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Res. 08892-2012 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 27/06/2012
OutcomeResultado
The Chamber ordered nationwide use of the vulnerability matrix wherever SENARA maps exist, annulled restrictions on disclosure of technical findings, and rejected as procedurally unfounded the claim concerning understory clearing in Las Baulas.La Sala ordenó aplicar nacionalmente la matriz de vulnerabilidad donde existan mapas del SENARA, anuló restricciones a la divulgación de criterios técnicos y rechazó por improcedente el reclamo sobre la sócola en Las Baulas.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber partially granted the amparo against SENARA. It held that the land-use criteria matrix developed for Poás must be applied in every canton or area for which SENARA has approved or prepared vulnerability maps, until a local matrix providing equal or greater water-resource protection is adopted. The Chamber recognized that SENARA may and must issue and disseminate concrete, binding measures for aquifer protection, even though municipalities retain their urban-planning powers. It also annulled decisions and official communications that restricted direct public and media access to technical opinions. Disclosure does not depend on whether an opinion is binding or has received senior administrative approval, provided its status is clearly explained. SENARA’s Board likewise may not depart from environmental technical findings without adequate scientific, technical, or legal grounds. The claim that MINAET had failed to prevent understory clearing in Las Baulas National Park and its buffer zone was rejected as procedurally unfounded because the alleged omission was not sufficiently proven.La Sala Constitucional declaró parcialmente con lugar el amparo contra el SENARA. Determinó que la matriz de criterios de uso del suelo elaborada para Poás debe aplicarse obligatoriamente en todo cantón o zona que cuente con mapas de vulnerabilidad aprobados o confeccionados por el SENARA, mientras no exista una matriz propia que garantice igual o mayor protección hídrica. Reconoció que el SENARA puede y debe emitir y divulgar medidas concretas y vinculantes para proteger los acuíferos, aunque las municipalidades conserven sus competencias de planificación urbana. Asimismo, anuló los acuerdos y oficios que restringían el acceso directo del público y de la prensa a dictámenes técnicos, pues su divulgación no depende de que sean vinculantes o hayan recibido aprobación superior; basta aclarar su condición. La Junta Directiva tampoco puede apartarse de criterios técnicos ambientales sin fundamento científico, técnico o jurídico suficiente. El reclamo por la supuesta omisión del MINAET ante la eliminación del sotobosque en Las Baulas fue declarado improcedente por falta de prueba.
Key excerptExtracto clave
The amparo is partially granted. Consequently, Gloria Abraham Peralta and Bernal Soto Zúñiga, respectively President and General Manager of SENARA, or whoever holds those offices, are ordered to immediately inform Vianney Saborío Hernández, or whoever represents Simen Mountain Business in his place, as well as the National Environmental Technical Secretariat and all municipalities, that the “Land-Use Criteria Matrix Based on Vulnerability to Aquifer Contamination for the Protection of Water Resources in the Canton of Poás” is mandatorily applicable in every canton or area where vulnerability maps approved or prepared by SENARA are available and, in all cases, must serve as technical guidance for developing land-use policies while those cantons or areas lack their own matrix prepared by SENARA with the participation of the other institutions that developed the matrix and guaranteeing the same or a higher level of water-resource protection. The provisions of official communications GE-557-09 of July 14, 2009, and GE-850-09 of September 21, 2009, are annulled insofar as SENARA is obligated to oversee compliance with legal provisions in matters within its authority, making valid and necessary the issuance and dissemination of land-use criteria matrices based on vulnerability to aquifer contamination that contain concrete and binding protective measures. Board resolutions Nos. 3401 bis of April 17, 2007, and 3751 of May 27, 2009, are likewise annulled insofar as both technical opinions endorsed by SENARA’s senior administration and those not endorsed or not yet endorsed must be made publicly available, provided that the body supplying the information explains to the requester whether the documentation is binding. Regarding the alleged failure of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications to prohibit understory clearing in Las Baulas National Park and its buffer zone, the amparo is procedurally unfounded.Se declara parcialmente con lugar el amparo. En consecuencia, se ordena a Gloria Abraham Peralta y Bernal Soto Zúñiga, por su orden Presidenta y Gerente General del SENARA, o a quienes ocupen esos cargos, que de inmediato comuniquen a Vianney Saborío Hernández, o a quien en su lugar represente a Simen Mountain Business, así como a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y todas las municipalidades, que la "Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico en el cantón Poás" es de aplicación obligatoria en todos los cantones o zonas en donde se cuente con mapas de vulnerabilidad aprobados o confeccionados por el SENARA y, en todo caso, debe servir de guía y orientación técnica para la elaboración de las políticas sobre el uso del suelo, mientras tales cantones o zonas no cuenten con una matriz propia elaborada por el SENARA con la participación de las otras instituciones que elaboraron la matriz, y que garantice el mismo o un nivel más elevado de protección del recurso hídrico. Se anula lo dispuesto en los oficios números GE-557-09 de 14 de julio de 2009 y GE-850-09 de 21 de setiembre de 2009 en el sentido que el SENARA está obligado a vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales en las materias de su incumbencia, por lo que resulta válida y necesaria la emisión y divulgación de matrices de criterio de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos que contengan medidas de protección concretas y vinculantes. Asimismo, se anulan los acuerdos números 3401 bis de 17 de abril de 2007 y 3751 del 27 de mayo de 2009, emitidos por la Junta Directiva del SENARA, en el sentido que se debe permitir que sean del conocimiento público tanto los dictámenes técnicos avalados por la Administración Superior del SENARA como aquellos que no lo sean o no lo hayan sido aún, siempre que el órgano que entregue la información aclare al petente el carácter vinculante o no de la documentación suministrada. En lo atinente a la alegada omisión del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones en prohibir la sócola en el parque nacional Las Baulas y su zona de amortiguamiento deviene improcedente el amparo.
Pull quotesCitas destacadas
"No obstante, al estar de por medio el respeto al principio indubio pro natura y el resguardo a los derechos constitucionales a la vida y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la Junta Directiva no puede separarse del dictamen de cualesquiera órganos técnicos sin el requerido fundamento acorde a las reglas unívocas de la ciencia o la técnica, o a los principios elementales de justicia, lógica o conveniencia."
"Nevertheless, because respect for the in dubio pro natura principle and protection of the constitutional rights to life and to a healthy and ecologically balanced environment are at stake, the Board of Directors may not depart from the opinion of any technical body without the required grounds consistent with unequivocal rules of science or technology, or with elementary principles of justice, logic, or expediency."
Considerando XII
"No obstante, al estar de por medio el respeto al principio indubio pro natura y el resguardo a los derechos constitucionales a la vida y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la Junta Directiva no puede separarse del dictamen de cualesquiera órganos técnicos sin el requerido fundamento acorde a las reglas unívocas de la ciencia o la técnica, o a los principios elementales de justicia, lógica o conveniencia."
Considerando XII
"Así las cosas, con el propósito de que la ciudadanía disponga de la información adecuada para que se forme un criterio fundado y esté en posibilidad de ejercer un control efectivo sobre la Administración, el concepto de información administrativa debe incluir los dictámenes elaborados por órganos técnicos, situación que resulta totalmente independiente del subsiguiente carácter vinculante del acto administrativo resolutivo."
"Accordingly, so that citizens possess adequate information to form a reasoned judgment and effectively oversee the Administration, the concept of administrative information must include opinions prepared by technical bodies, entirely independently of whether the subsequent administrative decision is binding."
Considerando XII
"Así las cosas, con el propósito de que la ciudadanía disponga de la información adecuada para que se forme un criterio fundado y esté en posibilidad de ejercer un control efectivo sobre la Administración, el concepto de información administrativa debe incluir los dictámenes elaborados por órganos técnicos, situación que resulta totalmente independiente del subsiguiente carácter vinculante del acto administrativo resolutivo."
Considerando XII
"Con base en lo expuesto, lo dispuesto por la Junta Directiva del SENARA en el acuerdo número 3751 del 27 de mayo de 2009 resulta inconstitucional en la medida que restringe el derecho subjetivo de los ciudadanos a tener acceso directo a los criterios y dictámenes de los órganos técnicos, aún cuando estos no sean vinculantes."
"Based on the foregoing, SENARA Board resolution No. 3751 of May 27, 2009, is unconstitutional insofar as it restricts citizens’ individual right to direct access to the findings and opinions of technical bodies, even when those opinions are not binding."
Considerando XII
"Con base en lo expuesto, lo dispuesto por la Junta Directiva del SENARA en el acuerdo número 3751 del 27 de mayo de 2009 resulta inconstitucional en la medida que restringe el derecho subjetivo de los ciudadanos a tener acceso directo a los criterios y dictámenes de los órganos técnicos, aún cuando estos no sean vinculantes."
Considerando XII
"La matriz de vulnerabilidad a la contaminación define los criterios de uso del suelo, con el fin de velar por la protección del agua en función de la actividad que se desarrolla y el grado de vulnerabilidad. La matriz es de uso general y a pesar de que se hizo para Poás, se aplica por igual en todo el país."
"The contamination vulnerability matrix defines land-use criteria in order to protect water according to the activity conducted and the degree of vulnerability. The matrix is for general use and, although it was prepared for Poás, it applies equally throughout the country."
Informe de la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA
"La matriz de vulnerabilidad a la contaminación define los criterios de uso del suelo, con el fin de velar por la protección del agua en función de la actividad que se desarrolla y el grado de vulnerabilidad. La matriz es de uso general y a pesar de que se hizo para Poás, se aplica por igual en todo el país."
Informe de la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA
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Writ of amparo (recurso de amparo) filed by LAURA JAEN ROSALES, identity card number 5-0304-0270, on behalf of the ASOCIACIÓN PRO CONSERVACIÓN Y DEFENSA DE LOS RECURSOS NATURALES Y CULTURALES DE GUANACASTE, against the SERVICIO NACIONAL DE AGUAS SUBTERRÁNEAS DE RIEGO Y AVENAMIENTO and the MINISTERIO DE AMBIENTE, ENERGÍA Y TELECOMUNICACIONES.
Background:
On 14 de julio de 2009, Management, through official letter number GE-557-09, ordered the website www.senara-aquasub.com to be taken offline; it had provided access to files concerning wells, studies, and official letters related to groundwater. From that date onward, users no longer had an Internet-based system for consulting information on the processing of well-drilling permit applications, or for consulting hydrogeological studies, opinions, hydrogeological maps, and other data. On 27 de julio de 2009, through official letter number DIGH 396-09, a proposed modified vulnerability matrix (matriz de vulnerabilidad) was submitted to Management, with the caveat that it had not been thoroughly reviewed by the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica or discussed with other interested stakeholders; Management was also reminded of the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica’s position that the matrix approved for the cantón Poás was applicable nationwide and had been used in various opinions since 2004.
It was emphasized that the matrix had been developed through a process lasting more than 6 months, with the participation of entities such as the Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, municipalities, the Ministerio de Salud, and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, as well as civil society. Nevertheless, on 21 de agosto de 2009, Management informed all mayors in the country that the matrix in question had been approved only for the cantón de Poás and that the Junta Directiva had ordered the development of a new generic matrix that would enable municipalities to interpret hydrogeological maps and, based on them, construct their own land-use matrix (matriz de uso del suelo), according to the vulnerability of aquifers to contamination. On 3 de setiembre de 2009, in official letter number DIGH 479-09, a query from the Secretaría Técnica Nacional Ambiental concerning the Rancho las Colinas tourism project, located near Baulas, was answered.
On 21 de setiembre de 2009, through official letter number GE 841-09, Management requested from the head of the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica the technical and legal grounds supporting official letter number DIGH 479-09, which were provided in official letter number DIGH 506-09. Among those grounds, reference was made to the interim measure (medida cautelar) ordered in this matter. It was stated that the hydrogeological studies conducted by the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento merely make it possible to ascertain the characteristics of aquifer formations (mantos acuíferos) and their current condition in terms of exploitation and contamination risks. Given that the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento is responsible for protecting groundwater resources (recursos hídricos subterráneos), it was essential to issue land-use regulations (regulaciones al uso del suelo), which is done by means of a tool such as the vulnerability matrix.
Hydrogeological studies, standing alone, are merely a source of information on the condition of an aquifer and do not make it possible to adopt measures to protect groundwater resources, even by institutions such as municipalities. On 10 de setiembre de 2009, Management, through official letter number GE-826-09, issued provisions governing the procedure to be followed in relation to technical opinions (pronunciamientos técnicos). Thus, without complying with the provisions of the Contraloría General de la República, it stated that the head of the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica was neither to approve nor grant formal clearance (visto bueno) to the various opinions addressed to external users, and that Management would issue observations for responding to requests from third parties. On 21 de setiembre de 2009, in resolution number 3805, the Junta Directiva upheld the reprimand (llamada de atención) issued to the Jefe de la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica, as provided in official letter number GE-513-09 dated 6 de junio de 2009.
On 23 de setiembre de 2009, Management, through official letter number GE-850-09, informed Geólogo Roberto Ramírez, Jefe de la Unidad de Investigación de la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica, as follows: “Pursuant to orders from the Junta Directiva, it is not SENARA’s function to establish land-use criteria based on the aquifer’s intrinsic vulnerability. For this reason, henceforth we shall limit ourselves to indicating the degree of intrinsic vulnerability of the aquifer system, which, after all, is our responsibility under the functions assigned by our enabling law (ley de creación).” On 23 de setiembre de 2009, by resolution number 3825, the Junta Directiva determined that the proposed vulnerability matrix submitted through official letter number DIGH 396-09 did not satisfy what had been requested.
He acknowledges that the Director of Research and Water Resources Management of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento has sought to have that matrix applied throughout the country, which has not been endorsed by the senior authorities of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento, first, for legal reasons, since the regulation of land use (uso del suelo) and urban development regulatory plans (planes reguladores de desarrollo urbano) falls within the jurisdiction of the municipalities, and the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento cannot claim exclusive jurisdiction over such matters; and second, because the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica has not even submitted a proposal to that effect to the senior authorities of SENARA technically explaining why the Poás matrix is valid for every canton in the country, even though they all have different characteristics and levels of development.
He denies that Management or the Board of Directors modified the technical content of the studies conducted, much less for the purpose of preventing their application. On the contrary, Management entered into an agreement with the Municipalidad de Santa Cruz to conduct those studies and provide them to that local government so that it would have the necessary inputs, guidance, and advice to design development regulatory plans and adopt land-use policies consistent with the protection of water resources. Moreover, a simple reading of resolution number 3751 of 27 May 2009 shows that the intent was to strengthen the binding nature of the determinations (pronunciamientos) issued by the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento in matters within its jurisdiction, for which purpose official administrative channels of communication were defined. The communication of administrative acts (actos) is a purely administrative matter that has nothing to do with endorsements or approvals of technical matters.
Given the binding nature of the determinations of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento concerning the matters referred to in article 3 inc. h of Law number 6877, it is essential, as an administrative measure, to ensure that technical determinations are transmitted through formally established channels. Regarding its collaboration with the Municipalidad de Santa Cruz, the process followed thus far has resulted in zoning (zonificación); the land-use policies consistent with the particular nature and characteristics of each of those areas remain to be determined through a participatory and interinstitutional process. He disputes that the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento may unilaterally impose on the Municipalidad de Santa Cruz the land-use policies established for the canton of Poás. He maintains that the Board of Directors and Management are responsible for ensuring the institution’s proper operation and establishing institutional policies; accordingly, they are responsible for defining the channels through which reports are communicated, ensuring that third parties are not misled, and ensuring that the content of the reports is consistent with the institution’s jurisdiction; that is what has been done.
He acknowledges that, pursuant to a resolution of the Board of Directors of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento, communicated by the General Manager through official letter number GE-453-2009 of 17 June 2009, the representative of Simen Mountain Business, Vianney Saborío Hernández, was informed that the Board of Directors had neither issued nor approved any vulnerability matrix (matriz de vulnerabilidad) for the Huacas-Tamarindo aquifer (acuífero); and, with regard to official letter number DIGH-038-2009 of 13 February 2009—issued by the head of the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento—the Board of Directors stated that it contained incorrect information concerning the vulnerability map (mapa de vulnerabilidad) of the Huacas-Tamarindo aquifer because it said that the map was to be applied together with the Land-Use Criteria matrix (matriz de Criterios de Uso del Suelo), although the Board of Directors had approved a vulnerability matrix only for the canton of Poás de Alajuela, not for the Huacas-Tamarindo aquifer.
He reiterates that the only land-use matrix resulting from a participatory process among the institutions with jurisdiction to regulate land use is the matrix for the canton of Poás and that, for this reason, the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento has no authority whatsoever to impose that matrix unilaterally on the Municipalidad de Santa Cruz or any other municipality. Regarding the regulation of land use in the canton of Santa Cruz, the hydrogeological information (información hidrogeológica) generated through the agreement between the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento and the canton’s municipality may enable the development of a participatory process similar to that conducted in Poás, allowing the Municipality to adopt land-use policies and plans. Management and the Board of Directors take the position that the Municipalidad de Santa Cruz must now take action in that regard, as this is the next step, but it would be unreasonable to fill that gap by applying a tool established for another canton with very different characteristics.
As for the removal of understory vegetation (sotobosque) in Las Baulas National Park, he refrains from addressing it because it does not fall within the purview of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento. He requests that the amparo action (amparo) be dismissed.
21. At folio 498, counsel for the petitioner alleged noncompliance with the precautionary measure ordered in the decision admitting this proceeding, due to the failure to apply the Land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination for the protection of water resources.
22. By means of a memorandum added at folio 502, the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento was contacted by telephone to determine whether, after 2009, any document had been prepared to replace the “Land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination for the protection of water resources”; Carlos Romero, Head of that Directorate, confirmed that no document of that nature had been approved.
Justice Ulate Chacón is the reporting Justice; and,
Whereas:
<![if !supportLists]> I. <![endif]>Subject matter of the proceeding. The petitioner alleges a violation of the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment because the General Manager and the Board of Directors of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento determined that the “Land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination for the protection of water resources” should be applied only in the canton of Poás, thereby threatening the Huacas-Tamarindo aquifer due to its extreme vulnerability. She argues that neither the Board of Directors nor the General Management of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento is a technical body with authority to validate scientific studies; rather, they are political-administrative bodies lacking authority in that field. With respect to the same right, she alleges that the Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones has failed to prohibit underbrush clearing (sócola) in Las Baulas National Park and its buffer zone (zona de amortiguamiento).
She further claims a violation of the constitutional right of access to public information, governed by Article 30 of the Constitución Política, because the Board of Directors of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento prevents unrestricted access to the technical studies of the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica of that agency.
<![if !supportLists]>II. <![endif]>Regarding the motions to intervene in support. Pursuant to Article 34, paragraph 3, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the motions to intervene in support of the petitioner (coadyuvancias activas) filed by Luis Diego Marín Schumacher, in his capacity as representative of the Asociación Preserve Planet; Juan Cristóbal Figuerola Landi, in his capacity as President of the Asociación Bosque Nuestros; Edgar Castrillo Durán, in his capacity as President of UESPRA; Julio Eduardo Barquero Elizondo, in his capacity as Coordinator of the Red Nacional de Conservación de las Tortugas Marinas; Randall Michael Arauz Vargas, in his capacity as President of PRETOMA; Javier Rodríguez Fonseca, in his capacity as representative of Fundación Promar; Álvaro Francisco Ugalde Víquez; Quírico Jiménez Madrigal; María Teresa Koberg Gutiérrez; Mario Andrés Boza Loría; Guillermo Eladio Quirós Álvarez; and Denise Echeverría Robert are admitted.
<![if !supportLists]>III. <![endif]> Proven facts. The following facts are deemed duly established and material to the determination of this matter, either because they have been substantiated or because the respondent failed to address them as directed in the initial order:
<![if !supportLists]> a. <![endif]>In compliance with the order contained in judgment number 2004-01923 issued at 14:55 hours on 25 de febrero de 2004, officials from the Municipalidad de Poás, Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Instituto de Vivienda y Urbanismo, and Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento worked for more than six months to develop tools aimed at protecting the canton’s water resources, including the “Land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination for the protection of water resources” (undisputed fact).
<![if !supportLists]> b. <![endif]>In resolution number 3303 from extraordinary session number 239-06 of 26 de setiembre de 2006, the SENARA Board of Directors notified the Municipalidad de Poás, Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ministerio de Salud, Secretaría Técnica Nacional Ambiental, and Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo of the preparation of the “Land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination for the protection of water resources” for the canton of Poás, which was to be applied in conjunction with the contamination vulnerability map. It added that the technical criteria contained in those documents were recommendations intended to support decision-making in each area according to its vulnerability (folio 99 of the administrative record submitted by the Director of the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica of SENARA).
<![if !supportLists]> c. <![endif]>In a sworn report submitted by the General Manager of SENARA in judicial case number 07-003403-0007-CO, received by the Constitutional Chamber on 10 de abril de 2007 and concerning the aquifer (manto acuífero) in the coastal area of Playas del Coco, Ocotal, Panamá and Hermosa, that official maintained that the Service had authority, among other matters, to conduct hydrogeological studies (estudios hidrogeológicos) for the protection and preservation of groundwater (aguas subterráneas), and further that its Board of Directors had approved the “Land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination for the protection of water resources,” whose application was mandatory for regulating activities throughout the national territory, referring specifically to the Guanacaste Norte area (undisputed fact).
<![if !supportLists]> d. <![endif]>By resolution number 3401 bis from ordinary session number 519-07 of 17 de abril de 2007, the Board of Directors of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento determined that only the General Manager could respond to the media and to any requests for information submitted by them (copy at folio 57 of the judicial record).
<![if !supportLists]> e. <![endif]>By resolution number 3416 from ordinary session number 521-07 of 5 de junio de 2007, the SENARA Board of Directors notified several entities, including the municipalities within the area covered by the Estudio Técnico de la Recarga Potencial del Acuífero Colima y Barva del Valle Central de Costa Rica, of the results of that work and recommended, among other points, that they proceed with the preparation of hydrological vulnerability maps (mapas de vulnerabilidad hidrológica) and use the “Land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination for the protection of water resources” as a technical guide and reference for developing land-use policies (copy at folio 17 of the judicial record).
<![if !supportLists]> f. <![endif]>In a sworn report submitted by the General Manager of SENARA in judicial case number 07-007996-0007-CO, received by the Constitutional Chamber on 29 de junio de 2007 and concerning the protection of water resources in the cantons of Moravia and Vázquez de Coronado in San José and Central, Santa Bárbara, Barva, San Pablo, San Isidro and San Rafael in Heredia, that official maintained that SENARA had informed the municipalities of the Gran Área Metropolitana and others located in areas where studies were being conducted that the “Land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination for the protection of water resources” applied in all cantons or areas for which vulnerability maps approved or prepared by SENARA were available (copy at folio 22 of the judicial record).
<![if !supportLists]> g. <![endif]>In official letter number ASUB-97-33 of 9 de agosto de 2007, the Director of the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica of SENARA requested that the General Manager arrange for publication of the “Land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination for the protection of water resources” in La Gaceta and that the Board of Directors approve its application in all cantons for which vulnerability maps approved by that Service were available (folio 98 of the administrative record submitted by the Director of the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica of SENARA).
<![if !supportLists]> h. <![endif]>In enero de 2009, the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica of SENARA, with the collaboration of the Escuela de Geología de la Universidad de Costa Rica, completed the map of the Huacas-Tamarindo aquifer’s intrinsic vulnerability to contamination (vulnerabilidad a la contaminación intrínseca), for which it used the aquifer-contamination assessment methodology known as GOD (copy at folio 26 of the judicial record). According to the aforementioned map, the Huacas-Tamarindo aquifer contains areas of extreme, high, and medium vulnerability, as well as a lateral recharge area (zona de recarga lateral). The extreme-vulnerability area corresponds to the lower portion of the aquifer near the estero Tamarindo, characterized by an unconfined, uncovered aquifer (acuífero libre no cubierto), unconsolidated sediments (sedimentos no consolidados), and water levels of less than 5 metros.
The high-vulnerability area consists of an unconfined, uncovered to unconfined, covered aquifer (acuífero libre no cubierto a libre cubierto), with overlying sediments ranging from sands to sandy-clay soils and groundwater levels between 5 and 10 metros. The medium-vulnerability area concerns an unconfined, covered aquifer (acuífero libre cubierto), with thin overlying layers of clay and silt and groundwater levels of less than 5 metros (copies at folios 28 and 34 of the judicial record).
<![if !supportLists]> i. <![endif]>By official letter number ASUB 16-09 of 12 de enero de 2009, the Director of Water Research and Management of SENARA forwarded to the institution’s General Manager the aquifer contamination vulnerability maps (mapas de vulnerabilidad a la contaminación de los acuíferos) for Huacas-Tamarindo and Parrita; in addition, he proposed that those maps be applied together with the vulnerability matrix (matriz de vulnerabilidad) (folio 448 of the administrative record forwarded by the General Manager of SENARA).
<![if !supportLists]> j. <![endif]>In a sworn report submitted by the General Manager of SENARA in judicial case number 08-11467-0007-CO, received by the Constitutional Chamber on 9 de febrero de 2009, and concerning wells MTP-123 and MTP-125 and the Potrero, Brasilito and Playa Grande aquifers, that official stated that the proposed measures for protecting water resources (recurso hídrico) in that area included application of the “Land-Use Criteria Matrix Based on Aquifer Contamination Vulnerability for the Protection of Water Resources” (“Matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico”) (undisputed fact).
<![if !supportLists]> k. <![endif]>In official letter number SG-DAP-228-2009-SETENA, of 4 de febrero de 2009, the Secretary General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental requested urgent technical assistance from the Director of Water Research and Management of SENARA in order to comply with the order issued by the Constitutional Chamber in judgment number 2008-018529 at 8:58 hours on 16 de diciembre de 2008 (folio 73 of the administrative record forwarded by the Director of Water Research and Management of SENARA).
<![if !supportLists]> l. <![endif]>In official letter number DIGH-038-09, of 13 de febrero de 2009, the Director of Water Research and Management of SENARA, in response to official letter number SG-DAP-228-2009-SETENA, informed the Secretaría Técnica Nacional Ambiental that the vulnerability map for the Huacas-Tamarindo aquifer had already been prepared and was to be applied together with the “Land-Use Criteria Matrix Based on Aquifer Contamination Vulnerability for the Protection of Water Resources.” He added that this aquifer was extremely vulnerable because it was an unconfined aquifer (acuífero libre) covered by unconsolidated materials and had high water tables (niveles freáticos), and therefore, under that matrix, no activity could be permitted there except conservation and preservation. He also referred to the water balance (balance hídrico), with respect to which, in 2003, the recharge volume (volumen de recarga) had been calculated at 6.906.384 m3/año and the extraction volume at 6.501.024 m3/año, which was why guidelines had been issued to the Municipalidad de Santa Cruz aimed at restricting well drilling and the implementation of projects over alluvial aquifers (acuíferos aluviales) (copy at folio 36 of the judicial record).
<![if !supportLists]> m. <![endif]>In a sworn report submitted by Jaime Villalobos Vargas, in his capacity as Vice President of the Board of Directors of SENARA, in judicial case number 07- 013151-0007-CO, received by the Constitutional Chamber on 19 de febrero de 2009, and concerning a pineapple plantation located over the aquifer that gives rise to the spring (naciente) supplying the El Cairo and Luisiana water-supply system in the canton of Siquirres, Limón, that official endorsed the use of the matrix in question (folio 71 of the administrative record forwarded by the Director of Water Research and Management of SENARA).
<![if !supportLists]> n. <![endif]>By resolution number 3704 adopted at ordinary session number 555-09 of 4 de marzo de 2009, the Board of Directors of SENARA requested that the Directorate of Water Research and Management review the methodology used to prepare the “Land-Use Criteria Matrix Based on Aquifer Contamination Vulnerability for the Protection of Water Resources” (folio 62 of the administrative record forwarded by the Director of Water Research and Management of SENARA).
<![if !supportLists]> o. <![endif]>Through official letter number DIGH 180-09 of 30 de marzo de 2009, the Director of Water Research and Management presented to the Board of Directors of SENARA the technical and legal arguments supporting the use of the vulnerability matrix throughout the country (folio 67 of the administrative record forwarded by the Director of Water Research and Management of SENARA).
<![if !supportLists]> p. <![endif]>By resolution number 3751 adopted at ordinary session number 267-09 of 27 de mayo de 2009, the Board of Directors of SENARA determined, regarding the content and official status of the technical studies conducted by the Directorate of Water Research and Management, that technical research on aquifers had to be officially approved through Management in order to be binding, because Management was the only body authorized to communicate research results, except in matters involving well-drilling applications and responses to inquiries from the National Archive of Wells and Hydrometeorological Information, which could be forwarded directly by the Director of Water Research and Management. It added that SENARA did not have authority to issue binding decisions on specific applications for water-use concessions (concesiones de aprovechamiento de aguas), a task that fell to the Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones to perform and decide, nor was it responsible for defining matters related to urban planning, which belonged to municipal governments, or to drinking-water supply or sanitary sewerage services, which pertained to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
It clarified that officials’ mere oral opinions did not bind the institution and that they were required to state as much. Regarding the participation of staff members of the Directorate of Water Research and Management in forums, conferences, seminars, interviews, talks and other similar activities, it determined, on the one hand, that any official acting in a personal capacity could participate in such events but was required to state that the opinions expressed were personal and did not bind SENARA; and, on the other hand, that prior authorization from Management was required if the person participated in the capacity of a SENARA employee—in the performance of or by reason of that employee’s duties. It also reaffirmed the continued validity of resolution number 3401 bis adopted at ordinary session number 519-07 of 17 de abril de 2007, which provided that only the General Manager could communicate with the news media and respond to any request for information from them (copy at folios 53 to 57 of the judicial record).
<![if !supportLists]> q. <![endif]>On 20 mayo de 2009, the representative of Simen Mountain Business, Vianney Saborío Hernández, one of the developers of the projects in the Baulas area, filed a motion for reconsideration with a subsidiary appeal and a claim of absolute nullity (recurso de revocatoria con apelación de subsidio y nulidad absoluta) against official letter number DIGH 38-09 (folios 285 and 404 of the administrative record forwarded by the Director of Water Research and Management of SENARA).
<![if !supportLists]> r. <![endif]>In official letter number DIGH-291-09, of 8 de junio de 2009, hydrologist Clara Agudelo, an official of the Directorate of Water Research and Management, provided the General Manager of SENARA with the grounds for denying the aforementioned appeal and explained why the vulnerability matrix had to be applied throughout the country. Although the conditions of an aquifer and, consequently, its vulnerability to contamination vary at each site, the protective measures and land-use regulations for the same vulnerability category are indeed the same. Such measures are determined according to the degree of vulnerability with respect to a given activity (urban development, agriculture, livestock farming), and thus depend not on the region in which the activities are carried out but on the assessed physical-environment variables. She stated that the matrix had already been applied in numerous SENARA determinations and in areas for which vulnerability maps already existed, such as the Margen Derecho del Río Virilla aquifers in the Valle Central, Potrero Caimital, Parrita, Acuíferos Costeros de Santa Cruz, and Río Cañas, demonstrating that what changed at each site was its particular geology, while the regulations remained the same (folio 56 of the administrative record forwarded by the Director of Water Research and Management of SENARA).
<![if !supportLists]> s. <![endif]>Through official letter number DIGH 292-09, of 8 de junio de 2009, the Director of Water Research and Management filed a request for review (solicitud de revisión) of Board of Directors resolution number 3751 and explained the technical and legal reasons why the vulnerability matrix had to be applied throughout the country. He also cited the cases in which the matrix had been used, including by Management and the Board of Directors itself. He further alleged that Management was concentrating functions that, according to the job classification manual, belonged to the head of the Directorate of Water Research and Management, such as signing final administrative acts (actos administrativos finales) within its area of authority, which are based on the study and analysis of applications and documents held by that directorate and on the assessment of the various situations that arise, as well as formulating procedures, directives and guidelines (folio 452 of the administrative record forwarded by the General Manager of SENARA).
<![if !supportLists]> t. <![endif]>Through official letter number GE 430-09, of 11 de junio de 2009, the General Manager of SENARA informed the Director of Water Research and Management that he would not authorize presentation of the results of the Parrita and Santa Cruz aquifer studies until he had approved them (folio 42 of the administrative record forwarded by the Director of Water Research and Management of SENARA).
<![if !supportLists]> u. <![endif]>In official letter number GE-453-09, of 17 de junio de 2009, General Management informed the representative of Simen Mountain Business, Vianney Saborío Hernández, that the Board of Directors had neither issued nor approved any vulnerability matrix for the Huacas-Tamarindo aquifer and, regarding official letter number DIGH-038-2009 of 13 de febrero de 2009, that it contained incorrect information insofar as it stated that the vulnerability map for the Acuífero Huacas-Tamarindo had to be applied together with the Land-Use Criteria Matrix, because the Board of Directors had approved a vulnerability matrix only for the canton of Poás de Alajuela, not one for the Huacas-Tamarindo aquifer (copy at folio 59 of the judicial record).
<![if !supportLists]> v. <![endif]>Through official letter number GE-513-09, of 6 de julio de 2009, Management issued a written reprimand (amonestación por escrito) to the Director of Water Research and Management for using the concept of a “restriction zone” (“zona de restricción”) in areas that had not been authorized by Management or the Board of Directors. It further specified that studies concerning contamination vulnerability, saltwater intrusion (intrusión salina) and overexploitation (sobreexplotación) existed for the Valle Central area, the Mala Noche aquifer in Sámara, the Huacas-Tamarindo aquifer, the Acuíferos Costeros Norte de Santa Cruz and the Sardinal aquifer, in addition to the well-drilling restriction zone in the coastal aquifers of Carrillo, as ordered by the Constitutional Chamber (folio 39 of the administrative record forwarded by the Director of Water Research and Management of SENARA).
<![if !supportLists]> w. <![endif]>The Director of Water Research and Management appealed the reprimand communicated in official letter number GE-513-09, of 6 de julio de 2009, through official letter number DIGH-352-2009, of 8 de julio de 2009. Among other points, he recalled the statements made under oath in amparo proceeding (amparo) number 07-007996-0007-CO (folio 442 of the administrative record forwarded by the General Manager of SENARA).
<![if !supportLists]> x. <![endif]>By official letter number GE-557-09, dated 14 de julio de 2009, the Gerencia ordered the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica to prepare a new vulnerability matrix (matriz de vulnerabilidad) that would be general in scope and could provide guidance to institutions. Specifically, it ordered as follows: “This new matrix must contain guiding principles for all national institutions involved in land-use planning (ordenamiento del territorio), without encroaching upon the powers vested in those institutions. For example, if a fuel station seeks to establish itself in an area declared to be of extreme vulnerability, it is the responsibility of MINAET to grant or deny the permit. SENARA has already fulfilled its responsibility. The same applies to housing, condominiums, industries, etc.” (folio 435 of the administrative record submitted by the Gerente General del SENARA).
<![if !supportLists]> y. <![endif]>In resolution number 3825 from ordinary session number 565-09, dated 19 de agosto de 2009, the Junta Directiva del SENARA informed the Director de Investigación y Gestión Hídrica that the proposed vulnerability matrix failed to comply with what had been requested and granted him fifteen business days to submit another one (folio 553 of the certified copy submitted by the Gerencia General del SENARA).
<![if !supportLists]> z. <![endif]>In official letters number GE-711-2009, GE-709-2009, GE-706-2009, and GE-780-2009, dated 21 de agosto de 2009, the Gerente General del SENARA explained to the Alcalde de Belén, the Alcalde de Santo Domingo, the Alcalde de San Rafael de Heredia, and the Alcalde de Alvarado that the “Land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination for the protection of water resources” (“Matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico”) had been prepared solely for cantón Poás and was to be used only as a technical guide and source of guidance in the process of formulating land-use (uso de suelo) policies; he also stated that the Junta Directiva de SENARA had ordered the preparation of a generic vulnerability-criteria matrix, on the basis of which the other municipalities could interpret the hydrological maps of their territories and develop their own land-use matrices (folios 27, 25, 23, and 550 of the administrative record submitted by the Director de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA).
<![if !supportLists]> aa. <![endif]>By official letter number GE-826-09 dated 10 de setiembre de 2009, the Gerencia established the procedure for handling external requests for technical opinions (criterios técnicos). As relevant here, once a week, the head of the Unidad de Investigación Hídrica and the head of the Unidad de Gestión Hídrica would review the requests jointly with the Gerencia. Once a week, those units would submit the corresponding technical determinations (pronunciamientos técnicos) (folios 10 to 11 of the administrative record submitted by the Director de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA).
<![if !supportLists]> bb. <![endif]>In official letter number GE-841-09, dated 17 de setiembre de 2009, the Gerente General del SENARA asked the Director de Investigación y Gestión Hídrica to provide him with the technical basis for issuing land-use regulations, which was answered by official letter dated 22 de setiembre de 2009 (folios 12 to 16 of the administrative record submitted by the Director de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA).
<![if !supportLists]> cc. <![endif]>In official letter number GE-850-09, dated 21 de setiembre de 2009, the Gerente General del SENARA did not approve the determination made by Roberto Ramírez Chavarría, head of the Unidad de Investigación Hídrica de la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica, in official letter number DIGH-493-2009, dated 10 de setiembre de 2009, regarding the assignment of land uses, because only the degrees of intrinsic vulnerability (vulnerabilidad intrínseca) of the aquifer system (sistema acuífero) were to be indicated (folio 8 of the administrative record submitted by the Director de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA).
<![if !supportLists]> dd. <![endif]>By resolution number 3805, adopted at ordinary session number 564-09 of 21 de setiembre de 2009, the Junta Directiva del SENARA upheld the reprimand issued to the Director de Investigación y Gestión Hídrica because, in that body’s view, he had falsely attributed to the Junta Directiva the approval of a vulnerability matrix for the entire country, when in fact it had been approved only for cantón Poás. Furthermore, on 3 de junio de 2009, he had been instructed that areas experiencing exploitation problems, saltwater intrusion (intrusión salina), or high vulnerability to contamination should be called an “area with special water-related characteristics” (“zona con características hídricas especiales”) rather than “restricted areas” (“zonas de restricción”); nevertheless, the Director de Investigación y Gestión Hídrica continued to use the term “restricted areas” for the Valle Central (folio 551 of the administrative record submitted by the Gerente General del SENARA).
<![if !supportLists]> ee. <![endif]>In official letter number CICG-448-2009, dated 25 de setiembre de 2009, the Director del Centro de Investigaciones en Ciencias Geológicas de la Universidad de Costa Rica, Mario Arias Salguero, submitted the document “Hydrogeological Vulnerability” (“Vulnerabilidad Hidrogeológica”) to the Gerente General del SENARA. Among other points, the document maintains that the conditions of an aquifer—and therefore its vulnerability to contamination—are indeed not the same from one site to another; however, the protective measures and use regulations applicable to the same vulnerability category are the same because they are based on variables inherent to the hydrogeological behavior of the aquifer environment at a given site (copies at folios 155 to 162 of the judicial record).
<![if !supportLists]> ff. <![endif]>Since 2002, the Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones has processed 27 complaints concerning offenses against natural resources in the terrestrial area of parque nacional Las Baulas (sworn report at folios 133 and 134 of the judicial record).
<![if !supportLists]> gg. <![endif]>In addition to the aforementioned complaints, the Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones processed a petition filed by Juan Figuerola Landi on 28 de octubre de 2008 and filed a criminal complaint concerning it on 11 of the following month (folios 326 and 343 of the judicial record).
<![if !supportLists]> hh. <![endif]>In official letter number DFOE-PGAA-011-2009, dated 17 de julio de 2009, the Contraloría General de la República issued a report on the integrated management of groundwater (gestión integral de las aguas subterráneas) in coastal areas, stating that SENARA held nonexclusive but controlling authority over groundwater-related hydrological information and that its studies and research were therefore binding (official document incorporated into judicial case number 08-011467-0007-CO).
<![if !supportLists]> ii. <![endif]>In the Periódico La Nación of 19 de diciembre de 2009, the Junta Directiva del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento established that the “Land-use matrix based on vulnerability to aquifer contamination in cantón de Poás de Alajuela” (“Matriz de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos del cantón de Poás de Alajuela”), approved by resolution number 3303, was neither applicable nor binding in the country’s other cantons (folio 424 of the judicial record).
<![if !supportLists]>IV. <![endif]>On the application of the precautionary principle (principio precautorio) in environmental matters: The right to a healthy and ecologically balanced environment (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado) affords special protection to biodiversity and groundwater. Therefore, pursuant to the precautionary principle in environmental matters, economic activities having an environmental impact may be authorized only when there is scientific certainty that such impact does not pose a risk or threat of permanent and irreversible harm to the environment. For this reason, the administration must always conduct the necessary environmental assessment (evaluación ambiental) using whatever instruments it deems necessary, and that assessment must be shared publicly with the affected population so that, following a rigorous and detailed analysis, the administration may issue a reasoned determination of environmental viability (viabilidad ambiental). Failure to address or observe these aspects, as defined by legislation and case law, results in a violation of the aforementioned right to a healthy environment; consequently, administrative actions taken in that manner likewise violate this fundamental right. (see, among others, judgments of this Sala numbers 5893-95, 5445-99, 2003-6322, 2004-13414, 2004-01923, 2006-7994 and 2010-6922).
<![if !supportLists]>V. <![endif]>On the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento. In judgment number 2004-01923, issued at 14:55 hours on 25 de febrero de 2004 and authored by Magistrado Jinesta Lobo, this Sala explained that SENARA’s powers extend beyond matters concerning irrigation districts and are national in scope by virtue of the institution’s own history. It is evident that, under the express provisions of the Ley de Creación del SENARA, law number 6877, article 3 subsections ch and h), SENARA has the authority to protect the country’s water resources; consequently, its decisions regarding their exploitation, maintenance, and protection are final and mandatory. This statutory provision must be interpreted and applied in accordance with article twenty-one of the Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos—which establishes that the Ministerio de Agricultura y Ganadería (or Departamento de Agricultura, in the terminology used by the Ley de Aguas) retains secondary or residual authority in this field.
Thus, construing the recently cited provisions together establishes that, for the use of publicly owned waters (aguas de dominio público), every public entity—without distinction—is required to obtain the corresponding permit from SENARA, to the extent that duly reasoned decisions adopted by SENARA in this regard are final and mandatory. This definition is far from being a rhetorical pronouncement by the Sala; rather, it follows from a responsible integration of the extensive regulatory framework governing this field, which, as stated, requires the progressive development and recognition inherent in the sphere of human rights, since the right to water and the right to a healthy and ecologically balanced environment are fundamental human rights. The Sala notes that this clarification places SENARA in a particularly important position regarding management of the nation’s water resources, which is significant given the eminently technical nature of this administrative agency; that position must be reinforced and exercised through the necessary and proper interinstitutional coordination among the various entities involved—ICAA, SETENA, MAG, Municipalidades, among others.
<![if !supportLists]>VI. <![endif]>On the principle of inter-administrative coordination (coordinación interadministrativa). One of the guiding principles of administrative organization is the coordination that must exist among all public entities and bodies when exercising their powers and providing the services assigned to them by the legal system. Coordination, insofar as it ensures administrative efficiency and effectiveness, is a virtual or implicit constitutional principle that permeates the entire body of administrative law and is binding on all public entities. It may be inter-organizational (interorgánica)—among the various bodies comprising a public entity that are not subject to a hierarchical relationship—or intersubjective (intersubjetiva), that is, among public entities, each with its own legal personality, budget, autonomy, and specific powers. The administrative or other degree of autonomy enjoyed by public entities requires them to coordinate their actions, since, by their inter-organizational nature, they cannot be subject to reciprocal hierarchical relationships.
The purpose of administrative coordination is to prevent duplication and omissions in the performance of the administrative functions of each public entity, that is, to ensure that they are performed rationally and systematically; this is achieved by establishing fluid and permanent levels or channels of information among public entities, which may be accomplished through meetings, reports, or the creation of formal coordination bodies.
<![if !supportLists]>VII. <![endif]>On interinstitutional coordination (coordinación interinstitucional) in environmental matters. Specifically with respect to environmental protection (tutela ambiental), judgment number 2008-004790 emphasized the duty of coordination among the institutions involved in the matter and the impossibility of disregarding warnings concerning the risk of pollution issued by an institution legally empowered to protect water resources (recurso hídrico):
“III.- Coordination among public agencies must guarantee protection of the environment. On various occasions, constitutional case law has stated that protecting the environment is a task for which everyone is equally responsible; in other words, the State—as a whole—is obligated to take the measures necessary to protect the environment in order to prevent levels of pollution, deforestation, extinction of flora and fauna, and excessive or improper use of natural resources that endanger the health of the governed population. For purposes of this task, the term public institution must be understood to include both the Central Administration—the Ministries, such as the Ministerio del Ambiente y Energía and the Ministerio de Salud, which, by reason of their subject matter, have extensive involvement and responsibility in the conservation and preservation of the environment and which most often act through their specialized agencies in this field, such as the Dirección General de Vida Silvestre, the Dirección Forestal, and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)—as well as decentralized institutions, such as the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, the Instituto Costarricense de Turismo, or the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
Municipalities, of course, bear substantial responsibility for this task within their territorial jurisdiction. It might therefore be thought that this multiple allocation of responsibility would cause chaos in administrative management, but this is not the case, because, in order to avoid the simultaneous coexistence of spheres of authority of differing origins and natures, the duplication of national and local efforts, and confusion regarding the rights and obligations of the various parties involved, it is necessary to establish a series of coordination relationships among the various agencies of the Executive Branch and decentralized institutions, and between those institutions and the municipalities, so that they may perform the functions entrusted to them. This Chamber previously—and quite clearly—addressed the principle of coordination between public agencies and municipalities in pursuing common objectives—which must obviously be extended to the relationship maintained in this important function between institutions of the Central Administration and decentralized institutions—and therefore refers to what was stated on that occasion (judgment number 5445-99, at fourteen hours thirty minutes on the fourteenth of July of nineteen ninety-nine):
"Thus, coordination is the ordering of relationships among these various independent activities, which takes account of their convergence upon the same object or entity in order to make it useful to an overall public plan, without eliminating the mutual independence of the actors involved. Since there is no hierarchical relationship among decentralized institutions, or between the State itself and the municipalities, specific conduct cannot be imposed upon them. This gives rise to the essential interinstitutional ‘concerted action,’ in the strict sense, whereby autonomous and independent centers of action agree upon that preventive and overall framework, in which each fulfills a role with a view to a mission entrusted to the others. Accordingly, relations between municipalities and other public entities may be conducted only on an equal footing, resulting in agreed forms of coordination that exclude any coercive arrangement detrimental to their autonomy that would subject corporate entities to a coordination framework without or against their consent; this does, however, allow for the necessary subordination of these entities to the State and in its interest (through the State’s ‘administrative oversight’ (tutela administrativa), and specifically through its function of reviewing legality, which falls within its authority, together with general supervisory powers over the entire sector).” Moreover, failures to fulfill the duty to protect the environment and to comply with environmental regulations are constitutionally significant because administrative inaction in this area may cause harm to the environment and natural resources, sometimes with consequences similar to or greater than those resulting from administrative action.
Examples include authorizing regulatory plans (planes reguladores) or construction projects without approval of the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental; failing to control and oversee implementation of the management plans (planes de manejo) for protected areas by the Dirección General de Vida Silvestre of the Ministerio del Ambiente y Energía; allowing businesses to operate without health permits concerning the treatment of sewage or wastewater (Acueductos y Alcantarillados and Ministerio de Salud); or failing to verify noise-level controls in bars, karaoke venues, and nightclubs (municipalities and Ministerio de Salud), among others (see, in this regard, judgment number 2006-005159 at thirteen hours four minutes on the seventh of April of two thousand six).” In other words, what matters is the technical cooperation that the various entities can provide to one another, the technical input they can contribute, and respect for each entity’s powers, in order to guarantee beyond any doubt that the impact of the projects under assessment will not be negative and thereby ensure the sustainable management of water resources and the full right to a healthy and ecologically balanced environment, as enshrined in the constitutional provision.
Thus, the precautionary principle (principio precautorio)—which seeks to prevent or suspend any activity that could adversely affect such management—requires the Administration, first, to summon the affected and interested parties and any institutions that may be involved. This enables them to submit the relevant arguments and technical opinions and ensures the effective participation of the competent bodies in the field for the purpose of protecting and preserving the environment and water resources. Second, it requires that due consideration be given to warnings issued by an institution legally empowered to protect water resources concerning the risk of pollution.
VIII.On the constitutional relevance and the protection regime governing groundwater. As stated in judgment number 2004-01923, the protection of aquifers (mantos acuíferos) or groundwater (aguas subterráneas) is essential to the preservation of life and of a healthy and ecologically balanced environment. Groundwater is an essential component of the hydrological cycle (ciclo hidrológico) and the principal source of public water supply in the Central American region; in Costa Rica, it supplies 70% of the water consumed daily, which is not surprising given the high level of contamination of most surface waters (a publicly known and notorious fact). It is therefore easy to infer its significance as a fundamental right (derecho fundamental), whose standard for constitutional review (parámetro de control de constitucionalidad) is grounded in positive rules of constitutional and supraconstitutional law, as well as in general principles of law.
Among others, it is appropriate to cite the principle of preserving natural resources for the benefit of present and future generations (Principle 2 of the Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment), the rights to life and health (section 21 of the Constitución Política), and the right to a healthy and ecologically balanced environment (Articles 50 of the Constitución Política and 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights). Furthermore, in the cited judgment, with reference to sections 50 of the Ley Orgánica del Ambiente (“Water is in the public domain; its conservation and sustainable use are matters of social interest”) and 4 of the Código de Minería (“…mineral springs and waters, and groundwater and surface waters, are reserved to the State”), it was expressly established that water constitutes public-domain property (dominio público), which plainly includes all of the country’s groundwater.
That criterion was further emphasized in judgments numbers 2005-16513 at 20:04 hours on 29 de noviembre del 2005 and 2011-001034 at 9:10 hours on 28 de enero de 2011, which reiterated that Costa Rica’s legal regime governing public-domain assets (bienes de dominio público), such as water, removes them from private commerce and that, accordingly, permits for their exploitation are always precarious and may be revoked unilaterally by the Administration when justified by necessity or the general interest. It was additionally stated that, where the protection of natural resources is concerned, the State is fully obligated to impose restrictions on private property and regulate the conditions for the use and protection of public-domain assets, including, of course, water; consequently, the performance of that governmental duty is fully compatible with the right to private property established in section 45 of the Constitución Política.
This obligation to safeguard groundwater extends throughout the entire national territory, because contamination endangers not only the most vulnerable aquifers—shallow aquifers separated from the surface by a thin, permeable layer of soil—but also volcanic or fissured aquifers, whose recharge areas (áreas de recarga) may be threatened by human activities such as deforestation, uncontrolled urbanization, and intensive and extensive agricultural and livestock activities involving the use of pesticides and agrochemicals. Judgment number 2004-01923 also highlights particular characteristics of groundwater contamination that demonstrate its special vulnerability:
IX.On the application of the “Land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination for the protection of water resources.” For purposes of this amparo proceeding (recurso de amparo), it is appropriate to emphasize the first of the measures described in the preceding recital (considerando). It consists, first, of projecting and delineating on the surface a boundary beneath which an aquifer or part thereof lies; and second, of establishing a specific regime for the use of the public water domain (dominio hidráulico)—the regulation and restriction of preexisting water concessions and the prohibition on granting new ones—and for controlling activities and facilities that may affect it—through authorizations—(e.g., mines and quarries; urban activities involving septic tanks, cemeteries, and sanitary landfills—the storage, transportation, and treatment of solid and liquid waste—; agricultural and livestock activities involving the storage and distribution of fertilizers and pesticides, irrigation with wastewater, and farms; industrial activities involving the storage, transportation, and treatment of liquid or gaseous hydrocarbons and chemical, pharmaceutical, and radioactive products, as well as food-processing industries and slaughterhouses, etc.).
In summary, the Chamber refers to the issuance of documents such as hydrogeological maps (mapas hidrogeológicos)—which trace or delineate the surface beneath which an aquifer lies—and land-use matrices (matrices de uso de suelo) based on the aquifers’ vulnerability to contamination—which establish a specific regime for the use or alteration of the land in relation to groundwater—whose protection zones are mandatory and must be reflected in regulatory plans (planes reguladores) concerning land use and territorial planning (e.g., zoning or construction regulations) by municipal corporations or the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, given the latter’s residual authority over urban planning in the absence of local regulatory plans. In this regard, judgment number 2004-01923 states verbatim:
“The definition of protection zones must be coordinated with the mapping of the natural vulnerability or susceptibility of water-supply aquifers to human-caused contaminant loads, based on their hydrogeological and geochemical characteristics, in view of anthropogenic contamination problems; this is accomplished by preparing maps. Both measures—protection zones and vulnerability mapping—are suitable for allowing the timely relocation of a particular type of activity or supply source or, ultimately, the introduction of technical methods and instruments for the treatment and disposal of contaminants. The measures to be adopted on the basis of the protection zones and vulnerability maps vary depending on whether the area is: (a) an area with no territorial occupation, in which case they are useful for determining which activities may or may not be established there in the future; (b) an already occupied area, in which case the natural vulnerability and the areas most susceptible to contamination are mapped, making it possible, where there is a threat of a high contamination rate, to relocate activities and supply sources and introduce technology for the treatment and disposal of contaminants; (c) an already contaminated area, in which case alternative sources may be sought, the spread of contaminant plumes may be prevented, and, where feasible given the high cost, the aquifer water may be treated after extraction; or (d) an area for new water intakes (captaciones), in which case an inventory must be made of potentially polluting activities and the impact area of each.” Thus, there is a substantial difference between a hydrogeological groundwater map (mapa hidrogeológico de aguas subterráneas) and a land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination (matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos).
A hydrogeological map contains primarily geological and hydrological information and belongs to the scientific field of hydrogeological cartography (cartografía hidrogeológica). This scientific field concerns both phenomena occurring on the surface of the land and those occurring underground. In the case of aquifers (mantos acuíferos), hydrogeological maps compile relevant data such as the depth of water levels, the thickness of saturated layers or impermeable materials, the vertical zoning of aquifers, and so forth. Among other characteristics, hydrogeological cartography is highly dynamic because, although some phenomena have a high degree of permanence—hydraulic works and water points—others vary over time, such as the depth of the water level or certain hydrochemical data; this is compounded by spatial constraints, since cartography concerns specific zones or surfaces that plainly differ from one another depending on the geographical location being mapped.
The time variable introduces additional complexity into cartographic representation and causes a map to become outdated if its publication is delayed; likewise, depending on the objectives pursued, hydrogeological maps may be general or directed toward specific purposes, such as groundwater-contamination vulnerability maps. By contrast, although a land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination is not permanent and may change because of various factors—such as the advancement of scientific knowledge and the development of new, more environmentally friendly technologies—it is much more stable and is not subject to the high degree of spatial and temporal variability characteristic of hydrogeological phenomena. For this reason, consistently with the technical opinion of the Director del Centro de Investigaciones en Ciencias Geológicas de la Universidad de Costa Rica, this Chamber notes that the protective measures and land-use regulations contained in a matrix of this kind may perfectly well apply generally throughout the national territory, because what changes are the hydrogeological characteristics of each zone, not the specification of protective measures and land-use regulations based on those hydrogeological characteristics for the same category of aquifer vulnerability.
In other words, the hydrogeological and hydrochemical characteristics of an aquifer, and therefore its vulnerability to contamination, vary from one place to another; nevertheless, the protective measures and land-use regulations for the same vulnerability category are always the same, because they are based on the variables inherent in an aquifer’s hydrogeological behavior within the physical environment being assessed. Thus, the prohibition against using highly toxic agrochemicals—a factor in a land-use vulnerability matrix based on the aquifer’s vulnerability to contamination—must invariably apply in highly vulnerable aquifer zones—a factor in a hydrogeological map—regardless of where those zones are located. Therefore, in the case under review (sub examine), an indication of a particular land-use measure in a contamination-vulnerability matrix is a constant variable, while the hydrogeological and hydrochemical conditions of the aquifer in each specific region are dependent variables.
This criterion is also supported by the precautionary principle (principio precautorio), or in dubio pro natura principle (indubio pro natura), duly explained in the judgment transcribed in the preceding recital (considerando). Consistently with the foregoing, the State’s obligation to adopt any cost-effective measures to prevent degradation of aquifers emerges as an essential legal imperative even when there is no absolute scientific certainty regarding such measures, because the basis of that obligation is merely the existence of a danger of serious or irreversible harm to aquifers. Judgment number 2004-01923 states that “in the case of groundwater contained in aquifers and recharge and discharge areas, the precautionary principle, or in dubio pro natura principle, means that when there are no studies or reports prepared in accordance with the unequivocal and precisely applicable rules of science and technology that make it possible to reach a state of absolute certainty concerning the harmlessness of the activity intended to be carried out in the environment, or when such studies or reports contradict one another, the entities and bodies of the centralized and decentralized administration must refrain from authorizing, approving, or permitting any new application or application for modification; suspend those already in progress until the uncertainty has been resolved; and, simultaneously, adopt all measures aimed at their protection and preservation in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment.”
X.On the application of the matrix in this specific case. It follows from the foregoing that one of those fundamental measures is precisely the land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination for the protection of water resources, prepared by SENARA jointly with other entities. Although this matrix was prepared for use with the vulnerability map for the canton of Poás, it can and must unquestionably be used in every canton or zone for which vulnerability maps approved or prepared by SENARA already exist, because what changes is the hydrogeological map of each individual region, not the land-use matrix once that map has been prepared. Moreover, although the advancement of scientific knowledge and the development of new, more environmentally friendly technologies could require a matrix to be updated, it is no less true that this does not occur very rapidly and, furthermore, such advances must be endorsed by the majority view of the scientific community at a given historical moment.
Likewise, even if a canton has no hydrogeological or aquifer-vulnerability maps prepared by SENARA, the land-use criteria in the aforementioned matrix remain useful as guidelines, because the development of land-use policies must take into account the unavoidable obligation to safeguard the preservation of aquifers, particularly when the existence of some type of aquifer is known without the need for a hydrogeological map—for example, shallow aquifers that may be readily detected through a study prepared by another entity or as a result of a particular event, such as an excavation. The respondent authorities should likewise note that, although some degree of variation may occur in a land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination because of certain dynamic factors—such as the advancement of scientific knowledge and the development of new, more environmentally friendly technologies—it is no less true that any change to the matrix already prepared may be made only by using the same methodology employed in its preparation.
In the case under review, the Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico para el cantón Poás resulted from the joint work of that entity and technical personnel from SENARA, Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, and Instituto de Vivienda y Urbanismo; that is, through full implementation of the constitutional mandate of interinstitutional cooperation (cooperación interinstitucional) already discussed. Consequently, any modification of that matrix, including to adapt its application to another canton, requires a new joint study by those entities and the relevant municipal corporation; until that occurs, the land-use matrix based on vulnerability to aquifer contamination designed for the protection of water resources in the canton of Poás must be applied.
In other words, the nonapplication of a “land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination” by a unilateral decision of either the Junta Directiva del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento or the Autoridades Superiores of the aforementioned entities is constitutionally impermissible, because it disregards the mechanism used to prepare that technical instrument—which was characterized by the participatory involvement of several institutions—and violates the constitutional in dubio pro natura principle, as well as the constitutional rights to life, health, and a healthy and ecologically balanced environment; still less is such nonapplication permissible when there is no superior instrument authorizing it, because the harm that may be caused by the absence of the technical instrument would be irreversible. In view of the foregoing, this portion of the amparo proceeding (amparo) is well-founded.
Thus, until another land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination is prepared—whether for another canton or for the entire national territory—using the aforementioned methodology and based on the joint work of the entities mentioned, the matrix for the canton of Poás must continue to be applied, as the Autoridades Superiores of SENARA have expressly or implicitly endorsed in other areas of the country, as shown by the list of proven facts (hechos probados).
XI.On the divergence of criteria between the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica and the Junta Directiva del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento. In the specific case, there is a significant divergence of criteria among SENARA officials, since the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica considers that the land-use criteria matrix (matriz de criterios de uso de suelo) based on vulnerability to aquifer contamination (vulnerabilidad a la contaminación de mantos acuíferos), approved in compliance with judgment number 2004-001923 and pertaining to the canton of Poás, must apply generally in all cases in which there are contamination-vulnerability maps approved by that Service; and that neither the Junta Directiva nor the Gerencia General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento are technical bodies with authority to validate the scientific studies of the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica.
The Junta Directiva and the Gerencia General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento, on the other hand, consider that the vulnerability matrix for the canton of Poás should not be extended to other municipalities and that said department cannot compel particular land uses, since that authority belongs to the municipal corporations; and that, for the studies of the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica to be binding, they must be officially adopted through the Gerencia; it therefore ordered the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica to prepare a new vulnerability matrix of general application. In this regard, it should be noted that, indeed, pursuant to Article 303 of the Ley General de Administración Pública, opinions issued by technical bodies are discretionary and nonbinding; and, pursuant to Article 83 of the Ley General de Administración Pública, every body other than the highest authority (jerarca) shall be fully subordinate to it and to its immediate hierarchical superior, except where devolution of authority (desconcentración) has been established by law or regulation.
Notwithstanding such subordination, however, the highest authority—in this case, the Junta Directiva of SENARA—may not issue acts contrary to unambiguous rules of science or technology, or to elementary principles of justice, logic, or sound judgment (Article 16.1 of the Ley General de Administración Pública), and its discretion is subject to the limits expressly or implicitly imposed on it by the legal system, so as to ensure that it is exercised efficiently and reasonably (Article 15.1 of the Ley General de Administración Pública). This evidently includes the duties to interpret administrative rules in the manner that best guarantees attainment of the public purpose they pursue (Article 10 of the Ley General de Administración Pública) and to conduct its activities in accordance with the fundamental principles of public service, including efficiency and adaptation to the social need being met (Article 4 of the Ley General de Administración Pública).
Moreover, Article 15.2 provides that the Court shall conduct a legality review (contralor de legalidad) of the regulated aspects of a discretionary act and compliance with its limits, while Article 16.3 establishes that the Court may review whether the technical, logical, sound-judgment, and justice-related grounds for the discretionary elements of the act are proper, as though conducting a legality review. Based on these provisions, it is clear that, in principle, the mere dispute concerning the authority and criteria of the Junta Directiva, the Gerencia, and the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica of SENARA must be raised through administrative proceedings in accordance with the procedure established in Articles 81 and 82 of the Ley General de Administración Pública or, if applicable, before the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa), since it is solely a question of legality.
Nevertheless, because that dispute gives rise to a violation of constitutional rights and principles, the Sala Constitucional is obligated to intervene immediately by imposing limits on the exercise of discretion by the Higher Authority, in this case the Junta Directiva and Gerencia del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento. In view of the foregoing, without prejudice to the body’s internal hierarchy, the failure—without technical justification—to apply the technical criteria set forth in the land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination prepared for the canton of Poás, because of its harmful impact on the in dubio pro natura principle (principio indubio pro natura) and the rights to life and to a healthy and ecologically balanced environment, constitutes a clear violation of the constitutional order. This Chamber is concerned by the Gerencia’s position, expressed in official letter number GE-557-09 of July 14, 2009, because the contention that SENARA is not responsible for granting or denying land-use permits (permisos de uso de suelo), but that this falls to the authorizing entity, is contrary to the constitutional principle of environmental protection and to the provisions of Article 3(h) of the law creating SENARA (number 6877 of July 18, 1983), which requires the entity to monitor compliance with the legal provisions governing matters within its purview, and Article 4(f) of that same body of law, under which SENARA is responsible—among other activities—for the construction and maintenance of works necessary for the conservation and renewal of aquifers usable for agricultural activities in irrigation districts, and for issuing and disseminating information.
This latter activity must be understood broadly, such that the preparation of land-use matrices based on aquifer-contamination vulnerability constitutes an indispensable instrument for protecting that public-domain asset (bien demanial). Consequently, the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento cannot simply content itself with issuing recommendations and then disregard their implementation—merely because another government entity shares responsibility for the matter—since doing so would constitute a failure to fulfill its duty to protect groundwater and would violate the aforementioned principle of inter-administrative coordination (principio de coordinación interadministrativa). In other words, although authority over the integrated management of groundwater resources is divided among several entities (Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, municipalities, and the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento itself), it is equally true that the latter, by virtue of the subsurface hydrological information it manages and its experience and specialized knowledge in the field of groundwater, possesses overriding technical expertise in that area.
Accordingly, on the one hand, its contamination warnings and the corresponding measures for preventing contamination cannot be unilaterally disregarded by the rest of the Public Administration and, on the other, warnings concerning the danger of contamination issued by an institution empowered by law to protect water resources cannot be ignored (see, to that effect, judgment number 2008-004790, issued at 12:39 on March 27, 2008). This position is consistent with what the Chamber previously stated in judgment number 2008-12109, issued at 15:16 on August 5, 2008, which expressly established the municipalities’ obligation to incorporate the hydrogeological maps recommended by SENARA and to use as their basis the Land-Use Criteria Matrix Based on Vulnerability to Aquifer Contamination for the Protection of Water Resources (Matriz de Criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico), pertaining to the canton of Poás.
Furthermore, this Chamber finds that—as of May 2012—the only aquifer-contamination vulnerability matrix approved by the Junta Directiva of SENARA has been that of the Canton of Poás; and that the Contraloría General de la República (through the División de Fiscalización Operativa y Evaluativo del Área de Servicios Ambientales y Energía) considers that said matrix must apply to all cantons or areas for which SENARA has approved a vulnerability map. Accordingly, this aspect of the petition for constitutional relief (amparo) is well-founded, because although the divergence described above is solely a matter of legality, the potential harm that failure to apply the matrix in question may cause to the environment constitutes a clear violation of the right enshrined in Article 50 of the Constitución Política.
XII.On the alleged violation of the constitutional right of access to public information. The petitioning party alleges a violation of the constitutional right of access to public information, governed by Article 30 of the Constitución Política, because the Junta Directiva del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento, through resolution number 3751 adopted at ordinary session 267-09 of May 27, 2009, ordered that the results of technical research on aquifers would be communicated only through the Gerencia, for the purpose of making the pronouncements of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento binding and preventing the inclusion of recommendations falling outside that Service’s authority. In addition, that resolution confirmed that resolution number 3401 bis, adopted at ordinary session number 519-07 of April 17, 2007, remained in effect; in that resolution, the Junta Directiva ordered that only the Gerente General could respond to the media and to any requests for information from them.
In this regard, as stated in the preceding recital (considerando), opinions issued by technical bodies are discretionary, and therefore their binding nature is subject to approval by the Highest Authority, in this case the Junta Directiva of SENARA, except where devolution of authority has been established by law or regulation. Nevertheless, because respect for the in dubio pro natura principle and the safeguarding of the constitutional rights to life and to a healthy and ecologically balanced environment are at stake, the Junta Directiva may not depart from the opinion of any technical body without the requisite justification consistent with the unambiguous rules of science or technology or with elementary principles of justice, logic, or sound judgment. For governed persons (Administrados) to be able to exercise effective oversight of the work of the Junta Directiva and the Gerencia, and thus to scrutinize the grounds and reasonableness of their decisions, they must have unrestricted access to all public information.
Indeed, the evaluation of results and accountability, provided for in Article 11 of the Constitución Política, require effective mechanisms that facilitate administrative transparency. In this regard, by virtue of constitutional case law, the right of access to administrative information, set forth in Article 30 of the Fundamental Law, has become a:
“a control mechanism in the hands of the governed (administrados), since it allows them to exercise optimal control over legality and over timeliness, appropriateness, or merit and, in general, over the effectiveness and efficiency of the administrative function performed by the various public entities. Efficient and effective public administrations are those subject to public oversight and scrutiny, but citizen oversight cannot exist without adequate information. Thus, a logical chain can be established among access to administrative information, knowledge and management thereof, effective or timely citizen oversight, and efficient public administrations” (see judgment number 02120-03 at 13:30 hours on 14 de marzo de 2003).
Accordingly, so that citizens have adequate information to form a well-founded opinion and are able to exercise effective oversight over the Administration, the concept of administrative information (información administrativa) must include opinions (dictámenes) prepared by technical bodies, a circumstance that is entirely independent of the subsequent binding nature of the final administrative act (acto administrativo resolutivo). The foregoing is subject to the customary intrinsic and extrinsic limits on the right of access to administrative information, such as State secrets and the protection afforded to the private sphere of human beings (Articles 30 and 24 of the Constitución Política). It is certainly entirely legitimate for the Board of Directors of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento to seek to prevent confusion among the governed so that they do not regard the views of technical bodies that have not yet been approved by that collegial body as binding.
Nevertheless, to achieve that objective, measures that affect administrative transparency as little as possible are more consistent with the constitutional principle of reasonableness, such as allowing both technical opinions endorsed by the Senior Administration and those that have not been, or have not yet been, endorsed to be made available to the public, provided that the body furnishing the information clarifies to the requester whether the documentation supplied is binding. Based on the foregoing, the decision adopted by the SENARA Board of Directors in resolution number 3751 of 27 de mayo de 2009 is unconstitutional insofar as it restricts citizens’ subjective right to direct access to the views and opinions of technical bodies, even when they are not binding. For the same reason, resolution number 3401 bis from ordinary session number 519-07 of 17 de abril de 2007, in which the Board of Directors provided that only the General Manager could respond to the media and to any requests for information from them, is unconstitutional, since the media may not be denied free and direct access to the views and opinions of technical bodies, even when they are not binding.
<![if !supportLists]>XIII. <![endif]>Regarding the alleged environmental damage caused by the failure to prohibit underbrush clearing (sócola) in Las Baulas National Park and its buffer zone (zona de amortiguamiento). With respect to this issue, on the one hand, the Chamber notes that the petitioner has not submitted sufficient evidence showing that the Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones failed to take measures to prevent lot owners from removing the understory (sotobosque) in Las Baulas National Park; on the other hand, the Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones demonstrated that, since 2002, it has processed 27 complaints concerning offenses against natural resources in the land area of that park and that, during the months immediately preceding the filing of the report concerning this amparo proceeding (amparo), no further complaints had been filed. In addition to the aforementioned complaints, that ministry processed a petition filed by Juan Figuerola Landi on 28 de octubre de 2008 and filed a criminal complaint regarding the matter on 11 of the following month. Consequently, the amparo proceeding is inadmissible as to this issue.
Por tanto:
The amparo proceeding is partially granted. Consequently, Gloria Abraham Peralta and Bernal Soto Zúñiga, respectively President and General Manager of SENARA, or whoever holds those offices, are ordered to immediately notify Vianney Saborío Hernández, or whoever represents Simen Mountain Business in his stead, as well as the Secretaría Técnica Nacional Ambiental and all municipalities, that the “Land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination for the protection of water resources in the canton of Poás” is mandatory in all cantons or areas for which vulnerability maps approved or prepared by SENARA are available and, in all cases, must serve as technical guidance and direction for the preparation of land-use policies, until such cantons or areas have their own matrix prepared by SENARA with the participation of the other institutions that prepared the matrix and guaranteeing the same or a higher level of protection for water resources.
The provisions of official letters numbers GE-557-09 of 14 de julio de 2009 and GE-850-09 of 21 de setiembre de 2009 are annulled, insofar as SENARA is required to monitor compliance with the legal provisions in matters within its purview, and the issuance and dissemination of land-use criteria matrices based on vulnerability to aquifer contamination that contain specific and binding protective measures is therefore valid and necessary. Likewise, resolutions numbers 3401 bis of 17 de abril de 2007 and 3751 of 27 de mayo de 2009, issued by the SENARA Board of Directors, are annulled, insofar as both the technical opinions endorsed by the SENARA Senior Administration and those that have not been, or have not yet been, endorsed must be made available to the public, provided that the body furnishing the information clarifies to the requester whether the documentation supplied is binding. With respect to the alleged failure of the Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones to prohibit underbrush clearing in Las Baulas National Park and its buffer zone, the amparo proceeding is inadmissible.
Gloria Abraham Peralta and Bernal Soto Zúñiga, respectively President and General Manager of SENARA, are admonished that, pursuant to Article 71 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, anyone who receives an order issued in an amparo proceeding that they are required to comply with or enforce, and who fails to comply with or enforce it, shall be sentenced to imprisonment for three months to two years, or to a fine of twenty to sixty days, provided that the offense is not subject to a more severe penalty. SENARA is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the acts underlying this ruling, which shall be assessed during enforcement of the judgment before the administrative-law jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa). This decision shall be personally served upon Gloria Abraham Peralta and Bernal Soto Zúñiga, respectively President and General Manager of SENARA, or whoever holds those offices. Let notice be given.- Gilbert Armijo S.
Acting President Luis Paulino Mora M. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Teresita Rodríguez A. Enrique Ulate Ch.
SEPARATE NOTE BY JUSTICE CASTILLO VÍQUEZ Because I have reviewed the complete judgment in this matter and fully agree with it, I decline to draft the separate note that I indicated at that time.
San José, 18 de setiembre de 2012.
Fernando Castillo Víquez Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional
*090113270007CO* vgranados ggarrof 3 1 2014-08-25T14:43:00Z 2015-08-24T15:30:00Z 1 20741 114080 Poder-Judicial 950 269 134552 11.6505 Print Clean 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 Res. Nº 2012-08892 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y tres minutos del veintisiete de junio del dos mil doce.
Recurso de amparo interpuesto por LAURA JAEN ROSALES, cédula de identidad número 5-0304-0270, a favor de la ASOCIACIÓN PRO CONSERVACIÓN Y DEFENSA DE LOS RECURSOS NATURALES Y CULTURALES DE GUANACASTE, contra el SERVICIO NACIONAL DE AGUAS SUBTERRÁNEAS DE RIEGO Y AVENAMIENTO, Y EL MINISTERIO DE AMBIENTE, ENERGÍA Y TELECOMUNICACIONES.
Resultando:
21. A folio 498, el abogado de la recurrente acusó desobediencia a la medida cautelar ordenada en la resolución que dio curso al presente recurso, por inaplicación de la Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico.
22. Mediante constancia agregada a folio 502, se consultó vía telefónica a la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento, si con posterioridad al año 2009 se ha elaborado algún documento que sustituya la “Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico”, ante lo cual fue posible constatar con el señor Carlos Romero, Jefe de dicha Dirección, que no se ha aprobado documento alguno de dicha naturaleza.
Redacta el Magistrado Ulate Chacón; y,
Considerando:
<![if !supportLists]> I. <![endif]>Objeto del recurso. La recurrente alega violación al derecho constitucional a un ambiente sano y equilibrado, toda vez que el Gerente General y la Junta Directiva del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento dispuso que la “Matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico” solo se debía aplicar en el cantón Poás, lo que amenaza el acuífero Huacas-Tamarindo debido a su extrema vulnerabilidad. Arguye que ni la Junta Directiva ni la Gerencia General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento son órganos técnicos con competencia para validar los estudios científicos; más bien, se trata de órganos político-administrativos sin competencia en esa materia. Respecto al mismo derecho, alega que el Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones es omiso en prohibir la sócola en el parque nacional Las Baulas y su zona de amortiguamiento. Por otra parte, reclama una lesión al derecho constitucional al acceso de información pública, regulado en el numeral 30 de la Constitución Política, porque la Junta Directiva del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento impide el libre acceso a los estudios técnicos de la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica de esa dependencia.
<![if !supportLists]>II. <![endif]>Sobre las coadyuvancias planteadas. A tenor de lo estatuido en el ordinal 34 párrafo 3° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se admiten las coadyuvancias activas de Luis Diego Marín Schumacher en su condición de representante de la Asociación Preserve Planet, Juan Cristóbal Figuerola Landi en su condición de Presidente de la Asociación Bosque Nuestros, Edgar Castrillo Durán en su condición de Presidente de UESPRA, Julio Eduardo Barquero Elizondo en su condición de Coordinador de la Red Nacional de Conservación de las Tortugas Marinas, Randall Michael Arauz Vargas en su condición de Presidente de PRETOMA, Javier Rodríguez Fonseca en su condición de representante de Fundación Promar, Álvaro Francisco Ugalde Víquez, Quírico Jiménez Madrigal, María Teresa Koberg Gutiérrez, Mario Andrés Boza Loría, Guillermo Eladio Quirós Álvarez y Denise Echeverría Robert.
<![if !supportLists]>III. <![endif]> Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
<![if !supportLists]> a. <![endif]>En cumplimiento a lo ordenado en la sentencia número 2004-01923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004, funcionarios de la Municipalidad de Poás, Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Instituto de Vivienda y Urbanismo, y Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento trabajaron durante más de seis meses en la elaboración de herramientas tendentes a la protección de los recursos hídricos del cantón, entre ellas la "Matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico" (hecho incontrovertido).
<![if !supportLists]> b. <![endif]>En acuerdo número 3303, de la sesión extraordinaria número 239-06 del 26 de setiembre de 2006, la Junta Directiva del SENARA comunicó a la Municipalidad de Poás, el Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el Ministerio de Salud, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, la elaboración de la "Matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico" para el cantón Poás, la cual debía ser aplicada en conjunto con el mapa de vulnerabilidad a la contaminación. Añadió que los criterios técnicos en tales documentos eran recomendaciones dirigidas a apoyar la toma de decisiones en cada zona según su vulnerabilidad (folio 99 del expediente administrativo remitido por el Director de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA).
<![if !supportLists]> c. <![endif]>En informe bajo juramento remitido por el Gerente General del SENARA en el expediente judicial número 07-003403-0007-CO, recibido por la Sala Constitucional el 10 de abril de 2007, y relacionado con el manto acuífero de la zona costera de Playas del Coco, Ocotal, Panamá y Hermosa, ese funcionario sostuvo que dicho Servicio era competente, entre otras materias, para realizar estudios hidrogeológicos para la protección y preservación de las aguas subterráneas, y, además, que su Junta Directiva había aprobado la "Matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico", cuya aplicación era obligatoria para regular las actividades en el territorio nacional, haciendo alusión a la zona de Guanacaste Norte (hecho incontrovertido).
<![if !supportLists]> d. <![endif]>Por acuerdo número 3401 bis, de la sesión ordinaria número 519-07 de 17 de abril de 2007, la Junta Directiva del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento dispuso que solo el Gerente General podía atender a los medios de comunicación y cualquier solicitud de información de estos (copia a folio 57 del expediente judicial).
<![if !supportLists]> e. <![endif]>Mediante acuerdo número 3416, de la sesión ordinaria número 521-07, del 5 de junio de 2007, la Junta Directiva del SENARA comunicó a varias entidades, entre ellas las municipalidades del área de influencia del Estudio Técnico de la Recarga Potencial del Acuífero Colima y Barva del Valle Central de Costa Rica, el resultado de ese trabajo y les recomendó, entre otros puntos, proceder con la elaboración de mapas de vulnerabilidad hidrológica y usar la “Matriz de Criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico” como guía y orientación técnica para la elaboración de políticas sobre el uso de suelo (copia a folio 17 del expediente judicial).
<![if !supportLists]> f. <![endif]>En informe bajo juramento remitido por el Gerente General del SENARA en el expediente judicial número 07-007996-0007-CO, recibido por la Sala Constitucional el 29 de junio de 2007, y relacionado con la protección al recurso hídrico en los cantones Moravia y Vázquez de Coronado de San José y Central, Santa Bárbara, Barva, San Pablo, San Isidro y San Rafael de Heredia, ese funcionario sostuvo que el SENARA había comunicado a las municipalidades de la Gran Área Metropolitana y otras ubicadas en zonas en las cuales se realizan estudios, que la “Matriz de Criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico” era de aplicación en todos los cantones o zonas en donde se contase con mapas de vulnerabilidad aprobados o confeccionados por el SENARA (copia a folio 22 del expediente judicial).
<![if !supportLists]> g. <![endif]>En oficio número ASUB-97-33, de 9 de agosto de 2007, el Director de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA solicitó al Gerente General que la "Matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico" fuera publicada en La Gaceta y que la Junta Directiva aprobara su aplicación en todos los cantones que contasen con mapas de vulnerabilidad aprobados por dicho Servicio (folio 98 del expediente administrativo remitido por el Director de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA).
<![if !supportLists]> h. <![endif]>En enero de 2009, la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA, con la colaboración de la Escuela de Geología de la Universidad de Costa Rica, concluyó el mapa de vulnerabilidad a la contaminación intrínseca del acuífero Huacas-Tamarindo para cuyo efecto usó la metodología para evaluación de la contaminación de acuíferos denominada GOD (copia a folio 26 del expediente judicial). De acuerdo con el mapa supracitado, en el acuífero Huacas-Tamarindo existen zonas de vulnerabilidad extrema, alta y media, así como una zona de recarga lateral. La zona de vulnerabilidad extrema corresponde a la parte baja del acuífero en las inmediaciones del estero Tamarindo, caracterizado por acuífero libre no cubierto, sedimentos no consolidados y niveles de agua menores a 5 metros. La zona de vulnerabilidad alta se refiere a un acuífero libre no cubierto a libre cubierto, sedimentos suprayacentes de arenas a suelos areno arcillosos y niveles de agua subterránea entre 5 y 10 metros. La zona de vulnerabilidad media atañe a un acuífero libre cubierto, con material suprayacente de arcillas y limos de poco espesor, y niveles de agua subterránea menores a 5 metros (copias a folios 28 y 34 del expediente judicial).
<![if !supportLists]> i. <![endif]>Por oficio número ASUB 16-09 de 12 de enero de 2009, el Director de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA remitió al Gerente General de la institución los mapas de vulnerabilidad a la contaminación de los acuíferos de Huacas-Tamarindo y Parrita; en adición, planteó que tales mapas se debían aplicar en conjunto con la matriz de vulnerabilidad (folio 448 del expediente administrativo remitido por el Gerente General del SENARA).
<![if !supportLists]> j. <![endif]>En informe bajo juramento remitido por el Gerente General del SENARA en el expediente judicial número 08-11467-0007-CO, recibido por la Sala Constitucional el 9 de febrero de 2009, y relacionado con los pozos MTP-123 y MTP-125 y los acuíferos Potrero, Brasilito y Playa Grande, ese funcionario afirmó que dentro de las acciones propuestas para la protección del recurso hídrico en esa zona estaba contemplada la aplicación de la "Matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico" (hecho incontrovertido).
<![if !supportLists]> k. <![endif]>En oficio número SG-DAP-228-2009-SETENA, de 4 de febrero de 2009, la Secretaria General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental solicitó colaboración técnica urgente al Director de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA a fin de acatar lo ordenado por la Sala Constitucional en la sentencia número 2008-018529 de las 8:58 horas del 16 de diciembre de 2008 (folio 73 del expediente administrativo remitido por el Director de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA).
<![if !supportLists]> l. <![endif]>En oficio número DIGH-038-09, de 13 de febrero de 2009, el Director de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA, en respuesta al oficio número SG-DAP-228-2009-SETENA, indicó a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental que ya se había elaborado el mapa de vulnerabilidad del acuífero Huacas-Tamarindo, el cual debía aplicarse en conjunto con la "Matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico". Añadió que ese acuífero era de extrema vulnerabilidad por sus condiciones de acuífero libre cubierto por materiales no consolidados y niveles freáticos altos, por lo que según tal matriz no se podía permitir ahí ninguna actividad, a excepción de la conservación y preservación. También se refirió al balance hídrico, respecto del cual, en el año 2003, se había calculado el volumen de recarga en 6.906.384 m3/año y el de extracción en 6.501.024 m3/año, motivo por el que se le habían girado lineamientos a la Municipalidad de Santa Cruz tendentes a la restricción de perforación de pozos y de ejecución de proyectos sobre los acuíferos aluviales (copia a folio 36 del expediente judicial).
<![if !supportLists]> m. <![endif]>En informe bajo juramento remitido por Jaime Villalobos Vargas, en su condición de Vicepresidente de la Junta Directiva del SENARA en el expediente judicial número 07- 013151-0007-CO, recibido por la Sala Constitucional el 19 de febrero de 2009, y relacionado con una plantación de piña sobre el manto acuífero que da origen a la naciente que nutre el acueducto de El Cairo y Luisiana en el cantón Siquirres de Limón, ese funcionario avaló el uso de la matriz de marras (folio 71 del expediente administrativo remitido por el Director de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA).
<![if !supportLists]> n. <![endif]>En acuerdo número 3704 de la sesión ordinaria número 555-09 de 4 de marzo de 2009, la Junta Directiva del SENARA solicitó a la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica revisar la metodología usada para elaborar la "Matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico" (folio 62 del expediente administrativo remitido por el Director de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA).
<![if !supportLists]> o. <![endif]>Mediante oficio número DIGH 180-09 de 30 de marzo de 2009, el Director de Investigación y Gestión Hídrica expuso a la Junta Directiva del SENARA los argumentos técnicos y jurídicos que justificaban el uso de la matriz de vulnerabilidad en todo el país (folio 67 del expediente administrativo remitido por el Director de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA).
<![if !supportLists]> p. <![endif]>Por acuerdo número 3751 de la sesión ordinaria número 267-09 del 27 de mayo de 2009, la Junta Directiva del SENARA dispuso en cuanto al contenido y oficialidad de los estudios técnicos de la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica que, para que fueran vinculantes las investigaciones técnicas sobre acuíferos, debían ser oficializadas a través de la Gerencia; por ser el único órgano al que competía comunicar los resultados de las investigaciones, con excepción de las gestiones de perforación de pozos y la atención de consultas del Archivo Nacional de Pozos y de Información Hidrometeorológica, las cuales podían ser remitidas directamente por el Director de Investigación y Gestión Hídrica. Agregó que no era competencia del SENARA pronunciarse en forma vinculante sobre solicitudes puntuales de concesiones de aprovechamiento de aguas, tarea que le competía ejercer y resolver al Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, ni le correspondía definir aspectos relativos a la planificación urbana, propios de los gobiernos municipales, ni a los servicios de suministro de agua potable o alcantarillado sanitario, atinentes al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
Aclaró que las simples opiniones verbales de los funcionarios no comprometían el criterio de la institución y así debían advertirlo. En cuanto a la participación de servidores de la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica en foros, conferencias, seminarios, entrevistas, charlas y otras actividades similares dispuso, por un lado, que todo funcionario en su condición personal podía participar en tales eventos, pero estaba obligado a advertir que sus opiniones eran personales y no comprometían el criterio del SENARA; y por el otro, que si la participación se daba en su condición de empleado del SENARA -en cumplimiento o en razón de sus funciones- se requería la autorización previa de la Gerencia. Además, ratificó la vigencia del acuerdo número 3401 bis de la sesión ordinaria número 519-07 de 17 de abril de 2007, en el que se había dispuesto que solo el Gerente General podía atender a los medios de comunicación y cualquier solicitud de información de estos (copia a folios 53 a 57 del expediente judicial).
<![if !supportLists]> q. <![endif]>El 20 mayo de 2009, el representante de Simen Mountain Business, Vianney Saborío Hernández, uno de los desarrolladores de los proyectos en la zona de Baulas, interpuso recurso de revocatoria con apelación de subsidio y nulidad absoluta contra el oficio número DIGH 38-09 (folios 285 y 404 del expediente administrativo remitido por el Director de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA).
<![if !supportLists]> r. <![endif]>En oficio número DIGH-291-09, de 8 de junio de 2009, la hidróloga Clara Agudelo, funcionaria de la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica, remitió al Gerente General del SENARA los motivos para rechazar el recurso supracitado y explicó porqué motivos la matriz de vulnerabilidad debía aplicarse en todo el país. Si bien las condiciones de un acuífero y, por ende, su vulnerabilidad a la contaminación varían en cada sitio, las medidas de protección y regulaciones de uso para una misma categoría de vulnerabilidad sí son las mismas. Tales medidas se determinan en función del grado de vulnerabilidad con respecto a una actividad dada (urbanismo, agricultura, ganadería), de manera que no dependen de la región en que se ejecuten sino de las variables del medio físico evaluado. Indicó que la matriz ya había sido aplicada en números pronunciamientos del SENARA y en zonas que ya contaban con mapas de vulnerabilidad, como los acuíferos Margen Derecho del Río Virilla en el Valle Central, Potrero Caimital, Parrita, Acuíferos Costeros de Santa Cruz, Río Cañas, lo que ponía de manifiesto que en cada sitio lo que cambiaba era la geología propia del lugar pero que las regulaciones se mantenían (folio 56 del expediente administrativo remitido por el Director de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA).
<![if !supportLists]> s. <![endif]>Por medio del oficio número DIGH 292-09, de 8 de junio de 2009, el Director de Investigación y Gestión Hídrica planteó una solicitud de revisión al acuerdo de la Junta Directiva número 3751 y explicó las razones técnicas y jurídicas por las que la matriz de vulnerabilidad se debía aplicar en todo el país. Citó, además, los casos en que la matriz había sido usada, incluso por la Gerencia y la misma Junta Directiva. También alegó que la Gerencia concentraba funciones que, según el manual de puestos, correspondía a la jefatura de la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica, tales como la firma de actos administrativos finales propios del área de competencia, que se fundamentan en el estudio y análisis de las solicitudes y documentos en poder de dicha dirección y el diagnóstico de las diversas situaciones que se presentan, la formulación de procedimientos, directrices y lineamientos (folio 452 del expediente administrativo remitido por el Gerente General del SENARA).
<![if !supportLists]> t. <![endif]>Mediante oficio número GE 430-09, de 11 de junio de 2009, el Gerente General del SENARA indicó al Director de Investigación y Gestión Hídrica que no autorizaría la presentación de los resultados de los estudios de los acuíferos Parrita y Santa Cruz hasta tanto no los hubiera aprobado (folio 42 del expediente administrativo remitido por el Director de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA).
<![if !supportLists]> u. <![endif]>En oficio número GE-453-09, de 17 de junio de 2009, la Gerencia General indicó al representante de Simen Mountain Business, Vianney Saborío Hernández, que la Junta Directiva no había emitido ni aprobado ninguna matriz de vulnerabilidad para el acuífero Huacas-Tamarindo y, con relación al oficio número DIGH-038-2009 del 13 de febrero de 2009, que contenía información incorrecta en lo atinente a que el mapa de vulnerabilidad del Acuífero Huacas-Tamarindo debía aplicarse en conjunto con la matriz de Criterios de Uso del Suelo, toda vez que la Junta Directiva solo había aprobado una matriz de vulnerabilidad para el cantón Poás de Alajuela, no para una para el acuífero Huacas-Tamarindo (copia a folio 59 del expediente judicial).
<![if !supportLists]> v. <![endif]>Por medio de oficio número GE-513-09, del 6 de julio de 2009, la Gerencia amonestó por escrito al Director de Investigación y Gestión Hídrica por usar el concepto de “zona de restricción” en zonas que no habían sido autorizadas por la Gerencia ni la Junta Directiva. Además, precisó que había estudios de vulnerabilidad a la contaminación, intrusión salina y sobreexplotación en la zona del Valle Central, acuífero Mala Noche en Sámara, acuífero Huacas-Tamarindo, acuíferos Costeros Norte de Santa Cruz y acuífero de Sardinal, amén de la zona de restricción de perforación de pozos en los acuíferos costeros de Carrillo, por orden de la Sala Constitucional (folio 39 del expediente administrativo remitido por el Director de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA).
<![if !supportLists]> w. <![endif]>Contra la amonestación comunicada en oficio número GE-513-09, del 6 de julio de 2009, el Director de Investigación y Gestión Hídrica interpuso recurso de apelación a través del oficio número DIGH-352-2009, de 8 de julio de 2009. Entre otros puntos, recordó lo manifestado bajo juramento en el amparo número 07-007996-0007-CO (folio 442 del expediente administrativo remitido por el Gerente General del SENARA).
<![if !supportLists]> x. <![endif]>Por medio del oficio número GE-557-09, de 14 de julio de 2009, la Gerencia ordenó a la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica elaborar una nueva matriz de vulnerabilidad, que fuera general y pudiera orientar a las instituciones. Concretamente, dispuso lo siguiente: “Es preciso que esta nueva matriz contenga lineamientos orientadores para todas las instituciones nacionales que tengan ingerencia en el ordenamiento del territorio sin invadir las competencias propias de esas instituciones. Por ejemplo, si una estación de combustibles pretende instalarse en una zona declarada de extrema vulnerabilidad, es responsabilidad del MINAET otorgar o denegar el permiso. Ya el SENARA cumplió con su responsabilidad. Esto mismo ocurre para viviendas, condominios, industrias, etc.” (folio 435 del expediente administrativo aportado por el Gerente General del SENARA).
<![if !supportLists]> y. <![endif]>En acuerdo número 3825 de la sesión ordinaria número 565-09, de 19 de agosto de 2009, la Junta Directiva del SENARA señaló al Director de Investigación y Gestión Hídrica que la propuesta de matriz de vulnerabilidad incumplía lo solicitado y le confirió quince días hábiles para remitir otra (folio 553 de la copia certificada remitida por la Gerencia General del SENARA).
<![if !supportLists]> z. <![endif]>En oficios número GE-711-2009, GE-709-2009, GE-706-2009, y GE-780-2009, de 21 de agosto de 2009, el Gerente General del SENARA explicó al Alcalde de Belén, al Alcalde de Santo Domingo, al Alcalde de San Rafael de Heredia, al Alcalde de Alvarado que la "Matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico" había sido elaborada únicamente para el cantón Poás y solo debía utilizarse como guía y orientación técnica en el proceso de formulación de políticas sobre el uso de suelo; además, mencionó que la Junta Directiva de SENARA había ordenado la elaboración de una matriz de criterios de vulnerabilidad de tipo genérico, con base en la cual las demás municipalidades pudieran interpretar los mapas hidrológicos de su territorio y construir su propia matriz de usos de suelo (folios 27, 25, 23, y 550 del expediente administrativo remitido por el Director de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA).
<![if !supportLists]> aa. <![endif]>Por oficio número GE-826-09 del 10 de setiembre de 2009, la Gerencia estableció el procedimiento para atender solicitudes externas de criterios técnicos. En lo que interesa, una vez por semana, el Jefe de la Unidad de Investigación Hídrica y el de la de Gestión Hídrica analizarían en conjunto con la Gerencia las solicitudes. Una vez por semana, tales unidades remitirían los pronunciamientos técnicos correspondientes (folios 10 a 11 del expediente administrativo remitido por el Director de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA).
<![if !supportLists]> bb. <![endif]>En oficio número GE-841-09, de 17 de setiembre de 2009, el Gerente General del SENARA pidió al Director de Investigación y Gestión Hídrica que le remitiera el sustento técnico para emitir regulaciones de uso de suelo, lo que le fue contestado por oficio de 22 de setiembre de 2009 (folios 12 a 16 del expediente administrativo remitido por el Director de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA).
<![if !supportLists]> cc. <![endif]>En oficio número GE-850-09, de 21 de setiembre de 2009, el Gerente General del SENARA no aprobó lo dispuesto por Roberto Ramírez Chavarría, Jefe de la Unidad de Investigación Hídrica de la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica, en el oficio número DIGH-493-2009, de 10 de setiembre de 2009, por la asignación de usos de suelo, toda vez que solo se debían indicar los grados de vulnerabilidad intrínseca del sistema acuífero (folio 8 del expediente administrativo remitido por el Director de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA).
<![if !supportLists]> dd. <![endif]>Por acuerdo número 3805, de la sesión ordinaria número 564-09 del 21 de setiembre de 2009, la Junta Directiva del SENARA mantuvo la llamada de atención al Director de Investigación y Gestión Hídrica, por cuanto, en criterio de ese órgano, de manera falsa le había atribuido a la Junta Directiva la aprobación de una matriz de vulnerabilidad para todo el país, cuando en realidad solo lo fue para el cantón Poás. Además, el 3 de junio de 2009 se le había indicado que las zonas con problemas de explotación, intrusión salina o alta vulnerabilidad a la contaminación debían denominarse “zona con características hídricas especiales” y no “zonas de restricción”, pese a lo cual el Director de Investigación y Gestión Hídrica insistió en usar el término “zonas de restricción” para el Valle Central (folio 551 del expediente administrativo remitido por el Gerente General del SENARA).
<![if !supportLists]> ee. <![endif]>En oficio número CICG-448-2009, de 25 de setiembre de 2009, el Director del Centro de Investigaciones en Ciencias Geológicas de la Universidad de Costa Rica, Mario Arias Salguero, remitió al Gerente General del SENARA el documento “Vulnerabilidad Hidrogeológica”. Entre otros puntos, se sostiene que, ciertamente, las condiciones de un acuífero y, por ende, su vulnerabilidad a la contaminación no son las mismas de un sitio a otro; empero, las medidas de protección y regulaciones de uso para una misma categoría de vulnerabilidad sí son las mismas pues se basan en variables propias del comportamiento hidrogeológico del medio acuífero en un sitio dado (copias a folios 155 a 162 del expediente judicial).
<![if !supportLists]> ff. <![endif]>Desde el año 2002, el Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones ha tramitado 27 denuncias por delitos contra los recursos naturales en el área terrestre del parque nacional Las Baulas (informe bajo juramento a folios 133 y 134 del expediente judicial).
<![if !supportLists]> gg. <![endif]>Además de las denuncias antedichas, el Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones tramitó una gestión planteada por Juan Figuerola Landi el 28 de octubre de 2008 y presentó una denuncia penal al respecto el 11 del mes siguiente (folios 326 y 343 del expediente judicial).
<![if !supportLists]> hh. <![endif]>En oficio número DFOE-PGAA-011-2009, de 17 de julio de 2009, la Contraloría General de la República emitió un informe sobre la gestión integral de las aguas subterráneas en las zonas costeras, en el que consignó que el SENARA tenía competencia no exclusiva, pero si prevalente en materia de información hidrológica subterránea, por lo que sus estudios e investigaciones resultaban vinculantes (documento oficial incorporado al expediente judicial número 08-011467-0007-CO).
<![if !supportLists]> ii. <![endif]>En el Periódico La Nación de 19 de diciembre de 2009, la Junta Directiva del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento estableció que la “Matriz de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos del cantón de Poás de Alajuela”, aprobada por acuerdo número 3303, no era aplicable ni vinculante en los otros cantones del país (folio 424 del expediente judicial).
<![if !supportLists]>IV. <![endif]>Sobre la aplicación del principio precautorio en materia ambiental: El derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado otorga una protección especial a la biodiversidad y las aguas subterráneas, razón por la cual y en aplicación del principio precautorio en materia ambiental, las actividades económicas con impacto ambiental deben ser autorizadas cuando exista certeza científica de que ese impacto no implique un riesgo o amenaza de daño permanente e irreversible al ambiente. Es por esta razón que la administración debe realizar siempre la evaluación ambiental necesaria mediante los instrumentos que estime necesarios, evaluación que debe ser compartida públicamente con la población afectada, para que luego de un análisis riguroso y detallado la administración emita de manera fundamentada la viabilidad ambiental correspondiente. La desatención e inobservancia de estos aspectos definidos normativa y jurisprudencialmente, deviene en la vulneración del referido derecho a un ambiente sano, por lo que las actuaciones administrativas así dispuestas resultan igualmente violatorias de este derecho fundamental. (ver, entre otras, sentencias de esta Sala números 5893-95, 5445-99, 2003-6322, 2004-13414, 2004-01923, 2006-7994 y 2010-6922).
<![if !supportLists]>V. <![endif]>Sobre el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento. Esta Sala, en la sentencia número 2004-01923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004, y con redacción del Magistrado Jinesta Lobo, expuso que las competencias del SENARA trascienden lo concerniente a los distritos de riego, siendo así que las mismas resultan tener una vocación nacional derivada de sus mismos antecedentes institucionales. Es evidente que por disposición expresa de Ley de Creación del SENARA, ley número 6877, artículo 3 incisos ch y h), el SENARA tiene la competencia de proteger los recursos hídricos del país, razón por la cual sus decisiones en torno a la explotación, mantenimiento y protección, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta disposición normativa debe interpretarse y aplicarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo veintiuno de la Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos –a partir del cual se define que el Ministerio de Agricultura y Ganadería (o Departamento de Agricultura en el lenguaje utilizado por la Ley de Aguas) mantiene una competencia secundaria o residual en esta materia-.
De tal forma, la integración de las normas de reciente cita informa que para el aprovechamiento de las aguas de dominio público, toda entidad pública –sin distingo- tiene la obligación de obtener del SENARA el permiso correspondiente, al punto que las decisiones que de manera fundamentada adopte el SENARA en cuanto a ello, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta definición dista de ser una manifestación retórica de la Sala; por el contrario, la misma deviene de la responsable integración del amplio marco normativo que regula la materia, que, como se dijo, requiere del progresivo avance y reconocimiento propio del ámbito de los derechos humanos, toda vez que el derecho al agua y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado son derechos humanos fundamentales. La Sala advierte que esta precisión sitúa al SENARA en una posición particularmente relevante en cuanto a la gestión del recurso hídrico nacional, lo cual resulta importante considerando la naturaleza eminentemente técnica de esta dependencia administrativa, posición que debe ser reforzada y ejercida mediante la necesaria y debida coordinación interinstitucional de las diferentes entidades involucradas –ICAA, SETENA, MAG, Municipalidades, entre otras.
<![if !supportLists]>VI. <![endif]>Sobre el principio de coordinación interadministrativa. Uno de los principios rectores de la organización administrativa lo constituye la coordinación que debe mediar entre todos los entes y órganos públicos al ejercer sus competencias y prestar los servicios que el ordenamiento jurídico les ha asignado. La coordinación, en cuanto asegura la eficiencia y eficacia administrativas, es un principio constitucional virtual o implícito que permea el entero ordenamiento jurídico administrativo y obliga a todos los entes públicos. Esta puede ser interorgánica –entre los diversos órganos que conforman un ente público no sujetos a una relación de jerarquía– o intersubjetiva, esto es, entre los entes públicos, cada uno con personalidad jurídica, presupuesto propio, autonomía y competencias específicas. La autonomía administrativa o de otro grado de cuya titularidad gozan los entes públicos los obliga a coordinar sus acciones, puesto que, no pueden estar sometidos recíprocamente a relaciones de jerarquía por su naturaleza interorgánica.
La coordinación administrativa tiene por propósito evitar las duplicidades y omisiones en el ejercicio de las funciones administrativas de cada ente público, esto es, que sean desempeñadas de forma racional y ordenada; y se logra a través del establecimiento de niveles o canales fluidos y permanentes de información entre los entes públicos, todo lo cual se puede lograr a través de reuniones, informes o la creación de instancias formales de coordinación.
<![if !supportLists]>VII. <![endif]>Sobre la coordinación interinstitucional en materia ambiental. Específicamente en materia de tutela ambiental, la sentencia número 2008-004790 subrayó el deber de coordinación entre las instituciones relacionadas con el tema y la imposibilidad de hacer caso omiso a las advertencias sobre el peligro de contaminación que emite una institución facultada por ley para proteger el recurso hídrico:
“III.- La coordinación entre las dependencias públicas debe garantizar la protección del ambiente. En diversas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección del ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública, debe entenderse comprendida tanto la Administración Central –Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA); así como también las instituciones descentralizadas, caso del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; tarea en la que, por supuesto, tienen gran responsabilidad las municipalidades, en lo que respecta a su jurisdicción territorial.
Es por ello, que podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa, lo cual no es cierto, por cuanto a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, es que se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala con anterioridad –y en forma bastante clara- se refirió al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes -lo cual, obviamente se debe hacer extensivo a la relación que en esta importante función realizan las instituciones de la Administración Central y las descentralizadas-, para lo cual se remite a lo indicado en aquella ocasión (sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve):
"De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias, que de las derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, o el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas negras o residuales (Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud), o no verificar los controles sónicos en bares, karaokes y discoteques (municipalidades y Ministerio de Salud), entre otros (ver al respecto sentencia número 2006-005159 de las trece horas cuatro minutos del siete de abril del dos mil seis).” En otras palabras, interesan la cooperación técnica que puedan brindarse los distintos entes, los elementos técnicos que éstos puedan aportar y el respeto a las competencias de cada uno; a fin de garantizar sin lugar a dudas que la incidencia de los proyectos que se evalúen no sea negativa, y así garantizar la gestión sostenible de los recursos hídricos y el pleno derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, tal como lo consagra la norma constitucional.
Así, el principio precautorio -que pretende evitar o suspender cualquier actividad que pueda incidir negativamente en dicha gestión- obliga a la Administración, en primer lugar, a emplazar a los afectados e interesados, y a las instituciones que puedan verse involucradas. Ello para que puedan hacer las alegaciones correspondientes y presentar los criterios técnicos correspondientes, y asegurar una efectiva participación de los órganos competentes en la materia en aras de proteger y preservar el ambiente y el recurso hídrico. Y obliga, en segundo lugar, a tomar en consideración las advertencias que haga una institución facultada por ley para proteger el recurso hídrico sobre el peligro de contaminación.
<![if !supportLists]>VIII. <![endif]>Sobre la relevancia constitucional y el régimen de protección a las aguas subterráneas. Conforme quedó consignado en la sentencia número 2004-01923, la protección a los mantos acuíferos o aguas subterráneas es fundamental para la preservación de la vida y de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Se trata de un componente esencial del ciclo hidrológico y la principal fuente de abastecimiento público en la región centroamericana, que en el caso de Costa Rica suministra el 70% del agua diaria consumida, lo que no es de extrañar dado el alto índice de contaminación de la mayoría de aguas superficiales (hecho público y notorio). De ahí que resulte fácil colegir su relevancia como derecho fundamental, cuyo parámetro de control de constitucionalidad se sustenta en normas positivas del derecho constitucional y supraconstitucional, así como en principios generales de Derecho.
Entre otros, conviene citar el principio de preservación de los recursos naturales en beneficio de las generaciones presentes y futuras (principio 2 de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano), derechos a la vida y la salud (numeral 21 de la Constitución Política), derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículos 50 de la Constitución Política y 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales). Por lo demás, en la citada sentencia, y haciendo alusión a los ordinales 50 de la Ley Orgánica del Ambiente ("El agua es de dominio público, su conservación y uso sostenible son de interés social") y 4 del Código de Minería ("…las fuentes y aguas minerales y las aguas subterráneas y superficiales se reservan para el Estado"), se estableció expresamente el carácter de dominio público del agua, lo que evidentemente incluye todas las aguas subterráneas del país.
Tal criterio vino a ser acentuado en las sentencias números 2005-16513 de las 20:04 horas del 29 de noviembre del 2005 y 2011-001034 de las 9:10 horas del 28 de enero de 2011, donde se reiteró que el régimen patrio de los bienes de dominio público, como el agua, los coloca fuera del comercio de los hombres y, por ello, los permisos para su explotación son siempre precarios y unilateralmente revocables por parte de la Administración cuando se justifique por razones de necesidad o interés general. Adicionalmente se indicó que, tratándose de la protección de los recursos naturales, el Estado tiene plena obligación de imponer limitaciones a la propiedad privada y regular las condiciones para el uso y protección de los bienes de dominio público, incluida por supuesto el agua, por lo que el ejercicio de ese deber estatal resulta absolutamente compatible con el derecho a la propiedad privada, estatuido en el numeral 45 de la Constitución Política.
Esta obligación de salvaguardia de la aguas subterráneas irradia a lo largo de todo el territorio nacional, toda vez que la contaminación pone en peligro no solo a los mantos más vulnerables, los acuíferos superficiales separados de la superficie por una capa de suelo delgada y permeable; sino también a los volcánicos o figurados, cuyas áreas de recarga pueden verse amenazadas por actividades antrópicas como la deforestación, urbanización descontrolada y actividades agropecuarias intensivas y extensivas que conllevan el uso de plaguicidas y agroquímicos. En la sentencia número 2004-01923, asimismo, se destacan especiales características de la contaminación de aguas subterráneas, que ponen de manifiesto su particular vulnerabilidad:
<![if !supportLists]>IX. <![endif]>Sobre la aplicación de la “Matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico.” Ahora bien, para los efectos del presente recurso de amparo, conviene resaltar la primera de las medidas descritas en el considerando previo. Consiste, en primer lugar, en proyectar y trazar sobre la superficie una demarcación bajo la que se asienta un acuífero o parte de este; y en segundo lugar, se establece un régimen específico de utilización del dominio hidráulico –ordenación y restricción de las concesiones de agua preexistentes, impedimento de otorgar nuevas- y de control de las actividades e instalaciones que puedan afectarlo –a través de autorizaciones– (v. gr. minas, canteras; actividades urbanas que incluyan tanques sépticos, cementerios, rellenos sanitarios –almacenamiento, transporte y tratamiento de residuos sólidos y líquidos-; actividades agrícolas y ganaderas con depósito y distribución de fertilizantes y plaguicidas, riego con aguas residuales y granjas; actividades industriales con almacenamiento, transporte y tratamiento de hidrocarburos líquidos o gaseosos, productos químicos, farmacéuticos y radiactivos, industrias alimentarias y mataderos, etc.).
En resumen, la Sala hace referencia a la emisión de documentos tales como mapas hidrogeológicos –en los que se traza o demarca la superficie bajo la que se asienta un acuífero– y matrices de uso de suelo según la vulnerabilidad de los mantos acuíferos a la contaminación –que fijan un régimen específico de utilización o afectación del suelo en relación con las aguas subterráneas–, cuyos perímetros de protección son de acatamiento obligatorio y deben verse reflejados en los planes reguladores sobre uso de suelos y ordenación del territorio (v. gr. reglamento de zonificación o de construcciones) por parte de las corporaciones municipales o del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, dada su competencia residual en materia de planificación urbana en ausencia de planes reguladores locales. Al respecto, la sentencia número 2004-01923 dispone de manera literal:
“La definición de perímetros debe conjugarse con la cartografía de vulnerabilidad o susceptibilidad natural de los mantos acuíferos de abastecimiento a las cargas de contaminación antrópica, en función de sus características hidrogeológicas y geoquímicas, ante problemas de contaminación antropogénica, lo que se logra mediante el levantado de mapas. Sendas medidas, perímetros de protección y la cartografía de vulnerabilidad son idóneas para poder reubicar a tiempo un determinado tipo de actividad, la fuente de abastecimiento o, en último término, introducir métodos e instrumentos técnicos para el tratamiento y disposición de los agentes contaminantes. Las medidas a tomar a partir de los perímetros y cartografía de vulnerabilidad varían según se trate de una (a) área sin ocupación territorial, siendo útil para definir las actividades que en el futuro puedan instalarse o no; (b) áreas ya ocupadas, en cuyo caso se efectúa un mapeo de la vulnerabilidad natural y de las áreas con mayor susceptibilidad a la contaminación, pudiéndose, ante la amenaza de un índice elevado de contaminación, reubicar las actividades, las fuentes de abastecimiento e introducir tecnología para el tratamiento y disposición de contaminantes; (c) áreas ya contaminadas, para lo cual se podrán buscar fuentes alternas, evitar la propagación de las plumas de contaminación y, de ser posible, por su elevado costo, tratar las aguas del acuífero después de su extracción; (d) áreas para nuevas captaciones, supuesto en el cual se deben inventariar las actividades potencialmente contaminantes y el área de impacto de cada una de éstas.” Así las cosas, existe una diferencia sustancial entre un mapa hidrogeológico de aguas subterráneas y una matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos.
El mapa hidrogeológico contiene, fundamentalmente, información geológica e hidrológica y está referido al campo científico de la cartografía hidrogeológica. Esta área científica se ocupa tanto de los fenómenos que suceden sobre la superficie del suelo, como de los que ocurren en el subsuelo. En el caso de los mantos acuíferos, los mapas hidrogeológicos recogen datos relevantes como la profundidad de los niveles de agua, los espesores saturados o de materiales impermeables, la zonificación vertical de los acuíferos, etc. Entre otras características, la cartografía hidrogeológica es muy dinámica dado que si bien existen fenómenos con alto grado de permanencia (obras hidráulicas, puntos de agua), también se dan fenómenos que varían con el tiempo, como la profundidad del nivel de agua o algunos datos de hidroquímica, amén del condicionamiento espacial pues el objeto de la cartografía son zonas o superficies concretas que evidentemente difieren unas de otras según el punto geográfico por cartografiar.
La variable tiempo introduce complejidad adicional a la representación cartográfica y acarrea una falta de actualización del mapa si se produce un retraso en su publicación; asimismo, según los objetivos que se persiguen, los mapas hidrogeológicos pueden ser generales o tender a objetivos específicos, como los mapas de vulnerabilidad a la contaminación de aguas subterráneas. Por el contrario, la matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos, si bien no es permanente y puede cambiar por diversos factores –como la evolución del conocimiento científico y el desarrollo de nuevas tecnologías más amigables con el ambiente–, es mucho más estable y no está supeditada a ese alto índice de mutabilidad espacial y temporal propio del fenómeno hidrogeológico. Por tal razón, en concordancia con el criterio técnico del Director del Centro de Investigaciones en Ciencias Geológicas de la Universidad de Costa Rica, esta Sala advierte que las medidas de protección y regulaciones de uso de suelo contenidas en una matriz de este tipo perfectamente son de aplicación general en todo el territorio nacional, toda vez que lo cambiante son las características hidrogeológicas de cada zona pero no la especificación de medidas de protección y regulaciones de uso de suelo en función de dichas características hidrogeológicas para una misma categoría de vulnerabilidad de un manto acuífero.
Es decir, las características hidrogeológicas e hidroquímicas de un acuífero y, por ende, su vulnerabilidad a la contaminación varían de un sitio a otro; empero, las medidas de protección y regulaciones de uso de suelo para una misma categoría de vulnerabilidad son siempre las mismas, pues se basan en las variables propias del comportamiento hidrogeológico de un acuífero en el medio físico evaluado. Así, la prohibición de usar agroquímicos de alta toxicidad (factor de una matriz de vulnerabilidad del uso del suelo según la vulnerabilidad del manto acuífero a la contaminación) será de inexorable aplicación en zonas acuíferas de alta vulnerabilidad (factor de un mapa hidrogeológico), sin importar en dónde estén ubicadas tales zonas; ergo, en el sub examine, una indicación de determinada medida de uso de suelo en una matriz de vulnerabilidad a la contaminación es una variable constante, mientras que las condiciones hidrogeológicas e hidroquímicas del manto acuífero en cada región concreta constituyen variables dependientes.
Este criterio también halla sustento en los principios precautorio o de indubio pro natura, debidamente explicados en la sentencia transcrita en el considerando anterior. En concordancia con lo anterior, la obligación del Estado de tomar cualesquiera medidas eficaces en función del costo para impedir la degradación de los mantos acuíferos, emerge como imperativo jurídico esencial aunque sobre tales medidas no exista absoluta certeza científica, pues el presupuesto de dicha obligación consiste en la mera existencia de un peligro de daño grave o irreversible a los mantos acuíferos. Señala la sentencia número 2004-01923, que “para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las regla unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.” <![if !supportLists]>X. <![endif]>Sobre la aplicación de la matriz en el caso concreto.
De lo expuesto se concluye que precisamente una de esas medidas fundamentales es la matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico elaborada por el SENARA en conjunto con otras entidades. Tal matriz, si bien elaborada para ser aplicada con el mapa de vulnerabilidad del cantón de Poás, puede y debe ser utilizada, sin lugar a dudas, en todos los cantones o zonas en donde ya se cuente con mapas de vulnerabilidad aprobados o confeccionados por el SENARA, toda vez que lo que cambia es el mapa hidrogeológico de cada región en sí, más no la matriz de uso de suelo una vez elaborado dicho mapa. Por lo demás, aun cuando la evolución del conocimiento científico y el desarrollo de nuevas tecnologías más amigables con el ambiente podrían obligar la actualización de una matriz, no menos cierto es que ello no ocurre tan rápido y, además, los avances deben estar avalados por el criterio mayoritario de la comunidad científica en un momento histórico dado.
Igualmente, a pesar de que en un cantón no existan mapas hidrogeológicos ni de vulnerabilidad de mantos acuíferos elaborados por el SENARA, los criterios de uso de suelo de la mencionada matriz siempre resultan útiles como pautas, toda vez que la elaboración de políticas sobre el uso de suelo debe contemplar la ineludible obligación de velar por la preservación de los mantos acuíferos, sobre todo cuando se tiene conocimiento, sin necesidad de un mapa hidrogeológico, de la existencia de algún tipo de acuífero, v. gr. los superficiales que pueden ser fácilmente detectados a través de algún estudio elaborado por otra entidad o merced a un determinado evento (una excavación). Asimismo, adviertan las autoridades recurridas que si bien existe la posibilidad de cierto grado de variación en una matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de mantos acuíferos debido a algunos factores dinámicos (como la evolución del conocimiento científico y el desarrollo de nuevas tecnologías más amigables con el ambiente), no menos cierto es que un cambio a la matriz ya confeccionada solo se puede dar utilizando la misma metodología utilizada para su elaboración.
En el sub examine, la Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico para el cantón Poás resultó de la labor conjunta de dicha entidad así como de técnicos del SENARA, Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Agricultura y Ganadería, y el Instituto de Vivienda y Urbanismo; es decir, en aplicación plena del mandato constitucional de cooperación interinstitucional ya expuesto. Por consiguiente, toda modificación a tal matriz, incluso para adecuar su aplicación en otro cantón, requiere de un nuevo estudio conjunto entre tales entidades y la corporación municipal del caso; mientras eso no se dé, se tiene que aplicar la matriz de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos diseñada con motivo de la protección del recurso hídrico en el cantón Poás.
Es decir, no es constitucionalmente admisible la inaplicación de una” matriz de de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos” por decisión unilateral ni de la Junta Directiva del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento ni de las Autoridades Superiores de las entidades supracitadas, toda vez que se irrespeta la mecánica utilizada para la elaboración de dicho instrumento técnico (caracterizada por el proceso participativo de varias instituciones) y se vulnera el principio constitucional indubio pro natura así como los derechos constitucionales a la vida, salud y un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; menos aún cuando no se cuente con un instrumento superior que autorice esa desaplicación, pues el perjuicio que la ausencia del instrumento técnico puede causar sería irreversible. En virtud de lo expuesto, este apartado del amparo es procedente.
Así, hasta tanto no se elabore (usando la metodología mencionada y con base en el trabajo conjunto de las entidades mencionadas) otra matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de mantos acuíferos –sea para otro cantón, sea para todo el territorio nacional-, se debe seguir aplicando la correspondiente al cantón de Poás, como las Autoridades Superiores del SENARA han avalado, expresa o implícitamente, en otras zonas del país, tal y como se desprende del elenco de hechos probados.
<![if !supportLists]>XI. <![endif]> Sobre la divergencia de criterios entre la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica, y la Junta Directiva del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento. En el caso concreto, existe una significativa divergencia de criterios entre los funcionarios del SENARA, pues la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica considera que la matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de mantos acuíferos, aprobada en cumplimiento al voto número 2004-001923 y relativa al cantón de Poás, debe ser de aplicación general en todos los casos en que se cuente con mapas de vulnerabilidad a la contaminación, aprobados por dicho Servicio; y que ni la Junta Directiva ni la Gerencia General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento son órganos técnicos con competencia para validar los estudios científicos del Dirección de Investigación y Gestión Hídrica.
De otro lado, la Junta Directiva y la Gerencia General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento consideran que la matriz de vulnerabilidad para el cantón de Poás no debe ser extensiva a otras municipalidades y que esa dependencia no puede conminar determinados usos de suelo pues eso es potestad de las corporaciones municipales; y que para que los estudios de la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica sean vinculantes, deben ser oficializados a través de la Gerencia; por lo que ordenó a la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica elaborar una nueva matriz de vulnerabilidad de aplicación general. Al respecto, conviene advertir que, ciertamente, según el artículo 303 de la Ley General de Administración Pública, los dictámenes de órganos técnicos son facultativos y no vinculantes; y según el numeral 83 de la Ley General de Administración Pública, todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a este y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o reglamento.
Ahora bien, pese a dicha subordinación, el superior jerarca, en este caso la Junta Directiva del SENARA, no puede dictar actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia (artículo 16.1 de la Ley General de Administración Pública), y su discrecionalidad está sometida a los límites que le impone el ordenamiento expresa o implícitamente, para lograr que su ejercicio sea eficiente y razonable (artículo 15.1 de la Ley General de Administración Pública), lo que evidentemente incluye los deberes de interpretar la norma administrativa en la forma que mejor garantice la realización del fin público que persigue (artículo 10 de la Ley General de Administración Pública) y desarrollar su actividad conforme a los principios fundamentales del servicio público, entre ellos, los de eficiencia y adaptación a la necesidad social que satisfacen (artículo 4 de la Ley General de Administración Pública).
De otro lado, el numeral 15.2 determina que el Juez ejercerá contralor de legalidad sobre los aspectos reglados del acto discrecional y sobre la observancia de sus límites, mientras que el ordinal 16.3 estatuye que el Juez podrá controlar la conformidad los fundamentos técnicos, lógicos, de conveniencia y de justicia de los elementos discrecionales del acto, como si ejerciera contralor de legalidad. Con base en dicha normativa queda claro que, en principio, la mera controversia respecto de las competencias y los criterios existente entre la Junta Directiva, la Gerencia y la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA deberá ser planteada en la vía administrativa de acuerdo con el procedimiento establecido en los numerales 81 y 82 de la Ley General de Administración Pública o, eventualmente, ante la jurisdicción contencioso administrativa, toda vez que se trata de una cuestión de mera legalidad.
Sin embargo, debido a que de dicho conflicto surge una lesión a derechos y principios constitucionales, emerge la obligación de la Sala Constitucional de intervenir inmediatamente, imponiendo límites al ejercicio de la discrecionalidad por parte de la Autoridad Superior, en este caso la Junta Directiva y Gerencia del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento. En virtud de lo expuesto, sin detrimento de las jerarquías propias del órgano, la inaplicación -sin fundamentación técnica- del criterio técnico emitido en la matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de mantos acuíferos elaborado para el cantón de Poás, por su incidencia perjudicial en el principio indubio pro natura y los derechos a la vida y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, viene a significar una evidente vulneración al orden constitucional. Preocupa a esta Sala, el criterio de la Gerencia, vertido en el oficio número GE-557-09, de 14 de julio de 2009, puesto que argüir que no es responsabilidad del SENARA otorgar o denegar permisos de uso de suelo, sino que ello compete a la entidad autorizante; resulta contrario al principio constitucional de tutela del ambiente y a lo estipulado en los artículos 3 inciso h) de la ley de Creación del SENARA (número 6877 del 18 de julio de 1983), que obliga a la entidad a vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales en las materias de su incumbencia, y 4 inciso f) de ese mismo cuerpo normativo, según el cual al SENARA le corresponde -entre otras actividades- la construcción y mantenimiento de las obras necesarias para la conservación y renovación de los mantos acuíferos aprovechables para las actividades agropecuarias en los distritos de riego emisión y divulgaciones.
Esta última actividad debe entenderse en un sentido amplio, de modo que la elaboración de matrices de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación del manto acuífero, constituye un instrumento imprescindible para la protección de dicho bien demanial. Por consiguiente, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento no puede, simple y llanamente, conformarse con emitir recomendaciones y desentenderse de su implementación –por el mero hecho de que otra entidad de la Administración sea corresponsable en tal materia–, pues ello implicaría una omisión a su deber de protección a las aguas subterráneas y al principio de coordinación interadministrativa expuesto. En otras palabras, si bien las competencias para el manejo integrado de los recursos hídricos subterráneos se encuentran fragmentadas entre varias entidades (Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, municipalidades y el propio Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento), no menos cierto es que este último, por la información hidrológica subterránea que maneja y su experiencia y conocimiento especializado en el campo de las aguas subterráneas, ostenta una pericia técnica prevalente en dicha área, de modo que, por un lado, sus advertencias de contaminación y correlativas medidas para prevenirla no pueden ser desatendidas unilateralmente por el resto de la Administración Pública y, de otro, existe una imposibilidad de hacer caso omiso a las advertencias sobre el peligro de contaminación que emite una institución facultada por ley para proteger el recurso hídrico (ver en ese sentido la sentencia número 2008-004790 de las 12:39 horas del 27 de marzo de 2008).
Esta posición concuerda con lo ya indicado por la Sala en la sentencia número 2008-12109 de las 15:16 horas del 5 de agosto de 2008, en la que, de modo expreso, se estableció la obligación de las municipalidades de incorporar los mapas hidrogeológicos recomendados por SENARA y de utilizar como base la Matriz de Criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico, relativa al cantón de Poás. A mayor abundamiento, esta Sala constata que -al mes de mayo de 2012- la única matriz de vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos aprobada por la Junta Directiva de SENARA ha sido la del Cantón de Poás; y que la Contraloría General de la República (a través de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativo del Área de Servicios Ambientales y Energía) considera que dicha matriz debe ser de aplicación a todos los cantones o zonas para las que el SENARA haya aprobado un mapa de vulnerabilidad.
Así las cosas, este extremo del amparo resulta procedente, pues si bien la divergencia expuesta constituye un asunto de mera legalidad, el potencial daño que la inaplicación de la matriz en cuestión puede ocasionar al ambiente constituye una evidente lesión al derecho consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política.
<![if !supportLists]>XII. <![endif]>Sobre la alegada lesión al derecho constitucional al acceso de información pública. La parte accionante reclama una lesión al derecho constitucional al acceso de información pública, regulado en el numeral 30 de la Constitución Política, porque la Junta Directiva del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento, en acuerdo número 3751 de la sesión ordinaria 267-09 del 27 de mayo de 2009, dispuso que solo a través de la Gerencia se comunicarían los resultados de las investigaciones técnicas sobre acuíferos, todo ello con el propósito de hacer efectivo el carácter vinculante de los pronunciamientos del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento y evitar la inclusión de recomendaciones ajenas a la competencia de ese Servicio. Además, en ese acuerdo se confirmó la vigencia del acuerdo número 3401 bis de la sesión ordinaria número 519-07 de 17 de abril de 2007, en el que la Junta Directiva dispuso que solo el Gerente General podía atender a los medios de comunicación y cualquier solicitud de información de estos.
Al respecto, como se afirmó en el considerando anterior, los dictámenes de órganos técnicos son facultativos, de manera que su carácter vinculante está sujeto a la aprobación del Superior Jerarca, en este caso la Junta Directiva del SENARA, salvo desconcentración operada por ley o reglamento. No obstante, al estar de por medio el respeto al principio indubio pro natura y el resguardo a los derechos constitucionales a la vida y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la Junta Directiva no puede separarse del dictamen de cualesquiera órganos técnicos sin el requerido fundamento acorde a las reglas unívocas de la ciencia o la técnica, o a los principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. Ahora bien, a fin de que los Administrados estén en capacidad de ejercer una efectiva fiscalización a la labor de la Junta Directiva y la Gerencia y así puedan controlar el fundamento y la razonabilidad de sus resoluciones, resulta indispensable que tengan libre acceso a toda la información pública.
En efecto, la evaluación de resultados y la rendición de cuentas, previstas en el ordinal 11 de la Constitución Política, requieren de instrumentos efectivos que faciliten la transparencia administrativa. Al respecto, merced a la jurisprudencia constitucional, el derecho de acceso a la información administrativa, contemplado en el artículo 30 de la Ley Fundamental, se ha convertido en un:
“mecanismo de control en manos de los administrados, puesto que, le permite a éstos, ejercer un control óptimo de la legalidad y de la oportunidad, conveniencia o mérito y, en general, de la eficacia y eficiencia de la función administrativa desplegada por los diversos entes públicos. Las administraciones públicas eficientes y eficaces son aquellas que se someten al control y escrutinio público, pero no puede existir un control ciudadano sin una adecuada información. De este modo, se puede establecer un encadenamiento lógico entre acceso a la información administrativa, conocimiento y manejo de ésta, control ciudadano efectivo u oportuno y administraciones públicas eficientes” (ver sentencia número 02120-03 de las 13:30 horas de 14 de marzo de 2003).
Así las cosas, con el propósito de que la ciudadanía disponga de la información adecuada para que se forme un criterio fundado y esté en posibilidad de ejercer un control efectivo sobre la Administración, el concepto de información administrativa debe incluir los dictámenes elaborados por órganos técnicos, situación que resulta totalmente independiente del subsiguiente carácter vinculante del acto administrativo resolutivo. Lo anterior se encuentra supeditado a los comunes límites intrínsecos y extrínsecos del derecho de acceso a la información administrativa, tales como los secretos de Estado y el ámbito de protección a la esfera privada del ser humano (artículos 30 y 24 de la Constitución Política). Ciertamente, resulta del todo legítimo que la Junta Directiva del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento quiera evitar confusiones en lo administrados para que no asuman como vinculantes, criterios de órganos técnicos aún no aprobados por dicho órgano colegiado.
No obstante, a fin de lograr ese objetivo resultan más conformes al principio constitucional de razonabilidad medidas que afecten lo menos posible la transparencia administrativa, como permitir que sean del conocimiento público tanto los dictámenes técnicos avalados por la Administración Superior como aquellos que no lo son o no lo han sido aún, siempre que el órgano que entregue la información aclare al petente el carácter vinculante o no de la documentación suministrada. Con base en lo expuesto, lo dispuesto por la Junta Directiva del SENARA en el acuerdo número 3751 del 27 de mayo de 2009 resulta inconstitucional en la medida que restringe el derecho subjetivo de los ciudadanos a tener acceso directo a los criterios y dictámenes de los órganos técnicos, aún cuando estos no sean vinculantes. Por la misma razón, deviene inconstitucional el acuerdo número 3401 bis de la sesión ordinaria número 519-07 de 17 de abril de 2007, en el que la Junta Directiva dispuso que solo el Gerente General podía atender a los medios de comunicación y cualquier solicitud de información de estos, toda vez que no se le puede coartar a los medios de comunicación el libre y directo acceso a los criterios y dictámenes de los órganos técnicos, aun cuando estos no sean vinculantes.
<![if !supportLists]>XIII. <![endif]>Sobre el alegado daño al ambiente por la omisión de prohibir la sócola en el parque nacional Las Baulas y su zona de amortiguamiento. En cuanto a este extremo, por un lado, la Sala advierte que la parte accionante no aporta prueba suficiente que acredite que el Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones hubiera sido omiso en tomar medidas para evitar que los propietarios de lotes eliminen el sotobosque en el parque nacional Las Baulas; y por otra parte, el Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones demostró que desde el año 2002 ha tramitado 27 denuncias por delitos contra los recursos naturales en el área terrestre del citado parque y que en los últimos meses, previo a la presentación del informe atinente a este amparo, no ha habido más denuncias. Además de las denuncias antedichas, ese ministerio tramitó una gestión planteada por Juan Figuerola Landi el 28 de octubre de 2008 y presentó una denuncia penal al respecto el 11 del mes siguiente. En consecuencia, en cuanto a este punto, el amparo deviene improcedente.
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar el amparo. En consecuencia, se ordena a Gloria Abraham Peralta y Bernal Soto Zúñiga, por su orden Presidenta y Gerente General del SENARA, o a quienes ocupen esos cargos, que de inmediato comuniquen a Vianney Saborío Hernández, o a quien en su lugar represente a Simen Mountain Business, así como a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y todas las municipalidades, que la "Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico en el cantón Poás" es de aplicación obligatoria en todos los cantones o zonas en donde se cuente con mapas de vulnerabilidad aprobados o confeccionados por el SENARA y, en todo caso, debe servir de guía y orientación técnica para la elaboración de las políticas sobre el uso del suelo, mientras tales cantones o zonas no cuenten con una matriz propia elaborada por el SENARA con la participación de las otras instituciones que elaboraron la matriz, y que garantice el mismo o un nivel más elevado de protección del recurso hídrico.
Se anula lo dispuesto en los oficios números GE-557-09 de 14 de julio de 2009 y GE-850-09 de 21 de setiembre de 2009 en el sentido que el SENARA está obligado a vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales en las materias de su incumbencia, por lo que resulta válida y necesaria la emisión y divulgación de matrices de criterio de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos que contengan medidas de protección concretas y vinculantes. Asimismo, se anulan los acuerdos números 3401 bis de 17 de abril de 2007 y 3751 del 27 de mayo de 2009, emitidos por la Junta Directiva del SENARA, en el sentido que se debe permitir que sean del conocimiento público tanto los dictámenes técnicos avalados por la Administración Superior del SENARA como aquellos que no lo sean o no lo hayan sido aún, siempre que el órgano que entregue la información aclare al petente el carácter vinculante o no de la documentación suministrada.
En lo atinente a la alegada omisión del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones en prohibir la sócola en el parque nacional Las Baulas y su zona de amortiguamiento deviene improcedente el amparo. Se apercibe a Gloria Abraham Peralta y Bernal Soto Zúñiga, por su orden Presidenta y Gerente General del SENARA que, con base en lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al SENARA al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo.
Notifíquese esta resolución a Gloria Abraham Peralta y Bernal Soto Zúñiga, por su orden Presidenta y Gerente General del SENARA, o a quienes ocupen esos cargos, en forma personal. Comuníquese.- Gilbert Armijo S.
Presidente a.i.
Luis Paulino Mora M. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Teresita Rodríguez A. Enrique Ulate Ch.
NOTA SEPARADA DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ En razón de que he revisado la sentencia completa del presente asunto, y estando en total acuerdo con ésta, renuncio a la redacción de la nota que manifesté en aquel momento.
San José, 18 de setiembre de 2012.
Fernando Castillo Víquez
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