguas y 50 de la Ley Orgánica del Ambiente), y mantienen esa condición aunque se ubiquen en áreas de las Reservas Indígenas, así como las vías públicas (Ley General de Caminos Públicos, artículos 1° y 4°).En otras palabras, si bien una Reserva Indígena materialmente puede incorporar un río, en el plano jurídico éste no pierde su carácter demanial. Lo mismo ocurriría con los que encierre una finca privada inscrita bajo el trámite de informaciones posesorias. (Artículos 19, inciso b, de la Ley de Informaciones Posesorias y 72 de la Ley de Aguas). Este Órgano Asesor disiente de ambos criterios en cuanto anexan a la Reserva Indígena Térraba áreas del Río General, por considerar que no forma parte de ella. Para que el Decreto 22203, artículo 5°, lo abarcara, de manera ilícita, debió aclarar que se proseguía por la margen correspondiente del Río General que lo comprendiera. El Catastro Nacional, por no tener la demarcación y límites del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, requirió a su encargado informe sobre el área que cubre. Con fundamento en los datos, suministró imagen digital, y el montaje hecho por la Sección de Cartografía Digital y Estudios Catastrales, concluye que: a) La ubicación y explotación probables de ese Proyecto se establece a partir de la curva de nivel 300, sobre el Río General. b) El área aproximada de inundación (color azul rey) en que afectará la Reserva Indígena Térraba (azul turquesa) es de un seis por ciento. c) Le resulta técnicamente imposible determinar con certeza y exactitud si los términos del artículo 9 del Decreto 34312 traslapan terrenos indígenas.Para contestar la audiencia se prescinde de la posible área de inundación del Proyecto, por ser eventual, ajena a las normas que se tildan de inconstitucionales. Así, el artículo 8° del Decreto 34312 no contraviene el 45 de la Constitución y 14 del Convenio 169 de la OIT, por cuanto los sitios de explotación que detalla son exteriores a la Reserva Indígena de Térraba. El voto 08-11743 de la SALA CONSTITUCIONAL versa sobre información atinente al área de influencia del Proyecto Hidroeléctrico, el que calificó de interés público. La SALA CONSTITUCIONAL, como consta en los votos números 3003-92 cons . 8ª; 3515-97, cons V y VI; 3886-97, 2000-8019, 2000-10075, 2002-2623, 2002-3468, 2003-3485, 2004-9931, 2005-6856, 2007-5249, 2007-16213, 2007-17191, 2007-18597, se ha pronunciado en varias oportunidades con relación al deber de consulta a los pueblos indígenas que prevé el Convenio 169 de la OIT, abordando distintas facetas: régimen especial de protección, derecho fundamental, instituciones representativas, obligatoriedad y fin, ámbitos en que pueden incidir las medidas, momento de realizarla, transparencia y buena fe, efectos de su omisión, etc. Con todo, de la literalidad de los artículos objetados, y en particular del 4°, no se desprende que el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís tendrá repercusión directa o menoscabará el territorio y bienes de la Reserva Indígena de Térraba, o la cultura, intereses y calidad de vida de sus habitantes. Luego, no habría violación de las normas internacionales que se invocan en orden a la formalidad de consulta.
5. 5La señora Adriana Jiménez Calderón contesta a folios 93 -139 la audiencia concedida, en su condición de Apoderada General Judicial sin límite de suma del Instituto Costarricense de Electricidad, y manifiesta que no es cierto que el recurrente posea legitimación para accionar directamente en la vía de la acción de inconstitucionalidad para la defensa de intereses difusos. En conjunto con las diferentes comunidades se realiza un proceso para lograr no solo la aplicación de las normas sino la compilación de las necesidades reales que les afectan lo que cubriría más allá de lo que se ve a través de la simple aplicación del ordenamiento jurídico. El Proyecto Hidroeléctrico El Diquís ha tratado de establecer una relación con la Asociación de Desarrollo Integral Indígena de Térraba; no se ha encontrado la apertura de parte de este grupo. En la etapa actual no se ha realizado consulta formal, porque el proyecto aún está efectuando estudios de la fase de factibilidad.Lo que el accionante interpreta como inconstitucional es el actuar del ICE y no la forma o el fondo del Decreto impugnado. La institución estatal está dedicada al desarrollo de proyecto que proporcione bienestar a la población. En Costa Rica el mayor aporte de electricidad lo proporciona el ICE por medio de plantas generadoras, dentro de las cuales se encuentran las hidroeléctricas. Indica que se tiene una estrategia para los próximos 15 años, la cual se ha denominado “Visión 2021” y constituye un esfuerzo de planificación integral orientado a determinar el conjunto de acciones y proyectos para garantizar la satisfacción de la demanda eléctrica nacional mediante el aprovechamiento predominante de fuentes de energías renovables. Se busca reducir la dependencia de combustibles importados, aprovechar mejor las fuentes de energía renovable del país y llegar a producir el 100% de la electricidad del país a partir de fuentes de energía renovables.El ICE tiene una clara y definida política para su gestión socio-ambiental, tanto a nivel institucional como sectorial. La política ambiental del ICE fue aprobada por el Consejo Directivo en la sesión número 5388 del 19 de marzo de 2002 y en la sesión No. 5486 del 11 de febrero de 2003. Desde 1997, el Sector Eléctrico emitió una serie de lineamientos ambientales de índole general para las etapas de estudio, construcción, operación y mantenimiento de todas las obras, que fueron revisados y reafirmados en el año 2002. Entre todo ello, se estima de gran importancia una relación armoniosa con las comunidades aledañas a sus obras y evidentemente el respeto a la diversidad étnica. La estrategia que el ICE impulsa para abastecer electricidad hasta el año 2021, es la construcción de plantas hidroeléctricas, proyectos El Diquís, Reventazón, Savegre y Pacuare. Es imponderable para el país la generación de electricidad por medio de las fuentes renovables que posee.El Decreto Ejecutivo No. 26728-MP-MINAE declara de interés público los proyectos de generación, transmisión y distribución de energía eléctrica, y el No. 33619-MP-MINAE declara de conveniencia nacional e interés público los planes de expansión del ICE y sus empresas, en los Sectores de Electricidad y Telecomunicaciones. El Proyecto Hidroeléctrico El Diquís forma parte del Plan Siglo XXI impulsado por el Gobierno de la República y está dentro de los planes de expansión del ICE, la alternativa de generación hidroeléctrica de mayor envergadura para Costa Rica de todos los tiempos, de gran importancia para el país pero además por el beneficio que traerá a toda la Región Sur con la promoción del desarrollo local que se potenciará mediante las mejoras en la infraestructura. Ante la actual crisis energética, declarada emergencia nacional en el año 2007, el proyecto requiere un impulso adicional pasando a ser su construcción una prioridad nacional; si no se realiza se tendría que pensar en energía generada con combustibles fósiles.De ahí que el decreto No. 34312-MP-MINAE del 13 de febrero de 2008, en su artículo primero, declara de conveniencia nacional e interés público los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión. Utilizará las aguas del Río General que recorren los cantones de Buenos Aires, Osa y Pérez Zeledón, el cual forma parte del Plan de Expansión de Generación Eléctrica. Es importante resaltar que los proyectos hidroeléctricos, como El Diquís, poseen diversas fases. Actualmente se está en la primera fase, que comprende la preparación de los insumos para la firma consultora que se contratará para elaborar el Estudio de Impacto Ambiental, esta etapa, concluye con la presentación de dicho estudio ante la Secretaría Técnica Nacional. Obtenida la viabilidad ambiental, se inicia otra etapa, la ejecución del proyecto y la etapa final es la operación del proyecto. El proyecto está efectuando estudios de la fase de factibilidad, y se aclara que ni siquiera ha iniciado el Estudio de Impacto Ambiental.Se trabaja en la finalización de estudios del entorno físico (geología, geofísica, hidrología, etc.) requeridos como insumo para el diseño de las obras, así como en la colecta de información biótica, física y socioeconómica que se empleará como sustento técnico para hacer el Estudio de Impacto Ambiental (EsIA). Se recaba información sobre el proyecto y sus implicaciones hacia las comunidades directamente vinculadas al proyecto, con especial énfasis en las que se encuentran en territorios que serán inundados. La finalidad de cualquier estilo de administración pública debe ser el logro de la máxima eficiencia para el bienestar colectivo. El objetivo primordial del proceso es establecer instrumentos y herramientas de base que enmarquen la relación entre el ICE y las comunidades para atender eficazmente los procesos de participación, consulta y negociación de forma que se garanticen los derechos y deberes de las partes, en un ámbito de confianza, transparencia, colaboración y respeto mutuo.A la fecha, el ICE ha mantenido una relación con las comunidades caracterizada por el respeto mutuo. El propósito de proponer a la comunidad un proceso conjunto de desarrollo del proyecto y desarrollo social de la comunidad, es establecer una reglamentación entre las partes que permita definir procedimientos claros que brinden consistencia a la relación entre el ICE y las comunidades en torno al Proyecto El Diquís. Se trata de establecer la estructura específica del proceso para implementar el diálogo, de forma que se puedan ir aclarando situaciones y estableciendo pautas a seguir por las partes, entendiendo cada etapa del proyecto, siendo que será esta la que marcará la pauta de lo que, por ejemplo, la institución, puede o no puede, esté o no obligada a hacer o dar. Este proceso es la base para darle contenido a las propuestas de participación, consulta y negociación, y lograr que se transformen en acciones que beneficien a toda la comunidad, por lo que queda claro que es importantísima la inclusión de la comunidad en el proceso, no solo porque así lo designe la ley, sino, para que conviertan al proyecto en un componente de su motor para el desarrollo, con su visión, no la externa.En el informe se detallan las distintas fases de la propuesta para la participación entre el ICE y las comunidades (folios 112 y ss). El equipo del Área Social de la Unidad de Gestión Ambiental del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís ha venido manteniendo reuniones con todos los grupos organizados de la comunidad Térraba. Estos grupos son: La Asociación de Desarrollo Indígena de Térraba (ADIT), Ruta de las Aves, Asociación para la Defensa de los Derechos Indígenas Teribes (ASODINT), Consejo Indígena Térraba, Rincón Ecológico, Asociación para la Defensa de los Habitantes de la Cultura Indígena (ASODEACUI), Nasö Lokes (Grupos de Jóvenes). Se incluye también el conjunto de organizaciones específicas tales como Comités, Juntas y Patronato. Adicionalmente se mantiene contacto con las estructuras administrativas del Colegio y las Escuelas del Territorio Indígena. Existe una instancia que los indígenas han denominado Frente de Lucha que hemos contactado y mantenido comunicación con su dirigencia, algunos de los representantes de los grupos civiles mencionados están adscritos a esta instancia.Por su parte, la Asociación Regional Aborigen del Valle del Diquís (ARADIKES) se encuentra implementando un proyecto, con el apoyo de la UICN, donde han logrado instalar una especie de grupo focal de enlace en cada territorio indígena del cantón, denominado Comisión de Enlace pero no se encuentra la ADIT. Agrega que existen posiciones encontradas entre el Frente de Lucha y los grupos de afiliados indígenas, los de rechazo al Proyecto Hidroeléctrico y quienes mantienen una estrategia de acercamiento hacia las autoridades del PHED y están interesados en lograr acuerdos para mejorar la imagen del territorio en materia de desarrollo y oportunidades para la población indígena. Con la ADIT se mantiene un proceso de información sobre el avance de los compromisos asumidos por el PHED. Mucha de la información que se requiere para conocer en profundidad las comunidades indígenas del Área de Influencia Directa y el Área de Influencia indirecta y completar los vacíos de información existentes, se obtendrá mediante investigaciones.Algunas de estas estarán a cargo del área social de la Unidad de Gestión Ambiental, mientras que otras serán realizadas mediante contrataciones externas. Con estos acercamientos se espera abarcar toda la información socioeconómica y cultural muy precisa que hasta ahora no ha sido recopilada y que no se encuentra tampoco en las fuentes secundarias que existen. Las investigaciones que el área social tiene planteadas están dirigidas a las comunidades dentro del Área de Influencia Directa, es decir, las comunidades indígenas abordadas son Térraba y China Kichá, que tendrían afectación directa en su territorio. Específicamente son tres las investigaciones programadas dentro del área social, de las cuales algunas se están realizando actualmente y otras están planteadas para dar inicio este año y finalizar el año entrante. En consecuencia se realizará el censo socioeconómico, el mapeo socio-político, y el estudio etnográfico.Mediante consultorías complementarias se pretende establecer la caracterización socioeconómica y cultural de la Cuenca del Río Grande de Térraba para el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís (PHED), y un estudio epidemiológico en el Área de Influencia Directa del Proyecto, la caracterización socio-económica de las comunidades ubicadas en el sector “aguas abajo”, el fortalecimiento organizacional y mecanismos alternativos de resolución de conflictividades socio ambientales en las comunidades del área de influencia del Proyecto, sistemas socio productivos y manejo de los recursos naturales en el área de influencia directa y área de influencia indirecta, determinación del potencial institucional regional-local en torno al Proyecto Hidroeléctrico y puesta en marcha de una instancia de coordinación y cooperación interinstitucional. Se han logrado acuerdos con la Asociación de Desarrollo Integral Indígena de Térraba, entre ellos, en una primera fase el lastrado de camino del Colegio y colocación de alcantarillados de pasos de agua; de igual manera con la entrada a Térraba, y de Térraba-Bijagual con el mejoramiento de la superficie de rodamiento y drenajes, sin incluir colocación de lastre, ni alcantarillas de pasos de agua (11.9 km.), y lo mismo con Térraba – San Antonio (6.2 Km).En una segunda fase, la colocación de lastre en un 40% de su longitud y colocación de alcantarillados de paso de agua, entre Térraba – Bijagual y Térraba – San Antonio. También, explanación para el terreno del Colegio con 800 metros cuadrados, demanda de empleo, mejoramiento de servicios eléctricos, entre otros. En cuanto a los hechos alegados, estima que aunque se demuestra que la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Térraba de Buenos Aires es la representante judicial de la reserva, no es de recibo los alegatos en la vía de acción de inconstitucionalidad, sino más bien en el recurso de amparo. Estima que no le asiste la legitimación para interponer la demanda con fundamento en un interés difuso, debe reunir una doble naturaleza, tratándose de ciertos valores (ambiente, defensa de valores históricos, electoral, etc.) la legitimación corresponde al ser humano como tal, pues la lesión la sufre tanto la comunidad como el individuo.Luego de transcribir los artículos impugnados en la acción, se indica que el numeral 4 del Decreto establece la forma de trabajo llevada a cabo por el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, que no solamente es fiel en el cumplimiento de políticas internas, sino también, de la legislación nacional e internacional. Las comunidades étnicas del país han tenido procesos históricos que hacen desconfiar de las instituciones del Estado, al sentir que se han tomado decisiones sobre el desarrollo local que lesionan o no toman en cuenta su identidad y sus valores culturales. El ICE ha estado haciendo estudios en la cuenca desde los años 60 y sin embargo aún no se ha cristalizado ningún proyecto. Uno de los retos actuales del proyecto hidroeléctrico es construir relaciones de confianza, pero eso no se puede hacer sin la ayuda de los distintos grupos y visiones, que deben orientar en qué acciones ejecutar para que sus ideas no sean excluidas y que pesen en la toma de decisiones del proyecto.El cómo hacerlo debe ser una decisión de las distintas organizaciones locales, muchas veces con ideas y visiones antagónicas. El Proyecto Hidroeléctrico El Diquís ha tratado de establecer una relación con la Asociación de Desarrollo Integral Indígena de Térraba, pero no se ha encontrado la apertura de parte de este grupo. Incluso ante una denuncia presentada ante la Defensoría de los Habitantes se solicitó un espacio de concertación para lograr una acercamiento con la comunidad indígena de Térraba. La Sala, en el recurso de amparo No. 04-12966-0007-CO interpuesto por indígenas que no representan a la Asociación, aun cuando resolvió a favor de la Asociación, se detuvieron las investigaciones para querer lograr consenso con la comunidad y se retomaron en el 2007. Si las investigaciones no se llevan a cabo, simplemente no hay forma de saber si es posible o no, por la geología del lugar, construir una presa.El 9 de junio de 2007, durante la celebración de una Asamblea Ordinaria de Agremiados, el ICE hizo entrega de una carta de compromisos a Genaro Gutiérrez Reyes, presidente de la ADI de Térraba. Los compromisos allí contemplados se han programado según tiempos y presupuestos que dispone el ICE para su cumplimiento. A la fecha, nunca se realizó la devolución del convenio firmado; aun así, el ICE cumplió sus compromisos y continuó los trabajos pactados en dicho documento. Lo que se discute actualmente con la población indígena de Térraba, no asociada a la ADIT, es el mecanismo efectivo de concertación social a fin de solventar la puesta en marcha del mecanismo de participación y representación indígena. Uno de los mecanismos que cobra fuerza es la instalación de una instancia de enlace con las autoridades del ICE (una especie de la comisión de enlace indígena) en donde se valora el aporte de organizaciones como la Asociación Regional Aborigen del Valle del Diques (ARADIQUES) con experiencia reciente en materia de consulta popular y adecuación de instrumentos de apoyo para la participación indígena.Sobre la violación al derecho de propiedad, los resultados de los estudios ejecutados hasta el momento, han determinado que se estarían inundando aproximadamente 74 hectáreas en la reserva indígena de China Kichá y 653 hectáreas de la reserva indígena de Térraba. En total se inundarían aproximadamente 727 hectáreas, lo cual representa alrededor de un 12.6% del total de tierras inundadas por el proyecto, un 7.5% para el total del territorio indígena de Térraba y un 5.7% del total del territorio de China Kichá. El proyecto no está ubicado mayoritariamente en zonas declaradas reservas indígenas. Aun cuando la comunidad indígena de Térraba posea el título de propiedad de las tierras que están dentro de los límites de la reserva, el real uso, goce y disfrute no lo posee. Ambas están entre las comunidades con menos territorio en manos de indígenas y con las menores cantidades de tierra conservada de bosque.La ocupación de los territorios es un problema que se agrava día a día. Ahora no solamente son ocupados por personas catalogados como poseedores de buena fe, sino, por otras personas que no están a derecho, con el agravante de que su número ha crecido y continúa creciendo. Aunque el gobierno, por medio de las instituciones encargadas, ha tenido pequeños avances, no son suficientes para dar una solución integral a todas las partes involucradas y no se observa ni siquiera a mediano plazo, que el Estado pueda dar una respuesta efectiva al problema. Dentro del instituto de la propiedad se habla de propiedad agraria, propiedad horizontal, propiedad conyugal, pero, la figura de la “propiedad privada colectiva” no es un concepto regulado, ni desarrollado como tal dentro del nuestro ordenamiento jurídico, lo que significa que da espacio a múltiples interpretaciones, lo que indudablemente provoca confusión, se crearon las “Reservas Indígenas” pero no su régimen patrimonial.Con respecto a los sitios contenidos en el artículo 8 del decreto, de forma preliminar y por los volúmenes de material que requiere el proyecto, tanto para las obras civiles como presa, toma de aguas, etc, como para reparación de caminos, y previendo la especulación posterior de venta de material o concesiones al ICE, de manera preliminar se tomaron algunos puntos de posibles sitios de extracción. Este proceso pertenece a la etapa posterior de ejecución del proyecto. Por lo tanto, la violación a la que hace alusión el accionante no tiene ningún sustento, ni es demostrable de su parte. Cabe resaltar que los límites de la Reserva de Térraba a los que se hace alusión, no son tan actuales y no por una acción del ICE, sino por los levantamientos topográficos realizados por el Instituto de Desarrollo Agrario en el año 2003 para proceder al traspaso de tierras a la comunidad indígena, lo que provocó muy probablemente hasta una variación en su cabida, ya no se tiene un todo sino partes del todo.Con respecto a las medidas que deben ser consultadas la misma Defensoría de los Habitantes establece “…Si bien el Derecho de Consulta es uno de los ejes centrales del Convenio No. 169 de la OIT el derecho de los Pueblos Indígenas de ser consultados, no es oponible respecto de todo el quehacer del Estado. En este sentido, la posibilidad de una afectación a las poblaciones indígenas, no crea la obligatoriedad del Estado de realizar todo un proceso de consulta…”, hasta tanto no finalice la etapa de estudios, se integre el EsIA, se entregue a la Secretaría Técnica Nacional y no se pronuncie denegando o autorizando la viabilidad ambiental del proyecto, su afectación en la etapa actual es eventual. El proyecto está en estudios de la fase de factibilidad, el Convenio 169 en su articulado no establece los procedimientos, pero la Sala Constitucional estableció en la sentencia 6188-98 la remisión para la aplicación analógica del procedimiento establecido en el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública.Además de lo anterior, en el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental vigente en Costa Rica existen mecanismos formales para hacer consulta sobre el proyecto, que están establecidos en el Decreto Ejecutivo 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC, donde sobresale el mecanismo de las Audiencias Públicas. La audiencia se ejecuta una vez que el EsIA del proyecto ha sido entregado a la SETENA para su proceso de revisión y si ésta dictamina tal necesidad. La celebración de la audiencia constituye entonces una etapa del proceso de revisión y los resultados son tomados en cuenta por la Setena para emitir la resolución final. Pide desestimar la acción en todos sus extremos.
6. 6Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 152, 153 y 154 del Boletín Judicial, de los días 07, 08 y 11 de agosto de 2008 (folio 97).
7. 7Mediante memorial recibido en la Secretaría de la Sala Constitucional a las 17:40 hrs. del 31 de agosto de 2010, Geini Gutiérrez Navas, en su condición de representante judicial y extrajudicial de Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Térraba, solicita resolver sin más dilación la presenta acción de inconstitucionalidad.
8. 8En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,

Considerando:

I. SOBRE LA ADMISIBILIDAD

Genaro Gutiérrez Reyes es representante de la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Térraba de Buenos Aires. De conformidad con el escrito de interposición, su representada es propietaria de los bienes inmuebles que vienen certificados por el Registro Nacional de la Propiedad Inmueble. La Sala no pretende definir la ubicación exacta de los terrenos que presuntamente serán afectados por el proyecto hidroeléctrico El Diquís. A partir de las certificaciones se determina la legitimación para interponer la acción de inconstitucionalidad, por el ligamen de la persona jurídica propietaria del territorio, titular de los derechos patrimoniales. La legislación costarricense hace el reconocimiento de la capacidad jurídica del grupo indígena para representarse en los artículos 2 y 4 de la Ley Indígena, 3, 4 y 5 del Reglamento a la Ley Indígena, y el artículo 1 del Decreto Ejecutivo 13568-C-G de 30 de abril de 1982, donde se reconoce la representación legal de las Comunidades Indígenas en las Asociaciones de Desarrollo Integral, que actúan como gobierno local, pero sin que se les pueda considerar entidades estatales.

En el caso de esta acción de inconstitucionalidad, la legitimación para interponer la acción de inconstitucionalidad deriva del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, razón por la que se debe resolver la acción de inconstitucionalidad por el fondo.

II. PLANTEAMIENTO DE LA ACCIÓN

Alega la parte accionante que las áreas dentro de las cuales se ejecutará el Proyecto Hidroeléctrico el Diquís, a que se refiere el Decreto Ejecutivo número 34312, se ubican mayoritariamente en zonas declaradas como reserva indígena. En concreto, el recurrente considera inconstitucionales los artículos 1, 4 y 8 del citado decreto. El numeral 1 dispone lo siguiente: “En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 3º inciso m), 19 inciso b) y 34 de la Ley Forestal Nº 7575 del 13 de febrero de 1996, se declara de Conveniencia Nacional e Interés Público los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión, en adelante el Proyecto, las que serán construidas por el Instituto Costarricense de Electricidad, en adelante el ICE.” Al respecto, asegura que el proyecto se ejecutará mayoritariamente en zonas declaradas como reserva indígena. Expresa que de conformidad con el artículo 14 del Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo [OIT], ratificado por Costa Rica, los pueblos indígenas tienen derecho a que se les garantice la protección efectiva de sus tierras y a que se respete su derecho de propiedad.

Pese a ello, el decreto impugnado afecta aproximadamente 700 hectáreas de territorio indígena, lo que contraviene los numerales 14 del Convenio 169 y 45 de la Constitución Política. En cuanto al ordinal 4 del Decreto, establece que: “Artículo 4º—El ICE dispondrá de mecanismos de información y negociación con las comunidades involucradas en el desarrollo del Proyecto, a efecto de alcanzar los acuerdos que permitan balancear los intereses locales en materia de reconocimiento del arraigo de los habitantes, con los intereses nacionales de abastecimiento energético. Los mecanismos de información y negociación deberán: a) Contener etapas preclusivas de negociación, de modo que lo acordado en cada etapa no podrá ser sometido a discusión en una etapa posterior y b) Constituir instrumentos de transparencia, compromiso y participación comunal. El ICE podrá solicitar asesoría a la Defensoría de los Habitantes y al Programa Estado de la Nación, para la elaboración y ejecución de los mecanismos de información y negociación; los que se consultarán a las Municipalidades de los cantones de Buenos Aires, Osa y Pérez Zeledón, previo a su publicación en el Diario Oficial La Gaceta.” Al respecto reclama que esa norma incumple el requisito de consulta previa a las comunidades indígenas afectadas previsto en el Convenio 169.

Explica que en su reserva indígena se han iniciado y se realizan importantes obras que afectarán severamente a la comunidad indígena que representa, tanto en su modo de vida, como en sus costumbres, tradiciones, cultura, valores religiosos y el disfrute de su territorio, y que la comunidad que representa debió ser, previamente, consultada sobre ese proyecto, o sea, debió mediar una obligada consulta previa a los pueblos indígenas afectados, en particular a través de sus instituciones representativas, con la finalidad de llegar a un acuerdo acerca de las medidas propuestas, todo conforme a los deseos expresados libremente por los pueblos afectados y lo dispuesto en el Convenio 169. Sostiene que se quiso forjar a sus espaldas, sin consultarse su posición, un proyecto en el que deben y tienen derecho de participar de manera activa, con la meta de superar la histórica condición de pobreza y retraso a la que se les ha tenido confinados y que la actuación gubernamental impugnada ha obviado adrede, recabar de previo su opinión, lo que implica una clara violación a sus derechos, pues estos se conculcan al reducir la actividad de la comunidad accionante a participar tardíamente en ridículos arreglos o conversaciones que solo pueden calificarse como “post morten”, pues no permitir que participen sino de manera limitada e impropia, luego de tomada la decisión de ejecutar actos iniciales del proyecto, para seguidamente continuarlo en todos sus detalles sin antes haber escuchado, valorado y accedido en lo pertinente a sus pretensiones, significa no recabar ni apreciar su opinión.

Señala que no se menciona siquiera la consulta a organizaciones legalmente representativas de sus comunidades indígenas, ni al CONAI y que su comunidad debe participar desde las etapas más incipientes, de todo plan o programa que les afecte, y no solo cuando el programa ya es una realidad en proceso de ejecución. También estima inconstitucional el artículo 8 del Decreto impugnado, en el que se estipula lo siguiente:

“Artículo 8º—Los sitios para explotación de materiales para la presa, casa de máquinas y obras conexas; se localizan en las Hojas Topográficas General, Buenos Aires, Changuena, Cabagra, a escala 1:50 000 del Instituto Geográfico Nacional, tienen los siguientes puntos de polígonos:

Punto Inicio Punto Final 534000 E / 337700 N 536000 E / 337875 N 536000 E / 337875 N 538000 E / 337500 N 530650 E / 339603 N 531747 E / 338563 N 534939 E / 347661 N 533541 E / 346603 N 533541 E / 346603 N 532202 E / 345356 N 532202 E / 345356 N 531470 E / 343697 N 522600 E / 323750 N 520000 E / 323000 N 520000 E / 323000 N 518000 E / 322283 N 518000 E / 322283 N 516000 E / 322052 N 547052 E / 334121 N 546614 E / 332384 N 548576 E / 328715 N 547800 E / 326781 N” Este numeral, según lo alega, es inconstitucional en la medida que los sitios para explotación establecidos afectan territorio indígena, sin que de previo se haya consultado a la comunidad indígena que representa, lo que violenta el artículo 45 de la Constitución Política en relación con el artículo 14 del Convenio N° 169.

III. SOBRE LA PROPIEDAD DEL PUEBLO INDÍGENA ACCIONANTE

La Reserva Indígena de Térraba se encuentra delimitada en el Decreto Ejecutivo 22203 del 2 de abril de 1993. Asimismo, su fundamento legislativo se desprende de la denominada Ley Indígena No. 6172 del 29 de noviembre de 1977, cuyo artículo 2, en forma expresa, declara propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en su artículo 1°, dentro de las cuales se incluye la reserva Térraba. Ahora bien, de acuerdo con el informe técnico del Instituto Geográfico Nacional del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (folio 318), el artículo 8 del citado Decreto refiere puntos de coordenadas planas que representan sitios para la explotación de materiales para la presa, casa de máquinas y obras conexas. Por su parte, el proyecto se compone de sitios de explotación, por tanto, no posee un único espacio o área de acción, y como no se manifiestan las dimensiones espaciales de tales sitios o puntos, es imposible por ahora -de acuerdo con la información que consta en este proceso-, calcular un área de terreno en común que pueda existir entre el Proyecto Hidroeléctrico Diquís y la Reserva Indígena de Térraba.

No obstante, establecidos los límites de la Reserva Indígena de Térraba sobre las hojas topográficas respectivas, en asocio y ubicación de los lugares que forman parte del proyecto hidroeléctrico, existen tres sitios coincidentes con el área de la Reserva: los puntos 536000 E / 337875 N, 547052 E / 334121 N y 546614 E / 332384 N. Por otro lado, en su informe, el Instituto Costarricense de Electricidad admite que se estarían inundando aproximadamente 74 hectáreas en la reserva indígena de China Kichá y 653 hectáreas de la reserva indígena de Térraba. En total se inundarían aproximadamente 727 hectáreas, que afecta un 7.5% del total de territorio indígena de Térraba y un 5.7% del total de territorio de China Kichá. En consecuencia, resulta indubitable que el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, en su fase de ejecución -que todavía no ha comenzado- y de acuerdo con la información que sí consta en el expediente de esta acción, comprenderá territorio indígena Térraba.

IV. ANTECEDENTES DE ESTE CASO

Previo a discutir esta acción, se revisaron los casos fallados en que se ha cuestionado el proyecto hidroeléctrico objeto de este asunto. Al respecto, es relevante lo siguiente:

“Por otra parte, en lo referente a la falta de entrega de los estudios técnicos que justificaron la promulgación del Decreto Ejecutivo número 34312-MP-MINAE, la autoridad explica en su informe -que es rendido bajo la solemnidad del juramento, con oportuno apercibimiento de las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, que a la fecha no existen tales estudios, sino que, por el contrario, se está en la primera fase del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, que comprende la preparación de los insumos para la firma consultora que se contratará para elaborar el Estudio de Impacto Ambiental. Lo que implica que se trabaja en la elaboración de estudios de entorno físico requeridos como insumos para el diseño de las obras, así como en la colecta de información biótica, física y socioeconómica que se empleará como sustento técnico para hacer el Estudio de Impacto Ambiental. Por lo que alega que aún no existen estudios técnicos concluidos o finalizados que se puedan facilitar al recurrente, como así se le explicó a éste al momento de responder sus gestiones” (ver sentencia No. 2008-011743 de las doce horas y dieciséis minutos del veinticinco de julio del dos mil ocho; el subrayado no es del original).

“ÚNICO.- El recurrente demandó la tutela del derecho de propiedad de la comunidad indígena de Terraba, pues en su criterio, dentro de esa Reserva Indígena se está construyendo el proyecto hidroeléctrico El Diquís, sin la autorización de la Junta Directiva de la Asociación de Desarrollo Integral correspondiente. No obstante lo anterior, el Apoderado General Judicial del Instituto Costarricense de Electricidad explicó, en su informe -rendido bajo la solemnidad del juramento, con el oportuno apercibimiento de las consecuencias, incluso penales-, que la represa no está en construcción, por el contrario, se está evaluando la factibilidad del proyecto, para luego realizar los estudios impacto ambiental (visible a folio 22). Además, resaltó que el Instituto Costarricense de Electricidad ha propiciado el diálogo, no solo entre los representantes de las comunidades, sino también de los grupos del entorno al desarrollo del proyecto (visible a folio 23).

Ante esto, es criterio de esta Sala Constitucional que no se ha transgredido derecho fundamental alguno. En primer lugar, la autoridad recurrida certificó que la represa no está en construcción. El proyecto está apenas en su fase inicial. Aunado a esto, el recurrente no acreditó la existencia de alguna medida tomada por parte del ente recurrido, que atentara contra la integridad de la reserva indígena o sus centros de población. De otra parte, el Apoderado General Judicial del Instituto garantizó a este Tribunal que se ha incentivado el diálogo con la población de la localidad y los posibles afectados. Por ello no se puede concluir que se irrespetaron los artículos del 13 al 19 del Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo. Consecuentemente, se impone desestimar el recurso planteado” (ver sentencia No. 2008-013560 de las diez horas y veinte minutos del cinco de septiembre del dos mil ocho; el subrayado no es del original).

“I.- Hechos Probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:

• a)Mediante oficio de fecha diez de julio de dos mil ocho, el Presidente de la Junta Directiva del Territorio Indígena de Térraba, le indicó al recurrente Aguirre Castillo, que: “La autorización de ingreso y realización de los estudios de factibilidad fueron otorgados bajo la condición de suscribir un Convenio entre nuestra organización y el ICE, en el cual se consignarían con detalle las demás condiciones bajo las cuela se autorizaba el estudio. En ocasión del serio deterioro de las relaciones entre el ICE y nuestra comunidad, el Convenio nunca fue suscrito, razón por la cual la autorización nunca surtió efecto legal alguno. En otras palabras, el ICE se encuentra desarrollando su proyecto sin autorización alguna, razón por la cual estamos iniciando las acciones legales del caso para expulsar al ICE de nuestro territorio… “ (folio 09).
• b)Por oficio número 0510-1044-2008 del cinco de julio de dos mil ocho, Luis Pacheco Morgan, en su condición de Asistente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Electricidad, le informó al amparado que no se ha firmado ningún convenio entre la Reserva Indígena de Térraba de Buenos Aires y ese Instituto (folio 10).
• c)Mediante oficio de fecha nueve de setiembre de dos mil ocho, el Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Térraba de Buenos Aires, le comunicó al Coordinador del Área Social del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís (PHED), que en la reunión del treinta de agosto de dos mil ocho, se acordó condenar la presencia del Instituto Costarricense de Electricidad y demandar la inmediata desocupación de sus territorios (folio 11).
• d)Por cierto número PHED-78100-0051-2009 del dieciocho de mil nueve, el Director del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, le remitió al Presidente de la Asociación Desarrollo Indígena Térraba, el informe de evaluación de la bomba y pozo de la comunidad de San Antonio de Térraba (folio 71).
• e)Por oficio número PHED-78100-0070-2009 del tres de marzo de dos mil nueve, el Director del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, le solicitó al Presidente de la Asociación de Desarrollo Indígena de Térraba, autorización para realizar una serie de actividades relacionadas con el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís (folios 64-65).

II.Objeto del recurso. El recurrente acusa que el Instituto Costarricense de Electricidad, lesiona el artículo 6 del Convenio Internacional No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, toda vez que no se ha realizado la consulta respectiva a los pueblos correspondiente al Proyecto Hidroeléctrico El Diquís. […]

IV.Sobre el caso concreto. En el caso bajo estudio, el recurrente acusa lesión al artículo 6 del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes 1989, ya que, el Instituto Costarricense de Electricidad, no le consultó a los habitantes de la Reserva Indígena de Térraba, previo a realizar los estudios para el Proyecto Hidroeléctrico El Díquís. Efectivamente, y con sustento en la normativa internacional esbozada en el considerando anterior, existe un derecho de parte de los pueblos indígenas a ser consultados, mediante procedimientos apropiados, y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. Ciertamente la construcción de una Planta Hidroeléctrica es uno de esos temas; sin embargo, es menester analizar si en el caso concreto existía el deber de consultar.

En ese sentido, del informe rendido bajo juramento, con las consecuencias incluso penales que prevé el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se colige que actualmente el proyecto en cuestión se encuentra en la primera fase, la de factibilidad, que comprende la preparación de los insumos para la firma consultora que se contratará para el Estudio de Impacto Ambiental, siendo que dicho estudio ni siquiera se ha iniciado. De esta manera, se tiene que aún la construcción del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, no esta siquiera definido su desarrollo y efectiva construcción, toda vez que todavía ni siquiera se han solicitado los permisos correspondientes, por cuanto no se ha determinado aún la factibilidad para realizar el mencionado proyecto, ya que si las investigaciones no se llevan a cabo no hay forma de saber si es posible o no, por la geología de lugar, construir una presa.

Es así, como esta Sala considera que el presente amparo es prematuro, ya que se está ante un hecho futuro e incierto, por cuanto aún no se sabe con seguridad si se va a realizar o no la construcción en cuestión. […]

En razón de lo anterior, esta Sala estima que la autoridad recurrida ha realizado esfuerzos para acercarse a los habitantes indígenas de la comunidad de Térraba, ello a pesar de que todavía no se ha concretizado de manera definitiva la construcción de la presa. Sin embargo, es menester recordarle a la autoridad recurrida, que en caso de decidirse desarrollo el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, deberán asegurarle a los pueblos indígenas una efectiva participación en el proceso y en la toma de decisiones” (ver sentencia No. 2009-06045 de las catorce horas y cincuenta y tres minutos del veintidós de abril del dos mil nueve; el subrayado no es del original).

“III.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

• a)Mediante la resolución número 2174-2007-SETENA del 7 de noviembre de 2007 la Secretaría Nacional Ambiental aprobó la propuesta del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, indicando que “a efecto de continuar con el proceso de evaluación ambiental, se le solicita al desarrollador, en el plazo máximo de dos años, contados a partir de la notificación de esta resolución, la presentación de un Estudio de Impacto Ambiental” (véase documento en el folio 48 de las copias del expediente administrativo 0843-07-SETENA) b) El proyecto de Exploraciones Geológicas en Térraba cuenta con la viabilidad ambiental, otorgada mediante la resolución No. 1584-2005-SETENA del 1° de julio de 2005. Este proyecto es necesario para la realización de perforaciones, galerías, investigaciones geofísicas del proyecto hidroeléctrico El Diquís, el cual se encuentra en su etapa de evaluación (véase documento en el folio 84 de las copias del expediente administrativo 366-2005- SETENA).
• c)El campamento Buenos Aires, diseñado para facilitar la ejecución de la etapa inicial del proyecto hidroeléctrico El Diquís, cuenta con la viabilidad ambiental, conferida por medio de la resolución No. 2634-2007-SETENA del 6 de diciembre de 2007 (véase documento en el folio 39 del expediente). […]

En el mismo orden de ideas, la Secretaria General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental aseguró que el proyecto hidroeléctrico El Diquís está en su etapa de evaluación, las obras que se están ejecutando como la realización de perforaciones, galerías, investigaciones geofísicas, no corresponden a la etapa constructiva del proyecto, sino a la fase de investigación que cuenta, también, con la viabilidad ambiental, otorgada mediante la resolución No. 1584-2005-SETENA del 1° de julio de 2005. Adicionalmente, el campamento Buenos Aires, diseñado para facilitar la ejecución de esta etapa inicial, cuenta con la viabilidad ambiental, conferida por medio de la resolución No. 2634-2007-SETENA del 6 de diciembre de 2007. A partir de lo expuesto, en criterio de esta Sala Constitucional, no se ha lesionado derecho fundamental alguno. En primer lugar, las autoridades recurridas certificaron que la represa no está en construcción. El proyecto está apenas en una de sus fases iniciales. Aunado a esto, el Apoderado General Judicial del Instituto garantizó a este Tribunal que se ha incentivado el diálogo con la población de la localidad y los posibles afectados. Por ello, no se puede concluir que, hasta esta etapa, se hubieran irrespetado los artículos 13 al 19 del Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo. […]

Por consiguiente, este Tribunal considera que no existe fundamento para variar el criterio vertido en esta sentencia. Por lo tanto, no se constata irrespeto del convenio no. 169 de la organización internacional del trabajo, ya que, como se mencionó, el proyecto está apenas en una de sus fases iniciales, por lo que no se puede concluir que, hasta esta etapa, se hubieran irrespetado el mencionado convenio. […]

Por consiguiente, no se acreditó que los recurridos hayan iniciado obras que dañen el ambiente y la fauna del territorio indígena con este proyecto, ya que, como se mencionó, se encuentra en la fase de estudios de impacto ambiental y técnicos en la cuenca del Río Terraba, por lo que no es la etapa constructiva sino la fase de investigación. Por todo lo anterior, el recurso de amparo resulta prematuro, pues, por el momento no se ha concretado ninguna violación a los derechos fundamentales de los presuntos agraviados” (ver sentencia No. 2010-009536 de las once horas y un minuto del veintiocho de mayo del dos mil diez; el subrayado no es del original).

“Pues bien, lo dicho hasta ahora sirve para indicar que el Poder Ejecutivo no se ha excedido en sus atribuciones y las exenciones que ha otorgado están plenamente amparadas en su obligación de velar porque el país siga un modelo de desarrollo ambientalmente sostenible, basado en formas de producción de energía limpia. Adicionalmente, la declaratoria de conveniencia nacional del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís se encuentra amparada en lo dispuesto en la Ley Forestal y su reglamento, pues, una represa hidroeléctrica es, ciertamente, un proyecto que lo que pretende es la “generación, transmisión y distribución de electricidad”, de tal suerte que, el decreto impugnado daría abrigo a un proyecto que cabe dentro de los supuestos del artículo 19 de la Ley Forestal y el artículo 2 del Reglamento a la Ley Forestal. Aunado a esto, debe tomarse en cuenta que el decreto en ningún momento implica la posibilidad de llevar adelante el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís sin cumplir los controles ambientales dispuestos por el ordenamiento, pues, como bien lo admiten los informantes en esta acción, el decreto no lo exime de la realización de un estudio de impacto ambiental para la obtención de la respectiva viabilidad ambiental, requisito esencial e indispensable si se desea continuar hasta la materialización del proyecto.

En adición, debe hacerse ver que el accionante no enjuicia, de manera concreta, los incisos b), c) y d) del artículo 9 del decreto ejecutivo 34312-MP-MINAE de 6 de febrero de 2008, debido a que no aporta las razones concretas por las cuales esos tres apartados de ese decreto pueden vaciar de su contenido esencial el artículo 50 Constitucional. […]

Desde esa perspectiva, los incisos b), c) y d) del artículo 9 del decreto impugnado no resultan contrarios al Derecho de la Constitución, pues se encuentran amparados en una norma legal que autoriza al Poder Ejecutivo a tomar determinadas acciones, para aligerar el tipo de proyectos ahí contemplados, sin que esto signifique o acarree una desprotección del medio y sin que la autorización se erija como una prerrogativa arbitraria, irrazonable e ilimitada para la destrucción del ambiente o el vaciamiento del contenido mínimo del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado” (ver sentencia No. 2010-013100 de las catorce horas y cincuenta y siete minutos del cuatro de agosto del dos mil diez; el subrayado no es del original).

“Segundo: Debe quedar claro que sólo es con ocasión de una situación de emergencia o excepción en los términos previstos en el artículo 180 constitucional (“para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción o calamidad pública”) que puede excepcionarse la vinculatoriedad de la normativa ambiental –al igual que el resto del ordenamiento jurídico, como lo consideró este Tribunal en la citada sentencia número 2340-92–. […]

Sin embargo, sí es lo cierto que las normas impugnadas sí prevén un caso en que se puede modificar el destino de los inmuebles particulares sobre los que pese una afectación al patrimonio forestal del Estado, para permitir la construcción de obras de infraestructura de conveniencia social, pero se insiste, no es un régimen de excepción que autorice a las instituciones públicas a contaminar el ambiente, en tanto en aquél no se aplica la normativa ambiental, en cambio en esta excepción sí, en tanto, la decisión debe estar sustentada precisamente en ella. Se trata de inmuebles a los que se les ha impuesto una limitación de evidente interés social, sustentada en la finalidad de la preservación y tutela del ambiente, de ahí la regla general y absoluta de la imposibilidad de su cambio de uso (párrafo primero del artículo 19 y frase primera del primer párrafo del artículo 34 de la Ley Forestal); finalidad que se modifica en aras del interés general de la colectividad nacional. […]

De la lectura del precedente parcialmente transcrito se desprende que la declaratoria de un proyecto u obra como de conveniencia nacional o interés público, al amparo de los artículos 19, inciso b), y 34 de la Ley Forestal, no supone, en forma alguna, eximir a tal proyecto u obra de la aplicación de la normativa ambiental, incluida la obligación de realizar los correspondientes estudios técnicos (artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente) para acreditar la pertinencia del proyecto en la ubicación dispuesta, y el impacto que tales obras tendrán sobre el ambiente, a fin de determinar las medidas compensatorias necesarias para mitigar los efectos negativos. […]

Lo cierto es que la eventual ejecución del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís podría tener un impacto ambiental en dicho refugio de vida silvestre. Posible impacto que, evidentemente, no puede ser previamente dilucidado por medio de esta acción de inconstitucionalidad. Para valorar tal aspecto existe el estudio de impacto ambiental exigido por el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente. Por lo que se reitera que la mera declaración de conveniencia nacional e interés público de los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión no supone, en forma alguna, la exoneración del deber de realizar tal estudio. […]

En ese sentido, nuestro legislador, al emitir la Ley Forestal, número 7575, con gran visión, dejó un espacio dentro del artículo 19 de ese cuerpo legal para que el Estado pudiera llevar adelante proyectos que, eventualmente, podrían tener impactos ambientales, como cualquier otra actividad humana, pero que, sopesados con los beneficios sociales, económicos y ambientales, resultaran ser aquellos mucho menores que estos últimos, de tal suerte que fuera beneficioso llevarlos adelante, para lo cual se requeriría que estos sean de conveniencia nacional. […]

Entonces, es claro que esas autorizaciones, otorgadas legalmente al Poder Ejecutivo, lo que pretenden es que este tenga un espacio idóneo para, justamente, poder impulsar un desarrollo ambientalmente sostenible […]

“El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras.” […]

Conforme con lo expuesto, una gestión sostenible de los recursos implica satisfacer las necesidades de los países, teniendo en consideración los requerimientos de las generaciones presentes y futuras y balanceando tres objetivos principales: ambiental, social y económico. Lo anterior, en aras de invertir las tendencias que amenazan la calidad de vida de los seres humanos y evitar un aumento de los costos para la sociedad. [...]

Velar por la existencia de un vínculo sostenible entre la humanidad y la naturaleza. Incluso, la adopción de políticas sostenibles está basada en la concordancia entre el crecimiento económico, la equidad social y la conservación de los recursos naturales […]

El ambiente, por lo tanto, debe ser entendido como un potencial de desarrollo para utilizarlo adecuadamente, debiendo actuarse de modo integrado en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político, ya que, en caso contrario, se degrada su productividad para el presente y el futuro y podría ponerse en riesgo el patrimonio de las generaciones venideras. […]

Aunado a esto, debe tomarse en cuenta que el decreto en ningún momento implica la posibilidad de llevar adelante el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís sin cumplir los controles ambientales dispuestos por el ordenamiento, pues, como bien lo admiten los informantes en esta acción, el decreto no lo exime de la realización de un estudio de impacto ambiental para la obtención de la respectiva viabilidad ambiental, requisito esencial e indispensable si se desea continuar hasta la materialización del proyecto. […]

La dignidad humana es el centro, la piedra angular, de cualquier Estado de Derecho, por lo que esta y el respeto por la integridad del entorno deben, sin duda, ir de la mano, pues una política ambiental que no tome en cuenta el pleno desarrollo de las personas difícilmente será sostenible, como tampoco lo será un modelo de desarrollo socioeconómico que no se preocupe por el entorno y que sacrifique, a toda costa, la protección del medio […]” (ver sentencia No. 2010-013622 de las quince horas y cuarenta y dos minutos del diecisiete de agosto del dos mil diez; el subrayado no es del original).

De estos antecedentes se desprende una serie de ideas y principios por los cuales la Sala no ha considerado inconstitucional la actuación estatal desplegada en lo que ahí se entendió como la fase inicial del proyecto hidroeléctrico El Diquís.

V. SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 1 DEL DECRETO EJECUTIVO NÚMERO 34312

Al respecto, esa norma establece lo siguiente: “En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 3º inciso m), 19 inciso b) y 34 de la Ley Forestal Nº 7575 del 13 de febrero de 1996, se declara de Conveniencia Nacional e Interés Público los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión, en adelante el Proyecto, las que serán construidas por el Instituto Costarricense de Electricidad, en adelante el ICE.”. En relación con ese numeral, la mera declaración de que el proyecto de marras sea de conveniencia nacional, no puede ser considerada como violatoria al derecho a la propiedad cobijado en el artículo 45 constitucional ni contraria al artículo 14 del Convenio 169. En todo caso, el Estado, de previo a la decisión estatal que permita el inicio de las obras del proyecto, deberá hacer efectivos a los pueblos indígenas interesados los derechos fundamentales que se derivan tanto de su derecho de propiedad sobre las tierras que tradicionalmente ocupan, es decir, la reserva, así como los derechos sobre recursos naturales referidos a tales territorios y los que dispone el convenio 169, lo que implicará -entre otros- el derecho a medidas de compensación o indemnizatorias que en su momento deberán ser determinadas, así como medidas de mitigación y el reparto de beneficios del proyecto de manera proporcionada y razonable, con observancia de lo que indican el artículo 45 de la Constitución y los compromisos del Estado costarricense adquiridos al ratificar el citado Convenio de la OIT.

No obstante, tal obligación jurídica no resulta incompatible con la declaratoria de conveniencia nacional e interés público de la obra en mención, que se justifica por la necesidad del país de reducir la dependencia de combustibles fósiles en la producción de electricidad, lo que promueve el derecho constitucional de toda la población a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y el derecho de toda la ciudadanía de asegurar una nivel de producción de electricidad óptimo para resguardar el desarrollo económico del país y el abastecimiento de ese bien jurídico fundamental a los habitantes de la República.

VI. SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 4 DEL DECRETO EJECUTIVO NÚMERO 34312

La citada norma dispone lo siguiente:

“Artículo 4º—El ICE dispondrá de mecanismos de información y negociación con las comunidades involucradas en el desarrollo del Proyecto, a efecto de alcanzar los acuerdos que permitan balancear los intereses locales en materia de reconocimiento del arraigo de los habitantes, con los intereses nacionales de abastecimiento energético. Los mecanismos de información y negociación deberán:

• a)Contener etapas preclusivas de negociación, de modo que lo acordado en cada etapa no podrá ser sometido a discusión en una etapa posterior y b) Constituir instrumentos de transparencia, compromiso y participación comunal.

El ICE podrá solicitar asesoría a la Defensoría de los Habitantes y al Programa Estado de la Nación, para la elaboración y ejecución de los mecanismos de información y negociación; los que se consultarán a las Municipalidades de los cantones de Buenos Aires, Osa y Pérez Zeledón, previo a su publicación en el Diario Oficial La Gaceta.” Al respecto, el accionante estima esa norma inconstitucional porque antes de dictarse, el ICE debió consultar a la ADI de la Reserva Indígena Térraba con base en el artículo 6 del Convenio 169, que regula lo siguiente:

“1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

• a)Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan; c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.

2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.” En opinión de la Sala, la norma cuestionada, en el fondo, lo que busca es aplicar el mandato establecido en el artículo 6 del Convenio 169 al caso concreto, toda vez que obliga al ICE a negociar y alcanzar acuerdos y compromisos, así como la participación de la comunidad indígena, es decir, se trata de una disposición tendente a cumplir ese convenio internacional, lo que implica efectuar la consulta extrañada por la accionante. Asimismo, el hecho de que se determinen etapas preclusivas de negociación, de modo que lo acordado en cada fase no pueda ser sometido a discusión en una posterior, resulta razonable, pues de lo contrario se podría caer en tardanzas injustificadas por cualquiera de las partes, en detrimento de la requerida agilidad administrativa que demanda un proyecto de declarada conveniencia nacional e interés público.

No obstante, conviene resaltar que cada etapa debe respetar criterios de transparencia, compromiso y participación comunal, de modo que si ello se incumple, no se pueda tener por precluida una fase de negociación. Dicho de otra forma: la transparencia, compromiso y participación comunal, en un ambiente de libertad y buena fe, son condiciones sine qua non para la conclusión de cada fase de la negociación. Al respecto, la buena fe requiere de todas las partes de la consulta, inclusive las partes indígenas y la representación del ICE, que se reconozcan los intereses legítimos relativos al proyecto hidroeléctrico de ambas partes, y que se intente llegar a decisiones consensuadas. Así las cosas, como la norma cuestionada reconoce y promueve el derecho de las poblaciones indígenas a ser consultadas dentro de cánones razonables, no se estima que exista inconstitucionalidad alguna. Ahora bien, el artículo 4 cuestionado solo regula una base mínima para establecer el procedimiento de la consulta, cuyo objetivo debe ser el consentimiento libre, previo e informado de la población Térraba así como de otras poblaciones indígenas que pudieran verse afectadas de manera directa por el mencionado proyecto hidroeléctrico.

Evidentemente, en la definición de dicho procedimiento ninguna de las partes podrá imponer a la otra unilateralmente su criterio más allá de la base establecida en la citada norma y de acuerdo, por supuesto, con lo que dispone el Convenio 169. Lo anterior implica que en un proceso de diálogo libre, constructivo y de buena fe, la representación indígena y el ICE tendrán que definir el procedimiento de la consulta en sí, para cuyo efecto resulta adecuado, tal como lo estipula el artículo 4 del Decreto Ejecutivo número 34312, contar con asesoría de la Defensoría de los Habitantes y el Programa Estado de la Nación, entre otras instituciones, pues también podrían coadyuvar otras entidades de derecho público o privado, nacionales o internacionales. En concreto, los demás elementos específicos del procedimiento de consulta en sí deberán ser definidos de acuerdo con los pueblos indígenas afectados por el proyecto, entre ellos la comunidad Térraba.

A efectos de desarrollar lo dispuesto en el artículo 4 inciso b) del Decreto Ejecutivo número 34312, la consulta a los indígenas deberá plantearse de forma tal que estos puedan manifestar su voluntad de manera libre, previa e informada, según dispone el artículo 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, para cuyo efecto los indígenas deberán tener acceso a los estudios técnicos correspondientes, entre ellos los de factibilidad del proyecto hidroeléctrico ya realizados y los que estén en curso. Esta actitud de apertura a entregar información deberá mantenerla el ICE durante todas las fases del proceso de consulta. Además, el conocimiento informado supone que los pueblos indígenas dispongan del conocimiento y capacidad técnica requerida, para cuyo efecto resulta indispensable que estos cuenten con sus propios asesores expertos en las materias pertinentes; tales consultores serán libre y autónomamente escogidos y contratados por los indígenas pero su costo correrá a cargo del Instituto Costarricense de Electricidad.

Complementariamente, si ambas partes estuviesen de acuerdo, un equipo de expertos independientes y confiables podrían facilitar el proceso de consulta, el cual podría ser auspiciado por el sistema de Naciones Unidas. En todo caso, la consulta deberá ejecutarse en el plazo de 6 meses contado a partir de la notificación de este pronunciamiento, todo antes de la decisión estatal que permita el inicio de las obras del proyecto. Resulta inconciliable con la buena fe en el proceso de consulta, el hecho de que cualquiera de las partes llegue a adoptar posiciones abiertamente contrarias a reglas unívocas de la ciencia o la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. Ninguna de las partes, en el proceso de consulta, podrá partir del supuesto que impondrá su voluntad a la otra; por el contrario, deberá imperar un ambiente de recíproco respeto y consideración para con los criterios de cada una de ellas.

Asimismo, la buena fe demanda que el Instituto Costarricense de Electricidad suspenda toda actividad de investigación o de otra índole que implique operaciones en los territorios indígenas afectados hasta tanto no concluya la consulta estipulada en el artículo 4 del Decreto Ejecutivo número 34312.

VII. SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 8 DEL DECRETO EJECUTIVO NÚMERO 34312

Este ordinal regula lo siguiente:

“Artículo 8º—Los sitios para explotación de materiales para la presa, casa de máquinas y obras conexas; se localizan en las Hojas Topográficas General, Buenos Aires, Changuena, Cabagra, a escala 1:50 000 del Instituto Geográfico Nacional, tienen los siguientes puntos de polígonos:

Punto Inicio Punto Final 534000 E / 337700 N 536000 E / 337875 N 536000 E / 337875 N 538000 E / 337500 N 530650 E / 339603 N 531747 E / 338563 N 534939 E / 347661 N 533541 E / 346603 N 533541 E / 346603 N 532202 E / 345356 N 532202 E / 345356 N 531470 E / 343697 N 522600 E / 323750 N 520000 E / 323000 N 520000 E / 323000 N 518000 E / 322283 N 518000 E / 322283 N 516000 E / 322052 N 547052 E / 334121 N 546614 E / 332384 N 548576 E / 328715 N 547800 E / 326781 N” Al respecto, como se indicó supra, de acuerdo con el informe técnico del Instituto Geográfico Nacional del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (folio 318), el mencionado artículo refiere puntos de coordenadas planas que representan sitios para la explotación de materiales para la presa, casa de máquinas y obras conexas. El proyecto se compone de sitios de explotación, por tanto, no posee un único espacio o área de acción. Establecidos los límites de la Reserva Indígena de Térraba sobre las hojas topográficas respectivas (véase el mapa confeccionado por ese Instituto a folio 321 de esta acción), en asocio y ubicación de los lugares que forman parte del proyecto hidroeléctrico, existen tres sitios en el Decreto número 34312, coincidentes con el área de la Reserva: los puntos 536000 E / 337875 N, 547052 E / 334121 N y 546614 E / 332384 N. Ahora bien, la mera determinación de los mencionados sitios, si bien comprende territorio de la Reserva Indígena de Térraba, no puede catalogarse como contraria al Convenio 169.

A efecto de sustentar este criterio, conviene advertir que en la especie no se necesita analizar los problemas de titularidad de la propiedad de una comunidad tribal (que en nuestro caso no se da dado que existe pleno reconocimiento a la propiedad comunal), pero si el otorgamiento de concesiones de explotación de recursos naturales que repercuten en la forma de vida indígena y su espiritualidad. En este sentido, la Corte Interamericana establece en el caso de los Saramaka (sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 28 de noviembre de 2007) que “En virtud de todas las consideraciones mencionadas, la Corte concluye lo siguiente: primero, que los integrantes del pueblo Saramaka tienen el derecho a usar y gozar de los recursos naturales que se encuentran dentro del territorio que ocupan tradicionalmente y que sean necesarios para su supervivencia; segundo, que el Estado puede restringir dicho derecho mediante el otorgamiento de concesiones para exploración y extracción de recursos naturales que se hallan dentro del territorio Saramaka sólo si el Estado garantiza la participación efectiva y los beneficios del pueblo Saramaka, si realiza o supervisa evaluaciones previas de impacto ambiental o social y si implementa medidas y mecanismos adecuados a fin de asegurar que estas actividades no produzcan una afectación mayor a las tierras tradicionales Saramaka y a sus recursos naturales, y por último, que las concesiones ya otorgadas por el Estado no cumplieron con estas garantías. ”.

(Parr. 159 Sentencia del 28 de noviembre de 2007 Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam). Es claro, que en el caso que analizó la Corte muchas de estas violaciones se consumaron, situación que no es el caso, pues se está en las etapas previas de análisis y de consulta al pueblo indígena. En efecto, contrario al caso Saramaka, en este asunto, la norma impugnada se dictó en un periodo que corresponde a la fase inicial de investigación, por lo que en ese momento no resultaba razonable formular la consulta aludida en el artículo 6 del Convenio 169, pues para ello se requería, como presupuesto lógico jurídico, mayor claridad y precisión en el proyecto por realizar, lo que serviría de base para el inicio de las negociaciones. Lo anterior confirma la línea jurisprudencial seguida por esta Sala en los votos números 2010-009536 de las 11:01 horas del 28 de mayo de 2010 y 2008-014549 de las 14:24 horas del 26 de setiembre de 2008, en los que no se constató irrespeto alguno al Convenio 169 de la OIT, ya que como ahí se dijo, el proyecto de marras estaba en etapa de estudio e investigación.

En todo caso, obsérvese que esta forma de resolver según el criterio de la mayoría del Tribunal, corresponde a la doctrina jurisprudencial usualmente aplicada en materia de derecho constitucional de propiedad, porque la sola indicación hecha por el Estado respecto de determinado inmueble que podría ser necesario para la realización de una obra de interés público, no implica por sí misma, la violación de ese derecho. Con base en lo expuesto, el artículo 8º del Decreto Ejecutivo número 34312 resulta constitucional, porque los sitios ahí señalados, aunque concuerden con la reserva de la accionante, solamente eran referencias al momento en que la norma fue dictada. Sin embargo, al momento actual, es público y notorio que aquella fase primaria ya precluyó, de manera que la evolución de los acontecimientos implica un cambio de circunstancias significativo, que, efectivamente, podría derivar en una inconstitucionalidad sobrevenida de la norma cuestionada de no hacerse la consulta a los pueblos indígenas afectados, como se ordena en este pronunciamiento.

En tal sentido, esta Sala advierte el criterio emitido por el Relator Especial de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, James Anaya, fechado 30 de mayo de 2011, quien, por un lado, considera que “debería haberse iniciado un proceso de consulta sobre el proyecto hidroeléctrico antes de haberse comenzado los estudios técnicos” pero por el otro estima “No obstante, el Relator Especial considera que es posible remediar la falta de participación indígena previa a la elaboración del proyecto, si en la actualidad se iniciara un proceso de consulta adecuado de acuerdo a las normas internacionales y con algunas características para atender a los desafíos particulares que se han presentado en este caso.” Conteste con tal criterio, la constitucionalidad de la norma se preserva, siempre y cuando la consulta establecida en el artículo 4 de ese Decreto se realice en el plazo de 6 meses contado a partir de la notificación de este pronunciamiento, todo ello conforme a los requerimientos descritos en el considerando anterior.

VIII. CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto corresponde desestimar la acción, aunque la consulta prevista en el artículo 4 del Decreto impugnado deberá realizarse sin demora, dentro del plazo fijado en la parte dispositiva de este pronunciamiento. Los Magistrados Calzada, Jinesta y Cruz salvan el voto y declaran parcialmente con lugar la acción de inconstitucionalidad, únicamente, contra el artículo 8° del Decreto Ejecutivo No. 34312-MP-MINAE, en cuanto la delimitación del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís comprende puntos de la Reserva Indígena de Térraba de Buenos Aires de Puntarenas y no le fue consultado a la comunidad indígena. El Magistrado Cruz pone nota.

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción respecto de los artículos 1 y 4 del Decreto Ejecutivo número 34312. Por mayoría, se interpreta conforme a la Constitución el numeral 8 del Decreto Ejecutivo número 34312, siempre y cuando la consulta establecida en el artículo 4 de ese Decreto se realice en el plazo improrrogable de 6 meses contado a partir de la notificación de este pronunciamiento. Los Magistrados Calzada, Jinesta y Cruz salvan el voto y declaran parcialmente con lugar la acción de inconstitucionalidad, únicamente, contra el artículo 8° del Decreto Ejecutivo No. 34312-MP-MINAE, en cuanto la delimitación del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís comprende puntos de la Reserva Indígena de Térraba de Buenos Aires de Puntarenas y no le fue consultado a la comunidad indígena. El Magistrado Cruz pone nota.

Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA CALZADA Y DE LOS MAGISTRADOS JINESTA Y CRUZ La Magistrada Calzada y los Magistrados Jinesta y Cruz, salvan el voto y declaran parcialmente la acción de inconstitucionalidad, únicamente, contra el articulo 8° del Decreto Ejecutivo No. 34312-MP-MINAE, en cuanto la delimitación del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís comprende puntos de la Reserva Indígena de Térraba de Buenos Aires de Puntarenas y no le fue consultado a la comunidad indígena, por las siguientes razones:

Redacta el Magistrado Jinesta; y

CONSIDERANDO:

I.TRASLAPE DEL PROYECTO HIDROELÉCTRICO EN CIERTOS PUNTOS DE LA RESERVA INDÍGENA, SU AFECTACIÓN, POR INUNDACIÓN, EN UN 6% DE SU EXTENSIÓN Y MEDIOS DE PRUEBA TÉCNICOS. El artículo 8° del Decreto Ejecutivo No. 34312-MP-MINAE de 6 de febrero de 2008, delimitó el área del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, concretamente, las áreas de explotación de materiales para la presa, casa de máquinas y obras conexas. Los derroteros y área del proyecto fueron establecidos en el Decreto con fundamento en hojas Topográficas del Instituto Geográfico Nacional. Empero, en el expediente obra prueba contundente aportada por los órganos técnicos en el sentido que el área del proyecto se traslapa con parte de la Reserva Indígena de Térraba de Buenos Aires. Así, a folios 318-320 del Tomo II del expediente judicial, consta el oficio No. DEGEO-095-08 de 1° de agosto de 2008, donde el Departamento de Geografía del Instituto Geográfico Nacional, señala, de manera concluyente, lo siguiente: “Establecidos los límites de la Reserva Indígena de Térraba sobre las hojas topográficas respectivas, en asocio y ubicación de los sitios que forman parte del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, se concluye que existen tres sitios (puntos) de dicho Proyecto que son coincidentes con el área de la Reserva” (folio 320 Tomo II del expediente judicial, el resaltado no es del original).

El Instituto Geográfico Nacional aportó, como parte del oficio referido anteriormente, una hoja cartográfica (visible a folio 321 del Tomo II del expediente judicial) donde se aprecian, claramente, los tres puntos en rojo donde existe un traslape entre la Reserva Indígena y el Proyecto Hidroeléctrico, que aunque se encuentren en la zona limítrofe de las dos áreas, coinciden con el área de reserva. En igual sentido se pronunció la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas que mediante oficio CEDET-047-2008 de 4 de agosto de 2008, le hizo ver a la Procuradora Adjunta que “Según puntos de coordenadas dadas en el decreto No. 34312 Artículo 8° Se (sic) localiza tres puntos de estos dentro de la reserva indígena de Térraba” (visible a folio 322 Tomo II expediente judicial). Por su parte, el Coordinador General del Departamento Catastral Registral del Catastro Nacional, mediante oficio CR-094-2008 de 6 de agosto de 2008 (visible a folios 324-325 Tomo II expediente judicial), concluyó, categóricamente, lo siguiente: “Con vista a la información (sic) suministrada, se ha podido determinar, en forma aproximada, que el área de la Reserva Indígena Térraba se ve afectada en un 6% de su área total por el área de explotación (inundación), del P. H. El Diquís” (el destacado no es del original).

En la ocho láminas que aportó el Departamento Catastra Registral, visibles a folios 326-333 del Tomo II del expediente judicial, se aprecia en color azul, con suficiente claridad gráfica, el área de la reserva indígena que será inundada y afectada por el Proyecto Hidroeléctrico. Es así como, en criterio de los Magistrados de la minoría, quedó plena, idónea y fehacientemente acreditado que la reserva indígena es cubierta en tres puntos por el área del Proyecto Hidroeléctrico y que será, significativa y seriamente, afectada al inundarse, como parte del proyecto, un 6% de su área total.

II.DERECHO DE PARTICIPACIÓN PREVIO Y EFECTIVO DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS, IRREDUCTIBILIDAD DE LOS TERRENOS DE RESERVA INDÍGENA Y ACCIONES AFIRMATIVAS EN FAVOR DE LAS COMUNIDADES INDÍGENAS. Los Magistrados de la minoría entendemos que cuando un proyecto afecta puntos de una reserva indígena, impacta terrenos de ésta o los reduce, es menester, ineluctablemente, darle participación previa y efectiva a las comunidades indígenas para que se les suministre toda la información necesaria y puedan formular las observaciones y objeciones que estimen pertinentes. En tal sentido, el artículo 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los Pueblos Indígenas de 13 de septiembre de 2007, estatuye lo siguiente:

“Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativa o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado”.

Como se desprende de esta norma del Derecho internacional público de los Derechos Humanos, la consulta debe ser previa o anterior (ex ante) a la adopción de una medida administrativa como lo es, en la especie, la emisión de un decreto ejecutivo que declara de conveniencia nacional e interés público un proyecto hidroeléctrico, que lo delimita, traslapándose en tres puntos sobre la reserva indígena –aunque sea en la zona limítrofe entre la reserva y el proyecto hidroeléctrico- y la afecta por la inundación de un 6% de su área. Empero, no sucedió de esta forma, de manera que estimamos se ha quebrantado, palmariamente, el Derecho internacional de los Derechos Humanos, en particular, el Convenio No. 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de 13 de septiembre de 2007, que protegen, tutelan y aseguran a las comunidades indígenas su derecho de participación previo y efectivo.

La postura de la mayoría de este Tribunal Constitucional no resulta congruente con lo establecido en el artículo 19 de la Declaración de las Naciones Unidas citada, por cuanto, la consulta debe ser, ineluctablemente, previa y no posterior o ex post. De otra parte, existe consenso en el Derecho de protección de las comunidades indígenas, que los terrenos destinados a reservas, no pueden ser disminuidos o diezmados por varias razones tales como el vínculo ancestral y espiritual que mantienen estos pueblos con la tierra como parte de su cosmovisión, el régimen de propiedad comunal o colectiva que los caracteriza, así como la circunstancia histórica que desde la conquista española han sufrido toda clase de vejámenes, discriminaciones y marginación, ya que, después de ser los pobladores autóctonos y originarios del continente americano, han sido, progresivamente, reducidos a terrenos relativamente pequeños y acotados cuyas dimensiones, extensión y características debe evitarse, a toda costa, que sean mermados por el designio de personas y comunidades que son ajenas a las tradiciones y costumbres milenarias de las etnias indígenas. Sobre este particular la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas en su artículo 10° prescribe lo siguiente:

“Los pueblos indígenas no serán desplazados por la fuerza de sus tierras o territorios. No se procederá a ningún traslado sin el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas interesados, ni sin un acuerdo previo sobre una indemnización justa y equitativa, siempre que sea posible, la opción del regreso”.

Varios preceptos de la Declaración de Naciones Unidas de 2007, insisten sobre la integridad de los territorios y el derecho a las tierras de las comunidades indígenas, así el artículo 26, párrafos 1° y 2°, proclaman el derecho que tienen sobre las tierras, territorios y recursos que, tradicionalmente, han poseído, ocupado o de otra forma utilizado o adquirido. Por su parte, el numeral 28 estatuye el derecho de las comunidades indígenas a obtener reparación, mediante la restitución o una indemnización justa, imparcial y equitativa, por las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado o utilizado y que hayan sido “tomados, ocupados, utilizados o dañados sin su consentimiento libre, previo e informado” (párrafo 1°). El párrafo 2° de ese mismo precepto dispone que “Salvo que los pueblos interesados hayan convenido libremente en otra cosa, la indemnización consistirá en tierras, territorios y recursos de igual calidad, extensión y condición jurídica o en una indemnización monetaria u otra reparación adecuada”.

Estas normas de ius cogens, no han sido respetadas en el presente asunto, por cuanto, pese a que el área del proyecto hidroeléctrico se traslapa en, por lo menos, tres puntos con la reserva indígena y, adicionalmente, se verá seriamente afectada por la inundación futura de un 6% de su extensión, no se le ha consultado previamente a las comunidades indígenas, como tampoco se les ha ofrecido las medidas compensatorias o de reparación pertinentes. No cabe la menor duda que las comunidades indígenas, por tratarse de un grupo en desventaja, son acreedoras de acciones afirmativas, por la discriminación, despojo o destrucción de su cultura, proceso forzado de transculturación –rayano en la aculturación- al que se han sometido injustamente y el dramático desarraigo y desplazamiento coactivo que han sufrido desde tiempos de la trágica conquista española; tales acciones afirmativas, demandan de los poderes públicos, el respeto de sus tradiciones y costumbres ancestrales y, desde luego, de sus derechos históricos y humanos.

Como parte esencial de tales derechos de las comunidades indígenas, decantados por el Convenio No. 169 de la OIT, la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de 13 de septiembre de 2007 y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se encuentra la participación efectiva y previa que debe brindárseles cuando un proyecto afecta sus reservas o se pretende, directa o colateralmente, disminuirlas, para que pueden manifestar su libre, previo e informado consentimiento o rechazo. La observancia de tales derechos se echa de menos en el presente asunto, al delimitarse, por vía de decreto ejecutivo, el área de un proyecto hidroeléctrico, cuya importancia nacional y para el desarrollo está fuera de discusión, pero que, según abundante y concordante prueba técnica afecta una reserva indígena. Todo lo anterior, impone declarar inconstitucional el artículo 8° del Decreto Ejecutivo impugnado, para que, se rectifique el área del proyecto hidroeléctrico de tal manera que no afecte la reserva indígena y menos aún reduzca su territorio o extensión o bien para que, previa consulta y consentimiento libre, expreso e informado de la comunidad indígena, ésta determine los alcances de su afectación, en el ejercicio de su libre autodeterminación, con las consecuentes compensaciones o indemnizaciones.

Ana Virginia Calzada Ernesto Jinesta Fernando Cruz Acción Inconstitucionalidad 08-009215-0007-CO Nota del magistrado Cruz Castro:

En el voto de minoría se establece la inconstitucionalidad del artículo ocho del Decreto Ejecutivo impugnado, para que se rectifique el área del proyecto hidroeléctrico, para que no afecte la reserva indígena y menos aún reduzca su territorio o extensión o bien para que, previa consulta y consentimiento libre, expreso e informado, la comunidad indígena determine los alcances de su afectación, en el ejercicio de su libre autodeterminación, con las consecuentes compensaciones o indemnizaciones. Esta decisión de la minoría permite derivar las siguientes consecuencias: a- La consulta previa no es una simple formalidad, es la expresión de un procedimiento de vocación democrática, que también puede tener consecuencias prácticas, porque al escuchar a la comunidad afectada, ésta puede sugerir soluciones alternativas, sin afectar el contenido esencial del acuerdo. El diálogo entre quien representa el interés público y los representantes de la comunidad, permite encontrar soluciones que le dan legitimidad a la decisión de la institución estatal que afecta la reserva indígena; b- La consulta, al igual que cualquier consulta a la ciudadanía, debe responder a un equilibrio en la información que asegure un consentimiento informado efectivo.

Se excluyen las informaciones sesgadas o que no asegure a los ciudadanos que participan en la consulta, estar en igualdad de condiciones para cuestionar y evaluar los argumentos de la institución estatal que impulsa el proyecto.

Fernando Cruz Castro