Annulment of Municipal Moratorium on Pineapple CultivationAnulación de moratoria municipal al cultivo de piña

Voto Nº 2013-0013939 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at eleven thirty on dieciocho de octubre de dos mil trece.- Amparo proceeding (recurso de amparo) brought by [NOMBRE 01], of legal age, holder of identity card No. [VALOR 01], on behalf of [NOMBRE 02], against the MUNICIPALIDAD DE GUÁCIMO.

FACTUAL BACKGROUND (RESULTANDO):

1. 1By a written submission received by the Office of the Clerk of the Sala at 15:46 on 25 de mayo de 2012, [NOMBRE 01] filed an amparo proceeding against the Municipalidad de Guácimo and stated that [NOMBRE 02] brings together most of the pineapple producers and exporters throughout the country, including those in the canton of Guácimo. The petitioner states that the farms of the members of that Chamber operate in accordance with the technical and environmental requirements imposed by the legal system (ordenamiento jurídico) for operations involving that type of activity and, consequently, use the most modern agricultural practices in pineapple production. Suddenly and without any basis whatsoever, the Concejo Municipal de Guácimo declared, in an unconstitutional and unlawful manner, a moratorium on the expansion of pineapple cultivation in the southern part of that canton, by resolving to “Declare and extend pro tempore, for twenty-four months, which may be extended indefinitely, under the induvio (sic) pronatura (sic) principle, a moratorium on the planting and establishment of new areas for extensive monoculture farming, production, and agroindustry, as well as on any hydroelectric-impact and exploitation project affecting riverbeds and streams in the southern part of our Canton (…) [which] are vulnerable and

extensive and intensive production and exploitation activities, as is the case with pineapple. Likewise, this measure shall remain in effect until the results of the studies required under municipal resolution number 25, adopted at ordinary session 10, dated 9 de marzo de 2010, have been communicated.” The petitioner noted that no administrative record (expediente administrativo) exists that provides technical and legal support for the challenged act (acto recurrido). The petitioner added that although municipal resolution number 25 of 9 de marzo de 2010 had not been implemented by that time, the respondent Municipal Corporation had requested that various studies concerning water, soil, and pollution be conducted by several public institutions, among others, as a preliminary step toward determining whether a particular productive activity should be restricted in that canton. The petitioner requested that the proceeding be granted, with all attendant consequences.

1. 2By a ruling of the Presidency of the Sala issued at 10:37 hrs. on 28 de mayo de 2012, the amparo proceeding was admitted and the corresponding reports were requested.
2. 3Gerardo Fuentes González, in his capacity as Alcalde Municipal de Guácimo, stated under oath that, at ordinary session 17-12 of the Concejo Municipal held on 27 de abril de 2012, the challenged moratorium was approved. That resolution was published in the Diario Oficial La Gaceta, No. 107 of 4 de junio de 2012. The administrative record contains the reports of the Comisión de Jurídicos. The challenged resolution included the necessary technical considerations and justifications. He requested that the proceeding be denied.-
3. 4Omar Sancho Fuentes, in his capacity as Presidente del Concejo Municipal de Guácimo, stated under oath that, pursuant to the precautionary principle (principio precautorio) in environmental matters, that municipal body unanimously declared a three-month extendable moratorium on the planting and establishment of new areas for pineapple farming and agro-industrial production, until it had technical studies from the Ministerios de Agricultura y Ganadería, Ambiente y Energía, y Salud that would make it possible to determine the potential effects of sedimentation on bodies of water on the southern and northern sides of the canton, soil erosion in general, harm to forest resources, contamination of surface water and groundwater, and the effects of agrochemicals on people. He requested that the proceeding be denied.-
4. 5In a brief (memorial) filed on 21 de agosto de 2013, Diputado José María Villalta Flórez-Estrada requested leave to participate as a supporting respondent (coadyuvante pasivo). He stated that the resolution declaring the challenged moratorium is a measure intended to protect the environment, water sources, and biodiversity from the environmental impacts of uncontrolled and unplanned exploitation through that type of activity. Freedom of trade and industry is subject to limitations arising from constitutional rules and principles. In this regard, he asserted that limiting the exercise of that freedom is not only feasible but also fair and necessary. From that perspective, the challenged resolution is neither arbitrary nor unjustified. In addition, the municipal resolution seeks more sustainable planning of local land use, subject to technical studies. The local government is fully empowered to define its own policies for preserving the environment and to include environmental protection measures in its land-use planning and regulation instruments, as well as to deny a permit or limit the development of an economic activity.He added that the powers of the Ministerio del Ambiente y Energía do not exclude those of local governments. The assertion to the contrary is incorrect. The fact that the Executive Branch authorizes a particular activity does not per se mean that the activity automatically obtains a permit from the municipality where it will be conducted. He added that the municipal resolution is based on the precautionary principle. Nor does it violate the right to property, because the moratorium does not deprive that right of its substance, or violate the right to effective judicial protection (tutela judicial efectiva) or the principle of statutory reservation (principio de reserva legal).
5. 6By briefs filed on 4 de septiembre de 2012, [NOMBRE 03] and [NOMBRE 04], respectively, in their capacities as President with powers of [NOMBRE 05] and President with powers of [NOMBRE 06], requested leave to participate as supporting respondents. They asserted that the challenged resolution does not infringe freedom of trade or enterprise and is fully grounded in constitutional law (Derecho de la Constitución) and constitutional case law (jurisprudencia constitucional). In addition, national legislation grants local governments sufficient land-use planning powers to adopt an administrative act (acto administrativo) such as the one challenged. The powers of the Ministerio del Ambiente y Energía do not exclude those of local governments in this area. Local governments are not merely empowered but are legally and constitutionally required to adopt limitations and restrictions on the use and development of land in order to guarantee the protection of water sources. A broad legal framework empowers local governments to uphold the precautionary principle. In addition, the challenged municipal resolution does not violate the right to property or the right to effective judicial protection. They requested that the proceeding be dismissed.-
6. 7By briefs filed on 4 de septiembre de 2012, Patricia Madrigal Cordero and Mauricio Álvarez Mora, respectively, in their capacities as Coordinadora del Consultorio Jurídico Ambiental del Área de Acción Social de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica and Coordinador del Trabajo Comunal Universitario Kioscos Ambientales, Vicerrectoría de Acción Social, Universidad de Costa Rica, requested leave to participate as supporting respondents. They noted that there is a clear imbalance between the interests underlying the petitioner’s claims and the purposes of the local government. Furthermore, the local government’s powers over groundwater are concurrent rather than residual. It is therefore empowered to take the measures necessary to prevent and control the pollution that an activity such as pineapple farming may cause. This Sala has held that the State has the authority to enact provisions that reasonably restrict the exercise of fundamental rights. The challenged act is technically and legally reasonable. They requested that the proceeding be denied.-
7. 8By a ruling issued at 11:40 on 11 de diciembre del 2012, the Ministra de Salud was requested, as evidence to assist in adjudication (prueba para mejor resolver), to submit a report on the status of pineapple cultivation in the canton of Guácimo, how it has caused environmental pollution, and whether it has endangered the health and lives of residents, particularly through water contamination, the waste it produces, and pests.
8. 9Daisy María Corrales Díaz, in her capacity as Ministra de Salud, stated under oath that her Ministry is responsible for the inspection, monitoring, and oversight of physical and sanitary conditions at establishments in general. It is also responsible for handling matters relating to the initial or renewal application process for the “Permiso Sanitario de Funcionamiento” for commercial activities in general.
9. 10By a ruling issued at 10 hours on 18 de diciembre del 2012, the Ministra de Salud and the Directora del Área Rectora de Salud del Área Rectora de Guácimo were again instructed to address the status of pineapple cultivation in the canton of Guácimo and throughout the Caribbean region in general (including Pococí and Siquirres), how it has caused environmental pollution, and whether it has endangered the health and lives of residents, particularly through water contamination, the waste it produces, and pests. They were also required to provide details of the complaints filed by residents in recent years, including those resolved and those still pending. They were likewise required to provide details of the actions taken by that Ministry regarding pollution caused by pineapple cultivation. Additionally, a time and date were set for an oral hearing before the reporting Justice (Magistrado ponente).-
10. 11On 20 de diciembre del 2012, at approximately 11:35, that oral hearing was held.
11. 12Say-Leng Sang Almanza, in her capacity as Directora del Área Rectora de Salud de Guácimo, stated under oath that they had no evidence confirming that pineapple farming causes environmental pollution or endangers health and life. There were no pending complaints related to that activity or health orders (órdenes sanitarias) awaiting follow-up and closure.
12. 13Sisy Castillo Ramírez, in her capacity as Viceministra de Salud, stated under oath that the Área Rectora de Salud de Guácimo had no evidence confirming that pineapple farming causes environmental pollution or endangers health and life. Nor were there any pending complaints related to that activity or health orders awaiting follow-up and closure. The Área Rectora de Salud de Siquirres, for its part, prepared a work plan intended to reduce the ingestion of contaminated liquid in the communities of Cairo, Milano, Luisiana, and La Francia. The Área Rectora de Salud de Pococí, in turn, had received no complaints related to pollution caused by pineapple companies.
13. 14By a ruling issued at 10:41 on 27 de febrero del 2013, the Defensoría de los Habitantes was requested, as evidence to assist in adjudication, to address the general status of pineapple cultivation in the canton of Guácimo and throughout the Caribbean region, providing details of the complaints and background information on record.-
14. 15Luis Gerardo Fallas Acosta, in his capacity as Deputy Ombudsman of the Inhabitants of the Republic, reported under oath that the Ombudsman’s Office does not have systematized information on the status of pineapple cultivation in the Cantón de Guácimo and the Caribbean region. Consequently, it has no general criteria concerning the effects of that crop on the inhabitants. The complaints handled by the institution he represents have focused on determining the possible contamination of water for human consumption due to poor pineapple-production practices, the use of agrochemicals, and the proliferation of stable flies in the cantons where the crop in question has expanded.
15. 16By resolution issued at 09:02 hrs. on 24 de mayo del 2013, the General Manager of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento was requested, as evidence to enable a better ruling (prueba para mejor resolver), to address the status of pineapple cultivation in the cantón de Guácimo and throughout the Caribbean region generally (including Pococí and Siquirres), as well as the impact that this crop has caused, is causing, or may cause, particularly with respect to water and its possible contamination.
16. 17Juan Carlos Mora Montero, in his capacity as Deputy General Manager of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, reported under oath that the institution he represents has conducted hydrogeological studies (estudios hidrogeológicos) in the Zona Huetar Atlántica concerning matters related to pineapple cultivation. He noted that, given the nature of the activity, the agrochemical products generally used could have a significant impact on water quality, springs (nacientes), and aquifers (acuíferos), provided that the site’s particular hydrogeological conditions allow their infiltration and transport. In the case of intensive agricultural activities involving the use of toxic substances, the hydrogeological conditions of the area where the activity takes place must be assessed to determine the risk of contamination of both surface water and groundwater.
17. 18By resolution issued at 10:52 hrs. on 21 de agosto del 2013, the Ministers of Agriculture, Environment, and Health; the General Manager of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento; and the Executive President of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados were requested, as evidence to enable a better ruling, to address how they had processed and responded to the request submitted by the Municipalidad de Guácimo for technical studies to be conducted.
18. 19Daisy María Corrales Díaz, in her capacity as Minister of Health, reported under oath that no written or oral complaint concerning agrochemical contamination of the environment or of sources used to supply water for human consumption had been filed with the Área Rectora de Salud de Guácimo. She added that follow-up had been conducted with the associations that administer the rural aqueducts in the various communities of that canton to determine the physical and sanitary conditions of the supply systems. Efforts had likewise been made to continuously improve the quality of life of the area’s inhabitants.
19. 20Gloria Abraham Peralta, in her capacity as Minister of Agriculture and Livestock, reported under oath that the respondent municipal corporation had not processed any study on soil capacity, possible sedimentation impacts on the bodies of water on the southern and northern sides, or general soil erosion.
20. 21Juan Carlos Mora Montero, in his capacity as Deputy General Manager of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, reported under oath that no specific hydrogeological studies had been conducted in the Guácimo area.
21. 22Eduardo Lezama Fernández, in his capacity as Deputy General Manager of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, reported under oath that the studies entitled “Hydrogeological Study for the Characterization and Delimitation of the Recharge Areas of the Cairo and Milano Sources in Siquirres,” prepared by the consulting firm Hidrogeotécnia Limitada; “Georeferencing Project for Water Uses Administered by Operators of Community Systems in the Región Huetar Atlántica—Case of the Cantón de Guácimo,” prepared by the Área Funcional de Cuencas Hidrográficas of UEN-Gestión Ambiental; “Characterization Study of the Recharge Areas of the Water-Supply Systems for AYA Water Uses in the Región Huetar Atlántica—Case of the Cantón de Guácimo,” prepared by Hidrogeotécnia Limitada; and “Process for Disseminating the Results of the Characterization of AYA and ASADA Recharge Areas in the Región Huetar Atlántica—Case of the Cantón de Guácimo,” conducted by the Área Funcional de Cuencas Hidrográficas of UEN-Gestión Ambiental, are available to the respondent local government.
22. 23René Castro Salazar, in his capacity as Minister of Environment and Energy, reported under oath that the Área de Conservación Tortuguero is the authority competent to provide a report such as the one requested. Furthermore, determining whether the cantón de Guácimo has been adversely affected requires a field study by the Ministry’s Dirección de Agua.
23. 24The statutory requirements have been observed in the conduct of the proceedings.

Opinion drafted by Justice Jinesta Lobo; and,

CONSIDERING:

I. SUBJECT MATTER OF THE ACTION

The petitioner sought protection of the freedom of enterprise, the principle of statutory reservation (principio de reserva legal), and the property rights of the members of [NOMBRE 02] because, in his view, the Concejo Municipal de Guácimo had, without any basis or procedure, declared a moratorium on the expansion of pineapple cultivation in that Canton, which is unconstitutional.

II. PROVEN FACTS

The following facts are deemed duly established and relevant to the decision in this matter:

• 1)By an agreement adopted by the Concejo Municipal de Gúacimo at ordinary session 17-12 held on 27 de abril del 2012, a moratorium was declared and extended pro tempore for twenty-four months, subject to indefinite extension, under the principle in dubio (sic) pro natura (sic), on the planting and establishment of new areas for the exploitation, production, and agro-industrial processing of extensive and intensive monocultures, as well as on any high-impact project or hydroelectric development involving river and stream channels in the southern part of the cantón de Guácimo, specifically from 1 kilometer above ruta 32 onward, between the southwestern coordinates 561183, 227338, the northwestern coordinates 564683, 243105, the southeastern coordinates 566400, 224900, and the northeastern coordinates 581000, 238300, encompassing the lands located south of ruta treinta y dos, from the boundary of the cantón de Pococí to the boundary of the cantón de Siquirres and southward to the boundary of the cantón de Turrialba and the cantón de Oreamuno (the case record).
• 2)That agreement of the Municipalidad de Guácimo was based on studies conducted in 2006 by the Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible de la Universidad de Costa Rica, entitled “Hydrogeological Study in the cantón de Pococí and the Southern Highlands of the cantón de Guácimo, Surrounding the Zona Protegida Guácimo y Pococí” and “Study of the Water-Supply Potential of the Upper Watersheds Located South of the cantones de Pococí y Guácimo in the Surroundings of the Zona Protectora Acuífero Guácimo-Pococí”; on the study conducted in 2010 by ECOPLAN, S. A., to obtain environmental viability (viabilidad ambiental) for that canton’s Regulatory Plan (Plan Regulador); on the experience generated by the development and implementation of large-scale intensive and extensive monoculture and electricity-generation projects; and on that entity’s obligation to respect and apply the precautionary principle (principio precautorio) (the case record).
• 3)That agreement was published in the Diario Oficial La Gaceta No. 107 of 4 de junio de 2012 (the case record).

III. SUPPORTING INTERVENTIONS (COADYUVANCIAS)

This Court has repeatedly stated that this is a form of supporting intervention (intervención adhesiva) that occurs when a person participates in proceedings by joining in the claims of one of the principal parties. Accordingly, a person with a direct interest in the outcome of the action has standing to participate as a supporting intervenor (coadyuvante); however, because the supporting intervenor is not a principal party, that person will not be directly affected by the judgment—that is, its effects cannot apply to that person directly and immediately, nor will the judgment’s res judicata effect (cosa juzgada) apply to that person (See, among others, judgment Nº 1992-03235 issued at 9:20 hrs. on 30 de octubre de 1992). In this specific case, the applications for active supporting intervention (coadyuvancia activa) submitted respectively by Henry José Picado Cerdas, [NOMBRE 04], Patricia Madrigal Cordero, and Mauricio Álvarez Mora are deemed accepted in their capacities as President vested with the powers of an Attorney-in-Fact with Full Authority of the Asociación Red de Coordinación en Biodiversidad; President vested with the powers of [NOMBRE 06]; Coordinator of the Consultorio Jurídicos Ambiental of the Área de Acción Social de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica; and Coordinator of the Trabajo Comunal Universitario Kioscos Ambientales, Vicerrectoría de Acción Social, Universidad de Costa Rica.

IV. STATEMENT OF REASONS FOR ADMINISTRATIVE ACTION, DUE PROCESS, AND DEFENSE

This Constitutional Court has repeatedly held that the statement of reasons (motivación) for administrative action, particularly for formal administrative acts (actos administrativos), is an essential and indispensable component of the rights to due process and a defense. Thus, in Voto No. 18472-06 issued at 10:53 hrs. on 22 de diciembre de 2006, drafted by the Reporting Justice, it held as follows:

“III.- STATEMENT OF REASONS FOR THE ADMINISTRATIVE ACT. A statement of the factual and legal circumstances that led the Public Administration to issue or adopt an administrative act is required by due process and the right to a defense. Because it consists of a statement of the facts and legal grounds considered by the Public Administration in expressing its decision or intent, it constitutes evidence of that intent. It is precisely for this reason that a proper statement of reasons for the act forms part of due process, since ‘adequate notice of the decision issued by the Administration and of the grounds on which it is based’ forms part of those fundamental guarantees. The general principle is that reasons must be provided for all administrative acts, given that this obligation arises from public entities’ and bodies’ observance and application of the principle of legality (principio de legalidad).

From the perspective of the governed person (administrado), the statement of reasons affords greater protection to that person’s rights, since the person’s ability to learn the background and reasons justifying the administrative act for purposes of challenging it depends on the respective administration’s effective fulfillment of its obligation to provide reasons.” (See, to similar effect, Votos Nos. 6080-02 of 21 de junio de 2002, 1664-03 of 28 de febrero de 2003, 4230-04 of 23 de abril de 2004, 913-05 of 31 de enero de 2005, 891-06 of 31 de enero de 2006, 301-07 of 12 de enero de 2007, 7777-07 of 31 de mayo de 2007, and 10794-07 of 27 de julio de 2007).

V.STATEMENT OF REASONS FOR ADMINISTRATIVE ACTION (MOTIVACIÓN DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA) AND THE CONSTITUTIONAL PRINCIPLE PROHIBITING ARBITRARINESS (PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD). In several rulings, this Constitutional Chamber has also strengthened the principle prohibiting administrative arbitrariness as a means of restraining public authorities and, in particular, the exercise of their discretionary powers (potestades discrecionales) (Votos de la Sala Constitucional Nos. 14421-2004 y 11155-2007); consequently, if an administrative act (acto administrativo) lacks the proper and necessary statement of reasons (motivación), that constitutional principle is violated, in addition to violating due process and the right of defense. Regarding the connection between the statement of reasons for administrative acts and the principle prohibiting arbitrariness, in Voto No. 6078-99 de las 15:30 hrs. de 4 de agosto de 1999, the Constitutional Chamber held as follows:

“(…) IV.- Regarding the statement of reasons for an administrative act: The Chamber has repeatedly stated in its case law that providing reasons for administrative acts is a requirement of due process and the right of defense, since it entails the obligation to provide the governed person (administrado) with an explanatory justification accompanying an act of a public authority that—as in this case—denies an application filed with the Administration. It is a means of democratic and diffuse oversight, exercised by the governed person over the non-arbitrary manner in which public powers are exercised, given that the constitutional requirement to state the reasons for administrative acts thus reveals a function of this doctrine that extends beyond the proceedings themselves, placing that requirement among the consequences of the constitutional principle of which it is an expression: the principle prohibiting the arbitrariness of public acts.

V.From a constitutional perspective, the very concept of a statement of reasons cannot be equated with mere formal requirements, because the meaning, purpose, or justificatory intent—absent from the latter—is essential to any legally relevant statement of reasons. Thus, the statement of reasons for an administrative act, as the explanatory justification for a decision, is more akin to the reasoning of a judgment than might be thought. Accordingly, justifying a decision entails justifying its content, which makes it possible to distinguish the statement of reasons from the ‘grounds’ (‘motivos’) constituting an element of the act. Although, of course, the reasoning of a judgment and that of an administrative act differ profoundly, this difference is not particularly relevant with respect to the conditions governing the exercise of each type of legal power in a democratic state governed by the rule of law that seeks to bring about a democratic society.

The statement of reasons for an administrative act therefore means that the act must contain at least a concise reference to the facts and legal grounds, given that the governed person must necessarily know the acts or omissions for which that person is to be sanctioned, or the reasons why an application that may affect the sphere of that person’s legitimate interests or even subjective rights (derechos subjetivos) is denied, as well as the rules being applied.”

Subsequently, in Voto No. 14421-04 de las 11:00 hrs. de 17 de diciembre de 2004, in an opinion drafted by the reporting Justice, the Chamber held as follows:

(…) IV.- PRINCIPLE PROHIBITING ARBITRARINESS, AND THE REASONABLENESS AND PROPORTIONALITY OF ADMINISTRATIVE ACTS. The regulation of the constituent elements of an administrative act—substantive, whether objective (grounds, content, and purpose) or subjective (jurisdiction, standing, and lawful appointment), and formal (procedure and statement of reasons)—is intended to rationalize administrative functions or conduct and, above all, to make them logical or reasonable, preventing public administrations from confronting governed persons with contradictory, absurd, disproportionate, or irrational acts. A paramount consideration in every administrative act is proportionality in the strict sense between the means employed by the respective public administration and the purposes sought through the act, as well as the suitability or necessity of its content and, of course, when it is burdensome or adverse, the weighing of its intervention or minimum impact.

Precisely for this reason, the prohibition of arbitrariness has emerged in contemporary Constitutional Law as one of the guiding principles of administrative functions. Under this principle, administrative conduct must be sufficiently coherent and reasonably grounded in the body of applicable law (bloque de legalidad), so that it is self-sufficient and self-explanatory. In our constitutional legal system, this principle derives from the first part of artículo 11 de la Constitución Política, which provides that: “Public officials are mere custodians of authority. They are required to perform the duties imposed upon them by law and may not arrogate to themselves powers not granted therein (…)”. It should also be noted that arbitrariness must not be confused with administrative discretion (discrecionalidad administrativa), that is, the ability of any public entity or body to choose among several options or solutions (content), all equally just, when faced with a particular need (grounds), and to use indeterminate legal concepts (conceptos jurídicos indeterminados) to address a problem (grounds). Such concepts entail a margin of positive and negative appraisal and a penumbra of uncertainty but, ultimately, admit only one just solution.

VI. NATIONAL JURISDICTION OVER THE PROTECTION OF PUBLIC HEALTH AND THE ENVIRONMENT

Turning to another matter, it is the competent national authorities that are responsible for adopting appropriate measures concerning public health and environmental protection, such as the Ministerio de Salud and the Ministerio de Ambiente or the Tribunal Ambiental. These bodies have sufficient powers, fully grounded in statute (e.g., Ley General de Salud, Ley Orgánica del Ministerio de Salud and Ley Orgánica del Ambiente), to ensure their effective protection. Under the Costa Rican legal system, both public health and environmental protection fall fully within national, rather than local, jurisdiction and do not form part of the indeterminate legal concept of “local interests and services” used in ordinal 169 de la Constitución Política.

VII. FREEDOM OF ENTERPRISE AND COMMERCE

This Court has held that the freedoms of enterprise and commerce, as constitutional guarantees (artículo 46, párrafo 1°, de la Constitución), consist of every person’s right to choose, without restrictions other than those established by law, the legally permitted commercial or business activity that best serves that person’s interests (see, among others, sentencia Nº 1994-0000143 de las 16:00 hrs. de 11 de enero de 1994). Likewise, it has repeatedly stated that the exercise of constitutional freedoms may be regulated when collective rights or interests, such as public health and public order, are at stake (see Voto Nº 1998-000537 de las 16:06 hrs. de 3 de febrero de 1998).

VIII. CONSTITUTIONAL PRINCIPLE OF STATUTORY RESERVATION (RESERVA DE LEY) REGARDING RESTRICTIONS ON FUNDAMENTAL RIGHTS

II.- CONSTITUTIONAL PRINCIPLE OF STATUTORY RESERVATION REGARDING RESTRICTIONS ON FUNDAMENTAL RIGHTS. One of the fundamental pillars of the constitutional state governed by the rule of law is the principle of statutory reservation regarding restrictions on fundamental rights. This means that no right is absolute, but rather relative, so that intrinsic or extrinsic limits—limits and limitations—may be imposed upon its essential content to shape or modulate it. In addition to being reasonable, proportionate, necessary, and suitable, such restrictions on a fundamental right must be imposed by the applicable treaty text—the conventionality standard (parámetro de convencionalidad), consisting of declarations or conventions on human rights that form part of public international law, as well as judgments and advisory opinions of the Corte Interamericana de Derechos Humanos—or by the Constitution or statute.

This follows from artículo 28, párrafo 2°, constitucional, interpreted a contrario sensu, which provides that: “Private actions that do not harm public morals or public order, or injure third parties, are beyond the reach of the law.” This basic and essential principle of statutory reservation concerning intrinsic and extrinsic limits on fundamental rights was ratified by artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública, which forms part of the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad), by providing as follows:

“1. The legal regime governing constitutional rights shall be reserved to statute, without prejudice to the corresponding executive regulations.

2. Autonomous regulations in this area are prohibited.” The basis of the principle of statutory reservation regarding restrictions on fundamental rights is that citizens themselves, through their representatives in the Asamblea Legislativa, possess sufficient democratic legitimacy to determine whether a restriction should be imposed on the fundamental rights enshrined in the dogmatic part of the Constitution. A corollary of the principle under discussion is that public administrations may not, without prior statutory authority, limit fundamental rights through regulations or general or specific administrative acts.

IX.As a fundamental right, the freedom of enterprise and commerce, which by its nature is closely linked to the right to work and to private property, may be restricted by a provision within the conventionality or constitutionality standard and, where appropriate, by statute, provided that the respective limit is necessary, reasonable, and proportionate. In this case, the restriction or limitation on engaging in the agro-industrial business activity of planting and expanding pineapple cultivation and exporting, distributing, and marketing pineapples in the cantón de Pococí was imposed by a resolution of the Concejo Municipal. This directly and manifestly violates the constitutional principle of statutory reservation regarding restrictions on fundamental rights and, consequently, infringes the freedom of enterprise and commerce. The foregoing does not preclude the legislative branch from imposing a similar restriction on the basis of technical and scientific studies, in which case the constitutional principles of statutory reservation regarding restrictions on fundamental rights, the prohibition of arbitrariness, reasonableness, and proportionality—and, consequently, the freedoms of enterprise and commerce—would be respected.

X. SPECIFIC CASE

In the present matter—as in judgment No. 20130002572 of 11:40 hrs. on 22 de febrero de 2013—there is an evident violation of the requirement that every administrative action have a reasonable statement of reasons (motivación), as a component of the fundamental rights to due process (debido proceso) and defense, and as a specific manifestation of the principle prohibiting arbitrariness (principio de interdicción de la arbitrariedad). In the case at bar (sub lite), the technical studies supporting the challenged municipal resolution were prepared in 2006 and 2010 for aims and purposes different from those at issue in this amparo proceeding (amparo). Those circumstances establish the violation of the aforementioned fundamental rights, since the statement of reasons was not sufficient, suitable, necessary, and reasonable, given that the suspension sine die of business and productive activity was based on technical reports prepared years earlier for a purpose different from that for which they were used here.

Moreover, this is a restriction on a fundamental right—the exercise of freedom of trade and agro-industry (article 46, paragraph 1°, of the Constitution)—imposed through a mere municipal resolution that flagrantly violates the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley) governing restrictions on fundamental rights (articles 28 of the Constitution and 19 of the Ley General de la Administración Pública).

XI.CONCLUSION.- As a corollary to the foregoing, the appeal must be granted, with the consequences stated below. Justice Castillo provides additional reasons. Justice Rueda grants the appeal solely because of the lack of sufficient environmental studies to support the annulled municipal resolution and the imposition of a moratorium that could be extended indefinitely. Justices Armijo and Cruz dissent and would deny the appeal, because the resolution of the Concejo Municipal de Guácimo is consistent with the precautionary principle (principio precautorio) and protects the health of the inhabitants of the area.

THEREFORE:

The appeal is granted. The resolution of the Concejo Municipal de Guácimo, adopted at Ordinary Session No. 17-12 of 27 de abril de 2012, which approved a 24-month moratorium on pineapple cultivation in that canton, extendable indefinitely, and published in La Gaceta No. 107 of 4 de junio de 2012, is annulled. The Concejo Municipal is ordered to refrain from engaging in the conduct that warranted granting this amparo proceeding. All of the foregoing is subject to the warning that anyone who receives an order issued by this Sala that must be complied with or enforced shall be punished by imprisonment for 3 months to two years or a fine of 20 to 60 days, provided that the offense is not subject to a more severe penalty. The Municipalidad de Guácimo is ordered to pay damages, losses, and costs, which shall be assessed during the enforcement phase of the administrative-law judgment. Notify the President of the Concejo Municipal de Guácimo.

Justice Castillo provides additional reasons. Justice Rueda grants the appeal solely because of the lack of sufficient environmental studies to support the annulled municipal resolution and the imposition of a moratorium that could be extended indefinitely. Justices Armijo and Cruz dissent and would deny the appeal, because the resolution of the Concejo Municipal de Guácimo is consistent with the precautionary principle and protects the health of the inhabitants of the area.

Gilbert Armijo S.

Acting President Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Aracelly Pacheco S. José Paulino Hernández G.

ADDITIONAL REASONS OF JUSTICE CASTILLO VIQUEZ There are compelling legal reasons for granting this appeal. First, it cannot be overlooked that freedom of enterprise (libertad de empresa), in addition to being a fundamental right, is an essential element of the market-economy model chosen by the Constituent Assembly. Regarding the essential content (contenido esencial) of this fundamental right, legal scholarship has indicated that it has several components.

The first is a person’s right to choose and pursue a particular economic activity, provided that it does not contravene public order, offend public morals, or harm third parties. Therefore, the State may not prevent a person from engaging in a particular economic activity, although it may impose certain requirements for reasons of public order. Nor may it require a person or group of persons to engage in a specific economic activity.

The second element forming part of freedom of trade (libertad de comercio) is a person’s right to organize an enterprise and plan its activities in the manner most conducive to that person’s interests. Subject to the exceptions imposed by labor legislation concerning labor inspections and occupational or workplace risks, by commercial legislation, and, in certain cases, by requirements imposed for reasons of public order that certain professionals provide services within the enterprise—for example, the pharmacist in charge of a pharmacy—the owners of an enterprise are entirely free to determine all matters relating to the life of the enterprise. “This entails the capacity to make decisions freely regarding organizational forms, the name, location, form of internal governance (‘corporate governance’), and all other aspects of the organization and internal life of the enterprise.” The third is the right of persons to obtain an economic benefit (profit), or at least to obtain the resources necessary for subsistence (the principle of self-sufficiency (principio de autosuficiencia)).

In this regard, it must be clear that the person bears the economic risk; consequently, the State has no duty to guarantee every business owner a reasonable profit from economic activities. It is, however, required to refrain from acting when its actions would cause an enterprise not to obtain an economic benefit. The Corte Plena, at its session of 6 de mayo de 1974, stated that the setting of prices by the Administration is subject to the following limitation:

“…That the setting of prices, when ruinous or loss-producing, may have the unlawful result of placing an enterprise under conditions that prevent it from carrying out its activities, which would in turn amount to a serious impairment of the freedom of industry and trade guaranteed by article 46 of the Political Constitution…”.

The fourth component of the essential content of this freedom is the free access of enterprises to the market. Enterprises have the right to access the market, without prejudice to the conditions imposed by the State for reasons of public order. Free competition (libre competencia) entails the free movement of goods, free access to the market, and equality between buyers and sellers.

One disputed issue is whether the free setting of prices forms part of the essential content of freedom of trade. In this regard, the Sala Constitucional has held price controls to be lawful.

“Regarding this issue, and specifically the State’s control of product prices, in judgment No.2757-93 at 14:45 hours on 15 de junio de 1993, the Sala stated that the concept of ‘public interest’ or ‘public order’ encompasses the measures adopted by the State to ensure, among other things, its economic organization; that intervention measures include legal rules controlling the prices of consumer goods; that regulation of those prices does not affect the economic principle of the ‘market economy,’ nor does it impair freedom of enterprise, freedom of trade, or private property, but instead represents a guarantee of uniformity in the basic conditions under which those rights are exercised; that the State’s power to set those prices necessarily entails a limitation on freedom, but that limitation is reasonable because it is directed toward compliance with article 50 of the Constitution; and that mechanisms controlling production and the distribution of wealth are guided by the principles of reasonableness and proportionality, which serve as parameters for determining their constitutionality” (Sala Constitucional, 1995-3120).

Although State price controls are constitutionally permissible, in our view they must be the exception and not the rule. In addition, certain conditions must be met:

a. The power must be authorized by a formal statute (Ley formal).

b. The price setting must be temporary when it does not concern the goods and services identified in item d.

c. The business owner must be guaranteed a reasonable return.

d. It must concern basic necessities or public-service rates.

Freedom of trade also entails freedom to manage an enterprise (libertad de dirección de la empresa), that is, freedom in the conduct of business: “(…) freedom to make decisions and compete in a free market. This category must include matters such as freedom of production (volume, quality, etc.), freedom of investment (or divestment or closure), freedom to adopt a commercial policy or strategy—a matter closely related to freedom of pricing—freedom of advertising (provided it is not misleading), freedom of distribution and sale, freedom of fair competition, and freedom of contract (whether to contract or not to contract); in this way, the business owner puts all their talents, and those of the people around them, to use in developing the enterprise.” Lastly, the essential content of freedom of trade includes a person’s right to advertise the goods and services that the person produces or provides. The use of advertising by enterprises, particularly in contemporary societies, is both an economic activity and a fundamental instrument for those enterprises in a market economy and, therefore, a component of the essential content of freedom of trade. However, certain types of advertising may be prohibited for reasons of public order, as might occur with advertising for smoking.

That said, municipalities lack authority to prohibit a particular lawful economic activity within their territories or to declare definite or indefinite moratoria. That authority belongs to the State, since the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución)—its values, principles, and rules—is clear and precise in establishing that the legal framework governing public freedoms is reserved to statute. In the case before us, there is no legal provision having the rank of statute that authorizes the respondent municipality to prohibit pineapple cultivation within its territory or to declare an indefinite moratorium on the cultivation of that product; its action is therefore arbitrary and, consequently, contrary to the legal system.

The principle of statutory reservation is an essential prerequisite of the social and democratic State governed by the rule of law (Estado social y democrático de Derecho). Statutory reservation in matters involving public freedoms represents a triumph of liberal thought. It is no coincidence that article 4 of the Declaration of the Rights of the Citizen established the principle of statutory reservation.

In our Constitución Política, we find no express provision establishing that, in all cases, the organization of public freedoms falls within the purview of the ordinary legislature. At most, Article 28 of the Carta Fundamental, which establishes the principle of freedom—everything that is not prohibited is permitted—provides that private actions that do not harm morality or public order or injure third parties are beyond the reach of the law. Under this provision, the legislature has limited authority when regulating public freedoms. First, it may not prohibit actions by private persons that do not harm morality or public order or injure third parties. Its authority is directed toward regulating relationships between individuals arising from the exercise of public freedoms, as occurs with Codes and statutes, because private rights must also be subject to regulation, since it is necessary to establish solutions for conflicts arising from their exercise, even within the sphere of freedom of contract (autonomía de la voluntad). (See Corte Plena, extraordinary session of 30 de setiembre de 1982).

Moreover, for restrictions on freedom to be lawful, they must be directed toward satisfying a compelling public interest. As the Sala Constitucional correctly held in decisions numbers 3173-93 and 3550-92:

“Public order, morality, and the rights of third parties must be interpreted and applied rigorously, without license to extend them beyond their specific meaning; that meaning, in turn, must be considered in light of the pro-freedom principle (principio pro libertate), which, together with the pro-person principle (principio pro homine), constitutes the core of human-rights doctrine. Under the former, everything favoring freedom must be interpreted broadly and everything limiting it must be interpreted narrowly; under the latter, the law must always be interpreted and applied in the manner most favorable to the human being. Accordingly, public order, morality, and the rights of third parties, which permit at least the law to regulate private actions, must be interpreted and applied such that, in the first case, there are serious threats to public order, understood as the integrity and survival of the fundamental elements of the State; or as ‘…the set of principles that, on the one hand, concern the organization and operation of the State and, on the other, contribute to the protection of human rights and community interests, in a fair balance that makes possible peace and well-being in social coexistence (Corte Plena, extraordinary session of 26 de agosto de 1982).’” In our country, the legal framework governing fundamental rights and freedoms is subject to statutory reservation (reserva de ley).

As established by the Tribunal Constitucional, this principle has constitutional status (Article 39 of the Constitución) (see decision no. 3173-93); statutory status (Articles 19 and 124 of the Ley General de la Administración Pública: “1. The legal framework governing constitutional rights shall be reserved to statute, without prejudice to the corresponding executive regulations. 2. Autonomous regulations in this area are prohibited.” “Regulations, circulars, instructions, and other general administrative provisions may not establish penalties or impose levies, fees, fines, or other burdens”); and recognition in both constitutional and administrative case law. The Sala Constitucional has stated that four corollaries derive from this principle:

“a) First, the very principle of ‘statutory reservation,’ under which fundamental rights and freedoms may be regulated and, where appropriate, restricted only through a formal statute enacted by the Poder Legislativo according to the procedure established in the Constitución for the enactment of laws, all, of course, insofar as the nature and legal framework of those rights and freedoms permit and within the applicable constitutional limitations; b) Second, only the executive regulations implementing those statutes may develop their provisions, it being understood that they may neither increase the restrictions established nor create restrictions not established by them, and that they must strictly respect their ‘essential content’; Third, that not even executive regulations, much less autonomous regulations or other lower-ranking rules or acts, may validly be delegated by statute the power to determine regulations or restrictions that only the statute itself is authorized to impose, from which a further essential consequence follows; d) Finally, all administrative activity in this area is necessarily regulated, and the Administración may not be granted discretionary powers because those powers would obviously entail relinquishment of the statutory reservation itself.” (See decision number 3173-93).

In that same decision, the Sala Constitucional stated categorically that the State’s power to regulate private actions that do harm morality or public order, or prejudice the equal or superior rights of third parties, is legislative in nature, thereby excluding decrees or regulations issued by the Poder Ejecutivo, autonomous regulations issued by that Branch or by decentralized entities, and any other rule of equal or lower rank.

Moreover, the challenged resolution itself constitutes a certain, real, actual, and imminent threat to the petitioners’ fundamental rights, and the writ of amparo (amparo) is therefore appropriate (see resolutions numbers 295-95 and 049-2000 of this Tribunal), since it is logical to assume that it would make no sense for them to seek municipal authorization to exercise their freedom of enterprise when a municipal resolution has imposed an indefinite moratorium on the activity in the canton. They know in advance that their application will be denied because of the challenged resolution. The amparo is therefore admissible.

Lastly, if the right to the environment, health, the right to drinking-water service, and other fundamental rights of the population are being infringed, the central-government authorities, not the local government, have jurisdiction to prohibit the economic activity. In other words, the municipality has a duty to authorize the economic activity, subject to or conditioned upon the competent national authorities determining that it does not infringe the canton’s residents’ right to the environment, health, and drinking-water service.

Ergo, based on the cited doctrine, I have no alternative but to grant the writ of amparo with all its attendant consequences, as is hereby done.

Fernando Castillo V.

Dissenting opinion of Justices Armijo and Cruz, authored by the latter:

We, Justices Armijo and Cruz, dissent and would deny the petition because, as detailed below, the resolution of the Concejo Municipal de Guácimo is consistent with the precautionary principle (principio precautorio) and protects the health of the area’s residents.

Subject matter of this proceeding: The petitioner, in his capacity as representative of [NOMBRE 02], challenges the resolution adopted by the Concejo Municipal de Guácimo on 27 de abril del 2012 because he considers that, unexpectedly and without any basis in law, and in violation of freedom of enterprise and private property, effective judicial protection (tutela judicial efectiva), and statutory reservation, the resolution declared a moratorium on the expansion of pineapple cultivation in the southern part of that canton for a period of two years, from 01 de mayo del 2012 to 01 de mayo del 2014.

Proven facts.—Of relevance to the resolution of this matter, we consider the following facts duly established, either because they have been proven or because the respondent failed to address them as directed in the initial order:

a. The cantons of Guácimo, Siquirres, and Pococí have springs (nacientes) that have occasionally been contaminated through pesticide use (see report of the Ministerio de Salud).

b. At ordinary session 17-12 of 27 de abril del 2012, the Concejo Municipal approved a moratorium on pineapple cultivation in the canton, which was published in La Gaceta number 107 of Monday, 04 de junio del 2012, stating in summary: “As authorized by Articles 50 and 169 of the Constitución Política de Costa Rica, acting in legitimate defense of our natural resources, pursuant to our environmental legislation and, in particular, the provisions of Article 11 of the Ley de Biodiversidad and the mandate and obligation imposed upon us by the Ley General de la Administración Pública N° 6227 of 2 de mayo 1978, in Article 16 thereof, the Concejo Municipal de Guácimo resolves: To declare and extend pro tempore, for twenty-four months, subject to indefinite extension, under the in dubio pro natura principle (induvio pronatura), a moratorium on the planting and establishment of new areas for the exploitation, production, and agro-industrial processing of extensive and intensive monocultures, as well as any project involving hydroelectric impacts on or exploitation of river and stream channels in the southern part of our canton, specifically … which, due to the characteristics of these resources, are vulnerable and exposed to risks of harm from extensive and intensive production and exploitation activities, as in the case of pineapple.

Likewise, this measure shall remain in effect until the results of the studies required by municipal resolution number 25, adopted at ordinary session 10 of 9 de marzo de 2010, are communicated. (See report and La Gaceta number 107 of Monday, 04 de junio del 2012).

c. The Ministerio de Salud recommends the foregoing moratorium for public-health reasons (see record of the hearing held on 20 de diciembre del 2012).

d. Complaints handled by the Defensoría de los Habitantes have focused on specific cases and other ongoing general investigations concerning the possible contamination of water for human consumption due to poor pineapple-production practices involving the use of agrochemicals and the proliferation of stable flies in cantons where pineapple cultivation has expanded (see report).

e. According to SENARA’s technical opinion, given the type of activity, the agrochemical products generally used could have a significant impact on the quality of water, springs, and aquifers, provided that the site’s particular hydrogeological conditions allow the agrochemicals to infiltrate and be transported and that the site is vulnerable to contamination (see report).

f. That the evidence submitted by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación includes two studies: “Study of the Water-Supply Potential of the Upper Reaches of the Basins Located South of the Cantons of Pococí and Guácimo, in the Vicinity of the Guácimo-Pococí Aquifer Protection Zone,” prepared by the Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible de la Universidad de Costa Rica (ProDUC) in noviembre del 2006, whose recommendations state: “Recommendations provided in the hydrogeological study (estudio hidrogeológico) in the canton of Pococí and the upper areas south of the canton of Guácimo, for the principal recharge zones (zonas de recarga) located in the basins under study (Guácimo-Pococí spring catchment area and Guácimo lava formations): Do not permit: -polluting activities, … -use of agrochemicals, … -Develop low-density, nonpolluting activities that do not compact or erode the soil…” In addition, the “Hydrogeological Study in the Canton of Pococí and the Upper Areas South of the Canton of Guáximo, in the Vicinity of the Guácimo and Pococí Protected Zone,” prepared by the Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible de la Universidad de Costa Rica (ProDUC) in setiembre del 2006, whose recommendations for the absolute protection zones (zonas de protección absoluta) in the Guácimo catchment and lava areas and in the Soil Protection and Regulated-Use Zones state: “Polluting activities must not be permitted, … The use of agrochemicals must not be permitted…” (see evidence submitted).

g. That the hydrogeological study on the vulnerability of the middle and lower portions of the Peje and Destierro, Cairo, and Milano river basins, Limón, conducted by SENARA in diciembre del 2011, states: “Recommendations: … In the middle and lower basin of the Destierro and Peje rivers, the vast majority of pineapple-growing areas are located in high-vulnerability areas; therefore, the current land use (uso del suelo) in this sector is not the most suitable. Accordingly, it is recommended that pineapple cultivation be eliminated specifically within the protection zone (zona de protección) of the springs (nacientes), while strict controls on pesticide management should be maintained throughout the remaining high-vulnerability areas … In the other zones, the established use should be maintained and the expansion of land use for pineapple cultivation should not be permitted. (See evidence submitted by SENARA on CD. Emphasis not in the original).

As can be seen from the report submitted by the representative of the respondent authority—which is deemed to have been made under oath, with the consequences, including criminal penalties, provided for in Article 44 of the Law governing this Jurisdiction—and from the evidence submitted for the resolution of this matter, it has been established that the Concejo Municipal de la Municipalidad de Guácimo, at ordinary session 17-12 of 27 de abril del 2012, approved a moratorium on pineapple cultivation in the canton, which was published in La Gaceta número 107 of lunes 04 de junio del 2012, adopting the following resolution: “To declare and extend pro tempore, for twenty-four months, subject to indefinite extension, under the principle of in dubio pro natura (induvio pronatura), a moratorium on the planting and establishment of new areas for the exploitation, production, and agro-industrial processing of extensive and intensive monocultures, as well as on any hydroelectric-impact and exploitation project affecting river and stream channels in the southern part of our canton… without prejudice to licenses already granted.” All of this was based on the protection of natural resources.

On the one hand, the appellant, representative of [NOMBRE 02], challenges that resolution through this amparo proceeding (recurso de amparo), alleging that it lacks technical and legal support and further asserting that it violates freedom of enterprise, the right to property, the right to effective judicial protection, and the principle that restrictions on fundamental rights must be established by statute (reserva legal). The respondents, for their part, argue that the record pertaining to that resolution contains detailed reports and that the Municipalidad adopted it in accordance with the precautionary principle (principio precautorio) of environmental law. The parties intervening in support of the respondents (coadyuvancias pasivas), meanwhile, argue that the municipal entity has sufficient authority to issue that resolution; that, in this case, environmental protection must prevail as a valid limitation on the right to freedom of enterprise; and that the measure is neither arbitrary nor unjustified, because it seeks to protect water sources and aquifer recharge areas from the uncontrolled and unplanned expansion of a particular type of activity.

In this regard, we find that this proceeding must be dismissed. First, it should be noted that no individually applicable act has yet been issued that is being challenged. The proceeding was brought by an association in defense of its members, but only in general terms. It should be recalled that the amparo proceeding was established solely to provide timely protection against infringements of, or imminent threats to, fundamental rights and freedoms. Accordingly, as a general rule, its admissibility is conditioned not only on proof of interference—or a threat of interference—with one or more of the rights or guarantees recognized in the Political Constitution or in the international human-rights instruments signed by the country, but also on the alleged injury constituting a direct and gross threat to or violation of those rights that, because of its urgency, cannot await the effectiveness of ordinary judicial remedies.

This means that not every alleged violation of such a right is suitable for adjudication in this forum. In this respect, because there is no specific individually applicable act in which the alleged fundamental rights can be seen to have been violated, the filing of this proceeding is premature. Second, challenges to municipal resolutions fall within the ordinary legality jurisdiction (vía de la legalidad), rather than this constitutional jurisdiction. If the appellant considers that the challenged resolution lacks certain essential elements, that claim must be raised through ordinary proceedings, since such a remedy is available for challenging a municipal resolution. As this Chamber has held in its consistent case law, quoted below:

“II.- CONCERNING THE MUNICIPAL RESOLUTION AT ISSUE. This claim concerns a dispute outside the jurisdiction of this Court, because it is not for this Chamber to rule on whether the municipal resolution is proper, since that is a matter of legality. Consequently, the petitioner’s claim must be heard by the respondent authority itself so that it may be resolved there in accordance with law. In light of the foregoing considerations, this proceeding is inadmissible as to this grievance, as is hereby declared.” RESOLUCIÓN Nº 2010-021308 at catorce horas y cincuenta minutos on veintidós de diciembre del dos mil diez.

“II.- CONCERNING THE IRREGULARITIES IN THE MUNICIPAL RESOLUTION. According to the allegations made in the filing and as may be inferred from the documents entered into the record, the appellants disagree with the Resolution issued by the respondent authority because the Opinion of the Reclassification Commission required by Ley 2428 was not incorporated. This Chamber is not a body charged with reviewing the legality of administrative acts or decisions; accordingly, it is not competent to determine whether the failure to incorporate the document at issue into the Resolution, or the failure to furnish the protected parties with the opinion issued by Mr. Mario Moreira, complies with the legislation in force. That task belongs to the ordinary administrative or judicial proceedings. The appellants must therefore submit their disagreement or claim to the respondent authority—as they have in fact already done—or to the competent judicial forum, where they may fully litigate the merits of the matter and assert their claims. Consequently, the proceeding is inadmissible as to this claim, as is hereby declared.” RESOLUCIÓN Nº 2010-003990 at nueve horas y diecisiete minutos on veintiséis de febrero del dos mil diez.

“SOLE GROUND.- This Court is not a body that reviews legality; rather, its intervention is warranted specifically by a violation of a fundamental right in administrative actions, which does not appear to have occurred in this case, at least not directly. It should be noted that the allegations seek to challenge resolution número 44-2009, adopted by the respondent Concejo Municipal on 03 de noviembre del año en curso, whereby it resolved to auction fifty liquor licenses distributed among the districts of the central canton of Santa Cruz de Guanacaste, on the grounds that the resolution lacks an adequate statement of reasons and that no serious prior study was conducted to determine the need for and advisability of making that number of licenses available in the locality. In that regard, the Chamber finds that the facts underlying this amparo proceeding cannot be assessed through an amparo proceeding because they do not involve constitutional issues, but rather matters of ordinary legality that, as such, must be brought before the competent administrative authorities of the respondent municipality or, failing that, before the competent judicial forum for whatever disposition is appropriate under law.

Therefore, because what exists is a disagreement with the decision adopted by the respondent Municipalidad, and because this Court lacks jurisdiction to hear the case, the proceeding must be rejected, as is hereby declared.” (emphasis not in the original) RESOLUCIÓN Nº 2010-000413 at catorce horas y siete minutos on ocho de enero del dos mil diez.

“SOLE GROUND: The matter raised by the appellant must be heard and decided by the appropriate legal authorities. Indeed, it is not for this Chamber to review, as though it were an additional administrative level, the decision of the Concejo Municipal de Oreamuno de Cartago concerning the prohibition of equestrian parades (topes) in that canton, specifically the contents of municipal resolution número 2122-2008. It is not the role of this Constitutional Court to review the reasons of expediency and advisability relied upon by the respondent Concejo Municipal, in exercising the statutory powers it holds as the central government, to prohibit that specific large-scale public event. Those reasons are clearly set forth in official communication número 1786 SCM-2008 of 4 de diciembre de 2008, which the appellants themselves submitted. Any arguments that the protected parties may have against the adoption of that resolution must be presented to that Municipal Government so that it may decide the matter as required by law or, failing that, through the corresponding ordinary proceedings.

All of this is properly the task of the ordinary court charged with reviewing legality, because no fundamental right is involved, at least not directly. Thus, if the appellants consider the municipal resolution challenged here to be improper, they must pursue that claim through the ordinary legality proceedings already identified. Consequently, the proceeding is inadmissible, as is hereby declared.” (emphasis not in the original) RESOLUCIÓN Nº 2009-004197 at quince horas y diecisiete minutos on diecisiete de marzo del dos mil nueve.

Third, from a constitutional standpoint, the challenged municipal resolution is grounded in municipal authority over urban-planning and environmental matters. In other words, local governments may, in order to fulfill their obligations regarding the defense, protection, and precautionary safeguarding of the environment, impose restrictions on certain activities carried out in the canton. Note that the resolution states that the moratorium is “on the planting and establishment of new areas for the exploitation, production, and agro-industrial processing of extensive and intensive monocultures, as well as any hydroelectric-impact and exploitation project involving river and stream channels … without prejudice to licenses already granted.” On other occasions, this Chamber has encountered cases in which public entities declare “moratoriums” on certain concessions and/or permits that they are not obligated to grant, for environmental reasons. In this regard, recall Decreto 35982-MINAET, whereby a nationwide moratorium on mining was declared by decree rather than by statute. On one occasion when this Chamber examined that decree, it held as follows:

“I.- The Presidency of the Republic and the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, through Decreto Ejecutivo No. 35982 - MINAET of 29 de abril de 2010, declared “(…) a nationwide moratorium for an indefinite period on open-pit metallic gold-mining activity within the national territory (…)” (appearing at folio 9). That provision was amended through Decreto Ejecutivo No. 36019 - MINAET of 8 de mayo de 2010, by which the aforementioned public authorities ordered that the measure be extended to all metallic gold-mining activity within the national territory. Efrén Arauz Centeno considers that decision to violate his right to work, protected by article 56 of the Political Constitution. In the view of this Constitutional Chamber, the appellant’s case, as presented, does not involve any threat to or violation of fundamental rights, for two basic reasons. First, as the protected party stated in the filing instituting the amparo proceeding (recurso de amparo), the concession application that he submitted to the General Directorate of Geology and Mines is still being processed; consequently, the applicant holds no real right enforceable against the Administration, because, pursuant to article 14 of the Mining Code, such right is deemed acquired as of the date on which it is entered in the National Mining Registry.

It is therefore ruled out that the Decree disregarded any vested legal situation in his favor. Furthermore, the measure ordered does not entail a violation of the right to work, because it must be clear that the mere filing of the application creates no expectation regarding a possible mining concession, since the State is not obligated to grant it. Because these are public-domain assets (bienes demaniales), their identification, exploitation, and exploration, and the obtaining of benefits from mineral resources by private-law persons, are feasible only insofar as the public interest so requires. It falls to the competent authorities to weigh, in light of technical criteria and considerations of timeliness and advisability, whether the conditions exist to grant the concession, deny it, or even impose a moratorium such as the one challenged in these proceedings. If the protected party believes that those parameters were assessed incorrectly or do not provide sufficient support for a measure such as the one ordered, he must challenge them before the administrative litigation jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa), rather than before this forum.

Undoubtedly, doing so through amparo proceedings would exceed their summary nature, as well as the jurisdiction of this Court, as established by statute and by the Political Constitution itself. Under these considerations, the amparo petition is inadmissible and must be so declared.” RESOLUCIÓN Nº 2010-012144 of sixteen hours and twenty-seven minutes on veinte de julio del dos mil diez.

Likewise, this Chamber has heard of other types of moratoriums decreed by local governments, such as moratoriums on the granting of licenses for the construction of telecommunications towers in the canton of Carillo (see voto Nº 2011-015288 of sixteen hours and twenty-three minutes on ocho de noviembre del dos mil once), and on the granting of licenses or permits for the installation and operation of games or slot machines in the canton of Montes de Oca (see voto 2006-02902 of eight hours and fifty-two minutes on tres de marzo del dos mil seis). It is therefore understood that persons who apply for a concession—or, as in this case, a permit—have no right to have that permit granted; rather, the competent public entity—in this case, the Municipality—may deny it. For the same reasons that a Municipality may adopt a zoning plan (plan regulador) and establish urban-planning restrictions, local governments may, in this particular case, determine in advance that certain types of permits will be denied on environmental grounds, pursuant to the precautionary principle (principio precautorio), provided that the decision is duly substantiated, as stated.

Fourth, note that in this case the challenged resolution was based on a study conducted by ECOPLAN S.A. concerning the aquifers in the area; the study conducted by the Universidad de Costa Rica on 12 de julio del 2010, which demonstrated “contamination by agrochemicals in both surface water and groundwater” and was presented to the Municipal Council on 30 de marzo del 2012; the Museo Nacional report concerning effects on archaeological resources; the study by the Escuela Centroamericana de Geología of the Universidad de Costa Rica concerning pesticide contamination of water north of route 32; the Plan regulador de Guácimo, which is currently undergoing approval; and other materials. In other words, the resolution was indeed preceded and supported by those studies. Although that Local Government requested additional studies from other State institutions, and those studies apparently have not been provided, the aforementioned studies were sufficient to substantiate the measure.

Likewise, note that the moratorium is temporary, unlike in other cases heard by this Chamber in which the moratorium—understood as a prohibition preventing private parties from obtaining municipal authorization to carry out certain types of activities—was unlimited in duration (see, for example, voto no. 10176-2011 of eight hours and forty minutes on cinco de agosto de dos mil once, which concerned a constitutional challenge that was upheld against the phrase in Transitorio 1° of the Acuerdo del Concejo de Belén from sesión ordinaria No. 16-2007 of 13 de marzo de 2007, article 5, solely insofar as it stated: “for as long as necessary”); in this case, the municipal moratorium is temporary. Although the resolution states that the moratorium may be extended indefinitely, it is understood that this is due to uncertainty regarding the environmental impact that would result from continuing pineapple cultivation, and pursuant to the precautionary principle applicable in this area.

In this regard, recall the meaning that this Chamber has given to the precautionary principle, or “principle of prudent avoidance” (principio de la evitación prudente), a concept developed in judgments numbers 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 and 2005-12039 of this Court and based on article 15 of the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, of mil novecientos noventa y dos: it refers to the necessary action and effect of preventing in advance potential harm to the components of the environment. It therefore advocates implementing actions aimed at the proper protection, conservation, and appropriate management of resources—that is, adopting all precautionary measures necessary to avoid or contain possible harm to the environment or human health. Accordingly, where there is a risk of serious or irreversible harm—or an objective doubt in that regard—a precautionary measure must be adopted, including postponement of the activity concerned, because subsequent enforcement is ineffective in this field, given that biological effects are irreversible in most cases; punishment may carry moral significance, but it will hardly compensate for the harm caused to the environment.

This principle is applicable in this case, particularly when account is taken of the history of environmental harm caused by pineapple cultivation in areas such as Pococí, Guácimo and Siquirres, according to complaints processed before the Defensoría de los Habitantes concerning contamination of water for human consumption due to the application of agrochemicals in pineapple cultivation and the proliferation of stable flies in cantons where pineapple cultivation has expanded. The same applies to the information provided by SENARA when it states that: “Given the type of activity, the agrochemical products generally used could have a significant impact on the quality of water, springs (nacientes), and aquifers, provided that the site’s particular hydrogeological conditions allow the agrochemicals to infiltrate and be transported and that the site is vulnerable to contamination.” The evidence submitted by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación likewise refers to two studies: “Study of the water potential of the upper portions of the watersheds located south of the cantons of Pococí and Guácimo, in the vicinity of the Zona Protectora acuíferos Guácimo-Pococí, as a source of drinking water,” prepared by the Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible of the Universidad de Costa Rica (ProDUC) in noviembre del 2006, whose recommendations state: “Recommendations provided in the hydrogeological study in the canton of Pococí and the upper areas south of the canton of Guácimo, for the principal recharge zones (zonas de recarga) located in the watersheds under study (Guácimo-Pococí spring-capture area and Guácimo lava formations): Do not allow: -polluting activities, … -use of agrochemicals, … -Develop low-density, nonpolluting activities that do not compact or erode the soil….” In addition, the “Hydrogeological Study in the canton of Pococí and the upper areas south of the canton of Guácimo, in the vicinity of the Zona Protegida Guácimo y Pococí,” prepared by the Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible of the Universidad de Costa Rica (ProDUC) in setiembre del 2006, states in its recommendations for absolute-protection zones in the Guácimo capture areas and lava formations and in the Zonas de Protección y Uso Regulado del Suelo: “Polluting activities must not be allowed, …

The use of agrochemicals must not be allowed….” The “hydrogeological study and vulnerability assessment of the middle and lower portions of the Peje and Destierro, Cairo and Milano river basin, Limón,” conducted by SENARA in diciembre del 2011, states that “it is recommended that pineapple cultivation be eliminated specifically within the spring protection zone, while strict controls over pesticide management should be maintained throughout the remaining highly vulnerable areas … In the other areas, existing land use should be maintained and the expansion of land use for pineapple cultivation should not be permitted. Likewise, several amparo petitions (expedientes números 05-014235-0007-CO, 07-013151-0007-CO, 08-009484-0007-CO), the first of which was decided in resolución de esta Sala número 2008-005689 of thirteen hours and five minutes on once de abril del dos mil ocho:

“VI.- CONCERNING THE USE OF CHEMICAL SUBSTANCES BY THE RESPONDENT COMPANIES AND THE IMPACT ON HUMAN HEALTH AND WATER SOURCES IN THE CANTONS OF POCOCÍ, GUÁCIMO, AND SIQUIRRES. First, the petitioners allege that the chemical substances (pesticides) used by the respondent companies for pineapple monoculture cause serious harm to the health of workers and persons living near those plantations. They likewise contend that those substances contaminate the Ríos Santa Clara and Cinco Estrellas, as well as the other water sources located in the areas of Guácimo, Pococí, and Siquirres. (…) With regard to the Babilonia farm belonging to Grupo FRUTEX S.A., it was not established that the use of pesticides there did not, in fact, affect the health of workers and neighboring residents, as well as the water sources located in the canton of Siquirres. Accordingly, with respect to this latter claim, this Court finds that the action should be granted on the grounds that Articles 21 and 50 of the Constitution were violated.

VII. CONCERNING THE PROLIFERATION OF THE STOMOXYS CALCITRANS FLY

The interested parties further allege that, although report No. 00701-2004-DHR dated 26 de enero del 2004, prepared by the Defensoría de los Habitantes, recommended that the respondent authorities—specifically, the Ministerio de Agricultura y Ganadería—resolve the problem posed by the proliferation, in pineapple waste, of the stomoxys calcitrans fly, which in turn affects livestock in the area, that authority has failed to implement the appropriate measures to achieve that purpose, and the situation has since worsened. In this regard, it should first be noted that, as the petitioners indeed contend, both the aforementioned report prepared by the Defensoría de los Habitantes and the report submitted by the authorities of the Ministerio de Agricultura y Ganadería make it entirely clear that pineapple waste provides a breeding ground for the fly known as stomoxys calcitrans, or the biting or stable fly, which likewise harms livestock and human health.

(…) On the contrary, it is abundantly clear that the infestation of these insects and the harm they cause, not only to livestock but also to residents of the communities of Guácimo, Pococí, and Siquirres, persist because they have not been fully eradicated. (…) On that understanding, this Constitutional Court finds that, in this case, the right to health and the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment have been flagrantly violated.

VIII. CONCERNING THE RESPONDENT AUTHORITIES’ FAILURE TO SUPERVISE PINEAPPLE-GROWING OPERATIONS

On this point, the protected parties contend that the respondent authorities have failed to supervise the proper operation of the companies under review, as required by law. First, with respect to the role played by the Municipalities, this Court does not find that the protected parties are correct. (…) Notwithstanding the foregoing, and as also stated in recital VI of this Judgment, this Constitutional Court did not find it established that the health authorities had, in fact, carried out the same supervisory and oversight duties regarding the pineapple-growing operations conducted at Grupo FRUTEX S.A.’s Babilonia farm in Siquirres. Accordingly, the violation of the right to health and the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment is deemed established in this case. Finally, with regard to the authorities of the Ministerio del Ambiente y Energía, this Chamber finds that the interested parties are correct because the evidence entered into the record establishes only that Piñas del Bosque S.A. holds the relevant environmental approval (viabilidad ambiental) authorizing it to operate in the canton of Guácimo.

Likewise, the sworn report submitted by the Ministro del Ambiente y Energía clearly and unequivocally reflects a complete lack of knowledge regarding pineapple-growing operations in the areas of Guácimo, Pococí, and Siquirres in the province of Limón, particularly as to whether the respondent companies Piña Frut S.A., SEBASTOPOL S.A., and Grupo FRUTEX S.A.’s Babilonia farm require an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) conducted by the authorities of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental in order to operate. (…) On that basis, this Chamber finds that both the Ministerio del Ambiente y Energía and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental have played an entirely passive role with regard to the pineapple-growing operations conducted by Piña Frut S.A., SEBASTOPOL S.A., and Grupo FRUTEX S.A.’s Babilonia farm because, as noted above, their reports demonstrated an almost complete lack of knowledge about those operations.

From that perspective, the health and environmental authorities should be reminded that the State is obligated to adopt all measures necessary to protect the environment and thereby prevent levels of pollution, deforestation, extinction of flora and fauna, and excessive or improper use of natural resources that endanger the health of the governed population. Consequently, this Court finds that Articles 21 and 50 of the Political Constitution have been violated.

IX.CONCERNING THE EXPANSION OF PINEAPPLE PRODUCTION AND THE PROTECTION OF WATER RESOURCES (RECURSO HÍDRICO) IN THE CANTON OF GUÁCIMO. Finally, the petitioners contend that there are plans to expand pineapple production in the southern part of the canton of Guácimo, Limón, despite the large number of springs (nacientes) located there. (…) According to the statement made by the Ministro del Ambiente y Energía, as of the date this amparo action (amparo) was filed, there were no specific reports of practices placing the area’s water resources at risk. Under those circumstances, this Court does not find that the fundamental rights of the protected parties were violated in this case.”

The foregoing judicial precedents, the technical studies considered by the Municipalidad, and the evidence requested by the Court on its own initiative in this case demonstrate and support the measure challenged in this action. Unlike the case decided by this Chamber through decision number 2013-002572 at 11:40 hroas on 22 de febrero del 2013, in which an action filed against a resolution of the Concejo Municipal de Pococí was granted because the resolution was not properly supported—the technical studies were six years old and concerned a different watershed—in this case, as stated above, the resolution of the Concejo Municipal de Guácimo was properly supported by several studies: a study conducted by ECOPLAN S.A. regarding the area’s aquifers; the study conducted by the Universidad de Costa Rica on 12 de julio del 2010, which demonstrated “agrochemical contamination in both surface water and groundwater” and was submitted to the Concejo Municipal on 30 de marzo del 2012; the Museo Nacional report concerning impacts on archaeological resources; the study by the Escuela Centroamericana de Geología of the Universidad de Costa Rica concerning pesticide contamination of water north of ruta 32; the Guácimo Regulatory Plan (Plan regulador), which is undergoing approval; and others.

Furthermore, the exercise of fundamental rights, such as freedom of enterprise and private property, is not absolute and may be subject to valid restrictions. In this case, those restrictions are grounded in the constitutional and statutory powers assigned to the Concejos Municipales. It should also be noted that the Ministerio de Salud supports the measure adopted, having stated at the oral hearing that its purpose is to protect the aquifers and that it does recommend such a moratorium from a public-health perspective. Equally compelling is the “hydrogeological study on the vulnerability of the middle and lower portions of the watershed of the ríos Peje y Destierro, Cairo y Milano, Limón, conducted by SENARA,” dated diciembre del 2011, which clearly recommends eliminating pineapple cultivation within spring protection zones and prohibiting the expansion of land use (uso del suelo) for pineapple crops in other areas.

In conclusion, because no individual enforcement action yet exists, the filing of this action is premature; because challenges to municipal resolutions do not fall within constitutional jurisdiction but must instead be raised through ordinary legal proceedings; because local governments have been granted sufficient constitutional and statutory authority to impose restrictions on the exercise of certain fundamental rights, such as freedom of enterprise and private property; and because the challenged resolution is properly supported, we dissent in this case and, contrary to the majority’s view, find that this action should be dismissed, without prejudice to the petitioner, if he so chooses, pursuing his arguments through ordinary legality proceedings.

Gilberth Armijo S. Fernando Cruz C.

Justice Justice SEPARATE REASONS OF JUSTICE RUEDA LEAL CASE FILE:

In the case under review (sub examine), I agree with the majority’s view that the technical studies supporting the municipal resolution imposing a moratorium on pineapple production in the canton of Guácimo are unsuitable because they are outdated—they date from 2006 and 2010—and were prepared for a different purpose.

On the other hand, this case involves an indefinite extension of the aforementioned moratorium. In this regard, I find that the effects of such a provision make it comparable to indefinite administrative penalties (sanciones administrativas). Admittedly, no individual is being penalized; nevertheless, a highly burdensome measure is being imposed on a group of citizens who, because of the moratorium, would be unable to engage in pineapple-growing operations in the canton in question, thereby severely restricting freedom of enterprise.

Precisely with regard to indefinite administrative penalties, in judgment number 2003-3423 at 15:58 horas on 29 de abril de 2003, this Chamber held:

“With respect to this type of penalty, the Chamber has ruled on various occasions, consistently maintaining the following position:

“VIII.- Duration of sanctions and prohibition of life penalties. Part of the requirement of statutory specificity (tipicidad) that punitive provisions (normas sancionatorias) must satisfy, in both criminal and administrative matters, is the clear and precise determination of the nature of the sanction, its proportionality to the wrongful conduct, and its duration. In the case of a suspension sanction, the period or term for which it may remain in effect must also be predetermined in the statutory definition. Punitive statutory specificity (tipicidad punitiva) must be connected to proportionality as an indispensable balance of justice, and this requires the reasonable determination of penalties, at least through limits or ranges within which the authority may select a reasonable term according to the particular circumstances of the case; in other words, the duration of the sanction must appear as an element incorporated into the statutory definition.

It follows that the duration of a penalty cannot be left to the virtually unlimited discretion of the authority competent to adjudicate the violation, as occurs in this specific case, given that the duration of the sanction ultimately imposed could range, as the petitioner rightly pointed out, from a few days to many years, leaving those affected completely defenseless. Under the challenged Article 124, ICAFE is left free to decide both the nature of the sanction to be imposed—whether suspension or permanent cancellation of registration in the corresponding registry—and the duration of the former measure, which once again violates the Constitution in light of the reasoning set forth above. Such indeterminacy, in turn, facilitates the potentially unequal application of sanctions because, by dispensing with a minimum degree of statutory predetermination regarding these fundamental aspects of punitive action, the Administration is placed in a position that allows it to adjudicate each specific case with complete freedom and may, logically, reach different conclusions in similar cases, an impermissible possibility in light of the principle of equality (principio de igualdad) enshrined in Article 33 of the Constitution.

Moreover, with respect to cancellation of registration in the registries, the provision clearly establishes that this is a permanent measure, a circumstance that would constitute a perpetual sanction, with the resulting harm that this entails for the affected party, a situation that directly conflicts with Article 40 of the Political Constitution, which prohibits life penalties. On this final point, it is sufficient to recall this Chamber’s ruling in a similar case, in which it stated: ‘All those provisions clearly establish a perpetual sanction for notaries, namely, permanent cancellation of the license to practice as a notary. It is evident that those provisions violate the prohibition against imposing life penalties contained in Article 40 of the Constitution. (Decision N° 2628-98 and, similarly, N° 4100-94).’ —Judgment number 8193-00, issued at 15:05 on 13 de setiembre de 2000).” Accordingly, mutatis mutandis, the case law cited above must be extended to the administrative action at issue in this constitutional rights proceeding (amparo), namely, the moratorium (moratoria) on pineapple production in Guácimo, because, in the absence of a specified term, it indefinitely prohibits the pursuit of a lawful activity in the exercise of freedom of enterprise (libertad de empresa), producing effects similar to those of a perpetual administrative sanction.

Freedom of enterprise may indeed be restricted for reasons of public order (orden público), but such a restriction requires proper substantiation. Accordingly, I clarify that my view in this case would have been different had the municipal resolution in question been based on current technical studies establishing the alleged harm to the environment and public health. Where potential problems of pollution and harm to health are involved, it is evident that, by virtue of the principle of interinstitutional cooperation (principio de cooperación interinstitucional), both the municipality, in defense of its residents, and the health authorities, without prejudice to other entities, are obligated to act in a coordinated manner so that, within their respective spheres of authority, such problems may be prevented or remedied. The protection of the environment and public health unquestionably constitutes a matter of community interest, and municipalities therefore cannot disregard their duty to safeguard those constitutional interests within their respective local jurisdictions, without this precluding interaction with other entities and bodies operating at the national level.

Furthermore, even though freedom of enterprise may validly be restricted through a moratorium if significant harm to health or to a healthy and ecologically balanced environment is demonstrated, it is equally true that such a measure must be subject to a specified term and periodic review, because the circumstances that justified it at a particular time may change as solutions are found to the problems that arose; consequently, the imposition of indefinite moratoriums is in no way justified.

Lastly, I consider it necessary to provide the following clarification: the dissenting opinion (voto de minoría) states that the following was deemed proven in this constitutional rights proceeding: “c) That the Ministerio de Salud recommends the foregoing moratorium for public-health reasons.” In this regard, it must be clarified that, before the constitutional rights proceeding was filed, the Ministerio de Salud had not submitted any report to the municipal authorities, nor had it recommended the aforementioned moratorium. In fact, that recommendation was made in response to a hearing granted while this constitutional rights proceeding was being processed, which means that, when the challenged administrative act (acto administrativo)—the moratorium—was issued, it had never been supported by any opinion from the Ministerio de Salud. For that reason, it is not legally plausible to consider that measure duly substantiated, without prejudice to the possibility that, in the future, the Ministerio de Salud, should it deem it necessary, may submit a petition concerning pineapple-growing activities to the municipal authorities.

Paul Rueda Leal Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6

Voto Nº 2013-0013939 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas treinta minutos de dieciocho de octubre de dos mil trece.- Recurso de amparo promovido por [NOMBRE 01], mayor, portador de la cédula de identidad No. [VALOR 01], a favor de la [NOMBRE 02], contra la MUNICIPALIDAD DE GUÁCIMO.

RESULTANDO:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:46 horas de 25 de mayo de 2012, [NOMBRE 01] interpuso recurso de amparo contra la Municipalidad de Guácimo y manifestó que la [NOMBRE 02], agrupa a la mayoría de los productores y exportadores de piña de todo el país, incluidos los del cantón de Guácimo. Dice que las fincas de los asociados de esa Cámara funcionan conforme a los requisitos técnicos y ambientales exigidos por el ordenamiento jurídico para una operación de ese tipo de actividad, y, en consecuencia, utilizan las más modernas prácticas agrícolas en la producción de la piña. Intempestivamente y sin fundamento alguno, el Concejo Municipal de Guácimo declaró, de forma inconstitucional e ilegal, una moratoria de la expansión del cultivo de la piña en la parte sur de ese cantón, al "Declarar y prorrogar pro tempore, durante veinticuatro meses prorrogables de manera indefinida, por induvio (sic) pronatura (sic) una moratoria para la siembra y establecimiento de nuevas áreas de explotación, producción y agroindustria de monocultivos extensivos, así como de cualquier proyecto de impacto y explotación hidroeléctrica sobre cauces de ríos y quebradas, en la parte sur de nuestro Cantón (…) resultan vulnerables y extensivas e intensivas de producción y explotación extensivas, como es el caso de la piña.De igual forma, dicha medida se mantendrá hasta tanto no se comuniquen los resultados de los estudios requeridos en el acuerdo municipal número 25, de sesión ordinaria 10, de fecha 9 de marzo de 2010". Apuntó que no existe un expediente administrativo que sustente técnico y jurídicamente el acto recurrido. Agregó que si bien es cierto, el acuerdo municipal número 25 de 9 de marzo de 2010, no había sido ejecutado hasta ese momento, la Corporación Municipal recurrida, solicitó la realización de diversos estudios sobre aguas, suelos, contaminación a varias instituciones públicas, entre otros, como paso previo para determinar si se restringía determinada actividad productiva en ese cantón. Solicitó que se declare con lugar el recurso, con las consecuencias que implica.
2. 2Mediante resolución de la Presidencia de la Sala de las 10:37 hrs. de 28 de mayo de 2012, se dio curso al amparo y se solicitó los informes correspondientes.
3. 3Informó bajo juramento, Gerardo Fuentes González, en su condición de Alcalde Municipal de Guácimo, que en la sesión ordinaria del Concejo Municipal 17-12 celebrada el 27 de abril de 2012, se aprobó la moratoria reclamada. En el Diario Oficial La Gaceta, No. 107 de 4 de junio de 2012, se publicó dicho acuerdo. En el expediente administrativo constan los informes de la Comisión de Jurídicos. En el acuerdo impugnado se hicieron las consideraciones técnicas y las justificaciones necesarias. Solicitó que se declare sin lugar el recurso.-
4. 4Informó bajo juramento, Omar Sancho Fuentes, en su condición de Presidente del Concejo Municipal de Guácimo, que atendiendo al principio precautorio en materia ambiental, ese órgano municipal por unanimidad, declaró una moratoria durante tres meses prorrogables, la siembra y el establecimiento de nuevas áreas de explotación, producción agro industrial de piña, hasta tanto no contara con estudios técnicos de los Ministerios de Agricultura y Ganadería, Ambiente y Energía, y Salud, que permitieran determinar la posible afectación por sedimentación en los cuerpos de agua de los lados sur y norte del cantón y la erosión del suelo en general, la afectación de los recursos forestales, la contaminación de las aguas superficiales y subterráneas y la incidencia de agroquímicos en las personas. Solicitó que se declare sin lugar el recurso.-
5. 5Por memorial presentado el 21 de agosto de 2013, el Diputado José María Villalta Flórez-Estrada, solicitó que se le tuviera como coadyuvante pasivo. Señaló que el acuerdo que declaró la moratoria reclamada, es una medida que busca proteger el ambiente, las fuentes de agua y la biodiversidad de los impactos ambientales de la explotación descontrolada y no planificada de ese tipo de actividades. La libertad de comercio e industria se encuentra sujeta a limitaciones de normas y principios constitucionales. En este sentido, afirmó que no solo es viable, sino justo y necesario limitar el ejercicio de esa libertad. Desde esa perspectiva, el acuerdo impugnado, no es arbitrario o injustificado. Aunado a lo anterior, el acuerdo municipal procura una planificación del uso del territorio local más sostenible y supeditado a estudios técnicos. El gobierno local está plenamente facultado para definir sus propias políticas para preservar el ambiente e incluir medidas de protección ambiental en sus instrumentos de planificación y regulación del uso de suelo, así como para denegar un permiso o limitar el desarrollo de una actividad económica.Añadió que las competencias del Ministerio del Ambiente y Energía no excluyen las competencias de los gobiernos locales. Lo afirmado en este particular es errado. El hecho que el Ejecutivo autorice una determinada actividad no supone per se que esa actividad automáticamente obtiene el permiso de la municipalidad donde se va a desarrollar. Añadió que el acuerdo municipal se sustenta en el principio precautorio. Tampoco, vulnera el derecho de propiedad, pues la moratoria no vacía dicho derecho de contenido, ni la tutela judicial efectiva, ni el principio de reserva legal.
6. 6Mediante memoriales presentados el 4 de septiembre de 2012, [NOMBRE 03]y [NOMBRE 04], respectivamente, en su condición de Presidente con facultades de [NOMBRE 05]y Presidente con facultades de [NOMBRE 06], solicitaron que se les tuviera como coadyuvantes pasivos. Afirmaron que el acuerdo impugnado no lesiona la libertad de comercio o empresa, y encuentra pleno fundamento en el Derecho de la Constitución y en la jurisprudencia constitucional. Además, la legislación nacional otorga competencias suficientes en materia de ordenamiento territorial a los gobiernos locales para adoptar un acto administrativo como el impugnado. Las competencias del Ministerio del Ambiente y Energía no son excluyentes de las competencias de los gobiernos locales en esta materia. Estos no solo se encuentran facultados, sino obligados legal y constitucionalmente a adoptar limitaciones y restricciones sobre el uso y el aprovechamiento del suelo, para garantizar la protección de las fuentes de agua. Existe un amplio marco legal que faculta al gobierno local a garantizar el principio precautorio. Aunado a lo anterior, el acuerdo municipal impugnado, no vulnera el derecho de propiedad, ni la tutela judicial efectiva. Solicitaron que se desestime el recurso.-
7. 7Mediante memoriales presentados el 4 de septiembre de 2012, Patricia Madrigal Cordero y Mauricio Álvarez Mora, respectivamente, en Coordinadora del Consultorio Jurídico Ambiental del Área de Acción Social de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica y Coordinador del Trabajo Comunal Universitario Kioscos Ambientales, Vicerrectoría de Acción Social, Universidad de Costa Rica, solicitaron que se les tuviera como coadyuvantes pasivos. Apuntaron que existe un claro desequilibrio de intereses entre las pretensiones de la recurrente y los propósitos del gobierno local. Además, las competencias del gobierno local en materia de aguas subterráneas son concurrentes y no residuales. Por ende, se encuentra facultado para tomar las medidas necesarias para prevenir y controlar la contaminación que puede generar una actividad como la piñera. Esta Sala ha sostenido que el Estado tiene la potestad de dictar disposiciones que vienen a restringir de manera razonable el ejercicio de los derechos fundamentales. El acto impugnado es razonable técnica y jurídicamente. Solicitaron que se declare sin lugar el recurso.-
8. 8Mediante resolución de las 11:40 horas de 11 de diciembre del 2012, se solicitó un informe a la Ministra de Salud como prueba para mejor resolver, sobre la situación del cultivo de piña en el cantón de Guácimo, la forma en que este ha generado contaminación ambiental y si ha puesto en peligro la salud y vida de los vecinos, particularmente por contaminación del agua, desechos que produce y plagas.
9. 9Informó bajo juramento, Daisy María Corrales Díaz, en su condición de Ministra de Salud, que a esa cartera la compete la inspección, vigilancia y control de las condiciones físico- sanitarias en establecimientos en general. Asimismo, le corresponde atender lo relativo al trámite “Permiso Sanitario de Funcionamiento”, por primera vez o por renovación para las actividades comerciales en general.
10. 10Mediante resolución de las 10 horas de 18 de diciembre del 2012 , se le reiteró a la Ministra de Salud y a la Directora del Área Rectora de Salud del Área Rectora de Guácimo, que se refieran a la situación del cultivo de piña en el cantón de Guácimo, y en general en toda la zona del Caribe (incluyendo Pococí y Siquirres), la forma en que este ha generado contaminación ambiental, y si ha puesto en peligro la salud y vida de los vecinos, particularmente, por contaminación del agua, desechos que produce y plagas. Asimismo, se les requirió un detalle de las denuncias interpuestas por los vecinos en los últimos años, las que se han resuelto y las pendientes. Asimismo, detalle de las acciones tomadas por dicho Ministerio en cuanto a contaminación producida por el cultivo de la piña. Adicionalmente, se señaló hora y fecha para una audiencia oral con el Magistrado ponente.-
11. 11El 20 de diciembre del 2012, a eso de las 11:35 horas, se celebró dicha audiencia oral.
12. 12Informó bajo juramento, Say- Leng Sang Almanza, en su condición de Directora del Área Rectora de Salud de Guácimo, que no cuentan con evidencia que confirme que la actividad piñera produzca contaminación ambiental, peligro a la salud y a la vida. No existen denuncias pendientes relacionadas con esa actividad ni ordenes sanitarias sin seguimiento y cierre.
13. 13Informó bajo juramento, Sisy Castillo Ramírez, en su condición de Viceministra de Salud, que el Área Rectora de Salud de Guácimo no cuentan con evidencia que confirme que la actividad piñera produzca contaminación ambiental, peligro a la salud y a la vida. Tampoco, existen denuncias pendientes relacionadas con esa actividad ni ordenes sanitarias sin seguimiento y cierre. Por su parte, el Área Rectora de Salud de Siquirres, elaboró un plan de trabajo que procura disminuir la ingesta del líquido contaminado en las comunidades del Cairo, Milano, Luisiana y La Francia. De otra parte, el Área Rectora de Salud de Pococí, no ha recibido denuncia alguna relacionada con contaminación generada por las empresas piñeras.
14. 14Por resolución de las 10:41 horas del 27 de febrero del 2013, se solicitó como prueba para mejor resolver a la Defensoría de los Habitantes, que se refiriera en general a la situación del cultivo de la piña en el cantón de Guácimo y en toda la zona del Caribe, detallando las denuncias y los antecedentes que consten.-
15. 15Informó bajo juramento, Luis Gerardo Fallas Acosta, en su condición de Defensor Adjunto de los Habitantes de la República, que la Defensoría no cuenta con información sistematizada sobre la situación del cultivo de la piña en el Cantón de Guácimo y la zona del Caribe. Por ende, carecen de criterios generales sobre las repercusiones que tiene ese cultivo sobre los habitantes. Las denuncias que se ha atendido su representada se han enfocado en determinar la posible contaminación del agua para consumo humano debido a malas prácticas productivas de la piña, por utilización de agroquímicos y la proliferación de la mosca del establo en los cantones donde se ha expandido el cultivo en cuestión.
16. 16Mediante resolución de las 09:02 hrs. de 24 de mayo del 2013, se solicitó como prueba para mejor resolver al Gerente General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento que se refiriera a la situación del cultivo de piña en el cantón de Guácimo, y en general en toda la zona del Caribe (incluyendo Pococí y Siquirres), y el impacto que dicho cultivo ha generado, genera o puede producir, particularmente, en el agua y su posible contaminación.
17. 17Informó bajo juramento, Juan Carlos Mora Montero, en su condición de Sub Gerente General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, que su representada ha realizado estudios hidrogeológicos en la Zona Huetar Atlántica, atendiendo a asuntos relacionados con el cultivo de la piña. Apuntó que por el tipo de actividad, los productos agroquímicos que se utilizan en general podrían ser de alto impacto a la calidad de agua, nacientes y acuíferos, siempre y cuando las condiciones hidrogeológicas propias del sitio, permitan su infiltración y transporte. Se considera que en el caso de actividades agrícolas intensivas en las que se utilicen sustancias tóxicas debe valorarse las condiciones hidrogeológicas de la zona donde se desarrolla la actividad para determinar el riesgo de contaminación, tanto de aguas superficiales como de las subterráneas.
18. 18Mediante resolución de las 10:52 hrs. de 21 de agosto del 2013, se le solicitó como prueba para mejor resolver a los Ministros de Agricultura, Ambiente y Salud, y al Gerente General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento y al Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, que se refirieran sobre la forma en que han procedido al darle trámite y respuesta a la solicitud que formuló la Municipalidad de Guácimo a efecto que se realizaran estudios técnicos.
19. 19Informó bajo juramento, Daisy María Corrales Díaz, en su condición de Ministra de Salud, que en el Área Rectora de Salud de Guácimo, no se ha presentado denuncia alguna en forma escrita o verbal, relacionada con contaminación por agroquímicos al ambiente, ni en las fuentes utilizadas para suministro de agua a humanos. Agregó que se ha dado seguimiento a las asociaciones administradoras de los acueductos rurales de las diferentes comunidades de ese cantón, para determinar las condiciones físico- sanitarias de los sistemas de suministro. Asimismo, se ha procurado la mejora continua de la calidad de vida de los habitantes de la zona.
20. 20Informó bajo juramento, Gloria Abraham Peralta, en su condición de Ministra de Agricultura y Ganadería, que la corporación municipal recurrida no ha tramitado estudio de capacidad de suelo o de la posible afectación por sedimentación de los cuerpos de agua de los lados sur y norte, ni de erosión del suelo general.
21. 21Informó bajo juramento, Juan Carlos Mora Montero, en su condición de Subgerente General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, en la zona de Guácimo no se han realizado estudios hidrogeológicos específicos.
22. 22Informó bajo juramento, Eduardo Lezama Fernández, en su condición de Subgerente General del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, que los estudios denominados “Estudio Hidrogeológico para la Caracterización y Delimitación de las Zonas de Recarga de las Fuentes del Cairo y Milano de Siquirres”, elaborado por la empresa consultora Hidrogeotécnia Limitada, “Proyecto de Georeferenciación de los Aprovechamientos Administrados por Entes Operadores de Sistemas Comunales en la Región Huetar Atlántica –Caso del Cantón de Guácimo”, elaborado por el Área Funcional de Cuencas Hidrográficas de la UEN- Gestión Ambiental, “Estudio de Caracterización de las Áreas de Recargada de los Sistemas de Abastecimiento de Agua para los Aprovechamientos del AYA en la Región Huetar Atlántica- Caso del Cantón de Guácimo”, elaborado por Hidrogeotécnia Limitada y “Proceso de Socialización de Resultados de Caracterización de Áreas de Recarga del AYA y ASADA en la Región Huetar Atlántica- Caso del Cantón de Guácimo-, realizado por el Área Funcional de Cuencas Hidrográficas de la UEN- Gestión Ambiental, se encuentran a disposición del gobierno local recurrido.
23. 23Informó bajo juramento, René Castro Salazar, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía, que es el Área de Conservación Tortuguero es la competente para brindar un informe como el pedido. De otra parte, para determinar si existe afectación el cantón de Guácimo se requiere de un estudio de campo por parte de la Dirección de Agua del Ministerio.
24. 24En la substanciación del proceso se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

CONSIDERANDO:

I. OBJETO DEL RECURSO

El recurrente demandó la tutela de la libertad de empresa, el principio de reserva legal y el derecho de propiedad de los agremiados de la [NOMBRE 02], pues, en su criterio, sin fundamento, ni procedimiento alguno, el Concejo Municipal de Guácimo, declaró, una moratoria de la expansión del cultivo de la piña en ese Cantón, que es inconstitucional.

II. HECHOS PROBADOS

De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:

• 1)Por acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Gúacimo en la sesión ordinaria 17-12 celebrada el 27 de abril del 2012, se declaró y prorrogó pro tempore, durante veinticuatro meses prorrogables de manera indefinida, por induvio (sic) pronatura (sic) una moratoria para la siembra y establecimientos de nuevas áreas de explotación, producción y agro industria de monocultivos extensivos e intensivos, así como cualquier proyecto de impacto y explotación hidroeléctrica sobre los cauces de ríos y quebradas, en la parte sur del cantón de Guácimo, exactamente a partir de 1 kilómetro arriba de la ruta 32 en adelante, entre coordenadas al sur- oeste 561183, 227338, al nor- oeste 564683, 243105, al sur- este 566400, 224900 y al nor- este 581000, 238300, comprendido como los terrenos localizados al sur de la ruta treinta y dos, el límite del cantón de Pococí hasta el límite del cantón de Siquirres y al sur hasta el límite del cantón de Turrialba y el cantón de Oreamuno (los autos).
• 2)Ese acuerdo de la Municipalidad de Guácimo, se sustentó en los estudios realizados en el año 2006 por el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible de la Universidad de Costa Rica denominados “Estudio Hidrogeológico en el cantón de Pococí y las partes altas al sur del cantón de Guácimo, alrededores de la zona Protegida Guácimo y Pococí” y “Estudio del potencial hídrico como abastecedor de agua potable de las partes altas de las cuencas ubicadas al sur de los cantones de Pococí y Guácimo en los alrededores de la Zona Protectora Acuífero Guácimo- Pococí” y en el año 2010 por ECOPLAN, S. A., para la obtención de la viabilidad ambiental del Plan Regulador de ese cantón, la experiencia que ha generado el desarrollo y ejecución de mega proyectos intensivos y extensivos de monocultivo y generación eléctrica, y la obligación que tiene ese ente de respetar y aplicar el principio precautorio (los autos).
• 3)En el Diario Oficial La Gaceta No. 107 de 4 de junio de 2012, se publicó ese acuerdo (los autos).

III. SOBRE LAS COADYUVANCIAS

Reiteradamente, este Tribunal ha indicado que ésta es una forma de intervención adhesiva que se da cuando una persona actúa en un proceso, adhiriéndose a las pretensiones de algunas de las partes principales. En consecuencia, está legitimado para actuar como coadyuvante, quien ostente un interés directo en el resultado del recurso; sin embargo, al no ser actor principal, el coadyuvante no resultará, directamente, afectado por la sentencia, es decir, la eficacia de ésta no podrá alcanzarle de manera directa e inmediata, ni le afecta la condición de cosa juzgada del pronunciamiento (Véase entre otras, la sentencia Nº 1992-03235 de las 9:20 hrs. de 30 de octubre de 1992). En el caso concreto, se tienen por aceptadas las solicitudes de coadyuvancia activa presentadas por Henry José Picado Cerdas, [NOMBRE 04], Patricia Madrigal Cordero y Mauricio Álvarez Mora, respectivamente, en su condición de Presidente con facultades de Apoderado Generalísimo de la Asociación Red de Coordinación en Biodiversidad, Presidente con facultades de [NOMBRE 06], Coordinadora del Consultorio Jurídicos Ambiental del Área de Acción Social de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica y Coordinador del Trabajo Comunal Universitario Kioscos Ambientales, Vicerrectoría de Acción Social, Universidad de Costa Rica.

IV. MOTIVACIÓN DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA, DEBIDO PROCESO Y DEFENSA

Este Tribunal Constitucional ha señalado, reiteradamente, que la motivación de la actuación administrativa y, especialmente, de los actos administrativos de carácter formal es un componente esencial e indispensable de los derechos al debido proceso y a la defensa. Así en el Voto No. 18472-06 de las 10:53 hrs. de 22 de diciembre de 2006, redactado por el Magistrado Ponente, consideró lo siguiente:

“III.- SOBRE LA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO. La declaración de cuáles son las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a la Administración pública al dictado o emanación del acto administrativo es una exigencia del debido proceso y del derecho de defensa. Al consistir en una enunciación de los hechos y del fundamento jurídico que la administración pública tuvo en cuenta para emitir su decisión o voluntad, constituye un medio de prueba de la intencionalidad de ésta. Precisamente, por lo anterior es que la debida motivación del acto forma parte del debido proceso, puesto que “la notificación adecuada de la decisión que dicta la Administración y de los motivos en que ella se funde”, forma parte de esas garantías fundamentales. El principio general es la obligación de motivar todos los actos administrativos, dado que, dimana de la observación y aplicación de principio de legalidad por parte de los entes y órganos públicos.

Desde la perspectiva del administrado, la motivación supone una mayor protección de sus derechos, puesto que, del cumplimiento efectivo de la obligación de motivar por parte de la respectiva administración depende que conozca los antecedentes y razones que justificaron el acto administrativo para efectos de su impugnación.” (Ver en similar sentido los Votos Nos. 6080-02 de 21 de junio de 2002, 1664-03 de 28 de febrero de 2003, 4230-04 de 23 de abril de 2004, 913-05 de 31 de enero de 2005, 891-06 de 31 de enero de 2006, 301-07 de 12 de enero de 2007, 7777-07 de 31 de mayo de 2007 y 10794-07 de 27 de julio de 2007).

V. MOTIVACIÓN DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Y PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD

Esta Sala Constitucional, también en varios votos ha potenciado el principio de la interdicción de la arbitrariedad administrativa como una forma de contención de los poderes públicos y, en particular del ejercicio de sus potestades discrecionales (Votos de la Sala Constitucional Nos. 14421-2004 y 11155-2007), siendo que si falta la debida y necesaria motivación de un acto administrativo, además de violentarse el debido proceso y la defensa se infringe ese principio constitucional. Sobre la conexión entre la motivación de los actos administrativos y el principio de interdicción de la arbitrariedad, en el Voto No. 6078-99 de las 15:30 hrs. de 4 de agosto de 1999, la Sala Constitucional consideró lo siguiente:

“(…) IV.- Sobre la motivación del acto administrativo: Reiteradamente ha dicho la Sala en su jurisprudencia que la motivación de los actos administrativos es una exigencia del debido proceso y del derecho de defensa, puesto que implica la obligación de otorgar al administrado un discurso justificativo que acompañe a un acto de un poder público que -como en este caso- deniegue una gestión interpuesta ante la Administración. Se trata de un medio de control democrático y difuso, ejercido por el administrado sobre la no arbitrariedad del modo en que se ejercen las potestades públicas, habida cuenta que en la exigencia constitucional de motivación de los actos administrativos se descubre así una función supraprocesal de este instituto, que sitúa tal exigencia entre las consecuencias del principio constitucional del que es expresión, el principio de interdicción de la arbitrariedad de los actos públicos.

V.El concepto mismo de motivación desde la perspectiva constitucional no puede ser asimilado a los simples requisitos de forma, por faltar en éstos y ser esencial en aquélla el significado, sentido o intención justificativa de toda motivación con relevancia jurídica. De esta manera, la motivación del acto administrativo como discurso justificativo de una decisión, se presenta más próxima a la motivación de la sentencia de lo que pudiera pensarse. Así, la justificación de una decisión conduce a justificar su contenido, lo cual permite desligar la motivación de "los motivos" (elemento del acto). Aunque por supuesto la motivación de la sentencia y la del acto administrativo difieren profundamente, se trata de una diferencia que no tiene mayor relevancia en lo que se refiere a las condiciones de ejercicio de cada tipo de poder jurídico, en un Estado democrático de derecho que pretenda realizar una sociedad democrática. La motivación del acto administrativo implica entonces que el mismo debe contener al menos la sucinta referencia a hechos y fundamentos de derecho, habida cuenta que el administrado necesariamente debe conocer las acciones u omisiones por las cuales ha de ser sancionado o simplemente se le deniega una gestión que pueda afectar la esfera de sus intereses legítimos o incluso de sus derechos subjetivos y la normativa que se le aplica.”

Posteriormente, en el Voto No. 14421-04 de las 11:00 hrs. de 17 de diciembre de 2004, con redacción del Magistrado ponente, estimó lo siguiente:

(…) IV.- PRINCIPIO DE INTERDICCION DE LA ARBITRARIEDAD, RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. La regulación de los elementos constitutivos de carácter sustancial objetivos (motivo, contenido y fin) o subjetivos (competencia, legitimación e investidura) y formales (procedimiento y motivación) del acto administrativo, tienen por objeto racionalizar la función o conducta administrativa y, sobre todo, dotarla de logicidad o razonabilidad, evitando que las administraciones públicas sorprendan a los administrados con actos contradictorios, absurdos, desproporcionados o irracionales. Un aspecto de primer orden en todo acto administrativo es la proporcionalidad en sentido estricto entre los medios empleados por la administración pública respectiva y los fines que se pretenden lograr con éste, así como la idoneidad o necesidad de su contenido y, desde luego, cuando resulta aflictivo o de gravamen, la ponderación de su intervención o impacto mínimo.

Precisamente por lo anterior, ha surgido en el Derecho Constitucional contemporáneo, como uno de los principios rectores de la función administrativa el de la interdicción de la arbitrariedad, de acuerdo con el cual la conducta administrativa debe ser suficientemente coherente y razonablemente sustentada en el bloque de legalidad, de modo que se baste y principio dimana de lo establecido en la primera parte del artículo 11 de la Constitución Política al preceptuar que “Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella (…)”. No sobra, por lo demás, advertir, que la arbitrariedad no debe ser confundida con la discrecionalidad administrativa, esto es, con la posibilidad que tiene todo ente u órgano público de escoger entre varias opciones o soluciones (contenido), todas igualmente justas, ante el planteamiento de una necesidad determinada (motivo) y el uso de conceptos jurídicos indeterminados para atender un problema (motivo) los cuales suponen un margen de apreciación positiva y negativa y un halo de incertidumbre, pero que, en último término, admiten una única solución justa.

VI. COMPETENCIAS NACIONALES EN MATERIA DE PROTECCIÓN DE LA SALUD PÚBLICA Y EL MEDIO AMBIENTE

En otro orden de consideraciones, es a las autoridades competentes a nivel nacional a quienes le corresponde tomar las medidas pertinentes en materia de salud pública y de protección ambiental, tales como el Ministerio de Salud y el Ministerio de Ambiente o el Tribunal Ambiental. Órganos que tienen suficientes competencias, con pleno sustento en las leyes (v. gr. Ley General de Salud, Ley Orgánica del Ministerio de Salud y Ley Orgánica del Ambiente), para velar por su protección efectiva. Tanto la salud pública como la protección del medio ambiente, son competencias que se encuentran en el ordenamiento jurídico costarricense, plenamente, nacionalizadas y no localizadas y no forman parte del concepto jurídico indeterminado "intereses y servicios locales" que emplea el ordinal 169 de la Constitución Política.

VII. SOBRE LA LIBERTAD DE EMPRESA Y COMERCIO

Este Tribunal ha sostenido, que las libertades de empresa y de comercio como garantías constitucionales (artículo 46, párrafo 1°, de la Constitución), consisten en el derecho que cualquier persona tiene de escoger, sin más restricciones, la actividad comercial o empresarial legalmente permitida que más convenga a sus intereses (véase, entre otras, la sentencia Nº 1994-0000143 de las 16:00 hrs. de 11 de enero de 1994). Asimismo, en reiteradas ocasiones ha señalado que el ejercicio de las libertades constitucionales puede ser objeto de regulación, cuando se encuentren de por medio derechos o intereses de la colectividad, como la salud pública y el orden público (véase, el Voto Nº 1998-000537 de las 16:06 hrs. de 3 de febrero de 1998).

VIII. PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE RESERVA DE LEY EN MATERIA DE RESTRICCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

II.- PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE RESERVA DE LEY EN MATERIA DE RESTRICCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. Uno de los pilares básicos del Estado constitucional de Derecho, lo constituye el principio de reserva de ley en materia restricciones a los derechos fundamentales. Lo anterior significa que todo derecho no es absoluto sino relativo sino relativo, de modo que se le pueden imponer límites intrínsecos o extrínsecos –límites y limitaciones- a su contenido esencial para ser moldeado o modulado. Tales restricciones a un derecho fundamental, además de razonables, proporcionadas y necesarias e idóneas, deben ser impuestas por el propio texto convencional –parámetro de convencionalidad conformado por las declaraciones o convenciones sobre derechos humanos que forman parte del derecho internacional público, sentencias y opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos-, la constitución o la ley.

Así se desprende del artículo 28, párrafo 2°, constitucional, interpretado a contrario sensu, al disponer que “Las acciones privadas que no dañen la moral o el orden públicos, o que no perjudiquen a tercero, están fuera de la acción de la ley”. Este principio básico y esencial de la reserva de ley en materia de límites intrínsecos y extrínsecos de los derechos fundamentales, fue ratificado por el artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública, que es parte del bloque de constitucionalidad, al disponer lo siguiente:

“1. El régimen jurídicos de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes.

2. Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esta materia.” El fundamento del principio de reserva de ley, en materia de restricciones a los derechos fundamentales, radica en que los propios ciudadanos, a través de sus representantes en la Asamblea Legislativa, son los que tienen la legitimidad democrática suficiente para determinar si se impone o no una restricción a los derechos fundamentales consagrados en la parte dogmática de la Constitución. Corolario del principio de comentario es que las administraciones públicas no pueden, sin sustento legislativo previo, por vía de reglamentos o de actos administrativos generales o concretos limitar derechos fundamentales.

IX.La libertad de empresa y de comercio como derecho fundamental, íntimamente ligado, por su naturaleza, con el derecho al trabajo y de propiedad privada, es susceptible de ser restringido por una disposición del parámetro de convencionalidad o de constitucionalidad y, eventualmente, por la ley, en el tanto y en el cuanto el límite respectivo sea necesario, razonable y proporcionado. En el presente asunto, la restricción o limitación para ejercer la actividad empresarial agro-industrial de la siembra y expansión, exportación, distribución y comercialización de la piña en el cantón de Pococí, fue impuesta por un acuerdo del Concejo Municipal, lo que infringe directa y palmariamente el principio constitucional de la reserva de ley en materia de restricción a los derechos fundamentales y, por ende, quebranta la libertad de empresa y comercio. Lo anterior no obsta para que el poder legislativo, con sustento en los estudios técnicos y científicos disponga una restricción similar, caso en el cual se respetarían los principios constitucionales de reserva de ley en materia de restricciones a los derechos fundamentales, interdicción de la arbitrariedad, razonabilidad y proporcionalidad y, por ende, las libertades de empresa y comercio.

X. CASO CONCRETO

En el presente asunto –al igual que en la sentencia No. 20130002572 de las 11:40 hrs. de 22 de febrero de 2013-, se constata una infracción evidente a la motivación razonable de toda actuación administrativa, como componente de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa y manifestación específica del principio de interdicción de la arbitrariedad. En el sub- lite, los estudios técnicos que dan sustento al acuerdo municipal recurrido, se elaboraron en el 2006 y 2010, con fines y propósitos distintos a los que son objeto de pretensión de este amparo. Tales circunstancias determinan la infracción de los derechos fundamentales indicados, dado que, no se trata de una motivación suficiente, idónea, necesaria y razonable, pues la suspensión sine die de la actividad empresarial y productiva se sustentó en informes técnicos elaborados años atrás con una finalidad distinta de la dada en la especie. De otra parte, se trata de una limitación de un derecho fundamental –ejercicio de la libertad de comercio y agro-industria (artículo 46, párrafo 1°, de la Constitución)- impuesta a través de un simple acuerdo municipal que violenta flagrantemente el principio de la reserva de ley en materia de restricciones a los derechos fundamentales (artículos 28 de la Constitución y 19 de la Ley General de la Administración Pública).

XI.CONCLUSIÓN.- Como corolario de lo expuesto, se impone estimar el recurso, con las consecuencias que se dirán. El Magistrado Castillo da razones adicionales. El Magistrado Rueda declara con lugar el recurso solo por la falta de estudios ambientales suficientes para fundar el acuerdo municipal anulado y la imposición de una moratoria prorrogable de manera indefinida. Los Magistrados Armijo y Cruz salvan el voto y declaran sin lugar el recurso, pues el acuerdo del Concejo Municipal de Guácimo es acorde con el principio precautorio y tutela la salud de los habitantes de la zona.

POR TANTO:

Se declara con lugar el recurso. Se anula el acuerdo del Concejo Municipal de Guácimo, adoptado en Sesión Ordinaria No. 17-12 de 27 de abril de 2012 que aprobó una moratoria durante 24 meses, prorrogable de manera indefinida, del cultivo de piña en ese cantón y publicado en la Gaceta No. 107 de 4 de junio de 2012. Se le ordena al Concejo Municipal abstenerse de incurrir en las conductas que dieron mérito para acoger el presente amparo. Todo bajo la advertencia de que se impondrá prisión de 3 meses a dos años o 20 a 60 días multa al que recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir impartida por esta Sala, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Municipalidad de Guácimo al pago de los daños y perjuicios, costas que se liquidaran en la fase de ejecución de sentencia de lo contencioso-administrativo. Comuníquese al Presidente del Concejo Municipal de Guácimo. El Magistrado Castillo da razones adicionales. El Magistrado Rueda declara con lugar el recurso solo por la falta de estudios ambientales suficientes para fundar el acuerdo municipal anulado y la imposición de una moratoria prorrogable de manera indefinida. Los Magistrados Armijo y Cruz salvan el voto y declaran sin lugar el recurso, pues el acuerdo del Concejo Municipal de Guácimo es acorde con el principio precautorio y tutela la salud de los habitantes de la zona.

­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­Gilbert Armijo S.

a.i.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Aracelly Pacheco S. José Paulino Hernández G.

RAZONES ADICONALES DEL MAGISTRADO CASTILLO VIQUEZ Hay poderosas razones jurídicas para declarar con lugar el presente recurso. En primer término, no se puede desconocer que la libertad de empresa, además de ser un derecho fundamental, es un elemento esencial del modelo de economía de mercado por el que optó el Constituyente. Sobre el contenido esencial de derecho fundamental, la doctrina ha señalado que tiene varios componentes.

El primero es el derecho de la persona de escoger y desarrollar una determinada actividad económica, siempre y cuando esta no atente contra el orden público, las buenas costumbres o perjudique a terceros. Ergo, el Estado no puede impedir que una persona se dedique a una determinada actividad económica, aunque por razones de orden público puede fijar ciertos requisitos. Tampoco le puede imponer a una persona o a un grupo de ellas el dedicarse a una actividad económica específica.

El segundo elemento que forma parte de la libertad de comercio, es el derecho de la persona de organizar la empresa y programar sus actividades en la forma que más convenga a sus intereses. Con las excepciones que impone la legislación laboral en materia de inspección de trabajo, riesgos de trabajo o profesionales, la legislación mercantil y, en algunos casos, donde por razones de orden público se puede exigir que en la empresa presten sus servicios ciertos profesionales, verbigracia: el regente de una farmacia, los propietarios de la empresa son enteramente libres para determinara todos los aspectos relativos a la vida de la empresa. “Supone la capacidad de tomar decisiones libremente sobre las formas de organización, el nombre, el emplazamiento, la forma de gobierno interno (‘corporate governance’) y todos los demás aspectos de la organización y la vida interna de la empresa”.

El tercero es el derecho de las personas a obtener un beneficio económico (lucro), o por lo menos a obtener los recursos para subsistir (principio de autosuficiencia). En este caso, hay que tener claro que es a la persona a quien le corresponde asumir el riesgo económico, por ende, el Estado no está en el deber de asegurar, a todo empresario, un lucro razonable en sus actividades económicas. Sin embargo, si está obligado a abstenerse cuando, con su actividad, provoque que la empresa no obtenga un beneficio económico. La Corte Plena, en sesión del 6 de mayo de 1974, indicó que la fijación de precios, por parte de la Administración, tiene la siguiente limitación:

“…Que la fijación de precios, cuando es ruinosa o deficitaria, puede acarrear como ilegítimo resultado el de poner una empresa en condiciones que le impiden realizar sus actividades, lo cual se traduciría a la vez en un grave menoscabo a la libertad de industria y comercio que garantiza el artículo 46 de la Constitución Política…”.

El cuarto componente de contenido esencial de esta libertad, es el libre acceso de las empresas al mercado. Las empresas tienen el derecho de acceso a él, sin perjuicio de las condiciones que imponga el Estado, por razones de orden público. La libre competencia supone la libre circulación de mercaderías, el libre acceso al mercado y la igualdad entre compradores y vendedores.

Un aspecto polémico es si la libre fijación de precios forma parte o no del contenido esencial de la libertad de comercio. Al respecto, la Sala Constitucional ha considerado como legítimo el control de precio.

“En relación con este tema y específicamente en cuanto al control de precios de los productos por parte del Estado, en la sentencia No.2757-93 de las 14:45 horas del 15 de junio de 1993, la Sala señaló que dentro del concepto de "interés público" u "orden público" se encuentran involucradas las medidas que el Estado adopta con el fin de asegurar, entre otras cosas, su organización económica; que como medidas de intervención se incluyen las normas jurídicas que controlan los precios de los artículos de consumo; que la regulación de esos precios no afecta el principio económico de "la economía de mercado", ni lesiona la libertad de empresa, de comercio o la propiedad privada, antes bien, la regulación representa una garantía de uniformidad de las condiciones básicas en el ejercicio de esos derechos; que la facultad del Estado de fijar esos precios conlleva necesariamente una limitación a la libertad, pero esa limitación es razonable por estar dirigida al cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución; que los mecanismos de control de la producción y del reparto de la riqueza, están orientados por los principios de razonabilidad y proporcionalidad que les sirven como parámetros de constitucionalidad” (Sala Constitucional, 1995-3120).

Si bien es constitucionalmente posible el control de precios por parte del Estado, desde nuestro punto de vista, este debe ser la excepción, y no la regla. Además, deben de darse ciertas condiciones:

a. Que la potestad esté autorizada en una Ley formal.

b. Que su fijación sea temporal, cuando no se trata de los bienes y servicios indicados en el punto d.

c. Que se le garantice al empresario una utilidad razonable.

d. Que se trate de bienes de primera necesidad o tarifas de servicios públicos.

La libertad de comercio también conlleva la libertad de dirección de la empresa, es decir, la libertad del ejercicio empresarial: “(…) libertad de tomar decisiones y de competir en un mercado libre. Dentro de este apartado, deben mencionarse cuestiones tales como la libertad de producción (volumen, calidades, etc.), libertad de inversión (o desinversión o cierre), libertad de una política o estrategia comercial –cuestión íntimamente relacionada con la libertad de precios-, libertad de publicidad (no engañosa), libertad de distribución y venta, libertad de competencia leal o libertad contractual (de contratar o no contratar), de esa forma el empresario pone en juego todos sus talentos y el de las personas que lo rodean para desarrollar la empresa”.

Por último, el contenido esencial de la libertad de comercio comprende el derecho de la persona de anunciar los bienes y servicios que produce o presta. La utilización de la publicidad, sobre todo en las sociedades actuales, por parte de las empresas es al mismo tiempo una actividad económica y un instrumento fundamental de estas en una economía de mercado y, por tanto, un componente del contenido esencial de la libertad de comercio. Ahora bien, por razones de orden públicos se pueden prohibir cierto tipo de publicidad, tal y como podría ocurrir con la del fumado.

Dicho lo anterior, las municipalidades no tienen competencia para prohibir una determinada actividad económica lícita en sus territorios o declarar moratorias, definidas o indefinidas. Esa competencia corresponde al Estado, toda vez que el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) es claro y preciso, en el sentido de que el régimen de las libertades públicas está reservado a la Ley. En el caso que nos ocupa, no existe ninguna norma jurídica con rango de Ley que autorice a la municipalidad recurrida a prohibir el cultivo de piña en su territorio, o declarar una moratoria indefinida del cultivo de ese producto, de ahí que su actuación es arbitraria y, por consiguiente, contraria al ordenamiento jurídico.

El principio de reserva de ley es un presupuesto esencial del Estado social y democrático de Derecho. La reserva de ley en materia de libertades públicas constituye un triunfo del pensamiento liberal. No en vano, en la Declaración de los Derechos del Ciudadano, en su artículo 4, se estableció el principio de reserva de ley.

En nuestra Constitución Política no encontramos una norma expresa que establezca, en todos los casos, que la organización de las libertades públicas corresponde al legislador ordinario. A lo sumo, en el artículo 28 de la Carta Fundamental, que estatuye el principio de libertad –todo lo que no está prohibido está permitido-, se señala que las acciones privadas que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a tercero, están fuera del alcance de la ley. De conformidad con esta norma, el legislador tiene una competencia limitada a la hora de regular las libertades públicas. En primer término, no puede prohibir aquellas acciones de los sujetos privados que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a terceros. Su competencia está orientada a regular las relaciones entre los individuos que surgen del ejercicio de las libertades públicas, como sucede con los Códigos y las leyes, pues los derechos privados también tienen que ser objeto de reglamentación, debido a que es necesario establecer soluciones para los conflictos que se suscitan a causa de su ejercicio, aun en la esfera de la autonomía de la voluntad. (Véase Corte Plena, sesión extraordinaria del 30 de setiembre de 1982).

Por otra parte, para que las restricciones a la libertad sean lícitas deben estar orientadas a satisfacer un interés público imperativo. Tal y como acertadamente lo ha establecido la Sala Constitucional, en los votos números 3173-93 y 3550-92:

"El orden público, la moral, y los derechos de los terceros deben ser interpretados y aplicados rigurosamente, sin licencias que permitan extenderlos más allá de su sentido específico; que a su vez debe verse con el principio pro libertate, el cual, junto con el principio pro homine constituyen el meollo de la doctrina de los derechos humanos; según el primero, debe interpretarse extensivamente todo lo que favorezca y restrictivamente todo lo que limite la libertad; según el segundo, el derecho de interpretarse y aplicarse siempre de manera que más favorezca al ser humano. De acuerdo con ello, el orden público, la moral y los derechos de terceros que permiten, al menos a la ley, regular las acciones privadas, tienen que interpretarse y aplicarse de tal manera en el primer caso, se trate de amenazas graves al orden público, entendido como la integridad y supervivencia de los elementos fundamentales del Estado; O como ‘…el conjunto de principios que, por una parte, atañen a la organización del Estado y su funcionamiento y, por otra, concurren a la protección de los derechos del ser humano y de los intereses de la comunidad, en justo equilibrio para hacer posible la paz y el bienestar de la convivencia social (Corte Plena, sesión extraordinaria del 26 de agosto de 1982)’".

En nuestro país, el régimen de los derechos y libertades fundamentales es materia de reserva de ley. Según lo ha establecido el Tribunal Constitucional, este principio tiene rango constitucional (artículo 39 de la Constitución) (véase el voto n.° 3173-93); rango legal (Artículos 19 y 124 de La Ley General de la Administración Pública. "1. El régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes. 2. Quedan prohibido los reglamentos autónomos en esta materia". "Los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general, no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas ni otras cargas"), y reconocimiento jurisprudencial, tanto constitucional como administrativo. La Sala Constitucional ha dicho que de este principio se derivan cuatro corolarios:

"a) En primer lugar, el principio mismo de ‘reserva de ley’, del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el pronunciamiento previsto en la Constitución, par la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales, todo, por supuesto en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permitan, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables; b) En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas, ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su ‘contenido esencial’; En tercero, que ni aún en los reglamentos ejecutivos, ni mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer, de donde resulta una nueva consecuencia esencial; d) Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley". (Véase el voto número 3173-93).

En ese mismo fallo, la Sala Constitucional fue categórica al afirmar que la potestad del Estado para regular las acciones privadas que sí dañen la moral o el orden público, o perjudiquen los derechos iguales o superiores de los terceros, es la legislativa, excluyendo así, los decretos o reglamentos dictados por el Poder Ejecutivo, y los reglamentos autónomos, dictados por ese Poder o por las entidades descentralizadas, lo mismo que cualquier norma de igual o inferior rango.

Por otra parte, el acuerdo impugnado constituye en sí mismo una amenaza cierta, real y efectiva e inminente para los derechos fundamentales de los recurrentes, por lo que sí es procedente el amparo (véanse las resoluciones números 295-95 y 049-2000 de este Tribunal), toda vez que es lógico suponer que para ellos no tiene ningún sentido gestionar una autorización municipal para el ejercicio de su libertad de empresa, cuando hay un acuerdo municipal que decreta una moratoria indefinida de la actividad en el cantón. De antemano saben que será rechazada su solicitud a causa del acuerdo impugnado. De ahí la procedencia de este amparo.

Por último, si hay lesión al derecho al ambiente, a la salud, al derecho al servicio agua potable y a otros derechos fundamentales de la población es a las autoridades del gobierno central a quienes compete prohibir la actividad económica, y no al gobierno local. Dicho de otra forma, la municipalidad está en el deber de autorizar la actividad económica sujeta o condicionada a que las autoridades competentes nacionales determinen que ésta no lesiona el derecho al ambiente, a la salud y derecho al servicio de agua potable de los pobladores del cantón.

Ergo, con fundamento en la doctrina citada, no tengo otra alternativa que declarar con lugar el recurso de amparo en todas sus consecuencias, como en efecto se hace.

Fernando Castillo V.

Voto salvado de los Magistrados Armijo y Cruz, con redacción del segundo:

Los Magistrados Armijo y Cruz salvamos el voto y declaramos sin lugar el recurso, pues, conforme se detalla a continuación, el acuerdo del Consejo Municipal de Guácimo es acorde con el principio precautorio y tutela la salud de los habitantes de la zona.

Sobre el objeto de este recurso: El recurrente, en su calidad de representante de la [NOMBRE 02], impugna el acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Guácimo el 27 de abril del 2012 por cuanto considera que intempestivamente y sin fundamento en norma alguna, violando la libertad de empresa y propiedad privada, tutela judicial efectiva y reserva legal, dicho acuerdo declaró una moratoria de la expansión del cultivo de la piña en la parte sur de ese cantón por un plazo de dos años desde el 01 de mayo del 2012 al 01 de mayo del 2014.

Sobre los Hechos probados.- De importancia para la decisión de este asunto, consideramos como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

a. Que los cantones de Guácimo, Siquirres y Pococí tienen nacientes de agua que en ocasiones han sido contaminadas por el uso de plaguicidas (ver informe del Ministerio de Salud).

b. Que el Concejo Municipal en sesión ordinaria 17-12 del 27 de abril del 2012 aprobó una moratoria del cultivo de piña en el cantón, el cual salió publicado en la Gaceta número 107 del lunes 04 de junio del 2012, donde se dice en resumen: “Conforme lo facultan los ordinales 50 y 169 de la Constitución Política de Costa Rica, actuando en legítima defensa de nuestros recursos naturales, conforme a nuestra legislación ambiental y en especial por lo establecido en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad y por el mandato y obligación que nos impone la Ley General de la Administración Pública N° 6227 del 2 de mayo 1978, en su artículo 16, el Concejo Municipal de Guácimo acuerda: Declarar y prorrogar pro tempore, durante veinticuatro meses prorrogable de manera indefinida, por induvio pronatura una moratoria para la siembra y establecimientos de nuevas áreas de explotación, producción y agro industria de monocultivos extensivos e intensivos, así como cualquier proyecto de impacto y explotación hidroeléctrica sobre los cauces de ríos y quebradas, en la parte sur de nuestro cantón, exactamente … que por las características de estos recursos, resultan vulnerables y expuestas a riesgos de afectación, por la ejecución de actividades extensivas e intensivas de producción y explotación extensivas e intensivas, como es el caso de la piña.

De igual forma, dicha medida se mantendrá hasta tanto se comuniquen los resultados de los estudios requeridos en el acuerdo municipal número 25, de sesión ordinaria 10, de fecha 9 de marzo de 2010. (ver informe y la Gaceta número 107 del lunes 04 de junio del 2012).

c. Que el Ministerio de Salud recomienda la moratoria anterior por razones de salubridad pública (ver acta de audiencia efectuada el 20 de diciembre del 2012).

d. Que denuncias atendidas por la Defensoría de los Habitantes se han enfocado en casos puntuales y otras investigaciones generales en proceso referido a la posible contaminación del agua para consumo humano debido a malas prácticas productivas de la piña por utilización de agroquímicos y a la proliferación de la mosca del establo en los cantones en donde se ha expandido el cultivo de la piña (ver informe).

e. Que según el criterio de SENARA, por el tipo de actividad, los productos agroquímicos que se utilizan en general podrían ser de alto impacto a la calidad del agua, nacientes y acuíferos, siempre y cuando las condiciones hidrogeológicas propias del sitio, permiten la infiltración y transporte de los agroquímicos y el sitio sea vulnerable a la contaminación (ver informe).

f. Que en prueba aportada por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación constan dos estudios: “Estudio del potencial hídrico como abastecedor de agua potable de las partes altas de las cuencas ubicadas al sur de los cantones de Pococí y Guácimo en los alrededores de la Zona Protectora acuíferos Guácimo-Pococí”, elaborado por el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible de la Universidad de Costa Rica (ProDUC) de noviembre del 2006, donde se indica en sus recomendaciones: “Recomendaciones dadas en el Estudio hidrogeológico en el cantón de Pococí y las partes altas al sur del cantón de Guácimo, para las principales zonas de recarga ubicadas en las cuencas de estudio (área de captura de manantiales Guácimo-Pococí y lavas de Guácimo): No permitir: -actividades contaminantes, … -uso de agroquímicos, … -Desarrollar actividades no contaminantes de baja densidad y que no compacten el suelo o lo erosionen…” .

Además, el “Estudio Hidrogeológico en el cantón de Pococí y las partes altas al sur del cantón de Guáximo, alrededores de la Zona Protegida Guácimo y Pococí”, elaborado por el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible de la Universidad de Costa Rica (ProDUC) de setiembre del 2006, donde se indica en sus recomendaciones para las zonas de protección absoluta en las áreas de captura y lavas de Guácimo y en las Zonas de Protección y Uso Regulado del Suelo: “No se deben permitir actividades contaminantes, … No se debe permitir el uso de agroquímicos…” (ver prueba aportada).

g. Que en el estudio hidrogeológico, vulnerabilidad de la parte media y baja de la cuenca de los ríos Peje y Destierro, Cairo y Milano, Limón, realizado por el SENARA, de diciembre del 2011, se indica: “Recomendaciones: … En la cuenca media baja del río Destierro y Peje la gran mayoría de las zonas de cultivo de piña están ubicadas en áreas de vulnerabilidad alta, por lo que el uso actual del suelo en este sector no es el más apto, por lo que se recomienda eliminar el cultivo de piña específicamente en la zona de protección de las nacientes, mientras que en el resto de las áreas de alta vulnerabilidad mantener un estricto control en el manejo de los plaguicidas … Mientras en las otras zonas, mantener el uso establecido y no permitir la aportada por SENARA en cd. Resaltado no corresponde al original).

Tal como se observa, del informe rendido por el representante de la autoridad recurrida -que se tienen por dados bajo fe de juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción-, y la prueba aportada para la resolución del presente asunto, se comprueba que es cierto que el Concejo Municipal de la Municipalidad de Guácimo, en sesión ordinaria 17-12 del 27 de abril del 2012, aprobó una moratoria del cultivo de piña en el cantón, el cual salió publicado en la Gaceta número 107 del lunes 04 de junio del 2012, donde se acuerda: “Declarar y prorrogar pro tempore, durante veinticuatro meses prorrogable de manera indefinida, por induvio pronatura una moratoria para la siembra y establecimientos de nuevas áreas de explotación, producción y agro industria de monocultivos extensivos e intensivos, así como cualquier proyecto de impacto y explotación hidroeléctrica sobre los cauces de ríos y quebradas, en la parte sur de nuestro cantón… sin perjuicio de las licencias ya otorgadas.” Todo ello con fundamento en la defensa de los recursos naturales.

Por un lado, el recurrente, representante de la [NOMBRE 02] impugna dicho acuerdo mediante este recurso, alegando su falta de sustento técnico y jurídico, además indica que ello violenta la libertad de empresa, derecho de propiedad, derecho a la tutela judicial efectiva y la reserva legal en materia de restricción de los derechos fundamentales. Por su parte, los recurridos argumentan que en el dicho acuerdo atendiendo el principio precautorio del derecho ambiental. Por otro lado, las coadyuvancias pasivas argumentan que el ente municipal tiene suficientes competencias para proceder con el dictado de dicho acuerdo, que en este caso debe prevalecer el ambiente, como una limitación válida al derecho a la libertad de empresa; y que no es una medida arbitraria o injustificada, pues busca proteger las fuentes de agua y las áreas de recarga acuífera de la consideramos que en este caso procede la desestimatoria de este recurso.

En primer lugar, nótese que todavía no existe acto alguno de aplicación individual que se esté impugnando. El recurso es presentado por una asociación, en defensa de sus agremiados, pero de forma genérica. Recuérdese que el recurso de amparo ha sido instituido únicamente para brindar tutela oportuna contra infracciones o amenazas inminentes a los derechos y libertades fundamentales; razón por la que, en general, su procedencia está condicionada, no sólo a que se acredite la existencia de una turbación —o amenaza de turbación— a uno o más de los derechos o garantías contemplados en la Carta Política o en los instrumentos internacionales de derechos humanos suscritos por el país, sino también a que el agravio alegado comporte una amenaza o quebranto directo y grosero de aquellos derechos, que por su carácter apremiante no permita esperar a que surtan efecto los remedios jurisdiccionales ordinarios.

Esto quiere decir que no toda supuesta vulneración de uno de tales derechos es idónea para ser discutida en esta sede. En este sentido, al no existir acto concreto, alguno, de aplicación individual, donde se observen violentados los derechos fundamentales alegatos, la presentación de este recurso resulta prematura. En segundo lugar, corresponde a la vía de la legalidad y no a esta jurisdicción constitucional, la impugnación de los acuerdos municipales. Si el recurrente considera que el acuerdo impugnado carece de ciertos elementos esenciales, ello debe plantearlo en la vía ordinaria, pues para la impugnación de un acuerdo municipal existe esa vía. Tal como lo ha establecido esta Sala en reiterada jurisprudencia, que se transcribe a continuación:

“II.- SOBRE EL ACUERDO MUNICIPAL CUESTIONADO. El presente extremo constituye un diferendo ajeno al ámbito de competencia de esta Jurisdicción, ya que a esta Sala no le corresponde pronunciarse acerca de la procedencia o no, del acuerdo municipal, por ser un tema de legalidad. En consecuencia, es ante la propia autoridad recurrida donde debe ser conocido el reclamo del petente, a fin que allí se resuelva conforme a Derecho. Dadas las consideraciones vertidas, el presente recurso es inadmisible por este agravio, como en efecto se declara.” RESOLUCIÓN Nº 2010-021308 de las catorce horas y cincuenta minutos del veintidós de diciembre del dos mil diez.

“II.- SOBRE LAS IRREGULARIDADES DEL ACUERDO MUNICIPAL. Según se aduce en el escrito interposición y se infiere de los documentos allegados a los autos, los recurrentes están inconformes con el Acuerdo emitido por la autoridad recurrida, en atención a la falta de incorporación del Dictamen de la Comisión Recalificadora que ordena la Ley 2428. Esta Sala no es un contralor de la legalidad de las actuaciones o resoluciones de la Administración, de modo que no le compete revisar si la omisión de incorporación en el Acuerdo del documento en cuestión, o la falta del traslado del dictamen emitido por el señor Mario Moreira a los amparados, se ajusta o no a la normativa legal vigente, labor propia de la vía común, administrativa o jurisdiccional. Por ello, deberán los recurrentes plantear su inconformidad o reclamo ante la autoridad recurrida - como en efecto ya lo hicieron -, o en la vía judicial competente, instancias en las cuales podrán, en forma amplia, discutir el fondo del asunto y hacer valer sus pretensiones. En consecuencia, el recurso es inadmisible por este extremo, y así se declara.” RESOLUCIÓN Nº 2010-003990 de las nueve horas y diecisiete minutos del veintiséis de febrero del dos mil diez.

“Unico.- Este Tribunal no constituye un órgano contralor de legalidad, sino, lo que permite su intervención precisamente es la trasgresión a algún derecho fundamental en las actuaciones de la administración, lo cual, no se observa que suceda en este caso, al menos en forma directa. Nótese que sus alegatos van dirigidos a impugnar el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal recurrido número 44-2009, del 03 de noviembre del año en curso, por medio del cual, se acordó sacar a remate cincuenta patentes de licores distribuidas en los distritos del cantón central de Santa Cruz de Guanacaste, por estimar que no cuenta con una fundamentación adecuada, amén de que no existió de previo un estudio serio a fin de determinar la necesidad y conveniencia de disponer de ese número de patentes en la localidad. En ese orden de ideas, estima la Sala que los hechos objeto de este amparo, no son susceptibles de valorar por medio del recurso de amparo, por no involucrar aspectos de orden constitucional, sino de legalidad ordinaria, que como tal, son propios de plantear ante las autoridades administrativas competentes del municipio recurrido, o en su defecto en la vía jurisdiccional competente para a lo que en derecho corresponda.

De manera que como lo que existe es una disconformidad con la decisión adoptada por la Municipalidad recurrida, y ante la ausencia de competencia de este Tribunal para conocer el caso, lo procedente es rechazar el recurso, como en efecto se declara.” (resaltado no corresponde al original) RESOLUCIÓN Nº 2010-000413 de las catorce horas y siete minutos del ocho de enero del dos mil diez.

“ÚNICO: Lo planteado por la recurrente es un asunto que debe ser conocido y resuelto ante las instancias legales correspondientes. En efecto, no corresponde a esta Sala revisar lo resuelto por el Concejo Municipal de Oreamuno de Cartago en relación con la prohibición de los topes en ese cantón, específicamente con el contenido del acuerdo municipal número 2122-2008, cual si fuera una instancia administrativa más. No es labor de este Tribunal Constitucional revisar las razones de oportunidad y conveniencia que tuvo el Concejo Municipal recurrido, en aplicación de las facultades legales que tiene como gobierno central, para prohibir ese específico acto público masivo, razones que se claramente se desprenden de oficio número 1786 SCM-2008 del 4 de diciembre de 2008 que aportan los propios recurrentes. Los alegatos que en contra de la toma de dicho acuerdo puedan tener los amparados, deben ser discutidos precisamente ante dicho Gobierno Municipal para que éste decida lo que en Derecho corresponda o, en su defecto, ante la vía ordinaria correspondiente.

Todo ello es labor propia del juez de legalidad, pues en ello no está involucrado, al menos en forma directa, derecho fundamental alguno. De modo que si los recurrentes estiman que el acuerdo municipal aquí impugnado es improcedente, es en la vía de legalidad ordinaria, a través de las vías ya señaladas. En consecuencia, el recurso es inadmisible y así se declara.” (resaltado no corresponde al original) RESOLUCIÓN Nº 2009-004197 de las quince horas y diecisiete minutos del diecisiete de marzo del dos mil nueve.

En tercer lugar, desde el punto de vista constitucional el acuerdo municipal impugnado encuentra asidero en las competencias municipales en materia urbanística y ambiental. Es decir, bien pueden los gobiernos locales, en aras de cumplir con sus obligaciones sobre defensa, protección y precaución del ambiente, imponer restricciones a ciertas actividades que se desarrollen en el cantón. Nótese que el acuerdo indica que la moratoria es “para la siembra y establecimientos de nuevas áreas de explotación, producción y agro industria de monocultivos extensivos e intensivos, así como cualquier proyecto de impacto y explotación hidroeléctrica sobre los cauces de ríos y quebradas … sin perjuicio de las licencias ya otorgadas.” Ya en otras oportunidades esta Sala se ha topado con casos en donde los entes públicos declaran “moratorias” en ciertas concesiones y/o permisos, que no están obligados a otorgar, y por razones ambientales. Recuérdese al respecto el Decreto 35982-MINAET donde se declaró, vía decreto y no vía legal, la moratoria nacional para la minería. En una oportunidad en que esta Sala examinó dicho decreto, se estableció que:

“I.- La Presidencia de la República y el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, por medio del Decreto Ejecutivo No. 35982 - MINAET de 29 de abril de 2010, declaró "(…) la moratoria nacional por plazo indefinido para la actividad de minería metálica de oro a cielo abierto en el territorio nacional (…)" (visible a folio 9). Dicha disposición fue modificada por medio del Decreto Ejecutivo No. 36019 - MINAET de 8 de mayo de 2010, mediante el cual las citadas autoridades del poder público ordenaron que se ampliara la medida para toda actividad de minería metálica de oro en el territorio nacional. Efrén Arauz Centeno estima que esa decisión lesiona su derecho al trabajo, tutelado por el artículo 56 de la Constitución Política. En criterio de esta Sala Constitucional, el caso del recurrente tal y como es planteado, no representa problema alguno de amenaza o lesión de derechos fundamentales, esto, por dos razones básicas.

En primer lugar, tal y como lo hizo constar el tutelado en el escrito de interposición del recurso de amparo, la solicitud de concesión que presentó ante la Dirección General de Geología y Minas, se encuentra en trámite, razón por la cual el promovente no ostenta derecho real alguno oponible a la Administración, pues de conformidad con el artículo 14 del Código de Minería, el mismo se tendrá por adquirido desde la fecha en la cual esté inscrito en el Registro Nacional Minero, de tal forma que se descarta que se hubiera desconocido, con el Decreto, alguna situación jurídica consolidada a su favor. De otra parte, lo ordenado tampoco implica una lesión al derecho al trabajo, pues, se debe tener claro que la sola presentación de la solicitud no genera expectativa sobre la posible concesión minera, por cuanto el Estado no está obligado a otorgarla. Al ser bienes demaniales, su reconocimiento, explotación, exploración y la obtención de beneficios de los recursos minerales por parte de sujetos de derecho privado, solamente es viable en la medida que el interés público lo demande.

Corresponde a las autoridades competentes ponderar a la luz de criterios técnicos así como de oportunidad y conveniencia, si se verifican o no los supuestos para disponer la concesión, denegarla o inclusive, dictar una moratoria como la cuestionada en este proceso. Si el amparado considera que dichos parámetros fueron valorados de manera errónea o bien no brindan sustento suficiente para una medida como la dispuesta, debe cuestionarlos ante la jurisdicción contencioso administrativa y no ante esta sede. Indudablemente, hacerlo en la vía procesal del amparo excedería su naturaleza sumaria, así como la competencia de este Tribunal, configurada por la Ley y la propia Constitución Política. Bajo este orden de consideraciones, el amparo es improcedente y así debe declararse.” RESOLUCIÓN Nº 2010-012144 de las dieciséis horas y veintisiete minutos del veinte de julio del dos mil diez.

Asimismo, se conoce de otro tipo de moratorias decretadas por gobiernos locales, tales como al otorgamiento de licencias en materia de construcción de torres de telecomunicaciones en el cantón de Carillo (véase el voto Nº 2011-015288 de las dieciséis horas y veintitrés minutos del ocho de noviembre del dos mil once) y a al otorgamiento de licencias o permisos de instalación y funcionamiento de juegos o máquinas tragamonedas en el cantón de Montes de Oca (véase el voto 2006-02902 de las ocho horas cincuenta y dos minutos del tres de marzo del dos mil seis). De forma tal que se entiende que, quienes solicitan una concesión, o como en este caso un permiso, no tienen derecho a que dicho permiso se les otorgue, sino que el ente público competente –en este caso la Municipalidad- puede denegarlo. Por las mismas razones en que una Municipalidad puede adoptar un plan regulador y establecer limitaciones de tipo urbanístico, en este caso en particular, bien pueden los gobiernos locales determinar de antemano que se negarán cierto tipo de permisos, atendiendo a razones ambientales, en aplicación del principio precautorio, y debidamente fundamentado, según se dice.

En cuarto lugar, nótese que en este caso, el fundamento del acuerdo impugnado se sustentó en un Estudio realizado por ECOPLAN S.A. en los acuíferos de la zona, en el estudio realizado por la Universidad de Costa Rica del 12 de julio del 2010 donde se demostró “la contaminación por agroquímicos tanto en aguas superficiales como subterráneas” presentado al Concejo Municipal el 30 de marzo del 2012, en el informe del Museo Nacional sobre las afectaciones a la parte arqueológica, en el estudio de la Escuela Centroamericana de Geología de la Universidad de Costa Rica sobre la contaminación de aguas por plaguicidas al norte de la ruta 32, en el Plan regulador de Guácimo que está en trámite de aprobación, y demás. Es decir, ciertamente el acuerdo fue antecedido y sustentado en dichos estudios. Pese a que ese Gobierno Local solicitó más estudios a otras instituciones estatales, y estos aparentemente no se los han sido suministrados, con los mencionados ha sido suficiente para fundamentar la medida.

Asimismo, nótese que la moratoria es temporal, a diferencia de otros casos que ha conocido esta Sala donde la moratoria (entendida como una veda para que particulares accedan al acto de autorización municipal para desarrollar cierto tipo de actividades) ha sido ilimitada en el tiempo (véase por ejemplo el voto no. 10176-2011 de las ocho horas cuarenta minutos del cinco de agosto de dos mil once que fue acción de inconstitucionalidad declarada con lugar en contra de la frase del Transitorio 1° del Acuerdo del Concejo de Belén, de la sesión ordinaria No. 16-2007 del 13 de marzo de 2007, artículo 5, únicamente en cuanto indica: “por el tiempo necesario”), en este caso, la moratoria municipal es temporal. Si bien el acuerdo dice que la moratoria será prorrogable de manera indefinida, se entiende que ello obedece a la incerteza del impacto ambiental que produciría continuar con el cultivo de la piña, y en atención al principio precautorio que opera en esta materia.

Al respecto, recuérdese el significado que esta Sala le ha dado al principio precautorio o "principio de la evitación prudente", concepto desarrollado en sentencias número 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 y 2005-12039 de este Tribunal, que se sustenta en el artículo 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, de mil novecientos noventa y dos, se alude a la necesaria acción y efecto de prevenir anticipadamente a los posibles daños en los elementos integrantes del ambiente; con lo cual, se propugna por la implementación de acciones tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, esto es, la adopción de todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda objetiva al respecto–, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.

Principio aplicable en este caso, máxime si se tomen en cuenta los antecedentes de daños ambientales ocasionados por la piña en zonas como Pococí, Guácimo y Siquirres, según denuncias tramitadas ante la Defensoría de los Habitantes referente la contaminación del agua para consumo humano por la aplicación de agroquímicos en el cultivo de la piña y la proliferación de la mosca del establo en los cantones donde se han expandido el cultivo de piña. De igual forma, lo que informa SENARA cuando indica que “Por el tipo de actividad, los productos agroquímicos que se utilizan en general podrían ser de alto impacto a la calidad del agua, nacientes y acuíferos, siempre y cuando las condiciones hidrogeológicas propias del sitio, permiten la infiltración y transporte de los agroquímicos y el sitio sea vulnerable a la contaminación.” Y la prueba que aporta el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, referidos a dos estudios: “Estudio del potencial hídrico como abastecedor de agua potable de las partes altas de las cuencas ubicadas al sur de los cantones de Pococí y Guácimo en los alrededores de la Zona Protectora acuíferos Guácimo-Pococí”, elaborado por el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible de la Universidad de Costa Rica (ProDUC) de noviembre del 2006, donde se indica en sus recomendaciones: “Recomendaciones dadas en el Estudio hidrogeológico en el cantón de Pococí y las partes altas al sur del cantón de Guácimo, para las principales zonas de recarga ubicadas en las cuencas de estudio (área de captura de manantiales Guácimo-Pococí y lavas de Guácimo): No permitir: -actividades contaminantes, … -uso de agroquímicos, … -Desarrollar actividades no contaminantes de baja densidad y que no compacten el suelo o lo erosionen…” .

Además, el “Estudio Hidrogeológico en el cantón de Pococí y las partes altas al sur del cantón de Guácimo, alrededores de la Zona Protegida Guácimo y Pococí”, elaborado por el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible de la Universidad de Costa Rica (ProDUC) de setiembre del 2006, donde se indica en sus recomendaciones para las zonas de protección absoluta en las áreas de captura y lavas de Guácimo y en las Zonas de Protección y Uso Regulado del Suelo: “No se deben permitir actividades contaminantes, … No se debe permitir el uso de agroquímicos…”. Y el “estudio hidrogeológico, vulnerabilidad de la parte media y baja de la cuenca de los ríos Peje y Destierro, Cairo y Milano, Limón”, realizado por el SENARA, de diciembre del 2011, donde se indica “se recomienda eliminar el cultivo de piña específicamente en la zona de protección de las nacientes, mientras que en el resto de las áreas de alta vulnerabilidad mantener un estricto control en el manejo de los plaguicidas …

Mientras en las otras zonas, mantener el uso establecido y no permitir la expansión del uso del suelo con los cultivos de piña. Asimismo, varios recursos de amparo (expedientes números 05-014235-0007-CO, 07-013151-0007-CO, 08-009484-0007-CO) y resuelto el primero de ellos bajo la resolución de esta Sala número 2008-005689 de las trece horas y cinco minutos del once de abril del dos mil ocho:

“VI.- ACERCA DEL USO DE SUSTANCIAS QUÍMICAS POR LAS EMPRESAS RECURRIDAS Y LA AFECTACIÓN A LA SALUD DE LAS PERSONAS Y A LAS FUENTES DE AGUA DE LOS CANTONES DE POCOCÍ, GUÁCIMO Y SIQUIRRES. En primer término, los recurrentes acusan que las sustancias químicas (plaguicidas) que utilizan las empresas recurridas para el monocultivo de piña, producen graves afectaciones a la salud de los trabajadores y de las personas que viven cerca de tales plantaciones. De igual forma, aducen que dichas sustancias contaminan los Ríos Santa Clara y Cinco Estrellas, así como el resto de las fuentes de agua ubicadas en las zonas de Guácimo, Pococí y Siquirres. (…) en lo tocante a la finca Babilonia del Grupo FRUTEX S.A., no se tuvo por acreditado que en ésta el uso de plaguicidas no afectaran, efectivamente, la salud de los trabajadores y vecinos, así como las fuentes de agua ubicadas en el cantón de Siquirres, motivo por el cual, en cuanto a este último extremo se refiere, este Tribunal estima que se debe de declarar con lugar el recurso planteado por la vulneración a los numerales 21 y 50 constitucionales.

VII. SOBRE LA PROLIFERACIÓN DE LA MOSCA STOMOXYS CALCITRANS

De otra parte, los interesados alegan que aun cuando existe el informe No. 00701-2004-DHR de fecha 26 de enero del 2004 elaborado por la Defensoría de los Habitantes, mediante el cual se le recomendó a las autoridades recurridas, concretamente, al Ministerio de Agricultura y Ganadería, solucionar el problema que representa la proliferación -a partir de los desechos de la piña-, de la mosca stomoxys calcitrans, la cual, a su vez, afecta al ganado de la zona, tal autoridad ha omitido ejecutar las medidas pertinentes a fin de cumplir dicho propósito, siendo que, a la fecha, la mencionada situación se ha agravado. Sobre el particular, cabe indicar, en primer término que, efectivamente y, tal y como lo aducen los recurrentes, del citado informe elaborado por la Defensoría de los Habitantes, así como del informe rendido por las autoridades del Ministerio de Agricultura y Ganadería, se desprende con absoluta claridad que en los desechos de la piña se reproduce la mosca denominada stomoxys calcitrans o mosca picadora o de establo, la cual, de igual forma, perjudica a la ganadería y salud de las personas.

(…) De manera tal que, por el contrario, se hace manifiesto, a todas luces, que la plaga de dichos insectos y los daños que éstos provocan, no sólo al ganado, sino, también, a los vecinos de las comunidades de Guácimo, Pococí y Siquirres, persisten, toda vez que, no se han logrado erradicar totalmente. (…) Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional estima que, en la especie, se ha quebrantado flagrantemente el derecho a la salud y el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

VIII. ACERCA DE LA OMISIÓN DE FISCALIZAR LA ACTIVIDAD PIÑERA DE PARTE DE LAS AUTORIDADES RECURRIDAS

Sobre este extremo, los amparados aducen que las autoridades recurridas han omitido fiscalizar, como en derecho corresponde, el funcionamiento adecuado de las empresas bajo estudio. Así, en primer término y, en lo que respecta al papel desempeñado por las Municipalidades, este Tribunal no estima que lleven razón los amparados. (…) No obstante lo anterior y, tal y como se indicó, a su vez, en el considerando VI de esta Sentencia, este Tribunal Constitucional no tuvo por acreditado que las autoridades de Salud hayan, efectivamente, llevado a cabo esas mismas labores de fiscalización y control sobre la actividad piñera desarrollada en la finca Babilonia del Grupo FRUTEX S.A. ubicada en Siquirres, motivo por el cual, en la especie, se tenga por acreditado el quebranto al derecho a la salud y al derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Finalmente, en lo tocante a las autoridades del Ministerio del Ambiente y Energía, esta Sala observa que llevan razón los interesados, por cuanto, de la prueba allegada a los autos, únicamente, se tiene por demostrado que la empresa Piñas del Bosque S.A., cuenta con la respectiva viabilidad ambiental otorgada para operar en el cantón de Guácimo.

Asimismo, del informe rendido bajo juramento por el Ministro del Ambiente y Energía, se denota, de manera clara e inequívoca, un total desconocimiento sobre la actividad del cultivo de piña que se lleva a cabo en las zonas de Guácimo, Pococí y Siquirres de la provincia Limón, en particular, si las empresas recurridas Piña Frut S.A., SEBASTOPOL S.A. y la finca Babilonia del grupo FRUTEX S.A. requieren o no para su funcionamiento de un estudio de impacto ambiental realizado, a su vez, por las autoridades de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. (…) Bajo esa tesitura, esta Sala observa que, tanto el Ministerio del Ambiente y Energía como la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, han tenido un papel, completamente, pasivo frente a la actividad piñera desarrollada por las empresas Piña Frut S.A., SEBASTOPOL S.A. y la finca Babilonia del Grupo FRUTEX S.A., por cuanto, tal y como se apuntó líneas atrás, en sus informes demostraron un desconocimiento casi total de ésta.

Desde esa perspectiva, cabe recordarle a las autoridades de salud y del ambiente, que existe la obligación para el Estado de tomar todas aquellas medidas que sean necesarias para proteger el medio ambiente, con el fin, a su vez, de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna y uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. En consecuencia, este Tribunal estima violentado lo dispuesto en los numerales 21 y 50 de la Constitución Política.

IX. SOBRE LA EXPANSIÓN PIÑERA Y LA PROTECCIÓN DEL RECURSO HÍDRICO EN EL CANTÓN DE GUÁCIMO

Finalmente, los recurrentes aducen que en la parte sur del cantón de Guácimo de Limón se pretende extender la producción piñera, a pesar de la gran cantidad de nacientes de agua que ahí se encuentran. (…) según lo externado por el Ministro del Ambiente y Energía, a la fecha de interpuesto el presente amparo, no se registraban reportes, en concreto, por prácticas que pusieran en riego el recurso hídrico de la zona. Bajo tal orden de consideraciones, este Tribunal no estima que, en la especie, se hayan vulnerado los derechos fundamentales de los amparados.” Dichos antecedentes jurisprudenciales, los estudios técnicos que tomó en cuenta la Municipalidad, y la prueba para mejor resolver solicitada en este expediente evidencian y dan sustento a la medida impugnada en este recurso. A diferencia del caso resuelto por esta Sala mediante el voto número 2013-002572 de las 11:40 hroas del 22 de febrero del 2013, donde se declaró con lugar un recurso presentado en contra de un acuerdo del Concejo Municipal de Pococí, por no estar este debidamente fundamentado (los estudios técnicos eran de seis años atrás y correspondían a otra cuenca), en este caso, el acuerdo del Concejo Municipal de Guácimo, sí encontró la debida fundamentación, tal como se dijo supra, en varios estudios: en un Estudio realizado por ECOPLAN S.A. en los acuíferos de la zona, en el estudio realizado por la Universidad de Costa Rica del 12 de julio del 2010 donde se demostró “la contaminación por agroquímicos tanto en aguas superficiales como subterráneas” presentado al Concejo Municipal el 30 de marzo del 2012, en el informe del Museo Nacional sobre las afectaciones a la parte arqueológica, en el estudio de la Escuela Centroamericana de Geología de la Universidad de Costa Rica sobre la contaminación de aguas por plaguicidas al norte de la ruta 32, en el Plan regulador de Guácimo que está en trámite de aprobación, y demás.

Además que, en efecto, el ejercicio de los derechos fundamentales, tales como la libertad de empresa y propiedad privada, no es absoluto, sino que puede ser objeto de limitaciones válidas. Limitaciones que en este caso encuentran asidero en las competencias constitucionales y legales asignadas a los Concejos Municipales. Nótese por demás, el respaldo que le da el Ministerio de Salud a la medida tomada, cuando en la audiencia oral indica que el fundamento de tal medida es cuidar los mantos acuíferos y sí recomiendan una moratoria tal en atención a una visión de salud pública. Asimismo lo contundente del “estudio hidrogeológico, vulnerabilidad de la parte media y baja de la cuenca de los ríos Peje y Destierro, Cairo y Milano, Limón, realizado por el SENARA”, de diciembre del 2011, cuando se recomienda claramente eliminar el cultivo de la piña en la zona de protección de las nacientes y en otras zonas no permitir la expansión del uso del suelo con los cultivos de piña.

En conclusión, dado que no existe todavía acto de aplicación individual la presentación de este recurso resulta prematura, dado que la impugnación de los acuerdos municipales no es competencia constitucional sino que corresponde alegarse en la vía ordinaria, que los gobiernos locales han sido dotados de competencias constitucionales y legales suficientes como para imponer restricciones al ejercicio de ciertos derechos fundamentales como la libertad de empresa y propiedad privada, y que el acuerdo impugnado encuentra la debida fundamentación, procedemos a salvar el voto en este caso y consideramos, distinto del criterio de la mayoría, que este recurso debe desestimarse, y remitir al recurrente, si a bien lo tiene, acudir a la vía de la legalidad a plantear sus alegatos.

Gilberth Armijo S. Fernando Cruz C.

Magistrado Magistrado RAZONES SEPARADAS DEL MAGISTRADO RUEDA LEAL En el sub examine, comparto el criterio de la mayoría en cuanto a que los estudios técnicos que dieron sustento al acuerdo municipal de moratoria en la producción piñera en el cantón de Guácimo, no resultan idóneos toda vez que se encuentran desactualizados (datan de los años 2006 y 2010) y tenían una finalidad distinta.

Por otro lado, en la especie se está ante una prórroga indefinida de la citada moratoria. Al respecto, estimo que tal disposición constituye una medida similar por sus efectos a las sanciones administrativas indefinidas. Ciertamente no se está sancionando a un particular; empero, si se está imponiendo un medida muy gravosa a un grupo de ciudadanos, a quienes les sería imposible desarrollar la actividad piñera en el cantón de marras debido a la moratoria, lo que implica una severa limitación a libertad de empresa.

Precisamente, atinente a las sanciones administrativas indefinidas, en la sentencia número 2003-3423 de las 15:58 horas del 29 de abril de 2003 dispuso esta Sala:

“En relación con este tipo de sanciones la Sala se ha pronunciado en diversas oportunidades, siempre sosteniendo el siguiente criterio:

"VIII.- Duración de las sanciones e interdicción de penas perpetuas. Parte de la exigencia de tipicidad que deben satisfacer las normas sancionatorias, tanto en materia penal como administrativa, es la fijación clara y delimitada de la naturaleza de la sanción, su proporcionalidad respecto de la conducta reprochable y su duración. En el caso de una sanción de suspensión, el plazo o término por el que ésta pueda extenderse debe también venir predeterminado en el tipo. La tipicidad punitiva debe conectarse con la proporcionalidad como equilibrio indispensable de la justicia y esto requiere que exista una razonable fijación de las penas, al menos con márgenes o rangos dentro de los que la autoridad puede escoger un plazo razonable, según las especiales circunstancias del caso, es decir, que la duración de la sanción debe aparecer como un elemento incorporado al tipo. Se tiene entonces que la extensión de una pena no puede quedar a la suerte del más ilimitado arbitrio de la autoridad competente para juzgar la falta, como sucede en el caso concreto, habida cuenta de que la duración de la sanción que eventualmente se imponga podría oscilar, como bien señaló el accionante, entre unos pocos días y muchos años, dejando en absoluta indefensión a los afectados.

En el supuesto del artículo 124 impugnado, se deja a la libre decisión del ICAFE tanto la naturaleza de la sanción a imponer -sea suspensión o cancelación definitiva de la inscripción en el registro correspondiente- como la duración que la primera medida pueda tener, lo que una vez más violenta la Constitución, a la luz de los razonamientos que se han venido exponiendo. Tal indeterminación propicia, a su vez, una eventual aplicación desigual de las sanciones, toda vez que al obviarse un mínimo de predeterminación normativa de estos aspectos fundamentales de la acción sancionatoria, la Administración se coloca en una posición que le permite juzgar con entera libertad cada caso concreto, pudiendo, como es lógico, llegar a conclusiones distintas para casos similares, posibilidad inadmisible a la luz del principio de igualdad consagrado en el artículo 33 constitucional. Por otra parte, en lo que se refiere a la cancelación de la inscripción en los registros, la norma establece claramente que se trata de una medida definitiva, hipótesis que vendría a constituirse en una sanción con carácter de perpetuidad, llevando aparejado el consecuente perjuicio que esto representa para el afectado, situación que se enfrenta abiertamente con lo dispuesto por el artículo 40 de la Constitución Política, que proscribe las penas perpetuas.

Sobre este último aspecto, basta con recordar lo resuelto por esta Sala en un caso similar, ocasión en la que se señaló: "En todas esas normas se establece claramente una sanción perpetua para los notarios, cual es la cancelación definitiva de la licencia para ejercer el notariado. Y resulta evidente que esas disposiciones violan la prohibición de imponer penas perpetuas que contiene el artículo 40 constitucional. (resolución N° 2628-98 y en sentido similar, la N° 4100-94)." –Sentencia número 8193-00 de las 15:05 horas del 13 de setiembre de 2000).” Así las cosas, mutatis mutandi, la jurisprudencia supracitada se debe extender a la actuación administrativa objeto de este amparo, la moratoria de la producción piñera en Guácimo, toda vez que al carecer de un plazo, se prohíbe de manera indefinida el desarrollo de una actividad lícita en el ejercicio de la libertad de empresa, lo que conlleva efectos similares a los de una sanción administrativa perpetua.

Ahora bien, la libertad de empresa bien puede ser limitada por razones de orden público, pero para ello se requiere de la debida fundamentación. Así las cosas, aclaro que distinto hubiera sido mi criterio en este caso, si el acuerdo municipal en mención se hubiese fundado en estudios técnicos actuales, a partir de los cuales se hubiere constatado la alegada lesión al ambiente y la salud pública. Cuando se está ante eventuales problemas de contaminación y daño a la salud, resulta evidente que en virtud del principio de cooperación interinstitucional, tanto la municipalidad, en defensa de sus munícipes, como las autoridades de salud, sin perjuicio de otras entidades, tienen la obligación de actuar de manera coordinada para que, dentro de sus respectivos ámbitos competenciales, se prevenga o solucione tal problemática. Definitivamente, la protección al ambiente y a la salud pública constituyen aspectos propios del interés comunal, de manera que las municipalidades no se pueden abstraer de su deber de velar por dichos bienes constitucionales dentro de sus respectivos ámbitos locales, lo que no obsta la interacción con otro tipo de entidades y órganos de incidencia nacional.

Por lo demás, aun cuando dicha libertad de empresa pueda ser válidamente limitada mediante una moratoria si se demuestra un daño relevante a la salud o al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, no menos cierto es que tal medida debe estar sujeta a un plazo determinado y periódicas revisiones, toda vez que las circunstancias que en un determinado momento la justificaron, pueden variar al hallarse soluciones a la problemática acaecida, de manera que de ninguna forma se justifica la imposición de moratorias indefinidas.

Por último, estimo necesario hacer la siguiente aclaración: en el voto de minoría se indica que se tuvo por demostrado en este amparo “c) Que el Ministerio de Salud recomienda la moratoria anterior por razones de salubridad pública”. Al respecto, se debe precisar que previo al amparo, el Ministerio de Salud no rindió informe alguno ante las autoridades municipales ni tampoco recomendó la citada moratoria. En realidad, tal recomendación se vino a dar con motivo de una audiencia conferida mientras se estaba instruyendo este amparo, lo que significa que al momento de emitirse el acto administrativo cuestionado (la moratoria), el mismo nunca estuvo sustentado en criterio alguno del Ministerio de Salud. Por tal razón, no es jurídicamente plausible estimar como debidamente fundada tal medida, lo que no obsta que en el futuro el Ministerio de Salud, si lo estimase necesario, puedan plantear ante las autoridades municipales alguna gestión referida a la actividad piñera.

Paul Rueda Leal 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6