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Res. 04239-2014 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 26/03/2014
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Control constitucional: Sentencia desestimatoria Sentencia con Voto Salvado Sentencia con nota separada Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:
NO APLICA.
Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:
NO APLICA.
004239-14. QUEMAS EN LA ACTIVIDAD DE CAÑA DE AZÚCAR. Decreto Ejecutivo No. 35368-MAG-S-MINAET. Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas *130054440007CO* *130054440007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas del veintiséis de marzo de dos mil catorce.
Acción de inconstitucionalidad interpuesta por ANTONIO MONTERO CÉSPEDES, mayor, contador privado, cédula de identidad número 5-163-655, vecino de Filadelfia de Carrillo, Guanacaste, para que se declare inconstitucional el DECRETO NÚMERO 35368 MAG-S-MINAET, del 06 de mayo de 2009, denominado "Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas", por estimarlo contrario a los artículos 21 y 50 de la Constitución Política.
Resultando:
Por otra parte, asegura que la práctica de quema de caña de azúcar es común y necesaria; sin embargo, ha disminuido a lo largo de los años y se ha incrementado el uso de sofisticado y oneroso equipo mecánico para realizar la cosecha de la caña verde, pero esta modalidad de cosecha implica la adecuación del terreno y del cultivo.
Establece que todas las actividades humanas causan algún tipo de contaminación y, agrega que en el caso de la quema controlada de la caña de azúcar, la materia orgánica que se consume con el fuego es mínima si se compara con la materia seca contenida en la planta y, además, la pérdida de nitrógeno del suelo o fertilidad no es de impacto porque el período en que el fuego está presente es de corta duración. Adicionalmente, la renovación del cultivo cada 04 o 05 años produce la fijación de carbono y lo convierte en azúcares que son consumidos por las personas y, además, libera oxígeno. En cuanto a la acusación planteada por el accionante respecto a la contaminación atmosférica añade que no cuenta con información científica que lo compruebe pues tales tópicos son propios del Ministerio de Ambiente y Energía y del Ministerio de Salud.
Estima que lo que genera problemas son los incendios –naturales o artificiales- sin previsión ni plan previo y de manera no controlada que afecta bosques terrenos, forestales, etc. Al respecto, el MAG y MINAE han desarrollado campañas de divulgación, aplican el Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas y campañas preventivas y de concientización, todo lo anterior ha disminuido el problema. Ello aunado a la labor de supervisión que –según el artículo 19 del Reglamento de cita- le corresponde al MINAE, el Ministerio de Salud y las Municipalidades-. 4.- Sobre la pretensión. En razón de lo anterior, considera que ante la falta de fundamentación de la acción esa rectoría no encuentra mérito para que declare con lugar la acción de inconstitucionalidad.
Por otra parte, considera oportuno indicar, tal y como explicó en un informe rendido por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) en el expediente 13-004541-0007-CO que se tramitó ante este Tribunal, tanto el MAG como el SINAC-MINAE han estado realizando esfuerzos conjuntos para controlar y buscar alternativas que minimicen los efectos negativos sobre el ambiente de las quemas. Acciones que considera fueron reconocidas por este Tribunal por cuanto por sentencia número 2013-007280 de las 09:05 horas del 31 de mayo de 2013 se declaró sin lugar el recurso, pues se estableció que las actividades desarrolladas por los ingenios objeto de análisis en ese caso se realizaba en apego a la normativa existente que regula la materia, en concreto, el Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAET-. 4.- Sobre la petitoria. Estima que, de conformidad con las normas citadas y las consideraciones expuestas, debe ser declarada sin lugar la presente acción por cuanto el Decreto Ejecutivo Impugnado no se contrapone a lo dispuesto en los artículos 21 y 50 de Constitución Política.
“1. En cuanto a si las quemas de caña de azúcar requieren viabilidad ambiental, vale la pena aclarar que compete a la Secretaría Técnica señalar las actividades que requieren estudio de impacto ambiental o en su defecto que tipo de instrumento de evaluación ambiental deben presentar previo a iniciar sus actividades tal y como lo establece la Ley Orgánica del Ambiente Art. 17 y el Reglamento General sobre los procedimientos de Evaluación Ambiental (EIA) del 28 de junio de 2004. Por lo tanto no compete a este Ministerio solicitarlo.
2. En lo que concierne a la autorización de la quema de caña de azúcar como permisos de quema agrícola controladas, establecidas en el “Reglamento para quemas agrícolas controladas”, D.E. 35368-MAG-S-MINAET, en su artículo 15 denominado “Prohibiciones”, establece distancias mínimas para varias situaciones tales como líneas de transmisión, líneas férreas, estaciones de telecomunicación, subestaciones de energía eléctrica y otros, que deben ser respetadas en caso de quemas agrícolas. Sin embargo no considera distancias a centros de población; que se ven afectadas por las molestias generada por estas quemas, donde se producen emisiones gaseosas (material particulado, monóxido de carbono, óxidos de nitrógeno) producto de la combustión incompleta, que son los principales causantes de los problemas respiratorios que sufren los habitantes. Si bien es cierto no existe al menos no se encontró a nivel internacional legislación prohibitiva relacionada con la quema agrícola si se determinó que existe (sic) normas a nivel regulatorio que no son exclusivos para la caña de azúcar.
Sin embargo se encontró que en Colombia en el año 1995, se publicó un Decreto (Nº 948 de 1995) que prohibió las quemas agrícolas a partir del año 2005, obligando al sector azucarero a plantear estrategias tecnológicas para cumplir con este objetivo. Lo anterior conllevó a la suscripción de un convenio para reducir las quemas paulatinamente conforme la implementación de medidas sustitutivas para la quema. Por ello es criterio de esta Dirección que se deben establecer plazos para eliminar la quema de caña, ya sea con la introducción de nuevas especies que permitan sustituir la quema por la corta mecánica u otras que el sector proponga. Estos plazos deben ser regulados vía decreto ejecutivo y además mientras se hacen efectivas estas medidas debieran incorporarse en la norma el establecimiento de distancias mínimas de las quemas a los centros de población. Es así que el decreto en cuestión debiera modificarse y contemplarse lo antes mencionado, no omitimos manifestarles que con la inclusión de estas recomendaciones se cumpliría con lo establecido en el artículo 295 de la Ley General de Salud.
3. Finalmente recomendamos que la Unidad a su cargo analice el aspecto legal de lo anteriormente expuesto, por ser de su competencia, y dado que esta Dirección no cuenta con un profesional en derecho que nos asesore…” Con fundamento en lo anterior, asegura que giró las instrucciones correspondientes a la Dirección de Asuntos Jurídicos para que, en conjunto con la Dirección de Protección al Ambiente Humano, preparen la modificación correspondiente al Reglamento que ahora es motivo de impugnación. La cual se hará del conocimiento respectivo tanto del Ministerio de Agricultura y Ganadería como del Ministerio de Ambiente y Energía, mientras se analizan las alternativas de solución al problema denunciado, procurando normar nuevas tecnologías, en aras de evitar un eventual daño a la salud de las personas.
Así las cosas, de las objeciones que se vislumbran en la acción, analizan las que -en su criterio- evidencian vicios de constitucionalidad: la evaluación de los impactos ambientales y la consulta al SINAC (artículo 12 del Reglamento impugnado). En primer lugar, indican que el Decreto Nº 35368 derogó lo dispuesto en los artículos 86 y 87 del Reglamento de Uso, Manejo y Conservación de Suelos -en su artículo 25- y en su lugar prevé –en el artículo 12- una consulta al SINAC, únicamente, en el caso de terrenos cuyos lotes por quemar se encuentren ubicados contiguo a reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos nacional, mientras que el artículo 15 de ese mismo cuerpo normativo prohíbe realizar quemas en área protegidas por Ley, tales como zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre o aledaños a ellas.
Estima que prescindir en todos los casos de la consulta al SINAC e incluso reducirla a los supuestos inaplicables del artículo 15 inciso e), para que rindiera su criterio técnico vinculante en relación a las repercusiones a la biota y los diversos ecosistemas -excluyendo la posibilidad de que se solicitara la evaluación del impacto ambiental de la quema propuesta-, violenta el principio de tutela a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a cargo del Estado, derivado del artículo 50 Constitucional y relacionado con el derecho a la salud. Se violenta también el principio de objetivación de la tutela ambiental o principio de vinculación a la ciencia y a la técnica, el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad, el principio de interdicción de la arbitrariedad, principio preventivo contra el deterioro de los recursos naturales. Considera que lo anterior, trasgrede a su vez lo dispuesto en el numeral 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”, aprobado por la Ley Nº 9707 del 03 de setiembre de 1999 y, además, contradice ese deber de tutela ambiental y a la salud, del Ministerio de Agricultura y Ganadería, del Ministerio de Salud, y del Ministerio de Ambiente y Energía, como órganos parte del Estado, parte del Protocolo.
También es contrario a lo dispuesto en el artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Ley Nº 7414 del 13 de junio de 1994). Asimismo el principio de improcedencia del silencio positivo en materia ambiental y el principio de razonabilidad jurídica, mismos que han sido reconocidos por la Sala Constitucional. Adicionalmente, asegura que como las consecuencias de aplicar el Decreto se contraponen a dichas Convenciones Internacionales, debe tenerse por violentado, además, el artículo 7 de la Constitución Política. En definitiva, considera que la norma en cuestión -artículo 12- desmejora la protección de los bienes ambientales respecto de la normativa anterior.
En segundo lugar, en caso de que no se declare inconstitucional el plazo citado, el último párrafo del artículo 12 cuyo análisis nos ocupa, considera que sería inconstitucional el tipificar como infracción a omisión de rendir el criterio técnico en 10 días naturales, mientras que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Forestal, al cual remite esa norma, en concordancia con la Ley General de la Administración Pública, constituiría infracción omitir pronunciamiento en el plazo de 01 mes, con consecuencias disciplinarias o penales. Razón por la cual, considera que ello incurre en exceso de la potestad reglamentaria, violentándose los principios de jerarquía de las normas, de primacía de la ley, de separación de funciones e independencia de poderes (artículos 9, 11, 105, 121 inciso 1) en relación con el 124 de la Constitución Política) y el principio de razonabilidad. Además, en vista de que ese decreto se contrapone a lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Ley Nº 7414 del 13 de junio de 1994) y al numeral 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador”, aprobado por Ley Nº 7907 del 03 de setiembre de 1999, violenta a su vez el artículo 7 de la Constitución Política.
De conformidad a lo expuesto, recomienda declarar inconstitucionales las frases subrayadas de artículo 12 del Decreto Ejecutivo Nª 35368-MAG-S-MINAET:
“Artículo 12.- Consulta al SINAC. De previo al otorgamiento del permiso de quemas en terrenos de vocación agrícola, cuyos lotes por quemar se encuentren ubicados contiguo a reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre humedales y monumentos nacionales, la oficina del MAG deberá solicitar a la oficina del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) donde se ubica el inmueble, que emita su criterio técnico en el plazo de diez días naturales, según el procedimiento establecido en el Anexo 3. Audiencia MAG-SINAC/MINAET. En el caso de que el SINAC emita el criterio técnico negativo, el MAG-SINAC/MINAET. En el caso de que el SINAC emita el criterio técnico negativo, el MAG está obligado a acatarlo.
Obtenido el referido criterio, la oficina regional o subregional del MAG concederá o denegará la solicitud de permiso, indicando, de ser necesario, las recomendaciones técnicas que deban respetarse. En el caso de que el SINAC no se pronuncie en el plazo establecido, el MAG deberá proceder a otorgar o denegar el permiso sin ese criterio técnico.
De conformidad con el artículo 4 de la Ley N° 7575 del 13 de febrero de 1996 y sus reformas, Ley Forestal, los funcionarios públicos que incumplan los plazos antes señalados, se expondrán a las sanciones dispuestas en las leyes.” Texto que, conforme a la Constitución indicaría lo siguiente:
“Artículo 12.- Consulta al SINAC. De previo al otorgamiento del permiso de quemas en terrenos de vocación agrícola, la oficina del MAG deberá solicitar a la oficina del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) donde se ubica el inmueble, que emita su criterio técnico, según el procedimiento establecido en el Anexo 3. Audiencia MAG-SINAC/MINAET. En el caso de que el SINAC emita el criterio técnico negativo, el MAG-SINAC/MINAET. En el caso de que el SINAC emita el criterio técnico negativo, el MAG está obligado a acatarlo.
Obtenido el referido criterio, la oficina regional o subregional del MAG concederá o denegará la solicitud de permiso, indicando, de ser necesario, las recomendaciones técnicas que deban respetarse.”
Las siguientes personas -enumeradas a continuación- también presentaron solicitudes de coadyuvancia pasiva en iguales términos a los recién citados: k) Por escrito presentando en la Secretaría de la Sala a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013, Marco Antonio Benavides Moraga en su condición de Presidente con la representación judicial y extrajudicial con facultades de Apoderado General de la Asociación Cámara de Productores de Caña de Azúcar de Puntarenas, Región Pacífico Central, cédula de persona jurídica 03002613035; l) Por escrito presentando en la Secretaría de la Sala a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013, Manuel Alfonso Chaves Solís en su condición de Presidente del Consejo Directivo con facultades de Apoderado General de la Asociación Cámara de Productores de Caña del Pacífico, cédula de persona jurídica número 03002045365; m) Por escrito presentado a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013, José Luis Angulo Zúñiga en su condición de Presidente de la Asociación Federación de Cámaras de Productores de Caña (FEDECAÑA), cédula de persona jurídica número 03002045367; n) Por escrito presentado a las 15:20 horas del 02 de julio de 2013, Virgilio González Bolaños en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación Cámara de Productores de Caña de la Zona Sur cédula de persona jurídica número 03002045591; ñ) Por escrito presentado en la a las 15:15 horas del 02 de julio de 2013, Héctor Oldemar Araya González Salazar en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la Asociación Cámara de Productores de Caña del Atlántico cédula de persona jurídica número 03002045792, o) Por escrito presentado a las 15:19 horas del 02 de julio de 2013, José Luis Angulo Zúñiga, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación Cámara de Productores de Caña de Guanacaste cédula de persona jurídica 03002051117, p) Por escrito presentado a las 15:17 horas del 02 de julio de 2013 Heiner Bonilla Porras en su condición de Presidente con facultades de apoderado general de la Asociación Cámara de Productores de Caña de San Carlos cédula de persona jurídica número 03002045443.
Sin embargo, agregan que las cámaras que representan tutelan los intereses de los productores de caña de una de las zonas agroindustriales dedicadas al cultivo de la caña de azúcar en el país. Se trata de entidades sin fines de lucro que detentan un interés corporativo que atañe a la colectividad y, con ello, se conforma lo preceptuado en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional.
Considera que el ordenamiento jurídico bajo una buena hermenéutica jurídica no debe ser analizado e interpretado de forma aislada, desconociendo u obviando aquellas normas de rango superior que le dan soporte, o bien, las que permiten establecer un adecuado y balanceado complemento e interpretación. Considera que tanto la Ley de Cercas Divisorias, el Código Fiscal, la Ley Forestal, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelo y, hasta el mismo Código Penal, establecen la existencia y necesidad de una regulación de la práctica de quemas controladas, no bajo un principio estrictamente prohibitivo, sino regulatorio, racional, equilibrado proporcionado y justo. Por su parte, el Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, complementa la normativa impugnada, señalando expresamente, que las competencias en materia de quemas controladas se encuentran compartidas entre el MAG, el MINAE y el Ministerio de Salud. 4.- Sobre los antecedentes de este Tribunal Constitucional.
Asegura que esta Sala ya avaló la procedencia de la práctica de quemas agrícolas controladas en el 2007, pues se discutió la constitucionalidad del Decreto N° 23850-MAG-SP del 14 de diciembre de 1994 denominado: “Reglamento para Quemas Controladas con Fines Agrícolas y Pecuarios” Lo anterior, por medio del voto 2007-17552 de las 12:22 horas del 30 de noviembre de 2007. Por su parte, indica que también esta Sala en la acción de inconstitucionalidad que se tramitó bajo el expediente número 11-0084441-0007-CO conoció el tema en cuestión.
Considera esa representación que las razones esbozadas por esta Sala para justificar la constitucionalidad del Decreto Ejecutivo Nº 23850-MAG-SP, son plenamente válidas y aplicables al nuevo Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAET, el cual, además de mantener las disposiciones normativas que exigía la anterior regulación, vino a sistematizar y a orientar de una mejor forma la materia. Por ejemplo, en el artículo 15 dispone prohibiciones en materia de quemas, las cuales, buscan proteger, entre otros bienes jurídicos, la salud de las personas y el medio ambiente. También crea un Comité Interinstitucional Permanente, conformado por representantes del Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Ministerio de Salud, del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (MINAET) y de la Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria, que tiene como objetivo principal, lograr la coordinación institucional que desde el 2002 la Sala había venido exigiendo. Se trata –en su opinión- de una normativa que no desmerece las garantías constitucionales derivadas de los artículos 21 y 50 Constitucionales, ni de los principios que en materia de salud y de medio ambiente ha venido tutelando la Sala. Por el contrario, el nuevo articulado amplía la protección de estos derechos y crea medios de fiscalización y coordinación que la anterior normativa no contempla.
Por otra parte, el representante de la Liga Agrícola Industrial de la Caña transcribe las ventajas que justifican la quema de plantaciones de caña de azúcar -según informe del Ing. Agrónomo Marcos Chaves Solera, que funge como Gerente del Departamento de Investigación y Extensión de la Caña de Azúcar (DIECA)-, entre ellas, las siguientes: 1. Facilita la corta de los tallos, 2.Facilita la cosecha de variedades difíciles, 3. Agiliza la cosecha de la plantación, 4. Incrementa el rendimiento de los cortadores, 5. Elimina materia extraña o basura, 6. Mejora la calidad física de la materia prima, 7. Favorece la cosecha mecánica, 8. Necesaria ante la falta de mano de obra calificada, 9. Necesaria en condiciones de cosecha difícil, 10.Protección contra serpientes y arañas, 11. Reduce los accidentes laborales, 12. Elimina la presencia de malezas, 13. Reduce los costos de producción agrícola, 14. Favorece el retoñamiento y ahijamiento de las plantaciones, 15.
Facilita la aplicación del riego, 16. Favorece el drenaje de las plantaciones, 17. Elimina las plagas dañinas, y 18. Incorpora Nutrimentos Esenciales al Suelo. 5.- Sobre la alegada violación a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Aduce que los problemas de contaminación que manifiesta el accionante no son el resultado directo y exclusivo de las prácticas de quemas de cañales. Los males que indica podrían ser eventualmente atribuibles a la incidencia de otros factores, por ejemplo, males congénitos, polen de plantas, suspensión procedente de contaminación industrial, polución atmosférica en general, particulado de emisiones de combustión vehicular, particulado originado en incendios forestales o quemas de otros origen, todo lo cual no puede ser atribuido con certeza como exclusivo a la quema de cañaverales y, el recurrente, no aporta prueba en ese sentido. Arguye que el accionante cita y plantea a manera de argumentos presuntamente comprobatorios, una serie de razones y elementos que resultan cuestionables por la superficialidad y el limitado aporte técnico sobre el que se sustentan y fundamentan.
Considera que realiza aseveraciones confusas y fundamenta vinculaciones sobre tópicos asociados al ambiente, salud humana, la físico-química, la microbiología de los suelos y la meteorología, entre otros, partiendo de generalizaciones y argumentos extensivos, sin detalles del entorno o la condición particular. Además, descontextualiza los documentos a los cuales hace referencia, por ejemplo, los que trascribe del Ing. Marco Chaves Solera titulado Motivos y Razones para Quemar Plantaciones de Caña de Azúcar en Costa Rica. 6.- Sobre el establecimiento de controles. Indica que el reglamento impugnado contempla requisitos y mecanismos de control, provisorios de posibles daños al medio ambiente y la salud de las personas, por ejemplo, lo indicado en los artículos 19 y 22 del Decreto en cuestión que dispone la el deber de fiscalización de los funcionarios del MAG, Salud y MINAET así como las municipalidades y, además, la posibilidad de suspender una quema si consideran que no se cumplen las condiciones y requisitos en el permiso otorgado.
Asevera que no es cierto lo que indica el accionante en cuanto a que sólo con la participación del MAG se pueda suspender una quema pues, si existe un riesgo inminente para la salud y seguridad de las personas o del medio ambiente, el Ministerio de Salud, el MAG y el MINAET tienen plenas competencias para suspenderla. Adicionalmente, asegura que se deben cumplir con otras normas para realizar una quema: 1. El artículo 5 de la Ley 121 que prevé medidas precautorias, 2. El artículo 88 del Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación y de Suelos. 7. Sobre la alegada violación de los principios preventivo y precautorio en materia ambiental: Tanto el Reglamento impugnado como el resto de la legislación y los decretos dictados por el ordenamiento jurídico costarricense, previeron medidas preventivas específicas para la quema y, además, dispusieron prohibiciones para zonas protegidas y contemplaron la obligatoriedad de efectuar estudios previos, por parte de las autoridades competentes.
Es decir, lo que describe el accionante es una lectura descontextualizada del Decreto impugnado. 8. Sobre la alegada violación de Convenios Internacionales. Asegura que el accionante no especifica cuáles son los convenio internacionales supuestamente violentados ni, mucho menos, cuál es la normativa concreta que el Reglamento en cuestión atenta con esos compromisos asumidos por el Estado. 9.-Sobre la petitoria: por las consideraciones fácticas y jurídicas expuestas solicita: 1. Se tenga a la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar como coadyuvante pasiva de la presenta acción de inconstitucionalidad, 2. Se rechace de plano la presente acción de inconstitucionalidad, 3. Se condene al accionante al pago de ambas costas.
Indican que solo en el 2012, las quemas en área agrícolas se estiman en más de 70.000 hectáreas (48.000 de caña y, el resto, en cultivos de arroz, piña, tomate, pasturas, charales y otros). Por su parte, en el 2013, ya se reportan 3.500 hectáreas de bosque quemado y, de nuevo, 70.000 hectáreas en quemas agrícolas.
En otro sentido, asegura que el humo de las quemas agrícolas y basura conlleva además de las cancerígenas dioxinas y furanos, emitidas al quemar restos de fertilizantes y plaguicidas sobre hojas y de los plásticos, produce aerosoles denominados así: la emisión de partículas y gases cargados con restos de metales pesados (plomo, cadmio), formaldehido/hidrocarburos poliaromáticos: bencenos, toluenos y xilenos, todos ellos altamente cancerígenos, además, aseguran existen gases tóxicos: nitrogenados, sulfurados y carbonatados, con graves efectos para la salud de las personas –en especial fetos, niños, ancianos y personas con problemas vasculares- y el medio ambiente. 7.- Sobre la jurisprudencia: Finalmente, enumera una serie de principios reconocidos vía jurisprudencial por este Tribunal y que son la razón por la cual se debería anular el decreto de quemas:
Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,
Considerando:
I.Legitimación y procedencia de la acción. El numeral 75, párrafo 1°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece como uno de los presupuestos para interponer la acción de inconstitucionalidad, en el caso del control concreto, la existencia de un asunto pendiente de resolver ante los tribunales, inclusive de hábeas corpus o de amparo, o en el procedimiento para agotar la vía administrativa, como un medio razonable para tutelar la situación jurídica sustancial que se estima lesionada. Al respecto, este Tribunal Constitucional, en la Sentencia Nº 4190-95 de las 11:33 hrs. del 28 de julio de 1995, indicó lo siguiente:
«(…) En primer término, se trata de un proceso de naturaleza incidental, y no de una acción directa o popular, con lo que se quiere decir que se requiere de la existencia de un asunto pendiente de resolver -sea ante los tribunales de justicia o en el procedimiento para agotar la vía administrativa- para poder acceder a la vía constitucional, pero de tal manera que, la acción constituya un medio razonable para amparar el derecho considerado lesionado en el asunto principal, de manera que lo resuelto por el Tribunal Constitucional repercuta positiva o negativamente en dicho proceso pendiente de resolver, por cuanto se manifiesta sobre la constitucionalidad de las normas que deberán ser aplicadas en dicho asunto; y únicamente por excepción es que la legislación permite el acceso directo a esta vía -presupuestos de los párrafos segundo y tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (…)» En el caso bajo estudio, existe un recurso de amparo que se tramita ante este Tribunal bajo el expediente Nº 13-002919-0007-CO, en el que el recurrente cuestionó la constitucionalidad del Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas, Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAET.
Al respecto, esta Sala ha considerado que un proceso de esta naturaleza sirve de base a la acción -de manera que ésta constituya medio razonable para amparar el derecho que se estima lesionado-, razón por la cual, de conformidad con la sentencia 2013-006293 de las 09:05 horas del 10 de mayo de 2013, se le otorgó plazo para que formulara la respectiva acción en contra de esa normativa, lo que efectivamente hizo. Estima esta Sala que el señor Antonio Montero Céspedes se encuentra legitimado para impugnar el decreto en cuestión.
II.Coadyuvancias. De conformidad con el artículo 83, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en los quince días posteriores a la primera publicación del aviso a que alude el párrafo segundo, del artículo 81, de esa misma ley, “(…) aquellos con interés legítimo, podrán apersonarse dentro de ésta, a fin de coadyuvar en las alegaciones que pudieren justificar su procedencia o improcedencia o para ampliar, en su caso, los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interesa”. En este caso, se presentaron dieciocho coadyuvancias pasivas, de las cuales, diecisiete fueron admitidas y una fue rechazada por extemporánea; y, finalmente, se presentaron dos coadyuvancias activas y ambas fueron admitidas. Lo anterior, por medio de la resolución de las 10:07 horas del 09 de julio de 2013, dictada por este Tribunal.
III.Objeto de la acción. El gestionante cuestiona la constitucionalidad del Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas (Decreto Ejecutivo N° 35368-MAG-S-MINAET del 06 de mayo de 2009), por considerarlo contrario a los artículos 21 y 50, de la Constitución Política y al principio de Supremacía de los Convenios Internacionales en materia ambiental; sin embargo, no establece una argumentación clara de cómo los quebranta el reglamento. La principal objeción que plantea el señor Montero Céspedes, es que el Decreto Ejecutivo Nº 35368, no dispone la obligatoriedad de una evaluación de impacto ambiental que evidencie los impactos negativos que producen las quemas de caña de azúcar en pie, en el ambiente y en la salud. Ello -según su opinión-, en detrimento de lo dispuesto en los artículos 1, de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos; 53, inciso b), 59 y 62, de la Ley Orgánica del Ambiente; 1, 2 y 297, de la Ley General de Salud, Nº 5395 del 23 de octubre de 1973.
Adicionalmente, se pronuncia en contra del plazo de diez días naturales para que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) emita un criterio técnico, según lo dispuesto en el artículo 12, del Decreto cuestionado, pues considera que resulta insuficiente; sin embargo, no establece cuáles son las razones técnicas para que la autoridad pública requiera de un plazo mayor al establecido en la norma. Por otra parte, se opone a la restricción que tienen el Ministerio de Salud y las municipalidades para suspender una quema que incumpla las condiciones y requisitos especificados en el permiso si, en forma conjunta, no interviene el Ministerio de Agricultura y Ganadería en los términos del artículo 19 del Decreto cuestionado. Además, cuestiona la errónea fundamentación del Decreto en la Ley Forestal, en el artículo 1 y 24, de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y en el artículo 21, de la Ley General de Caminos Públicos, pues -según su criterio-, las quemas no contribuyen a la justificación de la normativa expresada pues, ésta última, parte de principios prohibitivos y no netamente regulatorios.
Finalmente, cuestiona la carencia de estudios técnicos para establecer si las calderas de quemas de combustibles fósiles biomásicos exceden o no los niveles de emisión de calderas, en los términos dispuestos en Reglamento de Calderas.
IV.Sobre la falta de concreción de los argumentos de inconstitucionalidad. La Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su artículo 3, dispone que “Se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales”. Ahora bien, para que este Tribunal tenga por configurada la infracción y declarar la inconstitucionalidad de la norma o acto impugnado, con la consecuente anulación y expulsión del ordenamiento jurídico, quien promueva una acción de inconstitucionalidad tiene la carga de demostrar cómo esa disposición infringe la norma o principio constitucional y, además, debe indicar por qué debe estimarse la demanda. Ello es denominado por esta Sala como la carga de la argumentación, es decir, que “una norma que facialmente sea contraria a la Constitución, vuelca la carga de la argumentación a quienes sostengan que en realidad no hay conflicto entre esa norma y la Constitución Política; lo contrario sucede si se acciona contra una norma que en primer examen no parece contraria a la Constitución, en cuya hipótesis es el accionante el que debe avanzar con los argumentos que convenzan acerca de la inconstitucionalidad ” (véase sentencia número 0184-95 de las 16:30 horas del 10 de enero de 1995).
En una sentencia posterior, esta Sala expuso, en cuanto a la falta de concreción de los argumentos de inconstitucionalidad en materia de acciones de inconstitucionalidad, lo siguiente:
“La acción de inconstitucionalidad se interpone con el argumento de que el Decreto Ejecutivo impugnado es nocivo, lesiona e infringe los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el derecho a la salud y a los compromisos internacionales suscritos con el Protocolo de Kyoto. Pese a la oportunidad otorgada a los accionantes, se confirma lo que indica la Procuraduría General de la República, de que no existe un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que se consideran inconstitucionales, sino que el mismo se limita a establecer discrepancias de forma genérica y en abstracto contra la totalidad del Reglamento, más aún contra toda actividad que desempeñan los ingenios Azucareros y Haciendas, pues sostienen que causan inconvenientes en la calidad de vida y en la salud de los habitantes circunvecinos, sin concretar qué argumentos de constitucionalidad se deben tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos del normas del Reglamento impugnado. […] El párrafo primero del artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece la obligación de autenticar los escritos de interposición de acciones de inconstitucionalidad, toda vez que se estima necesario que existan argumentos esgrimidos por un profesional en Derecho, que no descarta este Tribunal responda a un serio estudio del fondo técnico y científico de una determinada materia, dada la diversidad y universalidad de las normas del ordenamiento jurídico.
A diferencia de los procesos de garantías, es decir, los recursos de hábeas corpus y de amparo, que los puede interponer directamente cualquier interesado ante la jurisdicción constitucional en defensa de sus derechos fundamentales, generalmente contra actos u omisiones que le lesionan en su esfera particular (aunque no siempre como en los casos ambientales), en los procesos de defensa de la Constitución Política (como la acción de inconstitucionalidad), el legislador confió al abogado autenticante una labor cuya exigencia es aún mayor, si se quiere más elaborada y exhaustiva que debe plasmar en el libelo de interposición en razón de su oficio profesional, para demostrar al Tribunal la lesión a la norma constitucional por parte de una norma de menor rango, socavando el principio de supremacía constitucional contenida en el artículo 10 de la Constitución Política. Precisamente la elaboración material y formal de la Ley, así como de las demás disposiciones secundarias, suponen un proceso sumamente costoso para el Estado, en la que de muchas maneras para su elaboración ha participado la sociedad civil organizada a favor o en contra, y cuyos procedimientos de formación, aprobación y promulgación no debe analizarse a la ligera.
En este sentido, debe reconocer esta Sala que existe un reducido espacio para este Tribunal para socorrer las ausencias manifiestas de los profesionales en derecho que autentican los escritos en esta jurisdicción constitucional, sin exponer la imparcialidad y análisis que se debe a cada una de las acciones de inconstitucionalidad.” (Sentencia número 005285-2012 de 15.03 horas de 25 de abril de 2012).
En este caso, considera este Tribunal, que pese a la oportunidad otorgada al accionante, no existe un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que se consideran inconstitucionales, sino que se limita a establecer las discrepancias de forma genérica y en abstracto contra el Reglamento y la actividad que desempeñan los productores azucareros, las haciendas y las fincas del país -en especial las ubicadas en Cañas, Carrillo y Liberia, todas de las provincia de Guanacaste-, pues sostiene que causan problemas en la calidad de vida, salud de los habitantes y daños ambientales. Considera que debido a la actividad que realizan debería exigírseles un estudio de impacto ambiental, pues lo único que plantea el decreto impugnado -en su numeral 12- es la posibilidad de emitir un criterio técnico por parte de Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y estima que el plazo de diez días naturales establecidos para tales efectos resulta insuficiente; sin embargo, no establece cuáles son las razones técnicas para que la autoridad pública requiera de un plazo mayor al establecido en la norma.
Por otra parte, se opone a la restricción que tienen el Ministerio de Salud y las municipalidades para suspender una quema que incumpla las condiciones y requisitos especificados en el permiso si, en forma conjunta, no interviene el Ministerio de Agricultura y Ganadería en los términos del artículo 19, del Decreto cuestionado. Por otra parte, se manifiesta en contra de que no existan estudios técnicos para establecer si las calderas de quemas de combustibles fósiles biomásicos exceden o no los niveles de emisión de calderas, en los términos dispuestos en Reglamento de Calderas. No obstante las consideraciones anteriores, las realiza sin que exista concreción en los argumentos de constitucionalidad que se deben tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos de normas del Reglamento impugnado. Asimismo, los coadyuvantes activos Gad Amit Kaufman y Carolina Rugeles Quijano, tampoco aportan elementos adicionales que permitan establecer las razones jurídicas que fundamentan su posición respecto a la inconstitucionalidad del decreto de cita, pues se limitan a citar doctrina nacional e internacional, las leyes, los Tratados y Convenios Internacionales suscritos por Costa Rica y las sentencias dictadas por este Tribunal que consideran que el Reglamento en cuestión contradice, sin establecer un análisis exhaustivo para demostrar la lesión de la norma constitucional por parte del Decreto en cuestión de menor rango.
Razón por la cual, al igual que los antecedentes parcialmente trascritos, considera esta Sala que no le es posible socorrer la ausencia manifiesta del profesional en derecho que autenticó la presente acción, sin exponer la imparcialidad y análisis que debe tener esta acción de inconstitucionalidad y, por ende, debe declararse sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad.
V.Sobre la alegada violación de las normas reglamentarias del Decreto 35368-MAG-S-MINAET con lo dispuesto en la Ley Forestal, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y la Ley General de Caminos Públicos. El accionante cuestiona la errónea fundamentación del Decreto en la Ley Forestal, en el artículo 1 y 24, de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y en el artículo 21, de la Ley General de Caminos Públicos, pues -según su criterio-, las quemas no contribuyen a la justificación de la normativa expresada pues, ésta última, parte de principios prohibitivos y no netamente regulatorios. Al respecto, conviene establecer, en primer lugar, que tampoco en cuanto a este aspecto ni el accionante ni los coadyuvantes activos realizan un análisis exhaustivo que permita dilucidar un conflicto de la norma en cuestión con la de mayor rango y, además, más importante aún, lo que se plantea es la contradicción existente entre el Decreto Ejecutivo 35368-MAG-S-MINAET con las leyes citadas, lo cual, la Sala reiteradamente ha dicho que es un asunto de legalidad que, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política, le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa y no a la constitucional.
Respecto a este tema, por ejemplo, las sentencias de este Tribunal Nº 2012-004792, de las 14:30 horas del 18 de abril de 2012 y 2011-008712, de las 15:56 horas del 29 de junio de 2011, en las que se dispuso lo siguiente:
“En reiteradas ocasiones (como, por ejemplo, en la sentencia número 2000-01149 de las 15:39 horas del 2 de febrero del 2000) esta Sala ha sostenido que, determinar si una norma reglamentaria violenta o excede lo dispuesto en una ley es un tema de legalidad cuya discusión no corresponde a esta jurisdicción. El artículo 49 de la Carta Fundamental asigna el control de la legalidad de la función administrativa del Estado a la jurisdicción contencioso administrativa, no a la constitucional. Si esta Sala pretendiera fiscalizar por medio de la acción de inconstitucionalidad las distintas posibles hipótesis de infracción al principio de legalidad que pueden darse en los despachos administrativos, en la práctica suplantaría -a contrapelo del texto constitucional- a los tribunales de esa materia.” Así, si el accionante considera que las disposiciones cuestionadas son ilegales, puede acudir, si a bien lo tiene, ante la mencionada jurisdicción contencioso-administrativa a hacer valer sus derechos.
VI.Sobre la impugnación de una norma inferior sin cuestionar la norma superior que le da fundamento. Adicionalmente, a lo alegado por el recurrente y los coadyuvantes, la Procuraduría General de la República evidencia un vacío en la argumentación planteada por el accionante en esta acción que es compartido por este Tribunal, sea que la pretensión para que se prohíban las quemas agrícolas a partir de la anulación del Decreto N° 35368-MAG-S-MINAET es improcedente por cuanto dicha actividad es permitida por el artículo 24, de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (N° 7779 del 30 de abril de 1998) y, esa norma de mayor jerarquía, no fue impugnada por los accionantes, ni por los coadyuvantes, como inconstitucional. En cuanto a este tema, este Tribunal se pronunció, en la Sentencia 2012-005285, de las 15:03 horas del 25 de abril de 2012, de forma contundente respecto de las acciones de inconstitucionalidad acumuladas números 11-008116-0007-CO y 11-8441-0007-CO, en las que los señores Antonio Montero Céspedes y Eduardo Fernández Azofeifa impugnaron el Decreto en cuestión, en los siguientes términos:
“(…) Pero además de lo anterior, lo alegado por el accionante tiene un importante vacío, que precisamente revela la Procuraduría General de la República, en el tanto que el Decreto Ejecutivo está autorizado por una ley que no ha sido traída al juicio de constitucionalidad, la que precisamente es producto de un ejercicio constitucional de la potestad reglamentaria contenida en el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política. De esta manera, la razón misma de existencia de la disposición reglamentaria está ausente, lo que produce que el nexo causal que justifica su juridicidad no encuentra una propuesta de análisis en los libelos de interposición. Señalar que el Decreto Ejecutivo es inconstitucional, sin analizar las disposiciones -incluida la de mayor rango que le ha dado vida jurídica-, sin proponer argumentos que analizan la validez constitucional de la norma superior, trae una obligación de este Tribunal de sustituir, por la suya propia, la línea argumentativa de los accionantes, lo que es lo mismo que dilucidar limitadamente la incompatiblidad del Decreto Ejecutivo con el Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, lo cual exige reexaminar lo sostenido previamente por la Sala, en el caso del método para cosechar la caña de azúcar, por las ventajas que se alegan ofrecidas para la agroindustria, pero también como medida de protección de los trabajadores en el campo, que de lo contrario se verían expuestos a serios riesgos laborales”.
Consideraciones que son aplicables al caso en estudio, pues este Tribunal no encuentra razones para variar el criterio vertido en dichas sentencias, ni motivos que lo hagan valorar de manera distinta en la situación planteada.
VIII.Nota separada del Magistrado Castillo Víquez. Coincido con mis colegas en los argumentos que esgrimen para rechazar de plano la acción, toda vez que no hay una contradicción evidente y manifiesta entre la Ley y el Reglamento que se impugna. La postura del Tribunal, en el sentido de cuando una norma reglamentaria violenta o excede lo dispuesto en una ley es un tema de legalidad, cuya discusión no corresponde a esta jurisdicción, en términos generales, acierta jurídicamente. No cabe duda que es al Juez ordinario a quien compete determinar los alcances de la interpretación y aplicación de la Ley y, por consiguiente, es él el llamado a establecer si una norma reglamentaria vulnera o no la norma legal. Sin embargo, hay un matiz importante en este asunto, y es que, desde mi punto de vista, cuando hay una evidencia manifiesta, que salta a la vista, que la norma reglamentaria excede, suprime- o contradice el texto de la Ley- no cabe duda que, de forma grosera, se vulnera el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley; principio que tiene cobertura constitucional y que debe ser tutelado por este Tribunal.
Como es bien sabido, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley nos remite a la potencia (fuerza activa), a la resistencia (fuerza pasiva) y al régimen de impugnación de la Ley. Con base en el primer aspecto del concepto, la Ley, una vez que entra en vigencia, deroga o modifica toda norma de igual o inferior rango. Con fundamento en el segundo, la Ley no puede ser derogada ni modificada por una norma de inferior rango. Por último, con base en el tercero, la Ley sólo puede ser impugnada por razones de inconstitucionalidad y, por ende, sólo a través de una resolución de la Sala Constitucional se puede anular. El basamento constitucional de este principio lo encontramos en el numeral 129 de la Carta Fundamental, que señala que la Ley sólo puede ser derogada, abrogada o modificada por otra norma posterior de igual rango. Por otra parte, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley es un presupuesto esencial del Estado social y democrático de Derecho, toda vez que parte de una idea nuclear: el acto normativo parlamentario es superior en rango al acto normativo que emiten los otros Poderes del Estado, en especial del Poder Ejecutivo, lo que supone que todos los Poderes del Estado, cuando ejercen la potestad normativa (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública inciso d), deben de ajustarse a lo dispuso por el legislador.
Cuando ello no ocurre, se desconoce el rango normativo de la Ley que, en la escala jerárquica normativa, ocupa el tercer lugar en importancia después de la Constitución Política y los Tratados Internacionales (artículos 10 y 7) y, por consiguiente, se vulnera un principio clave del Estado social y democrático de Derecho. Ergo, cuando de manera evidente y manifiesta una norma reglamentaria rebasa, suprime o contradice una Ley de la República, se vulnera el numeral 129 de la Carta Fundamental y el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley, y el Tribunal Constitucional sí tiene competencia en este asunto, sin demérito de la competencia que también le asiste a los integrantes de la jurisdicción ordinaria cuando no estamos en el supuesto comentado.
IX.Razones distintas del Magistrado Rueda Leal. A diferencia de lo que rige en los procesos de amparo y hábeas corpus, caracterizados por su informalidad y sumariedad, la Ley reguladora de esta jurisdicción ha previsto requisitos formales más estrictos para el proceso de acción de inconstitucionalidad. Claramente, debido a las consecuencias que una posible declaratoria de inconstitucionalidad puede acarrear, se impone al accionante el deber de concretar los argumentos de la inconstitucionalidad alegada, fundamentar la pretensión de manera clara y precisa, e identificar con claridad las normas o las partes de ellas que considera inconstitucionales. En este caso, comparto el criterio de mis respetados colegas en cuanto a que la acción debe ser declarada sin lugar por carecer de una correcta concreción de los argumentos de inconstitucionalidad. Sin embargo, considero que resulta innecesario y ocioso esgrimir argumentos adicionales para desestimar la acción, si ya se ha determinado que la parte interesada no ha concretado argumentos de inconstitucionalidad. De ahí que declare sin lugar la acción únicamente por el primer motivo.
X.Nota separada Magistrada Hernández López. Concurro con el voto de mayoría en el sentido de que la argumentación de la acción de inconstitucionalidad es vaga y ambigua, en la mayoría de sus puntos, sin embargo me interesa puntualizar con respecto al artículo 12 del decreto impugnado dos aspectos:
XI.- - Voto salvado de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro, con redacción del segundo. Considero que esta acción debe declararse con lugar, en cuanto al artículo 12 del decreto impugnado, básicamente por dos cuestiones: la eliminación de la consulta al SINAC para que rinda su criterio técnico en todos los casos, y la aplicación del silencio positivo en materia ambiental.
La eliminación de la consulta al SINAC en todos los casos, violenta:
-el principio de la tutela del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a cargo del Estado, derivado del artículo 50 constitucional y relacionado con el derecho a la salud.
-el principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, según el cual "se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general -tanto legales como reglamentarías- , de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia(Resolución No. 17126-2006). Principio reconocido por esta Sala en anteriores oportunidades cuando se estableció que: principio ambiental "de la vinculación a la ciencia y a la técnica" que rige la materia ambiental, en tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación" (Voto No. 14293-2005 reiterado por el 11562-2006).
-el principio precautorio en materia ambiental, pues prescindir sin sustento técnico de la consulta al SINAC en todos los casos, e incluso reducirla a supuestos inaplicables en virtud de la prohibición del artículo 15, inciso e) de ese mismo cuerpo normativo, quebranta este principio que ya ha sido reiterado por la jurisprudencia de esta Sala cuando se indica: “...en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes ... No se debe perder de vista el hecho de que estamos en un terreno del derecho, en el que las normas más importantes son las que puedan prevenir todo tipo de daño al medio ambiente, porque no hay norma alguna que repare, a posteriori, el daño ya hecho; necesidad de prevención que resulta más urgente cuando de países en vías de desarrollo se trata ” (Votos números 5893-1995, 2988-1999, 5048-2001 y 2515-2002).
-viola el párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Lev No. 7414 del 13 de junio de 1994), en la parte que indica que, los Estados partes deben “tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos Ello por cuanto, prescindir del criterio técnico del MINAE respecto de quemas que pueden abarcar miles de hectáreas, con generación significativa de gases de efecto invernadero. Lo cual viola además, el artículo 7o de la Constitución Política.
Además de lo anterior, el artículo 12 del Reglamento impugnado prevé un plazo de 10 días naturales para que el SINAC emita su criterio técnico, con los efectos de un silencio positivo en caso de que no se pronuncie durante ese plazo. Lo anterior, contraponiéndose al principio de improcedencia del silencio positivo en materia ambiental, reconocido por la jurisprudencia constitucional:
“...esta Sala ha sido conteste en reconocer que el principio de silencio positivo no opera de pleno derecho en tratándose de actuaciones donde esté en juego la protección del medio ambiente”. (Voto No. 5745-1999).
“Esta Sala ya ha establecido en una consistente línea jurisprudencial que en cuanto a la protección de intereses esenciales para la Nación, tales como el medio ambiente... no opera el silencio positivo por la omisión de la Administración en el cumplimiento de sus deberes, sin perjuicio de la responsabilidad a la que se pueda hacer acreedor por los daños que su atraso ocasione a los administrados. (Ver en ese sentido las sentencias números 6332-94, de las dieciocho horas con doce minutos del veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, y 1895-00, de las quince horas con cuarenta y seis minutos del veintinueve de febrero de dos mil)". (Voto No. 5245-2002).
“Los impugnantes alegan que, según la jurisprudencia constitucional, en materia de recursos naturales no opera la ficción jurídica del silencio positivo. Llevan razón los accionantes en su argumento, ya que, como límite material para la aplicación del silencio positivo, se ha excluido -vía jurisprudencia de esta Sala- lo medioambiental en virtud del trascendente valor y jerarquía que posee el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, reconocido en el artículo 50 de la Constitución Política. La jurisprudencia sobre este tema es abundante…
Partiendo del criterio jurisprudencial expuesto e incluso, a tenor del artículo 4o de la Ley Forestal (norma que prohíbe la aplicación del silencio positivo en materia de recursos naturales), la frase supra señalada es inconstitucional, pues tiene por operado el silencio positivo en la delimitación del Patrimonio Natural del Estado con el transcurso de treinta días naturales sin que el SINAC (es decir, cualquier de las áreas que lo conforman) se haya pronunciado sobre la clasificación realizada por los particulares. Ahora bien, debe entenderse que si el funcionario responsable del SINAC no se pronuncia sobre la validez de los documentos emitidos por los profesionales privados dentro de un plazo razonable, podría exponerse a las sanciones dispuestas en las leyes” (Resolución No. 2009-13072. En igual sentido, el voto No. 2009-13073).
Por tanto:
Se declara sin lugar la acción. El Magistrado Castillo Víquez redacta nota separada, únicamente en cuanto a la alegada violación de las normas reglamentarias del Decreto Nº 35368-MAG-S-MINAET con lo dispuesto en la Ley Forestal, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y la Ley General de Caminos Públicos. El Magistrado Rueda Leal da razones distintas. La Magistrada Hernández López pone nota. Los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el voto y declaran inconstitucional el artículo 12 del citado Decreto.
Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.. Luis Fdo. Salazar A.
Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
Control constitucional: Sentencia desestimatoria Sentencia con Voto Salvado Sentencia con nota separada Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:
NO APLICA.
Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:
NO APLICA.
004239-14. QUEMAS EN LA ACTIVIDAD DE CAÑA DE AZÚCAR. Decreto Ejecutivo No. 35368-MAG-S-MINAET. Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas *130054440007CO* *130054440007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas del veintiséis de marzo de dos mil catorce.
Acción de inconstitucionalidad interpuesta por ANTONIO MONTERO CÉSPEDES, mayor, contador privado, cédula de identidad número 5-163-655, vecino de Filadelfia de Carrillo, Guanacaste, para que se declare inconstitucional el DECRETO NÚMERO 35368 MAG-S-MINAET, del 06 de mayo de 2009, denominado "Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas", por estimarlo contrario a los artículos 21 y 50 de la Constitución Política.
Resultando:
Por otra parte, asegura que la práctica de quema de caña de azúcar es común y necesaria; sin embargo, ha disminuido a lo largo de los años y se ha incrementado el uso de sofisticado y oneroso equipo mecánico para realizar la cosecha de la caña verde, pero esta modalidad de cosecha implica la adecuación del terreno y del cultivo.
Establece que todas las actividades humanas causan algún tipo de contaminación y, agrega que en el caso de la quema controlada de la caña de azúcar, la materia orgánica que se consume con el fuego es mínima si se compara con la materia seca contenida en la planta y, además, la pérdida de nitrógeno del suelo o fertilidad no es de impacto porque el período en que el fuego está presente es de corta duración. Adicionalmente, la renovación del cultivo cada 04 o 05 años produce la fijación de carbono y lo convierte en azúcares que son consumidos por las personas y, además, libera oxígeno. En cuanto a la acusación planteada por el accionante respecto a la contaminación atmosférica añade que no cuenta con información científica que lo compruebe pues tales tópicos son propios del Ministerio de Ambiente y Energía y del Ministerio de Salud.
Estima que lo que genera problemas son los incendios –naturales o artificiales- sin previsión ni plan previo y de manera no controlada que afecta bosques terrenos, forestales, etc. Al respecto, el MAG y MINAE han desarrollado campañas de divulgación, aplican el Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas y campañas preventivas y de concientización, todo lo anterior ha disminuido el problema. Ello aunado a la labor de supervisión que –según el artículo 19 del Reglamento de cita- le corresponde al MINAE, el Ministerio de Salud y las Municipalidades-. 4.- Sobre la pretensión. En razón de lo anterior, considera que ante la falta de fundamentación de la acción esa rectoría no encuentra mérito para que declare con lugar la acción de inconstitucionalidad.
Por otra parte, considera oportuno indicar, tal y como explicó en un informe rendido por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) en el expediente 13-004541-0007-CO que se tramitó ante este Tribunal, tanto el MAG como el SINAC-MINAE han estado realizando esfuerzos conjuntos para controlar y buscar alternativas que minimicen los efectos negativos sobre el ambiente de las quemas. Acciones que considera fueron reconocidas por este Tribunal por cuanto por sentencia número 2013-007280 de las 09:05 horas del 31 de mayo de 2013 se declaró sin lugar el recurso, pues se estableció que las actividades desarrolladas por los ingenios objeto de análisis en ese caso se realizaba en apego a la normativa existente que regula la materia, en concreto, el Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAET-. 4.- Sobre la petitoria. Estima que, de conformidad con las normas citadas y las consideraciones expuestas, debe ser declarada sin lugar la presente acción por cuanto el Decreto Ejecutivo Impugnado no se contrapone a lo dispuesto en los artículos 21 y 50 de Constitución Política.
“1. En cuanto a si las quemas de caña de azúcar requieren viabilidad ambiental, vale la pena aclarar que compete a la Secretaría Técnica señalar las actividades que requieren estudio de impacto ambiental o en su defecto que tipo de instrumento de evaluación ambiental deben presentar previo a iniciar sus actividades tal y como lo establece la Ley Orgánica del Ambiente Art. 17 y el Reglamento General sobre los procedimientos de Evaluación Ambiental (EIA) del 28 de junio de 2004. Por lo tanto no compete a este Ministerio solicitarlo.
2. En lo que concierne a la autorización de la quema de caña de azúcar como permisos de quema agrícola controladas, establecidas en el “Reglamento para quemas agrícolas controladas”, D.E. 35368-MAG-S-MINAET, en su artículo 15 denominado “Prohibiciones”, establece distancias mínimas para varias situaciones tales como líneas de transmisión, líneas férreas, estaciones de telecomunicación, subestaciones de energía eléctrica y otros, que deben ser respetadas en caso de quemas agrícolas. Sin embargo no considera distancias a centros de población; que se ven afectadas por las molestias generada por estas quemas, donde se producen emisiones gaseosas (material particulado, monóxido de carbono, óxidos de nitrógeno) producto de la combustión incompleta, que son los principales causantes de los problemas respiratorios que sufren los habitantes. Si bien es cierto no existe al menos no se encontró a nivel internacional legislación prohibitiva relacionada con la quema agrícola si se determinó que existe (sic) normas a nivel regulatorio que no son exclusivos para la caña de azúcar.
Sin embargo se encontró que en Colombia en el año 1995, se publicó un Decreto (Nº 948 de 1995) que prohibió las quemas agrícolas a partir del año 2005, obligando al sector azucarero a plantear estrategias tecnológicas para cumplir con este objetivo. Lo anterior conllevó a la suscripción de un convenio para reducir las quemas paulatinamente conforme la implementación de medidas sustitutivas para la quema. Por ello es criterio de esta Dirección que se deben establecer plazos para eliminar la quema de caña, ya sea con la introducción de nuevas especies que permitan sustituir la quema por la corta mecánica u otras que el sector proponga. Estos plazos deben ser regulados vía decreto ejecutivo y además mientras se hacen efectivas estas medidas debieran incorporarse en la norma el establecimiento de distancias mínimas de las quemas a los centros de población. Es así que el decreto en cuestión debiera modificarse y contemplarse lo antes mencionado, no omitimos manifestarles que con la inclusión de estas recomendaciones se cumpliría con lo establecido en el artículo 295 de la Ley General de Salud.
3. Finalmente recomendamos que la Unidad a su cargo analice el aspecto legal de lo anteriormente expuesto, por ser de su competencia, y dado que esta Dirección no cuenta con un profesional en derecho que nos asesore…” Con fundamento en lo anterior, asegura que giró las instrucciones correspondientes a la Dirección de Asuntos Jurídicos para que, en conjunto con la Dirección de Protección al Ambiente Humano, preparen la modificación correspondiente al Reglamento que ahora es motivo de impugnación. La cual se hará del conocimiento respectivo tanto del Ministerio de Agricultura y Ganadería como del Ministerio de Ambiente y Energía, mientras se analizan las alternativas de solución al problema denunciado, procurando normar nuevas tecnologías, en aras de evitar un eventual daño a la salud de las personas.
Así las cosas, de las objeciones que se vislumbran en la acción, analizan las que -en su criterio- evidencian vicios de constitucionalidad: la evaluación de los impactos ambientales y la consulta al SINAC (artículo 12 del Reglamento impugnado). En primer lugar, indican que el Decreto Nº 35368 derogó lo dispuesto en los artículos 86 y 87 del Reglamento de Uso, Manejo y Conservación de Suelos -en su artículo 25- y en su lugar prevé –en el artículo 12- una consulta al SINAC, únicamente, en el caso de terrenos cuyos lotes por quemar se encuentren ubicados contiguo a reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos nacional, mientras que el artículo 15 de ese mismo cuerpo normativo prohíbe realizar quemas en área protegidas por Ley, tales como zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre o aledaños a ellas.
Estima que prescindir en todos los casos de la consulta al SINAC e incluso reducirla a los supuestos inaplicables del artículo 15 inciso e), para que rindiera su criterio técnico vinculante en relación a las repercusiones a la biota y los diversos ecosistemas -excluyendo la posibilidad de que se solicitara la evaluación del impacto ambiental de la quema propuesta-, violenta el principio de tutela a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a cargo del Estado, derivado del artículo 50 Constitucional y relacionado con el derecho a la salud. Se violenta también el principio de objetivación de la tutela ambiental o principio de vinculación a la ciencia y a la técnica, el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad, el principio de interdicción de la arbitrariedad, principio preventivo contra el deterioro de los recursos naturales. Considera que lo anterior, trasgrede a su vez lo dispuesto en el numeral 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”, aprobado por la Ley Nº 9707 del 03 de setiembre de 1999 y, además, contradice ese deber de tutela ambiental y a la salud, del Ministerio de Agricultura y Ganadería, del Ministerio de Salud, y del Ministerio de Ambiente y Energía, como órganos parte del Estado, parte del Protocolo.
También es contrario a lo dispuesto en el artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Ley Nº 7414 del 13 de junio de 1994). Asimismo el principio de improcedencia del silencio positivo en materia ambiental y el principio de razonabilidad jurídica, mismos que han sido reconocidos por la Sala Constitucional. Adicionalmente, asegura que como las consecuencias de aplicar el Decreto se contraponen a dichas Convenciones Internacionales, debe tenerse por violentado, además, el artículo 7 de la Constitución Política. En definitiva, considera que la norma en cuestión -artículo 12- desmejora la protección de los bienes ambientales respecto de la normativa anterior.
En segundo lugar, en caso de que no se declare inconstitucional el plazo citado, el último párrafo del artículo 12 cuyo análisis nos ocupa, considera que sería inconstitucional el tipificar como infracción a omisión de rendir el criterio técnico en 10 días naturales, mientras que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Forestal, al cual remite esa norma, en concordancia con la Ley General de la Administración Pública, constituiría infracción omitir pronunciamiento en el plazo de 01 mes, con consecuencias disciplinarias o penales. Razón por la cual, considera que ello incurre en exceso de la potestad reglamentaria, violentándose los principios de jerarquía de las normas, de primacía de la ley, de separación de funciones e independencia de poderes (artículos 9, 11, 105, 121 inciso 1) en relación con el 124 de la Constitución Política) y el principio de razonabilidad. Además, en vista de que ese decreto se contrapone a lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Ley Nº 7414 del 13 de junio de 1994) y al numeral 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador”, aprobado por Ley Nº 7907 del 03 de setiembre de 1999, violenta a su vez el artículo 7 de la Constitución Política.
De conformidad a lo expuesto, recomienda declarar inconstitucionales las frases subrayadas de artículo 12 del Decreto Ejecutivo Nª 35368-MAG-S-MINAET:
“Artículo 12.- Consulta al SINAC. De previo al otorgamiento del permiso de quemas en terrenos de vocación agrícola, cuyos lotes por quemar se encuentren ubicados contiguo a reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre humedales y monumentos nacionales, la oficina del MAG deberá solicitar a la oficina del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) donde se ubica el inmueble, que emita su criterio técnico en el plazo de diez días naturales, según el procedimiento establecido en el Anexo 3. Audiencia MAG-SINAC/MINAET. En el caso de que el SINAC emita el criterio técnico negativo, el MAG-SINAC/MINAET. En el caso de que el SINAC emita el criterio técnico negativo, el MAG está obligado a acatarlo.
Obtenido el referido criterio, la oficina regional o subregional del MAG concederá o denegará la solicitud de permiso, indicando, de ser necesario, las recomendaciones técnicas que deban respetarse. En el caso de que el SINAC no se pronuncie en el plazo establecido, el MAG deberá proceder a otorgar o denegar el permiso sin ese criterio técnico.
De conformidad con el artículo 4 de la Ley N° 7575 del 13 de febrero de 1996 y sus reformas, Ley Forestal, los funcionarios públicos que incumplan los plazos antes señalados, se expondrán a las sanciones dispuestas en las leyes.” Texto que, conforme a la Constitución indicaría lo siguiente:
“Artículo 12.- Consulta al SINAC. De previo al otorgamiento del permiso de quemas en terrenos de vocación agrícola, la oficina del MAG deberá solicitar a la oficina del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) donde se ubica el inmueble, que emita su criterio técnico, según el procedimiento establecido en el Anexo 3. Audiencia MAG-SINAC/MINAET. En el caso de que el SINAC emita el criterio técnico negativo, el MAG-SINAC/MINAET. En el caso de que el SINAC emita el criterio técnico negativo, el MAG está obligado a acatarlo.
Obtenido el referido criterio, la oficina regional o subregional del MAG concederá o denegará la solicitud de permiso, indicando, de ser necesario, las recomendaciones técnicas que deban respetarse.”
Las siguientes personas -enumeradas a continuación- también presentaron solicitudes de coadyuvancia pasiva en iguales términos a los recién citados: k) Por escrito presentando en la Secretaría de la Sala a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013, Marco Antonio Benavides Moraga en su condición de Presidente con la representación judicial y extrajudicial con facultades de Apoderado General de la Asociación Cámara de Productores de Caña de Azúcar de Puntarenas, Región Pacífico Central, cédula de persona jurídica 03002613035; l) Por escrito presentando en la Secretaría de la Sala a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013, Manuel Alfonso Chaves Solís en su condición de Presidente del Consejo Directivo con facultades de Apoderado General de la Asociación Cámara de Productores de Caña del Pacífico, cédula de persona jurídica número 03002045365; m) Por escrito presentado a las 15:22 horas del 02 de julio de 2013, José Luis Angulo Zúñiga en su condición de Presidente de la Asociación Federación de Cámaras de Productores de Caña (FEDECAÑA), cédula de persona jurídica número 03002045367; n) Por escrito presentado a las 15:20 horas del 02 de julio de 2013, Virgilio González Bolaños en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación Cámara de Productores de Caña de la Zona Sur cédula de persona jurídica número 03002045591; ñ) Por escrito presentado en la a las 15:15 horas del 02 de julio de 2013, Héctor Oldemar Araya González Salazar en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la Asociación Cámara de Productores de Caña del Atlántico cédula de persona jurídica número 03002045792, o) Por escrito presentado a las 15:19 horas del 02 de julio de 2013, José Luis Angulo Zúñiga, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación Cámara de Productores de Caña de Guanacaste cédula de persona jurídica 03002051117, p) Por escrito presentado a las 15:17 horas del 02 de julio de 2013 Heiner Bonilla Porras en su condición de Presidente con facultades de apoderado general de la Asociación Cámara de Productores de Caña de San Carlos cédula de persona jurídica número 03002045443.
Sin embargo, agregan que las cámaras que representan tutelan los intereses de los productores de caña de una de las zonas agroindustriales dedicadas al cultivo de la caña de azúcar en el país. Se trata de entidades sin fines de lucro que detentan un interés corporativo que atañe a la colectividad y, con ello, se conforma lo preceptuado en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional.
Considera que el ordenamiento jurídico bajo una buena hermenéutica jurídica no debe ser analizado e interpretado de forma aislada, desconociendo u obviando aquellas normas de rango superior que le dan soporte, o bien, las que permiten establecer un adecuado y balanceado complemento e interpretación. Considera que tanto la Ley de Cercas Divisorias, el Código Fiscal, la Ley Forestal, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelo y, hasta el mismo Código Penal, establecen la existencia y necesidad de una regulación de la práctica de quemas controladas, no bajo un principio estrictamente prohibitivo, sino regulatorio, racional, equilibrado proporcionado y justo. Por su parte, el Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, complementa la normativa impugnada, señalando expresamente, que las competencias en materia de quemas controladas se encuentran compartidas entre el MAG, el MINAE y el Ministerio de Salud. 4.- Sobre los antecedentes de este Tribunal Constitucional.
Asegura que esta Sala ya avaló la procedencia de la práctica de quemas agrícolas controladas en el 2007, pues se discutió la constitucionalidad del Decreto N° 23850-MAG-SP del 14 de diciembre de 1994 denominado: “Reglamento para Quemas Controladas con Fines Agrícolas y Pecuarios” Lo anterior, por medio del voto 2007-17552 de las 12:22 horas del 30 de noviembre de 2007. Por su parte, indica que también esta Sala en la acción de inconstitucionalidad que se tramitó bajo el expediente número 11-0084441-0007-CO conoció el tema en cuestión.
Considera esa representación que las razones esbozadas por esta Sala para justificar la constitucionalidad del Decreto Ejecutivo Nº 23850-MAG-SP, son plenamente válidas y aplicables al nuevo Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAET, el cual, además de mantener las disposiciones normativas que exigía la anterior regulación, vino a sistematizar y a orientar de una mejor forma la materia. Por ejemplo, en el artículo 15 dispone prohibiciones en materia de quemas, las cuales, buscan proteger, entre otros bienes jurídicos, la salud de las personas y el medio ambiente. También crea un Comité Interinstitucional Permanente, conformado por representantes del Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Ministerio de Salud, del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (MINAET) y de la Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria, que tiene como objetivo principal, lograr la coordinación institucional que desde el 2002 la Sala había venido exigiendo. Se trata –en su opinión- de una normativa que no desmerece las garantías constitucionales derivadas de los artículos 21 y 50 Constitucionales, ni de los principios que en materia de salud y de medio ambiente ha venido tutelando la Sala. Por el contrario, el nuevo articulado amplía la protección de estos derechos y crea medios de fiscalización y coordinación que la anterior normativa no contempla.
Por otra parte, el representante de la Liga Agrícola Industrial de la Caña transcribe las ventajas que justifican la quema de plantaciones de caña de azúcar -según informe del Ing. Agrónomo Marcos Chaves Solera, que funge como Gerente del Departamento de Investigación y Extensión de la Caña de Azúcar (DIECA)-, entre ellas, las siguientes: 1. Facilita la corta de los tallos, 2.Facilita la cosecha de variedades difíciles, 3. Agiliza la cosecha de la plantación, 4. Incrementa el rendimiento de los cortadores, 5. Elimina materia extraña o basura, 6. Mejora la calidad física de la materia prima, 7. Favorece la cosecha mecánica, 8. Necesaria ante la falta de mano de obra calificada, 9. Necesaria en condiciones de cosecha difícil, 10.Protección contra serpientes y arañas, 11. Reduce los accidentes laborales, 12. Elimina la presencia de malezas, 13. Reduce los costos de producción agrícola, 14. Favorece el retoñamiento y ahijamiento de las plantaciones, 15.
Facilita la aplicación del riego, 16. Favorece el drenaje de las plantaciones, 17. Elimina las plagas dañinas, y 18. Incorpora Nutrimentos Esenciales al Suelo. 5.- Sobre la alegada violación a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Aduce que los problemas de contaminación que manifiesta el accionante no son el resultado directo y exclusivo de las prácticas de quemas de cañales. Los males que indica podrían ser eventualmente atribuibles a la incidencia de otros factores, por ejemplo, males congénitos, polen de plantas, suspensión procedente de contaminación industrial, polución atmosférica en general, particulado de emisiones de combustión vehicular, particulado originado en incendios forestales o quemas de otros origen, todo lo cual no puede ser atribuido con certeza como exclusivo a la quema de cañaverales y, el recurrente, no aporta prueba en ese sentido. Arguye que el accionante cita y plantea a manera de argumentos presuntamente comprobatorios, una serie de razones y elementos que resultan cuestionables por la superficialidad y el limitado aporte técnico sobre el que se sustentan y fundamentan.
Considera que realiza aseveraciones confusas y fundamenta vinculaciones sobre tópicos asociados al ambiente, salud humana, la físico-química, la microbiología de los suelos y la meteorología, entre otros, partiendo de generalizaciones y argumentos extensivos, sin detalles del entorno o la condición particular. Además, descontextualiza los documentos a los cuales hace referencia, por ejemplo, los que trascribe del Ing. Marco Chaves Solera titulado Motivos y Razones para Quemar Plantaciones de Caña de Azúcar en Costa Rica. 6.- Sobre el establecimiento de controles. Indica que el reglamento impugnado contempla requisitos y mecanismos de control, provisorios de posibles daños al medio ambiente y la salud de las personas, por ejemplo, lo indicado en los artículos 19 y 22 del Decreto en cuestión que dispone la el deber de fiscalización de los funcionarios del MAG, Salud y MINAET así como las municipalidades y, además, la posibilidad de suspender una quema si consideran que no se cumplen las condiciones y requisitos en el permiso otorgado.
Asevera que no es cierto lo que indica el accionante en cuanto a que sólo con la participación del MAG se pueda suspender una quema pues, si existe un riesgo inminente para la salud y seguridad de las personas o del medio ambiente, el Ministerio de Salud, el MAG y el MINAET tienen plenas competencias para suspenderla. Adicionalmente, asegura que se deben cumplir con otras normas para realizar una quema: 1. El artículo 5 de la Ley 121 que prevé medidas precautorias, 2. El artículo 88 del Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación y de Suelos. 7. Sobre la alegada violación de los principios preventivo y precautorio en materia ambiental: Tanto el Reglamento impugnado como el resto de la legislación y los decretos dictados por el ordenamiento jurídico costarricense, previeron medidas preventivas específicas para la quema y, además, dispusieron prohibiciones para zonas protegidas y contemplaron la obligatoriedad de efectuar estudios previos, por parte de las autoridades competentes.
Es decir, lo que describe el accionante es una lectura descontextualizada del Decreto impugnado. 8. Sobre la alegada violación de Convenios Internacionales. Asegura que el accionante no especifica cuáles son los convenio internacionales supuestamente violentados ni, mucho menos, cuál es la normativa concreta que el Reglamento en cuestión atenta con esos compromisos asumidos por el Estado. 9.-Sobre la petitoria: por las consideraciones fácticas y jurídicas expuestas solicita: 1. Se tenga a la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar como coadyuvante pasiva de la presenta acción de inconstitucionalidad, 2. Se rechace de plano la presente acción de inconstitucionalidad, 3. Se condene al accionante al pago de ambas costas.
Indican que solo en el 2012, las quemas en área agrícolas se estiman en más de 70.000 hectáreas (48.000 de caña y, el resto, en cultivos de arroz, piña, tomate, pasturas, charales y otros). Por su parte, en el 2013, ya se reportan 3.500 hectáreas de bosque quemado y, de nuevo, 70.000 hectáreas en quemas agrícolas.
En otro sentido, asegura que el humo de las quemas agrícolas y basura conlleva además de las cancerígenas dioxinas y furanos, emitidas al quemar restos de fertilizantes y plaguicidas sobre hojas y de los plásticos, produce aerosoles denominados así: la emisión de partículas y gases cargados con restos de metales pesados (plomo, cadmio), formaldehido/hidrocarburos poliaromáticos: bencenos, toluenos y xilenos, todos ellos altamente cancerígenos, además, aseguran existen gases tóxicos: nitrogenados, sulfurados y carbonatados, con graves efectos para la salud de las personas –en especial fetos, niños, ancianos y personas con problemas vasculares- y el medio ambiente. 7.- Sobre la jurisprudencia: Finalmente, enumera una serie de principios reconocidos vía jurisprudencial por este Tribunal y que son la razón por la cual se debería anular el decreto de quemas:
Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,
Considerando:
I.Legitimación y procedencia de la acción. El numeral 75, párrafo 1°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece como uno de los presupuestos para interponer la acción de inconstitucionalidad, en el caso del control concreto, la existencia de un asunto pendiente de resolver ante los tribunales, inclusive de hábeas corpus o de amparo, o en el procedimiento para agotar la vía administrativa, como un medio razonable para tutelar la situación jurídica sustancial que se estima lesionada. Al respecto, este Tribunal Constitucional, en la Sentencia Nº 4190-95 de las 11:33 hrs. del 28 de julio de 1995, indicó lo siguiente:
«(…) En primer término, se trata de un proceso de naturaleza incidental, y no de una acción directa o popular, con lo que se quiere decir que se requiere de la existencia de un asunto pendiente de resolver -sea ante los tribunales de justicia o en el procedimiento para agotar la vía administrativa- para poder acceder a la vía constitucional, pero de tal manera que, la acción constituya un medio razonable para amparar el derecho considerado lesionado en el asunto principal, de manera que lo resuelto por el Tribunal Constitucional repercuta positiva o negativamente en dicho proceso pendiente de resolver, por cuanto se manifiesta sobre la constitucionalidad de las normas que deberán ser aplicadas en dicho asunto; y únicamente por excepción es que la legislación permite el acceso directo a esta vía -presupuestos de los párrafos segundo y tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (…)» En el caso bajo estudio, existe un recurso de amparo que se tramita ante este Tribunal bajo el expediente Nº 13-002919-0007-CO, en el que el recurrente cuestionó la constitucionalidad del Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas, Decreto Ejecutivo Nº 35368-MAG-S-MINAET.
Al respecto, esta Sala ha considerado que un proceso de esta naturaleza sirve de base a la acción -de manera que ésta constituya medio razonable para amparar el derecho que se estima lesionado-, razón por la cual, de conformidad con la sentencia 2013-006293 de las 09:05 horas del 10 de mayo de 2013, se le otorgó plazo para que formulara la respectiva acción en contra de esa normativa, lo que efectivamente hizo. Estima esta Sala que el señor Antonio Montero Céspedes se encuentra legitimado para impugnar el decreto en cuestión.
II.Coadyuvancias. De conformidad con el artículo 83, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en los quince días posteriores a la primera publicación del aviso a que alude el párrafo segundo, del artículo 81, de esa misma ley, “(…) aquellos con interés legítimo, podrán apersonarse dentro de ésta, a fin de coadyuvar en las alegaciones que pudieren justificar su procedencia o improcedencia o para ampliar, en su caso, los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interesa”. En este caso, se presentaron dieciocho coadyuvancias pasivas, de las cuales, diecisiete fueron admitidas y una fue rechazada por extemporánea; y, finalmente, se presentaron dos coadyuvancias activas y ambas fueron admitidas. Lo anterior, por medio de la resolución de las 10:07 horas del 09 de julio de 2013, dictada por este Tribunal.
III.Objeto de la acción. El gestionante cuestiona la constitucionalidad del Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas (Decreto Ejecutivo N° 35368-MAG-S-MINAET del 06 de mayo de 2009), por considerarlo contrario a los artículos 21 y 50, de la Constitución Política y al principio de Supremacía de los Convenios Internacionales en materia ambiental; sin embargo, no establece una argumentación clara de cómo los quebranta el reglamento. La principal objeción que plantea el señor Montero Céspedes, es que el Decreto Ejecutivo Nº 35368, no dispone la obligatoriedad de una evaluación de impacto ambiental que evidencie los impactos negativos que producen las quemas de caña de azúcar en pie, en el ambiente y en la salud. Ello -según su opinión-, en detrimento de lo dispuesto en los artículos 1, de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos; 53, inciso b), 59 y 62, de la Ley Orgánica del Ambiente; 1, 2 y 297, de la Ley General de Salud, Nº 5395 del 23 de octubre de 1973.
Adicionalmente, se pronuncia en contra del plazo de diez días naturales para que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) emita un criterio técnico, según lo dispuesto en el artículo 12, del Decreto cuestionado, pues considera que resulta insuficiente; sin embargo, no establece cuáles son las razones técnicas para que la autoridad pública requiera de un plazo mayor al establecido en la norma. Por otra parte, se opone a la restricción que tienen el Ministerio de Salud y las municipalidades para suspender una quema que incumpla las condiciones y requisitos especificados en el permiso si, en forma conjunta, no interviene el Ministerio de Agricultura y Ganadería en los términos del artículo 19 del Decreto cuestionado. Además, cuestiona la errónea fundamentación del Decreto en la Ley Forestal, en el artículo 1 y 24, de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y en el artículo 21, de la Ley General de Caminos Públicos, pues -según su criterio-, las quemas no contribuyen a la justificación de la normativa expresada pues, ésta última, parte de principios prohibitivos y no netamente regulatorios.
Finalmente, cuestiona la carencia de estudios técnicos para establecer si las calderas de quemas de combustibles fósiles biomásicos exceden o no los niveles de emisión de calderas, en los términos dispuestos en Reglamento de Calderas.
IV.Sobre la falta de concreción de los argumentos de inconstitucionalidad. La Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su artículo 3, dispone que “Se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales”. Ahora bien, para que este Tribunal tenga por configurada la infracción y declarar la inconstitucionalidad de la norma o acto impugnado, con la consecuente anulación y expulsión del ordenamiento jurídico, quien promueva una acción de inconstitucionalidad tiene la carga de demostrar cómo esa disposición infringe la norma o principio constitucional y, además, debe indicar por qué debe estimarse la demanda. Ello es denominado por esta Sala como la carga de la argumentación, es decir, que “una norma que facialmente sea contraria a la Constitución, vuelca la carga de la argumentación a quienes sostengan que en realidad no hay conflicto entre esa norma y la Constitución Política; lo contrario sucede si se acciona contra una norma que en primer examen no parece contraria a la Constitución, en cuya hipótesis es el accionante el que debe avanzar con los argumentos que convenzan acerca de la inconstitucionalidad ” (véase sentencia número 0184-95 de las 16:30 horas del 10 de enero de 1995).
En una sentencia posterior, esta Sala expuso, en cuanto a la falta de concreción de los argumentos de inconstitucionalidad en materia de acciones de inconstitucionalidad, lo siguiente:
“La acción de inconstitucionalidad se interpone con el argumento de que el Decreto Ejecutivo impugnado es nocivo, lesiona e infringe los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el derecho a la salud y a los compromisos internacionales suscritos con el Protocolo de Kyoto. Pese a la oportunidad otorgada a los accionantes, se confirma lo que indica la Procuraduría General de la República, de que no existe un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que se consideran inconstitucionales, sino que el mismo se limita a establecer discrepancias de forma genérica y en abstracto contra la totalidad del Reglamento, más aún contra toda actividad que desempeñan los ingenios Azucareros y Haciendas, pues sostienen que causan inconvenientes en la calidad de vida y en la salud de los habitantes circunvecinos, sin concretar qué argumentos de constitucionalidad se deben tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos del normas del Reglamento impugnado. […] El párrafo primero del artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece la obligación de autenticar los escritos de interposición de acciones de inconstitucionalidad, toda vez que se estima necesario que existan argumentos esgrimidos por un profesional en Derecho, que no descarta este Tribunal responda a un serio estudio del fondo técnico y científico de una determinada materia, dada la diversidad y universalidad de las normas del ordenamiento jurídico.
A diferencia de los procesos de garantías, es decir, los recursos de hábeas corpus y de amparo, que los puede interponer directamente cualquier interesado ante la jurisdicción constitucional en defensa de sus derechos fundamentales, generalmente contra actos u omisiones que le lesionan en su esfera particular (aunque no siempre como en los casos ambientales), en los procesos de defensa de la Constitución Política (como la acción de inconstitucionalidad), el legislador confió al abogado autenticante una labor cuya exigencia es aún mayor, si se quiere más elaborada y exhaustiva que debe plasmar en el libelo de interposición en razón de su oficio profesional, para demostrar al Tribunal la lesión a la norma constitucional por parte de una norma de menor rango, socavando el principio de supremacía constitucional contenida en el artículo 10 de la Constitución Política. Precisamente la elaboración material y formal de la Ley, así como de las demás disposiciones secundarias, suponen un proceso sumamente costoso para el Estado, en la que de muchas maneras para su elaboración ha participado la sociedad civil organizada a favor o en contra, y cuyos procedimientos de formación, aprobación y promulgación no debe analizarse a la ligera.
En este sentido, debe reconocer esta Sala que existe un reducido espacio para este Tribunal para socorrer las ausencias manifiestas de los profesionales en derecho que autentican los escritos en esta jurisdicción constitucional, sin exponer la imparcialidad y análisis que se debe a cada una de las acciones de inconstitucionalidad.” (Sentencia número 005285-2012 de 15.03 horas de 25 de abril de 2012).
En este caso, considera este Tribunal, que pese a la oportunidad otorgada al accionante, no existe un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que se consideran inconstitucionales, sino que se limita a establecer las discrepancias de forma genérica y en abstracto contra el Reglamento y la actividad que desempeñan los productores azucareros, las haciendas y las fincas del país -en especial las ubicadas en Cañas, Carrillo y Liberia, todas de las provincia de Guanacaste-, pues sostiene que causan problemas en la calidad de vida, salud de los habitantes y daños ambientales. Considera que debido a la actividad que realizan debería exigírseles un estudio de impacto ambiental, pues lo único que plantea el decreto impugnado -en su numeral 12- es la posibilidad de emitir un criterio técnico por parte de Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y estima que el plazo de diez días naturales establecidos para tales efectos resulta insuficiente; sin embargo, no establece cuáles son las razones técnicas para que la autoridad pública requiera de un plazo mayor al establecido en la norma.
Por otra parte, se opone a la restricción que tienen el Ministerio de Salud y las municipalidades para suspender una quema que incumpla las condiciones y requisitos especificados en el permiso si, en forma conjunta, no interviene el Ministerio de Agricultura y Ganadería en los términos del artículo 19, del Decreto cuestionado. Por otra parte, se manifiesta en contra de que no existan estudios técnicos para establecer si las calderas de quemas de combustibles fósiles biomásicos exceden o no los niveles de emisión de calderas, en los términos dispuestos en Reglamento de Calderas. No obstante las consideraciones anteriores, las realiza sin que exista concreción en los argumentos de constitucionalidad que se deben tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos de normas del Reglamento impugnado. Asimismo, los coadyuvantes activos Gad Amit Kaufman y Carolina Rugeles Quijano, tampoco aportan elementos adicionales que permitan establecer las razones jurídicas que fundamentan su posición respecto a la inconstitucionalidad del decreto de cita, pues se limitan a citar doctrina nacional e internacional, las leyes, los Tratados y Convenios Internacionales suscritos por Costa Rica y las sentencias dictadas por este Tribunal que consideran que el Reglamento en cuestión contradice, sin establecer un análisis exhaustivo para demostrar la lesión de la norma constitucional por parte del Decreto en cuestión de menor rango.
Razón por la cual, al igual que los antecedentes parcialmente trascritos, considera esta Sala que no le es posible socorrer la ausencia manifiesta del profesional en derecho que autenticó la presente acción, sin exponer la imparcialidad y análisis que debe tener esta acción de inconstitucionalidad y, por ende, debe declararse sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad.
V.Sobre la alegada violación de las normas reglamentarias del Decreto 35368-MAG-S-MINAET con lo dispuesto en la Ley Forestal, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y la Ley General de Caminos Públicos. El accionante cuestiona la errónea fundamentación del Decreto en la Ley Forestal, en el artículo 1 y 24, de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y en el artículo 21, de la Ley General de Caminos Públicos, pues -según su criterio-, las quemas no contribuyen a la justificación de la normativa expresada pues, ésta última, parte de principios prohibitivos y no netamente regulatorios. Al respecto, conviene establecer, en primer lugar, que tampoco en cuanto a este aspecto ni el accionante ni los coadyuvantes activos realizan un análisis exhaustivo que permita dilucidar un conflicto de la norma en cuestión con la de mayor rango y, además, más importante aún, lo que se plantea es la contradicción existente entre el Decreto Ejecutivo 35368-MAG-S-MINAET con las leyes citadas, lo cual, la Sala reiteradamente ha dicho que es un asunto de legalidad que, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política, le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa y no a la constitucional.
Respecto a este tema, por ejemplo, las sentencias de este Tribunal Nº 2012-004792, de las 14:30 horas del 18 de abril de 2012 y 2011-008712, de las 15:56 horas del 29 de junio de 2011, en las que se dispuso lo siguiente:
“En reiteradas ocasiones (como, por ejemplo, en la sentencia número 2000-01149 de las 15:39 horas del 2 de febrero del 2000) esta Sala ha sostenido que, determinar si una norma reglamentaria violenta o excede lo dispuesto en una ley es un tema de legalidad cuya discusión no corresponde a esta jurisdicción. El artículo 49 de la Carta Fundamental asigna el control de la legalidad de la función administrativa del Estado a la jurisdicción contencioso administrativa, no a la constitucional. Si esta Sala pretendiera fiscalizar por medio de la acción de inconstitucionalidad las distintas posibles hipótesis de infracción al principio de legalidad que pueden darse en los despachos administrativos, en la práctica suplantaría -a contrapelo del texto constitucional- a los tribunales de esa materia.” Así, si el accionante considera que las disposiciones cuestionadas son ilegales, puede acudir, si a bien lo tiene, ante la mencionada jurisdicción contencioso-administrativa a hacer valer sus derechos.
VI.Sobre la impugnación de una norma inferior sin cuestionar la norma superior que le da fundamento. Adicionalmente, a lo alegado por el recurrente y los coadyuvantes, la Procuraduría General de la República evidencia un vacío en la argumentación planteada por el accionante en esta acción que es compartido por este Tribunal, sea que la pretensión para que se prohíban las quemas agrícolas a partir de la anulación del Decreto N° 35368-MAG-S-MINAET es improcedente por cuanto dicha actividad es permitida por el artículo 24, de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (N° 7779 del 30 de abril de 1998) y, esa norma de mayor jerarquía, no fue impugnada por los accionantes, ni por los coadyuvantes, como inconstitucional. En cuanto a este tema, este Tribunal se pronunció, en la Sentencia 2012-005285, de las 15:03 horas del 25 de abril de 2012, de forma contundente respecto de las acciones de inconstitucionalidad acumuladas números 11-008116-0007-CO y 11-8441-0007-CO, en las que los señores Antonio Montero Céspedes y Eduardo Fernández Azofeifa impugnaron el Decreto en cuestión, en los siguientes términos:
“(…) Pero además de lo anterior, lo alegado por el accionante tiene un importante vacío, que precisamente revela la Procuraduría General de la República, en el tanto que el Decreto Ejecutivo está autorizado por una ley que no ha sido traída al juicio de constitucionalidad, la que precisamente es producto de un ejercicio constitucional de la potestad reglamentaria contenida en el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política. De esta manera, la razón misma de existencia de la disposición reglamentaria está ausente, lo que produce que el nexo causal que justifica su juridicidad no encuentra una propuesta de análisis en los libelos de interposición. Señalar que el Decreto Ejecutivo es inconstitucional, sin analizar las disposiciones -incluida la de mayor rango que le ha dado vida jurídica-, sin proponer argumentos que analizan la validez constitucional de la norma superior, trae una obligación de este Tribunal de sustituir, por la suya propia, la línea argumentativa de los accionantes, lo que es lo mismo que dilucidar limitadamente la incompatiblidad del Decreto Ejecutivo con el Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, lo cual exige reexaminar lo sostenido previamente por la Sala, en el caso del método para cosechar la caña de azúcar, por las ventajas que se alegan ofrecidas para la agroindustria, pero también como medida de protección de los trabajadores en el campo, que de lo contrario se verían expuestos a serios riesgos laborales”.
Consideraciones que son aplicables al caso en estudio, pues este Tribunal no encuentra razones para variar el criterio vertido en dichas sentencias, ni motivos que lo hagan valorar de manera distinta en la situación planteada.
VIII.Nota separada del Magistrado Castillo Víquez. Coincido con mis colegas en los argumentos que esgrimen para rechazar de plano la acción, toda vez que no hay una contradicción evidente y manifiesta entre la Ley y el Reglamento que se impugna. La postura del Tribunal, en el sentido de cuando una norma reglamentaria violenta o excede lo dispuesto en una ley es un tema de legalidad, cuya discusión no corresponde a esta jurisdicción, en términos generales, acierta jurídicamente. No cabe duda que es al Juez ordinario a quien compete determinar los alcances de la interpretación y aplicación de la Ley y, por consiguiente, es él el llamado a establecer si una norma reglamentaria vulnera o no la norma legal. Sin embargo, hay un matiz importante en este asunto, y es que, desde mi punto de vista, cuando hay una evidencia manifiesta, que salta a la vista, que la norma reglamentaria excede, suprime- o contradice el texto de la Ley- no cabe duda que, de forma grosera, se vulnera el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley; principio que tiene cobertura constitucional y que debe ser tutelado por este Tribunal.
Como es bien sabido, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley nos remite a la potencia (fuerza activa), a la resistencia (fuerza pasiva) y al régimen de impugnación de la Ley. Con base en el primer aspecto del concepto, la Ley, una vez que entra en vigencia, deroga o modifica toda norma de igual o inferior rango. Con fundamento en el segundo, la Ley no puede ser derogada ni modificada por una norma de inferior rango. Por último, con base en el tercero, la Ley sólo puede ser impugnada por razones de inconstitucionalidad y, por ende, sólo a través de una resolución de la Sala Constitucional se puede anular. El basamento constitucional de este principio lo encontramos en el numeral 129 de la Carta Fundamental, que señala que la Ley sólo puede ser derogada, abrogada o modificada por otra norma posterior de igual rango. Por otra parte, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley es un presupuesto esencial del Estado social y democrático de Derecho, toda vez que parte de una idea nuclear: el acto normativo parlamentario es superior en rango al acto normativo que emiten los otros Poderes del Estado, en especial del Poder Ejecutivo, lo que supone que todos los Poderes del Estado, cuando ejercen la potestad normativa (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública inciso d), deben de ajustarse a lo dispuso por el legislador.
Cuando ello no ocurre, se desconoce el rango normativo de la Ley que, en la escala jerárquica normativa, ocupa el tercer lugar en importancia después de la Constitución Política y los Tratados Internacionales (artículos 10 y 7) y, por consiguiente, se vulnera un principio clave del Estado social y democrático de Derecho. Ergo, cuando de manera evidente y manifiesta una norma reglamentaria rebasa, suprime o contradice una Ley de la República, se vulnera el numeral 129 de la Carta Fundamental y el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley, y el Tribunal Constitucional sí tiene competencia en este asunto, sin demérito de la competencia que también le asiste a los integrantes de la jurisdicción ordinaria cuando no estamos en el supuesto comentado.
IX.Razones distintas del Magistrado Rueda Leal. A diferencia de lo que rige en los procesos de amparo y hábeas corpus, caracterizados por su informalidad y sumariedad, la Ley reguladora de esta jurisdicción ha previsto requisitos formales más estrictos para el proceso de acción de inconstitucionalidad. Claramente, debido a las consecuencias que una posible declaratoria de inconstitucionalidad puede acarrear, se impone al accionante el deber de concretar los argumentos de la inconstitucionalidad alegada, fundamentar la pretensión de manera clara y precisa, e identificar con claridad las normas o las partes de ellas que considera inconstitucionales. En este caso, comparto el criterio de mis respetados colegas en cuanto a que la acción debe ser declarada sin lugar por carecer de una correcta concreción de los argumentos de inconstitucionalidad. Sin embargo, considero que resulta innecesario y ocioso esgrimir argumentos adicionales para desestimar la acción, si ya se ha determinado que la parte interesada no ha concretado argumentos de inconstitucionalidad. De ahí que declare sin lugar la acción únicamente por el primer motivo.
X.Nota separada Magistrada Hernández López. Concurro con el voto de mayoría en el sentido de que la argumentación de la acción de inconstitucionalidad es vaga y ambigua, en la mayoría de sus puntos, sin embargo me interesa puntualizar con respecto al artículo 12 del decreto impugnado dos aspectos:
XI.- - Voto salvado de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro, con redacción del segundo. Considero que esta acción debe declararse con lugar, en cuanto al artículo 12 del decreto impugnado, básicamente por dos cuestiones: la eliminación de la consulta al SINAC para que rinda su criterio técnico en todos los casos, y la aplicación del silencio positivo en materia ambiental.
La eliminación de la consulta al SINAC en todos los casos, violenta:
-el principio de la tutela del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a cargo del Estado, derivado del artículo 50 constitucional y relacionado con el derecho a la salud.
-el principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, según el cual "se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general -tanto legales como reglamentarías- , de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia(Resolución No. 17126-2006). Principio reconocido por esta Sala en anteriores oportunidades cuando se estableció que: principio ambiental "de la vinculación a la ciencia y a la técnica" que rige la materia ambiental, en tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación" (Voto No. 14293-2005 reiterado por el 11562-2006).
-el principio precautorio en materia ambiental, pues prescindir sin sustento técnico de la consulta al SINAC en todos los casos, e incluso reducirla a supuestos inaplicables en virtud de la prohibición del artículo 15, inciso e) de ese mismo cuerpo normativo, quebranta este principio que ya ha sido reiterado por la jurisprudencia de esta Sala cuando se indica: “...en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes ... No se debe perder de vista el hecho de que estamos en un terreno del derecho, en el que las normas más importantes son las que puedan prevenir todo tipo de daño al medio ambiente, porque no hay norma alguna que repare, a posteriori, el daño ya hecho; necesidad de prevención que resulta más urgente cuando de países en vías de desarrollo se trata ” (Votos números 5893-1995, 2988-1999, 5048-2001 y 2515-2002).
-viola el párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Lev No. 7414 del 13 de junio de 1994), en la parte que indica que, los Estados partes deben “tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos Ello por cuanto, prescindir del criterio técnico del MINAE respecto de quemas que pueden abarcar miles de hectáreas, con generación significativa de gases de efecto invernadero. Lo cual viola además, el artículo 7o de la Constitución Política.
Además de lo anterior, el artículo 12 del Reglamento impugnado prevé un plazo de 10 días naturales para que el SINAC emita su criterio técnico, con los efectos de un silencio positivo en caso de que no se pronuncie durante ese plazo. Lo anterior, contraponiéndose al principio de improcedencia del silencio positivo en materia ambiental, reconocido por la jurisprudencia constitucional:
“...esta Sala ha sido conteste en reconocer que el principio de silencio positivo no opera de pleno derecho en tratándose de actuaciones donde esté en juego la protección del medio ambiente”. (Voto No. 5745-1999).
“Esta Sala ya ha establecido en una consistente línea jurisprudencial que en cuanto a la protección de intereses esenciales para la Nación, tales como el medio ambiente... no opera el silencio positivo por la omisión de la Administración en el cumplimiento de sus deberes, sin perjuicio de la responsabilidad a la que se pueda hacer acreedor por los daños que su atraso ocasione a los administrados. (Ver en ese sentido las sentencias números 6332-94, de las dieciocho horas con doce minutos del veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, y 1895-00, de las quince horas con cuarenta y seis minutos del veintinueve de febrero de dos mil)". (Voto No. 5245-2002).
“Los impugnantes alegan que, según la jurisprudencia constitucional, en materia de recursos naturales no opera la ficción jurídica del silencio positivo. Llevan razón los accionantes en su argumento, ya que, como límite material para la aplicación del silencio positivo, se ha excluido -vía jurisprudencia de esta Sala- lo medioambiental en virtud del trascendente valor y jerarquía que posee el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, reconocido en el artículo 50 de la Constitución Política. La jurisprudencia sobre este tema es abundante…
Partiendo del criterio jurisprudencial expuesto e incluso, a tenor del artículo 4o de la Ley Forestal (norma que prohíbe la aplicación del silencio positivo en materia de recursos naturales), la frase supra señalada es inconstitucional, pues tiene por operado el silencio positivo en la delimitación del Patrimonio Natural del Estado con el transcurso de treinta días naturales sin que el SINAC (es decir, cualquier de las áreas que lo conforman) se haya pronunciado sobre la clasificación realizada por los particulares. Ahora bien, debe entenderse que si el funcionario responsable del SINAC no se pronuncia sobre la validez de los documentos emitidos por los profesionales privados dentro de un plazo razonable, podría exponerse a las sanciones dispuestas en las leyes” (Resolución No. 2009-13072. En igual sentido, el voto No. 2009-13073).
Por tanto:
Se declara sin lugar la acción. El Magistrado Castillo Víquez redacta nota separada, únicamente en cuanto a la alegada violación de las normas reglamentarias del Decreto Nº 35368-MAG-S-MINAET con lo dispuesto en la Ley Forestal, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y la Ley General de Caminos Públicos. El Magistrado Rueda Leal da razones distintas. La Magistrada Hernández López pone nota. Los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el voto y declaran inconstitucional el artículo 12 del citado Decreto.
Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.. Luis Fdo. Salazar A.
Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
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