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Res. 02720-2014 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 28/02/2014
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Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del veintiocho de febrero de dos mil catorce.
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 13-010049-0007-CO, interpuesto por MARIANO RAMÍREZ CASTRO, cédula de identidad 0700350395, contra el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERÍA, MINISTERIO DE SALUD Y COMISIÓN AMBIENTAL BANANERA.
Resultando:
Redacta la Magistrada Hernández López; y,
Considerando:
I.Objeto del recurso. El recurrente estima lesionados sus derechos fundamentales, toda vez que, las autoridades accionadas no han atendido sus denuncias contra la empresa bananera Córcega por fumigaciones aéreas que afectan la salud de las personas que habitan en las parcelas colindantes con la finca bananera de su propiedad, ubicada en Siquirres, pues tienen problemas respiratorios, alergias y molestias en la vista, además de que sus cultivos se ven afectados.
II.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
Además se solicitó presentar un informe pormenorizado de las acciones que se estaban tomando para mitigar el impacto de las fumigaciones aéreas (ver prueba documental adjunta al informe de la Ministra de Salud); j) Según acta de inspección ocular HC-ARS-S-3943-2013 de 11 de setiembre de 2013 para verificar el grado de cumplimiento a la Orden Sanitaria N.HC-ARS-S-2130-2013, se observó que en la zona donde se eliminó el cultivo para la creación de la barrera, hay estacas de poró apenas rebrotando. En el camino o vía pública, la plantación está a unos 2 o 3 metros separados por una cerca viva de poró (ver prueba documental adjunta al informe de la Ministra de Salud).
IV.Sobre el derecho a la salud y a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. La salud pública y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentran reconocidos constitucionalmente (artículos 21, 50, 73 y 89 de la Carta Magna), así como a través de la normativa internacional. En relación al tema de las fumigaciones aéreas, se puede hacer mención a lo dispuesto por esta Sala en la sentencia número 2006-17992 de las quince horas con catorce minutos del trece de diciembre de dos mil seis.
“SALUD PÚBLICA. Al margen del daño en la salud sufrido por cada uno de los amparados, está el problema de la salud pública, otro de los puntos que suscita este recurso. La aplicación de sustancias tóxicas en la agricultura es, de por sí, molesto y potencialmente peligroso; de ahí que tal actividad esté sujeta a restricciones, cuyo objetivo es minimizar su impacto en el ambiente y en la salud pública. Sin embargo, las normas por sí mismas no bastan, es necesaria la estricta vigilancia de su cumplimiento. Y es aquí donde entra en juego el Ministerio de Salud, cuyas omisiones en materia de salud pública, sí son objeto de un recurso de amparo.
La salud pública y el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentran reconocidos constitucionalmente en los artículos 21, 50, 73 y 89 de la Constitución Política, así como a través de la normativa internacional. Al tenor de dichas disposiciones, nace la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la normativa infraconstitucional. De esta forma, mediante sentencia No. 3705-93 de las 15 hrs. del 30 de julio de 1993, indicó en lo conducente:
«[…] La calidad ambiental es un parámetro de esa calidad de vida; otros parámetros no menos importantes son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc., pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene en deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cuál no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del cuál el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo […].
Asimismo, existe una obligación del Estado de proteger el ambiente que se encuentra contemplada expresamente en el segundo párrafo del artículo 50 de la Constitución Política, que dispone:
«[…] Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado […].
Esta disposición se complementa por lo establecido en el numeral 11 del "Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales". Asimismo, en relación con las obligaciones que tienen las autoridades públicas de garantizar el derecho a la salud y el derecho a un ambiente sano, esta Sala mediante la sentencia No.180-98 de 16:24 hrs. del 13 de enero de 1998 dispuso:
«[…] el Estado no solo tiene la responsabilidad ineludible de velar para que la salud de cada una de las personas que componen la comunidad nacional, no sufra daños por parte de terceros, en relación a estos derechos, sino que, además, debe asumir la responsabilidad de lograr las condiciones sociales propicias a fin de que cada persona pueda disfrutar de su salud, entendido tal derecho, como una situación de bienestar físico, psíquico( o mental) y social […].” De otra parte, la normativa infraconstitucional desarrolla este derecho y, en este sentido, la Ley General de Salud autoriza al Ministerio de Salud para tomar las medidas sanitarias correspondientes e imponer las sanciones con el fin de proteger el medio ambiente y el derecho a la salud de las personas. Asimismo, cabe señalar que este Tribunal, como garante de los derechos fundamentales, se erige como un contralor del cumplimiento de las obligaciones que derivan de lo dispuesto en los artículos 21 y 50 constitucionales, que constriñen al Estado no sólo a reconocer los derechos señalados, sino, además, a utilizar los medios material y, jurídicamente, legítimos para garantizarlos.
V.Sobre el fondo. El recurrente denunció en el mes de marzo del 2013, que en la finca bananera que colinda con la propiedad que habita con su familia y otras 7 familias más, realiza fumigaciones aéreas que afectan la salud de las personas, pues tienen problemas respiratorios, alergias y molestias en la vista. Igualmente, que sus cultivos se ven seriamente afectados por los plaguicidas. La Defensoría de los Habitantes de la República admitió la denuncia el 4 de abril de 2013 y solicitó al Ministerio de Salud, al Ministerio de Ambiente y Energía y al Ministerio de Agricultura y Ganadería, realizar una investigación en el lugar. Según se comprobó, la parcela donde se ubican las familias afectadas colinda al este, norte y oeste con la finca bananera Córcega. Tiene como vía de acceso una carretera de lastre, que está a una distancia de 3 metros aproximadamente de la plantación de banano. El 18 de abril de 2013, funcionarios de la Dirección Regional Huetar Atlántica del Ministerio de Salud observaron que si bien los encargados de la Finca Córcega habían tomado acciones para solventar el problema, como eliminar la plantación a 30 metros alrededor de la parcela del denunciante, y sembrar estacas de poró de aproximadamente 2 metros de alto, el área sin contar con zonas de amortiguamiento, en los términos exigidos por el Decreto Ejecutivo No. 31520.
Con respecto a la calle de acceso la situación la plantación está a menos de tres metros de la calle. Del mismo modo, en visita programada el 10 de mayo de 2013, funcionarios de la Dirección de Calidad Ambiental del Ministerio de Ambiente y Energía concluyeron en el informe DIGECA-406-2013 de 17 de junio de 2013, que si bien la empresa Córcega había tomado acciones para reducir el impacto de las aplicaciones aéreas de plaguicidas en el banano sobre la finca de la familia Ramírez, tales medidas eran insuficientes. En lo que interesa se indicó en dicho informe: “1. La empresa CÓRCEGA no contaba y no cuenta con franjas de amortiguamiento que separen la plantación de banano, sujeta a fumigaciones aéreas, de la finca de la familia Ramírez, que cumplan con lo que establece el DE 31520 (…) Es decir, la franja de amortiguamiento debe tener 100 m de ancho alrededor de la finca, ya que no posee árboles con altura superior a la altura de la plantación de banano.
La franja de amortiguamiento tiene un ancho cercano a los 30 m y fue recientemente sombrada con estacas de Erythrina sp (poró) que están recién rebrotando, con una altura que no supera los 2 m y con poco follaje. (…) 2. (…) Según los registros de vuelo copiados en la finca CÓRCEGA y otros aportados por la Dirección General de Aviación Civil, las avionetas vuelan a alturas entre 37 y 44 m, lo que es significativamente mayor a la altura reglamentaria. (…) 3. No existe zona de amortiguamiento entre la plantación de banano de la empresa CÓRCEGA y la vía pública que conduce a las viviendas ubicadas en la finca de la familia Ramírez. Aunque hay una “cerca viva” que separa la plantación de la calle, esta “cerca viva” no cumple con los parámetros técnicos que establece el reglamento…” 4. No se observaron en el sitio rótulos de advertencia sobre la realización de aplicaciones aéreas de plaguicidas…”.
La Sala aprecia que a pesar de que los incumplimientos de la empresa fueron detectados en el mes de abril de 2013 por el Ministerio de Salud, no fue sino hasta el 11 de setiembre del mismo año, cinco meses después, que se notificó a la empresa denunciada la Orden Sanitaria No. HC-ARS-S-2130-2013, en la que el Área Rectora de Salud de Siquirres ordenó a la empresa bananera lo siguiente: “1.- Ajustarse al Reglamento para las actividades de Aviación Agrícola del Decreto Ejecutivo No. 31520. En el que deberán cumplir con respecto a la creación de zonas de amortiguamiento la longitud de un ancho mínimo de 30 con árboles de especies preferiblemente nativas con una altura mayor del cultivo. (…) se deben tomar las previsiones para garantizar que los residentes de la parcela no se vean afectados por la deriva de la aplicación aérea. 2.- De igual manera se deben tomar las previsiones con la vía o carretera de acceso de manera que los residentes no se vean también afectados cuando se realizan las fumigaciones aéreas.
(…) 3.- … necesitamos que nos presenten ante nuestra área rectora de salud un informe pormenorizado de las acciones que se están tomando para mitigar el impacto de las fumigaciones aéreas”. De lo anterior se colige que hay un retardo injustificado en la actuación del Ministerio de Salud, encargado de velar por el mejoramiento y protección de la salud de la población, como ente rector en la materia, ya que la inspección, realizada a instancia de la Defensoría de los Habitantes, se llevó a cabo el 18 de abril de 2013, pero no fue sino hasta el 3 de setiembre de 2013, que el Gerente General de Bananera Córcega se refirió a la orden sanitaria HC-ARS-S.2130-2013 e informó a la Dirección de Rectoría de la Salud Huetar Caribe las medidas adoptadas para acatarla. Luego, la Orden Sanitaria fue notificada formalmente hasta el 11 de setiembre siguiente, por lo que en el lapso de cinco meses no consta que se haya realizado actuación alguna para lograr que las irregularidades constatadas se corrigieran.
Por otra parte, la Sala aprecia que con ocasión de la presentación de este amparo, en el mes de setiembre del 2013, el Ministerio de Salud tuvo por acreditado que las medidas adoptadas no eran suficientes para mitigar los efectos de la fumigación aérea en la población colindante con la finca Bananera Córcega. Lo anterior porque si bien se había eliminado una franja de 30 metros de cultivo para la creación de la barrera de amortiguamiento alrededor de la parcela del denunciante, y se sembraron estacas de poró a fin de crear una barrera de árboles, éstas apenas estaban rebrotando y tenían una altura inferior a los cultivos, de manera que no cumplían las condiciones necesarias para servir de zona de amortiguamiento de la fumigación aérea. Con respecto al camino o vía pública, la situación era igual a la constatada en abril del 2013, pues la plantación seguía estando a 2 o 3 metros de calle, separado por una cerca “viva” de poró, lo cual tampoco satisface los requerimientos establecidos para garantizar que las fumigaciones aéreas sean inocuas para la población que debe transitar por esa calle para acceder a sus casas.
En esta inspección, que fue realizada el 11 de setiembre del 2013, el denunciante manifestó estar aún disconforme con las fumigaciones que realizaba la Finca Córcega. Al respecto, esta Sala ha establecido en diferentes pronunciamientos que la normativa infra constitucional ha dotado al Ministerio de Salud de un poder de policía para prevenir y garantizar situaciones como las acusadas por la recurrente. En ese sentido, la propia Ley General de Salud dispone en el artículo 314 que dentro de sus atribuciones, le corresponde al Ministerio de Salud ordenar y tomar las medidas especiales que habilita la ley para evitar el riesgo o daño a la salud de las personas o que éstos se difundan o se agraven y para inhibir la continuación o reincidencia en la infracción de los particulares. Asimismo, del cuerpo normativo de cita se colige la obligación de las autoridades del Ministerio de Salud de velar por la aplicación y el control del cumplimiento de las disposiciones de esa ley y su reglamentación, sin perjuicio de las facultades y obligaciones que leyes especiales otorguen e impongan a otros organismos públicos dentro de sus respectivos campos de acción (artículo 337).
Le corresponde asimismo sancionar a los que infrinjan la normativa sanitaria. En la especie, resulta claro para este Tribunal que el Ministerio de Salud ha actuado con dilación, como ente rector en la materia de salud pública, en hacer respetar los derechos fundamentales del recurrente y su familia, mediante el ejercicio de las acciones concretas y efectivas que obliguen a la empresa denunciada a ajustar su actuación a la normativa vigente. Igual situación se da con el Ministerio de Agricultura y Ganadería, al que está adscrito el Servicio Fitosanitario del Estado, encargado de velar por la normalización del riego aéreo, que estaba enterado desde el mes de abril del 2013 de la denuncia interpuesta, y se limitó a hacer las inspecciones de diagnóstico sin acreditar que se haya dado seguimiento efectivo a las medidas que la empresa se comprometió en ese entonces a adoptar. Así, pasaron varios meses para que las instituciones públicas competentes evaluaran las condiciones en que la empresa Bananera Córcega realizaba la actividad de fumigación aérea, y determinaran que existían incumplimientos con la normativa que la regula a fin de evitar daños a la salud de las personas vecinas, y aún constatadas tales anomalías, la orden sanitaria respectiva fue dictada con cinco meses de retardo, en perjuicio de los vecinos colindantes.
Asimismo, pese que la orden sanitaria vencía el 3 de octubre, no fue sino hasta el 4 de diciembre que el Inspector del Area de Salud de Siquirres acudió a la inspección correspondiente, por lo que transcurrieron dos meses más sin que conste en el expediente que la empresa hubiese adoptado las medidas correctivas ordenadas. Cabe señalar que en el mes de diciembre el Inspector tuvo por constatado que se estaba utilizando un vehículo con brazo hidráulico para fumigación terrestre para tratar la plantación que está a lo largo de la vía pública, la cual tiene un alcance de aspersión de 40 metros y para los siguientes 60 metros se utiliza fumigación con motobomba. Igualmente, al momento de la inspección realizada en el mes de diciembre de 2013 la avioneta realizaba la fumigación de sur a norte y viceversa de manera perpendicular al camino de acceso y del área de las viviendas de la parcela, dejando sin rociar un área de 100 metros paralela a la calle de acceso, y de igual forma un área de 100 metros sin rociar con el producto un área de 100 metros bordeando la vivienda de la parcela.
Posteriormente, el 10 de febrero de 2014 no se percibe que la deriva proveniente del riego aéreo llegara al área de parcelas y al camino de acceso. En consecuencia, procede acoger el amparo ordenando al Ministerio de Salud, y al Ministerio de Agricultura y Ganadería, realizar inspecciones periódicas a fin de verificar que se mantengan las condiciones encontradas en la inspección de febrero de 2014, a fin de que en el futuro los derechos fundamentales del amparado y su familia no sean vulnerados.
VI.En cuanto a la Comisión Ambiental Bananera, el recurso resulta improcedente, pues se trata de una organización de hecho, creada por el sector bananero con el propósito de dar seguimiento a un compromiso ambiental de autorregulación de la industria bananera, y realizar la coordinación de políticas ambientales y sociales del sector, de manera que es criterio de este Tribunal que con respecto a dicha comisión, no se cumplen los parámetros del artículo 57 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
VII.Finalmente, de la prueba aportada al expediente se desprende que una vez que le fue notificada la orden sanitaria No. HC-ARS-S-2130-2013, Bananera Córcega adoptó una serie de medidas para ajustarse a la reglamentación vigente, entre las cuales, según informó su Gerente General, están: a) eliminar 30 metros de cultivo existente a fin de dejar el área de amortiguamiento como lo establece la legislación vigente; b) construir una calle interna alrededor de la propiedad del Sr. Ramírez para fumigar vía terrestre los productos contra la Sigatoka Negra, con un equipo de fumigación especializada para fumigaciones agrícolas terrestres, denominado Martignani, que tiene un alcance de 50 metros dentro del cultivo, lo que adicionado a que la empresa se retiró 100 metros en su aplicación aérea alrededor de toda la circunferencia de la propiedad del Sr. Ramírez Castro, mientras crece la cobertura vegetal en la franja de amortiguamiento de 30 metros, según lo establecido en la legislación vigente, c) reforestar la zona de amortiguamiento de 30 metros con árboles de especies nativas como poró y loritos; mientras dichos árboles alcanzan las medidas establecidas por la legislación vigente, la empresa ha implementado las medidas indicadas en el punto b) anterior; d) fertilizar los árboles sembrados en la zona de amortiguamiento con el fin de maximizar su crecimiento y podarlos de tal forma que se promueva la mayor cobertura vegetal; e) cambiar el sentido del riego aéreo para que sea de forma paralela a la parcela, a fin de minimizar la deriva; f) realizar pruebas de deriva, mediante la ubicación de papel carbón en el campo el día 16 y 27 de marzo del 2013 cada 5 metros, las cuales evidenciaron que no había evidencia de deriva de fungicidas en la parcela del recurrente en esos días, en presencia de la Sra. Claudia Briceño, residente de la parcela, quien se mostró conforme con los resultados.
(ver anexo de certificación notarial, folios 30 al 48: Pruebas de deriva hechas por el Sr. Cristian López López de la Empresa Fumigadora AFCA; g) el 16 de marzo 2013 y 27 de marzo de 2013, Monitoreo- muestras de la deriva durante las aplicaciones); h) La empresa procedió, a informar a los vecinos acerca de las fumigaciones aéreas, para lo cual se colocó el Rótulo de Aviso que establece el Reglamento de Fumigación Agrícola.
VIII.En cuanto a la Bananera Córcega S.A., la Sala tiene por acreditado con las inspecciones llevadas a cabo por el Ministerio de Salud el 4 de diciembre de 2013 y 10 de febrero de 2014, que en la actualidad no se da la infracción al derecho fundamental al ambiente por parte de la empresa, sin embargo procede estimar el recurso por el período en que fue omisa en cumplir la normativa de fumigación aérea contenida en el “Reglamento para las Actividades de Fumigación Agrícola” Decreto Ejecutivo N.315320, por lo que de conformidad con los artículos 57 y 62 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se condena a la Bananera Córcega al pago de la indemnización de los daños y perjuicios causados y al pago de las costas.
Los Magistrado Jinesta Lobo y Salazar Alvarado declaran sin lugar el recurso por las razones siguientes, que redacta el primero:
Cabe agregar que en algunos asuntos ambientales sí entramos a conocer y resolver el fondo del asunto cuando está de por medio el derecho de propiedad o su integridad, el derecho a la salud de las personas o bien cuando se trata de contaminación que es soportada por vecinos de una zona residencial o destinada a la vivienda y descanso de las personas. El presente asunto no encaja en tal excepción -salud- por cuanto, la sentencia de mayoría indica como hecho no probado lo siguiente: “Que la fumigación aérea que realiza la Bananera Córcega haya causado al amparado y sus familiares molestias en la vista, alergias, dolores de cabeza y problemas respiratorios y afecta negativamente sus cultivos causándole pérdidas económicas y perjuicios ambientales”.
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar el recurso. En consecuencia, se ordena a Daisy María Corrales Díaz, en su condición de Ministra de Salud, y a Gloria Abraham Peralta, en su condición de Ministra de Agricultura y Ganadería, o a quienes en su lugar ejerzan esos cargos, que giren las órdenes necesarias y tomen las medidas pertinentes que estén dentro del ámbito de su competencia a efecto de que se realicen inspecciones periódicas para verificar que se mantengan las condiciones encontradas en la inspección de febrero de 2014 en la finca de la recurrida. Lo anterior, bajo la advertencia que de no acatar la orden dicha, podría incurrir en el delito de desobediencia y que de conformidad con el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se le impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado.
Se condena al Estado y a Bananera Córcega S.A., representada por su Gerente General con facultades de Apoderado General sin límite de suma, Carlos Iván Sánchez Araya, al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en el proceso de ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En cuanto a la Comisión Ambiental Bananera se declara sin lugar el recurso. Notifíquese a Daisy María Corrales Díaz, en su condición de Ministra de Salud, y a Gloria Abraham Peralta, en la de Ministra de Agricultura y Ganadería, o a quienes en su lugar ocupen esos cargos, en FORMA PERSONAL. Los Magistrados Jinesta Lobo y Salazar Alvarado salvan el voto y declaran sin lugar el recurso.
Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del veintiocho de febrero de dos mil catorce.
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 13-010049-0007-CO, interpuesto por MARIANO RAMÍREZ CASTRO, cédula de identidad 0700350395, contra el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERÍA, MINISTERIO DE SALUD Y COMISIÓN AMBIENTAL BANANERA.
Resultando:
Redacta la Magistrada Hernández López; y,
Considerando:
I.Objeto del recurso. El recurrente estima lesionados sus derechos fundamentales, toda vez que, las autoridades accionadas no han atendido sus denuncias contra la empresa bananera Córcega por fumigaciones aéreas que afectan la salud de las personas que habitan en las parcelas colindantes con la finca bananera de su propiedad, ubicada en Siquirres, pues tienen problemas respiratorios, alergias y molestias en la vista, además de que sus cultivos se ven afectados.
II.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
Además se solicitó presentar un informe pormenorizado de las acciones que se estaban tomando para mitigar el impacto de las fumigaciones aéreas (ver prueba documental adjunta al informe de la Ministra de Salud); j) Según acta de inspección ocular HC-ARS-S-3943-2013 de 11 de setiembre de 2013 para verificar el grado de cumplimiento a la Orden Sanitaria N.HC-ARS-S-2130-2013, se observó que en la zona donde se eliminó el cultivo para la creación de la barrera, hay estacas de poró apenas rebrotando. En el camino o vía pública, la plantación está a unos 2 o 3 metros separados por una cerca viva de poró (ver prueba documental adjunta al informe de la Ministra de Salud).
IV.Sobre el derecho a la salud y a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. La salud pública y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentran reconocidos constitucionalmente (artículos 21, 50, 73 y 89 de la Carta Magna), así como a través de la normativa internacional. En relación al tema de las fumigaciones aéreas, se puede hacer mención a lo dispuesto por esta Sala en la sentencia número 2006-17992 de las quince horas con catorce minutos del trece de diciembre de dos mil seis.
“SALUD PÚBLICA. Al margen del daño en la salud sufrido por cada uno de los amparados, está el problema de la salud pública, otro de los puntos que suscita este recurso. La aplicación de sustancias tóxicas en la agricultura es, de por sí, molesto y potencialmente peligroso; de ahí que tal actividad esté sujeta a restricciones, cuyo objetivo es minimizar su impacto en el ambiente y en la salud pública. Sin embargo, las normas por sí mismas no bastan, es necesaria la estricta vigilancia de su cumplimiento. Y es aquí donde entra en juego el Ministerio de Salud, cuyas omisiones en materia de salud pública, sí son objeto de un recurso de amparo.
La salud pública y el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentran reconocidos constitucionalmente en los artículos 21, 50, 73 y 89 de la Constitución Política, así como a través de la normativa internacional. Al tenor de dichas disposiciones, nace la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la normativa infraconstitucional. De esta forma, mediante sentencia No. 3705-93 de las 15 hrs. del 30 de julio de 1993, indicó en lo conducente:
«[…] La calidad ambiental es un parámetro de esa calidad de vida; otros parámetros no menos importantes son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc., pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene en deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cuál no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del cuál el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo […].
Asimismo, existe una obligación del Estado de proteger el ambiente que se encuentra contemplada expresamente en el segundo párrafo del artículo 50 de la Constitución Política, que dispone:
«[…] Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado […].
Esta disposición se complementa por lo establecido en el numeral 11 del "Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales". Asimismo, en relación con las obligaciones que tienen las autoridades públicas de garantizar el derecho a la salud y el derecho a un ambiente sano, esta Sala mediante la sentencia No.180-98 de 16:24 hrs. del 13 de enero de 1998 dispuso:
«[…] el Estado no solo tiene la responsabilidad ineludible de velar para que la salud de cada una de las personas que componen la comunidad nacional, no sufra daños por parte de terceros, en relación a estos derechos, sino que, además, debe asumir la responsabilidad de lograr las condiciones sociales propicias a fin de que cada persona pueda disfrutar de su salud, entendido tal derecho, como una situación de bienestar físico, psíquico( o mental) y social […].” De otra parte, la normativa infraconstitucional desarrolla este derecho y, en este sentido, la Ley General de Salud autoriza al Ministerio de Salud para tomar las medidas sanitarias correspondientes e imponer las sanciones con el fin de proteger el medio ambiente y el derecho a la salud de las personas. Asimismo, cabe señalar que este Tribunal, como garante de los derechos fundamentales, se erige como un contralor del cumplimiento de las obligaciones que derivan de lo dispuesto en los artículos 21 y 50 constitucionales, que constriñen al Estado no sólo a reconocer los derechos señalados, sino, además, a utilizar los medios material y, jurídicamente, legítimos para garantizarlos.
V.Sobre el fondo. El recurrente denunció en el mes de marzo del 2013, que en la finca bananera que colinda con la propiedad que habita con su familia y otras 7 familias más, realiza fumigaciones aéreas que afectan la salud de las personas, pues tienen problemas respiratorios, alergias y molestias en la vista. Igualmente, que sus cultivos se ven seriamente afectados por los plaguicidas. La Defensoría de los Habitantes de la República admitió la denuncia el 4 de abril de 2013 y solicitó al Ministerio de Salud, al Ministerio de Ambiente y Energía y al Ministerio de Agricultura y Ganadería, realizar una investigación en el lugar. Según se comprobó, la parcela donde se ubican las familias afectadas colinda al este, norte y oeste con la finca bananera Córcega. Tiene como vía de acceso una carretera de lastre, que está a una distancia de 3 metros aproximadamente de la plantación de banano. El 18 de abril de 2013, funcionarios de la Dirección Regional Huetar Atlántica del Ministerio de Salud observaron que si bien los encargados de la Finca Córcega habían tomado acciones para solventar el problema, como eliminar la plantación a 30 metros alrededor de la parcela del denunciante, y sembrar estacas de poró de aproximadamente 2 metros de alto, el área sin contar con zonas de amortiguamiento, en los términos exigidos por el Decreto Ejecutivo No. 31520.
Con respecto a la calle de acceso la situación la plantación está a menos de tres metros de la calle. Del mismo modo, en visita programada el 10 de mayo de 2013, funcionarios de la Dirección de Calidad Ambiental del Ministerio de Ambiente y Energía concluyeron en el informe DIGECA-406-2013 de 17 de junio de 2013, que si bien la empresa Córcega había tomado acciones para reducir el impacto de las aplicaciones aéreas de plaguicidas en el banano sobre la finca de la familia Ramírez, tales medidas eran insuficientes. En lo que interesa se indicó en dicho informe: “1. La empresa CÓRCEGA no contaba y no cuenta con franjas de amortiguamiento que separen la plantación de banano, sujeta a fumigaciones aéreas, de la finca de la familia Ramírez, que cumplan con lo que establece el DE 31520 (…) Es decir, la franja de amortiguamiento debe tener 100 m de ancho alrededor de la finca, ya que no posee árboles con altura superior a la altura de la plantación de banano.
La franja de amortiguamiento tiene un ancho cercano a los 30 m y fue recientemente sombrada con estacas de Erythrina sp (poró) que están recién rebrotando, con una altura que no supera los 2 m y con poco follaje. (…) 2. (…) Según los registros de vuelo copiados en la finca CÓRCEGA y otros aportados por la Dirección General de Aviación Civil, las avionetas vuelan a alturas entre 37 y 44 m, lo que es significativamente mayor a la altura reglamentaria. (…) 3. No existe zona de amortiguamiento entre la plantación de banano de la empresa CÓRCEGA y la vía pública que conduce a las viviendas ubicadas en la finca de la familia Ramírez. Aunque hay una “cerca viva” que separa la plantación de la calle, esta “cerca viva” no cumple con los parámetros técnicos que establece el reglamento…” 4. No se observaron en el sitio rótulos de advertencia sobre la realización de aplicaciones aéreas de plaguicidas…”.
La Sala aprecia que a pesar de que los incumplimientos de la empresa fueron detectados en el mes de abril de 2013 por el Ministerio de Salud, no fue sino hasta el 11 de setiembre del mismo año, cinco meses después, que se notificó a la empresa denunciada la Orden Sanitaria No. HC-ARS-S-2130-2013, en la que el Área Rectora de Salud de Siquirres ordenó a la empresa bananera lo siguiente: “1.- Ajustarse al Reglamento para las actividades de Aviación Agrícola del Decreto Ejecutivo No. 31520. En el que deberán cumplir con respecto a la creación de zonas de amortiguamiento la longitud de un ancho mínimo de 30 con árboles de especies preferiblemente nativas con una altura mayor del cultivo. (…) se deben tomar las previsiones para garantizar que los residentes de la parcela no se vean afectados por la deriva de la aplicación aérea. 2.- De igual manera se deben tomar las previsiones con la vía o carretera de acceso de manera que los residentes no se vean también afectados cuando se realizan las fumigaciones aéreas.
(…) 3.- … necesitamos que nos presenten ante nuestra área rectora de salud un informe pormenorizado de las acciones que se están tomando para mitigar el impacto de las fumigaciones aéreas”. De lo anterior se colige que hay un retardo injustificado en la actuación del Ministerio de Salud, encargado de velar por el mejoramiento y protección de la salud de la población, como ente rector en la materia, ya que la inspección, realizada a instancia de la Defensoría de los Habitantes, se llevó a cabo el 18 de abril de 2013, pero no fue sino hasta el 3 de setiembre de 2013, que el Gerente General de Bananera Córcega se refirió a la orden sanitaria HC-ARS-S.2130-2013 e informó a la Dirección de Rectoría de la Salud Huetar Caribe las medidas adoptadas para acatarla. Luego, la Orden Sanitaria fue notificada formalmente hasta el 11 de setiembre siguiente, por lo que en el lapso de cinco meses no consta que se haya realizado actuación alguna para lograr que las irregularidades constatadas se corrigieran.
Por otra parte, la Sala aprecia que con ocasión de la presentación de este amparo, en el mes de setiembre del 2013, el Ministerio de Salud tuvo por acreditado que las medidas adoptadas no eran suficientes para mitigar los efectos de la fumigación aérea en la población colindante con la finca Bananera Córcega. Lo anterior porque si bien se había eliminado una franja de 30 metros de cultivo para la creación de la barrera de amortiguamiento alrededor de la parcela del denunciante, y se sembraron estacas de poró a fin de crear una barrera de árboles, éstas apenas estaban rebrotando y tenían una altura inferior a los cultivos, de manera que no cumplían las condiciones necesarias para servir de zona de amortiguamiento de la fumigación aérea. Con respecto al camino o vía pública, la situación era igual a la constatada en abril del 2013, pues la plantación seguía estando a 2 o 3 metros de calle, separado por una cerca “viva” de poró, lo cual tampoco satisface los requerimientos establecidos para garantizar que las fumigaciones aéreas sean inocuas para la población que debe transitar por esa calle para acceder a sus casas.
En esta inspección, que fue realizada el 11 de setiembre del 2013, el denunciante manifestó estar aún disconforme con las fumigaciones que realizaba la Finca Córcega. Al respecto, esta Sala ha establecido en diferentes pronunciamientos que la normativa infra constitucional ha dotado al Ministerio de Salud de un poder de policía para prevenir y garantizar situaciones como las acusadas por la recurrente. En ese sentido, la propia Ley General de Salud dispone en el artículo 314 que dentro de sus atribuciones, le corresponde al Ministerio de Salud ordenar y tomar las medidas especiales que habilita la ley para evitar el riesgo o daño a la salud de las personas o que éstos se difundan o se agraven y para inhibir la continuación o reincidencia en la infracción de los particulares. Asimismo, del cuerpo normativo de cita se colige la obligación de las autoridades del Ministerio de Salud de velar por la aplicación y el control del cumplimiento de las disposiciones de esa ley y su reglamentación, sin perjuicio de las facultades y obligaciones que leyes especiales otorguen e impongan a otros organismos públicos dentro de sus respectivos campos de acción (artículo 337).
Le corresponde asimismo sancionar a los que infrinjan la normativa sanitaria. En la especie, resulta claro para este Tribunal que el Ministerio de Salud ha actuado con dilación, como ente rector en la materia de salud pública, en hacer respetar los derechos fundamentales del recurrente y su familia, mediante el ejercicio de las acciones concretas y efectivas que obliguen a la empresa denunciada a ajustar su actuación a la normativa vigente. Igual situación se da con el Ministerio de Agricultura y Ganadería, al que está adscrito el Servicio Fitosanitario del Estado, encargado de velar por la normalización del riego aéreo, que estaba enterado desde el mes de abril del 2013 de la denuncia interpuesta, y se limitó a hacer las inspecciones de diagnóstico sin acreditar que se haya dado seguimiento efectivo a las medidas que la empresa se comprometió en ese entonces a adoptar. Así, pasaron varios meses para que las instituciones públicas competentes evaluaran las condiciones en que la empresa Bananera Córcega realizaba la actividad de fumigación aérea, y determinaran que existían incumplimientos con la normativa que la regula a fin de evitar daños a la salud de las personas vecinas, y aún constatadas tales anomalías, la orden sanitaria respectiva fue dictada con cinco meses de retardo, en perjuicio de los vecinos colindantes.
Asimismo, pese que la orden sanitaria vencía el 3 de octubre, no fue sino hasta el 4 de diciembre que el Inspector del Area de Salud de Siquirres acudió a la inspección correspondiente, por lo que transcurrieron dos meses más sin que conste en el expediente que la empresa hubiese adoptado las medidas correctivas ordenadas. Cabe señalar que en el mes de diciembre el Inspector tuvo por constatado que se estaba utilizando un vehículo con brazo hidráulico para fumigación terrestre para tratar la plantación que está a lo largo de la vía pública, la cual tiene un alcance de aspersión de 40 metros y para los siguientes 60 metros se utiliza fumigación con motobomba. Igualmente, al momento de la inspección realizada en el mes de diciembre de 2013 la avioneta realizaba la fumigación de sur a norte y viceversa de manera perpendicular al camino de acceso y del área de las viviendas de la parcela, dejando sin rociar un área de 100 metros paralela a la calle de acceso, y de igual forma un área de 100 metros sin rociar con el producto un área de 100 metros bordeando la vivienda de la parcela.
Posteriormente, el 10 de febrero de 2014 no se percibe que la deriva proveniente del riego aéreo llegara al área de parcelas y al camino de acceso. En consecuencia, procede acoger el amparo ordenando al Ministerio de Salud, y al Ministerio de Agricultura y Ganadería, realizar inspecciones periódicas a fin de verificar que se mantengan las condiciones encontradas en la inspección de febrero de 2014, a fin de que en el futuro los derechos fundamentales del amparado y su familia no sean vulnerados.
VI.En cuanto a la Comisión Ambiental Bananera, el recurso resulta improcedente, pues se trata de una organización de hecho, creada por el sector bananero con el propósito de dar seguimiento a un compromiso ambiental de autorregulación de la industria bananera, y realizar la coordinación de políticas ambientales y sociales del sector, de manera que es criterio de este Tribunal que con respecto a dicha comisión, no se cumplen los parámetros del artículo 57 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
VII.Finalmente, de la prueba aportada al expediente se desprende que una vez que le fue notificada la orden sanitaria No. HC-ARS-S-2130-2013, Bananera Córcega adoptó una serie de medidas para ajustarse a la reglamentación vigente, entre las cuales, según informó su Gerente General, están: a) eliminar 30 metros de cultivo existente a fin de dejar el área de amortiguamiento como lo establece la legislación vigente; b) construir una calle interna alrededor de la propiedad del Sr. Ramírez para fumigar vía terrestre los productos contra la Sigatoka Negra, con un equipo de fumigación especializada para fumigaciones agrícolas terrestres, denominado Martignani, que tiene un alcance de 50 metros dentro del cultivo, lo que adicionado a que la empresa se retiró 100 metros en su aplicación aérea alrededor de toda la circunferencia de la propiedad del Sr. Ramírez Castro, mientras crece la cobertura vegetal en la franja de amortiguamiento de 30 metros, según lo establecido en la legislación vigente, c) reforestar la zona de amortiguamiento de 30 metros con árboles de especies nativas como poró y loritos; mientras dichos árboles alcanzan las medidas establecidas por la legislación vigente, la empresa ha implementado las medidas indicadas en el punto b) anterior; d) fertilizar los árboles sembrados en la zona de amortiguamiento con el fin de maximizar su crecimiento y podarlos de tal forma que se promueva la mayor cobertura vegetal; e) cambiar el sentido del riego aéreo para que sea de forma paralela a la parcela, a fin de minimizar la deriva; f) realizar pruebas de deriva, mediante la ubicación de papel carbón en el campo el día 16 y 27 de marzo del 2013 cada 5 metros, las cuales evidenciaron que no había evidencia de deriva de fungicidas en la parcela del recurrente en esos días, en presencia de la Sra. Claudia Briceño, residente de la parcela, quien se mostró conforme con los resultados.
(ver anexo de certificación notarial, folios 30 al 48: Pruebas de deriva hechas por el Sr. Cristian López López de la Empresa Fumigadora AFCA; g) el 16 de marzo 2013 y 27 de marzo de 2013, Monitoreo- muestras de la deriva durante las aplicaciones); h) La empresa procedió, a informar a los vecinos acerca de las fumigaciones aéreas, para lo cual se colocó el Rótulo de Aviso que establece el Reglamento de Fumigación Agrícola.
VIII.En cuanto a la Bananera Córcega S.A., la Sala tiene por acreditado con las inspecciones llevadas a cabo por el Ministerio de Salud el 4 de diciembre de 2013 y 10 de febrero de 2014, que en la actualidad no se da la infracción al derecho fundamental al ambiente por parte de la empresa, sin embargo procede estimar el recurso por el período en que fue omisa en cumplir la normativa de fumigación aérea contenida en el “Reglamento para las Actividades de Fumigación Agrícola” Decreto Ejecutivo N.315320, por lo que de conformidad con los artículos 57 y 62 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se condena a la Bananera Córcega al pago de la indemnización de los daños y perjuicios causados y al pago de las costas.
Los Magistrado Jinesta Lobo y Salazar Alvarado declaran sin lugar el recurso por las razones siguientes, que redacta el primero:
Cabe agregar que en algunos asuntos ambientales sí entramos a conocer y resolver el fondo del asunto cuando está de por medio el derecho de propiedad o su integridad, el derecho a la salud de las personas o bien cuando se trata de contaminación que es soportada por vecinos de una zona residencial o destinada a la vivienda y descanso de las personas. El presente asunto no encaja en tal excepción -salud- por cuanto, la sentencia de mayoría indica como hecho no probado lo siguiente: “Que la fumigación aérea que realiza la Bananera Córcega haya causado al amparado y sus familiares molestias en la vista, alergias, dolores de cabeza y problemas respiratorios y afecta negativamente sus cultivos causándole pérdidas económicas y perjuicios ambientales”.
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar el recurso. En consecuencia, se ordena a Daisy María Corrales Díaz, en su condición de Ministra de Salud, y a Gloria Abraham Peralta, en su condición de Ministra de Agricultura y Ganadería, o a quienes en su lugar ejerzan esos cargos, que giren las órdenes necesarias y tomen las medidas pertinentes que estén dentro del ámbito de su competencia a efecto de que se realicen inspecciones periódicas para verificar que se mantengan las condiciones encontradas en la inspección de febrero de 2014 en la finca de la recurrida. Lo anterior, bajo la advertencia que de no acatar la orden dicha, podría incurrir en el delito de desobediencia y que de conformidad con el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se le impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado.
Se condena al Estado y a Bananera Córcega S.A., representada por su Gerente General con facultades de Apoderado General sin límite de suma, Carlos Iván Sánchez Araya, al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en el proceso de ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En cuanto a la Comisión Ambiental Bananera se declara sin lugar el recurso. Notifíquese a Daisy María Corrales Díaz, en su condición de Ministra de Salud, y a Gloria Abraham Peralta, en la de Ministra de Agricultura y Ganadería, o a quienes en su lugar ocupen esos cargos, en FORMA PERSONAL. Los Magistrados Jinesta Lobo y Salazar Alvarado salvan el voto y declaran sin lugar el recurso.
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