Public Participation in the TCM Environmental HearingParticipación ciudadana en audiencia ambiental de la TCM

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine hours and five minutes on diecisiete de enero de dos mil catorce.

Constitutional amparo action (recurso de amparo) filed by Marco Levy Virgo, holder of identity card number 7-069-314, against the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA).

Findings:

1. 1In a brief added to the digital case file at 17:08 hours on 15 de diciembre de 2013, the petitioner filed an amparo action against the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA). He states that a port megaproject called “Terminal de Contenedores Moín” (TCM) is being processed in SETENA case file number 7968 and that, pursuant to Article 95 of the Ley de Biodiversidad and at his initiative, a public hearing (audiencia pública) was convened and held on 09 de noviembre de 2013 at the Eddy Bermúdez gymnasium in the city of Limón. He states that, as an appearing party (apersonado) in the aforementioned case file, he arrived at 07:30 hours that same day and submitted two technical documents questioning the absence of mitigation measures (medidas de mitigación) concerning the sea turtles that nest on Moín beach, as well as a series of inconsistencies in the megaproject’s Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental).Both documents bear an acknowledgment-of-receipt signature from a SETENA official stationed at the entrance to the gymnasium before the aforementioned public hearing began. He indicates that, inexplicably, these documents were not read during the hearing, even though they were submitted in a timely manner and in accordance with the law, which left him without an adequate defense (estado de indefensión). He alleges that more than one month has elapsed since the public hearing and that SETENA has not responded to his objections, which he considers a violation of his fundamental rights. He requests that the Chamber grant the action.
2. 2By a Presidency ruling issued at 11:08 hours on 16 de diciembre de 2013, the amparo action was admitted for consideration.
3. 3In a brief received by the Secretariat of the Chamber at 15:03 hours on 07 de enero de 2014, Miguel Marín Cantarero, in his capacity as ad hoc Secretary General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, reports under oath that the petitioner is an appearing party in case file number D1-7968-2012 and submitted the documents he identifies while admission and attendance at the public hearing were being formalized. He states that those documents contained a series of observations and objections concerning the project in question. He indicates that the public hearing was governed by previously established rules and that, accordingly, at the beginning of the proceeding the Secretary General read the general hearing agenda, which explained how the available time would be used and when and how comments and questions would be presented. He states that all participants, including the petitioner, were given an equal opportunity to participate during the public hearing held on 09 de noviembre de 2013.He asserts that question forms and separate comment forms were distributed without any distinction among those present. He maintains that the petitioner, like everyone else present, had the opportunity to participate by asking questions and making comments, for which the corresponding form had to be completed. He explains that it was also established that participation time would be allocated in proportion to the number of persons present. He argues that during the question stage, the petitioner herein did not request the floor; however, during the comment stage, he did request the floor. He mentions that the document received by SETENA, to which the petitioner refers and which was added to the administrative case file (expediente administrativo), was submitted on the same day as the public hearing, scarcely half an hour before it began. He states that not every document submitted on the day of the hearing was required to be read aloud during the proceeding, since the hearing was structured so that interested parties could orally present whatever observations and questions they wished, for which purpose they were required to complete the forms prepared for that purpose.He argues that all observations made during the environmental assessment process (proceso de evaluación ambiental) are considered as an additional element when issuing the final administrative act (acto final), pursuant to Section 22 of the Ley Orgánica del Ambiente. He states that any other interpretation would run counter to all logic of procedural economy (economía procesal), since it would be impossible to expect that office to issue an immediate decision on every submission. He explains that, given the procedural stage of the case file, in which the public hearing must be concluded pursuant to an order from this Chamber itself, it has not yet been determined whether the study should be rejected, environmental viability (viabilidad ambiental) approved, or any other procedure undertaken. He indicates that after the hearing, several motions for reconsideration with appeal (recursos de revocatoria con apelación) were decided against the rulings addressing the motions for nullity (incidentes de nulidad) filed against the notice convening the hearing; moreover, other motions for nullity against the holding of the hearing remain pending as of this date.He states that, accordingly, only after the validity of the hearing has been determined and the remaining stages have been completed will it be possible to proceed with determining and considering the observations submitted at the hearing. He asserts that it was impossible to avoid suspending the hearing because a group of those present abruptly entered the gymnasium court, where the SETENA members and other guests were located. He maintains that, because of what occurred, it was not possible to conduct the comment stage; nevertheless, the comment forms were collected and are included in the public-hearing record (legajo de la audiencia pública). He explains that the petitioner’s comment form, like all the others, was accepted without distinction or obstruction. He clarifies that the need to suspend the hearing arose from the persistent disruption and unlawful entry onto the court of the Eddy Bermúdez gymnasium by a group of those present.He mentions that the fact that the documents submitted at the hearing were not read during the proceeding does not necessarily result in denial of an adequate defense. He requests that the Chamber deny the action.
4. 4In a brief added to the digital case file at 11:52 hours on 10 de enero de 2014, the petitioner appears for the purpose of replying to the respondent authority’s report. He states that the report does not answer whether the questionnaire he submitted at the aforementioned hearing was answered. He states that the procedure established by the respondent authority for addressing comments and questions was wholly inefficient. He indicates that, with the assistance of expert professionals, a technical document was prepared challenging fundamental aspects of the environmental impact study. He asserts that more than two months after the document was delivered to SETENA, no response has yet been received. He requests that the Chamber grant the action.
5. 5The statutory requirements have been observed in the proceedings conducted.

Opinion drafted by Justice Rueda Leal; and,

Whereas:

I.Subject matter of the action. The petitioner alleges that on 09 de noviembre de 2013 a public hearing was held at the Eddy Bermúdez gymnasium in the city of Limón concerning the port megaproject for the new Terminal de Contenedores de Moín; however, although he submitted several technical documents challenging that project at 07:30 hours that same day—which bear an acknowledgment-of-receipt signature from a SETENA official stationed at the entrance to the gymnasium—they inexplicably were not read during the hearing, and he was not allowed to participate in the proceeding, even though they were submitted in a timely manner and in accordance with the law.

II.Merits. Recently, in Judgment number 2013-017305 issued at 11:32 hours on 20 de diciembre de 2013, this Court held by majority that the abrupt termination of the public hearing held on 09 de noviembre de 2013 violated the right to citizen participation (derecho de participación ciudadana) derived from Section 9 of the Constitución Política, because the comment stage had not even begun, during which interested citizens would have had the opportunity to express their views regarding the port megaproject. For that reason, the action was granted by majority, and the ad hoc Secretary General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, or whoever held that office in his stead, was ordered to proceed immediately to conclude the public hearing in case file number D1-7968-2012-SETENA. The hearing was to be held within 15 business days following notice of the judgment, for the sole purpose of completing the omitted stages in accordance with the hearing rules announced at its outset.

In view of the foregoing, the Chamber finds that, for the proper resolution of the matter sub judice (sub lite), the appropriate course is to grant the amparo action solely for compensatory purposes, because the situation challenged by the protected party was remedied through the order issued by this Court in the aforementioned judgment. It should be noted that SETENA must reschedule the public hearing precisely so that the stages whose omission the petitioner challenges may be completed. In substance, the petitioner’s claim is the same as on that occasion: to have the opportunity to participate actively in the public hearing and, particularly, in the comment stage, in order to state aloud whatever opinions and technical considerations he deems appropriate. It must be borne in mind that, according to the report submitted by the respondent authority and the evidence entered into the case file, the protected party, Marco Levy Virgo, timely submitted the “form to request the floor during the comment period of the public hearing.” However, because of the events caused during the public hearing by a group of those present, the comment stage and the subsequent stages could not be conducted.

Consequently, the Chamber finds that the appropriate course is to grant the amparo action solely for compensatory purposes, because this same Court has already ordered completion of the stages omitted during the hearing, in accordance with the rules announced at its outset, and it is during the rescheduled proceeding that the protected party and all other persons who timely requested the floor must be guaranteed their right to participation.

III.- Dissenting opinion (voto salvado) of Magistrate Castillo Víquez and Magistrate Hernández López, drafted by the latter. We believe that this amparo proceeding (amparo) should be dismissed outright (rechazo de plano). By amending Article 9 of the Political Constitution, the constituent reform body (órgano constituyente reformador) sought to give legal effect to the Principle of Participation (Principio de Participación) and thereby bring governed persons (administrados) closer to the state decision-making process, as part of what legal doctrine calls the “corrective mechanisms” of representative democracy. Thus, the constituent reform body left the means, scope, and timing of citizen participation to infra-constitutional legislation (normativa infra-constitucional), except in exceptional cases. In that regard, the natural forum for ensuring compliance is the ordinary courts (justicia ordinaria), not the constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional).

For that reason, the issues raised in this case fall well outside this Court’s jurisdiction: namely, whether the structure of the hearing allowed everyone or only certain persons to participate; whether the Constitution guarantees that the appellant must be permitted to present her views orally even though she submitted her comments in writing; whether the hearing was properly or improperly terminated because it ended two hours and twenty minutes earlier than scheduled, or whether it should merely have been suspended; and the legal consequences of the conduct of the groups of attendees who initiated—whether intentionally or not is unknown—the outbreaks of violence that thwarted the scheduled proceedings. In this specific case, Article 22 of the Ley Orgánica del Ambiente does not specify whether such participation must be oral, written, or otherwise, or how the participation requirement is satisfied.

This must be examined in proceedings allowing the full presentation of evidence and an adversarial process (contradictorio), which, in our view, is incompatible with amparo as a prompt, simple, summary, and special proceeding for the protection of fundamental human rights. It is therefore for legality review (control de legalidad), and not this Tribunal Constitucional, to determine whether the administrative actions and conduct, whether affirmative or by omission, of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental comply with the infra-constitutional legal framework (ordenamiento jurídico infra constitucional). For the reasons stated, we believe that the issue raised lies outside the specific jurisdiction that the Sala Constitucional is called upon to protect, although this does not mean that it does not warrant examination before the ordinary jurisdiction or through purely administrative contentious legality proceedings (mera legalidad contenciosa administrativa), pursuant to constitutional Article 49.

Por tanto:

The petition is granted. The State is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the acts underlying this ruling, which shall be assessed during enforcement of the administrative contentious judgment (ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo). Magistrate Castillo Víquez and Magistrate Hernández López dissent and would dismiss the petition outright.

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del diecisiete de enero de dos mil catorce.

Recurso de amparo interpuesto por Marco Levy Virgo, portador de la cédula de identidad número 7-069-314; contra la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA).

Resultando:

1. 1Por escrito incorporado al expediente digital a las 17:08 horas del 15 de diciembre de 2013, el recurrente interpone recurso de amparo contra la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA). Manifiesta que en expediente número 7968 de la SETENA se tramita un megaproyecto portuario denominado "Terminal de Contenedores Moín" (TCM), por lo que conforme al artículo 95 de la Ley de Biodiversidad y a iniciativa suya, se convocó una audiencia pública realizada el 09 de noviembre de 2013, en el gimnasio Eddy Bermúdez de la ciudad de Limón. Refiere que en su condición de apersonado al expediente citado, se presentó desde las 07:30 horas del mismo día y aportó dos documentos técnicos cuestionando la ausencia de medida de mitigación en el caso de las tortugas marinas que anidan en la playa de Moín, así como una serie de inconsistencias que presenta el Estudio de Impacto Ambiental del megaproyecto, ambos documentos cuentan con firma de recibido por parte de una funcionaria de SETENA, ubicada en la entrada del gimnasio, de previo al inicio de la audiencia pública citada.Indica que estos documentos, inexplicablemente, no fueron leídos durante la audiencia, pese a que fueron presentados en tiempo y derecho, lo cual le ha dejado en estado de indefensión. Alega que ha transcurrido más de un mes desde la audiencia pública y sus cuestionamientos no han sido respondidos por SETENA, lo que estima lesivo de sus derechos fundamentales. Solicita a la Sala que declare con lugar el recurso.
2. 2Mediante resolución de Presidencia de las 11:08 horas del 16 de diciembre de 2013, se dio curso al amparo.
3. 3Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:03 horas del 07 de enero de 2014, informa bajo juramento Miguel Marín Cantarero, en su condición de Secretario General ad hoc de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, que el recurrente se encuentra apersonado al expediente número D1-7968-2012 y presentó los documentos que indica en el momento en que se formalizaba el ingreso y asistencia a la audiencia pública. Refiere que en tales documentos realizaba una serie de observaciones y cuestionamientos sobre el proyecto en mención. Indica que la realización de la audiencia pública está regida por reglas previamente establecidas, por ello, al inicio de la actividad el Secretario General dio lectura al programa general de la audiencia, en el que se indicó la manera en la que se utilizaría el tiempo, así como las oportunidades y forma en la que se presentarían los comentarios y preguntas.Señala que la oportunidad para participar durante la audiencia pública celebrada el 09 de noviembre de 2013, se otorgó en igualdad de condiciones para todos los participantes, incluido el recurrente. Afirma que se repartieron boletas para preguntas y otras para comentarios, respecto de las cuales no se hizo distinción alguna entre los presentes. Sostiene que el recurrente, al igual que cualquier persona presente, tuvo la posibilidad de participar formulando preguntas y comentarios, para lo cual se debía llenar la boleta respectiva. Explica que también se estableció que el tiempo para participar se distribuiría de manera proporcional a la cantidad de presentes. Aduce que en la etapa de preguntas, el aquí amparado no solicitó la palabra; no obstante, en la etapa de comentarios sí solicitó la palabra. Menciona que el escrito recibido por la SETENA, al que hace alusión el recurrente y que se incorporó al expediente administrativo, se presentó el mismo día de la audiencia pública, a escasa media hora antes del inicio.Expresa que no cualquier documento que se presentara el día de la audiencia debía ser leído en el acto, ya que la dinámica de la audiencia se diseñó para que oralmente se expusieran las observaciones y preguntas que los interesados requirieran, para lo cual debían llenar las boletas que con dicho propósito se confeccionaron. Arguye que todas las observaciones que se realicen durante el proceso de evaluación ambiental son tomadas en cuenta como un elemento más de juicio a la hora de emitir el acto final, según el ordinal 22 de la Ley Orgánica del Ambiente. Manifiesta que cualquier otra interpretación iría en contra de toda lógica de economía procesal, ya que sería imposible pretender que por cada aporte esa oficina deba resolver de inmediato el escrito. Refiere que en virtud de la etapa procesal en la que se encuentra el expediente, donde la audiencia pública realizada se debe concluir según mandato de esta propia Sala, no se ha llegado aún a la determinación de si procede o no rechazar el estudio, aprobar la viabialidad ambiental, o bien, cualquier otro trámite.Indica que después de la realización de la audiencia, se resolvieron varios recursos de revocatoria con apelación contra las resoluciones que atendían los incidentes de nulidad presentados contra la convocatoria a la audiencia; además, a la fecha se encuentra pendiente de resolver otros incidentes de nulidad contra la celebración de la audiencia. Señala que así las cosas, hasta que se defina la validez de la audiencia y se finalicen las etapas faltantes, se podrá continuar en determinar y conocer las observaciones presentadas en la audiencia. Afirma que fue imposible evitar la suspensión de la audiencia en razón del abrupto ingreso por parte de un grupo de los presentes en la cancha del gimnasio, zona en la cual se ubicaban los miembros de SETENA y demás invitados. Sostiene que en razón de lo acontecido no fue posible realizar la fase de comentarios; no obstante, las boletas correspondientes a comentarios se recibieron y constan en el legajo de la audiencia pública.Explica que la boleta de comentarios que entregó el recurrente, al igual que todas las demás, se tomó sin ninguna distinción u obstaculización. Aclara que fue por la persistente interrupción y el ingreso ilegítimo a la cancha del gimnasio Eddy Bermúdez por parte de un grupo de los presentes, que se generó la necesidad de suspensión de la audiencia. Menciona que el hecho de que los documentos presentados en la audiencia no se hayan leído durante la celebración de la actividad no genera necesariamente indefensión. Solicita a la Sala que declare sin lugar el recurso.
4. 4Por escrito incorporado al expediente digital a las 11:52 horas del 10 de enero de 2014, se apersona el recurrente con el propósito de replicar el informe del recurrido. Manifiesta que en el informe no se responde si el cuestionario presentado por su persona en la citada audiencia fue respondido. Refiere que el procedimiento fijado por la autoridad recurrida para evacuar comentarios y preguntas era totalmente ineficiente. Indica que con la colaboración de profesionales del estudio de impacto ambiental. Afirma que más de dos meses después de haber entregado el documento a SETENA, todavía no se ha recibido respuesta. Solicita a la Sala que acoja el recurso.
5. 5En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,

Considerando:

I.Objeto del recurso. El recurrente alega que el 09 de noviembre de 2013 se realizó la audiencia pública en el gimnasio Eddy Bermúdez de la ciudad de Limón, referente al megaproyecto portuario de la nueva Terminal de Contenedores de Moín; sin embargo, a pesar de que presentó desde las 07:30 horas de ese mismo día varios documentos técnicos cuestionando dicho proyecto (los cuales cuentan con firma de recibido por parte de una funcionaria de SETENA que se ubicaba en la entrada del gimnasio), inexplicablemente no fueron leídos durante la audiencia y no se les permitió participar en la diligencia, pese a que fueron presentados en tiempo y derecho.

II.Sobre el fondo. Recientemente, en sentencia número 2013-017305 de las 11:32 horas del 20 de diciembre de 2013, este Tribunal acordó por mayoría que la finalización intempestiva de la audiencia pública celebrada el 09 de noviembre de 2013, atentaba contra el derecho de participación ciudadana derivado del ordinal 9 de la Constitución Política, por cuanto no se había logrado ni siquiera iniciar la fase de comentarios, en la cual los ciudadanos interesados tendrían la oportunidad de expresar sus opiniones acerca del megaproyecto portuario. En razón de lo anterior, por mayoría se declaró con lugar el recurso y se ordenó al Secretario General ad hoc de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o a quien en su lugar ocupara el cargo, que de inmediato procediera a concluir la audiencia pública del expediente número D1-7968-2012-SETENA, la cual debería ser efectuada dentro de los 15 días hábiles siguientes a la notificación de la sentencia, con el propósito de concluir solo las fases omitidas según las reglas de la audiencia expuestas al comienzo de la misma.

En consideración a lo anterior, la Sala estima que para la adecuada resolución del sub lite, lo pertinente es acoger el amparo solamente para efectos indemnizatorios, pues en este momento la situación reclamada por el tutelado fue enmendada a través de la orden emitida por este Tribunal en la citada sentencia. Obsérvese que SETENA deberá reprogramar la audiencia pública para que, precisamente, sean concluidas las etapas que extraña el recurrente. En el fondo, la pretensión del amparado es la misma que en aquella ocasión: tener la oportunidad de participar activamente en la audiencia pública y, especialmente, en la fase de comentarios, para expresar a viva voz sus opiniones y consideraciones técnicas que a bien tenga plantear. Debe tenerse presente que, según el informe rendido por la autoridad recurrida y la prueba aportada al expediente, el tutelado Marco Levy Virgo presentó oportunamente la “boleta para el uso de la palabra en la audiencia pública en el periodo de comentarios”.

Empero, en virtud de los acontecimientos suscitados durante la audiencia pública por un grupo de los presentes, esta fase de comentarios y las ulteriores etapas no se pudieron llevar a cabo. En consecuencia, considera la Sala que lo correspondiente es declarar con lugar el amparo solo para fines indemnizatorios, pues ya este mismo Tribunal ordenó la conclusión de las fases omitidas durante la audiencia, según las reglas expuestas al comienzo de la misma, y será en la reprogramación de la diligencia donde se le deberá garantizar al amparado y demás personas que oportunamente hayan solicitado el uso de la palabra, su derecho a la participación.

III.Voto salvado del Magistrado Castillo Víquez y la Magistrada Hernández López, con redacción de la segunda. Estimamos que este amparo debe ser rechazo de plano. Al modificar el artículo 9 de la Constitución Política, el órgano constituyente reformador quiso dar positividad al Principio de Participación y así acercar a los administrados al proceso de toma de decisiones estatales, como parte de lo que la doctrina llama “mecanismos de corrección” de la democracia representativa. Así, el Constituyente reformador dejó los medios, alcance y oportunidad de la participación ciudadana a la normativa infra-constitucional, salvo en casos excepcionales. En ese sentido, la sede natural para vigilar su cumplimiento, es la justicia ordinaria y no la jurisdicción constitucional. Por esa razón, son ajenas y lejanas a la competencia de este Tribunal, las cuestiones que se plantean en el caso, a saber, si la estructura de la audiencia permitía la intervención de todos o solo algunos; si la Constitución garantiza que la recurrente deba exponer de viva voz su criterio aún cuando hizo llegar sus comentarios por escrito; si la audiencia fue bien o mal terminada, al haberse concluido dos horas veinte minutos antes de lo programado, o si debió solamente suspenderse; o las consecuencias jurídicas del proceder de los grupos de asistentes que iniciaron -sin saberse si adrede o no- los brotes de violencia que dieron al traste con lo programado.- En el caso específico, precisamente el artículo 22 de la Ley Orgánica del Ambiente, no define si esa participación es a viva voz, por escrito o de qué manera se satisface la exigencia de la participación, lo cual requiere ser analizado en un proceso que permita la amplitud de prueba y contradictorio que, desde nuestro punto de vista, no encuadra en el amparo como proceso rápido, sencillo, sumario y especial de protección de derechos humanos fundamentales.

Le corresponde entonces, al control de legalidad y no a este Tribunal Constitucional, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisas), por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, se ajustan o no, al ordenamiento jurídico infra constitucional. Por las razones indicadas, estimamos que el tema planteado está lejos de las competencias específicas, que la Sala Constitucional está llamada a proteger, sin que ello signifique que no merezca análisis en la jurisdicción ordinaria o de mera legalidad contenciosa administrativa, conforme al artículo 49 constitucional.

Por tanto:

Se declara con lugar el recurso. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. El Magistrado Castillo Víquez y la Magistrada Hernández López salvan el voto y rechazan de plano el recurso.-