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Res. 01241-2014 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 31/01/2014
OutcomeResultado
The Chamber granted the amparo due to violation of due process and right of defense, annulled the sanction letter, and ordered the State to pay costs and damages.La Sala declaró con lugar el amparo por violación del debido proceso y derecho de defensa, anuló el oficio que impuso la sanción y condenó al Estado al pago de costas, daños y perjuicios.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber reviewed an amparo action filed by R&S Consultores y Fernández Vaglio S.A. against the Coordinating Unit of the Limón Ciudad Puerto Project (UCP) after the UCP deducted ₡24,788,808.41 from payments, alleging contractual delay in restoring the Limón Post Office Building. The petitioner claimed the penalty clause was applied automatically without any prior procedure to ensure due process. The Chamber, by majority, granted the amparo, annulled the sanction letter, and ordered the State to pay costs and damages. It held that contractual sanctions cannot be automatic; at least a summary procedure must be conducted to allow the contractor to present a defense and to verify whether the breach is truly attributable to the contractor, without revisiting the penalty amount previously agreed upon. Justices Cruz Castro and Castillo Víquez dissented, arguing that penalty clauses must operate automatically to preserve their purpose, except in cases of force majeure or non-attributable causes.La Sala Constitucional conoció un recurso de amparo interpuesto por la empresa R&S Consultores y Fernández Vaglio S.A. contra la Unidad Coordinadora del Proyecto Limón Ciudad Puerto (UCP), tras habérsele rebajado ₡24.788.808,41 por supuesto incumplimiento en la entrega de la obra de restauración del Edificio de Correos de Limón. La recurrente alegó que la UCP aplicó la cláusula penal de manera automática, sin instruir previamente un procedimiento que garantizara el debido proceso y el derecho de defensa. La Sala, por mayoría, declaró con lugar el amparo, anuló el oficio que impuso la sanción y condenó al Estado al pago de costas, daños y perjuicios. Consideró que la ejecución de sanciones contractuales no puede ser automática; debe existir al menos un procedimiento sumario que permita al contratista defenderse y determinar si el incumplimiento le es realmente imputable, sin que ello implique revisar el monto de la sanción, ya aceptado en el contrato. Los magistrados Cruz Castro y Castillo Víquez salvaron el voto, por considerar que la cláusula penal debe operar automáticamente para no desnaturalizarla, salvo casos de fuerza mayor o causa no imputable.
Key excerptExtracto clave
In a similar case to the one at hand, this Court held that the automatic enforcement of penalties and liquidated damages clauses without conducting a summary procedure is contrary to constitutional law, as resolved in Judgment No. 6639-2013 of 15 May 2013 at 16:01: V. Regarding respect for due process and the right to a defense prior to the collection of sanctions under liquidated damages clauses in administrative contracts, and the provisions of Article 107 of the Internal Regulation on Administrative Contracting of ICE. This Chamber considers that the enforcement of sanctions under a liquidated damages clause cannot be automatic, as this would violate due process and the right to a defense. Certainly, the amount of the monetary sanction established in a liquidated damages clause is pre-set in the bidding terms and the contract, which was voluntarily accepted by the successful bidder at the time. This means that the Administration is not required to prove the amount of such pecuniary loss, as it is predetermined. However, this does not preclude the need to demonstrate that the breach is indeed attributable to the successful bidder. Specifically, in cases of force majeure or fortuitous events, or when the delayed or premature performance of contractual obligations was caused by the Administration’s own conduct, it is not valid to impose a liquidated damages penalty on the successful bidder, since the fault in question is not attributable to them. Accordingly, this Court holds that before enforcing a liquidated damages clause, it must be verified through a due process whether the delayed or premature performance was indeed the contractor’s responsibility or, conversely, whether there was any exonerating circumstance. (…) In such a procedure, the quantum of the sanction would not be examined—since this was already set when the co-contractor accepted the award—but only whether the delayed or premature fulfillment of the contractual obligation is attributable to the co-contractor.En un asunto similar al planteado este Tribunal determinó que la ejecución, tanto de las multas como de las cláusulas penales de forma automática sin instruir un procedimiento sumario, resultan contrarias al Derecho de la Constitución, fue así como mediante sentencia número No. 6639-2013 de las 16:01 hrs. de 15 de mayo de 2013 resolvió: V.- Sobre el respeto al debido proceso y derecho de defensa previo al cobro de sanciones por cláusulas penales en los contratos administrativos, y lo dispuesto en el numeral 107 del Reglamento Interno de la Contratación Administrativa del ICE. Esta Sala considera que la ejecución de sanciones por cláusula penal no puede ser automática pues esto resulta contrario al debido proceso y derecho de defensa. Ciertamente, el monto de la sanción monetaria establecido en una cláusula penal está preestablecido en el cartel y el contrato, lo que en su momento fue aceptado voluntariamente por el adjudicatario. Tal situación implica que la Administración no está obligada a acreditar el monto de dicha lesión patrimonial al estar preestablecido. Lo anterior, sin embargo, no obsta para que se deba demostrar que el incumplimiento efectivamente le es achacable al adjudicatario. Precisamente, en caso fortuito o de fuerza mayor, o cuando la ejecución tardía o prematura de las obligaciones contractuales ha sido propiciada por la propia conducta de la Administración, no resulta válido que al adjudicatario se le imponga el pago de una cláusula penal por cuanto la falta en cuestión no le es imputable. Así las cosas, este Tribunal estima que previo a la ejecución de una cláusula penal debe corroborarse a través de un debido proceso si el cumplimiento tardío o prematuro fue efectivamente responsabilidad del contratista o, por el contrario, existió alguna circunstancia eximente de responsabilidad. (…) En tal procedimiento no se analizaría el cuantum de la sanción -pues esto ya quedó fijado al aceptar el cocontratante la adjudicación-, sino solamente si el cumplimiento tardío o prematuro de la obligación contractual resulta imputable o no al cocontratante particular.
Pull quotesCitas destacadas
"Esta Sala considera que la ejecución de sanciones por cláusula penal no puede ser automática pues esto resulta contrario al debido proceso y derecho de defensa."
"This Chamber considers that the enforcement of sanctions under a penalty clause cannot be automatic, as this would be contrary to due process and the right to a defense."
Considerando III
"Esta Sala considera que la ejecución de sanciones por cláusula penal no puede ser automática pues esto resulta contrario al debido proceso y derecho de defensa."
Considerando III
"Previo a la ejecución de una cláusula penal debe corroborarse a través de un debido proceso si el cumplimiento tardío o prematuro fue efectivamente responsabilidad del contratista o, por el contrario, existió alguna circunstancia eximente de responsabilidad."
"Before enforcing a penalty clause, it must be verified through a due process whether the delayed or premature performance was truly the responsibility of the contractor or whether there was some exonerating circumstance."
Considerando III
"Previo a la ejecución de una cláusula penal debe corroborarse a través de un debido proceso si el cumplimiento tardío o prematuro fue efectivamente responsabilidad del contratista o, por el contrario, existió alguna circunstancia eximente de responsabilidad."
Considerando III
"En tal procedimiento no se analizaría el cuantum de la sanción -pues esto ya quedó fijado al aceptar el cocontratante la adjudicación-, sino solamente si el cumplimiento tardío o prematuro de la obligación contractual resulta imputable o no al cocontratante particular."
"In such a procedure, the quantum of the sanction would not be analyzed—since this was already set when the co-contractor accepted the award—but only whether the delayed or premature fulfillment of the contractual obligation is attributable to the private co-contractor or not."
Considerando III
"En tal procedimiento no se analizaría el cuantum de la sanción -pues esto ya quedó fijado al aceptar el cocontratante la adjudicación-, sino solamente si el cumplimiento tardío o prematuro de la obligación contractual resulta imputable o no al cocontratante particular."
Considerando III
"La cláusula penal debe de operar necesariamente, por regla de principio, en forma automática y por el monto total fijado, una vez ocurrido el atraso en el cumplimiento de la prestación, de lo contrario, se le desnaturaliza."
"The penalty clause must necessarily operate, as a general rule, automatically and for the total amount set, once the delay in fulfilling the obligation occurs; otherwise, its nature is distorted."
Voto salvado
"La cláusula penal debe de operar necesariamente, por regla de principio, en forma automática y por el monto total fijado, una vez ocurrido el atraso en el cumplimiento de la prestación, de lo contrario, se le desnaturaliza."
Voto salvado
Full documentDocumento completo
File: 13-012373-0007-CO CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours and five minutes on the thirty-first of January, two thousand fourteen.
A recurso de amparo filed by María Cecilia Salas Chaves against the Coordinating Unit of the Limón Ciudad Puerto Project.
Considering:
general conditions of the contract, must indemnify for the damages caused at the maximum amount of 0.10% per day; d) On June 12, 2013, a deduction in the amount of ¢24,788,808.41 colones was applied to her represented party; e) The foregoing, without a due process (debido proceso) having been carried out to determine whether a breach attributable to her represented party actually occurred, nor to establish the corresponding amount of the fine, since the referred contract did not stipulate what the fixed amount of the sanction would be, only a maximum amount was agreed upon; f) The lack of a procedure, and arbitrarily applying the quantum of the fine, violates due process and her right of defense, in accordance with what was indicated by the Constitutional Chamber in judgment No. 2013-6639 at sixteen hours and one minute on the fifteenth of May, two thousand thirteen.
pp) For its part, section 1.5 of said regulatory body stipulates that the procedures described in the Norms apply to all procurement of goods and works financed in whole or in part with loan funds and there is an obligation on the Borrower to ensure that the Project is carried out diligently and efficiently, and that the goods to be acquired and works to be contracted: a) are of satisfactory quality and compatible with the rest of the Project, b) are delivered or completed in a timely manner, and c) have a price that does not adversely affect the economic and financial viability of the Project; qq) The Project Coordinating Unit (UCP) of the Limón Ciudad Puerto Project considers that these inconsistencies, summarily indicated by the Appellant, seek to confuse possible aspects of legality with violations of fundamental rights, attempting to obtain protection for situations that are not matters for amparo, in light of the Law of Constitutional Jurisdiction and the Jurisprudence of this Constitutional Chamber, as has been stipulated and will be seen in the substantive analysis; rr) It is required that the successful bidders in the procurements carried out under the World Bank (BIRF) Norms observe and develop the specific procedures to make these provisions operational in the development of the projects, conforming, where applicable, to the national legal regulations that govern them (for example, in environmental matters).
These elements, as explained above, in accordance with Law No. 8725, are those that, no more and no less, are incorporated and developed in the BIRF Norms; ss) The BIRF Norms do not alter the constitutional rights of the Appellant Company; because these Norms incorporate, within the modalities already established and developed in the Loan Agreement, internal provisions for verifying and ensuring respect for and protection of the successful bidders, without altering in any way the rights already contemplated in our Political Constitution; however, the Company R& S Consultores y Fernández Vaglio S.A. is not clear when filing the Appeal regarding the articles of the Constitution it considers violated and the reasons justifying its claim; tt) Additionally, it suffices to observe what was established by the Division of Administrative Procurement of the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) in Opinion DCA-1026 of April 15, 2011, to determine that the procurements carried out within the Project are exempt from ordinary procurement procedures, as expressed in Article 130 of the Regulation on Administrative Procurement (Reglamento de Contratación Administrativa), and beyond what is provided in that norm, Law No. 8725 itself expressly authorizes the entities related to the Project to carry out and sign these procurements.
However, the appellant also does not stipulate which BIRF Norms have allegedly been violated; uu) The Comptroller Body concludes (in Opinion DCA-1026 of April 15, 2011) that, in accordance with the provisions of Article 3 of the Regulation on the Endorsement of Public Administration Procurements, the agreements or contracts signed under Law No. 8725 and whose purpose is the fulfillment of the Project's objectives shall not be subject to the endorsement procedure before the Comptroller Body as a requirement for effectiveness. It is for this reason that the Appellant's arguments are evidently mistaken, in asserting that to establish the corresponding amount of the fine, a procedure must be carried out and that the Contract does not specify the amount of the penalty, with the quantum of the fine being applied arbitrarily, violating due process and the right of defense. A situation that not even the Office of the Comptroller General of the Republic itself points out, neither in Opinion DCA-1026 of April 15, 2011, nor in the aforementioned jurisprudence; vv) The Loan Agreement approved by Law No. 8725, Law No. 8725 itself, the Project Operations Manual, the BIRF Norms, the duly signed Contract, and other regulations annexed thereto, are integral and congruent, and leave no margin for interpretation; on the contrary, they establish with absolute clarity the amount to be paid by the Appellant for damages per day of delay in the Contract completion date, with the Administration being responsible for ensuring that the Contract is fulfilled in all its aspects.
Considering also that the Appellant was aware—at the time of signing the Contract—of the regulatory provisions it was accepting; ww) The facts stipulated in the Amparo Appeal under analysis find no legal basis, nor support in the legal and factual situations described in Judgment No. 2013-006639 itself; therefore, if the appellant questions the timeliness, merit, and advisability of the procedure that has been followed, this is at most a matter of mere legality, which is why this appeal is not susceptible to discussion in this venue, and must be declared without merit because the Appeal is not even substantiated; it is not sufficient to indicate that due process was not provided and that this is contrary to the Constitution, but rather the reasons why it considers its constitutional rights and principles have been violated must be explained in detail; xx) The reasons for regulating, among other things, procurement aspects based on the World Bank Norms, derive from the Loan Agreement 7498-CR itself and from Law No. 8725, the Project Operations Manual, and the Procurement Norms themselves.
It is for this reason that the comments made by the appellant must be rejected, since what it does is formulate personal assessments, observations, and comments, which lack the required objective legal, technical, and scientific support; therefore, it is appropriate to reject them. It requests that the appeal be declared without merit.
Drafted by Magistrate Cruz Castro; and,
Considering:
The appellant alleges that the Coordinating Unit of the Limón Ciudad Puerto Project –the body with which it signed contract number LPN-01-2012 as it was awarded National Public Tender (Licitación Pública Nacional) number LPN-01-UCP-2012 "Restoration and Rehabilitation of the Costa Rica Post Office Building, Limón Branch"– by official letter dated June 12, 2013, deducted the sum of ¢24,788,808.41 for the alleged contractual breach without first carrying out a due process to determine the amount of the fine.
Of importance for the decision in this matter, the following facts are deemed duly proven, either because they have been thus accredited or because the respondent has omitted to refer to them as provided in the initial order:
a. That on July 16, 2012, the Company R&S Consultores y Fernández Vaglio S.A. signed with the Limón Puerto Project, Project Coordinating Unit (UCP), Contract No. LPN-01-2012, as it was awarded National Public Tender No. LPN-00001-UCP-2012 for the Restoration and Rehabilitation of the Costa Rica Post Office Building, Limón Branch (see electronic record).
b. That by official letter No. PLCP-0390-2013 dated May 23, 2013, the appellant was informed as relevant: "(…) Dear Mrs. Salas: Through this letter, I respectfully inform you, in your capacity as General Attorney-in-Fact and Representative of the Company R&S Consultores y Fernández Vaglio S.A., that in accordance with Clause Two of Contract No. LPN-01-2012 dated July 16, 2012, and its addenda, signed by your represented party with the Limón Ciudad Puerto Project, in relation to National Public Tender No. LPN-01-UCP-2012, the delivery date for the work 'Restoration and Rehabilitation of the Costa Rica Post Office Building, Limón Branch,' was agreed for April 30, 2013. Given this situation, you are formally notified that your represented party is in default –for 23 days– in the delivery of the referenced work, so we are obliged to activate the contractual mechanisms agreed upon in the general conditions of the Contract signed by our represented parties, which indicates in section 46.1 “Liquidation for damages,” as relevant: 'The contractor shall indemnify the employer for damages in accordance with the daily rate established in the SCC, for each day of delay in the completion date with respect to the intended completion date (…) The payment of damages shall not affect the contractor's obligations.' In the same vein, in the special conditions of the Contract, in section D) “Cost Control,” subsection GCC. 46.1, it is established, where applicable, that the maximum amount of indemnification for damages for the entirety of the works is 0.10% per day.
By virtue of the foregoing, you are hereby informed that, in the upcoming invoices submitted, in addition to the pertinent deductions, the debit of the amount corresponding to the delay incurred as of the date of submission of each invoice will be made, until the work is delivered to satisfaction. The foregoing in strict conformity with the provisions of the Contract and legal norms previously indicated (…)" (see electronic record).
c. That the contract term originally stipulated to execute the restoration works of the Post Office Building, which was originally 4 months from the start order (i.e., from August 27, 2012, to December 26, 2012), was modified on several occasions due to requests approved by the Technical Executing Unit (UTE) of the Ministry of Culture and Youth and endorsed by the Technical Area of the Project Coordinating Unit (see electronic record).
In the sub lite, the appellant is dissatisfied because the Coordinating Unit of the Limón Ciudad Puerto Project –the body with which it signed contract number LPN-01-2012 as it was awarded National Public Tender number LPN-01-UCP-2012 "Restoration and Rehabilitation of the Costa Rica Post Office Building, Limón Branch"– by official letter dated June 12, 2013, deducted the sum of ¢24,788,808.41 for the alleged contractual breach without first carrying out a due process to determine the amount of the fine. In this regard, this Tribunal considers that the fundamental rights of the petitioner have been violated, since the instruction of a procedure, at least a summary one, ensuring the guarantees of due process and the right of defense is missing. From the evidence provided in the case file and the report rendered under the solemnity of oath, it is clear that the petitioner was only notified of official letter No. PLCP-0390-2013 dated May 23, 2013 –a letter that already included the penalty of deducting the amount for the alleged work delay– without first granting the contracting party a hearing so that it could pronounce on the attributed irregularities and, failing that, exercise its right of defense.
In a matter similar to the one raised, this Tribunal determined that the execution, both of fines and penal clauses, automatically without instructing a summary procedure, is contrary to the Law of the Constitution. Thus, through judgment No. 6639-2013 at 4:01 p.m. on May 15, 2013, it resolved:
V.Regarding respect for due process and the right of defense prior to the collection of penalties for penal clauses in administrative contracts, and the provisions of section 107 of the Internal Regulation on Administrative Procurement of the ICE. This Chamber considers that the execution of penalties for a penal clause cannot be automatic, as this is contrary to due process and the right of defense. Certainly, the amount of the monetary penalty established in a penal clause is pre-established in the tender documents and the contract, which was voluntarily accepted at the time by the successful bidder. Such a situation implies that the Administration is not obligated to prove the amount of said patrimonial injury as it is pre-established. The foregoing, however, does not preclude that it must be proven that the breach is indeed attributable to the successful bidder. Precisely, in cases of force majeure or act of God, or when the late or premature execution of contractual obligations has been caused by the Administration's own conduct, it is not valid to impose the payment of a penal clause on the successful bidder because the fault in question is not imputable to it.
Thus, this Tribunal considers that prior to the execution of a penal clause, it must be verified through a due process whether the late or premature performance was indeed the responsibility of the contractor or, on the contrary, whether there was any circumstance exempting liability. If the successful bidder were not allowed to exercise prior defense, but instead the contracting Administration could execute the penal clause automatically, then the arbitrary imposition of a penalty on a private co-contractor could occur even though the latter was not responsible for the breach in question. Certainly, the contracting Administration is called to safeguard the public interest in each of the administrative contracts it agrees with private parties, as well as to guarantee the regularity of public services and, consequently, avoid any type of unjustified delays in the execution of the object of the administrative contract; however, these constitutional principles do not authorize the Administration to incur arbitrariness, such as automatically executing the agreed penal clauses without first ruling out circumstances exempting contractual liability.
In the sub examine, section 107 of the Internal Regulation on Administrative Procurement of ICE unequivocally states that “Fines and penal clauses shall be executed automatically (…)”. From a simple reading of this provision, it can be confirmed that the automaticity of the collection would apply, in general, to all types of situations, without differentiating those scenarios in which the breach is not imputable to the successful bidder, which openly violates the fundamental rights of defense and due process as has been set forth supra. It is clear that, in the absence of a provision that specifically regulates this point in the Law on Administrative Procurement (Ley de la Contratación Administrativa), prior to the execution of a penal clause, it is appropriate to institute at least a summary administrative procedure, with which the guarantee of due process and defense is satisfied, given the legal nature of the penal clause, which refers to a very specific and easily verifiable type of contractual breach (which does not preclude analyzing whether there is any circumstance exempting liability).
In such a procedure, the quantum of the penalty would not be analyzed—as this was already fixed when the co-contractor accepted the award—but only whether the late or premature fulfillment of the contractual obligation is imputable or not to the private co-contractor. It must be noted that the fact that the Internal Regulation on Administrative Procurement of the Costa Rican Electricity Institute provides for the extension of the contractual execution term or delivery term (Articles 53 and 54) does not detract from the position set forth, as it is a completely different situation. The extension requires the authorization of an Administration authority (respective Managements, General Management, or Executive Presidency as applicable). Furthermore, section 54 provides: "In contract extensions, when extensions are contractually foreseen in a procurement, the AC in coordination with the CCA in its corresponding part, jointly with the respective Director, shall request from the Procurement Department one month in advance of the term expiration, the issuance of the Service Order, providing the respective justification signed by the AC jointly with the CCA stating that the need remains.
This extension shall not require a legal opinion." Ergo, those cases in which late execution is not imputable to the private co-contractor are not necessarily contemplated, which can even occur less than one month in advance of the expiration of the contractual term. Meanwhile, in sections 198 and 199 of the Regulation to the Law on Administrative Procurement (Executive Decree No. 33411), the possibility of requesting an extension of the contract term when there are delays caused by the Administration itself or causes beyond the contractor's control, and the suspension for reasons of force majeure or act of God, are respectively established. However, this also does not detract from the argument presented, because the provisions of such sections do not offer any guarantee that satisfies the requirements of due process as the summary administrative procedure does, in which the Administration has the obligation to fully verify ex officio the real truth of the facts and elements of judgment in the case (Article 321 of the General Law of Public Administration), which implies a much deeper investigation—with the processing of evidence and the possibility for the party to speak prior to the final act—than the mere act of resolving a request in light of the Regulation to the Law on Administrative Procurement. Consequently, this aspect of the action is entirely admissible.
This precedent is applicable to the specific case, since the Administration omitted to institute a summary procedure for determining the alleged faults in the execution of the contract signed by the appellant. Consequently, it is proven that the petitioner company was placed in a state of defenselessness, because in official letter PLCP-0390-2013 dated May 23, 2013, the Executive Director merely informed it of the default in which it found itself and the manner in which the amount corresponding to indemnification for contractual breach would be recovered, clearly omitting the minimum rules for due process. However, the granting of the amparo does not imply that the quantum of the penalty must be analyzed, since, as indicated in the cited judgment, this is an aspect that was voluntarily accepted by the successful bidder of the tender; therefore, the Coordinating Unit of the Limón Ciudad Puerto Project is not obligated to prove the amount of the patrimonial injury. Finally, it is clarified that the granting of the amparo does not imply that, in adherence to said rights and principles, the respondent must open the respective procedure regarding the possible contractual breach by the petitioner. Thus, it is appropriate to grant the appeal for violation of the appellant's right of defense and with the effects indicated in the operative part.
We depart from the majority's criteria and cast a dissenting vote, declaring the amparo appeal without merit, since, due to the nature of the penal clause, in general terms, its application must be automatic; otherwise, it would lose its meaning. It is important to bear in mind that, to enforce the penal clause for defects in execution, it is not necessary to prove the existence of damages. On the other hand, the setting of the amount of the penal clause cannot be arbitrary or capricious, because the Administration must carefully weigh the inclusion of the penal clause in the tender documents, and the quantum of the penalty must be proportional to the public interests. Likewise, the penal clause must be used solely and exclusively when the public entity deems it convenient for the better satisfaction of the public purpose involved in the procurement, whether due to the importance of having the supply, work, or service available within a specific timeframe, or when it is necessary, due to the complexity of the work, good, or service, to adequately ensure that the provision will be fulfilled as agreed, as the Office of the Comptroller General of the Republic has rightly held in its pronouncements. As is well known, the penal clause has an obligatory and compensatory function, as recognized by the Office of the Comptroller General of the Republic. Indeed, it has stated the following:
"The Administration, for its part, has some mechanisms that allow it to ensure faithful compliance with what was agreed, or failing that, to obtain compensation for the damage caused to it. One of these instruments is precisely the inclusion in the tender documents of a penal clause, which seeks to secure proper execution within the set timeframe, whether it is a general execution term or different partial terms. This mechanism has two basic functions: the obligatory function and the compensatory function. The penal clause appears in an administrative contract as a potential penalty intended to better guarantee to the Administration that the contractor will fulfill the provision within the agreed term, and it pre-establishes, in advance and in the administrative venue, the reparation of the damages that would be caused by a potential delay in the established term. That is to say, by virtue of the sanctioning power it possesses, the Administration sets or determines the application of fines, in accordance with the nature of the contract, its importance, and the term stated in the bidding documents.
In setting said clause, the Administration must take into consideration the contract amount and the repercussions that the breach of the agreed term has for the public interest, thereby adopting a decision that must be duly reasoned, logical, and proportionate. In this sense, the Law on Administrative Procurement and the corresponding Regulation contemplate the possibility for the Administration to include in the tender documents penal clauses for late or premature execution of the contract, without broadly regulating this figure and imposing limits regarding its execution. However, despite this omission, in accordance with the provisions of Article 3 of the aforementioned Law, and attending to the principle of integration of the legal system, we must resort to the Civil Code norm that indicates the limit whose absence is noted in the aforementioned regulations. Thus, Article 712 of the Civil Code establishes that, 'When only the penalty is claimed, it may not exceed in value or in amount the principal obligation; and in cases where the joint claim of the principal and the penalty is possible, the penalty may not exceed one-fourth of the former.' Based on this norm, it must be concluded that the maximum limit that can be charged in accordance with the penal clause is 25% of the total amount of the transaction, so that, even if a tender document does not expressly state this maximum or limit, it exists and is the one indicated in the transcribed norm (See in this sense Resolution No. 47-97 at 3:30 p.m. on March 5, 1997), so that, in contractual execution, the contractor shall have the right to object to any intention of the Administration to impose, for this concept, a percentage greater than the aforementioned one.
Finally, it is important to note that, for the purposes of this appeal, it has not been demonstrated how the clause in question affects the appellant, since its obligation is, first, to indicate the corresponding delivery term and, secondly, to respect the term indicated. Given that the clause examined here is not seen to infringe upon the appellant's right to participate and formulate a proposal in this competition, and that it has not been demonstrated to be disproportionate, this Office deems it appropriate to declare that the arguments presented by the appellant are not admissible and, therefore, the appeal it has filed must be declared without merit." (See RSL-213-1997 at 9:00 a.m. on September 19, 1997).
Thus, the penal clause must necessarily operate, as a general rule, automatically and for the full amount set, once the delay in fulfilling the provision has occurred; otherwise, its nature is distorted.
Now, regarding the objection that the delay may eventually originate from a cause not imputable to the contractor or from delays caused by the contracting Administration itself, and consequently, the application of the penal clause in these cases is neither fair nor in accordance with the postulates of the Social and Democratic Rule of Law, we must say that the legal system provides mechanisms or institutes so that it does not operate automatically in those cases, as provided in section 198 of the Regulation to the Law on Administrative Procurement. Outside of these cases, if one does not want to distort the institute of the penal clause in administrative procurement, it is logical and normal for it to operate automatically, especially since the contractor accepted it when signing the administrative contract.
It is for the foregoing reasons that we consider that the right to due process is not violated in these cases and, consequently, the norm is in accordance with the Law of the Constitution (values, principles, and norms) and, therefore, public interests must prevail over private ones, especially since, in these cases, there is no affectation of the essential content of a fundamental right, specifically: due process.
Therefore:
The appeal is granted. Official letter No. PLCP-0390-2013 dated May 23, 2013, issued by the Executive Director of the Coordinating Unit of the Limón Ciudad Puerto Project, is annulled. The State is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the acts serving as the basis for this ruling, which shall be settled in the enforcement of judgment of the administrative-litigation jurisdiction. Magistrates Cruz Castro and Castillo Víquez cast a dissenting vote and declare the appeal without merit.
It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 05-09-2026 14:28:36.
Sentencias Relacionadas Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del treinta y uno de enero de dos mil catorce.
Recurso de amparo presentado por María Cecilia Salas Chaves contra la Unidad Coordinadora del Proyecto Limón Ciudad Puerto.
Resultando:
condiciones generales del contrato, deberá indemnizar por los daños y perjuicios ocasionados el monto máximo de 0.10% por día; d) El 12 de junio de 2013, se le aplicó a su representada un rebajo por la suma de ¢24.788.808,41 colones; e) Lo anterior, sin haberse realizado un debido proceso para determinar si efectivamente se dio un incumplimiento imputable por parte de su representada, así como para establecer el monto correspondiente de la multa, pues en el contrato referido no se estipuló cuál sería el monto fijo de la sanción, únicamente se pactó un monto máximo; f) La falta de un procedimiento, y aplicar de forma arbitraria el quantum de la multa lesiona el debido proceso y su derecho de defensa, de acuerdo a lo indicado por la Sala Constitucional en la sentencia N.2013-6639 de las dieciséis horas y uno minutos del quince de mayo del dos mil trece.
Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,
Considerando:
La recurrente alega que la Unidad Coordinadora del Proyecto Limón Ciudad Puerto –órgano con el cual suscribió el contrato número LPN-01-2012 por cuanto resultó adjudicataria de la Licitación Pública Nacional número LPN-01-UCP-2012 “Restauración y Rehabilitación del Edificio de Correos de Costa Rica, sede Limón”- mediante oficio de fecha 12 de junio del 2013 le rebajó la suma de ¢24.788.808.41 por el supuesto incumplimiento contractual sin realizar de previo un debido proceso y así determinar el monto de la multa.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
a. Que en fecha 16 de julio del 2012, la Empresa R&S Consultores y Fernández Vaglio S.A. suscribió con el proyecto Limón Puerto, Unidad Coordinadora del Proyecto (UCP), el Contrato N°LPN-01-2012, por cuanto resultó adjudicataria de la Licitación Pública Nacional N°LPN-00001-UCP-2012 para la Restauración y Rehabilitación del Edificio de Correos de Costa Rica Sede Limón (ver registro electrónico).
b. Que mediante oficio N°PLCP-0390-2013 de fecha 23 de mayo del 2013 se le comunicó a la recurrente en lo conducente: “(…) Estimada Señora Salas: Por medio de la presente, me permito respetuosamente indicarle, en su Condición de Apoderada Generalísima y Representante de la Empresa R&S Consultores y Fernández Vaglio S.A. que de acuerdo con la Cláusula dos del Contrato N°LPN-01-2012 de fecha 16 de julio del 2012 y sus adendas, firmado por su representada con e Proyecto Limón Ciudad Puerto, en relación con la Licitación Pública Nacional N°LPN-01-UCP-2012, la fecha de entrega de la obra “Restauración y Rehabilitación del Edificio de Correos de Costa Rica, sede Limón”, fue pactada para el 30 de abril del 2013. Ante dicha situación, se le comunica de manera formal, que su representada se encuentra en mora –desde hace 23 días- en la entrega de la obra referida, por lo que nos vemos en la obligación de activar los mecanismos contractuales pactados en las condiciones generales del Contrato suscrito por nuestras representadas, que señala en el acápite 46.1 “Liquidación por daños y perjuicios”, en lo conducente: “El contratista deberá indemnizar al contratante por daños y perjuicios conforme a la tarifa por día establecida en las CEC, por cada día de retraso de la fecha de terminación con respecto a la fecha prevista de terminación (…) El pago por daños y perjuicios no afectara las obligaciones del contratista”.
En ese mismo orden, en las condiciones especiales del Contrato, en el numeral D) “Control de Costos”, acápite CGC. 46.1, se establece en lo que corresponde, que, el monto máximo de la indemnización por daños y perjuicios para la totalidad de las obras es del 0.10% por día. En virtud de lo anterior, se hace de su atento conocimiento, que en las próximas facturas que se presente, se le hará, además de los rebajos pertinentes, el débito del monto correspondiente al atraso en que se haya incurrido a la fecha de presentación de cada factura, ello, hasta que se entregue a satisfacción la obra. Lo anterior en estricta conformidad con lo dispuesto en el Contrato y normas jurídicas anteriormente indicadas (…)” (ver registro electrónico).
c. Que el plazo del contrato originalmente estipulado para ejecutar las obras de restauración del Edificio de Correos, el cual era originalmente de 4 meses a partir de la orden de inicio (sea del 27 de agosto del 2012 hasta el 26 de diciembre del 2012) fue modificado en varias ocasiones ante solicitudes aprobadas por la Unidad Técnica Ejecutora del Proyecto (UTE) del Ministerio de Cultura y Juventud y avaladas por el Área Técnica de la Unidad Coordinadora del Proyecto (ver registro electrónico).
En el sub lite, la recurrente se encuentra disconforme, por cuanto, la Unidad Coordinadora del Proyecto Limón Ciudad Puerto –órgano con el cual suscribió el contrato número LPN-01-2012 por cuanto resultó adjudicataria de la Licitación Pública Nacional número LPN-01-UCP-2012 “Restauración y Rehabilitación del Edificio de Correos de Costa Rica, sede Limón”- mediante oficio de fecha 12 de junio del 2013 le rebajó la suma de ¢24.788.808.41 por el supuesto incumplimiento contractual sin realizar de previo un debido proceso y así determinar el monto de la multa. Al respecto, considera este Tribunal que sí se han violentado los derechos fundamentales de la amparada, toda vez que se echa de menos la instrucción de un procedimiento, al menos, sumario, que asegure las garantías del debido proceso y el derecho de defensa. De la prueba aportada a los autos y del informe rendido bajo la solemnidad del juramento, se desprende que a la amparada únicamente se le comunicó el oficio N°PLCP-0390-2013 de fecha 23 de mayo del 2013 –oficio que ya incluía la sanción del rebajo del monto por el supuesto atraso de la obra- sin brindarle de previo audiencia a la contratante para que se pronunciara sobre las irregularidades atribuidas y en su defecto que ejerciera su derecho de defensa.
En un asunto similar al planteado este Tribunal determinó que la ejecución, tanto de las multas como de las cláusulas penales de forma automática sin instruir un procedimiento sumario, resultan contrarias al Derecho de la Constitución, fue así como mediante sentencia número No. 6639-2013 de las 16:01 hrs. de 15 de mayo de 2013 resolvió:
V.Sobre el respeto al debido proceso y derecho de defensa previo al cobro de sanciones por cláusulas penales en los contratos administrativos, y lo dispuesto en el numeral 107 del Reglamento Interno de la Contratación Administrativa del ICE. Esta Sala considera que la ejecución de sanciones por cláusula penal no puede ser automática pues esto resulta contrario al debido proceso y derecho de defensa. Ciertamente, el monto de la sanción monetaria establecido en una cláusula penal está preestablecido en el cartel y el contrato, lo que en su momento fue aceptado voluntariamente por el adjudicatario. Tal situación implica que la Administración no está obligada a acreditar el monto de dicha lesión patrimonial al estar preestablecido. Lo anterior, sin embargo, no obsta para que se deba demostrar que el incumplimiento efectivamente le es achacable al adjudicatario. Precisamente, en caso fortuito o de fuerza mayor, o cuando la ejecución tardía o prematura de las obligaciones contractuales ha sido propiciada por la propia conducta de la Administración, no resulta válido que al adjudicatario se le imponga el pago de una cláusula penal por cuanto la falta en cuestión no le es imputable.
Así las cosas, este Tribunal estima que previo a la ejecución de una cláusula penal debe corroborarse a través de un debido proceso si el cumplimiento tardío o prematuro fue efectivamente responsabilidad del contratista o, por el contrario, existió alguna circunstancia eximente de responsabilidad. Si al adjudicatario no se le permitiera ejercer la defensa previa sino que, por el contrario, la Administración contratante pudiera ejecutar la cláusula penal de forma automática, entonces podría darse el caso de la imposición arbitraria de una sanción a un cocontratante particular a pesar de que este no fuera responsable por el incumplimiento en cuestión. Ciertamente, la Administración contratante se encuentra llamada a resguardar el interés público en cada una de las contrataciones administrativas que convenga con los particulares, así como a garantizar la regularidad de los servicios públicos y, consecuentemente, evitar cualquier tipo de retrasos injustificados en la ejecución del objeto del contrato administrativo; empero, estos principios constitucionales no autorizan a la Administración a incurrir en arbitrariedades, como lo sería ejecutar de manera automática las cláusulas penales convenidas sin descartar de previo circunstancias eximentes de responsabilidad contractual.
En el sub examine, el ordinal 107 del Reglamento Interno de la Contratación Administrativa del ICE expresa inequívocamente que “Las multas y cláusulas penales se ejecutarán automáticamente (…)”. De la simple lectura de esta disposición se puede constatar que la automaticidad del cobro aplicaría, en general, para todo tipo de supuesto, sin que se diferencien aquellos escenarios en que el incumplimiento no resulta imputable al adjudicatario, lo que abiertamente vulnera los derechos fundamentales de defensa y debido proceso conforme ha quedado expuesto supra. Está claro que ante la ausencia de una disposición que regule específicamente este punto en la Ley de la Contratación Administrativa, previo a la ejecución de una cláusula penal lo procedente es instaurar al menos un procedimiento administrativo sumario, con lo que queda satisfecha la garantía del debido proceso y la defensa, dada la naturaleza jurídica de la cláusula penal que está referida a un tipo de incumplimiento contractual muy preciso y de fácil constatación (lo que no obsta para analizar si hay alguna circunstancia eximente de responsabilidad).
En tal procedimiento no se analizaría el cuantum de la sanción -pues esto ya quedó fijado al aceptar el cocontratante la adjudicación-, sino solamente si el cumplimiento tardío o prematuro de la obligación contractual resulta imputable o no al cocontratante particular. Debe advertirse que el hecho de que el Reglamento Interno de Contratación Administrativa del Instituto Costarricense de Electricidad prevea la prórroga en el plazo de ejecución contractual o al plazo de entrega (artículos 53 y 54) no enerva la tesitura expuesta, toda vez que se trata de un supuesto totalmente distinto. La prórroga requiere la autorización de una autoridad de la Administración (Gerencias respectivas, Gerencia General o Presidencia Ejecutiva según el caso). Además, el numeral 54 dispone: "En las prórrogas del contrato, cuando contractualmente estén previstas las prórrogas en una contratación, el AC en coordinación con el CCA en lo que le corresponda, conjuntamente con el Director respectivo, solicitará a la Proveeduría con un mes de anticipación al vencimiento del plazo, la emisión de la Orden de Servicio, aportando la justificación respectiva suscrita por el AC en conjunto con el CCA en la que conste que permanece la necesidad.
Esta prórroga no requerirá dictamen legal." Ergo, no se contemplan necesariamente aquellos supuestos en que la ejecución tardía no es imputable al cocontratante particular, lo que incluso puede ocurrir menos de un mes de anticipación al vencimiento del plazo contractual. Por su parte, en los numerales 198 y 199 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (Decreto Ejecutivo Nº 33411) respectivamente se establece la posibilidad de solicitud de prórroga del plazo del contrato cuando existan demoras ocasionadas por la misma Administración o causas ajenas al contratista, y de la suspensión por motivos de fuerza mayor o caso fortuito. Sin embargo, tampoco esto enerva la argumentación expuesta, por cuanto lo dispuesto en tales numerales no ofrece garantía alguna que satisfaga los requerimientos del debido proceso como sí lo hace el procedimiento administrativo sumario, en el que la Administración tiene la obligación de comprobar exhaustivamente de oficio la verdad real de los hechos y elementos de juicio del caso (artículo 321 de la Ley General de la Administración Pública), lo que implica una investigación mucho más profunda -con tramitación de prueba y posibilidad de que la parte se pronuncie de previo al acto final- que el mero hecho de resolver una solicitud a la luz del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Por consiguiente, este extremo de la acción resulta del todo procedente.
Precedente que resulta de aplicación al caso concreto, toda vez que la Administración omitió instruir un procedimiento sumario para la determinación de las presuntas faltas en la ejecución del contrato firmado por la recurrente. En consecuencia, se acredita que la empresa amparada fue colocada en estado de indefensión, toda vez que en el oficio PLCP-0390-2013 de fecha 23 de mayo del 2013 la Directora Ejecutiva se limitó a indicarle la mora en la cual se encontraba y la forma mediante la cual se procedería a recuperar el monto correspondiente a la indemnización por incumplimiento contractual, omitiendo claramente las reglas mínimas al debido proceso. Ahora bien, la estimatoria del amparo no implica que se deba analizar el cuantum de la sanción, toda vez que tal y como se indicó en la sentencia de cita, ese es un aspecto que fue aceptado voluntariamente por la adjudicataria de la licitación, por lo tanto Unidad Coordinadora del Proyecto Limón, Ciudad Puerto no se encuentra obligada a demostrar el monto de la lesión patrimonial.
Finalmente se aclara que la estimatoria del amparo no implica que en apego a los derechos y principios dichos, la recurrida abra el procedimiento respectivo ante el posible incumplimiento contractual de la amparada. Así las cosas lo procedente es declarar con lugar el recurso por violación del derecho de defensa de la recurrente y con los efectos que se indican en la parte dispositiva.
Nos apartamos del criterio de la mayoría y salvamos el voto, declarando sin lugar el recurso de amparo, toda vez que, por la naturaleza de la cláusula penal, en términos generales, su aplicación debe ser automática, de lo contrario, perdería sentido. Es importante tener presente que para hacer efectiva la cláusula penal por defectos en la ejecución no es necesario la demostración de la existencia de daños. Por otra parte, la fijación del monto de la cláusula penal no puede ser arbitraria o antojadiza, pues la Administración debe ponderar cuidadosamente la inserción de la cláusula penal en el cartel y el cuantum de la sanción debe guardar proporcionalidad con los intereses públicos. Asimismo, la cláusula penal debe utilizarse única y exclusivamente cuando la entidad pública estime que ello es conveniente para la mejor satisfacción del fin público comprometido en la contratación, sea por la importancia de disponer el suministro, obra o servicio en un plazo determinado, o cuando se haga necesario, por la complejidad de la obra, bien o servicio, asegurar en debida forma que la prestación será cumplida conforme fue pactada, tal y como acertadamente lo ha sostenido la Contraloría General de la República en sus pronunciamientos. Como es bien sabido, la cláusula penal tiene una función compulsiva e indemnizatoria, tal y como lo ha reconocido la Contraloría General de la República. En efecto, ha señalado lo siguiente:
“La Administración, por su parte, posee algunos mecanismos que le permiten asegurar el fiel cumplimiento de lo pactado, o en su defecto, lograr una indemnización por el perjuicio que se le ocasiona. Uno de estos instrumentos es, precisamente, el disponer en el cartel una cláusula penal, con la cual se busca afianzar la debida ejecución en el tiempo fijado, ya se trate este de un plazo general de ejecución, ya se trate de diferentes plazos parciales. Dicho mecanismo tiene dos funciones básicas, cuales son, la función compulsiva y la función indemnizatoria. La cláusula penal figura en un contrato administrativo, como una eventual sanción que persigue garantizar de mejor manera a la Administración, que el contratante cumplirá con la prestación dentro del plazo pactado, y prefija, de antemano y en sede administrativa, la reparación de los perjuicios que se causarían con un eventual atraso en el plazo establecido.
Es decir que, en virtud del poder sancionador que le asiste, la Administración fija o determina la aplicación de las multas, de acuerdo con la naturaleza del contrato, la importancia de éste y el plazo señalado en el pliego. En la fijación de dicha cláusula, la Administración debe tener en consideración el monto del contrato y las repercusiones que para el interés público trae el incumplimiento del plazo acordado, adoptando entonces una decisión que debe ser debidamente razonada, lógica y proporcionada. En este sentido, la Ley de Contratación Administrativa y el Reglamento correspondiente, contemplan la posibilidad de que la Administración incorpore en el cartel cláusulas penales por ejecución tardía o prematura del contrato, sin regular con amplitud esta figura e imponer límites en cuanto a su ejecución. No obstante, a pesar de esta omisión, conforme con lo previsto por el artículo 3 de la mencionada Ley, y atendiendo al principio de integración del Ordenamiento jurídico, debemos acudir a la norma del Código Civil que señala el límite cuya ausencia se advierte en la normativa arriba citada.
Así, el artículo 712 del Código Civil establece, que “Cuando sólo se reclamen la pena, ésta no puede exceder en valor ni en cuantía de la obligación principal; y en los casos en que es posible el reclamo del principal y de la pena conjuntamente, la pena no puede exceder de la cuarta parte de aquél.” A partir de esta norma, debe concluirse que el límite máximo que se puede cobrar en atención a la cláusula penal, es un 25% del monto total del negocio, de forma tal que, aunque en un cartel no sea expresamente señalado este tope o límite, este existe y es el señalado en la norma transcrita (Véase en este sentido la Resolución Nº 47-97 de las 15:30 hrs. del 5 de marzo de 1997), de manera que, en la ejecución contractual, el contratista tendrá derecho a objetar cualquier intención de la Administración de imponer, por este concepto, un porcentaje mayor al aludido. Finalmente, resulta importante señalar que, a los efectos de este recurso, no se ha demostrado cómo le afecta al recurrente la cláusula de comentario, pues es su obligación, en primer término, señalar el plazo de entrega correspondiente y, en segundo lugar, respetar el plazo que indique.
Dado que no se advierte que la cláusula aquí examinada lesione el derecho del recurrente de participar y formular propuesta en este concurso, y que tampoco se ha demostrado que resulte desproporcionada, este Despacho estima procedente declarar que los argumentos por el expuestos no son atendibles y, por lo tanto, el recurso que ha interpuesto debe ser declarado sin lugar”. (Véase RSL-213-1997 de las 9:00 horas del 19 de setiembre de 1997).
Así las cosas, la cláusula penal debe de operar necesariamente, por regla de principio, en forma automática y por el monto total fijado, una vez ocurrido el atraso en el cumplimiento de la prestación, de lo contrario, se le desnaturaliza.
Ahora bien, en lo referente al reparo que eventualmente el atraso puede tener origen en una causa no imputable al contratista o a demoras ocasionadas por la propia Administración contratante y, por consiguiente, no resulta justo ni acorde con los postulados del Estado social y democrático de Derecho la aplicación de la cláusula penal en estos supuestos, hemos de decir que el ordenamiento jurídico prevé mecanismos o institutos para que no opere de forma automática en esos supuestos, tal y como lo prevé el numeral 198 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Fuera de estos casos, si no se quiere desnaturalizar el instituto de la cláusula penal en la contratación administrativa, lo lógico y lo normal es que opere de forma automática, máxime que el contratista así la aceptó al suscribir el contrato administrativo.
Es por lo anterior, que consideramos que no se vulnera el derecho al debido proceso en estos casos y, por consiguiente, la norma resulta conforme con el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) y, por ende, deben privar los intereses públicos sobre los particulares, máxime que, en estos supuestos, no hay una afectación al contenido esencial de un derecho fundamental, concretamente: el debido proceso.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso. Se anula el oficio N°PLCP-0390-2013 de fecha 23 de mayo del 2013 emitido por la Directora Ejecutiva de la Unidad Coordinadora del Proyecto Limón, Ciudad Puerto. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Los Magistrados Cruz Castro y Castillo Víquez salvan el voto y declaran sin lugar el recurso.
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