Constitutionality of the Controlled Agricultural Burning RegulationConstitucionalidad del reglamento de quemas agrícolas controladas

*130054440007CO* dsanabria lbarahonah 2 1 2014-04-08T22:14:00Z 2014-04-08T22:14:00Z 1 14195 78073 . 650 184 92084 11.9999 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 *130054440007CO* Decision No. 2014004239 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at sixteen hours on March twenty-six, two thousand fourteen.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) filed by ANTONIO MONTERO CÉSPEDES, of legal age, private accountant, identity card number 5-163-655, resident of Filadelfia de Carrillo, Guanacaste, seeking a declaration that DECRETO NÚMERO 35368 MAG-S-MINAET, dated May 06, 2009, entitled "Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas," is unconstitutional because he considers it contrary to Articles 21 and 50 of the Political Constitution.

Background:

1. 1By a written submission filed with the Secretariat of the Chamber at 11:30 hours on May 15, 2013, the petitioner filed an action of unconstitutionality against Decreto Ejecutivo Nº 35368 MAG-S-MINAET, published in La Gaceta Nº 147 of July 30, 2009, and stated, in summary, as follows: that he has a diffuse interest (interés difuso) that gives him standing (legitimación) to act and petition this Chamber to repeal Decreto Ejecutivo N° 35368 MAG-S-MINAET. He asserts that the provision is challenged because it does not require an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) to authorize burning in agricultural areas, which affects both the environment and residents’ health. The petitioner states that the Reglamento contradicts the principle of supremacy of international environmental agreements by authorizing the granting of permits to conduct burning on agricultural plantations, such as sugarcane plantations, and also violates Articles 21 and 50 of the Political Constitution because such burning threatens human health, the environment, and biodiversity, thereby infringing the right to live in a healthy and ecologically balanced environment.He argues that conducting the burning in compliance with certain measures neither implies nor guarantees that the environment and human health will not be harmed. He maintains that sugarcane burning in Guanacaste and nationwide alters the environment, soil resources (destruction of microorganisms in the surface layers, loss of nitrogen, loss of “mulch,” erosion, elimination of available organic material, and loss of fertility, contrary to Article 53 of the Ley Orgánica del Ambiente), air resources (emission of smoke and gas; increased carbon monoxide, methane, nitrogen oxides, and nitrous oxide; and, consequently, air pollution (contaminación atmosférica) as defined in Article 62 of the Ley Orgánica del Ambiente, thereby contravening Articles 49 of the Ley Orgánica del Ambiente and 297 of the Ley General de Salud –Nº 5395 dated October 30, 1973– and the Reglamento sobre Inmisión de Contaminantes Atmosféricos dated January 18, 2002, published in the official gazette La Gaceta on March 21, 2002), and human health (respiratory illnesses, cardiovascular effects, fibrinolysis, perinatal effects, bronchitis, asthma, pneumonia, and the absorption of carbon dioxide, which causes headaches, nausea, dizziness, weakness, loss of consciousness, and death); moreover, it causes problems such as acid rain and ash with corrosive properties, and therefore sugarcane industry operators and producers must be required to conduct an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental).He adds that loss of control over fire in the fields can cause the death of a human being and the destruction of native wildlife. The foregoing is contrary to Articles 1 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos; 53 subsection b), 59, and 62 of the Ley Orgánica del Ambiente; and 1, 2, and 297 of the Ley General de Salud Nº 5395 dated October 23, 1973. He considers that the effects of sugarcane burning must be studied to quantify the resulting environmental damage, especially its impact on the health sector. He adds that Article 24 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos Nº 7779 dated April 30, 1988, likewise does not require the aforementioned environmental impact assessment, since the strictest requirement imposed is a technical opinion issued by SINAC (Sistema Nacional de Áreas de Conservación) when the properties to be burned are located adjacent to forest reserves, protected zones, national parks, biological reserves, wildlife refuges, wetlands, and national monuments.He considers this insufficient because “(…) issuing a technical study within 10 calendar days amounts to a lack of seriousness.” He also finds the chapter concerning permit monitoring and enforcement interesting because he considers it important that it assigns responsibility to MAG, the municipalities, and the Ministry of Health; nevertheless, he considers it irrational that MAG must necessarily intervene in order to suspend the burning. For example, he objects that municipalities lack authority to suspend burning that fails to comply with the conditions and requirements specified in the permit (article19). He also expresses disagreement with the Decreto’s erroneous reliance on the Ley Forestal because Article 01 of that law establishes its sole purpose: “to protect, conserve, and improve soils through integrated and sustainable management with other natural resources by promoting and implementing appropriate environmental planning,” whereas the practice of sugarcane burning grants permission to damage soil resources; with Article 24 of the Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos insofar as that provision does not include the requirement of an environmental impact study despite the pollution produced by that activity; and with Article 21 of the Ley General de Caminos Públicos.He further objects to the lack of technical studies determining whether “emission levels are or are not exceeded in boilers that burn fossil biomass fuels (the case of sugarcane),” even though there is a Reglamento de Calderas, Decreto Ejecutivo Nº 26789. For that reason, he requests that this action of unconstitutionality against Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAET, published in La Gaceta Nº 147 on July 30, 2009, be granted because it is contrary to Articles 21 and 50 of the Political Constitution.
2. 2By an order issued at 11:33 hours on May 17, 2013, this action of unconstitutionality was admitted for consideration, and the Office of the Attorney General of the Republic, the Ministry of Agriculture, the Ministry of Health, and the Ministry of Environment and Energy were granted a fifteen-day period to respond.
3. 3The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 111, 112, and 113 of the Boletín Judicial on June 11, 12, and 13, 2013.
4. 4Ms. Xinia María Chaves Quirós, in her capacity as Acting Minister of the Ministerio de Agricultura y Ganadería, responded to the hearing granted (document filed with the Secretariat of the Chamber at 15:16 hours on June 11, 2013) and stated, in summary: 1.- Regarding standing. She indicates that the petitioner bases his standing on an amparo proceeding (recurso de amparo) filed before this Court and processed under case file Nº 13-002919-0007-CO, in which decision number 2013-007060, issued at 09:05 hours on May 24, 2013, ordered that judgment on that proceeding be deferred until this action of unconstitutionality is resolved. 2) Regarding the failure to specify the arguments of unconstitutionality. The Ministerio de Agricultura y Ganadería considers that the petitioner does not present a specific analysis of the provisions of the challenged Decreto Ejecutivo that he considers unconstitutional, but instead merely raises general and abstract objections to the entire reglamento without specifying which constitutional arguments should be considered against each of the provisions or groups of rules in the challenged reglamento.It further considers that the petitioner’s allegations contain a significant gap insofar as the Decreto Ejecutivo in question is authorized by a statute that has not been subjected to constitutional review of the regulatory authority (potestad reglamentaria) contained in Article 140, subsection 3 of the Political Constitution. Thus, the very basis for the existence of the regulatory provision is absent, with the result that the causal link supporting its legality is not addressed in the pleadings initiating the action. It states that, when ruling on this action, this Chamber should take into account that the Decreto Ejecutivo in question has been challenged without analyzing the provisions—including the higher-ranking provision—that gave it legal effect and without presenting arguments examining the constitutional validity of the superior rule. 3) Regarding Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAET, the technical and practical aspects of controlled burning (quemas controladas), and the legitimate purpose it pursues: she indicates that Article 6 of the challenged Decreto provides that the interested party must complete an official form to obtain a burning permit, attach a burn plan, and also comply with Articles 13 and 14 of the cited regulations, which establish the conditions that controlled burning must meet.MAG’s mission, as the governing authority of the Agricultural Sector, is to oversee the granting of permits for agricultural burning conducted in a controlled manner, as well as to supervise and monitor compliance with the required conditions. To fulfill the foregoing, it must conduct a prior inspection of the agricultural land where the possible burning would occur and subsequently exercise continuous supervision -Article 16-.

She further asserts that the practice of burning sugarcane is common and necessary; nevertheless, it has decreased over the years, while the use of sophisticated and costly mechanical equipment to harvest green sugarcane has increased, although this harvesting method requires adaptation of the land and crop.

She states that all human activities cause some form of pollution and adds that, in the case of controlled sugarcane burning, the organic matter consumed by the fire is minimal compared with the dry matter contained in the plant; moreover, the loss of soil nitrogen or fertility has no significant impact because the fire is present only briefly. Additionally, renewal of the crop every 04 or 05 years results in carbon sequestration and converts it into sugars consumed by people, while also releasing oxygen. Regarding the petitioner’s allegation concerning air pollution, she adds that she has no scientific information substantiating it because such matters fall within the purview of the Ministry of Environment and Energy and the Ministry of Health.

She considers that the problems are caused by fires—whether natural or human-caused—that occur without precautions or a prior plan and in an uncontrolled manner, affecting forests, forest lands, etc. In that regard, MAG and MINAE have conducted public-awareness campaigns, implemented the Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas, and carried out prevention and awareness campaigns, all of which has reduced the problem. This is combined with the oversight work that—under Article 19 of the cited Reglamento—is entrusted to MINAE, the Ministry of Health, and the municipalities. 4.- Regarding the relief sought. In view of the foregoing, she considers that, given the action’s lack of supporting grounds, that governing authority finds no basis for granting the action of unconstitutionality.

1. 5Ms. María Guzmán Ortiz, in her capacity as Acting Minister of Ambiente y Energía, appointed pursuant to agreement number 906-P of 31 May 2013, responds to the hearing granted (document filed at 18:00 hours on 12 June 2013) and states, in summary, as follows: 1.- Regarding standing (legitimación). She asserts that the action filed by Mr. Montero Céspedes as an interested and affected party arises from the ruling of this Court in Sala Constitucional decision Nº 2013-6293 at 09:05 hours on 10 May 2013, in which he was granted a period to file the action; moreover, he complied with the requirements established in Articles 73 to 73 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. She considers that the petitioner’s arguments in the action at issue are unfounded. She further asserts that this Court ruled on the matter on a previous occasion and, by judgment Nº 2012-05285 at 15:03 hours on 25 April 2012, summarily dismissed the action.In addition, she does not consider it necessary to declare the decree in question unconstitutional; rather, it should be amended as appropriate, in coordination with the other ministries that signed the executive decree and the sectors involved, for which purpose the Ministry she represents is fully willing to cooperate. She believes that, in this case, the stakeholders must apply gradual implementation criteria (criterios de gradualidad) (time frames) so that agricultural burning practices in Costa Rica are progressively eliminated; in her view, these criteria should be incorporated into the amendment she proposes for the Regulation in question. 2.- Regarding the right to a healthy and ecologically balanced environment, she asserts that this right has been protected by our legal system since before the amendment to Article 50 of the Constitución Política enacted by Ley 7412 of 03 June 1994, deriving from Article 89 of the Constitution in relation to Article 21 of that same body of law.That protection is therefore enforceable and, pursuant to Articles 1, 7, 21 and 50 of the Constitución Política and Articles 1 and 3 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, is supplemented by the international treaties and conventions in force in the country: the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (Articles 2.1, 12.1 and 12.2.c); the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights (Article 11); the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, signed in Paris on 233 November 1972 and approved by Law number 5980 of 23 October 1976; the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere, adopted in Washington on 03 March 1973 and approved by Law number 3763 of 19 October 1976; the Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat, signed in Ramsar on 02 February 1971 and approved by Law number 7224 of 1991; the Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer, signed in Montreal on 16 September 1987 and approved by Law N° 7223 of 02 April 1991; and the United Nations Convention on the Law of the Sea, signed in Montego Bay on 10 December 1982 and approved by Law number 7291, published on 15 July 1992, among many others. 3.- On the merits.She asserts that, under the challenged Regulation, the local or regional offices of the Ministerio de Agricultura y Ganadería are responsible for issuing the corresponding permit for controlled burning (quemas controladas) on agricultural land. Accordingly, she sets out in detail the position of the Dirección de Gestión de Calidad Ambiental del Ministerio de Ambiente y Energía (DIGECA) on controlled burning and the authorization granted to sugar mills and estates to plow, harrow, and burn sugarcane, as stated in official letter DIGECA-343-2013 of 04 June 2013.

She further considers it appropriate to state, as explained in a report submitted by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) in expediente 13-004541-0007-CO, which was heard by this Court, that both MAG and SINAC-MINAE have been undertaking joint efforts to control burning and seek alternatives that minimize its adverse environmental effects. She believes those efforts were recognized by this Court because, by judgment number 2013-007280 at 09:05 hours on 31 May 2013, the appeal was denied, since it was established that the activities conducted by the sugar mills examined in that case were carried out in compliance with the existing regulations governing the matter, specifically Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAET-. 4.- Regarding the relief requested (petitoria). She believes that, in accordance with the cited provisions and the considerations set forth above, this action must be denied because the challenged Executive Decree does not conflict with Articles 21 and 50 of the Constitución Política.

1. 6Daisy María Corrales Díaz, in her capacity as Ministra de Salud, reports under oath (document filed with the Secretariat of the Chamber at 19:23 hours on 12 June 2013), having been appointed pursuant to Presidential agreement number 350-P of 19 August 2011, published in La Gaceta Nº 170 of 05 September 2011, and states that, for jurisdictional reasons, Ing. Eugenio Androvetto, in his capacity as Director of the Dirección de Protección al Ambiente Humano, and Ing. Ana Villalobos Villalobos, in her capacity as Head of the Unidad de Administración de Servicios de Salud en Ambiente Humano, are responsible for addressing the case under review and, accordingly, in official letter DPAH-UASSAH-310-2013, they argued as follows:

“1. As to whether sugarcane burning requires environmental approval (viabilidad ambiental), it is worth clarifying that the Secretaría Técnica is responsible for identifying the activities that require an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) or, failing that, the type of environmental assessment instrument (instrumento de evaluación ambiental) that must be submitted before activities commence, as established by the Ley Orgánica del Ambiente Art. 17 and the Reglamento General sobre los procedimientos de Evaluación Ambiental (EIA) of 28 June 2004. Therefore, it is not the responsibility of this Ministry to require it.

2. With regard to authorizing sugarcane burning through controlled agricultural burning permits (permisos de quema agrícola controladas), as established in the “Reglamento para quemas agrícolas controladas”, D.E. 35368-MAG-S-MINAET, Article 15 thereof, entitled “Prohibitions,” establishes minimum distances for various situations, such as transmission lines, railway lines, telecommunications stations, electrical substations, and others, which must be observed when agricultural burning is conducted. It does not, however, establish distances from population centers, which are affected by the nuisances generated by such burning, during which gaseous emissions (particulate matter, carbon monoxide, and nitrogen oxides) resulting from incomplete combustion are produced and are the principal causes of the respiratory problems suffered by residents. Although it is true that no prohibitory legislation relating to agricultural burning exists—or at least none was found—at the international level, it was determined that regulatory standards exist (sic), although they are not specific to sugarcane.

It was found, however, that in Colombia, a Decree (Nº 948 de 1995) was published in 1995 prohibiting agricultural burning beginning in 2005 and requiring the sugar sector to devise technological strategies to meet that objective. This led to the signing of an agreement to reduce burning gradually as substitute measures were implemented. This Directorate therefore believes that deadlines should be established for eliminating sugarcane burning, whether through the introduction of new species that would allow burning to be replaced by mechanical harvesting or through other measures proposed by the sector. These deadlines must be regulated by executive decree; moreover, until these measures take effect, the regulation should establish minimum distances between burning sites and population centers. Thus, the decree in question should be amended to include the foregoing. We further note that incorporating these recommendations would comply with Article 295 of the Ley General de Salud.

3. Finally, we recommend that the Unit under your authority analyze the legal aspects of the foregoing, as this falls within its jurisdiction and this Directorate does not have a legal professional to advise us…” Based on the foregoing, she asserts that she issued the corresponding instructions to the Dirección de Asuntos Jurídicos so that, jointly with the Dirección de Protección al Ambiente Humano, it would prepare the appropriate amendment to the Regulation now being challenged. The amendment will be duly brought to the attention of both the Ministerio de Agricultura y Ganadería and the Ministerio de Ambiente y Energía while alternative solutions to the reported problem are examined, with a view to regulating new technologies in order to prevent potential harm to human health.

1. 7Ms. Ana Lorena Brenes Quirós, in her capacity as Procuradora General de la República, pursuant to the sole resolution under Article 04 of ordinary session number 01 of 08 de mayo, adopted by the Consejo de Gobierno and published in La Gaceta Nº 111, of 09 de junio, ratified pursuant to resolution of the Asamblea Legislativa Nº 6446-10-11, at ordinary session number 93, held on 19 de octubre and published in La Gaceta Nº 222, of 16 de noviembre, all in 2010, responds to the hearing granted by means of a document filed with the Secretariat of the Chamber on 14 de junio de 2013 and states, in summary, as follows: 1.- Regarding the subject matter and arguments of the constitutional challenge (acción). She indicates that the purpose of this challenge is to have the Regulations for Controlled Agricultural Burning (Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas)—Decreto Nº 35368-MAG-S-MINAET of 06 de mayo de 2009—declared unconstitutional because they are deemed contrary to Articles 21 and 50 of the Political Constitution and to the principle of the Supremacy of International Conventions in environmental matters; however, the claimant does not specify which conventions or how the regulations violate them.She indicates that the core of the claimant’s objections is that the Executive Decree in question does not make an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) mandatory to demonstrate the negative impacts that the burning of standing sugarcane has on the environment and health, which are summarized as follows: sleep disruption; air pollution—emissions of greenhouse gases such as carbon dioxide (CO2), methane (CH4), nitrogen oxides (NOx), ozone (O3), which is also harmful to health in the lower atmosphere, and carbon monoxide (CO), which is likewise toxic; sulfur dioxide (SO2), whose mixture with atmospheric water causes acid rain; suspended solid particles and white smoke, which are also harmful; black smoke and soot, which pollute streets, buildings, and rivers, and odors that disturb the population—; destruction of wildlife; adverse health effects (respiratory and ocular conditions); and the possibility that the fire may become uncontrolled, causing loss of human life.The claimant raises specific objections regarding: the insufficiency of the 10 calendar-day period for the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) to issue a technical opinion (Article 12); the municipalities’ lack of authority to suspend a burn that fails to comply with the conditions and requirements specified in the permit (Article 19) unless MAG intervenes; the erroneous grounding of the Decree in the Ley Forestal, Article 24 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, and Article 21 of the Ley General de Caminos Públicos; and the absence of technical studies regarding whether “emission levels are or are not exceeded in boilers that burn fossil biomass fuels (the case of sugarcane).” 2.- Regarding the claimant’s standing (legitimación). She asserts that, based on Articles 21 and 50, second paragraph, of the Political Constitution, Article 75, second paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, and this Chamber’s consistent case law on diffuse interests (intereses difusos), the challenge is admissible because it falls within the legal protection of the environment and health. 3.- Regarding the merits.She asserts that, in judgment Nº 5285-2012, this Court held that the Executive Decree in question is authorized by a statute that has not been brought before the constitutional court for review, and that it is specifically the product of a constitutional exercise of the regulatory power (potestad reglamentaria) contained in Article 140, subsection 3), of the Political Constitution. To claim that the Executive Decree is unconstitutional without analyzing the provisions—including the higher-ranking provision that gave it legal effect (24 of Ley Nº 7779 Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos)—and without presenting arguments examining the constitutional validity of the superior rule would require this Court to replace the claimants’ line of argument with its own. She indicates that, because the foregoing requirement has not been met, they do not analyze the constitutionality of the regulatory framework as a whole or of the statutory provision on which it is based (Article 24 of Ley 7779), whose inclusion among the grounds for the Regulations is neither incidental nor erroneous, as the claimant contends.

Accordingly, of the objections discernible in the challenge, they analyze those that—in their view—demonstrate constitutional defects: the assessment of environmental impacts and consultation with SINAC (Article 12 of the challenged Regulations). First, they indicate that Decreto Nº 35368 repealed the provisions of Articles 86 and 87 of the Reglamento de Uso, Manejo y Conservación de Suelos—through its Article 25—and instead provides—in Article 12—for consultation with SINAC only when the parcels to be burned are located adjacent to forest reserves, protected zones, national parks, biological reserves, wildlife refuges, wetlands, and national monuments, whereas Article 15 of that same regulatory instrument prohibits burns in areas protected by law, such as protected zones, national parks, wildlife refuges, or areas adjacent to them. She considers that dispensing with consultation with SINAC in every case, and even limiting it to the inapplicable circumstances under Article 15, subsection e), so that SINAC could issue its binding technical opinion regarding effects on biota and the various ecosystems—while excluding the possibility of requesting an environmental impact assessment of the proposed burn—violates the principle that the State must safeguard a healthy and ecologically balanced environment, derived from Article 50 of the Constitution and related to the right to health.

It also violates the principle of objectification of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental), or the principle of adherence to science and technology (principio de vinculación a la ciencia y a la técnica), the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality, the principle prohibiting arbitrariness (principio de interdicción de la arbitrariedad), and the preventive principle against the deterioration of natural resources. She considers that the foregoing also violates the provisions of Article 11 of the Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”, approved by Ley Nº 9707 of 03 de setiembre de 1999, and, furthermore, is inconsistent with that duty to protect the environment and health incumbent upon the Ministerio de Agricultura y Ganadería, the Ministerio de Salud, and the Ministerio de Ambiente y Energía as organs of the State, a party to the Protocol.

It is also contrary to Article 3 of the Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Ley Nº 7414 of 13 de junio de 1994). It likewise violates the principle that positive administrative silence is inapplicable in environmental matters (principio de improcedencia del silencio positivo en materia ambiental) and the principle of legal reasonableness, both of which have been recognized by the Sala Constitucional. Additionally, she asserts that because the consequences of applying the Decree conflict with those International Conventions, Article 7 of the Political Constitution must also be deemed violated. Ultimately, she considers that the provision in question—Article 12—reduces the protection afforded to environmental assets under the prior regulations.

Second, if the cited period is not declared unconstitutional, she considers that the final paragraph of Article 12 under examination would be unconstitutional insofar as it classifies the failure to issue the technical opinion within 10 calendar days as a violation, whereas, pursuant to Article 4 of the Ley Forestal, to which that provision refers, in conjunction with the Ley General de la Administración Pública, failure to issue a decision within 01 month would constitute a violation subject to disciplinary or criminal consequences. For this reason, she considers that this constitutes an overreach of regulatory power, violating the principles of hierarchy of legal rules, primacy of statute, separation of functions, and independence of powers (Articles 9, 11, 105, and 121, subsection 1), in relation to Article 124 of the Political Constitution), as well as the principle of reasonableness. Furthermore, because that decree conflicts with the third paragraph of Article 3 of the Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Ley Nº 7414 of 13 de junio de 1994) and Article 11 of the Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador”, approved by Ley Nº 7907 of 03 de setiembre de 1999, it likewise violates Article 7 of the Political Constitution.

In accordance with the foregoing, she recommends declaring unconstitutional the underlined phrases of Article 12 of Decreto Ejecutivo Nª 35368-MAG-S-MINAET:

“Article 12.- Consultation with SINAC. Before granting a burn permit for land suitable for agricultural use, where the parcels to be burned are located adjacent to forest reserves, protected zones, national parks, biological reserves, wildlife refuges, wetlands, and national monuments, the MAG office shall request that the office of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) where the property is located issue its technical opinion within ten calendar days, in accordance with the procedure established in Anexo 3. MAG-SINAC/MINAET hearing. If SINAC issues a negative technical opinion, MAG-SINAC/MINAET. If SINAC issues a negative technical opinion, MAG is required to comply with it.

Once the aforementioned opinion has been obtained, the regional or subregional MAG office shall grant or deny the permit application, indicating, where necessary, the technical recommendations that must be observed. If SINAC does not issue a decision within the established period, MAG shall proceed to grant or deny the permit without that technical opinion.

Pursuant to Article 4 of Ley N° 7575 of 13 de febrero de 1996, as amended, Ley Forestal, public officials who fail to comply with the aforementioned periods shall be subject to the penalties established by law.” Text that, in accordance with the Constitution, would read as follows:

“Article 12.- Consultation with SINAC. Before granting a burn permit for land suitable for agricultural use, the MAG office shall request that the office of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) where the property is located issue its technical opinion, in accordance with the procedure established in Anexo 3. MAG-SINAC/MINAET hearing. If SINAC issues a negative technical opinion, MAG-SINAC/MINAET. If SINAC issues a negative technical opinion, MAG is required to comply with it.

Once the aforementioned opinion has been obtained, the regional or subregional MAG office shall grant or deny the permit application, indicating, where necessary, the technical recommendations that must be observed.”

1. 8The following persons filed applications for intervention in support of the respondent (coadyuvancia pasiva) with the Office of the Clerk of the Chamber: a) By pleadings filed at 15:22 hours on 02 de julio de 2013 and at 15:26 hours on 05 de julio de 2013, Joanne Marie Clinaz Tomasetig, in her capacity as legal representative of Ingenio Cutres S.A., legal entity identification number 3101047760; b) By pleadings filed at 15:21 hours on 02 de julio de 2013 and at 08:15 hours on 05 de julio de 2013, Víctor Hugo Carranza Salazar, in his capacity as General Manager with the powers of a general attorney-in-fact with full powers (apoderado generalísimo) of Cooperativa Agrícola Industrial y de Servicios Múltiples El General R.L. (COOPEAGRI R.L.), legal entity identification number 3104045099; c) By a pleading filed at 08:06 hours on 03 de julio de 2013, Eduardo Pinto Pacaya, in his capacity as General Manager with the powers of a general attorney-in-fact with full powers and no monetary limit of Ingenio de Costa Rica S.A., legal entity identification number 3101006557; d) By a pleading filed at 15:22 hours on 02 de julio de 2013, Alejandro Miranda Lines, in his capacity as General Manager with the powers of a general attorney-in-fact with full powers and no monetary limit of El Palmar S.A., legal entity identification number 3101008686; e) By a pleading filed at 15:22 hours on 02 de julio de 2013, Federico Chavarría Kopper, in his capacity as Manager with the powers of a general attorney-in-fact with full powers and no monetary limit of Ingenio Quebrada Azul Limitada, legal entity identification number 03102010836; f) By a pleading filed at 15:22 hours on 02 de julio de 2013, Rolando T. Guardia Carazo, in his capacity as General Manager with the powers of legal representative of Hacienda Juan Viñas S.A., legal entity identification number 03101002981; g) By a pleading filed at 15:22 hours on 02 de julio de 2013, Edgar Alejandro Ponciano Lavergne, in his capacity as General Manager of Central Azucarera Tempisque S.A., legal entity identification number 03101027805; h) By a pleading filed at 15:22 hours on 02 de julio de 2013, Brian Campbell Jiménez, in his capacity as General Manager of Azucarera El Viejo S.A., legal entity identification number 030101004689; i) By a pleading filed at 11:46 hours on 02 de julio de 2013, Adrián Rodolfo Guzmán, in his capacity as Executive Vice President with the powers of a general attorney-in-fact with full powers and no monetary limit of Ingenio Taboga S.A., legal entity identification number 0310102415303; j) By a pleading filed at 13:22 hours on 02 de julio de 2013, Konrad Amrhein Perry, in his capacity as General Manager with the powers of a general attorney-in-fact with full powers of Compañía Agrícola de Tacares Ltda., legal entity identification number 3102002324.They state that the action brought by the petitioner is openly directed against the agricultural practice of controlled burning (quemas controladas) in sugarcane plantations, which independent growers and sugar mills use in order to harvest their crops. The matter under discussion is therefore of particular interest to the sugarcane and sugar industry as a whole, as it is one of the sectors that makes the greatest use of the challenged Decree in order to carry out this age-old agricultural practice, which is used in virtually the entire world and is necessary for harvesting sugarcane. Accordingly, the sugar mills have an evident legitimate interest (interés legítimo) in intervening in these proceedings and safeguarding the challenged regulations, an interest that is, moreover, current and personal, pursuant to article 275 of the Ley General de la Administración Pública and article 83 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.They further state that, to avoid unnecessary repetition, they adopt the arguments advanced by Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA) in defense of the constitutionality of the challenged decree and of this agricultural practice, which is so important and necessary for Costa Rican agriculture as a whole. They therefore requested:1) that they be admitted as intervenors in support of the respondent in this action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad);2) that this action of unconstitutionality be summarily dismissed (rechace de plano) or, alternatively, dismissed on the merits, thereby maintaining the challenged regulations in force; and3) that the petitioner be ordered to pay both categories of costs (ambas costas).

The following persons—listed below—also filed applications for intervention in support of the respondent on the same terms as those just cited: k) By a pleading filed with the Office of the Clerk of the Chamber at 15:22 hours on 02 de julio de 2013, Marco Antonio Benavides Moraga, in his capacity as President, holding judicial and extrajudicial representation with the powers of a general attorney-in-fact (Apoderado General) of Asociación Cámara de Productores de Caña de Azúcar de Puntarenas, Región Pacífico Central, legal entity identification number 03002613035; l) By a pleading filed with the Office of the Clerk of the Chamber at 15:22 hours on 02 de julio de 2013, Manuel Alfonso Chaves Solís, in his capacity as President of the Board of Directors, with the powers of a general attorney-in-fact of Asociación Cámara de Productores de Caña del Pacífico, legal entity identification number 03002045365; m) By a pleading filed at 15:22 hours on 02 de julio de 2013, José Luis Angulo Zúñiga, in his capacity as President of Asociación Federación de Cámaras de Productores de Caña (FEDECAÑA), legal entity identification number 03002045367; n) By a pleading filed at 15:20 hours on 02 de julio de 2013, Virgilio González Bolaños, in his capacity as President with the powers of a general attorney-in-fact with full powers of Asociación Cámara de Productores de Caña de la Zona Sur, legal entity identification number 03002045591; ñ) By a pleading filed at 15:15 hours on 02 de julio de 2013, Héctor Oldemar Araya González Salazar, in his capacity as President with the powers of a general attorney-in-fact with full powers and no monetary limit of Asociación Cámara de Productores de Caña del Atlántico, legal entity identification number 03002045792; o) By a pleading filed at 15:19 hours on 02 de julio de 2013, José Luis Angulo Zúñiga, in his capacity as President with the powers of a general attorney-in-fact with full powers of Asociación Cámara de Productores de Caña de Guanacaste, legal entity identification number 03002051117; p) By a pleading filed at 15:17 hours on 02 de julio de 2013, Heiner Bonilla Porras, in his capacity as President with the powers of a general attorney-in-fact of Asociación Cámara de Productores de Caña de San Carlos, legal entity identification number 03002045443.

They add, however, that the chambers they represent protect the interests of sugarcane growers in one of the country’s agroindustrial regions devoted to sugarcane cultivation. These are nonprofit entities possessing a corporate interest (interés corporativo) concerning the community as a whole and, accordingly, the requirements of the second paragraph of article 75 of the Ley de Jurisdicción Constitucional are satisfied.

1. 9By a pleading filed with the Office of the Clerk of the Chamber at 10:57 hours on 25 de junio de 2013, Rigoberto Vega Arias, in his capacity as general judicial attorney-in-fact (apoderado general judicial) of Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA), legal entity identification number 03007042036, according to the certificate of authority (personería jurídica) attached thereto, requested admission as an intervenor in support of the respondent and additionally stated the following: 1.- Regarding the legal standing (legitimación procesal) of Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA): He asserts that it is a public corporation—a non-state public entity—created by Ley Nº 3579 of 12 de noviembre de 1961 and reorganized by Ley Nº 7818 of 02 de setiembre de 1998, whose public duties include ensuring the optimal development and stability of the national sugar agroindustry by seeking to satisfy the interests that it regulates, promotes, and defends.Thus, because it represents the corporate interests of the nation’s sugarcane-growing and sugar-producing sectors, it has standing to bring and participate in administrative or judicial actions in defense of those it represents. 2.- Regarding procedural matters: He requests that the action of unconstitutionality be summarily dismissed or, alternatively, dismissed on the merits, under articles 09 and 11 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, because it repeats a matter already decided by Sala Constitucional. Thus, he asserts that the petitioner’s arguments are the same as those he raised in 2012 in an action that was consolidated with expediente 11-008481-0007-CO. He states that, like the previous action, the current action does not satisfy the requirements of article 78 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. This is because the grounds for the action of unconstitutionality are not stated clearly and precisely, nor does it identify the constitutional provisions or principles allegedly violated or submit evidence.The action is brought in highly ambiguous and general terms against every article of Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAET. In that regard, he considers that the action merely raises generic and abstract objections to the Reglamento in its entirety, which is even inconsistent with the petitioner’s principal line of argument. He states that the petitioner merely provides partial transcriptions that do not reflect Costa Rican circumstances or do not address the matter comprehensively, or else extracts from them the paragraphs and conclusions that suit his position. 3.- Regarding the legal regulation in Costa Rica. Since 1909, Costa Rica has had regulations governing the practice of controlled burning: article 5 of Ley de Quemas N° 121 of 26 de octubre de 1909, amended by Ley N° 27 of 28 de junio de 1922 and subsequently by Ley N° 253 of 21 de agosto de 1933, currently titled Ley de Cercas Divisorias y Quemas.Article 5 of that legislation prohibits burning without authorization; however, it permits the practice when land is cleared to make it suitable for agricultural purposes, provided that the provisions of Articles 1°, 3°, and 4° of Ley Nº 23 of 20 de junio de 1854 are observed. In addition, article 24 of Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos N° 7779 of 30 de abril de 1998 expressly authorized that agricultural practice. The Código Fiscal, Ley Nº 8 of 31 de octubre de 1885, contains a statutory provision referring to this practice. He asserts that burning in Costa Rica is currently organized and regulated by the executive decree at issue. At the regulatory level, in addition to the challenged executive decree, important regulations supplementing those provisions are contained in decreto ejecutivo número 29375-MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT of 8 de agosto de 2000, Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, in articles 8, 85, 88, and 89.Those regulations are reasonable, proportionate, and consistent with the precautionary approach (prisma precautorio), as may be inferred from the measures required by the challenged regulations, without prejudice to the authority of the administrative bodies responsible for their enforcement to issue policies, protocols, or fundamental principles governing how the practice must be conducted, thereby achieving an appropriate balance between environmental conservation and the promotion of production, both of which are principles enshrined in Costa Rica’s Constitución Política (articles 50 and 74).

It considers that, under sound legal hermeneutics (hermenéutica jurídica), the legal system should not be analyzed and interpreted in isolation, disregarding or overlooking those higher-ranking provisions that support it, or those that make it possible to establish an appropriate and balanced complement and interpretation. It considers that the Ley de Cercas Divisorias, the Código Fiscal, the Ley Forestal, the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelo, and even the Código Penal establish the existence of and need for regulation of the practice of controlled burns (quemas controladas), not under a strictly prohibitive principle, but under one that is regulatory, rational, balanced, proportionate, and fair. For its part, the Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos supplements the challenged regulations, expressly stating that jurisdiction over controlled burns is shared among MAG, MINAE, and the Ministerio de Salud. 4.- Regarding the precedents of this Constitutional Court.

It asserts that this Chamber had already endorsed the permissibility of controlled agricultural burning (quemas agrícolas controladas) in 2007, when the constitutionality of Decreto N° 23850-MAG-SP del 14 de diciembre de 1994, entitled “Reglamento para Quemas Controladas con Fines Agrícolas y Pecuarios,” was discussed. This was done through judgment 2007-17552 at 12:22 p.m. on November 30, 2007. It further indicates that this Chamber also addressed the matter at issue in the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) processed under expediente número 11-0084441-0007-CO.

That representative considers that the reasons set forth by this Chamber to justify the constitutionality of Decreto Ejecutivo Nº 23850-MAG-SP are fully valid and applicable to the new Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAET, which, in addition to retaining the regulatory provisions required by the previous regulations, systematized and provided better guidance on the subject. For example, Article 15 establishes prohibitions concerning burning, which seek to protect, among other legally protected interests (bienes jurídicos), human health and the environment. It also creates a Permanent Interinstitutional Committee, composed of representatives of the Ministerio de Agricultura y Ganadería, the Ministerio de Salud, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (MINAET), and the Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria, whose primary objective is to achieve the institutional coordination that the Chamber had required since 2002. In its opinion, these regulations do not diminish the constitutional guarantees arising from Articles 21 and 50 of the Constitution, or the principles concerning health and the environment that the Chamber has protected. On the contrary, the new provisions expand the protection of these rights and create oversight and coordination mechanisms that the previous regulations did not provide for.

Furthermore, the representative of the Liga Agrícola Industrial de la Caña reproduces the advantages that justify burning sugarcane plantations—according to a report by Agronomist Marcos Chaves Solera, who serves as Manager of the Departamento de Investigación y Extensión de la Caña de Azúcar (DIECA)—including the following: 1. It facilitates cutting the stalks, 2. It facilitates harvesting difficult varieties, 3. It expedites harvesting the plantation, 4. It increases cutters’ productivity, 5. It eliminates foreign material or waste, 6. It improves the physical quality of the raw material, 7. It facilitates mechanical harvesting, 8. It is necessary due to the lack of skilled labor, 9. It is necessary under difficult harvesting conditions, 10. It provides protection against snakes and spiders, 11. It reduces workplace accidents, 12. It eliminates weeds, 13. It reduces agricultural production costs, 14.

It promotes ratooning and tillering in plantations, 15. It facilitates irrigation, 16. It improves plantation drainage, 17. It eliminates harmful pests, and 18. It incorporates essential nutrients into the soil. 5.- Regarding the alleged violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment. It argues that the pollution problems described by the petitioner are not the direct and exclusive result of the practice of burning sugarcane fields. The ailments mentioned could potentially be attributable to the influence of other factors, such as congenital disorders, plant pollen, airborne matter from industrial pollution, atmospheric pollution in general, particulate matter from vehicle-combustion emissions, and particulate matter originating from forest fires or burns of other origins, none of which can be attributed with certainty exclusively to the burning of sugarcane fields; moreover, the petitioner provides no evidence to that effect.

It argues that, as allegedly corroborating arguments, the petitioner cites and presents a series of reasons and elements that are questionable because of the superficiality and limited technical support on which they are based. It considers that he makes confusing assertions and establishes connections among topics associated with the environment, human health, physical chemistry, soil microbiology, and meteorology, among others, based on generalizations and expansive arguments without details concerning the surroundings or the particular conditions. In addition, he takes the cited documents out of context, such as the document by Engineer Marco Chaves Solera entitled Motivos y Razones para Quemar Plantaciones de Caña de Azúcar en Costa Rica, from which he transcribes passages. 6.- Regarding the establishment of controls. It indicates that the challenged regulation provides requirements and control mechanisms intended to prevent possible harm to the environment and human health, such as those set forth in Articles 19 and 22 of the Decree at issue, which establish the oversight duty of officials from MAG, Salud, and MINAET, as well as the municipalities, and also the possibility of suspending a burn if they consider that the conditions and requirements of the permit granted are not being met.

It asserts that the petitioner’s claim that a burn may be suspended only with MAG’s participation is untrue because, if there is an imminent risk to the health and safety of persons or to the environment, the Ministerio de Salud, MAG, and MINAET have full authority to suspend it. Additionally, it asserts that other provisions must be complied with to conduct a burn: 1. Article 5 of Ley 121, which provides for precautionary measures (medidas precautorias), 2. Article 88 of the Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación y de Suelos. 7. Regarding the alleged violation of the preventive and precautionary principles (principios preventivo y precautorio) in environmental matters: Both the challenged Regulation and the other legislation and decrees enacted under the Costa Rican legal system established specific preventive measures for burning and also imposed prohibitions in protected areas and required prior studies by the competent authorities.

In other words, the petitioner’s description reflects a decontextualized reading of the challenged Decree. 8. Regarding the alleged violation of International Conventions. It asserts that the petitioner does not specify which international conventions were allegedly violated, much less the specific provisions under which the Regulation at issue conflicts with those commitments undertaken by the State. 9.- Regarding the relief sought (petitoria): based on the factual and legal considerations set forth, it requests: 1. That the Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar be admitted as a supporting party for the respondent (coadyuvante pasiva) in this constitutional challenge, 2. That this constitutional challenge be summarily dismissed, 3. That the petitioner be ordered to pay both sets of legal costs.

1. 10By a written submission filed with the Chamber’s Secretariat at 13:47 on June 28, 2013, Gad Amit Kaufman, on behalf of Asociación Confraternidad Guanacasteca, legal-entity identification number 03002395766, and Carolina Rugeles Quijano, on behalf of Aire Limpio Vida Sana del cantón de Grecia Alajuela, submitted a request to participate as supporting parties for the petitioner (coadyuvancia activa) and additionally stated the following: 1.- Regarding the hierarchy of legislation: They consider that the Executive Decree seeks to validate agricultural burning, conduct that conflicts with the laws of the Republic, International Conventions, and constitutional principles, specifically Ley General de Salud Nº 5395-1973 Sección IV, Ley Forestal Nº 7575 de 1996, Ley de Conservación de Vida Silvestre N° 7317 de 1992, Ley Orgánica del Ambiente N° 7554 de 1995, Carta Mundial de la Naturaleza –Naciones Unidas-1982, Protocolo de Montreal Relativo a las Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono –Ley 7228 de 1991-, Protocolo de Kyoto –Convención Marco sobre el Cambio Climático 1998-, Cumbre de Tierra –Declaración de Río 1992-, Convenio Regional sobre el Cambio Climático –Ley Nº 7513-, Convenio Comisión Centroamericana Ambiente y Desarrollo –Nº 7498-, Convenio de Estocolmo –Sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, Ley Nº 8539-, and Constitución Política de Costa Rica –artículos 7, 21 y 50-. 2.- Regarding organic environmental pollution.With respect to dioxin and furan pollution, they consider that our country has been required to reduce such pollution since the Asamblea Legislativa, through Ley Nº 8538 del 23 de agosto de 2006, published in La Gaceta N° 2011 del 03 de noviembre de 2006, approved the Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, signed by Costa Rica at the United Nations headquarters in New York on April 16, 2002. To demonstrate the harm caused by burning, they assert that they are submitting a copy of the “Resumen Inventario de COP`s” prepared by MINAE’s Dirección de Gestión Ambiental concerning the generation of persistent organic compounds in Costa Rica. 3.- Regarding Ley Orgánica del Ambiente (Ley Nº 7554,). The interested parties reproduce the provisions of Articles 25, 49, 59, 60, and 62 of Ley Orgánica del Ambiente and state that there is no technical study or legal provision justifying violation of the law in the manner in which, in their view, the decree does so. 4.- Regarding the lack of technical studies.They add that, in their opinion, the companies that conduct the burns do not have environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) from SETENA for those activities. 5.- Regarding the statements made by public institutions. They indicate that they are submitting a copy of opinion SG-AJ-478-08 de abril de 2008, issued by the Secretaría Técnica Nacional -SETENA-, which establishes the negative effects of burning, as well as a copy of official letter CA-2012-157 del 23 de octubre de 2013, signed by Engineer Guillermo Porras Sandoval in his capacity as Environmental Comptroller of the Ministerio de Ambiente –MINAE, which supports the position of the organization Aire Limpio Vida Sana concerning the need to repeal the decree at issue. 6.- Regarding Ley General de Salud. They indicate that burning and the decree at issue are contrary to Article 295 of Ley General de Salud with respect to air pollution (contaminación atmosférica).For those purposes, they assert that they are submitting a copy of the document entitled Humo Asesino Silencioso, containing data collected by Grupo Aire Limpio Vida Sana, as well as a compilation of studies conducted in other sugarcane-producing countries—such as México, Venezuela, Argentina, and Colombia—which have recognized the serious effects on health caused by burning and which are available at the following link: http://www-scribd.com/doc/133753701/Humo-Asesino-Silencioso-la-autodestruccion-del-ser-humano-pdf

They indicate that, in 2012 alone, burning in agricultural areas was estimated to cover more than 70.000 hectares (48.000 of sugarcane and the remainder consisting of rice, pineapple, tomato, pastures, scrubland, and other crops). In 2013, meanwhile, 3.500 hectares of burned forest had already been reported, as well as, once again, 70.000 hectares subject to agricultural burning.

In another regard, he asserts that smoke from agricultural burning (quemas agrícolas) and garbage burning, in addition to carrying carcinogenic dioxins and furans emitted when fertilizer and pesticide residues on leaves and plastics are burned, produces what are known as aerosols: emissions of particles and gases laden with traces of heavy metals (lead, cadmium), formaldehyde/polycyclic aromatic hydrocarbons—benzenes, toluenes, and xylenes—all of which are highly carcinogenic. Furthermore, he asserts that toxic nitrogenous, sulfurous, and carbonaceous gases are present, with serious effects on human health—especially fetuses, children, older adults, and persons with vascular conditions—and on the environment. 7.- Regarding the case law: Finally, he lists a series of principles recognized through the case law of this Court that, in his view, provide grounds for annulling the decree on burning:

• 1)sustainable development (judgment 1763-1994),
• 2)prohibition of arbitrariness and exercise of regulatory authority (judgment 11390-2008),
• 3)standing to protect the environment on the basis of diffuse or collective interests (judgments 10693-2002, 1634-2007),
• 4)statement of reasons or legal basis (judgment 9154-2007),
• 5)public participation (judgment 11620-2011),
• 6)social peace (judgments 10335-2007, 4193-2008, 6341-2011),
• 7)the precautionary principle of environmental law, or prudent avoidance (judgments 14180-2010, 10889-2011),
• 8)pro natura (judgment 17155-2009),
• 9)environmental protection (judgments 2219-1999, 1331-2009, 10749-2010),
• 10)constitutional supremacy (judgment 7131-2012). 8.- Regarding the relief sought: They request that Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAE be declared unconstitutional and repealed in its entirety.

1. 11By ruling issued at 10:07 hours on 09 de julio de 2013, the requests for passive intervention (coadyuvancia pasiva) filed with the Secretariat of the Chamber on 25 de junio de 2013 by Rigoberto Vega Arias, on behalf of La Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar, and on 02 de julio de 2013 by the following persons were decided: Brian Campbell Jiménez, on behalf of Azucarera El Viejo S. A.; José Luis Angulo Zúñiga, on behalf of Asociación Federación de Cámaras de Productores de Caña; Federico Chavarría Kopper, on behalf of Ingenio Quebrada Azul Ltda; Rolando T. Guardia Carazo, on behalf of Hacienda Juan Viñas S. A; Marco Antonio Benavides Moraga, on behalf of Asociación Cámara de Productores de Caña de Azúcar de Puntarenas Región Pacífico Central; Manuel Alfonso Chaves Solís, on behalf of Asociación Cámara de Productores de Caña del Pacífico; Alejandro Miranda Lines, on behalf of Azucarera El Palmar S. A.; Konrad Amrhein Perry, on behalf of Compañía Agrícola Industrial de Tacares; Adrián Rodolfo Guzmán Oreamuno, on behalf of Ingenio Taboga S.A.; Heiner Bonilla Porras, on behalf of Asociación Cámara de Productores de Caña de San Carlos; Héctor Oldemar Araya Salazar, on behalf of Asociación Cámara de Productores de Caña del Atlántico; José Luis Angulo Zúñiga, on behalf of Asociación Cámara de Productores de Caña, Guanacaste; Virgilio González Bolaños, on behalf of Asociación Cámara de Productores de Caña de Azúcar de la Zona Sur; Víctor Hugo Carranza Salazar, on behalf of Coopeagri; Edgar Alejandro Ponciano Lavergne, on behalf of Central Azucarera el Tempisque; and Joanne Marie Clinaz, on behalf of Ingenio Cutris S. A. In addition, in that same ruling, Gad Amit Kaufman and Carolina Rugeles Quijano were admitted as active intervenors (coadyuvantes activos), as they had requested on 28 de junio de 2013. Finally, with respect to petitioner Eduardo Pinto Macaya, acting on behalf of “Ingenio Costa Rica, S.A.,” the cited ruling denied the request for intervention as untimely.
2. 12The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with pursuant to the authority granted to the Chamber by Article 9 thereof, because this decision is deemed sufficiently grounded in evident principles and rules, as well as in the case law of this Court.
3. 13The statutory requirements have been observed in the proceedings.

Justice Salazar Alvarado drafts the opinion; and,

Whereas:

I.Standing and admissibility of the action. Article 75, paragraph 1°, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes, as one of the prerequisites for filing an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) in the case of concrete review, the existence of a matter pending resolution before the courts, including habeas corpus or amparo proceedings, or in proceedings to exhaust administrative remedies (agotar la vía administrativa), as a reasonable means of protecting the substantive legal position alleged to have been infringed. In this regard, this Constitutional Court, in Judgment Nº 4190-95 issued at 11:33 hrs. on 28 de julio de 1995, stated as follows:

“(…) First, this is an incidental proceeding rather than a direct or popular action, meaning that there must be a matter pending resolution—either before the courts of justice or in proceedings to exhaust administrative remedies—in order to obtain access to constitutional review, and the action must constitute a reasonable means of protecting the right alleged to have been infringed in the principal matter, such that the Constitutional Court’s decision will have a positive or negative effect on that pending proceeding because it rules on the constitutionality of the provisions that must be applied in that matter; only exceptionally does the law permit direct access to this avenue—the circumstances specified in the second and third paragraphs of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional (…)” In the case under review, an amparo petition (recurso de amparo) is pending before this Court under expediente Nº 13-002919-0007-CO, in which the petitioner challenged the constitutionality of the Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas, Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAET.

In this regard, this Chamber has held that a proceeding of this nature may serve as the basis for the action—so that the action constitutes a reasonable means of protecting the right alleged to have been infringed—and therefore, pursuant to judgment 2013-006293 issued at 09:05 hours on 10 de mayo de 2013, he was granted a period within which to file the corresponding action against those regulations, which he did. This Chamber finds that Mr. Antonio Montero Céspedes has standing to challenge the decree in question.

II.Interventions. Pursuant to Article 83 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, during the fifteen days following the first publication of the notice referred to in the second paragraph of Article 81 of that same law, “(…) those having a legitimate interest may enter an appearance in the proceeding in order to support the allegations that may justify its admissibility or inadmissibility or, where appropriate, to expand upon the grounds of unconstitutionality relating to the matter in which they are interested.” In this case, eighteen passive interventions were filed, seventeen of which were admitted and one of which was denied as untimely; finally, two active interventions were filed, and both were admitted. The foregoing was decided by this Court in the ruling issued at 10:07 hours on 09 de julio de 2013.

III.Subject matter of the action. The petitioner challenges the constitutionality of the Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas (Decreto Ejecutivo N° 35368-MAG-S-MINAET del 06 de mayo de 2009), considering it contrary to Articles 21 and 50 of the Constitución Política and to the principle of the supremacy of international agreements on environmental matters; however, he does not clearly explain how the regulations violate them. Mr. Montero Céspedes’s principal objection is that Decreto Ejecutivo Nº 35368 does not require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) demonstrating the adverse impacts of burning standing sugarcane on the environment and human health. In his opinion, this is contrary to Article 1 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos; Articles 53, subsection b), 59, and 62 of the Ley Orgánica del Ambiente; and Articles 1, 2, and 297 of the Ley General de Salud, Nº 5395 del 23 de octubre de 1973.

Additionally, he objects to the period of ten calendar days within which the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) must issue a technical opinion, as provided in Article 12 of the challenged Decree, because he considers it insufficient; however, he does not set forth the technical reasons why the public authority would require a period longer than that established by the provision. He also opposes the restriction preventing the Ministerio de Salud and the municipalities from suspending a burn that fails to comply with the conditions and requirements specified in the permit unless the Ministerio de Agricultura y Ganadería also intervenes, under the terms of Article 19 of the challenged Decree. He further challenges the Decree’s erroneous reliance on the Ley Forestal, Articles 1 and 24 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, and Article 21 of the Ley General de Caminos Públicos because, in his view, burning does not support the rationale for the stated regulations, since those regulations are based on prohibitory principles rather than purely regulatory ones.

Finally, he challenges the lack of technical studies establishing whether boilers burning fossil and biomass fuels exceed boiler emission levels under the terms provided in the Reglamento de Calderas.

IV.Regarding the lack of specificity of the arguments of unconstitutionality. Article 3 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides that “The Constitución Política shall be deemed infringed when this results from comparing the text of the challenged provision or act, its effects, or its interpretation or application by public authorities with constitutional rules and principles.” However, for this Court to find that an infringement has occurred and declare the challenged provision or act unconstitutional, with its consequent annulment and removal from the legal system, the person bringing an action of unconstitutionality bears the burden of demonstrating how that provision infringes the constitutional rule or principle and must also indicate why the claim should be upheld. This is referred to by this Chamber as the burden of argumentation (carga de la argumentación); that is, “a provision that is facially contrary to the Constitution shifts the burden of argumentation to those who maintain that there is in fact no conflict between that provision and the Constitución Política; the opposite applies when an action is brought against a provision that, upon initial examination, does not appear contrary to the Constitution, in which case the claimant must present arguments sufficient to establish its unconstitutionality” (see judgment number 0184-95 issued at 16:30 hours on 10 de enero de 1995).

In a subsequent judgment, this Chamber stated the following regarding the lack of specificity of arguments of unconstitutionality in actions of unconstitutionality:

“The constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) is brought on the grounds that the challenged Executive Decree is harmful and violates and infringes the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment, the right to health, and the international commitments undertaken through the Kyoto Protocol. Despite the opportunity afforded to the petitioners, the Office of the Attorney General of the Republic’s assertion is confirmed: there is no specific analysis of the provisions of the challenged Executive Decree that are alleged to be unconstitutional; instead, the challenge merely states disagreements in general and abstract terms with the Regulations as a whole, and even more broadly with every activity carried out by sugar mills and estates, since the petitioners contend that such activities adversely affect the quality of life and health of neighboring residents, without specifying which constitutional arguments should be considered against each provision or group of provisions in the challenged Regulations. […] The first paragraph of Article 78 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes the obligation to have pleadings initiating constitutional challenges authenticated, since it is deemed necessary that arguments be presented by a legal professional; this does not preclude this Court from undertaking a serious examination of the technical and scientific merits of a particular subject, given the diversity and universality of the rules comprising the legal system.

Unlike proceedings for the protection of constitutional rights—namely, habeas corpus and amparo proceedings—which any interested party may file directly before the constitutional jurisdiction in defense of fundamental rights, generally against acts or omissions that harm the person’s individual sphere (although not always, as in environmental cases), in proceedings for the defense of the Political Constitution (such as a constitutional challenge), the legislature entrusted the authenticating attorney with a task subject to an even greater standard: an arguably more elaborate and exhaustive analysis that, by virtue of the attorney’s professional role, must be set forth in the initiating pleading in order to demonstrate to the Court that a lower-ranking rule violates a constitutional provision, thereby undermining the principle of constitutional supremacy embodied in Article 10 of the Political Constitution.

The substantive and formal drafting of a law, as well as of other secondary provisions, entails an extremely costly process for the State, in which organized civil society has participated in many ways, either in favor or in opposition; the procedures for their preparation, approval, and promulgation should not be analyzed lightly. In this regard, this Chamber must acknowledge that this Court has only limited scope to remedy the manifest omissions of the legal professionals who authenticate pleadings before this constitutional jurisdiction without compromising the impartiality and analysis owed to each constitutional challenge.” (Judgment number 005285-2012 at 15.03 hours on 25 de abril de 2012).

In this case, this Court finds that, despite the opportunity afforded to the petitioner, there is no specific analysis of the provisions of the challenged Executive Decree that are alleged to be unconstitutional; instead, the petitioner merely states disagreements in general and abstract terms with the Regulations and with the activities carried out by the country’s sugar producers, estates, and farms—particularly those located in Cañas, Carrillo and Liberia, all in the province of Guanacaste—on the grounds that they cause problems affecting residents’ quality of life and health, as well as environmental damage. The petitioner contends that, because of the nature of their activities, they should be required to conduct an environmental impact study (estudio de impacto ambiental), since the challenged Decree—in its Article 12—merely provides for SINAC to issue a technical opinion and considers the ten-calendar-day period established for that purpose insufficient; however, the petitioner does not state the technical reasons why the public authority would require a period longer than that established by the provision.

The petitioner also objects to the restriction preventing the Ministry of Health and the municipalities from suspending a burn that fails to comply with the conditions and requirements specified in the permit unless the Ministry of Agriculture and Livestock also intervenes, pursuant to Article 19 of the challenged Decree. The petitioner further objects to the absence of technical studies establishing whether boilers burning fossil and biomass fuels exceed boiler emission levels under the terms established in the Reglamento de Calderas. Notwithstanding the foregoing assertions, the petitioner makes them without specifically identifying the constitutional arguments that should be considered against each provision or group of provisions in the challenged Regulations. Likewise, the supporting intervenors (coadyuvantes activos), Gad Amit Kaufman and Carolina Rugeles Quijano, fail to provide additional elements establishing the legal grounds for their position concerning the unconstitutionality of the cited Decree, since they merely cite domestic and international legal scholarship, laws, international treaties and conventions entered into by Costa Rica, and judgments issued by this Court that they believe the Regulations in question contradict, without providing an exhaustive analysis demonstrating that the lower-ranking Decree in question violates a constitutional provision.

Accordingly, as in the precedents partially transcribed above, this Chamber finds that it cannot remedy the manifest omission of the legal professional who authenticated this challenge without compromising the impartiality and analysis required in this constitutional challenge; therefore, the present constitutional challenge must be denied.

V.Regarding the alleged conflict between the regulatory provisions of Decreto 35368-MAG-S-MINAET and the provisions of the Ley Forestal, the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, and the Ley General de Caminos Públicos. The petitioner challenges the erroneous reliance of the Decree on Articles 1 and 24 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos and Article 21 of the Ley General de Caminos Públicos because, in the petitioner’s view, burns do not support the rationale for the cited legislation, since the latter is based on prohibitory rather than purely regulatory principles. In this regard, it should first be established that, on this issue as well, neither the petitioner nor the supporting intervenors provide an exhaustive analysis capable of clarifying a conflict between the provision in question and a higher-ranking rule. Moreover, and more importantly, the claim presented concerns a conflict between Decreto Ejecutivo 35368-MAG-S-MINAET and the cited laws, which this Chamber has repeatedly held to be a matter of legality that, pursuant to Article 49 of the Political Constitution, falls within the jurisdiction of the administrative courts (jurisdicción contencioso-administrativa), rather than the constitutional jurisdiction. On this subject, for example, this Court’s judgments Nº 2012-004792, at 14:30 hours on 18 de abril de 2012, and 2011-008712, at 15:56 hours on 29 de junio de 2011, held as follows:

“On repeated occasions (as, for example, in judgment number 2000-01149 at 15:39 hours on 2 de febrero del 2000), this Chamber has held that determining whether a regulatory provision violates or exceeds the provisions of a law is a matter of legality whose adjudication does not fall within this jurisdiction. Article 49 of the Fundamental Charter assigns judicial review of the legality of the State’s administrative functions to the administrative jurisdiction, not the constitutional jurisdiction. If this Chamber were to use constitutional challenges to review the various possible instances in which the principle of legality might be infringed in administrative offices, it would, in practice and contrary to the constitutional text, supplant the courts having jurisdiction over that subject matter.” Thus, if the petitioner believes that the challenged provisions are unlawful, the petitioner may, if deemed appropriate, assert the relevant rights before the aforementioned administrative jurisdiction.

VI.Regarding the challenge to a lower-ranking rule without challenging the higher-ranking rule on which it is based. In addition to the allegations made by the petitioner and the supporting intervenors, the Office of the Attorney General of the Republic identifies a gap in the petitioner’s arguments in this proceeding with which this Court agrees: the request to prohibit agricultural burns by annulling Decreto N° 35368-MAG-S-MINAET is inadmissible because that activity is permitted by Article 24 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (N° 7779 del 30 de abril de 1998), and neither the petitioners nor the supporting intervenors challenged that higher-ranking provision as unconstitutional. On this issue, in Judgment 2012-005285, at 15:03 hours on 25 de abril de 2012, this Court ruled unequivocally on the consolidated constitutional challenges numbered 11-008116-0007-CO and 11-8441-0007-CO, in which Antonio Montero Céspedes and Eduardo Fernández Azofeifa challenged the Decree in question, in the following terms:

“(…) In addition to the foregoing, however, the petitioner’s allegations contain a significant gap, precisely as identified by the Office of the Attorney General of the Republic, insofar as the Executive Decree is authorized by a law that has not been brought before the Court for constitutional review and that is itself the product of a constitutional exercise of the regulatory power established in Article 140, subsection 3), of the Political Constitution. Thus, the very basis for the regulatory provision’s existence is absent, with the result that the causal link justifying its legality has not been addressed in the initiating pleadings. Alleging that the Executive Decree is unconstitutional without analyzing its provisions—including the higher-ranking provision that gave it legal effect—and without presenting arguments analyzing the constitutional validity of the higher-ranking rule would require this Court to substitute its own line of reasoning for that of the petitioners.

This would be tantamount to examining, in a limited manner, the incompatibility of the Executive Decree with the Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, which would require reconsideration of what the Chamber previously held concerning the method used to harvest sugarcane, in light of the benefits it is alleged to provide to the agroindustry, but also as a measure to protect field workers, who would otherwise be exposed to serious occupational hazards.” These considerations apply to the case under review, since this Court finds no reason to depart from the position stated in those judgments or any grounds for assessing the present situation differently.

VII. Conclusion. For the reasons stated above, the present constitutional challenge must be denied

VIII.Separate Opinion of Justice Castillo Víquez. I agree with my colleagues’ arguments for summarily dismissing the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), since there is no evident and manifest contradiction between the Law and the challenged Regulation. The Court’s position—that when a regulatory provision violates or exceeds what is prescribed by a law, the issue is one of legality, the adjudication of which does not fall within this jurisdiction—is generally legally correct. There is no doubt that it is for the ordinary court to determine the scope of the interpretation and application of the Law and, consequently, to establish whether a regulatory provision violates the statutory provision. However, there is an important nuance in this matter: in my view, when it is manifest and readily apparent that the regulatory provision exceeds, eliminates, or contradicts the text of the Law, there is no doubt that the principle of the force, authority, or effectiveness of the Law (principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley) is grossly violated; that principle enjoys constitutional protection and must be safeguarded by this Court.

As is well known, this principle refers to the power (active force), resistance (passive force), and system for challenging the Law. Under the first aspect of the concept, once the Law enters into force, it repeals or amends every provision of equal or lower rank. Under the second, the Law may not be repealed or amended by a provision of lower rank. Finally, under the third, the Law may be challenged only on grounds of unconstitutionality and, therefore, may be annulled only through a ruling of the Constitutional Chamber. The constitutional basis for this principle is found in section 129 of the Fundamental Charter, which provides that the Law may be repealed, abrogated, or amended only by a subsequent provision of equal rank. Moreover, the principle of the force, authority, or effectiveness of the Law is an essential premise of the social and democratic State governed by the rule of law (Estado social y democrático de Derecho), since it rests on a central idea: a parliamentary normative act ranks above a normative act issued by the other Branches of Government, particularly the Executive Branch.

This means that all Branches of Government, when exercising rulemaking authority (potestad normativa) (article 6, subsection d), of the Ley General de la Administración Pública), must comply with what the legislature has prescribed. When they do not, they disregard the normative rank of the Law, which occupies third place in the hierarchy of norms, after the Constitución Política and International Treaties (articles 10 and 7), and consequently violate a key principle of the social and democratic State governed by the rule of law. Therefore, when a regulatory provision evidently and manifestly exceeds, eliminates, or contradicts a Law of the Republic, section 129 of the Fundamental Charter and the principle of the force, authority, or effectiveness of the Law are violated, and the Constitutional Court does have jurisdiction over the matter, without prejudice to the jurisdiction also vested in the members of the ordinary courts when the circumstances described above are not present.

IX.Separate Grounds of Justice Rueda Leal. Unlike the rules governing amparo and habeas corpus proceedings, which are characterized by informality and summary disposition, the Law governing this jurisdiction has established stricter formal requirements for constitutional-challenge proceedings. Clearly, because of the consequences that a possible declaration of unconstitutionality may entail, the petitioner is required to set forth specifically the arguments supporting the alleged unconstitutionality, state the basis for the claim clearly and precisely, and clearly identify the provisions, or portions thereof, that the petitioner considers unconstitutional. In this case, I agree with my esteemed colleagues that the challenge must be denied because the arguments alleging unconstitutionality have not been properly specified. However, I consider it unnecessary and pointless to advance additional arguments for dismissing the challenge once it has already been determined that the interested party failed to specify any arguments of unconstitutionality. I therefore deny the challenge solely on the first ground.

X.Separate Opinion of Justice Hernández López. I concur with the majority opinion insofar as the arguments supporting the constitutional challenge are vague and ambiguous on most points; however, I wish to clarify two matters concerning article 12 of the challenged decree:

• a)Under no circumstances may the 10-day period mentioned in the decree for SINAC to issue its opinion be interpreted as giving rise to affirmative administrative silence (silencio positivo), which is expressly prohibited by the case law of this Chamber in environmental matters.
• b)Although the law permits SINAC’s technical opinion (criterio técnico) to be nonbinding, the principle of legality (principio de legalidad) naturally applies—as befits a State governed by the rule of law—particularly article 16.1 of the Ley General de la Administración Pública. Accordingly, if MAG departs from SINAC’s technical opinion or grants a permit in the absence of such an opinion, it must do so through a reasoned administrative act (acto motivado) and in accordance with the body of environmental law (ordenamiento jurídico ambiental).

XI.- - Dissenting Opinion of Justices Armijo Sancho and Cruz Castro, authored by the latter. I consider that this challenge should be granted with respect to article 12 of the challenged decree, essentially for two reasons: the elimination of mandatory consultation with SINAC so that it may issue its technical opinion in every case, and the application of affirmative administrative silence in environmental matters.

• 1)The elimination of SINAC’s technical opinion As the Procuraduría indicates in its report, this new regulation eliminated consultation with SINAC for the issuance of its binding technical opinion concerning impacts on biota and the various ecosystems, including the possibility of requesting an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) of the proposed burn. Decreto No. 35368, now under challenge, repeals articles 86 and 87 of the Reglamento a la Ley de uso, manejo y conservación de suelos (in its article 25) and provides instead (in its article 12) for consultation with SINAC only in the case of land “whose parcels to be burned are located adjacent to forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, wildlife refuges, wetlands, and national monuments,” whereas article 15 of that same body of regulations prohibits burns “in areas protected by Law, such as ... protective zones, national parks, wildlife refuges, or areas adjoining them.” The elimination of consultation with SINAC in every case violates:

-the principle requiring the State to safeguard the right to a healthy and ecologically balanced environment (principio de la tutela del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado), derived from article 50 of the Constitution and related to the right to health.

-the principle of the objectification of environmental protection (principio de la objetivación de la tutela ambiental), or the principle of adherence to science and technology (principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica), under which “it translates into the need to support decision-making in this field with technical studies, both with respect to individual acts and provisions of general scope—whether statutory or regulatory—from which arises the requirement of ‘adherence to science and technology,’ thereby limiting the Administration’s discretion in this field (Resolución No. 17126-2006).” This principle has been recognized by this Chamber on previous occasions, when it held that the environmental “principle of ‘adherence to science and technology,’ which governs environmental matters, requires that administrative decisions capable of affecting the environment have technical support to substantiate them and, in that capacity, limit and condition the Administration’s discretion in its actions” (Voto No. 14293-2005 reiterated by 11562-2006).

-the precautionary principle in environmental matters (principio precautorio en materia ambiental), because dispensing, without technical support, with consultation of SINAC in every case, and even restricting it to circumstances rendered inapplicable by the prohibition in article 15, subsection e), of that same body of regulations, violates this principle, which has repeatedly been affirmed in this Chamber’s case law: “...in protecting our natural resources, a preventive approach must be taken; that is, if degradation and deterioration are to be minimized, precaution and prevention must be the governing principles ... It must not be overlooked that this is an area of law in which the most important rules are those capable of preventing every kind of environmental harm, because no rule can subsequently repair harm that has already been done; this need for prevention is even more urgent in the case of developing countries” (Votos números 5893-1995, 2988-1999, 5048-2001 y 2515-2002).

-it violates the third paragraph of article 3 of the Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Lev No. 7414 del 13 de junio de 1994), insofar as it provides that the States Parties must “take precautionary measures to anticipate, prevent, or minimize the causes of climate change and mitigate its adverse effects.” This is because it dispenses with MINAE’s technical opinion regarding burns that may encompass thousands of hectares and generate significant greenhouse-gas emissions. This also violates article 7o of the Constitución Política.

• 2)The lack of supporting grounds and affirmative administrative silence in environmental matters Article 12 of the challenged Decree lacks the required technical grounds in its recitals (considerandos). Because this omission has implications for the right to a healthy environment, it acquires constitutional significance (votos números 459-1991,4702-1993 y 2074-2001).

Furthermore, article 12 of the challenged Regulation establishes a period of 10 calendar days for SINAC to issue its technical opinion, with the effects of affirmative administrative silence if it fails to do so within that period. This is contrary to the principle that affirmative administrative silence is inapplicable in environmental matters (principio de improcedencia del silencio positivo en materia ambiental), as recognized by constitutional case law:

“...this Chamber has consistently recognized that the principle of affirmative administrative silence does not operate as a matter of law in proceedings in which environmental protection is at stake.” (Voto No. 5745-1999).

“This Chamber has already established through a consistent line of case law that, with respect to the protection of interests essential to the Nation, such as the environment... affirmative administrative silence does not arise from the Administration’s failure to perform its duties, without prejudice to any liability it may incur for harm caused to private parties by its delay. (See, to that effect, judgments numbers 6332-94, of eighteen hours and twelve minutes on the twenty-sixth of October of nineteen ninety-four, and 1895-00, of fifteen hours and forty-six minutes on the twenty-ninth of February of two thousand).” (Voto No. 5245-2002).

“The petitioners allege that, according to constitutional case law (jurisprudencia constitucional), the legal fiction of positive administrative silence (silencio positivo) does not apply to natural resources (recursos naturales). The claimants are correct in their argument because, as a substantive limitation on the application of positive administrative silence, environmental matters have been excluded—through the case law of this Chamber—by virtue of the transcendent value and hierarchy of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, recognized in Article 50 of the Political Constitution. The case law on this issue is extensive…

Based on the foregoing case-law standard and even pursuant to Article 4o of the Ley Forestal (a provision that prohibits the application of positive administrative silence in matters involving natural resources), the aforementioned phrase is unconstitutional because it deems positive administrative silence to have taken effect in the delimitation of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) upon the passage of thirty calendar days without SINAC (that is, any of its constituent areas) having ruled on the classification performed by private parties. However, it must be understood that if the responsible SINAC official fails to rule on the validity of the documents issued by private-sector professionals within a reasonable period, that official could be subject to the penalties established by law” (Decision No. 2009-13072. To the same effect, judgment No. 2009-13073).

Por tanto:

The action is dismissed. Justice Castillo Víquez writes separately solely with respect to the alleged conflict between the regulatory provisions of Decreto Nº 35368-MAG-S-MINAET and the provisions of the Ley Forestal, the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, and the Ley General de Caminos Públicos. Justice Rueda Leal concurs on different grounds. Justice Hernández López writes separately. Justices Armijo Sancho and Cruz Castro dissent and declare Article 12 of the aforementioned Decreto unconstitutional.

Gilbert Armijo S.

Presiding Justice Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.. Luis Fdo. Salazar A.

*130054440007CO* dsanabria lbarahonah 2 1 2014-04-08T22:14:00Z 2014-04-08T22:14:00Z 1 14195 78073 . 650 184 92084 11.9999 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 *130054440007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas del veintiséis de marzo de dos mil catorce.

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por ANTONIO MONTERO CÉSPEDES, mayor, contador privado, cédula de identidad número 5-163-655, vecino de Filadelfia de Carrillo, Guanacaste, para que se declare inconstitucional el DECRETO NÚMERO 35368 MAG-S-MINAET, del 06 de mayo de 2009, denominado "Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas", por estimarlo contrario a los artículos 21 y 50 de la Constitución Política.

Resultando:

1. 1Por escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 11:30 horas del 15 de mayo de 2013, el recurrente interpone Acción de Inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo Nº 35368 MAG-S-MINAET, publicado en la Gaceta Nº 147 del 30 de julio de 2009 y manifestó, en resumen, lo siguiente: que le asiste un interés difuso que la da legitimación para actuar y demandar de esta Sala la derogatoria del Decreto Ejecutivo N° 35368 MAG-S-MINAET. Asegura que la norma se impugna en cuanto no exige estudio de impacto ambiental para autorizar las quemas en zonas agrícolas, lo cual afecta tanto el medio ambiente como la salud de los pobladores. Señala el accionante que el Reglamento contradice el principio de supremacía de los convenios internacionales en materia ambiental, al autorizar el otorgamiento de permisos para la realización de quemas en plantaciones agrícolas como las de caña de azúcar, y también violenta los artículos 21 y 50 de la Constitución Política, pues dichas quemas amenazan la salud humana, el ambiente y la biodiversidad, por lo que el mismo quebranta el derecho de vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.Aduce que el hecho de realizar las quemas cumpliendo ciertas medidas no implica ni garantiza que no se va a dañar el ambiente y la salud humana. Sostiene que la quema de la caña de azúcar en Guanacaste y a nivel nacional altera el ambiente, el recurso suelo (destrucción de microorganismos de las capas superficiales, pérdida de Nitrógeno, pérdida del “mulch”, erosión, elimina el material orgánico disponible, pérdida de fertilidad, en contraposición de lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley Orgánica del Ambiente), el recurso aire (emisión de humo, gas, incremento del monóxido de carbono, metano, óxidos de nitrógeno y óxido nitroso y, por ende, contaminación atmosférica en los términos definidos en el artículo 62 de la Ley Orgánica del Ambiente y, por ende, es contrario a lo dispuesto en los artículos 49 de la Ley Orgánica del Ambiente y 297 de la Ley General de Salud –Nº 5395 del 30 de octubre de 1973- y el Reglamento sobre Inmisión de Contaminantes Atmosféricos del 18 de enero de 2002, publicado en el diario oficial La Gaceta del 21 de marzo de 2002), la salud de los personas (enfermedades respiratorias, efectos cardiovasculares, fibrinolisis, efectos perinatales, bronquitis, asma, neumonía, absorción de dióxido de carbono que genera dolor de cabeza, nauseas, mareo, debilidad, pérdida de conocimiento y muerte) y, además, produce problemas como lluvias ácidas y ceniza que tienen poder corrosivo, por lo que se debe exigir a los industriales y productores cañeros la evaluación de impacto ambiental.Añade, que la pérdida de control del fuego en los campos puede causar la muerte de un ser humano y la destrucción de fauna nativa. Lo anterior, en detrimento de lo dispuesto en los artículos 1 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, 53 inciso b), 59 y 62 de la Ley Orgánica del Ambiente, 1, 2 y 297 de la Ley General de Salud Nº 5395 del 23 de octubre de 1973. Considera que el efecto de la quema de caña de azúcar debe ser estudiado para cuantificar los daños que sobre el ambiente produce y, en especial, sobre el sector salud. Agrega que tampoco en el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos Nº 7779 del 30 de abril de 1988 se exige la referida evaluación de impacto ambiental, pues el máximo requerimiento impuesto es un criterio técnico emitido por el SINAC (Sistema Nacional de Áreas de Conservación), cuando las propiedades por quemar se encuentren ubicadas contiguo a reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos nacionales.Lo cual considera insuficiente pues “(…) emitir un estudio técnico en un plazo de 10 días naturales equivale a una falta de seriedad.”. Además, le parece interesante el capítulo referente al seguimiento y control de permisos, pues le parece importante que le dé la responsabilidad al MAG, municipalidades y al Ministerio de Salud; sin embargo, estima irracional que para suspender la quema, necesariamente, deba intervenir el MAG. Por ejemplo, objeta que las municipalidades no tienen competencia para suspender quemas que incumplan las condiciones y requisitos especificados en el permiso (artículo19). También, se manifiesta inconforme con la errónea fundamentación del Decreto en la Ley Forestal pues en el artículo 01 de esa norma se establecen el único fin de la ley: “proteger, conservar y mejorar los suelos en gestión integrada y sostenible con los demás recursos naturales, mediante el fomento y la planificación ambiental adecuada” y con la práctica de quema de caña de azúcar se da permiso para perjudicar el recurso suelo, en el artículo 24 de la Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos por cuanto no se contempla en ese apartado el requerimiento de un estudio de impacto ambiental, pese a la contaminación producida por esa actividad, y en el artículo 21 de la Ley General de Caminos Públicos; y la carencia de estudios técnicos de si “se exceden o no los niveles de emisión en las calderas que quemas combustibles fósiles biomásicos (caso de caña de azúcar)”pese a que existe un Reglamento de Calderas, Decreto Ejecutivo Nº 26789.Razón por la cual, solicita se declare con lugar la presente acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAET, publicado en La Gaceta Nº 147 del 30 de julio de 2009 por ser contrario a los artículos 21 y 50 de la Constitución Política.
2. 2Por resolución de las 11:33 horas de 17 de mayo de 2013, se le dio curso a la presente acción de inconstitucionalidad y se le confirió audiencia, por quince días, a la Procuraduría General de la República, al Ministerio de Agricultura, al Ministerio de Salud y al Ministerio de Ambiente y Energía.
3. 3Los edictos a los que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 111, 112 y 113 del Boletín Judicial, de los días 11, 12 y 13 de junio de 2013.
4. 4La señora Xinia María Chaves Quirós, en su condición de Ministra a.i. del Ministerio de Agricultura y Ganadería contesta la audiencia concedida (documento presentado en la Secretaría de la Sala a las 15:16 horas del 11 de junio de 2013) y manifiesta, en resumen: 1.- Sobre la legitimación. Indica que el accionante fundamenta su legitimación en un recurso de amparo planteado ante este Tribunal que se tramita bajo el expediente Nº 13-002919-0007-CO, siendo que por resolución número 2013-007060 de las 09:05 horas del 24 de mayo de 2013, se resolvió reservar el dictado de la sentencia de ese recurso hasta que sea resuelta la presente acción de inconstitucionalidad. 2) Sobre la falta de concreción de los argumentos de inconstitucionalidad. El Ministerio de Agricultura y Ganadería considera que el accionante no propone un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que considera inconstitucionales, sino que se limita a establecer discrepancias de formas genérica y en abstracto contra la totalidad del reglamento sin concretar qué argumentos de constitucionalidad se deben de tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos de normas del reglamento impugnado.Además considera que lo alegado por el accionante tiene un importante vacío, en tanto el Decreto Ejecutivo en cuestión está autorizado por una ley que no ha sido traída al juicio de constitucionalidad de la potestad reglamentaria contenida en el artículo 140, inciso 3 de la Constitución Política. De esta manera, la razón misma de la existencia de la disposición reglamentaria está ausente, lo que produce que el nexo causal que justifica su juridicidad no encuentra una propuesta de análisis en los libelos de interposición. Señala que el decreto ejecutivo en cuestión sin analizar las disposiciones, incluida la de mayor rango, que le ha dado vida jurídica, sin proponer argumentos que analizan la validez constitucional de la norma superior, considera que debe ser considerado por esta Sala a la hora de resolver la presente acción. 3) Sobre el Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAET y los aspectos técnicos y prácticos de las quemas controladas y el fin legítimo que persiguen: indica que en el artículo 6 del Decreto impugnado establece que el interesado debe llenar un formulario oficial para obtener el permiso de quema, adjuntar un plan de quema y, además, cumplir lo dicho en los artículos 13 y 14 de la normativa de cita, en las que se establecen las condiciones que deben tener las quemas controladas.La misión del MAG, como rector del Sector Agropecuario, es vigilar el otorgamiento de permisos para las quemas agrícolas de manera controlada, así como la supervisión y vigilancia del cumplimiento de las condiciones exigidas. Para el cumplimiento de lo dicho, debe realizar una inspección previa en el terreno agrícola de la posible quema y, posteriormente, ejercer una supervisión permanente -artículo 16 -.

Por otra parte, asegura que la práctica de quema de caña de azúcar es común y necesaria; sin embargo, ha disminuido a lo largo de los años y se ha incrementado el uso de sofisticado y oneroso equipo mecánico para realizar la cosecha de la caña verde, pero esta modalidad de cosecha implica la adecuación del terreno y del cultivo.

Establece que todas las actividades humanas causan algún tipo de contaminación y, agrega que en el caso de la quema controlada de la caña de azúcar, la materia orgánica que se consume con el fuego es mínima si se compara con la materia seca contenida en la planta y, además, la pérdida de nitrógeno del suelo o fertilidad no es de impacto porque el período en que el fuego está presente es de corta duración. Adicionalmente, la renovación del cultivo cada 04 o 05 años produce la fijación de carbono y lo convierte en azúcares que son consumidos por las personas y, además, libera oxígeno. En cuanto a la acusación planteada por el accionante respecto a la contaminación atmosférica añade que no cuenta con información científica que lo compruebe pues tales tópicos son propios del Ministerio de Ambiente y Energía y del Ministerio de Salud.

Estima que lo que genera problemas son los incendios –naturales o artificiales- sin previsión ni plan previo y de manera no controlada que afecta bosques terrenos, forestales, etc. Al respecto, el MAG y MINAE han desarrollado campañas de divulgación, aplican el Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas y campañas preventivas y de concientización, todo lo anterior ha disminuido el problema. Ello aunado a la labor de supervisión que –según el artículo 19 del Reglamento de cita- le corresponde al MINAE, el Ministerio de Salud y las Municipalidades-. 4.- Sobre la pretensión. En razón de lo anterior, considera que ante la falta de fundamentación de la acción esa rectoría no encuentra mérito para que declare con lugar la acción de inconstitucionalidad.

1. 5La señora María Guzmán Ortiz, su condición de Ministra a.i. de Ambiente y Energía, nombrada bajo acuerdo número 906-P del 31 de mayo de 2013, contesta la audiencia concedida (documento presentado a las 18:00 horas del 12 de junio de 2013) y manifiesta, en resumen, lo siguiente: 1.- Sobre la legitimación. Asegura que la acción planteada por el señor Montero Céspedes como interesado y afectado proviene de lo dispuesto por este Tribunal en la resolución de la Sala Constitucional Nº 2013-6293 de las 09:05 horas del 10 de mayo de 2013, donde se le confirió plazo para formular la acción y, además, cumplió los requisitos establecidos en los artículos 73 a 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Considera que no lleva razón el accionante en los argumentos esgrimidos en la acción de marras. Incluso asegura que este Tribunal se pronunció en una ocasión anterior respecto al tema en cuestión y, por sentencia Nº 2012-05285 de las 15:03 horas del 25 de abril de 2012, rechazó de plano la acción.Adicionalmente, no considera que sea necesario declarar inconstitucional el decreto en cuestión sino que, más bien, hay que reformarlo según corresponda, de la mano con el resto de ministerios que suscriben el decreto ejecutivo y de los sectores involucrados, para lo cual el Ministerio que representa se encuentra en la mejor disposición. Estima que para el caso los actores involucrados deben aplicar criterios de gradualidad (tiempos) para que se vayan eliminando las prácticas de quemas agrícolas en Costa Rica, los cuales deben incorporarse –según su parecer- en la reforma que propone para el Reglamento en cuestión. 2.- Sobre el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado asegura que el mismo se encuentra tutelado por nuestro ordenamiento jurídico desde antes de la reforma al artículo 50 de la Constitución Política efectuado por Ley 7412 del 03 de junio de 1994, derivado del artículo 89 Constitucional en relación al artículo 21 de ese mismo cuerpo normativo.Por ello esa tutela es exigible y, ello se complementa, según los artículos 1, 7, 21, 50 de la Constitución Política, 1 y 3 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con los Tratados y Convenios Internacionales Vigentes en el país: el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículos 2.1, 12.1 y 12.2.c); el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 11), el Convenio para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural, suscrita en París el 233 de noviembre de 1972, aprobada por Ley número 5980 del 23 de octubre de 1976, la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América adoptada en Washington el 03 de marzo de 1973 y aprobada por Ley número 3763 del 19 de octubre de 1976, la Convención Relativa a Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Habitad de Aves Acuáticas, suscrito en Ramsar el 02 de febrero de 1971, aprobado por Ley número 7224 de 1991, el Convenio de Viene para la Protección del a Capa de Ozono, suscrito en Montreal el 16 de setiembre de 1987 y aprobado por Ley N° 7223 del 02 de abril de 1991, la Convención de la ONU sobre el Derecho del Mar, suscrita en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982, y aprobada por Ley número 7291 publicada el 15 de julio de 1992, entre muchas otras. 3.- Sobre el fondo.Asegura que es responsabilidad de las dependencias locales o regionales del Ministerio de Agricultura y Ganadería otorgar el respectivo permiso para quemas controladas en terrenos agrícolas, de acuerdo al Reglamento impugnado. Razón por la cual, expone en forma detallada la posición de la Dirección de Gestión de Calidad Ambiental del Ministerio de Ambiente y Energía (DIGECA) respecto al tema de las quemas controladas y la autorización a los Ingenios Azucareros y a las Haciendas para arar, rastrear y hacer quemas de caña, externada en el oficio DIGECA-343-2013 del 04 de junio de 2013.

Por otra parte, considera oportuno indicar, tal y como explicó en un informe rendido por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) en el expediente 13-004541-0007-CO que se tramitó ante este Tribunal, tanto el MAG como el SINAC-MINAE han estado realizando esfuerzos conjuntos para controlar y buscar alternativas que minimicen los efectos negativos sobre el ambiente de las quemas. Acciones que considera fueron reconocidas por este Tribunal por cuanto por sentencia número 2013-007280 de las 09:05 horas del 31 de mayo de 2013 se declaró sin lugar el recurso, pues se estableció que las actividades desarrolladas por los ingenios objeto de análisis en ese caso se realizaba en apego a la normativa existente que regula la materia, en concreto, el Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAET-. 4.- Sobre la petitoria. Estima que, de conformidad con las normas citadas y las consideraciones expuestas, debe ser declarada sin lugar la presente acción por cuanto el Decreto Ejecutivo Impugnado no se contrapone a lo dispuesto en los artículos 21 y 50 de Constitución Política.

1. 6Informa bajo juramento Daisy María Corrales Díaz, en su condición de Ministra de Salud (documento presentado en la Secretaría de la Sala a las 19:23 horas del 12 de junio de 2013), nombrada según acuerdo Presidencial número 350-P del 19 de agosto de 2011, publicado en La Gaceta Nº 170, del 05 de setiembre de 2011, y manifiesta que por razones de competencia les corresponde al Ing. Eugenio Androvetto, en su condición de Director de la Dirección de Protección al Ambiente Humano y por la Ing. Ana Villalobos Villalobos, en su condición de Jefa de la Unidad de Administración de Servicios de Salud en Ambiente Humano, referirse al caso bajo estudio y, por ende, por oficio DPAH-UASSAH-310-2013, argumentaron lo siguiente:

“1. En cuanto a si las quemas de caña de azúcar requieren viabilidad ambiental, vale la pena aclarar que compete a la Secretaría Técnica señalar las actividades que requieren estudio de impacto ambiental o en su defecto que tipo de instrumento de evaluación ambiental deben presentar previo a iniciar sus actividades tal y como lo establece la Ley Orgánica del Ambiente Art. 17 y el Reglamento General sobre los procedimientos de Evaluación Ambiental (EIA) del 28 de junio de 2004. Por lo tanto no compete a este Ministerio solicitarlo.

2. En lo que concierne a la autorización de la quema de caña de azúcar como permisos de quema agrícola controladas, establecidas en el “Reglamento para quemas agrícolas controladas”, D.E. 35368-MAG-S-MINAET, en su artículo 15 denominado “Prohibiciones”, establece distancias mínimas para varias situaciones tales como líneas de transmisión, líneas férreas, estaciones de telecomunicación, subestaciones de energía eléctrica y otros, que deben ser respetadas en caso de quemas agrícolas. Sin embargo no considera distancias a centros de población; que se ven afectadas por las molestias generada por estas quemas, donde se producen emisiones gaseosas (material particulado, monóxido de carbono, óxidos de nitrógeno) producto de la combustión incompleta, que son los principales causantes de los problemas respiratorios que sufren los habitantes. Si bien es cierto no existe al menos no se encontró a nivel internacional legislación prohibitiva relacionada con la quema agrícola si se determinó que existe (sic) normas a nivel regulatorio que no son exclusivos para la caña de azúcar.

Sin embargo se encontró que en Colombia en el año 1995, se publicó un Decreto (Nº 948 de 1995) que prohibió las quemas agrícolas a partir del año 2005, obligando al sector azucarero a plantear estrategias tecnológicas para cumplir con este objetivo. Lo anterior conllevó a la suscripción de un convenio para reducir las quemas paulatinamente conforme la implementación de medidas sustitutivas para la quema. Por ello es criterio de esta Dirección que se deben establecer plazos para eliminar la quema de caña, ya sea con la introducción de nuevas especies que permitan sustituir la quema por la corta mecánica u otras que el sector proponga. Estos plazos deben ser regulados vía decreto ejecutivo y además mientras se hacen efectivas estas medidas debieran incorporarse en la norma el establecimiento de distancias mínimas de las quemas a los centros de población. Es así que el decreto en cuestión debiera modificarse y contemplarse lo antes mencionado, no omitimos manifestarles que con la inclusión de estas recomendaciones se cumpliría con lo establecido en el artículo 295 de la Ley General de Salud.

3. Finalmente recomendamos que la Unidad a su cargo analice el aspecto legal de lo anteriormente expuesto, por ser de su competencia, y dado que esta Dirección no cuenta con un profesional en derecho que nos asesore…” Con fundamento en lo anterior, asegura que giró las instrucciones correspondientes a la Dirección de Asuntos Jurídicos para que, en conjunto con la Dirección de Protección al Ambiente Humano, preparen la modificación correspondiente al Reglamento que ahora es motivo de impugnación. La cual se hará del conocimiento respectivo tanto del Ministerio de Agricultura y Ganadería como del Ministerio de Ambiente y Energía, mientras se analizan las alternativas de solución al problema denunciado, procurando normar nuevas tecnologías, en aras de evitar un eventual daño a la salud de las personas.

1. 7La señora Ana Lorena Brenes Quirós, en su condición de Procuradora General de la República, según acuerdo único del artículo 04 de la sesión ordinaria número 01 del 08 de mayo, tomado por el Consejo de Gobierno y publicado en La Gaceta Nº 111, del 09 de junio, ratificado según acuerdo de la Asamblea Legislativa Nº 6446-10-11, en sesión ordinaria número 93, celebrada el 19 de octubre y publicado en La Gaceta Nº 222, del 16 de noviembre, todos del 2010, contesta la audiencia concedida por documento presentado en la Secretaría de la Sala el 14 de junio de 2013 y manifiesta, en resumen, lo siguiente: 1.- Sobre el objeto y los argumentos de la acción. Indica que la presente acción tiene por objeto que se declare la inconstitucionalidad del Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas -Decreto Nº 35368-MAG-S-MINAET del 06 de mayo de 2009- por considerarlo contrario a los artículos 21 y 50 de la Constitución Política y al principio de Supremacía de los Convenios Internacionales en materia ambiental, sin embargo, no especifica cuáles, ni cómo los quebranta el reglamento.Indica que el núcleo de los cuestionamientos del accionante es que el Decreto Ejecutivo en cuestión no dispone la obligatoriedad de una evaluación de impacto ambiental que evidencia los impactos negativos que producen las quemas de caña de azúcar en pie, en el ambiente y la salud, los cuales se resumen así: deterioro del sueño; contaminación atmosférica -emisión de gases de efecto invernadero como dióxido de carbono (CO2), metano (CH4)- óxidos de nitrógeno (NOx), ozono (O3), que además es nocivo para la salud en la baja atmósfera y monóxido de carbono (CO), también tóxico; anhídrido sulfuroso (SO2), cuya mezcla con el agua atmosférica provoca la lluvia ácida; partículas sólidas en suspensión y humo blanco, asimismo perjudiciales; humo negro y hollín, que contaminan calles, edificios y ríos y olores que molestan a la población-; destrucción de fauna; afectación a la salud (afectaciones respiratoria y oculares); y la posibilidad de que el fuego se salga de control causando pérdidas humanas.Plantea objeciones específicas respecto de: la insuficiencia del plazo de 10 días naturales para que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) emita un criterio técnico (artículo 12); la falta de competencia que tienen las municipalidades para suspender una quema que incumpla las condiciones y requisitos especificados en el permiso (artículo19) si no interviene el MAG; la errónea fundamentación del Decreto en la Ley Forestal, en el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y en el artículo 21 de la Ley General de Caminos Públicos; y la carencia de estudios técnicos de si “se exceden o no los niveles de emisión en las calderas que quemas combustibles fósiles biomásicos (caso de caña de azúcar)”2.- Sobre la legitimación del accionante. Asegura que con fundamento en los artículos 21 y 50 párrafo segundo de la Constitución Política, 75 párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y en la reiterada jurisprudencia de esta Sala sobre el tema de los intereses difusos, la acción es admisible, al enmarcarse en la protección jurídica del ambiente y la salud. 3.- Sobre el fondo.Asegura que, por sentencia Nº 5285-2012, este Tribunal dispuso que el Decreto Ejecutivo en cuestión está autorizado por una ley que no ha sido traída al juicio constitucional, la que precisamente es producto de un ejercicio constitucional de la potestad reglamentaria contenida en el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política. Señalar que el Decreto Ejecutivo es inconstitucional, sin analizar las disposiciones –incluida la de mayor rango que le ha dado vida jurídica (24 de la Ley Nº 7779 Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos)-, sin proponer argumentos que analicen la validez constitucional de la norma superior, trae una obligación de este Tribunal de sustituir, por la suya propia, la línea argumentativa de los accionantes. Indica que al no cumplirse lo anterior, no analizan la constitucionalidad del cuerpo normativo en su totalidad o de la norma legal que le sirve de fundamento (artículo 24 de la Ley 7779), cuya mención en los fundamentos del Reglamento no es fortuita ni errónea, como el accionante opina.

Así las cosas, de las objeciones que se vislumbran en la acción, analizan las que -en su criterio- evidencian vicios de constitucionalidad: la evaluación de los impactos ambientales y la consulta al SINAC (artículo 12 del Reglamento impugnado). En primer lugar, indican que el Decreto Nº 35368 derogó lo dispuesto en los artículos 86 y 87 del Reglamento de Uso, Manejo y Conservación de Suelos -en su artículo 25- y en su lugar prevé –en el artículo 12- una consulta al SINAC, únicamente, en el caso de terrenos cuyos lotes por quemar se encuentren ubicados contiguo a reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos nacional, mientras que el artículo 15 de ese mismo cuerpo normativo prohíbe realizar quemas en área protegidas por Ley, tales como zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre o aledaños a ellas.

Estima que prescindir en todos los casos de la consulta al SINAC e incluso reducirla a los supuestos inaplicables del artículo 15 inciso e), para que rindiera su criterio técnico vinculante en relación a las repercusiones a la biota y los diversos ecosistemas -excluyendo la posibilidad de que se solicitara la evaluación del impacto ambiental de la quema propuesta-, violenta el principio de tutela a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a cargo del Estado, derivado del artículo 50 Constitucional y relacionado con el derecho a la salud. Se violenta también el principio de objetivación de la tutela ambiental o principio de vinculación a la ciencia y a la técnica, el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad, el principio de interdicción de la arbitrariedad, principio preventivo contra el deterioro de los recursos naturales. Considera que lo anterior, trasgrede a su vez lo dispuesto en el numeral 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”, aprobado por la Ley Nº 9707 del 03 de setiembre de 1999 y, además, contradice ese deber de tutela ambiental y a la salud, del Ministerio de Agricultura y Ganadería, del Ministerio de Salud, y del Ministerio de Ambiente y Energía, como órganos parte del Estado, parte del Protocolo.

También es contrario a lo dispuesto en el artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Ley Nº 7414 del 13 de junio de 1994). Asimismo el principio de improcedencia del silencio positivo en materia ambiental y el principio de razonabilidad jurídica, mismos que han sido reconocidos por la Sala Constitucional. Adicionalmente, asegura que como las consecuencias de aplicar el Decreto se contraponen a dichas Convenciones Internacionales, debe tenerse por violentado, además, el artículo 7 de la Constitución Política. En definitiva, considera que la norma en cuestión -artículo 12- desmejora la protección de los bienes ambientales respecto de la normativa anterior.

En segundo lugar, en caso de que no se declare inconstitucional el plazo citado, el último párrafo del artículo 12 cuyo análisis nos ocupa, considera que sería inconstitucional el tipificar como infracción a omisión de rendir el criterio técnico en 10 días naturales, mientras que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Forestal, al cual remite esa norma, en concordancia con la Ley General de la Administración Pública, constituiría infracción omitir pronunciamiento en el plazo de 01 mes, con consecuencias disciplinarias o penales. Razón por la cual, considera que ello incurre en exceso de la potestad reglamentaria, violentándose los principios de jerarquía de las normas, de primacía de la ley, de separación de funciones e independencia de poderes (artículos 9, 11, 105, 121 inciso 1) en relación con el 124 de la Constitución Política) y el principio de razonabilidad. Además, en vista de que ese decreto se contrapone a lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Ley Nº 7414 del 13 de junio de 1994) y al numeral 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador”, aprobado por Ley Nº 7907 del 03 de setiembre de 1999, violenta a su vez el artículo 7 de la Constitución Política.

De conformidad a lo expuesto, recomienda declarar inconstitucionales las frases subrayadas de artículo 12 del Decreto Ejecutivo Nª 35368-MAG-S-MINAET:

“Artículo 12.- Consulta al SINAC. De previo al otorgamiento del permiso de quemas en terrenos de vocación agrícola, cuyos lotes por quemar se encuentren ubicados contiguo a reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre humedales y monumentos nacionales, la oficina del MAG deberá solicitar a la oficina del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) donde se ubica el inmueble, que emita su criterio técnico en el plazo de diez días naturales, según el procedimiento establecido en el Anexo 3. Audiencia MAG-SINAC/MINAET. En el caso de que el SINAC emita el criterio técnico negativo, el MAG-SINAC/MINAET. En el caso de que el SINAC emita el criterio técnico negativo, el MAG está obligado a acatarlo.

Obtenido el referido criterio, la oficina regional o subregional del MAG concederá o denegará la solicitud de permiso, indicando, de ser necesario, las recomendaciones técnicas que deban respetarse. En el caso de que el SINAC no se pronuncie en el plazo establecido, el MAG deberá proceder a otorgar o denegar el permiso sin ese criterio técnico.

De conformidad con el artículo 4 de la Ley N° 7575 del 13 de febrero de 1996 y sus reformas, Ley Forestal, los funcionarios públicos que incumplan los plazos antes señalados, se expondrán a las sanciones dispuestas en las leyes.” Texto que, conforme a la Constitución indicaría lo siguiente:

“Artículo 12.- Consulta al SINAC. De previo al otorgamiento del permiso de quemas en terrenos de vocación agrícola, la oficina del MAG deberá solicitar a la oficina del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) donde se ubica el inmueble, que emita su criterio técnico, según el procedimiento establecido en el Anexo 3. Audiencia MAG-SINAC/MINAET. En el caso de que el SINAC emita el criterio técnico negativo, el MAG-SINAC/MINAET. En el caso de que el SINAC emita el criterio técnico negativo, el MAG está obligado a acatarlo.

Obtenido el referido criterio, la oficina regional o subregional del MAG concederá o denegará la solicitud de permiso, indicando, de ser necesario, las recomendaciones técnicas que deban respetarse.”

1. 8Las siguientes personas presentaron solicitudes de coadyuvancia pasiva en la Secretaría de la Sala: a) Por escritos presentados a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013 y a las 15:26 horas del 05 de julio de 2013, Joanne Marie Clinaz Tomasetig en su condición de representante legal de la empresa Ingenio Cutres S.A., cédula de persona jurídica número 3101047760, b) Por escritos presentados a las 15:21 horas del 02 de julio de 2013 y a las 08:15 horas del 05 de julio de 2013, Víctor Hugo Carranza Salazar en su condición de Gerente General con Facultades de Apoderado Generalísimo de la Cooperativa Agrícola Industrial y de Servicios Múltiples El General R.L. (COOPEAGRI R.L.) cédula de persona jurídica número 3104045099; c) Por escrito presentando a las 08:06 horas del 03 de julio de 2013, Eduardo Pinto Pacaya en su condición de Gerente General con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la empresa Ingenio de Costa Rica S.A., cédula de persona jurídica número 3101006557; d) Por escrito presentando a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013, Alejandro Miranda Lines en su condición de Gerente General con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la empresa El Palmar S.A., cédula de persona jurídica número 3101008686 ; e) Por escrito presentando a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013, Federico Chavarría Kopper en su condición de Gerente con Facultades de Apoderado Generalísimo sin límite de suma de la empresa Ingenio Quebrada Azul Limitada, cédula de persona jurídica número 03102010836; f) Por escrito presentado a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013, Rolando T. Guardia Carazo en su condición de Gerente General con Facultades de Representante Legal de la Empresa Hacienda Juan Viñas S.A., cédula de persona jurídica número 03101002981; g) Por escrito presentado a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013, Edgar Alejandro Ponciano Lavergne en su condición de Gerente General de la empresa Central Azucarera Tempisque S.A. cédula de persona jurídica número 03101027805; h) Por escrito presentado a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013, Brian Campbell Jiménez en su condición de Gerente General de la empresa Azucarera El Viejo S.A. cédula de persona jurídica número 030101004689; i) Por escrito presentado a las 11:46 horas del 02 de julio de 2013, Adrián Rodolfo Guzmán en su condición de Vicepresidente Ejecutivo con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la empresa Ingenio Taboga S.A. cédula de persona jurídica número 0310102415303; j) Por escrito presentado a las 13:22 horas del 02 de julio de 2013, Konrad Amrhein Perry, en su condición de Gerente General con facultades de apoderado generalísimo de la empresa Compañía Agrícola de Tacares Ltda., cédula de persona jurídica número 3102002324.Indican que la acción interpuesta por el accionante se dirige abiertamente contra la práctica agrícola de quemas controladas en plantaciones de caña, la cual es utilizada por los productores independientes y por los ingenios para poder cosechar la producción. El tema en discusión tiene así un especial interés para el gremio cañero –azucarero en general- siendo uno de los sectores que más hace uso del Decreto impugnado, a fin de poder desarrollar esta práctica agrícola inmemorial, utilizada en prácticamente todo el mundo y necesaria para la cosecha de la caña de azúcar. Por lo anterior, los ingenios azucareros tienen un evidente interés legítimo para intervenir en este proceso y velar por el resguardo de la normativa impugnada, interés que por demás es actual y propio, con fundamento en el artículo 275 de la Ley General de la Administración Pública y 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.Por lo demás, indica que para evitar reiteraciones innecesarias, hacen los argumentos invocados por la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA) en defensa de la constitucionalidad del decreto impugnado y de esta práctica agrícola tan importante y necesaria para el agro costarricense en general. Por consiguiente, solicitó que:1) que se le tenga como coadyuvantes pasivos de esta acción de inconstitucionalidad,2) que se rechace de plano la presente acción de inconstitucionalidad y, en su defecto, que se rechace por el fondo y se mantenga así la vigencia de la normativa impugnada,3) que se condene al accionante al pago de ambas costas.

Las siguientes personas -enumeradas a continuación- también presentaron solicitudes de coadyuvancia pasiva en iguales términos a los recién citados: k) Por escrito presentando en la Secretaría de la Sala a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013, Marco Antonio Benavides Moraga en su condición de Presidente con la representación judicial y extrajudicial con facultades de Apoderado General de la Asociación Cámara de Productores de Caña de Azúcar de Puntarenas, Región Pacífico Central, cédula de persona jurídica 03002613035; l) Por escrito presentando en la Secretaría de la Sala a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013, Manuel Alfonso Chaves Solís en su condición de Presidente del Consejo Directivo con facultades de Apoderado General de la Asociación Cámara de Productores de Caña del Pacífico, cédula de persona jurídica número 03002045365; m) Por escrito presentado a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013, José Luis Angulo Zúñiga en su condición de Presidente de la Asociación Federación de Cámaras de Productores de Caña (FEDECAÑA), cédula de persona jurídica número 03002045367; n) Por escrito presentado a las 15:20 horas del 02 de julio de 2013, Virgilio González Bolaños en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación Cámara de Productores de Caña de la Zona Sur cédula de persona jurídica número 03002045591; ñ) Por escrito presentado en la a las 15:15 horas del 02 de julio de 2013, Héctor Oldemar Araya González Salazar en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la Asociación Cámara de Productores de Caña del Atlántico cédula de persona jurídica número 03002045792, o) Por escrito presentado a las 15:19 horas del 02 de julio de 2013, José Luis Angulo Zúñiga, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación Cámara de Productores de Caña de Guanacaste cédula de persona jurídica 03002051117, p) Por escrito presentado a las 15:17 horas del 02 de julio de 2013 Heiner Bonilla Porras en su condición de Presidente con facultades de apoderado general de la Asociación Cámara de Productores de Caña de San Carlos cédula de persona jurídica número 03002045443.

Sin embargo, agregan que las cámaras que representan tutelan los intereses de los productores de caña de una de las zonas agroindustriales dedicadas al cultivo de la caña de azúcar en el país. Se trata de entidades sin fines de lucro que detentan un interés corporativo que atañe a la colectividad y, con ello, se conforma lo preceptuado en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional.

1. 9Por escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 10:57 horas del 25 de junio de 2013, Rigoberto Vega Arias en su condición de apoderado general judicial de la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA), cédula de persona jurídica número 03007042036, según personería jurídica que adjunta, solicitó que se le tuviese como coadyuvante pasivo y, adicionalmente, refirió lo siguiente: 1.- Sobre la legitimación procesal de Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA): asegura que es una corporación pública –ente público no estatal- creada por la Ley Nº 3579 del 12 de noviembre de 1961 y reorganizada por la Ley Nº 7818 del 02 de setiembre de 1998, que tiene dentro de sus cometidos públicos el velar por el desarrollo óptimo y la estabilidad de la agroindustria azucarera nacional, procurando la satisfacción de los intereses que regula promueve y defiende. Así, en vista de que representa intereses corporativos de los sectores cañero y azucarero de la nación, se encuentra legitimado para promover y participar de acciones administrativas o judiciales en defensa de sus representados. 2.-Sobre las cuestiones de forma: Solicita que la acción de inconstitucionalidad se rechace de plano o, en su defecto, que se rechace por el fondo, en los términos dispuestos en los artículos 09 y 11 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por tratarse de la reiteración de un asunto que ya fue resuelto por la Sala Constitucional.Así, asegura que los argumentos que plantea el recurrente fueron los mismos que planteó en el año 2012 y que fue acumulada al expediente 11-008481-0007-CO. Indica que, al igual que la anterior, la actual acción planteada no reúne los requerimientos del artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Ello por cuanto, no se advierten en forma clara y precisa cuáles son los fundamentos de la acción de inconstitucionalidad, ni tampoco, se hace referencia a las normas o principios constitucionales violentados ni aporta pruebas. La acción se plantea en una forma muy ambigua y general contra todo el articulado del Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAET. En ese sentido, estima que la acción planteada se limita a establecer discrepancias de forma genérica y en abstracto contra la totalidad del Reglamento, lo cual incluso resulta contradictorio con lo que plantea el accionante en su argumentativa principal.Indica que el accionante se limita a hacer trascripciones parciales a nuestra realidad o que no abordan el tema de una forma integral, o bien, de los cuales el accionante extrae los párrafos y conclusiones que a él le convienen. 3.- Sobre la regulación jurídica en Costa Rica. Desde el año 1909 existe en Costa Rica una normativa que regula la práctica de las quemas controladas: artículo 5 de la Ley de Quemas N° 121 del 26 de octubre de 1909, reformada por la Ley N° 27 del 28 de junio de 1922 y, posteriormente, por la Ley N° 253 del 21 de agosto de 1933 nombrada, actualmente, Ley de Cercas Divisorias y Quemas. La referida legislación prohíbe en su artículo 5, la realización de la quema sin autorización, sin embargo, avala la ejecución de la práctica cuando se trate de desmontes para habilitar terrenos con fines agrícolas, y siempre que se observen las disposiciones de los Artículos 1°, 3° y 4° de la Ley Nº 23 del 20 de junio de 1854.Además, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos N° 7779 del 30 de abril de 1998, autorizó expresamente esa práctica agrícola en su artículo 24. En el Código Fiscal, Ley Nº 8 del 31 de octubre de 1885, una disposición de corte legal que hace referencia a esta práctica. Actualmente, asegura que en Costa Rica la quema, está ordenada y regulada por medio del decreto ejecutivo en cuestión. Por su parte, a nivel reglamentario, además, del decreto ejecutivo impugnado existen regulaciones importantes que complementan esa normativa, prevista en el decreto ejecutivo número 29375-MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT del 8 de agosto de 2000, Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, en sus artículos 8, 85, 88 y 89. Dicha normativa es razonable, proporcionada y bajo el prisma precautorio, como se infiera de las medidas que exige la normativa impugnada y sin perjuicio de que las autoridades administrativas pendientes de su fiscalización, emitan políticas, protocolos o principios fundamentales bajo los cuales debe desarrollarse la práctica, logrando así un adecuado balance entre la conservación de medio ambiente y el estímulo de la producción, principios ambos recogidos en nuestra Constitución Política (artículos 50 y 74).

Considera que el ordenamiento jurídico bajo una buena hermenéutica jurídica no debe ser analizado e interpretado de forma aislada, desconociendo u obviando aquellas normas de rango superior que le dan soporte, o bien, las que permiten establecer un adecuado y balanceado complemento e interpretación. Considera que tanto la Ley de Cercas Divisorias, el Código Fiscal, la Ley Forestal, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelo y, hasta el mismo Código Penal, establecen la existencia y necesidad de una regulación de la práctica de quemas controladas, no bajo un principio estrictamente prohibitivo, sino regulatorio, racional, equilibrado proporcionado y justo. Por su parte, el Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, complementa la normativa impugnada, señalando expresamente, que las competencias en materia de quemas controladas se encuentran compartidas entre el MAG, el MINAE y el Ministerio de Salud. 4.- Sobre los antecedentes de este Tribunal Constitucional.

Asegura que esta Sala ya avaló la procedencia de la práctica de quemas agrícolas controladas en el 2007, pues se discutió la constitucionalidad del Decreto N° 23850-MAG-SP del 14 de diciembre de 1994 denominado: “Reglamento para Quemas Controladas con Fines Agrícolas y Pecuarios” Lo anterior, por medio del voto 2007-17552 de las 12:22 horas del 30 de noviembre de 2007. Por su parte, indica que también esta Sala en la acción de inconstitucionalidad que se tramitó bajo el expediente número 11-0084441-0007-CO conoció el tema en cuestión.

Considera esa representación que las razones esbozadas por esta Sala para justificar la constitucionalidad del Decreto Ejecutivo Nº 23850-MAG-SP, son plenamente válidas y aplicables al nuevo Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAET, el cual, además de mantener las disposiciones normativas que exigía la anterior regulación, vino a sistematizar y a orientar de una mejor forma la materia. Por ejemplo, en el artículo 15 dispone prohibiciones en materia de quemas, las cuales, buscan proteger, entre otros bienes jurídicos, la salud de las personas y el medio ambiente. También crea un Comité Interinstitucional Permanente, conformado por representantes del Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Ministerio de Salud, del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (MINAET) y de la Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria, que tiene como objetivo principal, lograr la coordinación institucional que desde el 2002 la Sala había venido exigiendo. Se trata –en su opinión- de una normativa que no desmerece las garantías constitucionales derivadas de los artículos 21 y 50 Constitucionales, ni de los principios que en materia de salud y de medio ambiente ha venido tutelando la Sala. Por el contrario, el nuevo articulado amplía la protección de estos derechos y crea medios de fiscalización y coordinación que la anterior normativa no contempla.

Por otra parte, el representante de la Liga Agrícola Industrial de la Caña transcribe las ventajas que justifican la quema de plantaciones de caña de azúcar -según informe del Ing. Agrónomo Marcos Chaves Solera, que funge como Gerente del Departamento de Investigación y Extensión de la Caña de Azúcar (DIECA)-, entre ellas, las siguientes: 1. Facilita la corta de los tallos, 2.Facilita la cosecha de variedades difíciles, 3. Agiliza la cosecha de la plantación, 4. Incrementa el rendimiento de los cortadores, 5. Elimina materia extraña o basura, 6. Mejora la calidad física de la materia prima, 7. Favorece la cosecha mecánica, 8. Necesaria ante la falta de mano de obra calificada, 9. Necesaria en condiciones de cosecha difícil, 10.Protección contra serpientes y arañas, 11. Reduce los accidentes laborales, 12. Elimina la presencia de malezas, 13. Reduce los costos de producción agrícola, 14. Favorece el retoñamiento y ahijamiento de las plantaciones, 15.

Facilita la aplicación del riego, 16. Favorece el drenaje de las plantaciones, 17. Elimina las plagas dañinas, y 18. Incorpora Nutrimentos Esenciales al Suelo. 5.- Sobre la alegada violación a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Aduce que los problemas de contaminación que manifiesta el accionante no son el resultado directo y exclusivo de las prácticas de quemas de cañales. Los males que indica podrían ser eventualmente atribuibles a la incidencia de otros factores, por ejemplo, males congénitos, polen de plantas, suspensión procedente de contaminación industrial, polución atmosférica en general, particulado de emisiones de combustión vehicular, particulado originado en incendios forestales o quemas de otros origen, todo lo cual no puede ser atribuido con certeza como exclusivo a la quema de cañaverales y, el recurrente, no aporta prueba en ese sentido. Arguye que el accionante cita y plantea a manera de argumentos presuntamente comprobatorios, una serie de razones y elementos que resultan cuestionables por la superficialidad y el limitado aporte técnico sobre el que se sustentan y fundamentan.

Considera que realiza aseveraciones confusas y fundamenta vinculaciones sobre tópicos asociados al ambiente, salud humana, la físico-química, la microbiología de los suelos y la meteorología, entre otros, partiendo de generalizaciones y argumentos extensivos, sin detalles del entorno o la condición particular. Además, descontextualiza los documentos a los cuales hace referencia, por ejemplo, los que trascribe del Ing. Marco Chaves Solera titulado Motivos y Razones para Quemar Plantaciones de Caña de Azúcar en Costa Rica. 6.- Sobre el establecimiento de controles. Indica que el reglamento impugnado contempla requisitos y mecanismos de control, provisorios de posibles daños al medio ambiente y la salud de las personas, por ejemplo, lo indicado en los artículos 19 y 22 del Decreto en cuestión que dispone la el deber de fiscalización de los funcionarios del MAG, Salud y MINAET así como las municipalidades y, además, la posibilidad de suspender una quema si consideran que no se cumplen las condiciones y requisitos en el permiso otorgado.

Asevera que no es cierto lo que indica el accionante en cuanto a que sólo con la participación del MAG se pueda suspender una quema pues, si existe un riesgo inminente para la salud y seguridad de las personas o del medio ambiente, el Ministerio de Salud, el MAG y el MINAET tienen plenas competencias para suspenderla. Adicionalmente, asegura que se deben cumplir con otras normas para realizar una quema: 1. El artículo 5 de la Ley 121 que prevé medidas precautorias, 2. El artículo 88 del Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación y de Suelos. 7. Sobre la alegada violación de los principios preventivo y precautorio en materia ambiental: Tanto el Reglamento impugnado como el resto de la legislación y los decretos dictados por el ordenamiento jurídico costarricense, previeron medidas preventivas específicas para la quema y, además, dispusieron prohibiciones para zonas protegidas y contemplaron la obligatoriedad de efectuar estudios previos, por parte de las autoridades competentes.

Es decir, lo que describe el accionante es una lectura descontextualizada del Decreto impugnado. 8. Sobre la alegada violación de Convenios Internacionales. Asegura que el accionante no especifica cuáles son los convenio internacionales supuestamente violentados ni, mucho menos, cuál es la normativa concreta que el Reglamento en cuestión atenta con esos compromisos asumidos por el Estado. 9.-Sobre la petitoria: por las consideraciones fácticas y jurídicas expuestas solicita: 1. Se tenga a la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar como coadyuvante pasiva de la presenta acción de inconstitucionalidad, 2. Se rechace de plano la presente acción de inconstitucionalidad, 3. Se condene al accionante al pago de ambas costas.

1. 10Por escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 13:47 horas el 28 de junio de 2013, Gad Amit Kaufman a nombre de la Asociación Confraternidad Guanacasteca cédula de persona jurídica número 03002395766 y Carolina Rugeles Quijano a nombre de Aire Limpio Vida Sana del cantón de Grecia Alajuela, presentaron solicitud de coadyuvancia activa y, adicionalmente, indicaron lo siguiente: 1.- Sobre la jerarquía de la Legislación: estima que por medio de Decreto Ejecutivo se pretende validar las quemas agrícolas, conducta que está en contradicción con las leyes de la República, con los Convenios Internacionales y con los principios constitucionales, específicamente, la Ley General de Salud Nº 5395-1973 Sección IV, la Ley Forestal Nº 7575 de 1996, Ley de Conservación de Vida Silvestre N° 7317 de 1992, Ley Orgánica del Ambiente N° 7554 de 1995, Carta Mundial de la Naturaleza –Naciones Unidas-1982, Protocolo de Montreal Relativo a las Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono –Ley 7228 de 1991-, Protocolo de Kyoto –Convención Marco sobre el Cambio Climático 1998-, la Cumbre de Tierra –Declaración de Río 1992-, Convenio Regional sobre el Cambio Climático –Ley Nº 7513-, Convenio Comisión Centroamericana Ambiente y Desarrollo –Nº 7498-, Convenio de Estocolmo –Sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, Ley Nº 8539-, la Constitución Política de Costa Rica –artículos 7, 21 y 50-. 2.- Sobre la contaminación orgánica del ambiente.En cuanto a la contaminación por dioxinas y furanos estiman que nuestro país está obligado a reducirlas a partir de que la Asamblea Legislativa por medio de la Ley Nº 8538 del 23 de agosto de 2006, publicada en La Gaceta N° 2011 del 03 de noviembre de 2006, aprobó el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, suscrito por Costa Rica en la sede de las Naciones Unidas en Nueva York el 16 de abril de 2002. Para probar los daños que generan las quemas aseguran que aportan copia del “Resumen Inventario de COP`s” de la Dirección de Gestión Ambiental del MINAE sobre la Generación de Componentes Orgánicos Persistentes en Costa Rica. 3.- Sobre la Ley Orgánica del Ambiente (Ley Nº 7554,). Las partes interesadas transcriben lo dispuesto en los artículos 25, 49, 59, 60 y 62 de la Ley Orgánica del Ambiente e indican que no existe un estudio técnico ni una norma legal que justifique trasgredir la ley en los términos en los que –a su parecer- lo hace el decreto. 4.- Sobre la falta de estudios técnicos.Añaden que, según su opinión, las empresas que realizan las quemas no cuentan para esas actividades con estudios de impacto ambiental de la SETENA.5.- Sobre lo dicho por las instituciones públicas. Indica que aportan copia del pronunciamiento SG-AJ-478-08 de abril de 2008, emitido por la Secretaría Técnica Nacional -SETENA- que establece los efectos negativos de la quemas y, además, copia del oficio CA-2012-157 del 23 de octubre de 2013 suscrito por el Ing. Guillermo Porras Sandoval, en su condición de Controlador Ambiental del Ministerio de Ambiente –MINAE, que le da la razón a la organización Aire Limpio Vida Sana, respecto a la necesidad de derogar el decreto en cuestión. 6.- Respecto a la Ley General de Salud. Indica que las quemas y el decreto en cuestión es contrario a lo dispuesto en el artículo 295 de la Ley General de Salud en cuanto a la contaminación atmosférica. Para tales efectos, aseguran que aportan copia del documento denominado: Humo Asesino Silencioso, con datos tomados por el Grupo Aire Limpio Vida Sana, así como, una recopilación de estudios realizados en otros países productores de caña –como México, Venezuela, Argentina y Colombia- que han entendido el grave efecto a la salud que produce la quema y que se presentan en el link: http://www-scribd.com/doc/133753701/Humo-Asesino-Silencioso-la-autodestruccion-del-ser-humano-pdf

Indican que solo en el 2012, las quemas en área agrícolas se estiman en más de 70.000 hectáreas (48.000 de caña y, el resto, en cultivos de arroz, piña, tomate, pasturas, charales y otros). Por su parte, en el 2013, ya se reportan 3.500 hectáreas de bosque quemado y, de nuevo, 70.000 hectáreas en quemas agrícolas.

En otro sentido, asegura que el humo de las quemas agrícolas y basura conlleva además de las cancerígenas dioxinas y furanos, emitidas al quemar restos de fertilizantes y plaguicidas sobre hojas y de los plásticos, produce aerosoles denominados así: la emisión de partículas y gases cargados con restos de metales pesados (plomo, cadmio), formaldehido/hidrocarburos poliaromáticos: bencenos, toluenos y xilenos, todos ellos altamente cancerígenos, además, aseguran existen gases tóxicos: nitrogenados, sulfurados y carbonatados, con graves efectos para la salud de las personas –en especial fetos, niños, ancianos y personas con problemas vasculares- y el medio ambiente. 7.- Sobre la jurisprudencia: Finalmente, enumera una serie de principios reconocidos vía jurisprudencial por este Tribunal y que son la razón por la cual se debería anular el decreto de quemas:

• 1)desarrollo sostenible (sentencia 1763-1994),
• 2)interdicción de la arbitrariedad y ejercicio de la potestad reglamentaria (sentencia 11390-2008),
• 3)legitimación procesal para protección del medio ambiente por intereses difusos o colectivos (sentencias 10693-2002, 1634-2007),
• 4)motivación o fundamentación (sentencia 9154-2007),
• 5)participación ciudadana (sentencia 11620-2011),
• 6)paz social (sentencias 10335-2007, 4193-2008, 6341-2011),
• 7)precautorio del derecho ambiental o de evitación prudente (sentencias 14180-2010, 10889-2011),
• 8)pro natura (sentencia 17155-2009),
• 9)protección al medio ambiente (sentencias 2219-1999, 1331-2009, 10749-2010),
• 10)supremacía constitucional (sentencia 7131-2012). 8.- Sobre la petitoria: Solicitan se declare inconstitucional el Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAE y se derogue totalmente.

1. 11Por medio de resolución de las 10:07 horas del 09 de julio de 2013 se resolvieron las solicitudes de coadyuvancia pasivas presentadas en la Secretaría de la Sala el 25 de junio de 2013, por Rigoberto Vega Arias en representación de La Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar y el 02 de julio de 2013, por las siguientes personas: Brian Campbell Jiménez, en representación de Azucarera El Viejo S. A.; José Luis Angulo Zúñiga, en representación de Asociación Federación de Cámaras de Productores de Caña; Federico Chavarría Kopper en representación de Ingenio Quebrada Azul Ltda; Rolando T. Guardia Carazo en representación de Hacienda Juan Viñas S. A; Marco Antonio Benavides Moraga en representación de Asociación Cámara de Productores de Caña de Azúcar de Puntarenas Región Pacífico Central; Manuel Alfonso Chaves Solís en representación de Asociación Cámara de Productores de Caña del Pacífico; Alejandro Miranda Lines en representación de Azucarera El Palmar S. A.; Konrad Amrhein Perry en representación de Compañía Agrícola Industrial de Tacares; Adrián Rodolfo Guzmán Oreamuno en representación de Ingenio Taboga S.A.; Heiner Bonilla Porras en representación de Asociación Cámara de Productores de Caña de San Carlos; Héctor Oldemar Araya Salazar en representación de Asociación Cámara de Productores de Caña del Atlántico; José Luis Angulo Zúñiga en representación de Asociación Cámara de Productores de Caña, Guanacaste; Virgilio González Bolaños en representación de Asociación Cámara de Productores de Caña de Azúcar de la Zona Sur; Víctor Hugo Carranza Salazar en representación de Coopeagri; Edgar Alejandro Ponciano Lavergne en representación de Central Azucarera el Tempisque y Joanne Marie Clinaz en representación de Ingenio Cutris S. A. Además, en esa misma resolución se tuvo como coadyuvantes activos a Gad Amit Kaufman y Carolina Rugeles Quijano quienes así lo solicitaron el 28 de junio de 2013.Finalmente, en cuanto al gestionante Eduardo Pinto Macaya, quien actúa en representación de "Ingenio Costa Rica, S.A." se rechazó en la resolución de cita la solicitud de coadyuvancia planteada por extemporánea.
2. 12Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
3. 13En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,

Considerando:

I.Legitimación y procedencia de la acción. El numeral 75, párrafo 1°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece como uno de los presupuestos para interponer la acción de inconstitucionalidad, en el caso del control concreto, la existencia de un asunto pendiente de resolver ante los tribunales, inclusive de hábeas corpus o de amparo, o en el procedimiento para agotar la vía administrativa, como un medio razonable para tutelar la situación jurídica sustancial que se estima lesionada. Al respecto, este Tribunal Constitucional, en la Sentencia Nº 4190-95 de las 11:33 hrs. del 28 de julio de 1995, indicó lo siguiente:

«(…) En primer término, se trata de un proceso de naturaleza incidental, y no de una acción directa o popular, con lo que se quiere decir que se requiere de la existencia de un asunto pendiente de resolver -sea ante los tribunales de justicia o en el procedimiento para agotar la vía administrativa- para poder acceder a la vía constitucional, pero de tal manera que, la acción constituya un medio razonable para amparar el derecho considerado lesionado en el asunto principal, de manera que lo resuelto por el Tribunal Constitucional repercuta positiva o negativamente en dicho proceso pendiente de resolver, por cuanto se manifiesta sobre la constitucionalidad de las normas que deberán ser aplicadas en dicho asunto; y únicamente por excepción es que la legislación permite el acceso directo a esta vía -presupuestos de los párrafos segundo y tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (…)» En el caso bajo estudio, existe un recurso de amparo que se tramita ante este Tribunal bajo el expediente Nº 13-002919-0007-CO, en el que el recurrente cuestionó la constitucionalidad del Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas, Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAET.

Al respecto, esta Sala ha considerado que un proceso de esta naturaleza sirve de base a la acción -de manera que ésta constituya medio razonable para amparar el derecho que se estima lesionado-, razón por la cual, de conformidad con la sentencia 2013-006293 de las 09:05 horas del 10 de mayo de 2013, se le otorgó plazo para que formulara la respectiva acción en contra de esa normativa, lo que efectivamente hizo. Estima esta Sala que el señor Antonio Montero Céspedes se encuentra legitimado para impugnar el decreto en cuestión.

II.Coadyuvancias. De conformidad con el artículo 83, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en los quince días posteriores a la primera publicación del aviso a que alude el párrafo segundo, del artículo 81, de esa misma ley, “(…) aquellos con interés legítimo, podrán apersonarse dentro de ésta, a fin de coadyuvar en las alegaciones que pudieren justificar su procedencia o improcedencia o para ampliar, en su caso, los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interesa”. En este caso, se presentaron dieciocho coadyuvancias pasivas, de las cuales, diecisiete fueron admitidas y una fue rechazada por extemporánea; y, finalmente, se presentaron dos coadyuvancias activas y ambas fueron admitidas. Lo anterior, por medio de la resolución de las 10:07 horas del 09 de julio de 2013, dictada por este Tribunal.

III.Objeto de la acción. El gestionante cuestiona la constitucionalidad del Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas (Decreto Ejecutivo N° 35368-MAG-S-MINAET del 06 de mayo de 2009), por considerarlo contrario a los artículos 21 y 50, de la Constitución Política y al principio de Supremacía de los Convenios Internacionales en materia ambiental; sin embargo, no establece una argumentación clara de cómo los quebranta el reglamento. La principal objeción que plantea el señor Montero Céspedes, es que el Decreto Ejecutivo Nº 35368, no dispone la obligatoriedad de una evaluación de impacto ambiental que evidencie los impactos negativos que producen las quemas de caña de azúcar en pie, en el ambiente y en la salud. Ello -según su opinión-, en detrimento de lo dispuesto en los artículos 1, de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos; 53, inciso b), 59 y 62, de la Ley Orgánica del Ambiente; 1, 2 y 297, de la Ley General de Salud, Nº 5395 del 23 de octubre de 1973.

Adicionalmente, se pronuncia en contra del plazo de diez días naturales para que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) emita un criterio técnico, según lo dispuesto en el artículo 12, del Decreto cuestionado, pues considera que resulta insuficiente; sin embargo, no establece cuáles son las razones técnicas para que la autoridad pública requiera de un plazo mayor al establecido en la norma. Por otra parte, se opone a la restricción que tienen el Ministerio de Salud y las municipalidades para suspender una quema que incumpla las condiciones y requisitos especificados en el permiso si, en forma conjunta, no interviene el Ministerio de Agricultura y Ganadería en los términos del artículo 19 del Decreto cuestionado. Además, cuestiona la errónea fundamentación del Decreto en la Ley Forestal, en el artículo 1 y 24, de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y en el artículo 21, de la Ley General de Caminos Públicos, pues -según su criterio-, las quemas no contribuyen a la justificación de la normativa expresada pues, ésta última, parte de principios prohibitivos y no netamente regulatorios.

Finalmente, cuestiona la carencia de estudios técnicos para establecer si las calderas de quemas de combustibles fósiles biomásicos exceden o no los niveles de emisión de calderas, en los términos dispuestos en Reglamento de Calderas.

IV.Sobre la falta de concreción de los argumentos de inconstitucionalidad. La Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su artículo 3, dispone que “Se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales”. Ahora bien, para que este Tribunal tenga por configurada la infracción y declarar la inconstitucionalidad de la norma o acto impugnado, con la consecuente anulación y expulsión del ordenamiento jurídico, quien promueva una acción de inconstitucionalidad tiene la carga de demostrar cómo esa disposición infringe la norma o principio constitucional y, además, debe indicar por qué debe estimarse la demanda. Ello es denominado por esta Sala como la carga de la argumentación, es decir, que “una norma que facialmente sea contraria a la Constitución, vuelca la carga de la argumentación a quienes sostengan que en realidad no hay conflicto entre esa norma y la Constitución Política; lo contrario sucede si se acciona contra una norma que en primer examen no parece contraria a la Constitución, en cuya hipótesis es el accionante el que debe avanzar con los argumentos que convenzan acerca de la inconstitucionalidad ” (véase sentencia número 0184-95 de las 16:30 horas del 10 de enero de 1995).

En una sentencia posterior, esta Sala expuso, en cuanto a la falta de concreción de los argumentos de inconstitucionalidad en materia de acciones de inconstitucionalidad, lo siguiente:

“La acción de inconstitucionalidad se interpone con el argumento de que el Decreto Ejecutivo impugnado es nocivo, lesiona e infringe los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el derecho a la salud y a los compromisos internacionales suscritos con el Protocolo de Kyoto. Pese a la oportunidad otorgada a los accionantes, se confirma lo que indica la Procuraduría General de la República, de que no existe un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que se consideran inconstitucionales, sino que el mismo se limita a establecer discrepancias de forma genérica y en abstracto contra la totalidad del Reglamento, más aún contra toda actividad que desempeñan los ingenios Azucareros y Haciendas, pues sostienen que causan inconvenientes en la calidad de vida y en la salud de los habitantes circunvecinos, sin concretar qué argumentos de constitucionalidad se deben tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos del normas del Reglamento impugnado. […] El párrafo primero del artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece la obligación de autenticar los escritos de interposición de acciones de inconstitucionalidad, toda vez que se estima necesario que existan argumentos esgrimidos por un profesional en Derecho, que no descarta este Tribunal responda a un serio estudio del fondo técnico y científico de una determinada materia, dada la diversidad y universalidad de las normas del ordenamiento jurídico.

A diferencia de los procesos de garantías, es decir, los recursos de hábeas corpus y de amparo, que los puede interponer directamente cualquier interesado ante la jurisdicción constitucional en defensa de sus derechos fundamentales, generalmente contra actos u omisiones que le lesionan en su esfera particular (aunque no siempre como en los casos ambientales), en los procesos de defensa de la Constitución Política (como la acción de inconstitucionalidad), el legislador confió al abogado autenticante una labor cuya exigencia es aún mayor, si se quiere más elaborada y exhaustiva que debe plasmar en el libelo de interposición en razón de su oficio profesional, para demostrar al Tribunal la lesión a la norma constitucional por parte de una norma de menor rango, socavando el principio de supremacía constitucional contenida en el artículo 10 de la Constitución Política. Precisamente la elaboración material y formal de la Ley, así como de las demás disposiciones secundarias, suponen un proceso sumamente costoso para el Estado, en la que de muchas maneras para su elaboración ha participado la sociedad civil organizada a favor o en contra, y cuyos procedimientos de formación, aprobación y promulgación no debe analizarse a la ligera.

En este sentido, debe reconocer esta Sala que existe un reducido espacio para este Tribunal para socorrer las ausencias manifiestas de los profesionales en derecho que autentican los escritos en esta jurisdicción constitucional, sin exponer la imparcialidad y análisis que se debe a cada una de las acciones de inconstitucionalidad.” (Sentencia número 005285-2012 de 15.03 horas de 25 de abril de 2012).

En este caso, considera este Tribunal, que pese a la oportunidad otorgada al accionante, no existe un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que se consideran inconstitucionales, sino que se limita a establecer las discrepancias de forma genérica y en abstracto contra el Reglamento y la actividad que desempeñan los productores azucareros, las haciendas y las fincas del país -en especial las ubicadas en Cañas, Carrillo y Liberia, todas de las provincia de Guanacaste-, pues sostiene que causan problemas en la calidad de vida, salud de los habitantes y daños ambientales. Considera que debido a la actividad que realizan debería exigírseles un estudio de impacto ambiental, pues lo único que plantea el decreto impugnado -en su numeral 12- es la posibilidad de emitir un criterio técnico por parte de Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y estima que el plazo de diez días naturales establecidos para tales efectos resulta insuficiente; sin embargo, no establece cuáles son las razones técnicas para que la autoridad pública requiera de un plazo mayor al establecido en la norma.

Por otra parte, se opone a la restricción que tienen el Ministerio de Salud y las municipalidades para suspender una quema que incumpla las condiciones y requisitos especificados en el permiso si, en forma conjunta, no interviene el Ministerio de Agricultura y Ganadería en los términos del artículo 19, del Decreto cuestionado. Por otra parte, se manifiesta en contra de que no existan estudios técnicos para establecer si las calderas de quemas de combustibles fósiles biomásicos exceden o no los niveles de emisión de calderas, en los términos dispuestos en Reglamento de Calderas. No obstante las consideraciones anteriores, las realiza sin que exista concreción en los argumentos de constitucionalidad que se deben tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos de normas del Reglamento impugnado. Asimismo, los coadyuvantes activos Gad Amit Kaufman y Carolina Rugeles Quijano, tampoco aportan elementos adicionales que permitan establecer las razones jurídicas que fundamentan su posición respecto a la inconstitucionalidad del decreto de cita, pues se limitan a citar doctrina nacional e internacional, las leyes, los Tratados y Convenios Internacionales suscritos por Costa Rica y las sentencias dictadas por este Tribunal que consideran que el Reglamento en cuestión contradice, sin establecer un análisis exhaustivo para demostrar la lesión de la norma constitucional por parte del Decreto en cuestión de menor rango.

Razón por la cual, al igual que los antecedentes parcialmente trascritos, considera esta Sala que no le es posible socorrer la ausencia manifiesta del profesional en derecho que autenticó la presente acción, sin exponer la imparcialidad y análisis que debe tener esta acción de inconstitucionalidad y, por ende, debe declararse sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad.

V.Sobre la alegada violación de las normas reglamentarias del Decreto 35368-MAG-S-MINAET con lo dispuesto en la Ley Forestal, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y la Ley General de Caminos Públicos. El accionante cuestiona la errónea fundamentación del Decreto en la Ley Forestal, en el artículo 1 y 24, de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y en el artículo 21, de la Ley General de Caminos Públicos, pues -según su criterio-, las quemas no contribuyen a la justificación de la normativa expresada pues, ésta última, parte de principios prohibitivos y no netamente regulatorios. Al respecto, conviene establecer, en primer lugar, que tampoco en cuanto a este aspecto ni el accionante ni los coadyuvantes activos realizan un análisis exhaustivo que permita dilucidar un conflicto de la norma en cuestión con la de mayor rango y, además, más importante aún, lo que se plantea es la contradicción existente entre el Decreto Ejecutivo 35368-MAG-S-MINAET con las leyes citadas, lo cual, la Sala reiteradamente ha dicho que es un asunto de legalidad que, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política, le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa y no a la constitucional.

Respecto a este tema, por ejemplo, las sentencias de este Tribunal Nº 2012-004792, de las 14:30 horas del 18 de abril de 2012 y 2011-008712, de las 15:56 horas del 29 de junio de 2011, en las que se dispuso lo siguiente:

“En reiteradas ocasiones (como, por ejemplo, en la sentencia número 2000-01149 de las 15:39 horas del 2 de febrero del 2000) esta Sala ha sostenido que, determinar si una norma reglamentaria violenta o excede lo dispuesto en una ley es un tema de legalidad cuya discusión no corresponde a esta jurisdicción. El artículo 49 de la Carta Fundamental asigna el control de la legalidad de la función administrativa del Estado a la jurisdicción contencioso administrativa, no a la constitucional. Si esta Sala pretendiera fiscalizar por medio de la acción de inconstitucionalidad las distintas posibles hipótesis de infracción al principio de legalidad que pueden darse en los despachos administrativos, en la práctica suplantaría -a contrapelo del texto constitucional- a los tribunales de esa materia.” Así, si el accionante considera que las disposiciones cuestionadas son ilegales, puede acudir, si a bien lo tiene, ante la mencionada jurisdicción contencioso-administrativa a hacer valer sus derechos.

VI.Sobre la impugnación de una norma inferior sin cuestionar la norma superior que le da fundamento. Adicionalmente, a lo alegado por el recurrente y los coadyuvantes, la Procuraduría General de la República evidencia un vacío en la argumentación planteada por el accionante en esta acción que es compartido por este Tribunal, sea que la pretensión para que se prohíban las quemas agrícolas a partir de la anulación del Decreto N° 35368-MAG-S-MINAET es improcedente por cuanto dicha actividad es permitida por el artículo 24, de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (N° 7779 del 30 de abril de 1998) y, esa norma de mayor jerarquía, no fue impugnada por los accionantes, ni por los coadyuvantes, como inconstitucional. En cuanto a este tema, este Tribunal se pronunció, en la Sentencia 2012-005285, de las 15:03 horas del 25 de abril de 2012, de forma contundente respecto de las acciones de inconstitucionalidad acumuladas números 11-008116-0007-CO y 11-8441-0007-CO, en las que los señores Antonio Montero Céspedes y Eduardo Fernández Azofeifa impugnaron el Decreto en cuestión, en los siguientes términos:

“(…) Pero además de lo anterior, lo alegado por el accionante tiene un importante vacío, que precisamente revela la Procuraduría General de la República, en el tanto que el Decreto Ejecutivo está autorizado por una ley que no ha sido traída al juicio de constitucionalidad, la que precisamente es producto de un ejercicio constitucional de la potestad reglamentaria contenida en el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política. De esta manera, la razón misma de existencia de la disposición reglamentaria está ausente, lo que produce que el nexo causal que justifica su juridicidad no encuentra una propuesta de análisis en los libelos de interposición. Señalar que el Decreto Ejecutivo es inconstitucional, sin analizar las disposiciones -incluida la de mayor rango que le ha dado vida jurídica-, sin proponer argumentos que analizan la validez constitucional de la norma superior, trae una obligación de este Tribunal de sustituir, por la suya propia, la línea argumentativa de los accionantes, lo que es lo mismo que dilucidar limitadamente la incompatiblidad del Decreto Ejecutivo con el Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, lo cual exige reexaminar lo sostenido previamente por la Sala, en el caso del método para cosechar la caña de azúcar, por las ventajas que se alegan ofrecidas para la agroindustria, pero también como medida de protección de los trabajadores en el campo, que de lo contrario se verían expuestos a serios riesgos laborales”.

Consideraciones que son aplicables al caso en estudio, pues este Tribunal no encuentra razones para variar el criterio vertido en dichas sentencias, ni motivos que lo hagan valorar de manera distinta en la situación planteada.

VII. Conclusión. En razón de lo expuesto, lo que procede es declarar sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad

VIII.Nota separada del Magistrado Castillo Víquez. Coincido con mis colegas en los argumentos que esgrimen para rechazar de plano la acción, toda vez que no hay una contradicción evidente y manifiesta entre la Ley y el Reglamento que se impugna. La postura del Tribunal, en el sentido de cuando una norma reglamentaria violenta o excede lo dispuesto en una ley es un tema de legalidad, cuya discusión no corresponde a esta jurisdicción, en términos generales, acierta jurídicamente. No cabe duda que es al Juez ordinario a quien compete determinar los alcances de la interpretación y aplicación de la Ley y, por consiguiente, es él el llamado a establecer si una norma reglamentaria vulnera o no la norma legal. Sin embargo, hay un matiz importante en este asunto, y es que, desde mi punto de vista, cuando hay una evidencia manifiesta, que salta a la vista, que la norma reglamentaria excede, suprime- o contradice el texto de la Ley- no cabe duda que, de forma grosera, se vulnera el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley; principio que tiene cobertura constitucional y que debe ser tutelado por este Tribunal.

Como es bien sabido, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley nos remite a la potencia (fuerza activa), a la resistencia (fuerza pasiva) y al régimen de impugnación de la Ley. Con base en el primer aspecto del concepto, la Ley, una vez que entra en vigencia, deroga o modifica toda norma de igual o inferior rango. Con fundamento en el segundo, la Ley no puede ser derogada ni modificada por una norma de inferior rango. Por último, con base en el tercero, la Ley sólo puede ser impugnada por razones de inconstitucionalidad y, por ende, sólo a través de una resolución de la Sala Constitucional se puede anular. El basamento constitucional de este principio lo encontramos en el numeral 129 de la Carta Fundamental, que señala que la Ley sólo puede ser derogada, abrogada o modificada por otra norma posterior de igual rango. Por otra parte, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley es un presupuesto esencial del Estado social y democrático de Derecho, toda vez que parte de una idea nuclear: el acto normativo parlamentario es superior en rango al acto normativo que emiten los otros Poderes del Estado, en especial del Poder Ejecutivo, lo que supone que todos los Poderes del Estado, cuando ejercen la potestad normativa (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública inciso d), deben de ajustarse a lo dispuso por el legislador.

Cuando ello no ocurre, se desconoce el rango normativo de la Ley que, en la escala jerárquica normativa, ocupa el tercer lugar en importancia después de la Constitución Política y los Tratados Internacionales (artículos 10 y 7) y, por consiguiente, se vulnera un principio clave del Estado social y democrático de Derecho. Ergo, cuando de manera evidente y manifiesta una norma reglamentaria rebasa, suprime o contradice una Ley de la República, se vulnera el numeral 129 de la Carta Fundamental y el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley, y el Tribunal Constitucional sí tiene competencia en este asunto, sin demérito de la competencia que también le asiste a los integrantes de la jurisdicción ordinaria cuando no estamos en el supuesto comentado.

IX.Razones distintas del Magistrado Rueda Leal. A diferencia de lo que rige en los procesos de amparo y hábeas corpus, caracterizados por su informalidad y sumariedad, la Ley reguladora de esta jurisdicción ha previsto requisitos formales más estrictos para el proceso de acción de inconstitucionalidad. Claramente, debido a las consecuencias que una posible declaratoria de inconstitucionalidad puede acarrear, se impone al accionante el deber de concretar los argumentos de la inconstitucionalidad alegada, fundamentar la pretensión de manera clara y precisa, e identificar con claridad las normas o las partes de ellas que considera inconstitucionales. En este caso, comparto el criterio de mis respetados colegas en cuanto a que la acción debe ser declarada sin lugar por carecer de una correcta concreción de los argumentos de inconstitucionalidad. Sin embargo, considero que resulta innecesario y ocioso esgrimir argumentos adicionales para desestimar la acción, si ya se ha determinado que la parte interesada no ha concretado argumentos de inconstitucionalidad. De ahí que declare sin lugar la acción únicamente por el primer motivo.

X.Nota separada Magistrada Hernández López. Concurro con el voto de mayoría en el sentido de que la argumentación de la acción de inconstitucionalidad es vaga y ambigua, en la mayoría de sus puntos, sin embargo me interesa puntualizar con respecto al artículo 12 del decreto impugnado dos aspectos:

• a)Que bajo ninguna circunstancia puede interpretarse que transcurridos los 10 días del que habla el decreto para el pronunciamiento del SINAC, se puede interpretar que se de un silencio positivo, el cual está expresamente prohibido por jurisprudencia de esta Sala en materia ambiental.
• b)Si bien es cierto, la legislación permite que el criterio técnico del SINAC no sea vinculante, naturalmente que, -como es propio de un estado de derecho –rige el principio de legalidad (en especial artículo 16.1 Ley General de la Administración Pública), de tal formar que el MAG, si se va a separar del criterio técnico del SINAC o bien conceder un permiso – en defecto de su pronunciamiento-, lo deberá hacer por medio de un acto motivado y con respecto al ordenamiento jurídico ambiental.

XI.- - Voto salvado de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro, con redacción del segundo. Considero que esta acción debe declararse con lugar, en cuanto al artículo 12 del decreto impugnado, básicamente por dos cuestiones: la eliminación de la consulta al SINAC para que rinda su criterio técnico en todos los casos, y la aplicación del silencio positivo en materia ambiental.

• 1)Sobre la eliminación del criterio técnico del SINAC Se observa que este nuevo reglamento, tal como lo indica la Procuraduría en su informe, eliminó la consulta al SINAC para que rindiera su criterio técnico vinculante en relación con las repercusiones a la biota y los diversos ecosistemas -excluyendo la posibilidad de que solicitara la evaluación del impacto ambiental de la quema propuesta - . El Decreto No. 35368 ahora impugnado, deroga los artículos 86 y 87 del Reglamento a la Ley de uso, manejo y conservación de suelos (en su artículo 25) y en su lugar prevé (en su artículo 12) una consulta al SINAC, únicamente en el caso de terrenos “cuyos lotes por quemar se encuentren ubicados contiguo a reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos nacionales”, mientras que el artículo 15 de ese mismo cuerpo normativo prohíbe realizar quemas “en áreas protegidas por Ley, tales como ... zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre o aledaños a ellas”.

La eliminación de la consulta al SINAC en todos los casos, violenta:

-el principio de la tutela del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a cargo del Estado, derivado del artículo 50 constitucional y relacionado con el derecho a la salud.

-el principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, según el cual "se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general -tanto legales como reglamentarías- , de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia(Resolución No. 17126-2006). Principio reconocido por esta Sala en anteriores oportunidades cuando se estableció que: principio ambiental "de la vinculación a la ciencia y a la técnica" que rige la materia ambiental, en tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación" (Voto No. 14293-2005 reiterado por el 11562-2006).

-el principio precautorio en materia ambiental, pues prescindir sin sustento técnico de la consulta al SINAC en todos los casos, e incluso reducirla a supuestos inaplicables en virtud de la prohibición del artículo 15, inciso e) de ese mismo cuerpo normativo, quebranta este principio que ya ha sido reiterado por la jurisprudencia de esta Sala cuando se indica: “...en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes ... No se debe perder de vista el hecho de que estamos en un terreno del derecho, en el que las normas más importantes son las que puedan prevenir todo tipo de daño al medio ambiente, porque no hay norma alguna que repare, a posteriori, el daño ya hecho; necesidad de prevención que resulta más urgente cuando de países en vías de desarrollo se trata ” (Votos números 5893-1995, 2988-1999, 5048-2001 y 2515-2002).

-viola el párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Lev No. 7414 del 13 de junio de 1994), en la parte que indica que, los Estados partes deben “tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos Ello por cuanto, prescindir del criterio técnico del MINAE respecto de quemas que pueden abarcar miles de hectáreas, con generación significativa de gases de efecto invernadero. Lo cual viola además, el artículo 7o de la Constitución Política.

• 2)Sobre la falta de fundamentación y el silencio positivo en materia ambiental El artículo 12 del Decreto impugnado carece de la requerida fundamentación técnica en sus considerandos, lo cual, por tener implicaciones en el derecho a un ambiente sano, tal omisión de fundamentación adquiere relevancia constitucional (votos números 459-1991,4702-1993 y 2074-2001).

Además de lo anterior, el artículo 12 del Reglamento impugnado prevé un plazo de 10 días naturales para que el SINAC emita su criterio técnico, con los efectos de un silencio positivo en caso de que no se pronuncie durante ese plazo. Lo anterior, contraponiéndose al principio de improcedencia del silencio positivo en materia ambiental, reconocido por la jurisprudencia constitucional:

“...esta Sala ha sido conteste en reconocer que el principio de silencio positivo no opera de pleno derecho en tratándose de actuaciones donde esté en juego la protección del medio ambiente”. (Voto No. 5745-1999).

“Esta Sala ya ha establecido en una consistente línea jurisprudencial que en cuanto a la protección de intereses esenciales para la Nación, tales como el medio ambiente... no opera el silencio positivo por la omisión de la Administración en el cumplimiento de sus deberes, sin perjuicio de la responsabilidad a la que se pueda hacer acreedor por los daños que su atraso ocasione a los administrados. (Ver en ese sentido las sentencias números 6332-94, de las dieciocho horas con doce minutos del veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, y 1895-00, de las quince horas con cuarenta y seis minutos del veintinueve de febrero de dos mil)". (Voto No. 5245-2002).

“Los impugnantes alegan que, según la jurisprudencia constitucional, en materia de recursos naturales no opera la ficción jurídica del silencio positivo. Llevan razón los accionantes en su argumento, ya que, como límite material para la aplicación del silencio positivo, se ha excluido -vía jurisprudencia de esta Sala- lo medioambiental en virtud del trascendente valor y jerarquía que posee el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, reconocido en el artículo 50 de la Constitución Política. La jurisprudencia sobre este tema es abundante…

Partiendo del criterio jurisprudencial expuesto e incluso, a tenor del artículo 4o de la Ley Forestal (norma que prohíbe la aplicación del silencio positivo en materia de recursos naturales), la frase supra señalada es inconstitucional, pues tiene por operado el silencio positivo en la delimitación del Patrimonio Natural del Estado con el transcurso de treinta días naturales sin que el SINAC (es decir, cualquier de las áreas que lo conforman) se haya pronunciado sobre la clasificación realizada por los particulares. Ahora bien, debe entenderse que si el funcionario responsable del SINAC no se pronuncia sobre la validez de los documentos emitidos por los profesionales privados dentro de un plazo razonable, podría exponerse a las sanciones dispuestas en las leyes” (Resolución No. 2009-13072. En igual sentido, el voto No. 2009-13073).

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción. El Magistrado Castillo Víquez redacta nota separada, únicamente en cuanto a la alegada violación de las normas reglamentarias del Decreto Nº 35368-MAG-S-MINAET con lo dispuesto en la Ley Forestal, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y la Ley General de Caminos Públicos. El Magistrado Rueda Leal da razones distintas. La Magistrada Hernández López pone nota. Los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el voto y declaran inconstitucional el artículo 12 del citado Decreto.

Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.. Luis Fdo. Salazar A.