Res. 04239-2014 Sala ConstitucionalRes. 04239-2014 Sala Constitucional

Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Sentencia desestimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con Voto Salvado Sentencia con nota separada Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:

NO APLICA.

Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:

NO APLICA.

004239-14. QUEMAS EN LA ACTIVIDAD DE CAÑA DE AZÚCAR. Decreto Ejecutivo No. 35368-MAG-S-MINAET. Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas *130054440007CO* *130054440007CO* Res. Nº 2014004239 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas del veintiséis de marzo de dos mil catorce.

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por ANTONIO MONTERO CÉSPEDES, mayor, contador privado, cédula de identidad número 5-163-655, vecino de Filadelfia de Carrillo, Guanacaste, para que se declare inconstitucional el DECRETO NÚMERO 35368 MAG-S-MINAET, del 06 de mayo de 2009, denominado "Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas", por estimarlo contrario a los artículos 21 y 50 de la Constitución Política.

Resultando:

1.- Por escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 11:30 horas del 15 de mayo de 2013, el recurrente interpone Acción de Inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo Nº 35368 MAG-S-MINAET, publicado en la Gaceta Nº 147 del 30 de julio de 2009 y manifestó, en resumen, lo siguiente: que le asiste un interés difuso que la da legitimación para actuar y demandar de esta Sala la derogatoria del Decreto Ejecutivo N° 35368 MAG-S-MINAET. Asegura que la norma se impugna en cuanto no exige estudio de impacto ambiental para autorizar las quemas en zonas agrícolas, lo cual afecta tanto el medio ambiente como la salud de los pobladores. Señala el accionante que el Reglamento contradice el principio de supremacía de los convenios internacionales en materia ambiental, al autorizar el otorgamiento de permisos para la realización de quemas en plantaciones agrícolas como las de caña de azúcar, y también violenta los artículos 21 y 50 de la Constitución Política, pues dichas quemas amenazan la salud humana, el ambiente y la biodiversidad, por lo que el mismo quebranta el derecho de vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Aduce que el hecho de realizar las quemas cumpliendo ciertas medidas no implica ni garantiza que no se va a dañar el ambiente y la salud humana. Sostiene que la quema de la caña de azúcar en Guanacaste y a nivel nacional altera el ambiente, el recurso suelo (destrucción de microorganismos de las capas superficiales, pérdida de Nitrógeno, pérdida del “mulch”, erosión, elimina el material orgánico disponible, pérdida de fertilidad, en contraposición de lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley Orgánica del Ambiente), el recurso aire (emisión de humo, gas, incremento del monóxido de carbono, metano, óxidos de nitrógeno y óxido nitroso y, por ende, contaminación atmosférica en los términos definidos en el artículo 62 de la Ley Orgánica del Ambiente y, por ende, es contrario a lo dispuesto en los artículos 49 de la Ley Orgánica del Ambiente y 297 de la Ley General de Salud –Nº 5395 del 30 de octubre de 1973- y el Reglamento sobre Inmisión de Contaminantes Atmosféricos del 18 de enero de 2002, publicado en el diario oficial La Gaceta del 21 de marzo de 2002), la salud de los personas (enfermedades respiratorias, efectos cardiovasculares, fibrinolisis, efectos perinatales, bronquitis, asma, neumonía, absorción de dióxido de carbono que genera dolor de cabeza, nauseas, mareo, debilidad, pérdida de conocimiento y muerte) y, además, produce problemas como lluvias ácidas y ceniza que tienen poder corrosivo, por lo que se debe exigir a los industriales y productores cañeros la evaluación de impacto ambiental. Añade, que la pérdida de control del fuego en los campos puede causar la muerte de un ser humano y la destrucción de fauna nativa. Lo anterior, en detrimento de lo dispuesto en los artículos 1 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, 53 inciso b), 59 y 62 de la Ley Orgánica del Ambiente, 1, 2 y 297 de la Ley General de Salud Nº 5395 del 23 de octubre de 1973. Considera que el efecto de la quema de caña de azúcar debe ser estudiado para cuantificar los daños que sobre el ambiente produce y, en especial, sobre el sector salud. Agrega que tampoco en el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos Nº 7779 del 30 de abril de 1988 se exige la referida evaluación de impacto ambiental, pues el máximo requerimiento impuesto es un criterio técnico emitido por el SINAC (Sistema Nacional de Áreas de Conservación), cuando las propiedades por quemar se encuentren ubicadas contiguo a reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos nacionales. Lo cual considera insuficiente pues “(…) emitir un estudio técnico en un plazo de 10 días naturales equivale a una falta de seriedad.”. Además, le parece interesante el capítulo referente al seguimiento y control de permisos, pues le parece importante que le dé la responsabilidad al MAG, municipalidades y al Ministerio de Salud; sin embargo, estima irracional que para suspender la quema, necesariamente, deba intervenir el MAG. Por ejemplo, objeta que las municipalidades no tienen competencia para suspender quemas que incumplan las condiciones y requisitos especificados en el permiso (artículo19). También, se manifiesta inconforme con la errónea fundamentación del Decreto en la Ley Forestal pues en el artículo 01 de esa norma se establecen el único fin de la ley: “proteger, conservar y mejorar los suelos en gestión integrada y sostenible con los demás recursos naturales, mediante el fomento y la planificación ambiental adecuada” y con la práctica de quema de caña de azúcar se da permiso para perjudicar el recurso suelo, en el artículo 24 de la Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos por cuanto no se contempla en ese apartado el requerimiento de un estudio de impacto ambiental, pese a la contaminación producida por esa actividad, y en el artículo 21 de la Ley General de Caminos Públicos; y la carencia de estudios técnicos de si “se exceden o no los niveles de emisión en las calderas que quemas combustibles fósiles biomásicos (caso de caña de azúcar)”pese a que existe un Reglamento de Calderas, Decreto Ejecutivo Nº 26789. Razón por la cual, solicita se declare con lugar la presente acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAET, publicado en La Gaceta Nº 147 del 30 de julio de 2009 por ser contrario a los artículos 21 y 50 de la Constitución Política.

2.- Por resolución de las 11:33 horas de 17 de mayo de 2013, se le dio curso a la presente acción de inconstitucionalidad y se le confirió audiencia, por quince días, a la Procuraduría General de la República, al Ministerio de Agricultura, al Ministerio de Salud y al Ministerio de Ambiente y Energía.

3.- Los edictos a los que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 111, 112 y 113 del Boletín Judicial, de los días 11, 12 y 13 de junio de 2013.

4.- La señora Xinia María Chaves Quirós, en su condición de Ministra a.i. del Ministerio de Agricultura y Ganadería contesta la audiencia concedida (documento presentado en la Secretaría de la Sala a las 15:16 horas del 11 de junio de 2013) y manifiesta, en resumen: 1.- Sobre la legitimación. Indica que el accionante fundamenta su legitimación en un recurso de amparo planteado ante este Tribunal que se tramita bajo el expediente Nº 13-002919-0007-CO, siendo que por resolución número 2013-007060 de las 09:05 horas del 24 de mayo de 2013, se resolvió reservar el dictado de la sentencia de ese recurso hasta que sea resuelta la presente acción de inconstitucionalidad. 2) Sobre la falta de concreción de los argumentos de inconstitucionalidad. El Ministerio de Agricultura y Ganadería considera que el accionante no propone un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que considera inconstitucionales, sino que se limita a establecer discrepancias de formas genérica y en abstracto contra la totalidad del reglamento sin concretar qué argumentos de constitucionalidad se deben de tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos de normas del reglamento impugnado. Además considera que lo alegado por el accionante tiene un importante vacío, en tanto el Decreto Ejecutivo en cuestión está autorizado por una ley que no ha sido traída al juicio de constitucionalidad de la potestad reglamentaria contenida en el artículo 140, inciso 3 de la Constitución Política. De esta manera, la razón misma de la existencia de la disposición reglamentaria está ausente, lo que produce que el nexo causal que justifica su juridicidad no encuentra una propuesta de análisis en los libelos de interposición. Señala que el decreto ejecutivo en cuestión sin analizar las disposiciones, incluida la de mayor rango, que le ha dado vida jurídica, sin proponer argumentos que analizan la validez constitucional de la norma superior, considera que debe ser considerado por esta Sala a la hora de resolver la presente acción. 3) Sobre el Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAET y los aspectos técnicos y prácticos de las quemas controladas y el fin legítimo que persiguen: indica que en el artículo 6 del Decreto impugnado establece que el interesado debe llenar un formulario oficial para obtener el permiso de quema, adjuntar un plan de quema y, además, cumplir lo dicho en los artículos 13 y 14 de la normativa de cita, en las que se establecen las condiciones que deben tener las quemas controladas. La misión del MAG, como rector del Sector Agropecuario, es vigilar el otorgamiento de permisos para las quemas agrícolas de manera controlada, así como la supervisión y vigilancia del cumplimiento de las condiciones exigidas. Para el cumplimiento de lo dicho, debe realizar una inspección previa en el terreno agrícola de la posible quema y, posteriormente, ejercer una supervisión permanente -artículo 16 -.

Por otra parte, asegura que la práctica de quema de caña de azúcar es común y necesaria; sin embargo, ha disminuido a lo largo de los años y se ha incrementado el uso de sofisticado y oneroso equipo mecánico para realizar la cosecha de la caña verde, pero esta modalidad de cosecha implica la adecuación del terreno y del cultivo.

Establece que todas las actividades humanas causan algún tipo de contaminación y, agrega que en el caso de la quema controlada de la caña de azúcar, la materia orgánica que se consume con el fuego es mínima si se compara con la materia seca contenida en la planta y, además, la pérdida de nitrógeno del suelo o fertilidad no es de impacto porque el período en que el fuego está presente es de corta duración. Adicionalmente, la renovación del cultivo cada 04 o 05 años produce la fijación de carbono y lo convierte en azúcares que son consumidos por las personas y, además, libera oxígeno. En cuanto a la acusación planteada por el accionante respecto a la contaminación atmosférica añade que no cuenta con información científica que lo compruebe pues tales tópicos son propios del Ministerio de Ambiente y Energía y del Ministerio de Salud.

Estima que lo que genera problemas son los incendios –naturales o artificiales- sin previsión ni plan previo y de manera no controlada que afecta bosques terrenos, forestales, etc. Al respecto, el MAG y MINAE han desarrollado campañas de divulgación, aplican el Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas y campañas preventivas y de concientización, todo lo anterior ha disminuido el problema. Ello aunado a la labor de supervisión que –según el artículo 19 del Reglamento de cita- le corresponde al MINAE, el Ministerio de Salud y las Municipalidades-. 4.- Sobre la pretensión. En razón de lo anterior, considera que ante la falta de fundamentación de la acción esa rectoría no encuentra mérito para que declare con lugar la acción de inconstitucionalidad.

5.- La señora María Guzmán Ortiz, su condición de Ministra a.i. de Ambiente y Energía, nombrada bajo acuerdo número 906-P del 31 de mayo de 2013, contesta la audiencia concedida (documento presentado a las 18:00 horas del 12 de junio de 2013) y manifiesta, en resumen, lo siguiente: 1.- Sobre la legitimación. Asegura que la acción planteada por el señor Montero Céspedes como interesado y afectado proviene de lo dispuesto por este Tribunal en la resolución de la Sala Constitucional Nº 2013-6293 de las 09:05 horas del 10 de mayo de 2013, donde se le confirió plazo para formular la acción y, además, cumplió los requisitos establecidos en los artículos 73 a 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Considera que no lleva razón el accionante en los argumentos esgrimidos en la acción de marras. Incluso asegura que este Tribunal se pronunció en una ocasión anterior respecto al tema en cuestión y, por sentencia Nº 2012-05285 de las 15:03 horas del 25 de abril de 2012, rechazó de plano la acción. Adicionalmente, no considera que sea necesario declarar inconstitucional el decreto en cuestión sino que, más bien, hay que reformarlo según corresponda, de la mano con el resto de ministerios que suscriben el decreto ejecutivo y de los sectores involucrados, para lo cual el Ministerio que representa se encuentra en la mejor disposición. Estima que para el caso los actores involucrados deben aplicar criterios de gradualidad (tiempos) para que se vayan eliminando las prácticas de quemas agrícolas en Costa Rica, los cuales deben incorporarse –según su parecer- en la reforma que propone para el Reglamento en cuestión. 2.- Sobre el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado asegura que el mismo se encuentra tutelado por nuestro ordenamiento jurídico desde antes de la reforma al artículo 50 de la Constitución Política efectuado por Ley 7412 del 03 de junio de 1994, derivado del artículo 89 Constitucional en relación al artículo 21 de ese mismo cuerpo normativo. Por ello esa tutela es exigible y, ello se complementa, según los artículos 1, 7, 21, 50 de la Constitución Política, 1 y 3 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con los Tratados y Convenios Internacionales Vigentes en el país: el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículos 2.1, 12.1 y 12.2.c); el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 11), el Convenio para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural, suscrita en París el 233 de noviembre de 1972, aprobada por Ley número 5980 del 23 de octubre de 1976, la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América adoptada en Washington el 03 de marzo de 1973 y aprobada por Ley número 3763 del 19 de octubre de 1976, la Convención Relativa a Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Habitad de Aves Acuáticas, suscrito en Ramsar el 02 de febrero de 1971, aprobado por Ley número 7224 de 1991, el Convenio de Viene para la Protección del a Capa de Ozono, suscrito en Montreal el 16 de setiembre de 1987 y aprobado por Ley N° 7223 del 02 de abril de 1991, la Convención de la ONU sobre el Derecho del Mar, suscrita en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982, y aprobada por Ley número 7291 publicada el 15 de julio de 1992, entre muchas otras. 3.- Sobre el fondo. Asegura que es responsabilidad de las dependencias locales o regionales del Ministerio de Agricultura y Ganadería otorgar el respectivo permiso para quemas controladas en terrenos agrícolas, de acuerdo al Reglamento impugnado. Razón por la cual, expone en forma detallada la posición de la Dirección de Gestión de Calidad Ambiental del Ministerio de Ambiente y Energía (DIGECA) respecto al tema de las quemas controladas y la autorización a los Ingenios Azucareros y a las Haciendas para arar, rastrear y hacer quemas de caña, externada en el oficio DIGECA-343-2013 del 04 de junio de 2013.

Por otra parte, considera oportuno indicar, tal y como explicó en un informe rendido por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) en el expediente 13-004541-0007-CO que se tramitó ante este Tribunal, tanto el MAG como el SINAC-MINAE han estado realizando esfuerzos conjuntos para controlar y buscar alternativas que minimicen los efectos negativos sobre el ambiente de las quemas. Acciones que considera fueron reconocidas por este Tribunal por cuanto por sentencia número 2013-007280 de las 09:05 horas del 31 de mayo de 2013 se declaró sin lugar el recurso, pues se estableció que las actividades desarrolladas por los ingenios objeto de análisis en ese caso se realizaba en apego a la normativa existente que regula la materia, en concreto, el Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAET-. 4.- Sobre la petitoria. Estima que, de conformidad con las normas citadas y las consideraciones expuestas, debe ser declarada sin lugar la presente acción por cuanto el Decreto Ejecutivo Impugnado no se contrapone a lo dispuesto en los artículos 21 y 50 de Constitución Política.

6.- Informa bajo juramento Daisy María Corrales Díaz, en su condición de Ministra de Salud (documento presentado en la Secretaría de la Sala a las 19:23 horas del 12 de junio de 2013), nombrada según acuerdo Presidencial número 350-P del 19 de agosto de 2011, publicado en La Gaceta Nº 170, del 05 de setiembre de 2011, y manifiesta que por razones de competencia les corresponde al Ing. Eugenio Androvetto, en su condición de Director de la Dirección de Protección al Ambiente Humano y por la Ing. Ana Villalobos Villalobos, en su condición de Jefa de la Unidad de Administración de Servicios de Salud en Ambiente Humano, referirse al caso bajo estudio y, por ende, por oficio DPAH-UASSAH-310-2013, argumentaron lo siguiente:

“1. En cuanto a si las quemas de caña de azúcar requieren viabilidad ambiental, vale la pena aclarar que compete a la Secretaría Técnica señalar las actividades que requieren estudio de impacto ambiental o en su defecto que tipo de instrumento de evaluación ambiental deben presentar previo a iniciar sus actividades tal y como lo establece la Ley Orgánica del Ambiente Art. 17 y el Reglamento General sobre los procedimientos de Evaluación Ambiental (EIA) del 28 de junio de 2004. Por lo tanto no compete a este Ministerio solicitarlo.

2. En lo que concierne a la autorización de la quema de caña de azúcar como permisos de quema agrícola controladas, establecidas en el “Reglamento para quemas agrícolas controladas”, D.E. 35368-MAG-S-MINAET, en su artículo 15 denominado “Prohibiciones”, establece distancias mínimas para varias situaciones tales como líneas de transmisión, líneas férreas, estaciones de telecomunicación, subestaciones de energía eléctrica y otros, que deben ser respetadas en caso de quemas agrícolas. Sin embargo no considera distancias a centros de población; que se ven afectadas por las molestias generada por estas quemas, donde se producen emisiones gaseosas (material particulado, monóxido de carbono, óxidos de nitrógeno) producto de la combustión incompleta, que son los principales causantes de los problemas respiratorios que sufren los habitantes. Si bien es cierto no existe al menos no se encontró a nivel internacional legislación prohibitiva relacionada con la quema agrícola si se determinó que existe (sic) normas a nivel regulatorio que no son exclusivos para la caña de azúcar. Sin embargo se encontró que en Colombia en el año 1995, se publicó un Decreto (Nº 948 de 1995) que prohibió las quemas agrícolas a partir del año 2005, obligando al sector azucarero a plantear estrategias tecnológicas para cumplir con este objetivo. Lo anterior conllevó a la suscripción de un convenio para reducir las quemas paulatinamente conforme la implementación de medidas sustitutivas para la quema. Por ello es criterio de esta Dirección que se deben establecer plazos para eliminar la quema de caña, ya sea con la introducción de nuevas especies que permitan sustituir la quema por la corta mecánica u otras que el sector proponga. Estos plazos deben ser regulados vía decreto ejecutivo y además mientras se hacen efectivas estas medidas debieran incorporarse en la norma el establecimiento de distancias mínimas de las quemas a los centros de población. Es así que el decreto en cuestión debiera modificarse y contemplarse lo antes mencionado, no omitimos manifestarles que con la inclusión de estas recomendaciones se cumpliría con lo establecido en el artículo 295 de la Ley General de Salud.

3. Finalmente recomendamos que la Unidad a su cargo analice el aspecto legal de lo anteriormente expuesto, por ser de su competencia, y dado que esta Dirección no cuenta con un profesional en derecho que nos asesore…” Con fundamento en lo anterior, asegura que giró las instrucciones correspondientes a la Dirección de Asuntos Jurídicos para que, en conjunto con la Dirección de Protección al Ambiente Humano, preparen la modificación correspondiente al Reglamento que ahora es motivo de impugnación. La cual se hará del conocimiento respectivo tanto del Ministerio de Agricultura y Ganadería como del Ministerio de Ambiente y Energía, mientras se analizan las alternativas de solución al problema denunciado, procurando normar nuevas tecnologías, en aras de evitar un eventual daño a la salud de las personas.

7.- La señora Ana Lorena Brenes Quirós, en su condición de Procuradora General de la República, según acuerdo único del artículo 04 de la sesión ordinaria número 01 del 08 de mayo, tomado por el Consejo de Gobierno y publicado en La Gaceta Nº 111, del 09 de junio, ratificado según acuerdo de la Asamblea Legislativa Nº 6446-10-11, en sesión ordinaria número 93, celebrada el 19 de octubre y publicado en La Gaceta Nº 222, del 16 de noviembre, todos del 2010, contesta la audiencia concedida por documento presentado en la Secretaría de la Sala el 14 de junio de 2013 y manifiesta, en resumen, lo siguiente: 1.- Sobre el objeto y los argumentos de la acción. Indica que la presente acción tiene por objeto que se declare la inconstitucionalidad del Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas -Decreto Nº 35368-MAG-S-MINAET del 06 de mayo de 2009- por considerarlo contrario a los artículos 21 y 50 de la Constitución Política y al principio de Supremacía de los Convenios Internacionales en materia ambiental, sin embargo, no especifica cuáles, ni cómo los quebranta el reglamento. Indica que el núcleo de los cuestionamientos del accionante es que el Decreto Ejecutivo en cuestión no dispone la obligatoriedad de una evaluación de impacto ambiental que evidencia los impactos negativos que producen las quemas de caña de azúcar en pie, en el ambiente y la salud, los cuales se resumen así: deterioro del sueño; contaminación atmosférica -emisión de gases de efecto invernadero como dióxido de carbono (CO2), metano (CH4)- óxidos de nitrógeno (NOx), ozono (O3), que además es nocivo para la salud en la baja atmósfera y monóxido de carbono (CO), también tóxico; anhídrido sulfuroso (SO2), cuya mezcla con el agua atmosférica provoca la lluvia ácida; partículas sólidas en suspensión y humo blanco, asimismo perjudiciales; humo negro y hollín, que contaminan calles, edificios y ríos y olores que molestan a la población-; destrucción de fauna; afectación a la salud (afectaciones respiratoria y oculares); y la posibilidad de que el fuego se salga de control causando pérdidas humanas. Plantea objeciones específicas respecto de: la insuficiencia del plazo de 10 días naturales para que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) emita un criterio técnico (artículo 12); la falta de competencia que tienen las municipalidades para suspender una quema que incumpla las condiciones y requisitos especificados en el permiso (artículo19) si no interviene el MAG; la errónea fundamentación del Decreto en la Ley Forestal, en el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y en el artículo 21 de la Ley General de Caminos Públicos; y la carencia de estudios técnicos de si “se exceden o no los niveles de emisión en las calderas que quemas combustibles fósiles biomásicos (caso de caña de azúcar)”2.- Sobre la legitimación del accionante. Asegura que con fundamento en los artículos 21 y 50 párrafo segundo de la Constitución Política, 75 párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y en la reiterada jurisprudencia de esta Sala sobre el tema de los intereses difusos, la acción es admisible, al enmarcarse en la protección jurídica del ambiente y la salud. 3.- Sobre el fondo. Asegura que, por sentencia Nº 5285-2012, este Tribunal dispuso que el Decreto Ejecutivo en cuestión está autorizado por una ley que no ha sido traída al juicio constitucional, la que precisamente es producto de un ejercicio constitucional de la potestad reglamentaria contenida en el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política. Señalar que el Decreto Ejecutivo es inconstitucional, sin analizar las disposiciones –incluida la de mayor rango que le ha dado vida jurídica (24 de la Ley Nº 7779 Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos)-, sin proponer argumentos que analicen la validez constitucional de la norma superior, trae una obligación de este Tribunal de sustituir, por la suya propia, la línea argumentativa de los accionantes. Indica que al no cumplirse lo anterior, no analizan la constitucionalidad del cuerpo normativo en su totalidad o de la norma legal que le sirve de fundamento (artículo 24 de la Ley 7779), cuya mención en los fundamentos del Reglamento no es fortuita ni errónea, como el accionante opina.

Así las cosas, de las objeciones que se vislumbran en la acción, analizan las que -en su criterio- evidencian vicios de constitucionalidad: la evaluación de los impactos ambientales y la consulta al SINAC (artículo 12 del Reglamento impugnado). En primer lugar, indican que el Decreto Nº 35368 derogó lo dispuesto en los artículos 86 y 87 del Reglamento de Uso, Manejo y Conservación de Suelos -en su artículo 25- y en su lugar prevé –en el artículo 12- una consulta al SINAC, únicamente, en el caso de terrenos cuyos lotes por quemar se encuentren ubicados contiguo a reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos nacional, mientras que el artículo 15 de ese mismo cuerpo normativo prohíbe realizar quemas en área protegidas por Ley, tales como zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre o aledaños a ellas. Estima que prescindir en todos los casos de la consulta al SINAC e incluso reducirla a los supuestos inaplicables del artículo 15 inciso e), para que rindiera su criterio técnico vinculante en relación a las repercusiones a la biota y los diversos ecosistemas -excluyendo la posibilidad de que se solicitara la evaluación del impacto ambiental de la quema propuesta-, violenta el principio de tutela a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a cargo del Estado, derivado del artículo 50 Constitucional y relacionado con el derecho a la salud. Se violenta también el principio de objetivación de la tutela ambiental o principio de vinculación a la ciencia y a la técnica, el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad, el principio de interdicción de la arbitrariedad, principio preventivo contra el deterioro de los recursos naturales. Considera que lo anterior, trasgrede a su vez lo dispuesto en el numeral 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”, aprobado por la Ley Nº 9707 del 03 de setiembre de 1999 y, además, contradice ese deber de tutela ambiental y a la salud, del Ministerio de Agricultura y Ganadería, del Ministerio de Salud, y del Ministerio de Ambiente y Energía, como órganos parte del Estado, parte del Protocolo. También es contrario a lo dispuesto en el artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Ley Nº 7414 del 13 de junio de 1994). Asimismo el principio de improcedencia del silencio positivo en materia ambiental y el principio de razonabilidad jurídica, mismos que han sido reconocidos por la Sala Constitucional. Adicionalmente, asegura que como las consecuencias de aplicar el Decreto se contraponen a dichas Convenciones Internacionales, debe tenerse por violentado, además, el artículo 7 de la Constitución Política. En definitiva, considera que la norma en cuestión -artículo 12- desmejora la protección de los bienes ambientales respecto de la normativa anterior.

En segundo lugar, en caso de que no se declare inconstitucional el plazo citado, el último párrafo del artículo 12 cuyo análisis nos ocupa, considera que sería inconstitucional el tipificar como infracción a omisión de rendir el criterio técnico en 10 días naturales, mientras que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Forestal, al cual remite esa norma, en concordancia con la Ley General de la Administración Pública, constituiría infracción omitir pronunciamiento en el plazo de 01 mes, con consecuencias disciplinarias o penales. Razón por la cual, considera que ello incurre en exceso de la potestad reglamentaria, violentándose los principios de jerarquía de las normas, de primacía de la ley, de separación de funciones e independencia de poderes (artículos 9, 11, 105, 121 inciso 1) en relación con el 124 de la Constitución Política) y el principio de razonabilidad. Además, en vista de que ese decreto se contrapone a lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Ley Nº 7414 del 13 de junio de 1994) y al numeral 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador”, aprobado por Ley Nº 7907 del 03 de setiembre de 1999, violenta a su vez el artículo 7 de la Constitución Política.

De conformidad a lo expuesto, recomienda declarar inconstitucionales las frases subrayadas de artículo 12 del Decreto Ejecutivo Nª 35368-MAG-S-MINAET:

“Artículo 12.- Consulta al SINAC. De previo al otorgamiento del permiso de quemas en terrenos de vocación agrícola, cuyos lotes por quemar se encuentren ubicados contiguo a reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre humedales y monumentos nacionales, la oficina del MAG deberá solicitar a la oficina del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) donde se ubica el inmueble, que emita su criterio técnico en el plazo de diez días naturales, según el procedimiento establecido en el Anexo 3. Audiencia MAG-SINAC/MINAET. En el caso de que el SINAC emita el criterio técnico negativo, el MAG-SINAC/MINAET. En el caso de que el SINAC emita el criterio técnico negativo, el MAG está obligado a acatarlo.

Obtenido el referido criterio, la oficina regional o subregional del MAG concederá o denegará la solicitud de permiso, indicando, de ser necesario, las recomendaciones técnicas que deban respetarse. En el caso de que el SINAC no se pronuncie en el plazo establecido, el MAG deberá proceder a otorgar o denegar el permiso sin ese criterio técnico.

De conformidad con el artículo 4 de la Ley N° 7575 del 13 de febrero de 1996 y sus reformas, Ley Forestal, los funcionarios públicos que incumplan los plazos antes señalados, se expondrán a las sanciones dispuestas en las leyes.” Texto que, conforme a la Constitución indicaría lo siguiente:

“Artículo 12.- Consulta al SINAC. De previo al otorgamiento del permiso de quemas en terrenos de vocación agrícola, la oficina del MAG deberá solicitar a la oficina del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) donde se ubica el inmueble, que emita su criterio técnico, según el procedimiento establecido en el Anexo 3. Audiencia MAG-SINAC/MINAET. En el caso de que el SINAC emita el criterio técnico negativo, el MAG-SINAC/MINAET. En el caso de que el SINAC emita el criterio técnico negativo, el MAG está obligado a acatarlo.

Obtenido el referido criterio, la oficina regional o subregional del MAG concederá o denegará la solicitud de permiso, indicando, de ser necesario, las recomendaciones técnicas que deban respetarse.” 8.- Las siguientes personas presentaron solicitudes de coadyuvancia pasiva en la Secretaría de la Sala: a) Por escritos presentados a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013 y a las 15:26 horas del 05 de julio de 2013, Joanne Marie Clinaz Tomasetig en su condición de representante legal de la empresa Ingenio Cutres S.A., cédula de persona jurídica número 3101047760, b) Por escritos presentados a las 15:21 horas del 02 de julio de 2013 y a las 08:15 horas del 05 de julio de 2013, Víctor Hugo Carranza Salazar en su condición de Gerente General con Facultades de Apoderado Generalísimo de la Cooperativa Agrícola Industrial y de Servicios Múltiples El General R.L. (COOPEAGRI R.L.) cédula de persona jurídica número 3104045099; c) Por escrito presentando a las 08:06 horas del 03 de julio de 2013, Eduardo Pinto Pacaya en su condición de Gerente General con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la empresa Ingenio de Costa Rica S.A., cédula de persona jurídica número 3101006557; d) Por escrito presentando a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013, Alejandro Miranda Lines en su condición de Gerente General con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la empresa El Palmar S.A., cédula de persona jurídica número 3101008686 ; e) Por escrito presentando a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013, Federico Chavarría Kopper en su condición de Gerente con Facultades de Apoderado Generalísimo sin límite de suma de la empresa Ingenio Quebrada Azul Limitada, cédula de persona jurídica número 03102010836; f) Por escrito presentado a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013, Rolando T. Guardia Carazo en su condición de Gerente General con Facultades de Representante Legal de la Empresa Hacienda Juan Viñas S.A., cédula de persona jurídica número 03101002981; g) Por escrito presentado a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013, Edgar Alejandro Ponciano Lavergne en su condición de Gerente General de la empresa Central Azucarera Tempisque S.A. cédula de persona jurídica número 03101027805; h) Por escrito presentado a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013, Brian Campbell Jiménez en su condición de Gerente General de la empresa Azucarera El Viejo S.A. cédula de persona jurídica número 030101004689; i) Por escrito presentado a las 11:46 horas del 02 de julio de 2013, Adrián Rodolfo Guzmán en su condición de Vicepresidente Ejecutivo con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la empresa Ingenio Taboga S.A. cédula de persona jurídica número 0310102415303; j) Por escrito presentado a las 13:22 horas del 02 de julio de 2013, Konrad Amrhein Perry, en su condición de Gerente General con facultades de apoderado generalísimo de la empresa Compañía Agrícola de Tacares Ltda., cédula de persona jurídica número 3102002324. Indican que la acción interpuesta por el accionante se dirige abiertamente contra la práctica agrícola de quemas controladas en plantaciones de caña, la cual es utilizada por los productores independientes y por los ingenios para poder cosechar la producción. El tema en discusión tiene así un especial interés para el gremio cañero –azucarero en general- siendo uno de los sectores que más hace uso del Decreto impugnado, a fin de poder desarrollar esta práctica agrícola inmemorial, utilizada en prácticamente todo el mundo y necesaria para la cosecha de la caña de azúcar. Por lo anterior, los ingenios azucareros tienen un evidente interés legítimo para intervenir en este proceso y velar por el resguardo de la normativa impugnada, interés que por demás es actual y propio, con fundamento en el artículo 275 de la Ley General de la Administración Pública y 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Por lo demás, indica que para evitar reiteraciones innecesarias, hacen los argumentos invocados por la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA) en defensa de la constitucionalidad del decreto impugnado y de esta práctica agrícola tan importante y necesaria para el agro costarricense en general. Por consiguiente, solicitó que: 1) que se le tenga como coadyuvantes pasivos de esta acción de inconstitucionalidad, 2) que se rechace de plano la presente acción de inconstitucionalidad y, en su defecto, que se rechace por el fondo y se mantenga así la vigencia de la normativa impugnada, 3) que se condene al accionante al pago de ambas costas.

Las siguientes personas -enumeradas a continuación- también presentaron solicitudes de coadyuvancia pasiva en iguales términos a los recién citados: k) Por escrito presentando en la Secretaría de la Sala a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013, Marco Antonio Benavides Moraga en su condición de Presidente con la representación judicial y extrajudicial con facultades de Apoderado General de la Asociación Cámara de Productores de Caña de Azúcar de Puntarenas, Región Pacífico Central, cédula de persona jurídica 03002613035; l) Por escrito presentando en la Secretaría de la Sala a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013, Manuel Alfonso Chaves Solís en su condición de Presidente del Consejo Directivo con facultades de Apoderado General de la Asociación Cámara de Productores de Caña del Pacífico, cédula de persona jurídica número 03002045365; m) Por escrito presentado a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013, José Luis Angulo Zúñiga en su condición de Presidente de la Asociación Federación de Cámaras de Productores de Caña (FEDECAÑA), cédula de persona jurídica número 03002045367; n) Por escrito presentado a las 15:20 horas del 02 de julio de 2013, Virgilio González Bolaños en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación Cámara de Productores de Caña de la Zona Sur cédula de persona jurídica número 03002045591; ñ) Por escrito presentado en la a las 15:15 horas del 02 de julio de 2013, Héctor Oldemar Araya González Salazar en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la Asociación Cámara de Productores de Caña del Atlántico cédula de persona jurídica número 03002045792, o) Por escrito presentado a las 15:19 horas del 02 de julio de 2013, José Luis Angulo Zúñiga, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación Cámara de Productores de Caña de Guanacaste cédula de persona jurídica 03002051117, p) Por escrito presentado a las 15:17 horas del 02 de julio de 2013 Heiner Bonilla Porras en su condición de Presidente con facultades de apoderado general de la Asociación Cámara de Productores de Caña de San Carlos cédula de persona jurídica número 03002045443. Sin embargo, agregan que las cámaras que representan tutelan los intereses de los productores de caña de una de las zonas agroindustriales dedicadas al cultivo de la caña de azúcar en el país. Se trata de entidades sin fines de lucro que detentan un interés corporativo que atañe a la colectividad y, con ello, se conforma lo preceptuado en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional.

9.- Por escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 10:57 horas del 25 de junio de 2013, Rigoberto Vega Arias en su condición de apoderado general judicial de la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA), cédula de persona jurídica número 03007042036, según personería jurídica que adjunta, solicitó que se le tuviese como coadyuvante pasivo y, adicionalmente, refirió lo siguiente: 1.- Sobre la legitimación procesal de Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA): asegura que es una corporación pública –ente público no estatal- creada por la Ley Nº 3579 del 12 de noviembre de 1961 y reorganizada por la Ley Nº 7818 del 02 de setiembre de 1998, que tiene dentro de sus cometidos públicos el velar por el desarrollo óptimo y la estabilidad de la agroindustria azucarera nacional, procurando la satisfacción de los intereses que regula promueve y defiende. Así, en vista de que representa intereses corporativos de los sectores cañero y azucarero de la nación, se encuentra legitimado para promover y participar de acciones administrativas o judiciales en defensa de sus representados. 2.-Sobre las cuestiones de forma: Solicita que la acción de inconstitucionalidad se rechace de plano o, en su defecto, que se rechace por el fondo, en los términos dispuestos en los artículos 09 y 11 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por tratarse de la reiteración de un asunto que ya fue resuelto por la Sala Constitucional. Así, asegura que los argumentos que plantea el recurrente fueron los mismos que planteó en el año 2012 y que fue acumulada al expediente 11-008481-0007-CO. Indica que, al igual que la anterior, la actual acción planteada no reúne los requerimientos del artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Ello por cuanto, no se advierten en forma clara y precisa cuáles son los fundamentos de la acción de inconstitucionalidad, ni tampoco, se hace referencia a las normas o principios constitucionales violentados ni aporta pruebas. La acción se plantea en una forma muy ambigua y general contra todo el articulado del Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAET. En ese sentido, estima que la acción planteada se limita a establecer discrepancias de forma genérica y en abstracto contra la totalidad del Reglamento, lo cual incluso resulta contradictorio con lo que plantea el accionante en su argumentativa principal. Indica que el accionante se limita a hacer trascripciones parciales a nuestra realidad o que no abordan el tema de una forma integral, o bien, de los cuales el accionante extrae los párrafos y conclusiones que a él le convienen. 3.- Sobre la regulación jurídica en Costa Rica. Desde el año 1909 existe en Costa Rica una normativa que regula la práctica de las quemas controladas: artículo 5 de la Ley de Quemas N° 121 del 26 de octubre de 1909, reformada por la Ley N° 27 del 28 de junio de 1922 y, posteriormente, por la Ley N° 253 del 21 de agosto de 1933 nombrada, actualmente, Ley de Cercas Divisorias y Quemas. La referida legislación prohíbe en su artículo 5, la realización de la quema sin autorización, sin embargo, avala la ejecución de la práctica cuando se trate de desmontes para habilitar terrenos con fines agrícolas, y siempre que se observen las disposiciones de los Artículos 1°, 3° y 4° de la Ley Nº 23 del 20 de junio de 1854. Además, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos N° 7779 del 30 de abril de 1998, autorizó expresamente esa práctica agrícola en su artículo 24. En el Código Fiscal, Ley Nº 8 del 31 de octubre de 1885, una disposición de corte legal que hace referencia a esta práctica. Actualmente, asegura que en Costa Rica la quema, está ordenada y regulada por medio del decreto ejecutivo en cuestión. Por su parte, a nivel reglamentario, además, del decreto ejecutivo impugnado existen regulaciones importantes que complementan esa normativa, prevista en el decreto ejecutivo número 29375-MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT del 8 de agosto de 2000, Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, en sus artículos 8, 85, 88 y 89. Dicha normativa es razonable, proporcionada y bajo el prisma precautorio, como se infiera de las medidas que exige la normativa impugnada y sin perjuicio de que las autoridades administrativas pendientes de su fiscalización, emitan políticas, protocolos o principios fundamentales bajo los cuales debe desarrollarse la práctica, logrando así un adecuado balance entre la conservación de medio ambiente y el estímulo de la producción, principios ambos recogidos en nuestra Constitución Política (artículos 50 y 74).

Considera que el ordenamiento jurídico bajo una buena hermenéutica jurídica no debe ser analizado e interpretado de forma aislada, desconociendo u obviando aquellas normas de rango superior que le dan soporte, o bien, las que permiten establecer un adecuado y balanceado complemento e interpretación. Considera que tanto la Ley de Cercas Divisorias, el Código Fiscal, la Ley Forestal, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelo y, hasta el mismo Código Penal, establecen la existencia y necesidad de una regulación de la práctica de quemas controladas, no bajo un principio estrictamente prohibitivo, sino regulatorio, racional, equilibrado proporcionado y justo. Por su parte, el Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, complementa la normativa impugnada, señalando expresamente, que las competencias en materia de quemas controladas se encuentran compartidas entre el MAG, el MINAE y el Ministerio de Salud. 4.- Sobre los antecedentes de este Tribunal Constitucional. Asegura que esta Sala ya avaló la procedencia de la práctica de quemas agrícolas controladas en el 2007, pues se discutió la constitucionalidad del Decreto N° 23850-MAG-SP del 14 de diciembre de 1994 denominado: “Reglamento para Quemas Controladas con Fines Agrícolas y Pecuarios” Lo anterior, por medio del voto 2007-17552 de las 12:22 horas del 30 de noviembre de 2007. Por su parte, indica que también esta Sala en la acción de inconstitucionalidad que se tramitó bajo el expediente número 11-0084441-0007-CO conoció el tema en cuestión.

Considera esa representación que las razones esbozadas por esta Sala para justificar la constitucionalidad del Decreto Ejecutivo Nº 23850-MAG-SP, son plenamente válidas y aplicables al nuevo Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAET, el cual, además de mantener las disposiciones normativas que exigía la anterior regulación, vino a sistematizar y a orientar de una mejor forma la materia. Por ejemplo, en el artículo 15 dispone prohibiciones en materia de quemas, las cuales, buscan proteger, entre otros bienes jurídicos, la salud de las personas y el medio ambiente. También crea un Comité Interinstitucional Permanente, conformado por representantes del Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Ministerio de Salud, del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (MINAET) y de la Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria, que tiene como objetivo principal, lograr la coordinación institucional que desde el 2002 la Sala había venido exigiendo. Se trata –en su opinión- de una normativa que no desmerece las garantías constitucionales derivadas de los artículos 21 y 50 Constitucionales, ni de los principios que en materia de salud y de medio ambiente ha venido tutelando la Sala. Por el contrario, el nuevo articulado amplía la protección de estos derechos y crea medios de fiscalización y coordinación que la anterior normativa no contempla.

Por otra parte, el representante de la Liga Agrícola Industrial de la Caña transcribe las ventajas que justifican la quema de plantaciones de caña de azúcar -según informe del Ing. Agrónomo Marcos Chaves Solera, que funge como Gerente del Departamento de Investigación y Extensión de la Caña de Azúcar (DIECA)-, entre ellas, las siguientes: 1. Facilita la corta de los tallos, 2.Facilita la cosecha de variedades difíciles, 3. Agiliza la cosecha de la plantación, 4. Incrementa el rendimiento de los cortadores, 5. Elimina materia extraña o basura, 6. Mejora la calidad física de la materia prima, 7. Favorece la cosecha mecánica, 8. Necesaria ante la falta de mano de obra calificada, 9. Necesaria en condiciones de cosecha difícil, 10.Protección contra serpientes y arañas, 11. Reduce los accidentes laborales, 12. Elimina la presencia de malezas, 13. Reduce los costos de producción agrícola, 14. Favorece el retoñamiento y ahijamiento de las plantaciones, 15. Facilita la aplicación del riego, 16. Favorece el drenaje de las plantaciones, 17. Elimina las plagas dañinas, y 18. Incorpora Nutrimentos Esenciales al Suelo. 5.- Sobre la alegada violación a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Aduce que los problemas de contaminación que manifiesta el accionante no son el resultado directo y exclusivo de las prácticas de quemas de cañales. Los males que indica podrían ser eventualmente atribuibles a la incidencia de otros factores, por ejemplo, males congénitos, polen de plantas, suspensión procedente de contaminación industrial, polución atmosférica en general, particulado de emisiones de combustión vehicular, particulado originado en incendios forestales o quemas de otros origen, todo lo cual no puede ser atribuido con certeza como exclusivo a la quema de cañaverales y, el recurrente, no aporta prueba en ese sentido. Arguye que el accionante cita y plantea a manera de argumentos presuntamente comprobatorios, una serie de razones y elementos que resultan cuestionables por la superficialidad y el limitado aporte técnico sobre el que se sustentan y fundamentan. Considera que realiza aseveraciones confusas y fundamenta vinculaciones sobre tópicos asociados al ambiente, salud humana, la físico-química, la microbiología de los suelos y la meteorología, entre otros, partiendo de generalizaciones y argumentos extensivos, sin detalles del entorno o la condición particular. Además, descontextualiza los documentos a los cuales hace referencia, por ejemplo, los que trascribe del Ing. Marco Chaves Solera titulado Motivos y Razones para Quemar Plantaciones de Caña de Azúcar en Costa Rica. 6.- Sobre el establecimiento de controles. Indica que el reglamento impugnado contempla requisitos y mecanismos de control, provisorios de posibles daños al medio ambiente y la salud de las personas, por ejemplo, lo indicado en los artículos 19 y 22 del Decreto en cuestión que dispone la el deber de fiscalización de los funcionarios del MAG, Salud y MINAET así como las municipalidades y, además, la posibilidad de suspender una quema si consideran que no se cumplen las condiciones y requisitos en el permiso otorgado. Asevera que no es cierto lo que indica el accionante en cuanto a que sólo con la participación del MAG se pueda suspender una quema pues, si existe un riesgo inminente para la salud y seguridad de las personas o del medio ambiente, el Ministerio de Salud, el MAG y el MINAET tienen plenas competencias para suspenderla. Adicionalmente, asegura que se deben cumplir con otras normas para realizar una quema: 1. El artículo 5 de la Ley 121 que prevé medidas precautorias, 2. El artículo 88 del Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación y de Suelos. 7. Sobre la alegada violación de los principios preventivo y precautorio en materia ambiental: Tanto el Reglamento impugnado como el resto de la legislación y los decretos dictados por el ordenamiento jurídico costarricense, previeron medidas preventivas específicas para la quema y, además, dispusieron prohibiciones para zonas protegidas y contemplaron la obligatoriedad de efectuar estudios previos, por parte de las autoridades competentes. Es decir, lo que describe el accionante es una lectura descontextualizada del Decreto impugnado. 8. Sobre la alegada violación de Convenios Internacionales. Asegura que el accionante no especifica cuáles son los convenio internacionales supuestamente violentados ni, mucho menos, cuál es la normativa concreta que el Reglamento en cuestión atenta con esos compromisos asumidos por el Estado. 9.-Sobre la petitoria: por las consideraciones fácticas y jurídicas expuestas solicita: 1. Se tenga a la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar como coadyuvante pasiva de la presenta acción de inconstitucionalidad, 2. Se rechace de plano la presente acción de inconstitucionalidad, 3. Se condene al accionante al pago de ambas costas.

10.- Por escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 13:47 horas el 28 de junio de 2013, Gad Amit Kaufman a nombre de la Asociación Confraternidad Guanacasteca cédula de persona jurídica número 03002395766 y Carolina Rugeles Quijano a nombre de Aire Limpio Vida Sana del cantón de Grecia Alajuela, presentaron solicitud de coadyuvancia activa y, adicionalmente, indicaron lo siguiente: 1.- Sobre la jerarquía de la Legislación: estima que por medio de Decreto Ejecutivo se pretende validar las quemas agrícolas, conducta que está en contradicción con las leyes de la República, con los Convenios Internacionales y con los principios constitucionales, específicamente, la Ley General de Salud Nº 5395-1973 Sección IV, la Ley Forestal Nº 7575 de 1996, Ley de Conservación de Vida Silvestre N° 7317 de 1992, Ley Orgánica del Ambiente N° 7554 de 1995, Carta Mundial de la Naturaleza –Naciones Unidas-1982, Protocolo de Montreal Relativo a las Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono –Ley 7228 de 1991-, Protocolo de Kyoto –Convención Marco sobre el Cambio Climático 1998-, la Cumbre de Tierra –Declaración de Río 1992-, Convenio Regional sobre el Cambio Climático –Ley Nº 7513-, Convenio Comisión Centroamericana Ambiente y Desarrollo –Nº 7498-, Convenio de Estocolmo –Sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, Ley Nº 8539-, la Constitución Política de Costa Rica –artículos 7, 21 y 50-. 2.- Sobre la contaminación orgánica del ambiente. En cuanto a la contaminación por dioxinas y furanos estiman que nuestro país está obligado a reducirlas a partir de que la Asamblea Legislativa por medio de la Ley Nº 8538 del 23 de agosto de 2006, publicada en La Gaceta N° 2011 del 03 de noviembre de 2006, aprobó el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, suscrito por Costa Rica en la sede de las Naciones Unidas en Nueva York el 16 de abril de 2002. Para probar los daños que generan las quemas aseguran que aportan copia del “Resumen Inventario de COP`s” de la Dirección de Gestión Ambiental del MINAE sobre la Generación de Componentes Orgánicos Persistentes en Costa Rica. 3.- Sobre la Ley Orgánica del Ambiente (Ley Nº 7554,). Las partes interesadas transcriben lo dispuesto en los artículos 25, 49, 59, 60 y 62 de la Ley Orgánica del Ambiente e indican que no existe un estudio técnico ni una norma legal que justifique trasgredir la ley en los términos en los que –a su parecer- lo hace el decreto. 4.- Sobre la falta de estudios técnicos. Añaden que, según su opinión, las empresas que realizan las quemas no cuentan para esas actividades con estudios de impacto ambiental de la SETENA.5.- Sobre lo dicho por las instituciones públicas. Indica que aportan copia del pronunciamiento SG-AJ-478-08 de abril de 2008, emitido por la Secretaría Técnica Nacional -SETENA- que establece los efectos negativos de la quemas y, además, copia del oficio CA-2012-157 del 23 de octubre de 2013 suscrito por el Ing. Guillermo Porras Sandoval, en su condición de Controlador Ambiental del Ministerio de Ambiente –MINAE, que le da la razón a la organización Aire Limpio Vida Sana, respecto a la necesidad de derogar el decreto en cuestión. 6.- Respecto a la Ley General de Salud. Indica que las quemas y el decreto en cuestión es contrario a lo dispuesto en el artículo 295 de la Ley General de Salud en cuanto a la contaminación atmosférica. Para tales efectos, aseguran que aportan copia del documento denominado: Humo Asesino Silencioso, con datos tomados por el Grupo Aire Limpio Vida Sana, así como, una recopilación de estudios realizados en otros países productores de caña –como México, Venezuela, Argentina y Colombia- que han entendido el grave efecto a la salud que produce la quema y que se presentan en el link: http://www-scribd.com/doc/133753701/Humo-Asesino-Silencioso-la-autodestruccion-del-ser-humano-pdf Indican que solo en el 2012, las quemas en área agrícolas se estiman en más de 70.000 hectáreas (48.000 de caña y, el resto, en cultivos de arroz, piña, tomate, pasturas, charales y otros). Por su parte, en el 2013, ya se reportan 3.500 hectáreas de bosque quemado y, de nuevo, 70.000 hectáreas en quemas agrícolas.

En otro sentido, asegura que el humo de las quemas agrícolas y basura conlleva además de las cancerígenas dioxinas y furanos, emitidas al quemar restos de fertilizantes y plaguicidas sobre hojas y de los plásticos, produce aerosoles denominados así: la emisión de partículas y gases cargados con restos de metales pesados (plomo, cadmio), formaldehido/hidrocarburos poliaromáticos: bencenos, toluenos y xilenos, todos ellos altamente cancerígenos, además, aseguran existen gases tóxicos: nitrogenados, sulfurados y carbonatados, con graves efectos para la salud de las personas –en especial fetos, niños, ancianos y personas con problemas vasculares- y el medio ambiente. 7.- Sobre la jurisprudencia: Finalmente, enumera una serie de principios reconocidos vía jurisprudencial por este Tribunal y que son la razón por la cual se debería anular el decreto de quemas: 1) desarrollo sostenible (sentencia 1763-1994), 2) interdicción de la arbitrariedad y ejercicio de la potestad reglamentaria (sentencia 11390-2008), 3) legitimación procesal para protección del medio ambiente por intereses difusos o colectivos (sentencias 10693-2002, 1634-2007), 4) motivación o fundamentación (sentencia 9154-2007), 5) participación ciudadana (sentencia 11620-2011), 6) paz social (sentencias 10335-2007, 4193-2008, 6341-2011), 7) precautorio del derecho ambiental o de evitación prudente (sentencias 14180-2010, 10889-2011), 8) pro natura (sentencia 17155-2009), 9) protección al medio ambiente (sentencias 2219-1999, 1331-2009, 10749-2010), 10) supremacía constitucional (sentencia 7131-2012). 8.- Sobre la petitoria: Solicitan se declare inconstitucional el Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAE y se derogue totalmente.

11.- Por medio de resolución de las 10:07 horas del 09 de julio de 2013 se resolvieron las solicitudes de coadyuvancia pasivas presentadas en la Secretaría de la Sala el 25 de junio de 2013, por Rigoberto Vega Arias en representación de La Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar y el 02 de julio de 2013, por las siguientes personas: Brian Campbell Jiménez, en representación de Azucarera El Viejo S. A.; José Luis Angulo Zúñiga, en representación de Asociación Federación de Cámaras de Productores de Caña; Federico Chavarría Kopper en representación de Ingenio Quebrada Azul Ltda; Rolando T. Guardia Carazo en representación de Hacienda Juan Viñas S. A; Marco Antonio Benavides Moraga en representación de Asociación Cámara de Productores de Caña de Azúcar de Puntarenas Región Pacífico Central; Manuel Alfonso Chaves Solís en representación de Asociación Cámara de Productores de Caña del Pacífico; Alejandro Miranda Lines en representación de Azucarera El Palmar S. A.; Konrad Amrhein Perry en representación de Compañía Agrícola Industrial de Tacares; Adrián Rodolfo Guzmán Oreamuno en representación de Ingenio Taboga S.A.; Heiner Bonilla Porras en representación de Asociación Cámara de Productores de Caña de San Carlos; Héctor Oldemar Araya Salazar en representación de Asociación Cámara de Productores de Caña del Atlántico; José Luis Angulo Zúñiga en representación de Asociación Cámara de Productores de Caña, Guanacaste; Virgilio González Bolaños en representación de Asociación Cámara de Productores de Caña de Azúcar de la Zona Sur; Víctor Hugo Carranza Salazar en representación de Coopeagri; Edgar Alejandro Ponciano Lavergne en representación de Central Azucarera el Tempisque y Joanne Marie Clinaz en representación de Ingenio Cutris S. A. Además, en esa misma resolución se tuvo como coadyuvantes activos a Gad Amit Kaufman y Carolina Rugeles Quijano quienes así lo solicitaron el 28 de junio de 2013. Finalmente, en cuanto al gestionante Eduardo Pinto Macaya, quien actúa en representación de "Ingenio Costa Rica, S.A." se rechazó en la resolución de cita la solicitud de coadyuvancia planteada por extemporánea.

12.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

13.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,

Considerando:

I.- Legitimación y procedencia de la acción. El numeral 75, párrafo 1°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece como uno de los presupuestos para interponer la acción de inconstitucionalidad, en el caso del control concreto, la existencia de un asunto pendiente de resolver ante los tribunales, inclusive de hábeas corpus o de amparo, o en el procedimiento para agotar la vía administrativa, como un medio razonable para tutelar la situación jurídica sustancial que se estima lesionada. Al respecto, este Tribunal Constitucional, en la Sentencia Nº 4190-95 de las 11:33 hrs. del 28 de julio de 1995, indicó lo siguiente:

«(…) En primer término, se trata de un proceso de naturaleza incidental, y no de una acción directa o popular, con lo que se quiere decir que se requiere de la existencia de un asunto pendiente de resolver -sea ante los tribunales de justicia o en el procedimiento para agotar la vía administrativa- para poder acceder a la vía constitucional, pero de tal manera que, la acción constituya un medio razonable para amparar el derecho considerado lesionado en el asunto principal, de manera que lo resuelto por el Tribunal Constitucional repercuta positiva o negativamente en dicho proceso pendiente de resolver, por cuanto se manifiesta sobre la constitucionalidad de las normas que deberán ser aplicadas en dicho asunto; y únicamente por excepción es que la legislación permite el acceso directo a esta vía -presupuestos de los párrafos segundo y tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (…)» En el caso bajo estudio, existe un recurso de amparo que se tramita ante este Tribunal bajo el expediente Nº 13-002919-0007-CO, en el que el recurrente cuestionó la constitucionalidad del Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas, Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAET. Al respecto, esta Sala ha considerado que un proceso de esta naturaleza sirve de base a la acción -de manera que ésta constituya medio razonable para amparar el derecho que se estima lesionado-, razón por la cual, de conformidad con la sentencia 2013-006293 de las 09:05 horas del 10 de mayo de 2013, se le otorgó plazo para que formulara la respectiva acción en contra de esa normativa, lo que efectivamente hizo. Estima esta Sala que el señor Antonio Montero Céspedes se encuentra legitimado para impugnar el decreto en cuestión.

II.- Coadyuvancias. De conformidad con el artículo 83, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en los quince días posteriores a la primera publicación del aviso a que alude el párrafo segundo, del artículo 81, de esa misma ley, “(…) aquellos con interés legítimo, podrán apersonarse dentro de ésta, a fin de coadyuvar en las alegaciones que pudieren justificar su procedencia o improcedencia o para ampliar, en su caso, los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interesa”. En este caso, se presentaron dieciocho coadyuvancias pasivas, de las cuales, diecisiete fueron admitidas y una fue rechazada por extemporánea; y, finalmente, se presentaron dos coadyuvancias activas y ambas fueron admitidas. Lo anterior, por medio de la resolución de las 10:07 horas del 09 de julio de 2013, dictada por este Tribunal.

III.- Objeto de la acción. El gestionante cuestiona la constitucionalidad del Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas (Decreto Ejecutivo N° 35368-MAG-S-MINAET del 06 de mayo de 2009), por considerarlo contrario a los artículos 21 y 50, de la Constitución Política y al principio de Supremacía de los Convenios Internacionales en materia ambiental; sin embargo, no establece una argumentación clara de cómo los quebranta el reglamento. La principal objeción que plantea el señor Montero Céspedes, es que el Decreto Ejecutivo Nº 35368, no dispone la obligatoriedad de una evaluación de impacto ambiental que evidencie los impactos negativos que producen las quemas de caña de azúcar en pie, en el ambiente y en la salud. Ello -según su opinión-, en detrimento de lo dispuesto en los artículos 1, de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos; 53, inciso b), 59 y 62, de la Ley Orgánica del Ambiente; 1, 2 y 297, de la Ley General de Salud, Nº 5395 del 23 de octubre de 1973. Adicionalmente, se pronuncia en contra del plazo de diez días naturales para que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) emita un criterio técnico, según lo dispuesto en el artículo 12, del Decreto cuestionado, pues considera que resulta insuficiente; sin embargo, no establece cuáles son las razones técnicas para que la autoridad pública requiera de un plazo mayor al establecido en la norma. Por otra parte, se opone a la restricción que tienen el Ministerio de Salud y las municipalidades para suspender una quema que incumpla las condiciones y requisitos especificados en el permiso si, en forma conjunta, no interviene el Ministerio de Agricultura y Ganadería en los términos del artículo 19 del Decreto cuestionado. Además, cuestiona la errónea fundamentación del Decreto en la Ley Forestal, en el artículo 1 y 24, de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y en el artículo 21, de la Ley General de Caminos Públicos, pues -según su criterio-, las quemas no contribuyen a la justificación de la normativa expresada pues, ésta última, parte de principios prohibitivos y no netamente regulatorios. Finalmente, cuestiona la carencia de estudios técnicos para establecer si las calderas de quemas de combustibles fósiles biomásicos exceden o no los niveles de emisión de calderas, en los términos dispuestos en Reglamento de Calderas.

IV.- Sobre la falta de concreción de los argumentos de inconstitucionalidad. La Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su artículo 3, dispone que “Se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales”. Ahora bien, para que este Tribunal tenga por configurada la infracción y declarar la inconstitucionalidad de la norma o acto impugnado, con la consecuente anulación y expulsión del ordenamiento jurídico, quien promueva una acción de inconstitucionalidad tiene la carga de demostrar cómo esa disposición infringe la norma o principio constitucional y, además, debe indicar por qué debe estimarse la demanda. Ello es denominado por esta Sala como la carga de la argumentación, es decir, que “una norma que facialmente sea contraria a la Constitución, vuelca la carga de la argumentación a quienes sostengan que en realidad no hay conflicto entre esa norma y la Constitución Política; lo contrario sucede si se acciona contra una norma que en primer examen no parece contraria a la Constitución, en cuya hipótesis es el accionante el que debe avanzar con los argumentos que convenzan acerca de la inconstitucionalidad ” (véase sentencia número 0184-95 de las 16:30 horas del 10 de enero de 1995).

En una sentencia posterior, esta Sala expuso, en cuanto a la falta de concreción de los argumentos de inconstitucionalidad en materia de acciones de inconstitucionalidad, lo siguiente:

“La acción de inconstitucionalidad se interpone con el argumento de que el Decreto Ejecutivo impugnado es nocivo, lesiona e infringe los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el derecho a la salud y a los compromisos internacionales suscritos con el Protocolo de Kyoto. Pese a la oportunidad otorgada a los accionantes, se confirma lo que indica la Procuraduría General de la República, de que no existe un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que se consideran inconstitucionales, sino que el mismo se limita a establecer discrepancias de forma genérica y en abstracto contra la totalidad del Reglamento, más aún contra toda actividad que desempeñan los ingenios Azucareros y Haciendas, pues sostienen que causan inconvenientes en la calidad de vida y en la salud de los habitantes circunvecinos, sin concretar qué argumentos de constitucionalidad se deben tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos del normas del Reglamento impugnado. […] El párrafo primero del artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece la obligación de autenticar los escritos de interposición de acciones de inconstitucionalidad, toda vez que se estima necesario que existan argumentos esgrimidos por un profesional en Derecho, que no descarta este Tribunal responda a un serio estudio del fondo técnico y científico de una determinada materia, dada la diversidad y universalidad de las normas del ordenamiento jurídico. A diferencia de los procesos de garantías, es decir, los recursos de hábeas corpus y de amparo, que los puede interponer directamente cualquier interesado ante la jurisdicción constitucional en defensa de sus derechos fundamentales, generalmente contra actos u omisiones que le lesionan en su esfera particular (aunque no siempre como en los casos ambientales), en los procesos de defensa de la Constitución Política (como la acción de inconstitucionalidad), el legislador confió al abogado autenticante una labor cuya exigencia es aún mayor, si se quiere más elaborada y exhaustiva que debe plasmar en el libelo de interposición en razón de su oficio profesional, para demostrar al Tribunal la lesión a la norma constitucional por parte de una norma de menor rango, socavando el principio de supremacía constitucional contenida en el artículo 10 de la Constitución Política. Precisamente la elaboración material y formal de la Ley, así como de las demás disposiciones secundarias, suponen un proceso sumamente costoso para el Estado, en la que de muchas maneras para su elaboración ha participado la sociedad civil organizada a favor o en contra, y cuyos procedimientos de formación, aprobación y promulgación no debe analizarse a la ligera. En este sentido, debe reconocer esta Sala que existe un reducido espacio para este Tribunal para socorrer las ausencias manifiestas de los profesionales en derecho que autentican los escritos en esta jurisdicción constitucional, sin exponer la imparcialidad y análisis que se debe a cada una de las acciones de inconstitucionalidad.” (Sentencia número 005285-2012 de 15.03 horas de 25 de abril de 2012).

En este caso, considera este Tribunal, que pese a la oportunidad otorgada al accionante, no existe un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que se consideran inconstitucionales, sino que se limita a establecer las discrepancias de forma genérica y en abstracto contra el Reglamento y la actividad que desempeñan los productores azucareros, las haciendas y las fincas del país -en especial las ubicadas en Cañas, Carrillo y Liberia, todas de las provincia de Guanacaste-, pues sostiene que causan problemas en la calidad de vida, salud de los habitantes y daños ambientales. Considera que debido a la actividad que realizan debería exigírseles un estudio de impacto ambiental, pues lo único que plantea el decreto impugnado -en su numeral 12- es la posibilidad de emitir un criterio técnico por parte de Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y estima que el plazo de diez días naturales establecidos para tales efectos resulta insuficiente; sin embargo, no establece cuáles son las razones técnicas para que la autoridad pública requiera de un plazo mayor al establecido en la norma. Por otra parte, se opone a la restricción que tienen el Ministerio de Salud y las municipalidades para suspender una quema que incumpla las condiciones y requisitos especificados en el permiso si, en forma conjunta, no interviene el Ministerio de Agricultura y Ganadería en los términos del artículo 19, del Decreto cuestionado. Por otra parte, se manifiesta en contra de que no existan estudios técnicos para establecer si las calderas de quemas de combustibles fósiles biomásicos exceden o no los niveles de emisión de calderas, en los términos dispuestos en Reglamento de Calderas. No obstante las consideraciones anteriores, las realiza sin que exista concreción en los argumentos de constitucionalidad que se deben tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos de normas del Reglamento impugnado. Asimismo, los coadyuvantes activos Gad Amit Kaufman y Carolina Rugeles Quijano, tampoco aportan elementos adicionales que permitan establecer las razones jurídicas que fundamentan su posición respecto a la inconstitucionalidad del decreto de cita, pues se limitan a citar doctrina nacional e internacional, las leyes, los Tratados y Convenios Internacionales suscritos por Costa Rica y las sentencias dictadas por este Tribunal que consideran que el Reglamento en cuestión contradice, sin establecer un análisis exhaustivo para demostrar la lesión de la norma constitucional por parte del Decreto en cuestión de menor rango. Razón por la cual, al igual que los antecedentes parcialmente trascritos, considera esta Sala que no le es posible socorrer la ausencia manifiesta del profesional en derecho que autenticó la presente acción, sin exponer la imparcialidad y análisis que debe tener esta acción de inconstitucionalidad y, por ende, debe declararse sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad.

V.- Sobre la alegada violación de las normas reglamentarias del Decreto 35368-MAG-S-MINAET con lo dispuesto en la Ley Forestal, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y la Ley General de Caminos Públicos. El accionante cuestiona la errónea fundamentación del Decreto en la Ley Forestal, en el artículo 1 y 24, de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y en el artículo 21, de la Ley General de Caminos Públicos, pues -según su criterio-, las quemas no contribuyen a la justificación de la normativa expresada pues, ésta última, parte de principios prohibitivos y no netamente regulatorios. Al respecto, conviene establecer, en primer lugar, que tampoco en cuanto a este aspecto ni el accionante ni los coadyuvantes activos realizan un análisis exhaustivo que permita dilucidar un conflicto de la norma en cuestión con la de mayor rango y, además, más importante aún, lo que se plantea es la contradicción existente entre el Decreto Ejecutivo 35368-MAG-S-MINAET con las leyes citadas, lo cual, la Sala reiteradamente ha dicho que es un asunto de legalidad que, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política, le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa y no a la constitucional. Respecto a este tema, por ejemplo, las sentencias de este Tribunal Nº 2012-004792, de las 14:30 horas del 18 de abril de 2012 y 2011-008712, de las 15:56 horas del 29 de junio de 2011, en las que se dispuso lo siguiente:

“En reiteradas ocasiones (como, por ejemplo, en la sentencia número 2000-01149 de las 15:39 horas del 2 de febrero del 2000) esta Sala ha sostenido que, determinar si una norma reglamentaria violenta o excede lo dispuesto en una ley es un tema de legalidad cuya discusión no corresponde a esta jurisdicción. El artículo 49 de la Carta Fundamental asigna el control de la legalidad de la función administrativa del Estado a la jurisdicción contencioso administrativa, no a la constitucional. Si esta Sala pretendiera fiscalizar por medio de la acción de inconstitucionalidad las distintas posibles hipótesis de infracción al principio de legalidad que pueden darse en los despachos administrativos, en la práctica suplantaría -a contrapelo del texto constitucional- a los tribunales de esa materia.” Así, si el accionante considera que las disposiciones cuestionadas son ilegales, puede acudir, si a bien lo tiene, ante la mencionada jurisdicción contencioso-administrativa a hacer valer sus derechos.

VI.- Sobre la impugnación de una norma inferior sin cuestionar la norma superior que le da fundamento. Adicionalmente, a lo alegado por el recurrente y los coadyuvantes, la Procuraduría General de la República evidencia un vacío en la argumentación planteada por el accionante en esta acción que es compartido por este Tribunal, sea que la pretensión para que se prohíban las quemas agrícolas a partir de la anulación del Decreto N° 35368-MAG-S-MINAET es improcedente por cuanto dicha actividad es permitida por el artículo 24, de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (N° 7779 del 30 de abril de 1998) y, esa norma de mayor jerarquía, no fue impugnada por los accionantes, ni por los coadyuvantes, como inconstitucional. En cuanto a este tema, este Tribunal se pronunció, en la Sentencia 2012-005285, de las 15:03 horas del 25 de abril de 2012, de forma contundente respecto de las acciones de inconstitucionalidad acumuladas números 11-008116-0007-CO y 11-8441-0007-CO, en las que los señores Antonio Montero Céspedes y Eduardo Fernández Azofeifa impugnaron el Decreto en cuestión, en los siguientes términos:

“(…) Pero además de lo anterior, lo alegado por el accionante tiene un importante vacío, que precisamente revela la Procuraduría General de la República, en el tanto que el Decreto Ejecutivo está autorizado por una ley que no ha sido traída al juicio de constitucionalidad, la que precisamente es producto de un ejercicio constitucional de la potestad reglamentaria contenida en el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política. De esta manera, la razón misma de existencia de la disposición reglamentaria está ausente, lo que produce que el nexo causal que justifica su juridicidad no encuentra una propuesta de análisis en los libelos de interposición. Señalar que el Decreto Ejecutivo es inconstitucional, sin analizar las disposiciones -incluida la de mayor rango que le ha dado vida jurídica-, sin proponer argumentos que analizan la validez constitucional de la norma superior, trae una obligación de este Tribunal de sustituir, por la suya propia, la línea argumentativa de los accionantes, lo que es lo mismo que dilucidar limitadamente la incompatiblidad del Decreto Ejecutivo con el Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, lo cual exige reexaminar lo sostenido previamente por la Sala, en el caso del método para cosechar la caña de azúcar, por las ventajas que se alegan ofrecidas para la agroindustria, pero también como medida de protección de los trabajadores en el campo, que de lo contrario se verían expuestos a serios riesgos laborales”.

Consideraciones que son aplicables al caso en estudio, pues este Tribunal no encuentra razones para variar el criterio vertido en dichas sentencias, ni motivos que lo hagan valorar de manera distinta en la situación planteada.

VII.- Conclusión. En razón de lo expuesto, lo que procede es declarar sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad.

VIII.- Nota separada del Magistrado Castillo Víquez. Coincido con mis colegas en los argumentos que esgrimen para rechazar de plano la acción, toda vez que no hay una contradicción evidente y manifiesta entre la Ley y el Reglamento que se impugna. La postura del Tribunal, en el sentido de cuando una norma reglamentaria violenta o excede lo dispuesto en una ley es un tema de legalidad, cuya discusión no corresponde a esta jurisdicción, en términos generales, acierta jurídicamente. No cabe duda que es al Juez ordinario a quien compete determinar los alcances de la interpretación y aplicación de la Ley y, por consiguiente, es él el llamado a establecer si una norma reglamentaria vulnera o no la norma legal. Sin embargo, hay un matiz importante en este asunto, y es que, desde mi punto de vista, cuando hay una evidencia manifiesta, que salta a la vista, que la norma reglamentaria excede, suprime- o contradice el texto de la Ley- no cabe duda que, de forma grosera, se vulnera el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley; principio que tiene cobertura constitucional y que debe ser tutelado por este Tribunal. Como es bien sabido, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley nos remite a la potencia (fuerza activa), a la resistencia (fuerza pasiva) y al régimen de impugnación de la Ley. Con base en el primer aspecto del concepto, la Ley, una vez que entra en vigencia, deroga o modifica toda norma de igual o inferior rango. Con fundamento en el segundo, la Ley no puede ser derogada ni modificada por una norma de inferior rango. Por último, con base en el tercero, la Ley sólo puede ser impugnada por razones de inconstitucionalidad y, por ende, sólo a través de una resolución de la Sala Constitucional se puede anular. El basamento constitucional de este principio lo encontramos en el numeral 129 de la Carta Fundamental, que señala que la Ley sólo puede ser derogada, abrogada o modificada por otra norma posterior de igual rango. Por otra parte, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley es un presupuesto esencial del Estado social y democrático de Derecho, toda vez que parte de una idea nuclear: el acto normativo parlamentario es superior en rango al acto normativo que emiten los otros Poderes del Estado, en especial del Poder Ejecutivo, lo que supone que todos los Poderes del Estado, cuando ejercen la potestad normativa (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública inciso d), deben de ajustarse a lo dispuso por el legislador. Cuando ello no ocurre, se desconoce el rango normativo de la Ley que, en la escala jerárquica normativa, ocupa el tercer lugar en importancia después de la Constitución Política y los Tratados Internacionales (artículos 10 y 7) y, por consiguiente, se vulnera un principio clave del Estado social y democrático de Derecho. Ergo, cuando de manera evidente y manifiesta una norma reglamentaria rebasa, suprime o contradice una Ley de la República, se vulnera el numeral 129 de la Carta Fundamental y el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley, y el Tribunal Constitucional sí tiene competencia en este asunto, sin demérito de la competencia que también le asiste a los integrantes de la jurisdicción ordinaria cuando no estamos en el supuesto comentado.

IX.- Razones distintas del Magistrado Rueda Leal. A diferencia de lo que rige en los procesos de amparo y hábeas corpus, caracterizados por su informalidad y sumariedad, la Ley reguladora de esta jurisdicción ha previsto requisitos formales más estrictos para el proceso de acción de inconstitucionalidad. Claramente, debido a las consecuencias que una posible declaratoria de inconstitucionalidad puede acarrear, se impone al accionante el deber de concretar los argumentos de la inconstitucionalidad alegada, fundamentar la pretensión de manera clara y precisa, e identificar con claridad las normas o las partes de ellas que considera inconstitucionales. En este caso, comparto el criterio de mis respetados colegas en cuanto a que la acción debe ser declarada sin lugar por carecer de una correcta concreción de los argumentos de inconstitucionalidad. Sin embargo, considero que resulta innecesario y ocioso esgrimir argumentos adicionales para desestimar la acción, si ya se ha determinado que la parte interesada no ha concretado argumentos de inconstitucionalidad. De ahí que declare sin lugar la acción únicamente por el primer motivo.

X.- Nota separada Magistrada Hernández López. Concurro con el voto de mayoría en el sentido de que la argumentación de la acción de inconstitucionalidad es vaga y ambigua, en la mayoría de sus puntos, sin embargo me interesa puntualizar con respecto al artículo 12 del decreto impugnado dos aspectos:

• a)Que bajo ninguna circunstancia puede interpretarse que transcurridos los 10 días del que habla el decreto para el pronunciamiento del SINAC, se puede interpretar que se de un silencio positivo, el cual está expresamente prohibido por jurisprudencia de esta Sala en materia ambiental.
• b)Si bien es cierto, la legislación permite que el criterio técnico del SINAC no sea vinculante, naturalmente que, -como es propio de un estado de derecho –rige el principio de legalidad (en especial artículo 16.1 Ley General de la Administración Pública), de tal formar que el MAG, si se va a separar del criterio técnico del SINAC o bien conceder un permiso – en defecto de su pronunciamiento-, lo deberá hacer por medio de un acto motivado y con respecto al ordenamiento jurídico ambiental.

XI.- - Voto salvado de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro, con redacción del segundo. Considero que esta acción debe declararse con lugar, en cuanto al artículo 12 del decreto impugnado, básicamente por dos cuestiones: la eliminación de la consulta al SINAC para que rinda su criterio técnico en todos los casos, y la aplicación del silencio positivo en materia ambiental.

• 1)Sobre la eliminación del criterio técnico del SINAC Se observa que este nuevo reglamento, tal como lo indica la Procuraduría en su informe, eliminó la consulta al SINAC para que rindiera su criterio técnico vinculante en relación con las repercusiones a la biota y los diversos ecosistemas -excluyendo la posibilidad de que solicitara la evaluación del impacto ambiental de la quema propuesta - . El Decreto No. 35368 ahora impugnado, deroga los artículos 86 y 87 del Reglamento a la Ley de uso, manejo y conservación de suelos (en su artículo 25) y en su lugar prevé (en su artículo 12) una consulta al SINAC, únicamente en el caso de terrenos “cuyos lotes por quemar se encuentren ubicados contiguo a reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos nacionales”, mientras que el artículo 15 de ese mismo cuerpo normativo prohíbe realizar quemas “en áreas protegidas por Ley, tales como ... zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre o aledaños a ellas”.

La eliminación de la consulta al SINAC en todos los casos, violenta:

-el principio de la tutela del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a cargo del Estado, derivado del artículo 50 constitucional y relacionado con el derecho a la salud.

-el principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, según el cual "se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general -tanto legales como reglamentarías- , de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia(Resolución No. 17126-2006). Principio reconocido por esta Sala en anteriores oportunidades cuando se estableció que: principio ambiental "de la vinculación a la ciencia y a la técnica" que rige la materia ambiental, en tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación" (Voto No. 14293-2005 reiterado por el 11562-2006).

-el principio precautorio en materia ambiental, pues prescindir sin sustento técnico de la consulta al SINAC en todos los casos, e incluso reducirla a supuestos inaplicables en virtud de la prohibición del artículo 15, inciso e) de ese mismo cuerpo normativo, quebranta este principio que ya ha sido reiterado por la jurisprudencia de esta Sala cuando se indica: “...en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes ... No se debe perder de vista el hecho de que estamos en un terreno del derecho, en el que las normas más importantes son las que puedan prevenir todo tipo de daño al medio ambiente, porque no hay norma alguna que repare, a posteriori, el daño ya hecho; necesidad de prevención que resulta más urgente cuando de países en vías de desarrollo se trata ” (Votos números 5893-1995, 2988-1999, 5048-2001 y 2515-2002).

-viola el párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Lev No. 7414 del 13 de junio de 1994), en la parte que indica que, los Estados partes deben “tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos Ello por cuanto, prescindir del criterio técnico del MINAE respecto de quemas que pueden abarcar miles de hectáreas, con generación significativa de gases de efecto invernadero. Lo cual viola además, el artículo 7o de la Constitución Política.

• 2)Sobre la falta de fundamentación y el silencio positivo en materia ambiental El artículo 12 del Decreto impugnado carece de la requerida fundamentación técnica en sus considerandos, lo cual, por tener implicaciones en el derecho a un ambiente sano, tal omisión de fundamentación adquiere relevancia constitucional (votos números 459-1991,4702-1993 y 2074-2001).

Además de lo anterior, el artículo 12 del Reglamento impugnado prevé un plazo de 10 días naturales para que el SINAC emita su criterio técnico, con los efectos de un silencio positivo en caso de que no se pronuncie durante ese plazo. Lo anterior, contraponiéndose al principio de improcedencia del silencio positivo en materia ambiental, reconocido por la jurisprudencia constitucional:

“...esta Sala ha sido conteste en reconocer que el principio de silencio positivo no opera de pleno derecho en tratándose de actuaciones donde esté en juego la protección del medio ambiente”. (Voto No. 5745-1999).

“Esta Sala ya ha establecido en una consistente línea jurisprudencial que en cuanto a la protección de intereses esenciales para la Nación, tales como el medio ambiente... no opera el silencio positivo por la omisión de la Administración en el cumplimiento de sus deberes, sin perjuicio de la responsabilidad a la que se pueda hacer acreedor por los daños que su atraso ocasione a los administrados. (Ver en ese sentido las sentencias números 6332-94, de las dieciocho horas con doce minutos del veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, y 1895-00, de las quince horas con cuarenta y seis minutos del veintinueve de febrero de dos mil)". (Voto No. 5245-2002).

“Los impugnantes alegan que, según la jurisprudencia constitucional, en materia de recursos naturales no opera la ficción jurídica del silencio positivo. Llevan razón los accionantes en su argumento, ya que, como límite material para la aplicación del silencio positivo, se ha excluido -vía jurisprudencia de esta Sala- lo medioambiental en virtud del trascendente valor y jerarquía que posee el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, reconocido en el artículo 50 de la Constitución Política. La jurisprudencia sobre este tema es abundante…

Partiendo del criterio jurisprudencial expuesto e incluso, a tenor del artículo 4o de la Ley Forestal (norma que prohíbe la aplicación del silencio positivo en materia de recursos naturales), la frase supra señalada es inconstitucional, pues tiene por operado el silencio positivo en la delimitación del Patrimonio Natural del Estado con el transcurso de treinta días naturales sin que el SINAC (es decir, cualquier de las áreas que lo conforman) se haya pronunciado sobre la clasificación realizada por los particulares. Ahora bien, debe entenderse que si el funcionario responsable del SINAC no se pronuncia sobre la validez de los documentos emitidos por los profesionales privados dentro de un plazo razonable, podría exponerse a las sanciones dispuestas en las leyes” (Resolución No. 2009-13072. En igual sentido, el voto No. 2009-13073).

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción. El Magistrado Castillo Víquez redacta nota separada, únicamente en cuanto a la alegada violación de las normas reglamentarias del Decreto Nº 35368-MAG-S-MINAET con lo dispuesto en la Ley Forestal, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y la Ley General de Caminos Públicos. El Magistrado Rueda Leal da razones distintas. La Magistrada Hernández López pone nota. Los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el voto y declaran inconstitucional el artículo 12 del citado Decreto.

Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.. Luis Fdo. Salazar A.

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Sentencia desestimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con Voto Salvado Sentencia con nota separada Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:

NO APLICA.

Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:

NO APLICA.

004239-14. QUEMAS EN LA ACTIVIDAD DE CAÑA DE AZÚCAR. Decreto Ejecutivo No. 35368-MAG-S-MINAET. Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas *130054440007CO* *130054440007CO* Res. Nº 2014004239 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas del veintiséis de marzo de dos mil catorce.

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por ANTONIO MONTERO CÉSPEDES, mayor, contador privado, cédula de identidad número 5-163-655, vecino de Filadelfia de Carrillo, Guanacaste, para que se declare inconstitucional el DECRETO NÚMERO 35368 MAG-S-MINAET, del 06 de mayo de 2009, denominado "Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas", por estimarlo contrario a los artículos 21 y 50 de la Constitución Política.

Resultando:

1.- Por escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 11:30 horas del 15 de mayo de 2013, el recurrente interpone Acción de Inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo Nº 35368 MAG-S-MINAET, publicado en la Gaceta Nº 147 del 30 de julio de 2009 y manifestó, en resumen, lo siguiente: que le asiste un interés difuso que la da legitimación para actuar y demandar de esta Sala la derogatoria del Decreto Ejecutivo N° 35368 MAG-S-MINAET. Asegura que la norma se impugna en cuanto no exige estudio de impacto ambiental para autorizar las quemas en zonas agrícolas, lo cual afecta tanto el medio ambiente como la salud de los pobladores. Señala el accionante que el Reglamento contradice el principio de supremacía de los convenios internacionales en materia ambiental, al autorizar el otorgamiento de permisos para la realización de quemas en plantaciones agrícolas como las de caña de azúcar, y también violenta los artículos 21 y 50 de la Constitución Política, pues dichas quemas amenazan la salud humana, el ambiente y la biodiversidad, por lo que el mismo quebranta el derecho de vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Aduce que el hecho de realizar las quemas cumpliendo ciertas medidas no implica ni garantiza que no se va a dañar el ambiente y la salud humana. Sostiene que la quema de la caña de azúcar en Guanacaste y a nivel nacional altera el ambiente, el recurso suelo (destrucción de microorganismos de las capas superficiales, pérdida de Nitrógeno, pérdida del “mulch”, erosión, elimina el material orgánico disponible, pérdida de fertilidad, en contraposición de lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley Orgánica del Ambiente), el recurso aire (emisión de humo, gas, incremento del monóxido de carbono, metano, óxidos de nitrógeno y óxido nitroso y, por ende, contaminación atmosférica en los términos definidos en el artículo 62 de la Ley Orgánica del Ambiente y, por ende, es contrario a lo dispuesto en los artículos 49 de la Ley Orgánica del Ambiente y 297 de la Ley General de Salud –Nº 5395 del 30 de octubre de 1973- y el Reglamento sobre Inmisión de Contaminantes Atmosféricos del 18 de enero de 2002, publicado en el diario oficial La Gaceta del 21 de marzo de 2002), la salud de los personas (enfermedades respiratorias, efectos cardiovasculares, fibrinolisis, efectos perinatales, bronquitis, asma, neumonía, absorción de dióxido de carbono que genera dolor de cabeza, nauseas, mareo, debilidad, pérdida de conocimiento y muerte) y, además, produce problemas como lluvias ácidas y ceniza que tienen poder corrosivo, por lo que se debe exigir a los industriales y productores cañeros la evaluación de impacto ambiental. Añade, que la pérdida de control del fuego en los campos puede causar la muerte de un ser humano y la destrucción de fauna nativa. Lo anterior, en detrimento de lo dispuesto en los artículos 1 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, 53 inciso b), 59 y 62 de la Ley Orgánica del Ambiente, 1, 2 y 297 de la Ley General de Salud Nº 5395 del 23 de octubre de 1973. Considera que el efecto de la quema de caña de azúcar debe ser estudiado para cuantificar los daños que sobre el ambiente produce y, en especial, sobre el sector salud. Agrega que tampoco en el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos Nº 7779 del 30 de abril de 1988 se exige la referida evaluación de impacto ambiental, pues el máximo requerimiento impuesto es un criterio técnico emitido por el SINAC (Sistema Nacional de Áreas de Conservación), cuando las propiedades por quemar se encuentren ubicadas contiguo a reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos nacionales. Lo cual considera insuficiente pues “(…) emitir un estudio técnico en un plazo de 10 días naturales equivale a una falta de seriedad.”. Además, le parece interesante el capítulo referente al seguimiento y control de permisos, pues le parece importante que le dé la responsabilidad al MAG, municipalidades y al Ministerio de Salud; sin embargo, estima irracional que para suspender la quema, necesariamente, deba intervenir el MAG. Por ejemplo, objeta que las municipalidades no tienen competencia para suspender quemas que incumplan las condiciones y requisitos especificados en el permiso (artículo19). También, se manifiesta inconforme con la errónea fundamentación del Decreto en la Ley Forestal pues en el artículo 01 de esa norma se establecen el único fin de la ley: “proteger, conservar y mejorar los suelos en gestión integrada y sostenible con los demás recursos naturales, mediante el fomento y la planificación ambiental adecuada” y con la práctica de quema de caña de azúcar se da permiso para perjudicar el recurso suelo, en el artículo 24 de la Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos por cuanto no se contempla en ese apartado el requerimiento de un estudio de impacto ambiental, pese a la contaminación producida por esa actividad, y en el artículo 21 de la Ley General de Caminos Públicos; y la carencia de estudios técnicos de si “se exceden o no los niveles de emisión en las calderas que quemas combustibles fósiles biomásicos (caso de caña de azúcar)”pese a que existe un Reglamento de Calderas, Decreto Ejecutivo Nº 26789. Razón por la cual, solicita se declare con lugar la presente acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAET, publicado en La Gaceta Nº 147 del 30 de julio de 2009 por ser contrario a los artículos 21 y 50 de la Constitución Política.

2.- Por resolución de las 11:33 horas de 17 de mayo de 2013, se le dio curso a la presente acción de inconstitucionalidad y se le confirió audiencia, por quince días, a la Procuraduría General de la República, al Ministerio de Agricultura, al Ministerio de Salud y al Ministerio de Ambiente y Energía.

3.- Los edictos a los que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 111, 112 y 113 del Boletín Judicial, de los días 11, 12 y 13 de junio de 2013.

4.- La señora Xinia María Chaves Quirós, en su condición de Ministra a.i. del Ministerio de Agricultura y Ganadería contesta la audiencia concedida (documento presentado en la Secretaría de la Sala a las 15:16 horas del 11 de junio de 2013) y manifiesta, en resumen: 1.- Sobre la legitimación. Indica que el accionante fundamenta su legitimación en un recurso de amparo planteado ante este Tribunal que se tramita bajo el expediente Nº 13-002919-0007-CO, siendo que por resolución número 2013-007060 de las 09:05 horas del 24 de mayo de 2013, se resolvió reservar el dictado de la sentencia de ese recurso hasta que sea resuelta la presente acción de inconstitucionalidad. 2) Sobre la falta de concreción de los argumentos de inconstitucionalidad. El Ministerio de Agricultura y Ganadería considera que el accionante no propone un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que considera inconstitucionales, sino que se limita a establecer discrepancias de formas genérica y en abstracto contra la totalidad del reglamento sin concretar qué argumentos de constitucionalidad se deben de tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos de normas del reglamento impugnado. Además considera que lo alegado por el accionante tiene un importante vacío, en tanto el Decreto Ejecutivo en cuestión está autorizado por una ley que no ha sido traída al juicio de constitucionalidad de la potestad reglamentaria contenida en el artículo 140, inciso 3 de la Constitución Política. De esta manera, la razón misma de la existencia de la disposición reglamentaria está ausente, lo que produce que el nexo causal que justifica su juridicidad no encuentra una propuesta de análisis en los libelos de interposición. Señala que el decreto ejecutivo en cuestión sin analizar las disposiciones, incluida la de mayor rango, que le ha dado vida jurídica, sin proponer argumentos que analizan la validez constitucional de la norma superior, considera que debe ser considerado por esta Sala a la hora de resolver la presente acción. 3) Sobre el Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAET y los aspectos técnicos y prácticos de las quemas controladas y el fin legítimo que persiguen: indica que en el artículo 6 del Decreto impugnado establece que el interesado debe llenar un formulario oficial para obtener el permiso de quema, adjuntar un plan de quema y, además, cumplir lo dicho en los artículos 13 y 14 de la normativa de cita, en las que se establecen las condiciones que deben tener las quemas controladas. La misión del MAG, como rector del Sector Agropecuario, es vigilar el otorgamiento de permisos para las quemas agrícolas de manera controlada, así como la supervisión y vigilancia del cumplimiento de las condiciones exigidas. Para el cumplimiento de lo dicho, debe realizar una inspección previa en el terreno agrícola de la posible quema y, posteriormente, ejercer una supervisión permanente -artículo 16 -.

Por otra parte, asegura que la práctica de quema de caña de azúcar es común y necesaria; sin embargo, ha disminuido a lo largo de los años y se ha incrementado el uso de sofisticado y oneroso equipo mecánico para realizar la cosecha de la caña verde, pero esta modalidad de cosecha implica la adecuación del terreno y del cultivo.

Establece que todas las actividades humanas causan algún tipo de contaminación y, agrega que en el caso de la quema controlada de la caña de azúcar, la materia orgánica que se consume con el fuego es mínima si se compara con la materia seca contenida en la planta y, además, la pérdida de nitrógeno del suelo o fertilidad no es de impacto porque el período en que el fuego está presente es de corta duración. Adicionalmente, la renovación del cultivo cada 04 o 05 años produce la fijación de carbono y lo convierte en azúcares que son consumidos por las personas y, además, libera oxígeno. En cuanto a la acusación planteada por el accionante respecto a la contaminación atmosférica añade que no cuenta con información científica que lo compruebe pues tales tópicos son propios del Ministerio de Ambiente y Energía y del Ministerio de Salud.

Estima que lo que genera problemas son los incendios –naturales o artificiales- sin previsión ni plan previo y de manera no controlada que afecta bosques terrenos, forestales, etc. Al respecto, el MAG y MINAE han desarrollado campañas de divulgación, aplican el Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas y campañas preventivas y de concientización, todo lo anterior ha disminuido el problema. Ello aunado a la labor de supervisión que –según el artículo 19 del Reglamento de cita- le corresponde al MINAE, el Ministerio de Salud y las Municipalidades-. 4.- Sobre la pretensión. En razón de lo anterior, considera que ante la falta de fundamentación de la acción esa rectoría no encuentra mérito para que declare con lugar la acción de inconstitucionalidad.

5.- La señora María Guzmán Ortiz, su condición de Ministra a.i. de Ambiente y Energía, nombrada bajo acuerdo número 906-P del 31 de mayo de 2013, contesta la audiencia concedida (documento presentado a las 18:00 horas del 12 de junio de 2013) y manifiesta, en resumen, lo siguiente: 1.- Sobre la legitimación. Asegura que la acción planteada por el señor Montero Céspedes como interesado y afectado proviene de lo dispuesto por este Tribunal en la resolución de la Sala Constitucional Nº 2013-6293 de las 09:05 horas del 10 de mayo de 2013, donde se le confirió plazo para formular la acción y, además, cumplió los requisitos establecidos en los artículos 73 a 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Considera que no lleva razón el accionante en los argumentos esgrimidos en la acción de marras. Incluso asegura que este Tribunal se pronunció en una ocasión anterior respecto al tema en cuestión y, por sentencia Nº 2012-05285 de las 15:03 horas del 25 de abril de 2012, rechazó de plano la acción. Adicionalmente, no considera que sea necesario declarar inconstitucional el decreto en cuestión sino que, más bien, hay que reformarlo según corresponda, de la mano con el resto de ministerios que suscriben el decreto ejecutivo y de los sectores involucrados, para lo cual el Ministerio que representa se encuentra en la mejor disposición. Estima que para el caso los actores involucrados deben aplicar criterios de gradualidad (tiempos) para que se vayan eliminando las prácticas de quemas agrícolas en Costa Rica, los cuales deben incorporarse –según su parecer- en la reforma que propone para el Reglamento en cuestión. 2.- Sobre el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado asegura que el mismo se encuentra tutelado por nuestro ordenamiento jurídico desde antes de la reforma al artículo 50 de la Constitución Política efectuado por Ley 7412 del 03 de junio de 1994, derivado del artículo 89 Constitucional en relación al artículo 21 de ese mismo cuerpo normativo. Por ello esa tutela es exigible y, ello se complementa, según los artículos 1, 7, 21, 50 de la Constitución Política, 1 y 3 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con los Tratados y Convenios Internacionales Vigentes en el país: el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículos 2.1, 12.1 y 12.2.c); el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 11), el Convenio para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural, suscrita en París el 233 de noviembre de 1972, aprobada por Ley número 5980 del 23 de octubre de 1976, la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América adoptada en Washington el 03 de marzo de 1973 y aprobada por Ley número 3763 del 19 de octubre de 1976, la Convención Relativa a Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Habitad de Aves Acuáticas, suscrito en Ramsar el 02 de febrero de 1971, aprobado por Ley número 7224 de 1991, el Convenio de Viene para la Protección del a Capa de Ozono, suscrito en Montreal el 16 de setiembre de 1987 y aprobado por Ley N° 7223 del 02 de abril de 1991, la Convención de la ONU sobre el Derecho del Mar, suscrita en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982, y aprobada por Ley número 7291 publicada el 15 de julio de 1992, entre muchas otras. 3.- Sobre el fondo. Asegura que es responsabilidad de las dependencias locales o regionales del Ministerio de Agricultura y Ganadería otorgar el respectivo permiso para quemas controladas en terrenos agrícolas, de acuerdo al Reglamento impugnado. Razón por la cual, expone en forma detallada la posición de la Dirección de Gestión de Calidad Ambiental del Ministerio de Ambiente y Energía (DIGECA) respecto al tema de las quemas controladas y la autorización a los Ingenios Azucareros y a las Haciendas para arar, rastrear y hacer quemas de caña, externada en el oficio DIGECA-343-2013 del 04 de junio de 2013.

Por otra parte, considera oportuno indicar, tal y como explicó en un informe rendido por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) en el expediente 13-004541-0007-CO que se tramitó ante este Tribunal, tanto el MAG como el SINAC-MINAE han estado realizando esfuerzos conjuntos para controlar y buscar alternativas que minimicen los efectos negativos sobre el ambiente de las quemas. Acciones que considera fueron reconocidas por este Tribunal por cuanto por sentencia número 2013-007280 de las 09:05 horas del 31 de mayo de 2013 se declaró sin lugar el recurso, pues se estableció que las actividades desarrolladas por los ingenios objeto de análisis en ese caso se realizaba en apego a la normativa existente que regula la materia, en concreto, el Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAET-. 4.- Sobre la petitoria. Estima que, de conformidad con las normas citadas y las consideraciones expuestas, debe ser declarada sin lugar la presente acción por cuanto el Decreto Ejecutivo Impugnado no se contrapone a lo dispuesto en los artículos 21 y 50 de Constitución Política.

6.- Informa bajo juramento Daisy María Corrales Díaz, en su condición de Ministra de Salud (documento presentado en la Secretaría de la Sala a las 19:23 horas del 12 de junio de 2013), nombrada según acuerdo Presidencial número 350-P del 19 de agosto de 2011, publicado en La Gaceta Nº 170, del 05 de setiembre de 2011, y manifiesta que por razones de competencia les corresponde al Ing. Eugenio Androvetto, en su condición de Director de la Dirección de Protección al Ambiente Humano y por la Ing. Ana Villalobos Villalobos, en su condición de Jefa de la Unidad de Administración de Servicios de Salud en Ambiente Humano, referirse al caso bajo estudio y, por ende, por oficio DPAH-UASSAH-310-2013, argumentaron lo siguiente:

“1. En cuanto a si las quemas de caña de azúcar requieren viabilidad ambiental, vale la pena aclarar que compete a la Secretaría Técnica señalar las actividades que requieren estudio de impacto ambiental o en su defecto que tipo de instrumento de evaluación ambiental deben presentar previo a iniciar sus actividades tal y como lo establece la Ley Orgánica del Ambiente Art. 17 y el Reglamento General sobre los procedimientos de Evaluación Ambiental (EIA) del 28 de junio de 2004. Por lo tanto no compete a este Ministerio solicitarlo.

2. En lo que concierne a la autorización de la quema de caña de azúcar como permisos de quema agrícola controladas, establecidas en el “Reglamento para quemas agrícolas controladas”, D.E. 35368-MAG-S-MINAET, en su artículo 15 denominado “Prohibiciones”, establece distancias mínimas para varias situaciones tales como líneas de transmisión, líneas férreas, estaciones de telecomunicación, subestaciones de energía eléctrica y otros, que deben ser respetadas en caso de quemas agrícolas. Sin embargo no considera distancias a centros de población; que se ven afectadas por las molestias generada por estas quemas, donde se producen emisiones gaseosas (material particulado, monóxido de carbono, óxidos de nitrógeno) producto de la combustión incompleta, que son los principales causantes de los problemas respiratorios que sufren los habitantes. Si bien es cierto no existe al menos no se encontró a nivel internacional legislación prohibitiva relacionada con la quema agrícola si se determinó que existe (sic) normas a nivel regulatorio que no son exclusivos para la caña de azúcar. Sin embargo se encontró que en Colombia en el año 1995, se publicó un Decreto (Nº 948 de 1995) que prohibió las quemas agrícolas a partir del año 2005, obligando al sector azucarero a plantear estrategias tecnológicas para cumplir con este objetivo. Lo anterior conllevó a la suscripción de un convenio para reducir las quemas paulatinamente conforme la implementación de medidas sustitutivas para la quema. Por ello es criterio de esta Dirección que se deben establecer plazos para eliminar la quema de caña, ya sea con la introducción de nuevas especies que permitan sustituir la quema por la corta mecánica u otras que el sector proponga. Estos plazos deben ser regulados vía decreto ejecutivo y además mientras se hacen efectivas estas medidas debieran incorporarse en la norma el establecimiento de distancias mínimas de las quemas a los centros de población. Es así que el decreto en cuestión debiera modificarse y contemplarse lo antes mencionado, no omitimos manifestarles que con la inclusión de estas recomendaciones se cumpliría con lo establecido en el artículo 295 de la Ley General de Salud.

3. Finalmente recomendamos que la Unidad a su cargo analice el aspecto legal de lo anteriormente expuesto, por ser de su competencia, y dado que esta Dirección no cuenta con un profesional en derecho que nos asesore…” Con fundamento en lo anterior, asegura que giró las instrucciones correspondientes a la Dirección de Asuntos Jurídicos para que, en conjunto con la Dirección de Protección al Ambiente Humano, preparen la modificación correspondiente al Reglamento que ahora es motivo de impugnación. La cual se hará del conocimiento respectivo tanto del Ministerio de Agricultura y Ganadería como del Ministerio de Ambiente y Energía, mientras se analizan las alternativas de solución al problema denunciado, procurando normar nuevas tecnologías, en aras de evitar un eventual daño a la salud de las personas.

7.- La señora Ana Lorena Brenes Quirós, en su condición de Procuradora General de la República, según acuerdo único del artículo 04 de la sesión ordinaria número 01 del 08 de mayo, tomado por el Consejo de Gobierno y publicado en La Gaceta Nº 111, del 09 de junio, ratificado según acuerdo de la Asamblea Legislativa Nº 6446-10-11, en sesión ordinaria número 93, celebrada el 19 de octubre y publicado en La Gaceta Nº 222, del 16 de noviembre, todos del 2010, contesta la audiencia concedida por documento presentado en la Secretaría de la Sala el 14 de junio de 2013 y manifiesta, en resumen, lo siguiente: 1.- Sobre el objeto y los argumentos de la acción. Indica que la presente acción tiene por objeto que se declare la inconstitucionalidad del Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas -Decreto Nº 35368-MAG-S-MINAET del 06 de mayo de 2009- por considerarlo contrario a los artículos 21 y 50 de la Constitución Política y al principio de Supremacía de los Convenios Internacionales en materia ambiental, sin embargo, no especifica cuáles, ni cómo los quebranta el reglamento. Indica que el núcleo de los cuestionamientos del accionante es que el Decreto Ejecutivo en cuestión no dispone la obligatoriedad de una evaluación de impacto ambiental que evidencia los impactos negativos que producen las quemas de caña de azúcar en pie, en el ambiente y la salud, los cuales se resumen así: deterioro del sueño; contaminación atmosférica -emisión de gases de efecto invernadero como dióxido de carbono (CO2), metano (CH4)- óxidos de nitrógeno (NOx), ozono (O3), que además es nocivo para la salud en la baja atmósfera y monóxido de carbono (CO), también tóxico; anhídrido sulfuroso (SO2), cuya mezcla con el agua atmosférica provoca la lluvia ácida; partículas sólidas en suspensión y humo blanco, asimismo perjudiciales; humo negro y hollín, que contaminan calles, edificios y ríos y olores que molestan a la población-; destrucción de fauna; afectación a la salud (afectaciones respiratoria y oculares); y la posibilidad de que el fuego se salga de control causando pérdidas humanas. Plantea objeciones específicas respecto de: la insuficiencia del plazo de 10 días naturales para que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) emita un criterio técnico (artículo 12); la falta de competencia que tienen las municipalidades para suspender una quema que incumpla las condiciones y requisitos especificados en el permiso (artículo19) si no interviene el MAG; la errónea fundamentación del Decreto en la Ley Forestal, en el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y en el artículo 21 de la Ley General de Caminos Públicos; y la carencia de estudios técnicos de si “se exceden o no los niveles de emisión en las calderas que quemas combustibles fósiles biomásicos (caso de caña de azúcar)”2.- Sobre la legitimación del accionante. Asegura que con fundamento en los artículos 21 y 50 párrafo segundo de la Constitución Política, 75 párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y en la reiterada jurisprudencia de esta Sala sobre el tema de los intereses difusos, la acción es admisible, al enmarcarse en la protección jurídica del ambiente y la salud. 3.- Sobre el fondo. Asegura que, por sentencia Nº 5285-2012, este Tribunal dispuso que el Decreto Ejecutivo en cuestión está autorizado por una ley que no ha sido traída al juicio constitucional, la que precisamente es producto de un ejercicio constitucional de la potestad reglamentaria contenida en el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política. Señalar que el Decreto Ejecutivo es inconstitucional, sin analizar las disposiciones –incluida la de mayor rango que le ha dado vida jurídica (24 de la Ley Nº 7779 Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos)-, sin proponer argumentos que analicen la validez constitucional de la norma superior, trae una obligación de este Tribunal de sustituir, por la suya propia, la línea argumentativa de los accionantes. Indica que al no cumplirse lo anterior, no analizan la constitucionalidad del cuerpo normativo en su totalidad o de la norma legal que le sirve de fundamento (artículo 24 de la Ley 7779), cuya mención en los fundamentos del Reglamento no es fortuita ni errónea, como el accionante opina.

Así las cosas, de las objeciones que se vislumbran en la acción, analizan las que -en su criterio- evidencian vicios de constitucionalidad: la evaluación de los impactos ambientales y la consulta al SINAC (artículo 12 del Reglamento impugnado). En primer lugar, indican que el Decreto Nº 35368 derogó lo dispuesto en los artículos 86 y 87 del Reglamento de Uso, Manejo y Conservación de Suelos -en su artículo 25- y en su lugar prevé –en el artículo 12- una consulta al SINAC, únicamente, en el caso de terrenos cuyos lotes por quemar se encuentren ubicados contiguo a reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos nacional, mientras que el artículo 15 de ese mismo cuerpo normativo prohíbe realizar quemas en área protegidas por Ley, tales como zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre o aledaños a ellas. Estima que prescindir en todos los casos de la consulta al SINAC e incluso reducirla a los supuestos inaplicables del artículo 15 inciso e), para que rindiera su criterio técnico vinculante en relación a las repercusiones a la biota y los diversos ecosistemas -excluyendo la posibilidad de que se solicitara la evaluación del impacto ambiental de la quema propuesta-, violenta el principio de tutela a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a cargo del Estado, derivado del artículo 50 Constitucional y relacionado con el derecho a la salud. Se violenta también el principio de objetivación de la tutela ambiental o principio de vinculación a la ciencia y a la técnica, el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad, el principio de interdicción de la arbitrariedad, principio preventivo contra el deterioro de los recursos naturales. Considera que lo anterior, trasgrede a su vez lo dispuesto en el numeral 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”, aprobado por la Ley Nº 9707 del 03 de setiembre de 1999 y, además, contradice ese deber de tutela ambiental y a la salud, del Ministerio de Agricultura y Ganadería, del Ministerio de Salud, y del Ministerio de Ambiente y Energía, como órganos parte del Estado, parte del Protocolo. También es contrario a lo dispuesto en el artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Ley Nº 7414 del 13 de junio de 1994). Asimismo el principio de improcedencia del silencio positivo en materia ambiental y el principio de razonabilidad jurídica, mismos que han sido reconocidos por la Sala Constitucional. Adicionalmente, asegura que como las consecuencias de aplicar el Decreto se contraponen a dichas Convenciones Internacionales, debe tenerse por violentado, además, el artículo 7 de la Constitución Política. En definitiva, considera que la norma en cuestión -artículo 12- desmejora la protección de los bienes ambientales respecto de la normativa anterior.

En segundo lugar, en caso de que no se declare inconstitucional el plazo citado, el último párrafo del artículo 12 cuyo análisis nos ocupa, considera que sería inconstitucional el tipificar como infracción a omisión de rendir el criterio técnico en 10 días naturales, mientras que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Forestal, al cual remite esa norma, en concordancia con la Ley General de la Administración Pública, constituiría infracción omitir pronunciamiento en el plazo de 01 mes, con consecuencias disciplinarias o penales. Razón por la cual, considera que ello incurre en exceso de la potestad reglamentaria, violentándose los principios de jerarquía de las normas, de primacía de la ley, de separación de funciones e independencia de poderes (artículos 9, 11, 105, 121 inciso 1) en relación con el 124 de la Constitución Política) y el principio de razonabilidad. Además, en vista de que ese decreto se contrapone a lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Ley Nº 7414 del 13 de junio de 1994) y al numeral 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador”, aprobado por Ley Nº 7907 del 03 de setiembre de 1999, violenta a su vez el artículo 7 de la Constitución Política.

De conformidad a lo expuesto, recomienda declarar inconstitucionales las frases subrayadas de artículo 12 del Decreto Ejecutivo Nª 35368-MAG-S-MINAET:

“Artículo 12.- Consulta al SINAC. De previo al otorgamiento del permiso de quemas en terrenos de vocación agrícola, cuyos lotes por quemar se encuentren ubicados contiguo a reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre humedales y monumentos nacionales, la oficina del MAG deberá solicitar a la oficina del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) donde se ubica el inmueble, que emita su criterio técnico en el plazo de diez días naturales, según el procedimiento establecido en el Anexo 3. Audiencia MAG-SINAC/MINAET. En el caso de que el SINAC emita el criterio técnico negativo, el MAG-SINAC/MINAET. En el caso de que el SINAC emita el criterio técnico negativo, el MAG está obligado a acatarlo.

Obtenido el referido criterio, la oficina regional o subregional del MAG concederá o denegará la solicitud de permiso, indicando, de ser necesario, las recomendaciones técnicas que deban respetarse. En el caso de que el SINAC no se pronuncie en el plazo establecido, el MAG deberá proceder a otorgar o denegar el permiso sin ese criterio técnico.

De conformidad con el artículo 4 de la Ley N° 7575 del 13 de febrero de 1996 y sus reformas, Ley Forestal, los funcionarios públicos que incumplan los plazos antes señalados, se expondrán a las sanciones dispuestas en las leyes.” Texto que, conforme a la Constitución indicaría lo siguiente:

“Artículo 12.- Consulta al SINAC. De previo al otorgamiento del permiso de quemas en terrenos de vocación agrícola, la oficina del MAG deberá solicitar a la oficina del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) donde se ubica el inmueble, que emita su criterio técnico, según el procedimiento establecido en el Anexo 3. Audiencia MAG-SINAC/MINAET. En el caso de que el SINAC emita el criterio técnico negativo, el MAG-SINAC/MINAET. En el caso de que el SINAC emita el criterio técnico negativo, el MAG está obligado a acatarlo.

Obtenido el referido criterio, la oficina regional o subregional del MAG concederá o denegará la solicitud de permiso, indicando, de ser necesario, las recomendaciones técnicas que deban respetarse.” 8.- Las siguientes personas presentaron solicitudes de coadyuvancia pasiva en la Secretaría de la Sala: a) Por escritos presentados a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013 y a las 15:26 horas del 05 de julio de 2013, Joanne Marie Clinaz Tomasetig en su condición de representante legal de la empresa Ingenio Cutres S.A., cédula de persona jurídica número 3101047760, b) Por escritos presentados a las 15:21 horas del 02 de julio de 2013 y a las 08:15 horas del 05 de julio de 2013, Víctor Hugo Carranza Salazar en su condición de Gerente General con Facultades de Apoderado Generalísimo de la Cooperativa Agrícola Industrial y de Servicios Múltiples El General R.L. (COOPEAGRI R.L.) cédula de persona jurídica número 3104045099; c) Por escrito presentando a las 08:06 horas del 03 de julio de 2013, Eduardo Pinto Pacaya en su condición de Gerente General con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la empresa Ingenio de Costa Rica S.A., cédula de persona jurídica número 3101006557; d) Por escrito presentando a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013, Alejandro Miranda Lines en su condición de Gerente General con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la empresa El Palmar S.A., cédula de persona jurídica número 3101008686 ; e) Por escrito presentando a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013, Federico Chavarría Kopper en su condición de Gerente con Facultades de Apoderado Generalísimo sin límite de suma de la empresa Ingenio Quebrada Azul Limitada, cédula de persona jurídica número 03102010836; f) Por escrito presentado a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013, Rolando T. Guardia Carazo en su condición de Gerente General con Facultades de Representante Legal de la Empresa Hacienda Juan Viñas S.A., cédula de persona jurídica número 03101002981; g) Por escrito presentado a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013, Edgar Alejandro Ponciano Lavergne en su condición de Gerente General de la empresa Central Azucarera Tempisque S.A. cédula de persona jurídica número 03101027805; h) Por escrito presentado a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013, Brian Campbell Jiménez en su condición de Gerente General de la empresa Azucarera El Viejo S.A. cédula de persona jurídica número 030101004689; i) Por escrito presentado a las 11:46 horas del 02 de julio de 2013, Adrián Rodolfo Guzmán en su condición de Vicepresidente Ejecutivo con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la empresa Ingenio Taboga S.A. cédula de persona jurídica número 0310102415303; j) Por escrito presentado a las 13:22 horas del 02 de julio de 2013, Konrad Amrhein Perry, en su condición de Gerente General con facultades de apoderado generalísimo de la empresa Compañía Agrícola de Tacares Ltda., cédula de persona jurídica número 3102002324. Indican que la acción interpuesta por el accionante se dirige abiertamente contra la práctica agrícola de quemas controladas en plantaciones de caña, la cual es utilizada por los productores independientes y por los ingenios para poder cosechar la producción. El tema en discusión tiene así un especial interés para el gremio cañero –azucarero en general- siendo uno de los sectores que más hace uso del Decreto impugnado, a fin de poder desarrollar esta práctica agrícola inmemorial, utilizada en prácticamente todo el mundo y necesaria para la cosecha de la caña de azúcar. Por lo anterior, los ingenios azucareros tienen un evidente interés legítimo para intervenir en este proceso y velar por el resguardo de la normativa impugnada, interés que por demás es actual y propio, con fundamento en el artículo 275 de la Ley General de la Administración Pública y 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Por lo demás, indica que para evitar reiteraciones innecesarias, hacen los argumentos invocados por la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA) en defensa de la constitucionalidad del decreto impugnado y de esta práctica agrícola tan importante y necesaria para el agro costarricense en general. Por consiguiente, solicitó que: 1) que se le tenga como coadyuvantes pasivos de esta acción de inconstitucionalidad, 2) que se rechace de plano la presente acción de inconstitucionalidad y, en su defecto, que se rechace por el fondo y se mantenga así la vigencia de la normativa impugnada, 3) que se condene al accionante al pago de ambas costas.

Las siguientes personas -enumeradas a continuación- también presentaron solicitudes de coadyuvancia pasiva en iguales términos a los recién citados: k) Por escrito presentando en la Secretaría de la Sala a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013, Marco Antonio Benavides Moraga en su condición de Presidente con la representación judicial y extrajudicial con facultades de Apoderado General de la Asociación Cámara de Productores de Caña de Azúcar de Puntarenas, Región Pacífico Central, cédula de persona jurídica 03002613035; l) Por escrito presentando en la Secretaría de la Sala a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013, Manuel Alfonso Chaves Solís en su condición de Presidente del Consejo Directivo con facultades de Apoderado General de la Asociación Cámara de Productores de Caña del Pacífico, cédula de persona jurídica número 03002045365; m) Por escrito presentado a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013, José Luis Angulo Zúñiga en su condición de Presidente de la Asociación Federación de Cámaras de Productores de Caña (FEDECAÑA), cédula de persona jurídica número 03002045367; n) Por escrito presentado a las 15:20 horas del 02 de julio de 2013, Virgilio González Bolaños en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación Cámara de Productores de Caña de la Zona Sur cédula de persona jurídica número 03002045591; ñ) Por escrito presentado en la a las 15:15 horas del 02 de julio de 2013, Héctor Oldemar Araya González Salazar en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la Asociación Cámara de Productores de Caña del Atlántico cédula de persona jurídica número 03002045792, o) Por escrito presentado a las 15:19 horas del 02 de julio de 2013, José Luis Angulo Zúñiga, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación Cámara de Productores de Caña de Guanacaste cédula de persona jurídica 03002051117, p) Por escrito presentado a las 15:17 horas del 02 de julio de 2013 Heiner Bonilla Porras en su condición de Presidente con facultades de apoderado general de la Asociación Cámara de Productores de Caña de San Carlos cédula de persona jurídica número 03002045443. Sin embargo, agregan que las cámaras que representan tutelan los intereses de los productores de caña de una de las zonas agroindustriales dedicadas al cultivo de la caña de azúcar en el país. Se trata de entidades sin fines de lucro que detentan un interés corporativo que atañe a la colectividad y, con ello, se conforma lo preceptuado en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional.

9.- Por escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 10:57 horas del 25 de junio de 2013, Rigoberto Vega Arias en su condición de apoderado general judicial de la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA), cédula de persona jurídica número 03007042036, según personería jurídica que adjunta, solicitó que se le tuviese como coadyuvante pasivo y, adicionalmente, refirió lo siguiente: 1.- Sobre la legitimación procesal de Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA): asegura que es una corporación pública –ente público no estatal- creada por la Ley Nº 3579 del 12 de noviembre de 1961 y reorganizada por la Ley Nº 7818 del 02 de setiembre de 1998, que tiene dentro de sus cometidos públicos el velar por el desarrollo óptimo y la estabilidad de la agroindustria azucarera nacional, procurando la satisfacción de los intereses que regula promueve y defiende. Así, en vista de que representa intereses corporativos de los sectores cañero y azucarero de la nación, se encuentra legitimado para promover y participar de acciones administrativas o judiciales en defensa de sus representados. 2.-Sobre las cuestiones de forma: Solicita que la acción de inconstitucionalidad se rechace de plano o, en su defecto, que se rechace por el fondo, en los términos dispuestos en los artículos 09 y 11 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por tratarse de la reiteración de un asunto que ya fue resuelto por la Sala Constitucional. Así, asegura que los argumentos que plantea el recurrente fueron los mismos que planteó en el año 2012 y que fue acumulada al expediente 11-008481-0007-CO. Indica que, al igual que la anterior, la actual acción planteada no reúne los requerimientos del artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Ello por cuanto, no se advierten en forma clara y precisa cuáles son los fundamentos de la acción de inconstitucionalidad, ni tampoco, se hace referencia a las normas o principios constitucionales violentados ni aporta pruebas. La acción se plantea en una forma muy ambigua y general contra todo el articulado del Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAET. En ese sentido, estima que la acción planteada se limita a establecer discrepancias de forma genérica y en abstracto contra la totalidad del Reglamento, lo cual incluso resulta contradictorio con lo que plantea el accionante en su argumentativa principal. Indica que el accionante se limita a hacer trascripciones parciales a nuestra realidad o que no abordan el tema de una forma integral, o bien, de los cuales el accionante extrae los párrafos y conclusiones que a él le convienen. 3.- Sobre la regulación jurídica en Costa Rica. Desde el año 1909 existe en Costa Rica una normativa que regula la práctica de las quemas controladas: artículo 5 de la Ley de Quemas N° 121 del 26 de octubre de 1909, reformada por la Ley N° 27 del 28 de junio de 1922 y, posteriormente, por la Ley N° 253 del 21 de agosto de 1933 nombrada, actualmente, Ley de Cercas Divisorias y Quemas. La referida legislación prohíbe en su artículo 5, la realización de la quema sin autorización, sin embargo, avala la ejecución de la práctica cuando se trate de desmontes para habilitar terrenos con fines agrícolas, y siempre que se observen las disposiciones de los Artículos 1°, 3° y 4° de la Ley Nº 23 del 20 de junio de 1854. Además, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos N° 7779 del 30 de abril de 1998, autorizó expresamente esa práctica agrícola en su artículo 24. En el Código Fiscal, Ley Nº 8 del 31 de octubre de 1885, una disposición de corte legal que hace referencia a esta práctica. Actualmente, asegura que en Costa Rica la quema, está ordenada y regulada por medio del decreto ejecutivo en cuestión. Por su parte, a nivel reglamentario, además, del decreto ejecutivo impugnado existen regulaciones importantes que complementan esa normativa, prevista en el decreto ejecutivo número 29375-MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT del 8 de agosto de 2000, Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, en sus artículos 8, 85, 88 y 89. Dicha normativa es razonable, proporcionada y bajo el prisma precautorio, como se infiera de las medidas que exige la normativa impugnada y sin perjuicio de que las autoridades administrativas pendientes de su fiscalización, emitan políticas, protocolos o principios fundamentales bajo los cuales debe desarrollarse la práctica, logrando así un adecuado balance entre la conservación de medio ambiente y el estímulo de la producción, principios ambos recogidos en nuestra Constitución Política (artículos 50 y 74).

Considera que el ordenamiento jurídico bajo una buena hermenéutica jurídica no debe ser analizado e interpretado de forma aislada, desconociendo u obviando aquellas normas de rango superior que le dan soporte, o bien, las que permiten establecer un adecuado y balanceado complemento e interpretación. Considera que tanto la Ley de Cercas Divisorias, el Código Fiscal, la Ley Forestal, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelo y, hasta el mismo Código Penal, establecen la existencia y necesidad de una regulación de la práctica de quemas controladas, no bajo un principio estrictamente prohibitivo, sino regulatorio, racional, equilibrado proporcionado y justo. Por su parte, el Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, complementa la normativa impugnada, señalando expresamente, que las competencias en materia de quemas controladas se encuentran compartidas entre el MAG, el MINAE y el Ministerio de Salud. 4.- Sobre los antecedentes de este Tribunal Constitucional. Asegura que esta Sala ya avaló la procedencia de la práctica de quemas agrícolas controladas en el 2007, pues se discutió la constitucionalidad del Decreto N° 23850-MAG-SP del 14 de diciembre de 1994 denominado: “Reglamento para Quemas Controladas con Fines Agrícolas y Pecuarios” Lo anterior, por medio del voto 2007-17552 de las 12:22 horas del 30 de noviembre de 2007. Por su parte, indica que también esta Sala en la acción de inconstitucionalidad que se tramitó bajo el expediente número 11-0084441-0007-CO conoció el tema en cuestión.

Considera esa representación que las razones esbozadas por esta Sala para justificar la constitucionalidad del Decreto Ejecutivo Nº 23850-MAG-SP, son plenamente válidas y aplicables al nuevo Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAET, el cual, además de mantener las disposiciones normativas que exigía la anterior regulación, vino a sistematizar y a orientar de una mejor forma la materia. Por ejemplo, en el artículo 15 dispone prohibiciones en materia de quemas, las cuales, buscan proteger, entre otros bienes jurídicos, la salud de las personas y el medio ambiente. También crea un Comité Interinstitucional Permanente, conformado por representantes del Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Ministerio de Salud, del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (MINAET) y de la Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria, que tiene como objetivo principal, lograr la coordinación institucional que desde el 2002 la Sala había venido exigiendo. Se trata –en su opinión- de una normativa que no desmerece las garantías constitucionales derivadas de los artículos 21 y 50 Constitucionales, ni de los principios que en materia de salud y de medio ambiente ha venido tutelando la Sala. Por el contrario, el nuevo articulado amplía la protección de estos derechos y crea medios de fiscalización y coordinación que la anterior normativa no contempla.

Por otra parte, el representante de la Liga Agrícola Industrial de la Caña transcribe las ventajas que justifican la quema de plantaciones de caña de azúcar -según informe del Ing. Agrónomo Marcos Chaves Solera, que funge como Gerente del Departamento de Investigación y Extensión de la Caña de Azúcar (DIECA)-, entre ellas, las siguientes: 1. Facilita la corta de los tallos, 2.Facilita la cosecha de variedades difíciles, 3. Agiliza la cosecha de la plantación, 4. Incrementa el rendimiento de los cortadores, 5. Elimina materia extraña o basura, 6. Mejora la calidad física de la materia prima, 7. Favorece la cosecha mecánica, 8. Necesaria ante la falta de mano de obra calificada, 9. Necesaria en condiciones de cosecha difícil, 10.Protección contra serpientes y arañas, 11. Reduce los accidentes laborales, 12. Elimina la presencia de malezas, 13. Reduce los costos de producción agrícola, 14. Favorece el retoñamiento y ahijamiento de las plantaciones, 15. Facilita la aplicación del riego, 16. Favorece el drenaje de las plantaciones, 17. Elimina las plagas dañinas, y 18. Incorpora Nutrimentos Esenciales al Suelo. 5.- Sobre la alegada violación a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Aduce que los problemas de contaminación que manifiesta el accionante no son el resultado directo y exclusivo de las prácticas de quemas de cañales. Los males que indica podrían ser eventualmente atribuibles a la incidencia de otros factores, por ejemplo, males congénitos, polen de plantas, suspensión procedente de contaminación industrial, polución atmosférica en general, particulado de emisiones de combustión vehicular, particulado originado en incendios forestales o quemas de otros origen, todo lo cual no puede ser atribuido con certeza como exclusivo a la quema de cañaverales y, el recurrente, no aporta prueba en ese sentido. Arguye que el accionante cita y plantea a manera de argumentos presuntamente comprobatorios, una serie de razones y elementos que resultan cuestionables por la superficialidad y el limitado aporte técnico sobre el que se sustentan y fundamentan. Considera que realiza aseveraciones confusas y fundamenta vinculaciones sobre tópicos asociados al ambiente, salud humana, la físico-química, la microbiología de los suelos y la meteorología, entre otros, partiendo de generalizaciones y argumentos extensivos, sin detalles del entorno o la condición particular. Además, descontextualiza los documentos a los cuales hace referencia, por ejemplo, los que trascribe del Ing. Marco Chaves Solera titulado Motivos y Razones para Quemar Plantaciones de Caña de Azúcar en Costa Rica. 6.- Sobre el establecimiento de controles. Indica que el reglamento impugnado contempla requisitos y mecanismos de control, provisorios de posibles daños al medio ambiente y la salud de las personas, por ejemplo, lo indicado en los artículos 19 y 22 del Decreto en cuestión que dispone la el deber de fiscalización de los funcionarios del MAG, Salud y MINAET así como las municipalidades y, además, la posibilidad de suspender una quema si consideran que no se cumplen las condiciones y requisitos en el permiso otorgado. Asevera que no es cierto lo que indica el accionante en cuanto a que sólo con la participación del MAG se pueda suspender una quema pues, si existe un riesgo inminente para la salud y seguridad de las personas o del medio ambiente, el Ministerio de Salud, el MAG y el MINAET tienen plenas competencias para suspenderla. Adicionalmente, asegura que se deben cumplir con otras normas para realizar una quema: 1. El artículo 5 de la Ley 121 que prevé medidas precautorias, 2. El artículo 88 del Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación y de Suelos. 7. Sobre la alegada violación de los principios preventivo y precautorio en materia ambiental: Tanto el Reglamento impugnado como el resto de la legislación y los decretos dictados por el ordenamiento jurídico costarricense, previeron medidas preventivas específicas para la quema y, además, dispusieron prohibiciones para zonas protegidas y contemplaron la obligatoriedad de efectuar estudios previos, por parte de las autoridades competentes. Es decir, lo que describe el accionante es una lectura descontextualizada del Decreto impugnado. 8. Sobre la alegada violación de Convenios Internacionales. Asegura que el accionante no especifica cuáles son los convenio internacionales supuestamente violentados ni, mucho menos, cuál es la normativa concreta que el Reglamento en cuestión atenta con esos compromisos asumidos por el Estado. 9.-Sobre la petitoria: por las consideraciones fácticas y jurídicas expuestas solicita: 1. Se tenga a la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar como coadyuvante pasiva de la presenta acción de inconstitucionalidad, 2. Se rechace de plano la presente acción de inconstitucionalidad, 3. Se condene al accionante al pago de ambas costas.

10.- Por escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 13:47 horas el 28 de junio de 2013, Gad Amit Kaufman a nombre de la Asociación Confraternidad Guanacasteca cédula de persona jurídica número 03002395766 y Carolina Rugeles Quijano a nombre de Aire Limpio Vida Sana del cantón de Grecia Alajuela, presentaron solicitud de coadyuvancia activa y, adicionalmente, indicaron lo siguiente: 1.- Sobre la jerarquía de la Legislación: estima que por medio de Decreto Ejecutivo se pretende validar las quemas agrícolas, conducta que está en contradicción con las leyes de la República, con los Convenios Internacionales y con los principios constitucionales, específicamente, la Ley General de Salud Nº 5395-1973 Sección IV, la Ley Forestal Nº 7575 de 1996, Ley de Conservación de Vida Silvestre N° 7317 de 1992, Ley Orgánica del Ambiente N° 7554 de 1995, Carta Mundial de la Naturaleza –Naciones Unidas-1982, Protocolo de Montreal Relativo a las Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono –Ley 7228 de 1991-, Protocolo de Kyoto –Convención Marco sobre el Cambio Climático 1998-, la Cumbre de Tierra –Declaración de Río 1992-, Convenio Regional sobre el Cambio Climático –Ley Nº 7513-, Convenio Comisión Centroamericana Ambiente y Desarrollo –Nº 7498-, Convenio de Estocolmo –Sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, Ley Nº 8539-, la Constitución Política de Costa Rica –artículos 7, 21 y 50-. 2.- Sobre la contaminación orgánica del ambiente. En cuanto a la contaminación por dioxinas y furanos estiman que nuestro país está obligado a reducirlas a partir de que la Asamblea Legislativa por medio de la Ley Nº 8538 del 23 de agosto de 2006, publicada en La Gaceta N° 2011 del 03 de noviembre de 2006, aprobó el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, suscrito por Costa Rica en la sede de las Naciones Unidas en Nueva York el 16 de abril de 2002. Para probar los daños que generan las quemas aseguran que aportan copia del “Resumen Inventario de COP`s” de la Dirección de Gestión Ambiental del MINAE sobre la Generación de Componentes Orgánicos Persistentes en Costa Rica. 3.- Sobre la Ley Orgánica del Ambiente (Ley Nº 7554,). Las partes interesadas transcriben lo dispuesto en los artículos 25, 49, 59, 60 y 62 de la Ley Orgánica del Ambiente e indican que no existe un estudio técnico ni una norma legal que justifique trasgredir la ley en los términos en los que –a su parecer- lo hace el decreto. 4.- Sobre la falta de estudios técnicos. Añaden que, según su opinión, las empresas que realizan las quemas no cuentan para esas actividades con estudios de impacto ambiental de la SETENA.5.- Sobre lo dicho por las instituciones públicas. Indica que aportan copia del pronunciamiento SG-AJ-478-08 de abril de 2008, emitido por la Secretaría Técnica Nacional -SETENA- que establece los efectos negativos de la quemas y, además, copia del oficio CA-2012-157 del 23 de octubre de 2013 suscrito por el Ing. Guillermo Porras Sandoval, en su condición de Controlador Ambiental del Ministerio de Ambiente –MINAE, que le da la razón a la organización Aire Limpio Vida Sana, respecto a la necesidad de derogar el decreto en cuestión. 6.- Respecto a la Ley General de Salud. Indica que las quemas y el decreto en cuestión es contrario a lo dispuesto en el artículo 295 de la Ley General de Salud en cuanto a la contaminación atmosférica. Para tales efectos, aseguran que aportan copia del documento denominado: Humo Asesino Silencioso, con datos tomados por el Grupo Aire Limpio Vida Sana, así como, una recopilación de estudios realizados en otros países productores de caña –como México, Venezuela, Argentina y Colombia- que han entendido el grave efecto a la salud que produce la quema y que se presentan en el link: http://www-scribd.com/doc/133753701/Humo-Asesino-Silencioso-la-autodestruccion-del-ser-humano-pdf Indican que solo en el 2012, las quemas en área agrícolas se estiman en más de 70.000 hectáreas (48.000 de caña y, el resto, en cultivos de arroz, piña, tomate, pasturas, charales y otros). Por su parte, en el 2013, ya se reportan 3.500 hectáreas de bosque quemado y, de nuevo, 70.000 hectáreas en quemas agrícolas.

En otro sentido, asegura que el humo de las quemas agrícolas y basura conlleva además de las cancerígenas dioxinas y furanos, emitidas al quemar restos de fertilizantes y plaguicidas sobre hojas y de los plásticos, produce aerosoles denominados así: la emisión de partículas y gases cargados con restos de metales pesados (plomo, cadmio), formaldehido/hidrocarburos poliaromáticos: bencenos, toluenos y xilenos, todos ellos altamente cancerígenos, además, aseguran existen gases tóxicos: nitrogenados, sulfurados y carbonatados, con graves efectos para la salud de las personas –en especial fetos, niños, ancianos y personas con problemas vasculares- y el medio ambiente. 7.- Sobre la jurisprudencia: Finalmente, enumera una serie de principios reconocidos vía jurisprudencial por este Tribunal y que son la razón por la cual se debería anular el decreto de quemas: 1) desarrollo sostenible (sentencia 1763-1994), 2) interdicción de la arbitrariedad y ejercicio de la potestad reglamentaria (sentencia 11390-2008), 3) legitimación procesal para protección del medio ambiente por intereses difusos o colectivos (sentencias 10693-2002, 1634-2007), 4) motivación o fundamentación (sentencia 9154-2007), 5) participación ciudadana (sentencia 11620-2011), 6) paz social (sentencias 10335-2007, 4193-2008, 6341-2011), 7) precautorio del derecho ambiental o de evitación prudente (sentencias 14180-2010, 10889-2011), 8) pro natura (sentencia 17155-2009), 9) protección al medio ambiente (sentencias 2219-1999, 1331-2009, 10749-2010), 10) supremacía constitucional (sentencia 7131-2012). 8.- Sobre la petitoria: Solicitan se declare inconstitucional el Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAE y se derogue totalmente.

11.- Por medio de resolución de las 10:07 horas del 09 de julio de 2013 se resolvieron las solicitudes de coadyuvancia pasivas presentadas en la Secretaría de la Sala el 25 de junio de 2013, por Rigoberto Vega Arias en representación de La Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar y el 02 de julio de 2013, por las siguientes personas: Brian Campbell Jiménez, en representación de Azucarera El Viejo S. A.; José Luis Angulo Zúñiga, en representación de Asociación Federación de Cámaras de Productores de Caña; Federico Chavarría Kopper en representación de Ingenio Quebrada Azul Ltda; Rolando T. Guardia Carazo en representación de Hacienda Juan Viñas S. A; Marco Antonio Benavides Moraga en representación de Asociación Cámara de Productores de Caña de Azúcar de Puntarenas Región Pacífico Central; Manuel Alfonso Chaves Solís en representación de Asociación Cámara de Productores de Caña del Pacífico; Alejandro Miranda Lines en representación de Azucarera El Palmar S. A.; Konrad Amrhein Perry en representación de Compañía Agrícola Industrial de Tacares; Adrián Rodolfo Guzmán Oreamuno en representación de Ingenio Taboga S.A.; Heiner Bonilla Porras en representación de Asociación Cámara de Productores de Caña de San Carlos; Héctor Oldemar Araya Salazar en representación de Asociación Cámara de Productores de Caña del Atlántico; José Luis Angulo Zúñiga en representación de Asociación Cámara de Productores de Caña, Guanacaste; Virgilio González Bolaños en representación de Asociación Cámara de Productores de Caña de Azúcar de la Zona Sur; Víctor Hugo Carranza Salazar en representación de Coopeagri; Edgar Alejandro Ponciano Lavergne en representación de Central Azucarera el Tempisque y Joanne Marie Clinaz en representación de Ingenio Cutris S. A. Además, en esa misma resolución se tuvo como coadyuvantes activos a Gad Amit Kaufman y Carolina Rugeles Quijano quienes así lo solicitaron el 28 de junio de 2013. Finalmente, en cuanto al gestionante Eduardo Pinto Macaya, quien actúa en representación de "Ingenio Costa Rica, S.A." se rechazó en la resolución de cita la solicitud de coadyuvancia planteada por extemporánea.

12.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

13.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,

Considerando:

I.- Legitimación y procedencia de la acción. El numeral 75, párrafo 1°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece como uno de los presupuestos para interponer la acción de inconstitucionalidad, en el caso del control concreto, la existencia de un asunto pendiente de resolver ante los tribunales, inclusive de hábeas corpus o de amparo, o en el procedimiento para agotar la vía administrativa, como un medio razonable para tutelar la situación jurídica sustancial que se estima lesionada. Al respecto, este Tribunal Constitucional, en la Sentencia Nº 4190-95 de las 11:33 hrs. del 28 de julio de 1995, indicó lo siguiente:

«(…) En primer término, se trata de un proceso de naturaleza incidental, y no de una acción directa o popular, con lo que se quiere decir que se requiere de la existencia de un asunto pendiente de resolver -sea ante los tribunales de justicia o en el procedimiento para agotar la vía administrativa- para poder acceder a la vía constitucional, pero de tal manera que, la acción constituya un medio razonable para amparar el derecho considerado lesionado en el asunto principal, de manera que lo resuelto por el Tribunal Constitucional repercuta positiva o negativamente en dicho proceso pendiente de resolver, por cuanto se manifiesta sobre la constitucionalidad de las normas que deberán ser aplicadas en dicho asunto; y únicamente por excepción es que la legislación permite el acceso directo a esta vía -presupuestos de los párrafos segundo y tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (…)» En el caso bajo estudio, existe un recurso de amparo que se tramita ante este Tribunal bajo el expediente Nº 13-002919-0007-CO, en el que el recurrente cuestionó la constitucionalidad del Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas, Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAET. Al respecto, esta Sala ha considerado que un proceso de esta naturaleza sirve de base a la acción -de manera que ésta constituya medio razonable para amparar el derecho que se estima lesionado-, razón por la cual, de conformidad con la sentencia 2013-006293 de las 09:05 horas del 10 de mayo de 2013, se le otorgó plazo para que formulara la respectiva acción en contra de esa normativa, lo que efectivamente hizo. Estima esta Sala que el señor Antonio Montero Céspedes se encuentra legitimado para impugnar el decreto en cuestión.

II.- Coadyuvancias. De conformidad con el artículo 83, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en los quince días posteriores a la primera publicación del aviso a que alude el párrafo segundo, del artículo 81, de esa misma ley, “(…) aquellos con interés legítimo, podrán apersonarse dentro de ésta, a fin de coadyuvar en las alegaciones que pudieren justificar su procedencia o improcedencia o para ampliar, en su caso, los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interesa”. En este caso, se presentaron dieciocho coadyuvancias pasivas, de las cuales, diecisiete fueron admitidas y una fue rechazada por extemporánea; y, finalmente, se presentaron dos coadyuvancias activas y ambas fueron admitidas. Lo anterior, por medio de la resolución de las 10:07 horas del 09 de julio de 2013, dictada por este Tribunal.

III.- Objeto de la acción. El gestionante cuestiona la constitucionalidad del Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas (Decreto Ejecutivo N° 35368-MAG-S-MINAET del 06 de mayo de 2009), por considerarlo contrario a los artículos 21 y 50, de la Constitución Política y al principio de Supremacía de los Convenios Internacionales en materia ambiental; sin embargo, no establece una argumentación clara de cómo los quebranta el reglamento. La principal objeción que plantea el señor Montero Céspedes, es que el Decreto Ejecutivo Nº 35368, no dispone la obligatoriedad de una evaluación de impacto ambiental que evidencie los impactos negativos que producen las quemas de caña de azúcar en pie, en el ambiente y en la salud. Ello -según su opinión-, en detrimento de lo dispuesto en los artículos 1, de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos; 53, inciso b), 59 y 62, de la Ley Orgánica del Ambiente; 1, 2 y 297, de la Ley General de Salud, Nº 5395 del 23 de octubre de 1973. Adicionalmente, se pronuncia en contra del plazo de diez días naturales para que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) emita un criterio técnico, según lo dispuesto en el artículo 12, del Decreto cuestionado, pues considera que resulta insuficiente; sin embargo, no establece cuáles son las razones técnicas para que la autoridad pública requiera de un plazo mayor al establecido en la norma. Por otra parte, se opone a la restricción que tienen el Ministerio de Salud y las municipalidades para suspender una quema que incumpla las condiciones y requisitos especificados en el permiso si, en forma conjunta, no interviene el Ministerio de Agricultura y Ganadería en los términos del artículo 19 del Decreto cuestionado. Además, cuestiona la errónea fundamentación del Decreto en la Ley Forestal, en el artículo 1 y 24, de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y en el artículo 21, de la Ley General de Caminos Públicos, pues -según su criterio-, las quemas no contribuyen a la justificación de la normativa expresada pues, ésta última, parte de principios prohibitivos y no netamente regulatorios. Finalmente, cuestiona la carencia de estudios técnicos para establecer si las calderas de quemas de combustibles fósiles biomásicos exceden o no los niveles de emisión de calderas, en los términos dispuestos en Reglamento de Calderas.

IV.- Sobre la falta de concreción de los argumentos de inconstitucionalidad. La Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su artículo 3, dispone que “Se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales”. Ahora bien, para que este Tribunal tenga por configurada la infracción y declarar la inconstitucionalidad de la norma o acto impugnado, con la consecuente anulación y expulsión del ordenamiento jurídico, quien promueva una acción de inconstitucionalidad tiene la carga de demostrar cómo esa disposición infringe la norma o principio constitucional y, además, debe indicar por qué debe estimarse la demanda. Ello es denominado por esta Sala como la carga de la argumentación, es decir, que “una norma que facialmente sea contraria a la Constitución, vuelca la carga de la argumentación a quienes sostengan que en realidad no hay conflicto entre esa norma y la Constitución Política; lo contrario sucede si se acciona contra una norma que en primer examen no parece contraria a la Constitución, en cuya hipótesis es el accionante el que debe avanzar con los argumentos que convenzan acerca de la inconstitucionalidad ” (véase sentencia número 0184-95 de las 16:30 horas del 10 de enero de 1995).

En una sentencia posterior, esta Sala expuso, en cuanto a la falta de concreción de los argumentos de inconstitucionalidad en materia de acciones de inconstitucionalidad, lo siguiente:

“La acción de inconstitucionalidad se interpone con el argumento de que el Decreto Ejecutivo impugnado es nocivo, lesiona e infringe los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el derecho a la salud y a los compromisos internacionales suscritos con el Protocolo de Kyoto. Pese a la oportunidad otorgada a los accionantes, se confirma lo que indica la Procuraduría General de la República, de que no existe un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que se consideran inconstitucionales, sino que el mismo se limita a establecer discrepancias de forma genérica y en abstracto contra la totalidad del Reglamento, más aún contra toda actividad que desempeñan los ingenios Azucareros y Haciendas, pues sostienen que causan inconvenientes en la calidad de vida y en la salud de los habitantes circunvecinos, sin concretar qué argumentos de constitucionalidad se deben tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos del normas del Reglamento impugnado. […] El párrafo primero del artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece la obligación de autenticar los escritos de interposición de acciones de inconstitucionalidad, toda vez que se estima necesario que existan argumentos esgrimidos por un profesional en Derecho, que no descarta este Tribunal responda a un serio estudio del fondo técnico y científico de una determinada materia, dada la diversidad y universalidad de las normas del ordenamiento jurídico. A diferencia de los procesos de garantías, es decir, los recursos de hábeas corpus y de amparo, que los puede interponer directamente cualquier interesado ante la jurisdicción constitucional en defensa de sus derechos fundamentales, generalmente contra actos u omisiones que le lesionan en su esfera particular (aunque no siempre como en los casos ambientales), en los procesos de defensa de la Constitución Política (como la acción de inconstitucionalidad), el legislador confió al abogado autenticante una labor cuya exigencia es aún mayor, si se quiere más elaborada y exhaustiva que debe plasmar en el libelo de interposición en razón de su oficio profesional, para demostrar al Tribunal la lesión a la norma constitucional por parte de una norma de menor rango, socavando el principio de supremacía constitucional contenida en el artículo 10 de la Constitución Política. Precisamente la elaboración material y formal de la Ley, así como de las demás disposiciones secundarias, suponen un proceso sumamente costoso para el Estado, en la que de muchas maneras para su elaboración ha participado la sociedad civil organizada a favor o en contra, y cuyos procedimientos de formación, aprobación y promulgación no debe analizarse a la ligera. En este sentido, debe reconocer esta Sala que existe un reducido espacio para este Tribunal para socorrer las ausencias manifiestas de los profesionales en derecho que autentican los escritos en esta jurisdicción constitucional, sin exponer la imparcialidad y análisis que se debe a cada una de las acciones de inconstitucionalidad.” (Sentencia número 005285-2012 de 15.03 horas de 25 de abril de 2012).

En este caso, considera este Tribunal, que pese a la oportunidad otorgada al accionante, no existe un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que se consideran inconstitucionales, sino que se limita a establecer las discrepancias de forma genérica y en abstracto contra el Reglamento y la actividad que desempeñan los productores azucareros, las haciendas y las fincas del país -en especial las ubicadas en Cañas, Carrillo y Liberia, todas de las provincia de Guanacaste-, pues sostiene que causan problemas en la calidad de vida, salud de los habitantes y daños ambientales. Considera que debido a la actividad que realizan debería exigírseles un estudio de impacto ambiental, pues lo único que plantea el decreto impugnado -en su numeral 12- es la posibilidad de emitir un criterio técnico por parte de Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y estima que el plazo de diez días naturales establecidos para tales efectos resulta insuficiente; sin embargo, no establece cuáles son las razones técnicas para que la autoridad pública requiera de un plazo mayor al establecido en la norma. Por otra parte, se opone a la restricción que tienen el Ministerio de Salud y las municipalidades para suspender una quema que incumpla las condiciones y requisitos especificados en el permiso si, en forma conjunta, no interviene el Ministerio de Agricultura y Ganadería en los términos del artículo 19, del Decreto cuestionado. Por otra parte, se manifiesta en contra de que no existan estudios técnicos para establecer si las calderas de quemas de combustibles fósiles biomásicos exceden o no los niveles de emisión de calderas, en los términos dispuestos en Reglamento de Calderas. No obstante las consideraciones anteriores, las realiza sin que exista concreción en los argumentos de constitucionalidad que se deben tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos de normas del Reglamento impugnado. Asimismo, los coadyuvantes activos Gad Amit Kaufman y Carolina Rugeles Quijano, tampoco aportan elementos adicionales que permitan establecer las razones jurídicas que fundamentan su posición respecto a la inconstitucionalidad del decreto de cita, pues se limitan a citar doctrina nacional e internacional, las leyes, los Tratados y Convenios Internacionales suscritos por Costa Rica y las sentencias dictadas por este Tribunal que consideran que el Reglamento en cuestión contradice, sin establecer un análisis exhaustivo para demostrar la lesión de la norma constitucional por parte del Decreto en cuestión de menor rango. Razón por la cual, al igual que los antecedentes parcialmente trascritos, considera esta Sala que no le es posible socorrer la ausencia manifiesta del profesional en derecho que autenticó la presente acción, sin exponer la imparcialidad y análisis que debe tener esta acción de inconstitucionalidad y, por ende, debe declararse sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad.

V.- Sobre la alegada violación de las normas reglamentarias del Decreto 35368-MAG-S-MINAET con lo dispuesto en la Ley Forestal, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y la Ley General de Caminos Públicos. El accionante cuestiona la errónea fundamentación del Decreto en la Ley Forestal, en el artículo 1 y 24, de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y en el artículo 21, de la Ley General de Caminos Públicos, pues -según su criterio-, las quemas no contribuyen a la justificación de la normativa expresada pues, ésta última, parte de principios prohibitivos y no netamente regulatorios. Al respecto, conviene establecer, en primer lugar, que tampoco en cuanto a este aspecto ni el accionante ni los coadyuvantes activos realizan un análisis exhaustivo que permita dilucidar un conflicto de la norma en cuestión con la de mayor rango y, además, más importante aún, lo que se plantea es la contradicción existente entre el Decreto Ejecutivo 35368-MAG-S-MINAET con las leyes citadas, lo cual, la Sala reiteradamente ha dicho que es un asunto de legalidad que, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política, le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa y no a la constitucional. Respecto a este tema, por ejemplo, las sentencias de este Tribunal Nº 2012-004792, de las 14:30 horas del 18 de abril de 2012 y 2011-008712, de las 15:56 horas del 29 de junio de 2011, en las que se dispuso lo siguiente:

“En reiteradas ocasiones (como, por ejemplo, en la sentencia número 2000-01149 de las 15:39 horas del 2 de febrero del 2000) esta Sala ha sostenido que, determinar si una norma reglamentaria violenta o excede lo dispuesto en una ley es un tema de legalidad cuya discusión no corresponde a esta jurisdicción. El artículo 49 de la Carta Fundamental asigna el control de la legalidad de la función administrativa del Estado a la jurisdicción contencioso administrativa, no a la constitucional. Si esta Sala pretendiera fiscalizar por medio de la acción de inconstitucionalidad las distintas posibles hipótesis de infracción al principio de legalidad que pueden darse en los despachos administrativos, en la práctica suplantaría -a contrapelo del texto constitucional- a los tribunales de esa materia.” Así, si el accionante considera que las disposiciones cuestionadas son ilegales, puede acudir, si a bien lo tiene, ante la mencionada jurisdicción contencioso-administrativa a hacer valer sus derechos.

VI.- Sobre la impugnación de una norma inferior sin cuestionar la norma superior que le da fundamento. Adicionalmente, a lo alegado por el recurrente y los coadyuvantes, la Procuraduría General de la República evidencia un vacío en la argumentación planteada por el accionante en esta acción que es compartido por este Tribunal, sea que la pretensión para que se prohíban las quemas agrícolas a partir de la anulación del Decreto N° 35368-MAG-S-MINAET es improcedente por cuanto dicha actividad es permitida por el artículo 24, de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (N° 7779 del 30 de abril de 1998) y, esa norma de mayor jerarquía, no fue impugnada por los accionantes, ni por los coadyuvantes, como inconstitucional. En cuanto a este tema, este Tribunal se pronunció, en la Sentencia 2012-005285, de las 15:03 horas del 25 de abril de 2012, de forma contundente respecto de las acciones de inconstitucionalidad acumuladas números 11-008116-0007-CO y 11-8441-0007-CO, en las que los señores Antonio Montero Céspedes y Eduardo Fernández Azofeifa impugnaron el Decreto en cuestión, en los siguientes términos:

“(…) Pero además de lo anterior, lo alegado por el accionante tiene un importante vacío, que precisamente revela la Procuraduría General de la República, en el tanto que el Decreto Ejecutivo está autorizado por una ley que no ha sido traída al juicio de constitucionalidad, la que precisamente es producto de un ejercicio constitucional de la potestad reglamentaria contenida en el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política. De esta manera, la razón misma de existencia de la disposición reglamentaria está ausente, lo que produce que el nexo causal que justifica su juridicidad no encuentra una propuesta de análisis en los libelos de interposición. Señalar que el Decreto Ejecutivo es inconstitucional, sin analizar las disposiciones -incluida la de mayor rango que le ha dado vida jurídica-, sin proponer argumentos que analizan la validez constitucional de la norma superior, trae una obligación de este Tribunal de sustituir, por la suya propia, la línea argumentativa de los accionantes, lo que es lo mismo que dilucidar limitadamente la incompatiblidad del Decreto Ejecutivo con el Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, lo cual exige reexaminar lo sostenido previamente por la Sala, en el caso del método para cosechar la caña de azúcar, por las ventajas que se alegan ofrecidas para la agroindustria, pero también como medida de protección de los trabajadores en el campo, que de lo contrario se verían expuestos a serios riesgos laborales”.

Consideraciones que son aplicables al caso en estudio, pues este Tribunal no encuentra razones para variar el criterio vertido en dichas sentencias, ni motivos que lo hagan valorar de manera distinta en la situación planteada.

VII.- Conclusión. En razón de lo expuesto, lo que procede es declarar sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad.

VIII.- Nota separada del Magistrado Castillo Víquez. Coincido con mis colegas en los argumentos que esgrimen para rechazar de plano la acción, toda vez que no hay una contradicción evidente y manifiesta entre la Ley y el Reglamento que se impugna. La postura del Tribunal, en el sentido de cuando una norma reglamentaria violenta o excede lo dispuesto en una ley es un tema de legalidad, cuya discusión no corresponde a esta jurisdicción, en términos generales, acierta jurídicamente. No cabe duda que es al Juez ordinario a quien compete determinar los alcances de la interpretación y aplicación de la Ley y, por consiguiente, es él el llamado a establecer si una norma reglamentaria vulnera o no la norma legal. Sin embargo, hay un matiz importante en este asunto, y es que, desde mi punto de vista, cuando hay una evidencia manifiesta, que salta a la vista, que la norma reglamentaria excede, suprime- o contradice el texto de la Ley- no cabe duda que, de forma grosera, se vulnera el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley; principio que tiene cobertura constitucional y que debe ser tutelado por este Tribunal. Como es bien sabido, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley nos remite a la potencia (fuerza activa), a la resistencia (fuerza pasiva) y al régimen de impugnación de la Ley. Con base en el primer aspecto del concepto, la Ley, una vez que entra en vigencia, deroga o modifica toda norma de igual o inferior rango. Con fundamento en el segundo, la Ley no puede ser derogada ni modificada por una norma de inferior rango. Por último, con base en el tercero, la Ley sólo puede ser impugnada por razones de inconstitucionalidad y, por ende, sólo a través de una resolución de la Sala Constitucional se puede anular. El basamento constitucional de este principio lo encontramos en el numeral 129 de la Carta Fundamental, que señala que la Ley sólo puede ser derogada, abrogada o modificada por otra norma posterior de igual rango. Por otra parte, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley es un presupuesto esencial del Estado social y democrático de Derecho, toda vez que parte de una idea nuclear: el acto normativo parlamentario es superior en rango al acto normativo que emiten los otros Poderes del Estado, en especial del Poder Ejecutivo, lo que supone que todos los Poderes del Estado, cuando ejercen la potestad normativa (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública inciso d), deben de ajustarse a lo dispuso por el legislador. Cuando ello no ocurre, se desconoce el rango normativo de la Ley que, en la escala jerárquica normativa, ocupa el tercer lugar en importancia después de la Constitución Política y los Tratados Internacionales (artículos 10 y 7) y, por consiguiente, se vulnera un principio clave del Estado social y democrático de Derecho. Ergo, cuando de manera evidente y manifiesta una norma reglamentaria rebasa, suprime o contradice una Ley de la República, se vulnera el numeral 129 de la Carta Fundamental y el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley, y el Tribunal Constitucional sí tiene competencia en este asunto, sin demérito de la competencia que también le asiste a los integrantes de la jurisdicción ordinaria cuando no estamos en el supuesto comentado.

IX.- Razones distintas del Magistrado Rueda Leal. A diferencia de lo que rige en los procesos de amparo y hábeas corpus, caracterizados por su informalidad y sumariedad, la Ley reguladora de esta jurisdicción ha previsto requisitos formales más estrictos para el proceso de acción de inconstitucionalidad. Claramente, debido a las consecuencias que una posible declaratoria de inconstitucionalidad puede acarrear, se impone al accionante el deber de concretar los argumentos de la inconstitucionalidad alegada, fundamentar la pretensión de manera clara y precisa, e identificar con claridad las normas o las partes de ellas que considera inconstitucionales. En este caso, comparto el criterio de mis respetados colegas en cuanto a que la acción debe ser declarada sin lugar por carecer de una correcta concreción de los argumentos de inconstitucionalidad. Sin embargo, considero que resulta innecesario y ocioso esgrimir argumentos adicionales para desestimar la acción, si ya se ha determinado que la parte interesada no ha concretado argumentos de inconstitucionalidad. De ahí que declare sin lugar la acción únicamente por el primer motivo.

X.- Nota separada Magistrada Hernández López. Concurro con el voto de mayoría en el sentido de que la argumentación de la acción de inconstitucionalidad es vaga y ambigua, en la mayoría de sus puntos, sin embargo me interesa puntualizar con respecto al artículo 12 del decreto impugnado dos aspectos:

• a)Que bajo ninguna circunstancia puede interpretarse que transcurridos los 10 días del que habla el decreto para el pronunciamiento del SINAC, se puede interpretar que se de un silencio positivo, el cual está expresamente prohibido por jurisprudencia de esta Sala en materia ambiental.
• b)Si bien es cierto, la legislación permite que el criterio técnico del SINAC no sea vinculante, naturalmente que, -como es propio de un estado de derecho –rige el principio de legalidad (en especial artículo 16.1 Ley General de la Administración Pública), de tal formar que el MAG, si se va a separar del criterio técnico del SINAC o bien conceder un permiso – en defecto de su pronunciamiento-, lo deberá hacer por medio de un acto motivado y con respecto al ordenamiento jurídico ambiental.

XI.- - Voto salvado de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro, con redacción del segundo. Considero que esta acción debe declararse con lugar, en cuanto al artículo 12 del decreto impugnado, básicamente por dos cuestiones: la eliminación de la consulta al SINAC para que rinda su criterio técnico en todos los casos, y la aplicación del silencio positivo en materia ambiental.

• 1)Sobre la eliminación del criterio técnico del SINAC Se observa que este nuevo reglamento, tal como lo indica la Procuraduría en su informe, eliminó la consulta al SINAC para que rindiera su criterio técnico vinculante en relación con las repercusiones a la biota y los diversos ecosistemas -excluyendo la posibilidad de que solicitara la evaluación del impacto ambiental de la quema propuesta - . El Decreto No. 35368 ahora impugnado, deroga los artículos 86 y 87 del Reglamento a la Ley de uso, manejo y conservación de suelos (en su artículo 25) y en su lugar prevé (en su artículo 12) una consulta al SINAC, únicamente en el caso de terrenos “cuyos lotes por quemar se encuentren ubicados contiguo a reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos nacionales”, mientras que el artículo 15 de ese mismo cuerpo normativo prohíbe realizar quemas “en áreas protegidas por Ley, tales como ... zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre o aledaños a ellas”.

La eliminación de la consulta al SINAC en todos los casos, violenta:

-el principio de la tutela del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a cargo del Estado, derivado del artículo 50 constitucional y relacionado con el derecho a la salud.

-el principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, según el cual "se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general -tanto legales como reglamentarías- , de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia(Resolución No. 17126-2006). Principio reconocido por esta Sala en anteriores oportunidades cuando se estableció que: principio ambiental "de la vinculación a la ciencia y a la técnica" que rige la materia ambiental, en tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación" (Voto No. 14293-2005 reiterado por el 11562-2006).

-el principio precautorio en materia ambiental, pues prescindir sin sustento técnico de la consulta al SINAC en todos los casos, e incluso reducirla a supuestos inaplicables en virtud de la prohibición del artículo 15, inciso e) de ese mismo cuerpo normativo, quebranta este principio que ya ha sido reiterado por la jurisprudencia de esta Sala cuando se indica: “...en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes ... No se debe perder de vista el hecho de que estamos en un terreno del derecho, en el que las normas más importantes son las que puedan prevenir todo tipo de daño al medio ambiente, porque no hay norma alguna que repare, a posteriori, el daño ya hecho; necesidad de prevención que resulta más urgente cuando de países en vías de desarrollo se trata ” (Votos números 5893-1995, 2988-1999, 5048-2001 y 2515-2002).

-viola el párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Lev No. 7414 del 13 de junio de 1994), en la parte que indica que, los Estados partes deben “tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos Ello por cuanto, prescindir del criterio técnico del MINAE respecto de quemas que pueden abarcar miles de hectáreas, con generación significativa de gases de efecto invernadero. Lo cual viola además, el artículo 7o de la Constitución Política.

• 2)Sobre la falta de fundamentación y el silencio positivo en materia ambiental El artículo 12 del Decreto impugnado carece de la requerida fundamentación técnica en sus considerandos, lo cual, por tener implicaciones en el derecho a un ambiente sano, tal omisión de fundamentación adquiere relevancia constitucional (votos números 459-1991,4702-1993 y 2074-2001).

Además de lo anterior, el artículo 12 del Reglamento impugnado prevé un plazo de 10 días naturales para que el SINAC emita su criterio técnico, con los efectos de un silencio positivo en caso de que no se pronuncie durante ese plazo. Lo anterior, contraponiéndose al principio de improcedencia del silencio positivo en materia ambiental, reconocido por la jurisprudencia constitucional:

“...esta Sala ha sido conteste en reconocer que el principio de silencio positivo no opera de pleno derecho en tratándose de actuaciones donde esté en juego la protección del medio ambiente”. (Voto No. 5745-1999).

“Esta Sala ya ha establecido en una consistente línea jurisprudencial que en cuanto a la protección de intereses esenciales para la Nación, tales como el medio ambiente... no opera el silencio positivo por la omisión de la Administración en el cumplimiento de sus deberes, sin perjuicio de la responsabilidad a la que se pueda hacer acreedor por los daños que su atraso ocasione a los administrados. (Ver en ese sentido las sentencias números 6332-94, de las dieciocho horas con doce minutos del veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, y 1895-00, de las quince horas con cuarenta y seis minutos del veintinueve de febrero de dos mil)". (Voto No. 5245-2002).

“Los impugnantes alegan que, según la jurisprudencia constitucional, en materia de recursos naturales no opera la ficción jurídica del silencio positivo. Llevan razón los accionantes en su argumento, ya que, como límite material para la aplicación del silencio positivo, se ha excluido -vía jurisprudencia de esta Sala- lo medioambiental en virtud del trascendente valor y jerarquía que posee el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, reconocido en el artículo 50 de la Constitución Política. La jurisprudencia sobre este tema es abundante…

Partiendo del criterio jurisprudencial expuesto e incluso, a tenor del artículo 4o de la Ley Forestal (norma que prohíbe la aplicación del silencio positivo en materia de recursos naturales), la frase supra señalada es inconstitucional, pues tiene por operado el silencio positivo en la delimitación del Patrimonio Natural del Estado con el transcurso de treinta días naturales sin que el SINAC (es decir, cualquier de las áreas que lo conforman) se haya pronunciado sobre la clasificación realizada por los particulares. Ahora bien, debe entenderse que si el funcionario responsable del SINAC no se pronuncia sobre la validez de los documentos emitidos por los profesionales privados dentro de un plazo razonable, podría exponerse a las sanciones dispuestas en las leyes” (Resolución No. 2009-13072. En igual sentido, el voto No. 2009-13073).

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción. El Magistrado Castillo Víquez redacta nota separada, únicamente en cuanto a la alegada violación de las normas reglamentarias del Decreto Nº 35368-MAG-S-MINAET con lo dispuesto en la Ley Forestal, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y la Ley General de Caminos Públicos. El Magistrado Rueda Leal da razones distintas. La Magistrada Hernández López pone nota. Los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el voto y declaran inconstitucional el artículo 12 del citado Decreto.

Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.. Luis Fdo. Salazar A.

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