Res. 13939-2013 Sala ConstitucionalRes. 13939-2013 Sala Constitucional

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con Voto Salvado Sentencia con nota separada Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: COMERCIO Subtemas:

LIMITACIONES.

013939-13. COMERCIO. MORATORIA PARA LA PRODUCCIÓN DE PIÑA. INFRACCIÓN EVIDENTE A LA MOTIVACIÓN RAZONABLE DE TODA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA. VCG12/2020 Otras Referencias: Sentencia: 18472-06, 6078-99, 14421-04 Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: MUNICIPALIDAD Subtemas:

PERMISOS.

013939-13. MUNICIPALIDAD. MORATORIA PARA LA PRODUCCIÓN DE PIÑA. LOS ESTUDIOS TÉCNICOS DEBEN SER ACTUALES Y CON RELACIÓN AL LUGAR DETERMINADO. VCG12/2020 Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 6. LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL ANOTADA CON JURISPRUDENCIA Tema: 034- Legitimación pasiva. Litis consorcios Subtemas:

NO APLICA.

Artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional “(…) III.- SOBRE LAS COADYUVANCIAS. Reiteradamente, este Tribunal ha indicado que ésta es una forma de intervención adhesiva que se da cuando una persona actúa en un proceso, adhiriéndose a las pretensiones de algunas de las partes principales. En consecuencia, está legitimado para actuar como coadyuvante, quien ostente un interés directo en el resultado del recurso; sin embargo, al no ser actor principal, el coadyuvante no resultará, directamente, afectado por la sentencia, es decir, la eficacia de ésta no podrá alcanzarle de manera directa e inmediata, ni le afecta la condición de cosa juzgada del pronunciamiento (Véase entre otras, la sentencia Nº 1992-03235 de las 9:20 hrs. de 30 de octubre de 1992). En el caso concreto, se tienen por aceptadas las solicitudes de coadyuvancia activa presentadas por Henry José Picado Cerdas, [NOMBRE 04], Patricia Madrigal Cordero y Mauricio Álvarez Mora, respectivamente, en su condición de Presidente con facultades de Apoderado Generalísimo de la Asociación Red de Coordinación en Biodiversidad, Presidente con facultades de [NOMBRE 06], Coordinadora del Consultorio Jurídicos Ambiental del Área de Acción Social de laFacultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica y Coordinador del Trabajo Comunal Universitario Kioscos Ambientales, Vicerrectoría de Acción Social, Universidad de Costa Rica. (…)” VCG12/2020 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA Tema: Reserva de ley Subtemas:

NO APLICA.

PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY VIII.- PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE RESERVA DE LEY EN MATERIA DE RESTRICCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. II.- PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE RESERVA DE LEY EN MATERIA DE RESTRICCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. Uno de los pilares básicos del Estado constitucional de Derecho, lo constituye el principio de reserva de ley en materia restricciones a los derechos fundamentales. Lo anterior significa que todo derecho no es absoluto sino relativo sino relativo, de modo que se le pueden imponer límites intrínsecos o extrínsecos –límites y limitaciones- a su contenido esencial para ser moldeado o modulado. Tales restricciones a un derecho fundamental, además de razonables, proporcionadas y necesarias e idóneas, deben ser impuestas por el propio texto convencional –parámetro de convencionalidad conformado por las declaraciones o convenciones sobre derechos humanos que forman parte del derecho internacional público, sentencias y opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos-, la constitución o la ley. Así se desprende del artículo 28, párrafo 2°, constitucional, interpretado a contrario sensu, al disponer que “Las acciones privadas que no dañen la moral o el orden públicos, o que no perjudiquen a tercero, están fuera de la acción de la ley”. Este principio básico y esencial de la reserva de ley en materia de límites intrínsecos y extrínsecos de los derechos fundamentales, fue ratificado por el artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública, que es parte del bloque de constitucionalidad, al disponer lo siguiente:

“1. El régimen jurídicos de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes.

2. Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esta materia.” El fundamento del principio de reserva de ley, en materia de restricciones a los derechos fundamentales, radica en que los propios ciudadanos, a través de sus representantes en la Asamblea Legislativa, son los que tienen la legitimidad democrática suficiente para determinar si se impone o no una restricción a los derechos fundamentales consagrados en la parte dogmática de la Constitución. Corolario del principio de comentario es que las administraciones públicas no pueden, sin sustento legislativo previo, por vía de reglamentos o de actos administrativos generales o concretos limitar derechos fundamentales.

VCG12/2020 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 046- Libertad empresarial. Prohibición de monopolios Subtemas:

NO APLICA.

Artículo 46 de la Constitución Política “(…) IX.- La libertad de empresa y de comercio como derecho fundamental, íntimamente ligado, por su naturaleza, con el derecho al trabajo y de propiedad privada, es susceptible de ser restringido por una disposición del parámetro de convencionalidad o de constitucionalidad y, eventualmente, por la ley, en el tanto y en el cuanto el límite respectivo sea necesario, razonable y proporcionado. En el presente asunto, la restricción o limitación para ejercer la actividad empresarial agro-industrial de la siembra y expansión, exportación, distribución y comercialización de la piña en el cantón de Pococí, fue impuesta por un acuerdo del Concejo Municipal, lo que infringe directa y palmariamente el principio constitucional de la reserva de ley en materia de restricción a los derechos fundamentales y, por ende, quebranta la libertad de empresa y comercio. Lo anterior no obsta para que el poder legislativo, con sustento en los estudios técnicos y científicos disponga una restricción similar, caso en el cual se respetarían los principios constitucionales de reserva de ley en materia de restricciones a los derechos fundamentales, interdicción de la arbitrariedad, razonabilidad y proporcionalidad y, por ende, las libertades de empresa y comercio. (…)” VCG12/2020 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Nota separada Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: COMERCIO Subtemas:

LIMITACIONES.

RAZONES ADICONALES DEL MAGISTRADO CASTILLO VIQUEZ Hay poderosas razones jurídicas para declarar con lugar el presente recurso. En primer término, no se puede desconocer que la libertad de empresa, además de ser un derecho fundamental, es un elemento esencial del modelo de economía de mercado por el que optó el Constituyente. Sobre el contenido esencial de derecho fundamental, la doctrina ha señalado que tiene varios componentes.

El primero es el derecho de la persona de escoger y desarrollar una determinada actividad económica, siempre y cuando esta no atente contra el orden público, las buenas costumbres o perjudique a terceros. Ergo, el Estado no puede impedir que una persona se dedique a una determinada actividad económica, aunque por razones de orden público puede fijar ciertos requisitos. Tampoco le puede imponer a una persona o a un grupo de ellas el dedicarse a una actividad económica específica.

El segundo elemento que forma parte de la libertad de comercio, es el derecho de la persona de organizar la empresa y programar sus actividades en la forma que más convenga a sus intereses. Con las excepciones que impone la legislación laboral en materia de inspección de trabajo, riesgos de trabajo o profesionales, la legislación mercantil y, en algunos casos, donde por razones de orden público se puede exigir que en la empresa presten sus servicios ciertos profesionales, verbigracia: el regente de una farmacia, los propietarios de la empresa son enteramente libres para determinara todos los aspectos relativos a la vida de la empresa. “Supone la capacidad de tomar decisiones libremente sobre las formas de organización, el nombre, el emplazamiento, la forma de gobierno interno (‘corporate governance’) y todos los demás aspectos de la organización y la vida interna de la empresa”.

El tercero es el derecho de las personas a obtener un beneficio económico (lucro), o por lo menos a obtener los recursos para subsistir (principio de autosuficiencia). En este caso, hay que tener claro que es a la persona a quien le corresponde asumir el riesgo económico, por ende, el Estado no está en el deber de asegurar, a todo empresario, un lucro razonable en sus actividades económicas. Sin embargo, si está obligado a abstenerse cuando, con su actividad, provoque que la empresa no obtenga un beneficio económico. La Corte Plena, en sesión del 6 de mayo de 1974, indicó que la fijación de precios, por parte de la Administración, tiene la siguiente limitación:

“…Que la fijación de precios, cuando es ruinosa o deficitaria, puede acarrear como ilegítimo resultado el de poner una empresa en condiciones que le impiden realizar sus actividades, lo cual se traduciría a la vez en un grave menoscabo a la libertad de industria y comercio que garantiza el artículo 46 de la Constitución Política…”.

El cuarto componente de contenido esencial de esta libertad, es el libre acceso de las empresas al mercado. Las empresas tienen el derecho de acceso a él, sin perjuicio de las condiciones que imponga el Estado, por razones de orden público. La libre competencia supone la libre circulación de mercaderías, el libre acceso al mercado y la igualdad entre compradores y vendedores.

Un aspecto polémico es si la libre fijación de precios forma parte o no del contenido esencial de la libertad de comercio. Al respecto, la Sala Constitucional ha considerado como legítimo el control de precio.

“En relación con este tema y específicamente en cuanto al control de precios de los productos por parte del Estado, en la sentencia No.2757-93 de las 14:45 horas del 15 de junio de 1993, la Sala señaló que dentro del concepto de "interés público" u "orden público" se encuentran involucradas las medidas que el Estado adopta con el fin de asegurar, entre otras cosas, su organización económica; que como medidas de intervención se incluyen las normas jurídicas que controlan los precios de los artículos de consumo; que la regulación de esos precios no afecta el principio económico de "la economía de mercado", ni lesiona la libertad de empresa, de comercio o la propiedad privada, antes bien, la regulación representa una garantía de uniformidad de las condiciones básicas en el ejercicio de esos derechos; que la facultad del Estado de fijar esos precios conlleva necesariamente una limitación a la libertad, pero esa limitación es razonable por estar dirigida al cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución; que los mecanismos de control de la producción y del reparto de la riqueza, están orientados por los principios de razonabilidad y proporcionalidad que les sirven como parámetros de constitucionalidad” (Sala Constitucional, 1995-3120).

Si bien es constitucionalmente posible el control de precios por parte del Estado, desde nuestro punto de vista, este debe ser la excepción, y no la regla. Además, deben de darse ciertas condiciones:

a. Que la potestad esté autorizada en una Ley formal.

b. Que su fijación sea temporal, cuando no se trata de los bienes y servicios indicados en el punto d.

c. Que se le garantice al empresario una utilidad razonable.

d. Que se trate de bienes de primera necesidad o tarifas de servicios públicos.

La libertad de comercio también conlleva la libertad de dirección de la empresa, es decir, la libertad del ejercicio empresarial: “(…) libertad de tomar decisiones y de competir en un mercado libre. Dentro de este apartado, deben mencionarse cuestiones tales como la libertad de producción (volumen, calidades, etc.), libertad de inversión (o desinversión o cierre), libertad de una política o estrategia comercial –cuestión íntimamente relacionada con la libertad de precios-, libertad de publicidad (no engañosa), libertad de distribución y venta, libertad de competencia leal o libertad contractual (de contratar o no contratar), de esa forma el empresario pone en juego todos sus talentos y el de las personas que lo rodean para desarrollar la empresa”.

Por último, el contenido esencial de la libertad de comercio comprende el derecho de la persona de anunciar los bienes y servicios que produce o presta. La utilización de la publicidad, sobre todo en las sociedades actuales, por parte de las empresas es al mismo tiempo una actividad económica y un instrumento fundamental de estas en una economía de mercado y, por tanto, un componente del contenido esencial de la libertad de comercio. Ahora bien, por razones de orden públicos se pueden prohibir cierto tipo de publicidad, tal y como podría ocurrir con la del fumado.

Dicho lo anterior, las municipalidades no tienen competencia para prohibir una determinada actividad económica lícita en sus territorios o declarar moratorias, definidas o indefinidas. Esa competencia corresponde al Estado, toda vez que el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) es claro y preciso, en el sentido de que el régimen de las libertades públicas está reservado a la Ley. En el caso que nos ocupa, no existe ninguna norma jurídica con rango de Ley que autorice a la municipalidad recurrida a prohibir el cultivo de piña en su territorio, o declarar una moratoria indefinida del cultivo de ese producto, de ahí que su actuación es arbitraria y, por consiguiente, contraria al ordenamiento jurídico.

El principio de reserva de ley es un presupuesto esencial del Estado social y democrático de Derecho. La reserva de ley en materia de libertades públicas constituye un triunfo del pensamiento liberal. No en vano, en la Declaración de los Derechos del Ciudadano, en su artículo 4, se estableció el principio de reserva de ley.

En nuestra Constitución Política no encontramos una norma expresa que establezca, en todos los casos, que la organización de las libertades públicas corresponde al legislador ordinario. A lo sumo, en el artículo 28 de la Carta Fundamental, que estatuye el principio de libertad –todo lo que no está prohibido está permitido-, se señala que las acciones privadas que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a tercero, están fuera del alcance de la ley. De conformidad con esta norma, el legislador tiene una competencia limitada a la hora de regular las libertades públicas. En primer término, no puede prohibir aquellas acciones de los sujetos privados que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a terceros. Su competencia está orientada a regular las relaciones entre los individuos que surgen del ejercicio de las libertades públicas, como sucede con los Códigos y las leyes, pues los derechos privados también tienen que ser objeto de reglamentación, debido a que es necesario establecer soluciones para los conflictos que se suscitan a causa de su ejercicio, aun en la esfera de la autonomía de la voluntad. (Véase Corte Plena, sesión extraordinaria del 30 de setiembre de 1982).

Por otra parte, para que las restricciones a la libertad sean lícitas deben estar orientadas a satisfacer un interés público imperativo. Tal y como acertadamente lo ha establecido la Sala Constitucional, en los votos números 3173-93 y 3550-92:

"El orden público, la moral, y los derechos de los terceros deben ser interpretados y aplicados rigurosamente, sin licencias que permitan extenderlos más allá de su sentido específico; que a su vez debe verse con el principio pro libertate, el cual, junto con el principio pro homine constituyen el meollo de la doctrina de los derechos humanos; según el primero, debe interpretarse extensivamente todo lo que favorezca y restrictivamente todo lo que limite la libertad; según el segundo, el derecho de interpretarse y aplicarse siempre de manera que más favorezca al ser humano. De acuerdo con ello, el orden público, la moral y los derechos de terceros que permiten, al menos a la ley, regular las acciones privadas, tienen que interpretarse y aplicarse de tal manera en el primer caso, se trate de amenazas graves al orden público, entendido como la integridad y supervivencia de los elementos fundamentales del Estado; O como ‘…el conjunto de principios que, por una parte, atañen a la organización del Estado y su funcionamiento y, por otra, concurren a la protección de los derechos del ser humano y de los intereses de la comunidad, en justo equilibrio para hacer posible la paz y el bienestar de la convivencia social (Corte Plena, sesión extraordinaria del 26 de agosto de 1982)’".

En nuestro país, el régimen de los derechos y libertades fundamentales es materia de reserva de ley. Según lo ha establecido el Tribunal Constitucional, este principio tiene rango constitucional (artículo 39 de la Constitución) (véase el voto n.° 3173-93); rango legal (Artículos 19 y 124 de La Ley General de laAdministración Pública. "1. El régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes. 2. Quedan prohibido los reglamentos autónomos en esta materia". "Los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general, no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas ni otras cargas"), y reconocimiento jurisprudencial, tanto constitucional como administrativo. La Sala Constitucional ha dicho que de este principio se derivan cuatro corolarios:

"a) En primer lugar, el principio mismo de ‘reserva de ley’, del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el pronunciamiento previsto en la Constitución, par la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales, todo, por supuesto en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permitan, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables; b) En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas, ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su ‘contenido esencial’; En tercero, que ni aún en los reglamentos ejecutivos, ni mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer, de donde resulta una nueva consecuencia esencial; d) Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a laAdministración potestades discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley". (Véase el voto número 3173-93).

En ese mismo fallo, la Sala Constitucional fue categórica al afirmar que la potestad del Estado para regular las acciones privadas que sí dañen la moral o el orden público, o perjudiquen los derechos iguales o superiores de los terceros, es la legislativa, excluyendo así, los decretos o reglamentos dictados por el Poder Ejecutivo, y los reglamentos autónomos, dictados por ese Poder o por las entidades descentralizadas, lo mismo que cualquier norma de igual o inferior rango.

Por otra parte, el acuerdo impugnado constituye en sí mismo una amenaza cierta, real y efectiva e inminente para los derechos fundamentales de los recurrentes, por lo que sí es procedente el amparo (véanse las resoluciones números 295-95 y 049-2000 de este Tribunal), toda vez que es lógico suponer que para ellos no tiene ningún sentido gestionar una autorización municipal para el ejercicio de su libertad de empresa, cuando hay un acuerdo municipal que decreta una moratoria indefinida de la actividad en el cantón. De antemano saben que será rechazada su solicitud a causa del acuerdo impugnado. De ahí la procedencia de este amparo.

Por último, si hay lesión al derecho al ambiente, a la salud, al derecho al servicio agua potable y a otros derechos fundamentales de la población es a las autoridades del gobierno central a quienes compete prohibir la actividad económica, y no al gobierno local. Dicho de otra forma, la municipalidad está en el deber de autorizar la actividad económica sujeta o condicionada a que las autoridades competentes nacionales determinen que ésta no lesiona el derecho al ambiente, a la salud y derecho al servicio de agua potable de los pobladores del cantón.

Ergo, con fundamento en la doctrina citada, no tengo otra alternativa que declarar con lugar el recurso de amparo en todas sus consecuencias, como en efecto se hace.

Fernando Castillo V. Magistrado VCG12/2020 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto salvado Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: MUNICIPALIDAD Subtemas:

PERMISOS.

Voto salvado de los Magistrados Armijo y Cruz, con redacción del segundo:

Los Magistrados Armijo y Cruz salvamos el voto y declaramos sin lugar el recurso, pues, conforme se detalla a continuación, el acuerdo del Consejo Municipal de Guácimo es acorde con el principio precautorio y tutela la salud de los habitantes de la zona.

Sobre el objeto de este recurso: El recurrente, en su calidad de representante de la [NOMBRE 02], impugna el acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Guácimo el 27 de abril del 2012 por cuanto considera que intempestivamente y sin fundamento en norma alguna, violando la libertad de empresa y propiedad privada, tutela judicial efectiva y reserva legal, dicho acuerdo declaró una moratoria de la expansión del cultivo de la piña en la parte sur de ese cantón por un plazo de dos años desde el 01 de mayo del 2012 al 01 de mayo del 2014.

Sobre los Hechos probados.- De importancia para la decisión de este asunto, consideramos como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

a. Que los cantones de Guácimo, Siquirres y Pococí tienen nacientes de agua que en ocasiones han sido contaminadas por el uso de plaguicidas (ver informe del Ministerio de Salud).

b. Que el Concejo Municipal en sesión ordinaria 17-12 del 27 de abril del 2012 aprobó una moratoria del cultivo de piña en el cantón, el cual salió publicado en laGaceta número 107 del lunes 04 de junio del 2012, donde se dice en resumen: “Conforme lo facultan los ordinales 50 y 169 de la ConstituciónPolítica de Costa Rica, actuando en legítima defensa de nuestros recursos naturales, conforme a nuestra legislación ambiental y en especial por lo establecido en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad y por el mandato y obligación que nos impone la Ley General de la AdministraciónPública N° 6227 del 2 de mayo 1978, en su artículo 16, el Concejo Municipal de Guácimo acuerda: Declarar y prorrogar pro tempore, durante veinticuatro meses prorrogable de manera indefinida, por induvio pronatura una moratoria para la siembra y establecimientos de nuevas áreas de explotación, producción y agro industria de monocultivos extensivos e intensivos, así como cualquier proyecto de impacto y explotación hidroeléctrica sobre los cauces de ríos y quebradas, en la parte sur de nuestro cantón, exactamente … que por las características de estos recursos, resultan vulnerables y expuestas a riesgos de afectación, por la ejecución de actividades extensivas e intensivas de producción y explotación extensivas e intensivas, como es el caso de la piña. De igual forma, dicha medida se mantendrá hasta tanto se comuniquen los resultados de los estudios requeridos en el acuerdo municipal número 25, de sesión ordinaria 10, de fecha 9 de marzo de 2010. (ver informe y laGaceta número 107 del lunes 04 de junio del 2012).

c. Que el Ministerio de Salud recomienda la moratoria anterior por razones de salubridad pública (ver acta de audiencia efectuada el 20 de diciembre del 2012).

d. Que denuncias atendidas por la Defensoría de los Habitantes se han enfocado en casos puntuales y otras investigaciones generales en proceso referido a la posible contaminación del agua para consumo humano debido a malas prácticas productivas de la piña por utilización de agroquímicos y a la proliferación de la mosca del establo en los cantones en donde se ha expandido el cultivo de la piña (ver informe).

e. Que según el criterio de SENARA, por el tipo de actividad, los productos agroquímicos que se utilizan en general podrían ser de alto impacto a la calidad del agua, nacientes y acuíferos, siempre y cuando las condiciones hidrogeológicas propias del sitio, permiten la infiltración y transporte de los agroquímicos y el sitio sea vulnerable a la contaminación (ver informe).

f. Que en prueba aportada por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación constan dos estudios: “Estudio del potencial hídrico como abastecedor de agua potable de las partes altas de las cuencas ubicadas al sur de los cantones de Pococí y Guácimo en los alrededores de la Zona Protectora acuíferos Guácimo-Pococí”, elaborado por el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible de la Universidad de Costa Rica (ProDUC) de noviembre del 2006, donde se indica en sus recomendaciones: “Recomendaciones dadas en el Estudio hidrogeológico en el cantón de Pococí y las partes altas al sur del cantón de Guácimo, para las principales zonas de recarga ubicadas en las cuencas de estudio (área de captura de manantiales Guácimo-Pococí y lavas de Guácimo): No permitir: -actividades contaminantes, … -uso de agroquímicos, … -Desarrollar actividades no contaminantes de baja densidad y que no compacten el suelo o lo erosionen…” . Además, el “Estudio Hidrogeológico en el cantón de Pococí y las partes altas al sur del cantón de Guáximo, alrededores de la Zona Protegida Guácimo y Pococí”, elaborado por el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible de laUniversidad de Costa Rica (ProDUC) de setiembre del 2006, donde se indica en sus recomendaciones para las zonas de protección absoluta en las áreas de captura y lavas de Guácimo y en las Zonas de Protección y Uso Regulado del Suelo: “No se deben permitir actividades contaminantes, … No se debe permitir el uso de agroquímicos…” (ver prueba aportada).

g. Que en el estudio hidrogeológico, vulnerabilidad de la parte media y baja de la cuenca de los ríos Peje y Destierro, Cairo y Milano, Limón, realizado por el SENARA, de diciembre del 2011, se indica: “Recomendaciones: … En la cuenca media baja del río Destierro y Peje la gran mayoría de las zonas de cultivo de piña están ubicadas en áreas de vulnerabilidad alta, por lo que el uso actual del suelo en este sector no es el más apto, por lo que se recomienda eliminar el cultivo de piña específicamente en la zona de protección de las nacientes, mientras que en el resto de las áreas de alta vulnerabilidad mantener un estricto control en el manejo de los plaguicidas … Mientras en las otras zonas, mantener el uso establecido y no permitir la expansión del uso del suelo con los cultivos de piña. (ver prueba aportada por SENARA en cd. Resaltado no corresponde al original).

Tal como se observa, del informe rendido por el representante de la autoridad recurrida -que se tienen por dados bajo fe de juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción-, y la prueba aportada para la resolución del presente asunto, se comprueba que es cierto que el Concejo Municipal de la Municipalidad de Guácimo, en sesión ordinaria 17-12 del 27 de abril del 2012, aprobó una moratoria del cultivo de piña en el cantón, el cual salió publicado en la Gaceta número 107 del lunes 04 de junio del 2012, donde se acuerda: “Declarar y prorrogar pro tempore, durante veinticuatro meses prorrogable de manera indefinida, por induvio pronatura una moratoria para la siembra y establecimientos de nuevas áreas de explotación, producción y agro industria de monocultivos extensivos e intensivos, así como cualquier proyecto de impacto y explotación hidroeléctrica sobre los cauces de ríos y quebradas, en la parte sur de nuestro cantón… sin perjuicio de las licencias ya otorgadas.” Todo ello con fundamento en la defensa de los recursos naturales. Por un lado, el recurrente, representante de la [NOMBRE 02] impugna dicho acuerdo mediante este recurso, alegando su falta de sustento técnico y jurídico, además indica que ello violenta la libertad de empresa, derecho de propiedad, derecho a la tutela judicial efectiva y la reserva legal en materia de restricción de los derechos fundamentales. Por su parte, los recurridos argumentan que en el expediente de dicho acuerdo constan con detalle los informes, que la Municipalidad tomó dicho acuerdo atendiendo el principio precautorio del derecho ambiental. Por otro lado, las coadyuvancias pasivas argumentan que el ente municipal tiene suficientes competencias para proceder con el dictado de dicho acuerdo, que en este caso debe prevalecer el ambiente, como una limitación válida al derecho a la libertad de empresa; y que no es una medida arbitraria o injustificada, pues busca proteger las fuentes de agua y las áreas de recarga acuífera de la expansión descontrolada y no planificada de un tipo de actividad. Al respecto, consideramos que en este caso procede la desestimatoria de este recurso. En primer lugar, nótese que todavía no existe acto alguno de aplicación individual que se esté impugnando. El recurso es presentado por una asociación, en defensa de sus agremiados, pero de forma genérica. Recuérdese que el recurso de amparo ha sido instituido únicamente para brindar tutela oportuna contra infracciones o amenazas inminentes a los derechos y libertades fundamentales; razón por la que, en general, su procedencia está condicionada, no sólo a que se acredite la existencia de una turbación —o amenaza de turbación— a uno o más de los derechos o garantías contemplados en la Carta Política o en los instrumentos internacionales de derechos humanos suscritos por el país, sino también a que el agravio alegado comporte una amenaza o quebranto directo y grosero de aquellos derechos, que por su carácter apremiante no permita esperar a que surtan efecto los remedios jurisdiccionales ordinarios. Esto quiere decir que no toda supuesta vulneración de uno de tales derechos es idónea para ser discutida en esta sede. En este sentido, al no existir acto concreto, alguno, de aplicación individual, donde se observen violentados los derechos fundamentales alegatos, la presentación de este recurso resulta prematura. En segundo lugar, corresponde a la vía de la legalidad y no a esta jurisdicción constitucional, la impugnación de los acuerdos municipales. Si el recurrente considera que el acuerdo impugnado carece de ciertos elementos esenciales, ello debe plantearlo en la vía ordinaria, pues para la impugnación de un acuerdo municipal existe esa vía. Tal como lo ha establecido esta Sala en reiterada jurisprudencia, que se transcribe a continuación:

“II.- SOBRE EL ACUERDO MUNICIPAL CUESTIONADO. El presente extremo constituye un diferendo ajeno al ámbito de competencia de esta Jurisdicción, ya que a esta Sala no le corresponde pronunciarse acerca de la procedencia o no, del acuerdo municipal, por ser un tema de legalidad. En consecuencia, es ante la propia autoridad recurrida donde debe ser conocido el reclamo del petente, a fin que allí se resuelva conforme a Derecho. Dadas las consideraciones vertidas, el presente recurso es inadmisible por este agravio, como en efecto se declara.” RESOLUCIÓN Nº 2010-021308 de las catorce horas y cincuenta minutos del veintidós de diciembre del dos mil diez.

“II.- SOBRE LAS IRREGULARIDADES DEL ACUERDO MUNICIPAL. Según se aduce en el escrito interposición y se infiere de los documentos allegados a los autos, los recurrentes están inconformes con el Acuerdo emitido por la autoridad recurrida, en atención a la falta de incorporación del Dictamen de la ComisiónRecalificadora que ordena la Ley 2428. Esta Sala no es un contralor de la legalidad de las actuaciones o resoluciones de la Administración, de modo que no le compete revisar si la omisión de incorporación en el Acuerdo del documento en cuestión, o la falta del traslado del dictamen emitido por el señor Mario Moreira a los amparados, se ajusta o no a la normativa legal vigente, labor propia de la vía común, administrativa o jurisdiccional. Por ello, deberán los recurrentes plantear su inconformidad o reclamo ante la autoridad recurrida - como en efecto ya lo hicieron -, o en la vía judicial competente, instancias en las cuales podrán, en forma amplia, discutir el fondo del asunto y hacer valer sus pretensiones. En consecuencia, el recurso es inadmisible por este extremo, y así se declara.” RESOLUCIÓN Nº 2010-003990 de las nueve horas y diecisiete minutos del veintiséis de febrero del dos mil diez.

“Unico.- Este Tribunal no constituye un órgano contralor de legalidad, sino, lo que permite su intervención precisamente es la trasgresión a algún derecho fundamental en las actuaciones de la administración, lo cual, no se observa que suceda en este caso, al menos en forma directa. Nótese que sus alegatos van dirigidos a impugnar el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal recurrido número 44-2009, del 03 de noviembre del año en curso, por medio del cual, se acordó sacar a remate cincuenta patentes de licores distribuidas en los distritos del cantón central de Santa Cruz de Guanacaste, por estimar que no cuenta con una fundamentación adecuada, amén de que no existió de previo un estudio serio a fin de determinar la necesidad y conveniencia de disponer de ese número de patentes en la localidad. En ese orden de ideas, estima la Sala que los hechos objeto de este amparo, no son susceptibles de valorar por medio del recurso de amparo, por no involucrar aspectos de orden constitucional, sino de legalidad ordinaria, que como tal, son propios de plantear ante las autoridades administrativas competentes del municipio recurrido, o en su defecto en la vía jurisdiccional competente para a lo que en derecho corresponda. De manera que como lo que existe es una disconformidad con la decisión adoptada por laMunicipalidad recurrida, y ante la ausencia de competencia de este Tribunal para conocer el caso, lo procedente es rechazar el recurso, como en efecto se declara.” (resaltado no corresponde al original) RESOLUCIÓN Nº 2010-000413 de las catorce horas y siete minutos del ocho de enero del dos mil diez.

“ÚNICO: Lo planteado por la recurrente es un asunto que debe ser conocido y resuelto ante las instancias legales correspondientes. En efecto, no corresponde a esta Sala revisar lo resuelto por el Concejo Municipal de Oreamuno de Cartago en relación con la prohibición de los topes en ese cantón, específicamente con el contenido del acuerdo municipal número 2122-2008, cual si fuera una instancia administrativa más. No es labor de este Tribunal Constitucional revisar las razones de oportunidad y conveniencia que tuvo el Concejo Municipal recurrido, en aplicación de las facultades legales que tiene como gobierno central, para prohibir ese específico acto público masivo, razones que se claramente se desprenden de oficio número 1786 SCM-2008 del 4 de diciembre de 2008 que aportan los propios recurrentes. Los alegatos que en contra de la toma de dicho acuerdo puedan tener los amparados, deben ser discutidos precisamente ante dicho Gobierno Municipal para que éste decida lo que en Derecho corresponda o, en su defecto, ante la vía ordinaria correspondiente. Todo ello es labor propia del juez de legalidad, pues en ello no está involucrado, al menos en forma directa, derecho fundamental alguno. De modo que si los recurrentes estiman que el acuerdo municipal aquí impugnado es improcedente, es en la vía de legalidad ordinaria, a través de las vías ya señaladas. En consecuencia, el recurso es inadmisible y así se declara.” (resaltado no corresponde al original) RESOLUCIÓN Nº 2009-004197 de las quince horas y diecisiete minutos del diecisiete de marzo del dos mil nueve.

En tercer lugar, desde el punto de vista constitucional el acuerdo municipal impugnado encuentra asidero en las competencias municipales en materia urbanística y ambiental. Es decir, bien pueden los gobiernos locales, en aras de cumplir con sus obligaciones sobre defensa, protección y precaución del ambiente, imponer restricciones a ciertas actividades que se desarrollen en el cantón. Nótese que el acuerdo indica que la moratoria es “para la siembra y establecimientos de nuevas áreas de explotación, producción y agro industria de monocultivos extensivos e intensivos, así como cualquier proyecto de impacto y explotación hidroeléctrica sobre los cauces de ríos y quebradas … sin perjuicio de las licencias ya otorgadas.” Ya en otras oportunidades esta Sala se ha topado con casos en donde los entes públicos declaran “moratorias” en ciertas concesiones y/o permisos, que no están obligados a otorgar, y por razones ambientales. Recuérdese al respecto el Decreto 35982-MINAET donde se declaró, vía decreto y no vía legal, la moratoria nacional para la minería. En una oportunidad en que esta Sala examinó dicho decreto, se estableció que:

“I.- La Presidencia de la República y el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, por medio del Decreto Ejecutivo No. 35982 - MINAET de 29 de abril de 2010, declaró "(…) la moratoria nacional por plazo indefinido para la actividad de minería metálica de oro a cielo abierto en el territorio nacional (…)" (visible a folio 9). Dicha disposición fue modificada por medio del Decreto Ejecutivo No. 36019 - MINAET de 8 de mayo de 2010, mediante el cual las citadas autoridades del poder público ordenaron que se ampliara la medida para toda actividad de minería metálica de oro en el territorio nacional. Efrén Arauz Centeno estima que esa decisión lesiona su derecho al trabajo, tutelado por el artículo 56 de la Constitución Política. En criterio de esta Sala Constitucional, el caso del recurrente tal y como es planteado, no representa problema alguno de amenaza o lesión de derechos fundamentales, esto, por dos razones básicas. En primer lugar, tal y como lo hizo constar el tutelado en el escrito de interposición del recurso de amparo, la solicitud de concesión que presentó ante la Dirección General de Geología y Minas, se encuentra en trámite, razón por la cual el promovente no ostenta derecho real alguno oponible a la Administración, pues de conformidad con el artículo 14 del Código de Minería, el mismo se tendrá por adquirido desde la fecha en la cual esté inscrito en el Registro Nacional Minero, de tal forma que se descarta que se hubiera desconocido, con el Decreto, alguna situación jurídica consolidada a su favor. De otra parte, lo ordenado tampoco implica una lesión al derecho al trabajo, pues, se debe tener claro que la sola presentación de la solicitud no genera expectativa sobre la posible concesión minera, por cuanto el Estado no está obligado a otorgarla. Al ser bienes demaniales, su reconocimiento, explotación, exploración y la obtención de beneficios de los recursos minerales por parte de sujetos de derecho privado, solamente es viable en la medida que el interés público lo demande. Corresponde a las autoridades competentes ponderar a la luz de criterios técnicos así como de oportunidad y conveniencia, si se verifican o no los supuestos para disponer la concesión, denegarla o inclusive, dictar una moratoria como la cuestionada en este proceso. Si el amparado considera que dichos parámetros fueron valorados de manera errónea o bien no brindan sustento suficiente para una medida como la dispuesta, debe cuestionarlos ante la jurisdicción contencioso administrativa y no ante esta sede. Indudablemente, hacerlo en la vía procesal del amparo excedería su naturaleza sumaria, así como la competencia de este Tribunal, configurada por la Ley y la propia Constitución Política. Bajo este orden de consideraciones, el amparo es improcedente y así debe declararse.” RESOLUCIÓN Nº 2010-012144 de las dieciséis horas y veintisiete minutos del veinte de julio del dos mil diez.

Asimismo, se conoce de otro tipo de moratorias decretadas por gobiernos locales, tales como al otorgamiento de licencias en materia de construcción de torres de telecomunicaciones en el cantón de Carillo (véase el voto Nº 2011-015288 de las dieciséis horas y veintitrés minutos del ocho de noviembre del dos mil once) y a al otorgamiento de licencias o permisos de instalación y funcionamiento de juegos o máquinas tragamonedas en el cantón de Montes de Oca (véase el voto 2006-02902 de las ocho horas cincuenta y dos minutos del tres de marzo del dos mil seis). De forma tal que se entiende que, quienes solicitan una concesión, o como en este caso un permiso, no tienen derecho a que dicho permiso se les otorgue, sino que el ente público competente –en este caso laMunicipalidad- puede denegarlo. Por las mismas razones en que una Municipalidad puede adoptar un plan regulador y establecer limitaciones de tipo urbanístico, en este caso en particular, bien pueden los gobiernos locales determinar de antemano que se negarán cierto tipo de permisos, atendiendo a razones ambientales, en aplicación del principio precautorio, y debidamente fundamentado, según se dice. En cuarto lugar, nótese que en este caso, el fundamento del acuerdo impugnado se sustentó en un Estudio realizado por ECOPLAN S.A. en los acuíferos de la zona, en el estudio realizado por la Universidad de Costa Rica del 12 de julio del 2010 donde se demostró “la contaminación por agroquímicos tanto en aguas superficiales como subterráneas” presentado al Concejo Municipal el 30 de marzo del 2012, en el informe del Museo Nacional sobre las afectaciones a la parte arqueológica, en el estudio de la Escuela Centroamericana de Geología de laUniversidad de Costa Rica sobre la contaminación de aguas por plaguicidas al norte de la ruta 32, en el Plan regulador de Guácimo que está en trámite de aprobación, y demás. Es decir, ciertamente el acuerdo fue antecedido y sustentado en dichos estudios. Pese a que ese Gobierno Local solicitó más estudios a otras instituciones estatales, y estos aparentemente no se los han sido suministrados, con los mencionados ha sido suficiente para fundamentar la medida. Asimismo, nótese que la moratoria es temporal, a diferencia de otros casos que ha conocido esta Sala donde la moratoria (entendida como una veda para que particulares accedan al acto de autorización municipal para desarrollar cierto tipo de actividades) ha sido ilimitada en el tiempo (véase por ejemplo el voto no. 10176-2011 de las ocho horas cuarenta minutos del cinco de agosto de dos mil once que fue acción de inconstitucionalidad declarada con lugar en contra de la frase del Transitorio 1° del Acuerdo del Concejo de Belén, de la sesión ordinaria No. 16-2007 del 13 de marzo de 2007, artículo 5, únicamente en cuanto indica: “por el tiempo necesario”), en este caso, la moratoria municipal es temporal. Si bien el acuerdo dice que la moratoria será prorrogable de manera indefinida, se entiende que ello obedece a la incerteza del impacto ambiental que produciría continuar con el cultivo de la piña, y en atención al principio precautorio que opera en esta materia. Al respecto, recuérdese el significado que esta Sala le ha dado al principio precautorio o "principio de la evitación prudente", concepto desarrollado en sentencias número 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 y 2005-12039 de este Tribunal, que se sustenta en el artículo 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, de mil novecientos noventa y dos, se alude a la necesaria acción y efecto de prevenir anticipadamente a los posibles daños en los elementos integrantes del ambiente; con lo cual, se propugna por la implementación de acciones tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, esto es, la adopción de todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda objetiva al respecto–, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. Principio aplicable en este caso, máxime si se tomen en cuenta los antecedentes de daños ambientales ocasionados por la piña en zonas como Pococí, Guácimo y Siquirres, según denuncias tramitadas ante la Defensoría de los Habitantes referente la contaminación del agua para consumo humano por la aplicación de agroquímicos en el cultivo de la piña y la proliferación de la mosca del establo en los cantones donde se han expandido el cultivo de piña. De igual forma, lo que informa SENARA cuando indica que “Por el tipo de actividad, los productos agroquímicos que se utilizan en general podrían ser de alto impacto a la calidad del agua, nacientes y acuíferos, siempre y cuando las condiciones hidrogeológicas propias del sitio, permiten la infiltración y transporte de los agroquímicos y el sitio sea vulnerable a la contaminación.” Y la prueba que aporta el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, referidos a dos estudios: “Estudio del potencial hídrico como abastecedor de agua potable de las partes altas de las cuencas ubicadas al sur de los cantones de Pococí y Guácimo en los alrededores de la Zona Protectora acuíferos Guácimo-Pococí”, elaborado por el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible de la Universidad de Costa Rica (ProDUC) de noviembre del 2006, donde se indica en sus recomendaciones: “Recomendaciones dadas en el Estudio hidrogeológico en el cantón de Pococí y las partes altas al sur del cantón de Guácimo, para las principales zonas de recarga ubicadas en las cuencas de estudio (área de captura de manantiales Guácimo-Pococí y lavas de Guácimo): No permitir: -actividades contaminantes, … -uso de agroquímicos, … -Desarrollar actividades no contaminantes de baja densidad y que no compacten el suelo o lo erosionen…” . Además, el “Estudio Hidrogeológico en el cantón de Pococí y las partes altas al sur del cantón de Guácimo, alrededores de la Zona Protegida Guácimo y Pococí”, elaborado por el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible de laUniversidad de Costa Rica (ProDUC) de setiembre del 2006, donde se indica en sus recomendaciones para las zonas de protección absoluta en las áreas de captura y lavas de Guácimo y en las Zonas de Protección y Uso Regulado del Suelo: “No se deben permitir actividades contaminantes, … No se debe permitir el uso de agroquímicos…”. Y el “estudio hidrogeológico, vulnerabilidad de la parte media y baja de la cuenca de los ríos Peje y Destierro, Cairo y Milano, Limón”, realizado por el SENARA, de diciembre del 2011, donde se indica “se recomienda eliminar el cultivo de piña específicamente en la zona de protección de las nacientes, mientras que en el resto de las áreas de alta vulnerabilidad mantener un estricto control en el manejo de los plaguicidas … Mientras en las otras zonas, mantener el uso establecido y no permitir la expansión del uso del suelo con los cultivos de piña. Asimismo, varios recursos de amparo (expedientes números 05-014235-0007-CO, 07-013151-0007-CO, 08-009484-0007-CO) y resuelto el primero de ellos bajo la resolución de esta Sala número 2008-005689 de las trece horas y cinco minutos del once de abril del dos mil ocho:

“VI.- ACERCA DEL USO DE SUSTANCIAS QUÍMICAS POR LAS EMPRESAS RECURRIDAS Y LAAFECTACIÓN A LASALUD DE LAS PERSONAS Y A LAS FUENTES DE AGUA DE LOS CANTONES DE POCOCÍ, GUÁCIMO Y SIQUIRRES. En primer término, los recurrentes acusan que las sustancias químicas (plaguicidas) que utilizan las empresas recurridas para el monocultivo de piña, producen graves afectaciones a la salud de los trabajadores y de las personas que viven cerca de tales plantaciones. De igual forma, aducen que dichas sustancias contaminan los Ríos Santa Clara y Cinco Estrellas, así como el resto de las fuentes de agua ubicadas en las zonas de Guácimo, Pococí y Siquirres. (…) en lo tocante a la finca Babilonia del Grupo FRUTEX S.A., no se tuvo por acreditado que en ésta el uso de plaguicidas no afectaran, efectivamente, la salud de los trabajadores y vecinos, así como las fuentes de agua ubicadas en el cantón de Siquirres, motivo por el cual, en cuanto a este último extremo se refiere, este Tribunal estima que se debe de declarar con lugar el recurso planteado por la vulneración a los numerales 21 y 50 constitucionales.

VII.- SOBRE LA PROLIFERACIÓN DE LA MOSCA STOMOXYS CALCITRANS. De otra parte, los interesados alegan que aun cuando existe el informe No. 00701-2004-DHR de fecha 26 de enero del 2004 elaborado por la Defensoría de los Habitantes, mediante el cual se le recomendó a las autoridades recurridas, concretamente, al Ministerio de Agricultura y Ganadería, solucionar el problema que representa la proliferación -a partir de los desechos de la piña-, de la mosca stomoxys calcitrans, la cual, a su vez, afecta al ganado de la zona, tal autoridad ha omitido ejecutar las medidas pertinentes a fin de cumplir dicho propósito, siendo que, a la fecha, la mencionada situación se ha agravado. Sobre el particular, cabe indicar, en primer término que, efectivamente y, tal y como lo aducen los recurrentes, del citado informe elaborado por la Defensoría de los Habitantes, así como del informe rendido por las autoridades del Ministerio de Agricultura y Ganadería, se desprende con absoluta claridad que en los desechos de la piña se reproduce la mosca denominada stomoxys calcitrans o mosca picadora o de establo, la cual, de igual forma, perjudica a la ganadería y salud de las personas. (…) De manera tal que, por el contrario, se hace manifiesto, a todas luces, que la plaga de dichos insectos y los daños que éstos provocan, no sólo al ganado, sino, también, a los vecinos de las comunidades de Guácimo, Pococí y Siquirres, persisten, toda vez que, no se han logrado erradicar totalmente. (…) Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional estima que, en la especie, se ha quebrantado flagrantemente el derecho a la salud y el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

VIII.- ACERCA DE LA OMISIÓN DE FISCALIZAR LA ACTIVIDAD PIÑERA DE PARTE DE LAS AUTORIDADES RECURRIDAS. Sobre este extremo, los amparados aducen que las autoridades recurridas han omitido fiscalizar, como en derecho corresponde, el funcionamiento adecuado de las empresas bajo estudio. Así, en primer término y, en lo que respecta al papel desempeñado por las Municipalidades, este Tribunal no estima que lleven razón los amparados. (…) No obstante lo anterior y, tal y como se indicó, a su vez, en el considerando VI de esta Sentencia, este Tribunal Constitucional no tuvo por acreditado que las autoridades de Salud hayan, efectivamente, llevado a cabo esas mismas labores de fiscalización y control sobre la actividad piñera desarrollada en la finca Babilonia del Grupo FRUTEX S.A. ubicada en Siquirres, motivo por el cual, en la especie, se tenga por acreditado el quebranto al derecho a la salud y al derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Finalmente, en lo tocante a las autoridades del Ministerio del Ambiente y Energía, esta Sala observa que llevan razón los interesados, por cuanto, de la prueba allegada a los autos, únicamente, se tiene por demostrado que la empresa Piñas del Bosque S.A., cuenta con la respectiva viabilidad ambiental otorgada para operar en el cantón de Guácimo. Asimismo, del informe rendido bajo juramento por el Ministro del Ambiente y Energía, se denota, de manera clara e inequívoca, un total desconocimiento sobre la actividad del cultivo de piña que se lleva a cabo en las zonas de Guácimo, Pococí y Siquirres de la provincia Limón, en particular, si las empresas recurridas Piña Frut S.A., SEBASTOPOL S.A. y la finca Babilonia del grupo FRUTEX S.A. requieren o no para su funcionamiento de un estudio de impacto ambiental realizado, a su vez, por las autoridades de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. (…) Bajo esa tesitura, esta Sala observa que, tanto el Ministerio del Ambiente y Energía como la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, han tenido un papel, completamente, pasivo frente a la actividad piñera desarrollada por las empresas Piña Frut S.A., SEBASTOPOL S.A. y la finca Babilonia del Grupo FRUTEX S.A., por cuanto, tal y como se apuntó líneas atrás, en sus informes demostraron un desconocimiento casi total de ésta. Desde esa perspectiva, cabe recordarle a las autoridades de salud y del ambiente, que existe la obligación para el Estado de tomar todas aquellas medidas que sean necesarias para proteger el medio ambiente, con el fin, a su vez, de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna y uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. En consecuencia, este Tribunal estima violentado lo dispuesto en los numerales 21 y 50 de la ConstituciónPolítica.

IX.- SOBRE LA EXPANSIÓN PIÑERA Y LA PROTECCIÓN DEL RECURSO HÍDRICO EN EL CANTÓN DE GUÁCIMO. Finalmente, los recurrentes aducen que en la parte sur del cantón de Guácimo de Limón se pretende extender la producción piñera, a pesar de la gran cantidad de nacientes de agua que ahí se encuentran. (…) según lo externado por el Ministro del Ambiente y Energía, a la fecha de interpuesto el presente amparo, no se registraban reportes, en concreto, por prácticas que pusieran en riego el recurso hídrico de la zona. Bajo tal orden de consideraciones, este Tribunal no estima que, en la especie, se hayan vulnerado los derechos fundamentales de los amparados.” Dichos antecedentes jurisprudenciales, los estudios técnicos que tomó en cuenta la Municipalidad, y la prueba para mejor resolver solicitada en este expediente evidencian y dan sustento a la medida impugnada en este recurso. A diferencia del caso resuelto por esta Sala mediante el voto número 2013-002572 de las 11:40 hroas del 22 de febrero del 2013, donde se declaró con lugar un recurso presentado en contra de un acuerdo del Concejo Municipal de Pococí, por no estar este debidamente fundamentado (los estudios técnicos eran de seis años atrás y correspondían a otra cuenca), en este caso, el acuerdo del Concejo Municipal de Guácimo, sí encontró la debida fundamentación, tal como se dijo supra, en varios estudios: en un Estudio realizado por ECOPLAN S.A. en los acuíferos de la zona, en el estudio realizado por la Universidad de Costa Rica del 12 de julio del 2010 donde se demostró “la contaminación por agroquímicos tanto en aguas superficiales como subterráneas” presentado al Concejo Municipal el 30 de marzo del 2012, en el informe del Museo Nacional sobre las afectaciones a la parte arqueológica, en el estudio de la Escuela Centroamericana de Geología de laUniversidad de Costa Rica sobre la contaminación de aguas por plaguicidas al norte de la ruta 32, en el Plan regulador de Guácimo que está en trámite de aprobación, y demás. Además que, en efecto, el ejercicio de los derechos fundamentales, tales como la libertad de empresa y propiedad privada, no es absoluto, sino que puede ser objeto de limitaciones válidas. Limitaciones que en este caso encuentran asidero en las competencias constitucionales y legales asignadas a los Concejos Municipales. Nótese por demás, el respaldo que le da el Ministerio de Salud a la medida tomada, cuando en la audiencia oral indica que el fundamento de tal medida es cuidar los mantos acuíferos y sí recomiendan una moratoria tal en atención a una visión de salud pública. Asimismo lo contundente del “estudio hidrogeológico, vulnerabilidad de la parte media y baja de la cuenca de los ríos Peje y Destierro, Cairo y Milano, Limón, realizado por el SENARA”, de diciembre del 2011, cuando se recomienda claramente eliminar el cultivo de la piña en la zona de protección de las nacientes y en otras zonas no permitir la expansión del uso del suelo con los cultivos de piña.

En conclusión, dado que no existe todavía acto de aplicación individual la presentación de este recurso resulta prematura, dado que la impugnación de los acuerdos municipales no es competencia constitucional sino que corresponde alegarse en la vía ordinaria, que los gobiernos locales han sido dotados de competencias constitucionales y legales suficientes como para imponer restricciones al ejercicio de ciertos derechos fundamentales como la libertad de empresa y propiedad privada, y que el acuerdo impugnado encuentra la debida fundamentación, procedemos a salvar el voto en este caso y consideramos, distinto del criterio de la mayoría, que este recurso debe desestimarse, y remitir al recurrente, si a bien lo tiene, acudir a la vía de la legalidad a plantear sus alegatos.

Gilberth Armijo S. Magistrado. / Fernando Cruz C. Magistrado VCG12/2020 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Nota separada Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: MUNICIPALIDAD Subtemas:

PERMISOS.

RAZONES SEPARADAS DEL MAGISTRADO RUEDA LEAL En el sub examine, comparto el criterio de la mayoría en cuanto a que los estudios técnicos que dieron sustento al acuerdo municipal de moratoria en la producción piñera en el cantón de Guácimo, no resultan idóneos toda vez que se encuentran desactualizados (datan de los años 2006 y 2010) y tenían una finalidad distinta.

Por otro lado, en la especie se está ante una prórroga indefinida de la citada moratoria. Al respecto, estimo que tal disposición constituye una medida similar por sus efectos a las sanciones administrativas indefinidas. Ciertamente no se está sancionando a un particular; empero, si se está imponiendo un medida muy gravosa a un grupo de ciudadanos, a quienes les sería imposible desarrollar la actividad piñera en el cantón de marras debido a la moratoria, lo que implica una severa limitación a libertad de empresa.

Precisamente, atinente a las sanciones administrativas indefinidas, en la sentencia número 2003-3423 de las 15:58 horas del 29 de abril de 2003 dispuso esta Sala:

“En relación con este tipo de sanciones la Sala se ha pronunciado en diversas oportunidades, siempre sosteniendo el siguiente criterio:

"VIII.- Duración de las sanciones e interdicción de penas perpetuas. Parte de la exigencia de tipicidad que deben satisfacer las normas sancionatorias, tanto en materia penal como administrativa, es la fijación clara y delimitada de la naturaleza de la sanción, su proporcionalidad respecto de la conducta reprochable y su duración. En el caso de una sanción de suspensión, el plazo o término por el que ésta pueda extenderse debe también venir predeterminado en el tipo. La tipicidad punitiva debe conectarse con la proporcionalidad como equilibrio indispensable de la justicia y esto requiere que exista una razonable fijación de las penas, al menos con márgenes o rangos dentro de los que la autoridad puede escoger un plazo razonable, según las especiales circunstancias del caso, es decir, que la duración de la sanción debe aparecer como un elemento incorporado al tipo. Se tiene entonces que la extensión de una pena no puede quedar a la suerte del más ilimitado arbitrio de la autoridad competente para juzgar la falta, como sucede en el caso concreto, habida cuenta de que la duración de la sanción que eventualmente se imponga podría oscilar, como bien señaló el accionante, entre unos pocos días y muchos años, dejando en absoluta indefensión a los afectados. En el supuesto del artículo 124 impugnado, se deja a la libre decisión del ICAFE tanto la naturaleza de la sanción a imponer -sea suspensión o cancelación definitiva de la inscripción en el registro correspondiente- como la duración que la primera medida pueda tener, lo que una vez más violenta la Constitución, a la luz de los razonamientos que se han venido exponiendo. Tal indeterminación propicia, a su vez, una eventual aplicación desigual de las sanciones, toda vez que al obviarse un mínimo de predeterminación normativa de estos aspectos fundamentales de la acción sancionatoria, la Administración se coloca en una posición que le permite juzgar con entera libertad cada caso concreto, pudiendo, como es lógico, llegar a conclusiones distintas para casos similares, posibilidad inadmisible a la luz del principio de igualdad consagrado en el artículo 33 constitucional. Por otra parte, en lo que se refiere a la cancelación de la inscripción en los registros, la norma establece claramente que se trata de una medida definitiva, hipótesis que vendría a constituirse en una sanción con carácter de perpetuidad, llevando aparejado el consecuente perjuicio que esto representa para el afectado, situación que se enfrenta abiertamente con lo dispuesto por el artículo 40 de la ConstituciónPolítica, que proscribe las penas perpetuas. Sobre este último aspecto, basta con recordar lo resuelto por esta Sala en un caso similar, ocasión en la que se señaló: "En todas esas normas se establece claramente una sanción perpetua para los notarios, cual es la cancelación definitiva de la licencia para ejercer el notariado. Y resulta evidente que esas disposiciones violan la prohibición de imponer penas perpetuas que contiene el artículo 40 constitucional. (resolución N° 2628-98 y en sentido similar, la N° 4100-94)." –Sentencia número 8193-00 de las 15:05 horas del 13 de setiembre de 2000).” Así las cosas, mutatis mutandi, la jurisprudencia supracitada se debe extender a la actuación administrativa objeto de este amparo, la moratoria de la producción piñera en Guácimo, toda vez que al carecer de un plazo, se prohíbe de manera indefinida el desarrollo de una actividad lícita en el ejercicio de la libertad de empresa, lo que conlleva efectos similares a los de una sanción administrativa perpetua.

Ahora bien, la libertad de empresa bien puede ser limitada por razones de orden público, pero para ello se requiere de la debida fundamentación. Así las cosas, aclaro que distinto hubiera sido mi criterio en este caso, si el acuerdo municipal en mención se hubiese fundado en estudios técnicos actuales, a partir de los cuales se hubiere constatado la alegada lesión al ambiente y la salud pública. Cuando se está ante eventuales problemas de contaminación y daño a la salud, resulta evidente que en virtud del principio de cooperación interinstitucional, tanto la municipalidad, en defensa de sus munícipes, como las autoridades de salud, sin perjuicio de otras entidades, tienen la obligación de actuar de manera coordinada para que, dentro de sus respectivos ámbitos competenciales, se prevenga o solucione tal problemática. Definitivamente, la protección al ambiente y a la salud pública constituyen aspectos propios del interés comunal, de manera que las municipalidades no se pueden abstraer de su deber de velar por dichos bienes constitucionales dentro de sus respectivos ámbitos locales, lo que no obsta la interacción con otro tipo de entidades y órganos de incidencia nacional.

Por lo demás, aun cuando dicha libertad de empresa pueda ser válidamente limitada mediante una moratoria si se demuestra un daño relevante a la salud o al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, no menos cierto es que tal medida debe estar sujeta a un plazo determinado y periódicas revisiones, toda vez que las circunstancias que en un determinado momento la justificaron, pueden variar al hallarse soluciones a la problemática acaecida, de manera que de ninguna forma se justifica la imposición de moratorias indefinidas.

Por último, estimo necesario hacer la siguiente aclaración: en el voto de minoría se indica que se tuvo por demostrado en este amparo “c) Que el Ministerio de Salud recomienda la moratoria anterior por razones de salubridad pública”. Al respecto, se debe precisar que previo al amparo, el Ministerio de Salud no rindió informe alguno ante las autoridades municipales ni tampoco recomendó la citada moratoria. En realidad, tal recomendación se vino a dar con motivo de una audiencia conferida mientras se estaba instruyendo este amparo, lo que significa que al momento de emitirse el acto administrativo cuestionado (la moratoria), el mismo nunca estuvo sustentado en criterio alguno del Ministerio de Salud. Por tal razón, no es jurídicamente plausible estimar como debidamente fundada tal medida, lo que no obsta que en el futuro el Ministerio de Salud, si lo estimase necesario, puedan plantear ante las autoridades municipales alguna gestión referida a la actividad piñera.

Paul Rueda Leal Magistrado VCG12/2020 ... Ver más Voto Nº 2013-0013939 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas treinta minutos de dieciocho de octubre de dos mil trece.- Recurso de amparo promovido por [NOMBRE 01], mayor, portador de la cédula de identidad No. [VALOR 01], a favor de la [NOMBRE 02], contra la MUNICIPALIDAD DE GUÁCIMO.

RESULTANDO:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:46 horas de 25 de mayo de 2012, [NOMBRE 01] interpuso recurso de amparo contra la Municipalidad de Guácimo y manifestó que la [NOMBRE 02], agrupa a la mayoría de los productores y exportadores de piña de todo el país, incluidos los del cantón de Guácimo. Dice que las fincas de los asociados de esa Cámara funcionan conforme a los requisitos técnicos y ambientales exigidos por el ordenamiento jurídico para una operación de ese tipo de actividad, y, en consecuencia, utilizan las más modernas prácticas agrícolas en la producción de la piña. Intempestivamente y sin fundamento alguno, el Concejo Municipal de Guácimo declaró, de forma inconstitucional e ilegal, una moratoria de la expansión del cultivo de la piña en la parte sur de ese cantón, al "Declarar y prorrogar pro tempore, durante veinticuatro meses prorrogables de manera indefinida, por induvio (sic) pronatura (sic) una moratoria para la siembra y establecimiento de nuevas áreas de explotación, producción y agroindustria de monocultivos extensivos, así como de cualquier proyecto de impacto y explotación hidroeléctrica sobre cauces de ríos y quebradas, en la parte sur de nuestro Cantón (…) resultan vulnerables y expuestas a riesgos de afectación, por la ejecución de actividades extensivas e intensivas de producción y explotación extensivas, como es el caso de la piña. De igual forma, dicha medida se mantendrá hasta tanto no se comuniquen los resultados de los estudios requeridos en el acuerdo municipal número 25, de sesión ordinaria 10, de fecha 9 de marzo de 2010". Apuntó que no existe un expediente administrativo que sustente técnico y jurídicamente el acto recurrido. Agregó que si bien es cierto, el acuerdo municipal número 25 de 9 de marzo de 2010, no había sido ejecutado hasta ese momento, la Corporación Municipal recurrida, solicitó la realización de diversos estudios sobre aguas, suelos, contaminación a varias instituciones públicas, entre otros, como paso previo para determinar si se restringía determinada actividad productiva en ese cantón. Solicitó que se declare con lugar el recurso, con las consecuencias que implica.

2.- Mediante resolución de la Presidencia de la Sala de las 10:37 hrs. de 28 de mayo de 2012, se dio curso al amparo y se solicitó los informes correspondientes.

3.- Informó bajo juramento, Gerardo Fuentes González, en su condición de Alcalde Municipal de Guácimo, que en la sesión ordinaria del Concejo Municipal 17-12 celebrada el 27 de abril de 2012, se aprobó la moratoria reclamada. En el Diario Oficial La Gaceta, No. 107 de 4 de junio de 2012, se publicó dicho acuerdo. En el expediente administrativo constan los informes de la Comisión de Jurídicos. En el acuerdo impugnado se hicieron las consideraciones técnicas y las justificaciones necesarias. Solicitó que se declare sin lugar el recurso.- 4.- Informó bajo juramento, Omar Sancho Fuentes, en su condición de Presidente del Concejo Municipal de Guácimo, que atendiendo al principio precautorio en materia ambiental, ese órgano municipal por unanimidad, declaró una moratoria durante tres meses prorrogables, la siembra y el establecimiento de nuevas áreas de explotación, producción agro industrial de piña, hasta tanto no contara con estudios técnicos de los Ministerios de Agricultura y Ganadería, Ambiente y Energía, y Salud, que permitieran determinar la posible afectación por sedimentación en los cuerpos de agua de los lados sur y norte del cantón y la erosión del suelo en general, la afectación de los recursos forestales, la contaminación de las aguas superficiales y subterráneas y la incidencia de agroquímicos en las personas. Solicitó que se declare sin lugar el recurso.- 5.- Por memorial presentado el 21 de agosto de 2013, el Diputado José María Villalta Flórez-Estrada, solicitó que se le tuviera como coadyuvante pasivo. Señaló que el acuerdo que declaró la moratoria reclamada, es una medida que busca proteger el ambiente, las fuentes de agua y la biodiversidad de los impactos ambientales de la explotación descontrolada y no planificada de ese tipo de actividades. La libertad de comercio e industria se encuentra sujeta a limitaciones de normas y principios constitucionales. En este sentido, afirmó que no solo es viable, sino justo y necesario limitar el ejercicio de esa libertad. Desde esa perspectiva, el acuerdo impugnado, no es arbitrario o injustificado. Aunado a lo anterior, el acuerdo municipal procura una planificación del uso del territorio local más sostenible y supeditado a estudios técnicos. El gobierno local está plenamente facultado para definir sus propias políticas para preservar el ambiente e incluir medidas de protección ambiental en sus instrumentos de planificación y regulación del uso de suelo, así como para denegar un permiso o limitar el desarrollo de una actividad económica. Añadió que las competencias del Ministerio del Ambiente y Energía no excluyen las competencias de los gobiernos locales. Lo afirmado en este particular es errado. El hecho que el Ejecutivo autorice una determinada actividad no supone per se que esa actividad automáticamente obtiene el permiso de la municipalidad donde se va a desarrollar. Añadió que el acuerdo municipal se sustenta en el principio precautorio. Tampoco, vulnera el derecho de propiedad, pues la moratoria no vacía dicho derecho de contenido, ni la tutela judicial efectiva, ni el principio de reserva legal.

6.- Mediante memoriales presentados el 4 de septiembre de 2012, [NOMBRE 03]y [NOMBRE 04], respectivamente, en su condición de Presidente con facultades de [NOMBRE 05]y Presidente con facultades de [NOMBRE 06], solicitaron que se les tuviera como coadyuvantes pasivos. Afirmaron que el acuerdo impugnado no lesiona la libertad de comercio o empresa, y encuentra pleno fundamento en el Derecho de la Constitución y en la jurisprudencia constitucional. Además, la legislación nacional otorga competencias suficientes en materia de ordenamiento territorial a los gobiernos locales para adoptar un acto administrativo como el impugnado. Las competencias del Ministerio del Ambiente y Energía no son excluyentes de las competencias de los gobiernos locales en esta materia. Estos no solo se encuentran facultados, sino obligados legal y constitucionalmente a adoptar limitaciones y restricciones sobre el uso y el aprovechamiento del suelo, para garantizar la protección de las fuentes de agua. Existe un amplio marco legal que faculta al gobierno local a garantizar el principio precautorio. Aunado a lo anterior, el acuerdo municipal impugnado, no vulnera el derecho de propiedad, ni la tutela judicial efectiva. Solicitaron que se desestime el recurso.- 7.- Mediante memoriales presentados el 4 de septiembre de 2012, Patricia Madrigal Cordero y Mauricio Álvarez Mora, respectivamente, en Coordinadora del Consultorio Jurídico Ambiental del Área de Acción Social de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica y Coordinador del Trabajo Comunal Universitario Kioscos Ambientales, Vicerrectoría de Acción Social, Universidad de Costa Rica, solicitaron que se les tuviera como coadyuvantes pasivos. Apuntaron que existe un claro desequilibrio de intereses entre las pretensiones de la recurrente y los propósitos del gobierno local. Además, las competencias del gobierno local en materia de aguas subterráneas son concurrentes y no residuales. Por ende, se encuentra facultado para tomar las medidas necesarias para prevenir y controlar la contaminación que puede generar una actividad como la piñera. Esta Sala ha sostenido que el Estado tiene la potestad de dictar disposiciones que vienen a restringir de manera razonable el ejercicio de los derechos fundamentales. El acto impugnado es razonable técnica y jurídicamente. Solicitaron que se declare sin lugar el recurso.- 8.- Mediante resolución de las 11:40 horas de 11 de diciembre del 2012, se solicitó un informe a la Ministra de Salud como prueba para mejor resolver, sobre la situación del cultivo de piña en el cantón de Guácimo, la forma en que este ha generado contaminación ambiental y si ha puesto en peligro la salud y vida de los vecinos, particularmente por contaminación del agua, desechos que produce y plagas.

9.- Informó bajo juramento, Daisy María Corrales Díaz, en su condición de Ministra de Salud, que a esa cartera la compete la inspección, vigilancia y control de las condiciones físico- sanitarias en establecimientos en general. Asimismo, le corresponde atender lo relativo al trámite “Permiso Sanitario de Funcionamiento”, por primera vez o por renovación para las actividades comerciales en general.

10.- Mediante resolución de las 10 horas de 18 de diciembre del 2012 , se le reiteró a la Ministra de Salud y a la Directora del Área Rectora de Salud del Área Rectora de Guácimo, que se refieran a la situación del cultivo de piña en el cantón de Guácimo, y en general en toda la zona del Caribe (incluyendo Pococí y Siquirres), la forma en que este ha generado contaminación ambiental, y si ha puesto en peligro la salud y vida de los vecinos, particularmente, por contaminación del agua, desechos que produce y plagas. Asimismo, se les requirió un detalle de las denuncias interpuestas por los vecinos en los últimos años, las que se han resuelto y las pendientes. Asimismo, detalle de las acciones tomadas por dicho Ministerio en cuanto a contaminación producida por el cultivo de la piña. Adicionalmente, se señaló hora y fecha para una audiencia oral con el Magistrado ponente.- 11.- El 20 de diciembre del 2012, a eso de las 11:35 horas, se celebró dicha audiencia oral.

12.- Informó bajo juramento, Say- Leng Sang Almanza, en su condición de Directora del Área Rectora de Salud de Guácimo, que no cuentan con evidencia que confirme que la actividad piñera produzca contaminación ambiental, peligro a la salud y a la vida. No existen denuncias pendientes relacionadas con esa actividad ni ordenes sanitarias sin seguimiento y cierre.

13.- Informó bajo juramento, Sisy Castillo Ramírez, en su condición de Viceministra de Salud, que el Área Rectora de Salud de Guácimo no cuentan con evidencia que confirme que la actividad piñera produzca contaminación ambiental, peligro a la salud y a la vida. Tampoco, existen denuncias pendientes relacionadas con esa actividad ni ordenes sanitarias sin seguimiento y cierre. Por su parte, el Área Rectora de Salud de Siquirres, elaboró un plan de trabajo que procura disminuir la ingesta del líquido contaminado en las comunidades del Cairo, Milano, Luisiana y La Francia. De otra parte, el Área Rectora de Salud de Pococí, no ha recibido denuncia alguna relacionada con contaminación generada por las empresas piñeras.

14.- Por resolución de las 10:41 horas del 27 de febrero del 2013, se solicitó como prueba para mejor resolver a la Defensoría de los Habitantes, que se refiriera en general a la situación del cultivo de la piña en el cantón de Guácimo y en toda la zona del Caribe, detallando las denuncias y los antecedentes que consten.- 15.- Informó bajo juramento, Luis Gerardo Fallas Acosta, en su condición de Defensor Adjunto de los Habitantes de la República, que la Defensoría no cuenta con información sistematizada sobre la situación del cultivo de la piña en el Cantón de Guácimo y la zona del Caribe. Por ende, carecen de criterios generales sobre las repercusiones que tiene ese cultivo sobre los habitantes. Las denuncias que se ha atendido su representada se han enfocado en determinar la posible contaminación del agua para consumo humano debido a malas prácticas productivas de la piña, por utilización de agroquímicos y la proliferación de la mosca del establo en los cantones donde se ha expandido el cultivo en cuestión.

16.- Mediante resolución de las 09:02 hrs. de 24 de mayo del 2013, se solicitó como prueba para mejor resolver al Gerente General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento que se refiriera a la situación del cultivo de piña en el cantón de Guácimo, y en general en toda la zona del Caribe (incluyendo Pococí y Siquirres), y el impacto que dicho cultivo ha generado, genera o puede producir, particularmente, en el agua y su posible contaminación.

17.- Informó bajo juramento, Juan Carlos Mora Montero, en su condición de Sub Gerente General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, que su representada ha realizado estudios hidrogeológicos en la Zona Huetar Atlántica, atendiendo a asuntos relacionados con el cultivo de la piña. Apuntó que por el tipo de actividad, los productos agroquímicos que se utilizan en general podrían ser de alto impacto a la calidad de agua, nacientes y acuíferos, siempre y cuando las condiciones hidrogeológicas propias del sitio, permitan su infiltración y transporte. Se considera que en el caso de actividades agrícolas intensivas en las que se utilicen sustancias tóxicas debe valorarse las condiciones hidrogeológicas de la zona donde se desarrolla la actividad para determinar el riesgo de contaminación, tanto de aguas superficiales como de las subterráneas.

18.- Mediante resolución de las 10:52 hrs. de 21 de agosto del 2013, se le solicitó como prueba para mejor resolver a los Ministros de Agricultura, Ambiente y Salud, y al Gerente General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento y al Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, que se refirieran sobre la forma en que han procedido al darle trámite y respuesta a la solicitud que formuló la Municipalidad de Guácimo a efecto que se realizaran estudios técnicos.

19.- Informó bajo juramento, Daisy María Corrales Díaz, en su condición de Ministra de Salud, que en el Área Rectora de Salud de Guácimo, no se ha presentado denuncia alguna en forma escrita o verbal, relacionada con contaminación por agroquímicos al ambiente, ni en las fuentes utilizadas para suministro de agua a humanos. Agregó que se ha dado seguimiento a las asociaciones administradoras de los acueductos rurales de las diferentes comunidades de ese cantón, para determinar las condiciones físico- sanitarias de los sistemas de suministro. Asimismo, se ha procurado la mejora continua de la calidad de vida de los habitantes de la zona.

20.- Informó bajo juramento, Gloria Abraham Peralta, en su condición de Ministra de Agricultura y Ganadería, que la corporación municipal recurrida no ha tramitado estudio de capacidad de suelo o de la posible afectación por sedimentación de los cuerpos de agua de los lados sur y norte, ni de erosión del suelo general.

21.- Informó bajo juramento, Juan Carlos Mora Montero, en su condición de Subgerente General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, en la zona de Guácimo no se han realizado estudios hidrogeológicos específicos.

22.- Informó bajo juramento, Eduardo Lezama Fernández, en su condición de Subgerente General del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, que los estudios denominados “Estudio Hidrogeológico para la Caracterización y Delimitación de las Zonas de Recarga de las Fuentes del Cairo y Milano de Siquirres”, elaborado por la empresa consultora Hidrogeotécnia Limitada, “Proyecto de Georeferenciación de los Aprovechamientos Administrados por Entes Operadores de Sistemas Comunales en la Región Huetar Atlántica –Caso del Cantón de Guácimo”, elaborado por el Área Funcional de Cuencas Hidrográficas de la UEN- Gestión Ambiental, “Estudio de Caracterización de las Áreas de Recargada de los Sistemas de Abastecimiento de Agua para los Aprovechamientos del AYA en la Región Huetar Atlántica- Caso del Cantón de Guácimo”, elaborado por Hidrogeotécnia Limitada y “Proceso de Socialización de Resultados de Caracterización de Áreas de Recarga del AYA y ASADA en la Región Huetar Atlántica- Caso del Cantón de Guácimo-, realizado por el Área Funcional de Cuencas Hidrográficas de la UEN- Gestión Ambiental, se encuentran a disposición del gobierno local recurrido.

23.- Informó bajo juramento, René Castro Salazar, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía, que es el Área de Conservación Tortuguero es la competente para brindar un informe como el pedido. De otra parte, para determinar si existe afectación el cantón de Guácimo se requiere de un estudio de campo por parte de la Dirección de Agua del Ministerio.

24.- En la substanciación del proceso se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

CONSIDERANDO:

I.- OBJETO DEL RECURSO. El recurrente demandó la tutela de la libertad de empresa, el principio de reserva legal y el derecho de propiedad de los agremiados de la [NOMBRE 02], pues, en su criterio, sin fundamento, ni procedimiento alguno, el Concejo Municipal de Guácimo, declaró, una moratoria de la expansión del cultivo de la piña en ese Cantón, que es inconstitucional.

II.- HECHOS PROBADOS. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: 1) Por acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Gúacimo en la sesión ordinaria 17-12 celebrada el 27 de abril del 2012, se declaró y prorrogó pro tempore, durante veinticuatro meses prorrogables de manera indefinida, por induvio (sic) pronatura (sic) una moratoria para la siembra y establecimientos de nuevas áreas de explotación, producción y agro industria de monocultivos extensivos e intensivos, así como cualquier proyecto de impacto y explotación hidroeléctrica sobre los cauces de ríos y quebradas, en la parte sur del cantón de Guácimo, exactamente a partir de 1 kilómetro arriba de la ruta 32 en adelante, entre coordenadas al sur- oeste 561183, 227338, al nor- oeste 564683, 243105, al sur- este 566400, 224900 y al nor- este 581000, 238300, comprendido como los terrenos localizados al sur de la ruta treinta y dos, el límite del cantón de Pococí hasta el límite del cantón de Siquirres y al sur hasta el límite del cantón de Turrialba y el cantón de Oreamuno (los autos). 2) Ese acuerdo de la Municipalidad de Guácimo, se sustentó en los estudios realizados en el año 2006 por el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible de la Universidad de Costa Rica denominados “Estudio Hidrogeológico en el cantón de Pococí y las partes altas al sur del cantón de Guácimo, alrededores de la zona Protegida Guácimo y Pococí” y “Estudio del potencial hídrico como abastecedor de agua potable de las partes altas de las cuencas ubicadas al sur de los cantones de Pococí y Guácimo en los alrededores de la Zona Protectora Acuífero Guácimo- Pococí” y en el año 2010 por ECOPLAN, S. A., para la obtención de la viabilidad ambiental del Plan Regulador de ese cantón, la experiencia que ha generado el desarrollo y ejecución de mega proyectos intensivos y extensivos de monocultivo y generación eléctrica, y la obligación que tiene ese ente de respetar y aplicar el principio precautorio (los autos). 3) En el Diario Oficial La Gaceta No. 107 de 4 de junio de 2012, se publicó ese acuerdo (los autos).

III.- SOBRE LAS COADYUVANCIAS. Reiteradamente, este Tribunal ha indicado que ésta es una forma de intervención adhesiva que se da cuando una persona actúa en un proceso, adhiriéndose a las pretensiones de algunas de las partes principales. En consecuencia, está legitimado para actuar como coadyuvante, quien ostente un interés directo en el resultado del recurso; sin embargo, al no ser actor principal, el coadyuvante no resultará, directamente, afectado por la sentencia, es decir, la eficacia de ésta no podrá alcanzarle de manera directa e inmediata, ni le afecta la condición de cosa juzgada del pronunciamiento (Véase entre otras, la sentencia Nº 1992-03235 de las 9:20 hrs. de 30 de octubre de 1992). En el caso concreto, se tienen por aceptadas las solicitudes de coadyuvancia activa presentadas por Henry José Picado Cerdas, [NOMBRE 04], Patricia Madrigal Cordero y Mauricio Álvarez Mora, respectivamente, en su condición de Presidente con facultades de Apoderado Generalísimo de la Asociación Red de Coordinación en Biodiversidad, Presidente con facultades de [NOMBRE 06], Coordinadora del Consultorio Jurídicos Ambiental del Área de Acción Social de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica y Coordinador del Trabajo Comunal Universitario Kioscos Ambientales, Vicerrectoría de Acción Social, Universidad de Costa Rica.

IV.- MOTIVACIÓN DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA, DEBIDO PROCESO Y DEFENSA. Este Tribunal Constitucional ha señalado, reiteradamente, que la motivación de la actuación administrativa y, especialmente, de los actos administrativos de carácter formal es un componente esencial e indispensable de los derechos al debido proceso y a la defensa. Así en el Voto No. 18472-06 de las 10:53 hrs. de 22 de diciembre de 2006, redactado por el Magistrado Ponente, consideró lo siguiente:

“III.- SOBRE LA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO. La declaración de cuáles son las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a la Administración pública al dictado o emanación del acto administrativo es una exigencia del debido proceso y del derecho de defensa. Al consistir en una enunciación de los hechos y del fundamento jurídico que la administración pública tuvo en cuenta para emitir su decisión o voluntad, constituye un medio de prueba de la intencionalidad de ésta. Precisamente, por lo anterior es que la debida motivación del acto forma parte del debido proceso, puesto que “la notificación adecuada de la decisión que dicta la Administración y de los motivos en que ella se funde”, forma parte de esas garantías fundamentales. El principio general es la obligación de motivar todos los actos administrativos, dado que, dimana de la observación y aplicación de principio de legalidad por parte de los entes y órganos públicos. Desde la perspectiva del administrado, la motivación supone una mayor protección de sus derechos, puesto que, del cumplimiento efectivo de la obligación de motivar por parte de la respectiva administración depende que conozca los antecedentes y razones que justificaron el acto administrativo para efectos de su impugnación.” (Ver en similar sentido los Votos Nos. 6080-02 de 21 de junio de 2002, 1664-03 de 28 de febrero de 2003, 4230-04 de 23 de abril de 2004, 913-05 de 31 de enero de 2005, 891-06 de 31 de enero de 2006, 301-07 de 12 de enero de 2007, 7777-07 de 31 de mayo de 2007 y 10794-07 de 27 de julio de 2007).

V.- MOTIVACIÓN DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Y PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD. Esta Sala Constitucional, también en varios votos ha potenciado el principio de la interdicción de la arbitrariedad administrativa como una forma de contención de los poderes públicos y, en particular del ejercicio de sus potestades discrecionales (Votos de la Sala Constitucional Nos. 14421-2004 y 11155-2007), siendo que si falta la debida y necesaria motivación de un acto administrativo, además de violentarse el debido proceso y la defensa se infringe ese principio constitucional. Sobre la conexión entre la motivación de los actos administrativos y el principio de interdicción de la arbitrariedad, en el Voto No. 6078-99 de las 15:30 hrs. de 4 de agosto de 1999, la Sala Constitucional consideró lo siguiente:

“(…) IV.- Sobre la motivación del acto administrativo: Reiteradamente ha dicho la Sala en su jurisprudencia que la motivación de los actos administrativos es una exigencia del debido proceso y del derecho de defensa, puesto que implica la obligación de otorgar al administrado un discurso justificativo que acompañe a un acto de un poder público que -como en este caso- deniegue una gestión interpuesta ante la Administración. Se trata de un medio de control democrático y difuso, ejercido por el administrado sobre la no arbitrariedad del modo en que se ejercen las potestades públicas, habida cuenta que en la exigencia constitucional de motivación de los actos administrativos se descubre así una función supraprocesal de este instituto, que sitúa tal exigencia entre las consecuencias del principio constitucional del que es expresión, el principio de interdicción de la arbitrariedad de los actos públicos.

V.- El concepto mismo de motivación desde la perspectiva constitucional no puede ser asimilado a los simples requisitos de forma, por faltar en éstos y ser esencial en aquélla el significado, sentido o intención justificativa de toda motivación con relevancia jurídica. De esta manera, la motivación del acto administrativo como discurso justificativo de una decisión, se presenta más próxima a la motivación de la sentencia de lo que pudiera pensarse. Así, la justificación de una decisión conduce a justificar su contenido, lo cual permite desligar la motivación de "los motivos" (elemento del acto). Aunque por supuesto la motivación de la sentencia y la del acto administrativo difieren profundamente, se trata de una diferencia que no tiene mayor relevancia en lo que se refiere a las condiciones de ejercicio de cada tipo de poder jurídico, en un Estado democrático de derecho que pretenda realizar una sociedad democrática. La motivación del acto administrativo implica entonces que el mismo debe contener al menos la sucinta referencia a hechos y fundamentos de derecho, habida cuenta que el administrado necesariamente debe conocer las acciones u omisiones por las cuales ha de ser sancionado o simplemente se le deniega una gestión que pueda afectar la esfera de sus intereses legítimos o incluso de sus derechos subjetivos y la normativa que se le aplica.” Posteriormente, en el Voto No. 14421-04 de las 11:00 hrs. de 17 de diciembre de 2004, con redacción del Magistrado ponente, estimó lo siguiente:

(…) IV.- PRINCIPIO DE INTERDICCION DE LA ARBITRARIEDAD, RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. La regulación de los elementos constitutivos de carácter sustancial objetivos (motivo, contenido y fin) o subjetivos (competencia, legitimación e investidura) y formales (procedimiento y motivación) del acto administrativo, tienen por objeto racionalizar la función o conducta administrativa y, sobre todo, dotarla de logicidad o razonabilidad, evitando que las administraciones públicas sorprendan a los administrados con actos contradictorios, absurdos, desproporcionados o irracionales. Un aspecto de primer orden en todo acto administrativo es la proporcionalidad en sentido estricto entre los medios empleados por la administración pública respectiva y los fines que se pretenden lograr con éste, así como la idoneidad o necesidad de su contenido y, desde luego, cuando resulta aflictivo o de gravamen, la ponderación de su intervención o impacto mínimo. Precisamente por lo anterior, ha surgido en el Derecho Constitucional contemporáneo, como uno de los principios rectores de la función administrativa el de la interdicción de la arbitrariedad, de acuerdo con el cual la conducta administrativa debe ser suficientemente coherente y razonablemente sustentada en el bloque de legalidad, de modo que se baste y explique por sí misma. En nuestro ordenamiento jurídico constitucional tal principio dimana de lo establecido en la primera parte del artículo 11 de la Constitución Política al preceptuar que “Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella (…)”. No sobra, por lo demás, advertir, que la arbitrariedad no debe ser confundida con la discrecionalidad administrativa, esto es, con la posibilidad que tiene todo ente u órgano público de escoger entre varias opciones o soluciones (contenido), todas igualmente justas, ante el planteamiento de una necesidad determinada (motivo) y el uso de conceptos jurídicos indeterminados para atender un problema (motivo) los cuales suponen un margen de apreciación positiva y negativa y un halo de incertidumbre, pero que, en último término, admiten una única solución justa.

VI.- COMPETENCIAS NACIONALES EN MATERIA DE PROTECCIÓN DE LA SALUD PÚBLICA Y EL MEDIO AMBIENTE. En otro orden de consideraciones, es a las autoridades competentes a nivel nacional a quienes le corresponde tomar las medidas pertinentes en materia de salud pública y de protección ambiental, tales como el Ministerio de Salud y el Ministerio de Ambiente o el Tribunal Ambiental. Órganos que tienen suficientes competencias, con pleno sustento en las leyes (v. gr. Ley General de Salud, Ley Orgánica del Ministerio de Salud y Ley Orgánica del Ambiente), para velar por su protección efectiva. Tanto la salud pública como la protección del medio ambiente, son competencias que se encuentran en el ordenamiento jurídico costarricense, plenamente, nacionalizadas y no localizadas y no forman parte del concepto jurídico indeterminado "intereses y servicios locales" que emplea el ordinal 169 de la Constitución Política.

VII.- SOBRE LA LIBERTAD DE EMPRESA Y COMERCIO. Este Tribunal ha sostenido, que las libertades de empresa y de comercio como garantías constitucionales (artículo 46, párrafo 1°, de la Constitución), consisten en el derecho que cualquier persona tiene de escoger, sin más restricciones, la actividad comercial o empresarial legalmente permitida que más convenga a sus intereses (véase, entre otras, la sentencia Nº 1994-0000143 de las 16:00 hrs. de 11 de enero de 1994). Asimismo, en reiteradas ocasiones ha señalado que el ejercicio de las libertades constitucionales puede ser objeto de regulación, cuando se encuentren de por medio derechos o intereses de la colectividad, como la salud pública y el orden público (véase, el Voto Nº 1998-000537 de las 16:06 hrs. de 3 de febrero de 1998).

VIII.- PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE RESERVA DE LEY EN MATERIA DE RESTRICCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. II.- PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE RESERVA DE LEY EN MATERIA DE RESTRICCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. Uno de los pilares básicos del Estado constitucional de Derecho, lo constituye el principio de reserva de ley en materia restricciones a los derechos fundamentales. Lo anterior significa que todo derecho no es absoluto sino relativo sino relativo, de modo que se le pueden imponer límites intrínsecos o extrínsecos –límites y limitaciones- a su contenido esencial para ser moldeado o modulado. Tales restricciones a un derecho fundamental, además de razonables, proporcionadas y necesarias e idóneas, deben ser impuestas por el propio texto convencional –parámetro de convencionalidad conformado por las declaraciones o convenciones sobre derechos humanos que forman parte del derecho internacional público, sentencias y opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos-, la constitución o la ley. Así se desprende del artículo 28, párrafo 2°, constitucional, interpretado a contrario sensu, al disponer que “Las acciones privadas que no dañen la moral o el orden públicos, o que no perjudiquen a tercero, están fuera de la acción de la ley”. Este principio básico y esencial de la reserva de ley en materia de límites intrínsecos y extrínsecos de los derechos fundamentales, fue ratificado por el artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública, que es parte del bloque de constitucionalidad, al disponer lo siguiente:

“1. El régimen jurídicos de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes.

2. Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esta materia.” El fundamento del principio de reserva de ley, en materia de restricciones a los derechos fundamentales, radica en que los propios ciudadanos, a través de sus representantes en la Asamblea Legislativa, son los que tienen la legitimidad democrática suficiente para determinar si se impone o no una restricción a los derechos fundamentales consagrados en la parte dogmática de la Constitución. Corolario del principio de comentario es que las administraciones públicas no pueden, sin sustento legislativo previo, por vía de reglamentos o de actos administrativos generales o concretos limitar derechos fundamentales.

IX.- La libertad de empresa y de comercio como derecho fundamental, íntimamente ligado, por su naturaleza, con el derecho al trabajo y de propiedad privada, es susceptible de ser restringido por una disposición del parámetro de convencionalidad o de constitucionalidad y, eventualmente, por la ley, en el tanto y en el cuanto el límite respectivo sea necesario, razonable y proporcionado. En el presente asunto, la restricción o limitación para ejercer la actividad empresarial agro-industrial de la siembra y expansión, exportación, distribución y comercialización de la piña en el cantón de Pococí, fue impuesta por un acuerdo del Concejo Municipal, lo que infringe directa y palmariamente el principio constitucional de la reserva de ley en materia de restricción a los derechos fundamentales y, por ende, quebranta la libertad de empresa y comercio. Lo anterior no obsta para que el poder legislativo, con sustento en los estudios técnicos y científicos disponga una restricción similar, caso en el cual se respetarían los principios constitucionales de reserva de ley en materia de restricciones a los derechos fundamentales, interdicción de la arbitrariedad, razonabilidad y proporcionalidad y, por ende, las libertades de empresa y comercio.

X.- CASO CONCRETO. En el presente asunto –al igual que en la sentencia No. 20130002572 de las 11:40 hrs. de 22 de febrero de 2013-, se constata una infracción evidente a la motivación razonable de toda actuación administrativa, como componente de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa y manifestación específica del principio de interdicción de la arbitrariedad. En el sub- lite, los estudios técnicos que dan sustento al acuerdo municipal recurrido, se elaboraron en el 2006 y 2010, con fines y propósitos distintos a los que son objeto de pretensión de este amparo. Tales circunstancias determinan la infracción de los derechos fundamentales indicados, dado que, no se trata de una motivación suficiente, idónea, necesaria y razonable, pues la suspensión sine die de la actividad empresarial y productiva se sustentó en informes técnicos elaborados años atrás con una finalidad distinta de la dada en la especie. De otra parte, se trata de una limitación de un derecho fundamental –ejercicio de la libertad de comercio y agro-industria (artículo 46, párrafo 1°, de la Constitución)- impuesta a través de un simple acuerdo municipal que violenta flagrantemente el principio de la reserva de ley en materia de restricciones a los derechos fundamentales (artículos 28 de la Constitución y 19 de la Ley General de la Administración Pública).

XI.- CONCLUSIÓN.- Como corolario de lo expuesto, se impone estimar el recurso, con las consecuencias que se dirán. El Magistrado Castillo da razones adicionales. El Magistrado Rueda declara con lugar el recurso solo por la falta de estudios ambientales suficientes para fundar el acuerdo municipal anulado y la imposición de una moratoria prorrogable de manera indefinida. Los Magistrados Armijo y Cruz salvan el voto y declaran sin lugar el recurso, pues el acuerdo del Concejo Municipal de Guácimo es acorde con el principio precautorio y tutela la salud de los habitantes de la zona.

POR TANTO:

Se declara con lugar el recurso. Se anula el acuerdo del Concejo Municipal de Guácimo, adoptado en Sesión Ordinaria No. 17-12 de 27 de abril de 2012 que aprobó una moratoria durante 24 meses, prorrogable de manera indefinida, del cultivo de piña en ese cantón y publicado en la Gaceta No. 107 de 4 de junio de 2012. Se le ordena al Concejo Municipal abstenerse de incurrir en las conductas que dieron mérito para acoger el presente amparo. Todo bajo la advertencia de que se impondrá prisión de 3 meses a dos años o 20 a 60 días multa al que recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir impartida por esta Sala, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Municipalidad de Guácimo al pago de los daños y perjuicios, costas que se liquidaran en la fase de ejecución de sentencia de lo contencioso-administrativo. Comuníquese al Presidente del Concejo Municipal de Guácimo. El Magistrado Castillo da razones adicionales. El Magistrado Rueda declara con lugar el recurso solo por la falta de estudios ambientales suficientes para fundar el acuerdo municipal anulado y la imposición de una moratoria prorrogable de manera indefinida. Los Magistrados Armijo y Cruz salvan el voto y declaran sin lugar el recurso, pues el acuerdo del Concejo Municipal de Guácimo es acorde con el principio precautorio y tutela la salud de los habitantes de la zona.

­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­Gilbert Armijo S.

Presidente a.i.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Aracelly Pacheco S. José Paulino Hernández G.

RAZONES ADICONALES DEL MAGISTRADO CASTILLO VIQUEZ Hay poderosas razones jurídicas para declarar con lugar el presente recurso. En primer término, no se puede desconocer que la libertad de empresa, además de ser un derecho fundamental, es un elemento esencial del modelo de economía de mercado por el que optó el Constituyente. Sobre el contenido esencial de derecho fundamental, la doctrina ha señalado que tiene varios componentes.

El primero es el derecho de la persona de escoger y desarrollar una determinada actividad económica, siempre y cuando esta no atente contra el orden público, las buenas costumbres o perjudique a terceros. Ergo, el Estado no puede impedir que una persona se dedique a una determinada actividad económica, aunque por razones de orden público puede fijar ciertos requisitos. Tampoco le puede imponer a una persona o a un grupo de ellas el dedicarse a una actividad económica específica.

El segundo elemento que forma parte de la libertad de comercio, es el derecho de la persona de organizar la empresa y programar sus actividades en la forma que más convenga a sus intereses. Con las excepciones que impone la legislación laboral en materia de inspección de trabajo, riesgos de trabajo o profesionales, la legislación mercantil y, en algunos casos, donde por razones de orden público se puede exigir que en la empresa presten sus servicios ciertos profesionales, verbigracia: el regente de una farmacia, los propietarios de la empresa son enteramente libres para determinara todos los aspectos relativos a la vida de la empresa. “Supone la capacidad de tomar decisiones libremente sobre las formas de organización, el nombre, el emplazamiento, la forma de gobierno interno (‘corporate governance’) y todos los demás aspectos de la organización y la vida interna de la empresa”.

El tercero es el derecho de las personas a obtener un beneficio económico (lucro), o por lo menos a obtener los recursos para subsistir (principio de autosuficiencia). En este caso, hay que tener claro que es a la persona a quien le corresponde asumir el riesgo económico, por ende, el Estado no está en el deber de asegurar, a todo empresario, un lucro razonable en sus actividades económicas. Sin embargo, si está obligado a abstenerse cuando, con su actividad, provoque que la empresa no obtenga un beneficio económico. La Corte Plena, en sesión del 6 de mayo de 1974, indicó que la fijación de precios, por parte de la Administración, tiene la siguiente limitación:

“…Que la fijación de precios, cuando es ruinosa o deficitaria, puede acarrear como ilegítimo resultado el de poner una empresa en condiciones que le impiden realizar sus actividades, lo cual se traduciría a la vez en un grave menoscabo a la libertad de industria y comercio que garantiza el artículo 46 de la Constitución Política…”.

El cuarto componente de contenido esencial de esta libertad, es el libre acceso de las empresas al mercado. Las empresas tienen el derecho de acceso a él, sin perjuicio de las condiciones que imponga el Estado, por razones de orden público. La libre competencia supone la libre circulación de mercaderías, el libre acceso al mercado y la igualdad entre compradores y vendedores.

Un aspecto polémico es si la libre fijación de precios forma parte o no del contenido esencial de la libertad de comercio. Al respecto, la Sala Constitucional ha considerado como legítimo el control de precio.

“En relación con este tema y específicamente en cuanto al control de precios de los productos por parte del Estado, en la sentencia No.2757-93 de las 14:45 horas del 15 de junio de 1993, la Sala señaló que dentro del concepto de "interés público" u "orden público" se encuentran involucradas las medidas que el Estado adopta con el fin de asegurar, entre otras cosas, su organización económica; que como medidas de intervención se incluyen las normas jurídicas que controlan los precios de los artículos de consumo; que la regulación de esos precios no afecta el principio económico de "la economía de mercado", ni lesiona la libertad de empresa, de comercio o la propiedad privada, antes bien, la regulación representa una garantía de uniformidad de las condiciones básicas en el ejercicio de esos derechos; que la facultad del Estado de fijar esos precios conlleva necesariamente una limitación a la libertad, pero esa limitación es razonable por estar dirigida al cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución; que los mecanismos de control de la producción y del reparto de la riqueza, están orientados por los principios de razonabilidad y proporcionalidad que les sirven como parámetros de constitucionalidad” (Sala Constitucional, 1995-3120).

Si bien es constitucionalmente posible el control de precios por parte del Estado, desde nuestro punto de vista, este debe ser la excepción, y no la regla. Además, deben de darse ciertas condiciones:

a. Que la potestad esté autorizada en una Ley formal.

b. Que su fijación sea temporal, cuando no se trata de los bienes y servicios indicados en el punto d.

c. Que se le garantice al empresario una utilidad razonable.

d. Que se trate de bienes de primera necesidad o tarifas de servicios públicos.

La libertad de comercio también conlleva la libertad de dirección de la empresa, es decir, la libertad del ejercicio empresarial: “(…) libertad de tomar decisiones y de competir en un mercado libre. Dentro de este apartado, deben mencionarse cuestiones tales como la libertad de producción (volumen, calidades, etc.), libertad de inversión (o desinversión o cierre), libertad de una política o estrategia comercial –cuestión íntimamente relacionada con la libertad de precios-, libertad de publicidad (no engañosa), libertad de distribución y venta, libertad de competencia leal o libertad contractual (de contratar o no contratar), de esa forma el empresario pone en juego todos sus talentos y el de las personas que lo rodean para desarrollar la empresa”.

Por último, el contenido esencial de la libertad de comercio comprende el derecho de la persona de anunciar los bienes y servicios que produce o presta. La utilización de la publicidad, sobre todo en las sociedades actuales, por parte de las empresas es al mismo tiempo una actividad económica y un instrumento fundamental de estas en una economía de mercado y, por tanto, un componente del contenido esencial de la libertad de comercio. Ahora bien, por razones de orden públicos se pueden prohibir cierto tipo de publicidad, tal y como podría ocurrir con la del fumado.

Dicho lo anterior, las municipalidades no tienen competencia para prohibir una determinada actividad económica lícita en sus territorios o declarar moratorias, definidas o indefinidas. Esa competencia corresponde al Estado, toda vez que el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) es claro y preciso, en el sentido de que el régimen de las libertades públicas está reservado a la Ley. En el caso que nos ocupa, no existe ninguna norma jurídica con rango de Ley que autorice a la municipalidad recurrida a prohibir el cultivo de piña en su territorio, o declarar una moratoria indefinida del cultivo de ese producto, de ahí que su actuación es arbitraria y, por consiguiente, contraria al ordenamiento jurídico.

El principio de reserva de ley es un presupuesto esencial del Estado social y democrático de Derecho. La reserva de ley en materia de libertades públicas constituye un triunfo del pensamiento liberal. No en vano, en la Declaración de los Derechos del Ciudadano, en su artículo 4, se estableció el principio de reserva de ley.

En nuestra Constitución Política no encontramos una norma expresa que establezca, en todos los casos, que la organización de las libertades públicas corresponde al legislador ordinario. A lo sumo, en el artículo 28 de la Carta Fundamental, que estatuye el principio de libertad –todo lo que no está prohibido está permitido-, se señala que las acciones privadas que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a tercero, están fuera del alcance de la ley. De conformidad con esta norma, el legislador tiene una competencia limitada a la hora de regular las libertades públicas. En primer término, no puede prohibir aquellas acciones de los sujetos privados que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a terceros. Su competencia está orientada a regular las relaciones entre los individuos que surgen del ejercicio de las libertades públicas, como sucede con los Códigos y las leyes, pues los derechos privados también tienen que ser objeto de reglamentación, debido a que es necesario establecer soluciones para los conflictos que se suscitan a causa de su ejercicio, aun en la esfera de la autonomía de la voluntad. (Véase Corte Plena, sesión extraordinaria del 30 de setiembre de 1982).

Por otra parte, para que las restricciones a la libertad sean lícitas deben estar orientadas a satisfacer un interés público imperativo. Tal y como acertadamente lo ha establecido la Sala Constitucional, en los votos números 3173-93 y 3550-92:

"El orden público, la moral, y los derechos de los terceros deben ser interpretados y aplicados rigurosamente, sin licencias que permitan extenderlos más allá de su sentido específico; que a su vez debe verse con el principio pro libertate, el cual, junto con el principio pro homine constituyen el meollo de la doctrina de los derechos humanos; según el primero, debe interpretarse extensivamente todo lo que favorezca y restrictivamente todo lo que limite la libertad; según el segundo, el derecho de interpretarse y aplicarse siempre de manera que más favorezca al ser humano. De acuerdo con ello, el orden público, la moral y los derechos de terceros que permiten, al menos a la ley, regular las acciones privadas, tienen que interpretarse y aplicarse de tal manera en el primer caso, se trate de amenazas graves al orden público, entendido como la integridad y supervivencia de los elementos fundamentales del Estado; O como ‘…el conjunto de principios que, por una parte, atañen a la organización del Estado y su funcionamiento y, por otra, concurren a la protección de los derechos del ser humano y de los intereses de la comunidad, en justo equilibrio para hacer posible la paz y el bienestar de la convivencia social (Corte Plena, sesión extraordinaria del 26 de agosto de 1982)’".

En nuestro país, el régimen de los derechos y libertades fundamentales es materia de reserva de ley. Según lo ha establecido el Tribunal Constitucional, este principio tiene rango constitucional (artículo 39 de la Constitución) (véase el voto n.° 3173-93); rango legal (Artículos 19 y 124 de La Ley General de la Administración Pública. "1. El régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes. 2. Quedan prohibido los reglamentos autónomos en esta materia". "Los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general, no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas ni otras cargas"), y reconocimiento jurisprudencial, tanto constitucional como administrativo. La Sala Constitucional ha dicho que de este principio se derivan cuatro corolarios:

"a) En primer lugar, el principio mismo de ‘reserva de ley’, del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el pronunciamiento previsto en la Constitución, par la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales, todo, por supuesto en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permitan, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables; b) En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas, ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su ‘contenido esencial’; En tercero, que ni aún en los reglamentos ejecutivos, ni mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer, de donde resulta una nueva consecuencia esencial; d) Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley". (Véase el voto número 3173-93).

En ese mismo fallo, la Sala Constitucional fue categórica al afirmar que la potestad del Estado para regular las acciones privadas que sí dañen la moral o el orden público, o perjudiquen los derechos iguales o superiores de los terceros, es la legislativa, excluyendo así, los decretos o reglamentos dictados por el Poder Ejecutivo, y los reglamentos autónomos, dictados por ese Poder o por las entidades descentralizadas, lo mismo que cualquier norma de igual o inferior rango.

Por otra parte, el acuerdo impugnado constituye en sí mismo una amenaza cierta, real y efectiva e inminente para los derechos fundamentales de los recurrentes, por lo que sí es procedente el amparo (véanse las resoluciones números 295-95 y 049-2000 de este Tribunal), toda vez que es lógico suponer que para ellos no tiene ningún sentido gestionar una autorización municipal para el ejercicio de su libertad de empresa, cuando hay un acuerdo municipal que decreta una moratoria indefinida de la actividad en el cantón. De antemano saben que será rechazada su solicitud a causa del acuerdo impugnado. De ahí la procedencia de este amparo.

Por último, si hay lesión al derecho al ambiente, a la salud, al derecho al servicio agua potable y a otros derechos fundamentales de la población es a las autoridades del gobierno central a quienes compete prohibir la actividad económica, y no al gobierno local. Dicho de otra forma, la municipalidad está en el deber de autorizar la actividad económica sujeta o condicionada a que las autoridades competentes nacionales determinen que ésta no lesiona el derecho al ambiente, a la salud y derecho al servicio de agua potable de los pobladores del cantón.

Ergo, con fundamento en la doctrina citada, no tengo otra alternativa que declarar con lugar el recurso de amparo en todas sus consecuencias, como en efecto se hace.

Fernando Castillo V.

Voto salvado de los Magistrados Armijo y Cruz, con redacción del segundo:

Los Magistrados Armijo y Cruz salvamos el voto y declaramos sin lugar el recurso, pues, conforme se detalla a continuación, el acuerdo del Consejo Municipal de Guácimo es acorde con el principio precautorio y tutela la salud de los habitantes de la zona.

Sobre el objeto de este recurso: El recurrente, en su calidad de representante de la [NOMBRE 02], impugna el acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Guácimo el 27 de abril del 2012 por cuanto considera que intempestivamente y sin fundamento en norma alguna, violando la libertad de empresa y propiedad privada, tutela judicial efectiva y reserva legal, dicho acuerdo declaró una moratoria de la expansión del cultivo de la piña en la parte sur de ese cantón por un plazo de dos años desde el 01 de mayo del 2012 al 01 de mayo del 2014.

Sobre los Hechos probados.- De importancia para la decisión de este asunto, consideramos como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

a. Que los cantones de Guácimo, Siquirres y Pococí tienen nacientes de agua que en ocasiones han sido contaminadas por el uso de plaguicidas (ver informe del Ministerio de Salud).

b. Que el Concejo Municipal en sesión ordinaria 17-12 del 27 de abril del 2012 aprobó una moratoria del cultivo de piña en el cantón, el cual salió publicado en la Gaceta número 107 del lunes 04 de junio del 2012, donde se dice en resumen: “Conforme lo facultan los ordinales 50 y 169 de la Constitución Política de Costa Rica, actuando en legítima defensa de nuestros recursos naturales, conforme a nuestra legislación ambiental y en especial por lo establecido en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad y por el mandato y obligación que nos impone la Ley General de la Administración Pública N° 6227 del 2 de mayo 1978, en su artículo 16, el Concejo Municipal de Guácimo acuerda: Declarar y prorrogar pro tempore, durante veinticuatro meses prorrogable de manera indefinida, por induvio pronatura una moratoria para la siembra y establecimientos de nuevas áreas de explotación, producción y agro industria de monocultivos extensivos e intensivos, así como cualquier proyecto de impacto y explotación hidroeléctrica sobre los cauces de ríos y quebradas, en la parte sur de nuestro cantón, exactamente … que por las características de estos recursos, resultan vulnerables y expuestas a riesgos de afectación, por la ejecución de actividades extensivas e intensivas de producción y explotación extensivas e intensivas, como es el caso de la piña. De igual forma, dicha medida se mantendrá hasta tanto se comuniquen los resultados de los estudios requeridos en el acuerdo municipal número 25, de sesión ordinaria 10, de fecha 9 de marzo de 2010. (ver informe y la Gaceta número 107 del lunes 04 de junio del 2012).

c. Que el Ministerio de Salud recomienda la moratoria anterior por razones de salubridad pública (ver acta de audiencia efectuada el 20 de diciembre del 2012).

d. Que denuncias atendidas por la Defensoría de los Habitantes se han enfocado en casos puntuales y otras investigaciones generales en proceso referido a la posible contaminación del agua para consumo humano debido a malas prácticas productivas de la piña por utilización de agroquímicos y a la proliferación de la mosca del establo en los cantones en donde se ha expandido el cultivo de la piña (ver informe).

e. Que según el criterio de SENARA, por el tipo de actividad, los productos agroquímicos que se utilizan en general podrían ser de alto impacto a la calidad del agua, nacientes y acuíferos, siempre y cuando las condiciones hidrogeológicas propias del sitio, permiten la infiltración y transporte de los agroquímicos y el sitio sea vulnerable a la contaminación (ver informe).

f. Que en prueba aportada por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación constan dos estudios: “Estudio del potencial hídrico como abastecedor de agua potable de las partes altas de las cuencas ubicadas al sur de los cantones de Pococí y Guácimo en los alrededores de la Zona Protectora acuíferos Guácimo-Pococí”, elaborado por el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible de la Universidad de Costa Rica (ProDUC) de noviembre del 2006, donde se indica en sus recomendaciones: “Recomendaciones dadas en el Estudio hidrogeológico en el cantón de Pococí y las partes altas al sur del cantón de Guácimo, para las principales zonas de recarga ubicadas en las cuencas de estudio (área de captura de manantiales Guácimo-Pococí y lavas de Guácimo): No permitir: -actividades contaminantes, … -uso de agroquímicos, … -Desarrollar actividades no contaminantes de baja densidad y que no compacten el suelo o lo erosionen…” . Además, el “Estudio Hidrogeológico en el cantón de Pococí y las partes altas al sur del cantón de Guáximo, alrededores de la Zona Protegida Guácimo y Pococí”, elaborado por el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible de la Universidad de Costa Rica (ProDUC) de setiembre del 2006, donde se indica en sus recomendaciones para las zonas de protección absoluta en las áreas de captura y lavas de Guácimo y en las Zonas de Protección y Uso Regulado del Suelo: “No se deben permitir actividades contaminantes, … No se debe permitir el uso de agroquímicos…” (ver prueba aportada).

g. Que en el estudio hidrogeológico, vulnerabilidad de la parte media y baja de la cuenca de los ríos Peje y Destierro, Cairo y Milano, Limón, realizado por el SENARA, de diciembre del 2011, se indica: “Recomendaciones: … En la cuenca media baja del río Destierro y Peje la gran mayoría de las zonas de cultivo de piña están ubicadas en áreas de vulnerabilidad alta, por lo que el uso actual del suelo en este sector no es el más apto, por lo que se recomienda eliminar el cultivo de piña específicamente en la zona de protección de las nacientes, mientras que en el resto de las áreas de alta vulnerabilidad mantener un estricto control en el manejo de los plaguicidas … Mientras en las otras zonas, mantener el uso establecido y no permitir la expansión del uso del suelo con los cultivos de piña. (ver prueba aportada por SENARA en cd. Resaltado no corresponde al original).

Tal como se observa, del informe rendido por el representante de la autoridad recurrida -que se tienen por dados bajo fe de juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción-, y la prueba aportada para la resolución del presente asunto, se comprueba que es cierto que el Concejo Municipal de la Municipalidad de Guácimo, en sesión ordinaria 17-12 del 27 de abril del 2012, aprobó una moratoria del cultivo de piña en el cantón, el cual salió publicado en la Gaceta número 107 del lunes 04 de junio del 2012, donde se acuerda: “Declarar y prorrogar pro tempore, durante veinticuatro meses prorrogable de manera indefinida, por induvio pronatura una moratoria para la siembra y establecimientos de nuevas áreas de explotación, producción y agro industria de monocultivos extensivos e intensivos, así como cualquier proyecto de impacto y explotación hidroeléctrica sobre los cauces de ríos y quebradas, en la parte sur de nuestro cantón… sin perjuicio de las licencias ya otorgadas.” Todo ello con fundamento en la defensa de los recursos naturales. Por un lado, el recurrente, representante de la [NOMBRE 02] impugna dicho acuerdo mediante este recurso, alegando su falta de sustento técnico y jurídico, además indica que ello violenta la libertad de empresa, derecho de propiedad, derecho a la tutela judicial efectiva y la reserva legal en materia de restricción de los derechos fundamentales. Por su parte, los recurridos argumentan que en el expediente de dicho acuerdo constan con detalle los informes, que la Municipalidad tomó dicho acuerdo atendiendo el principio precautorio del derecho ambiental. Por otro lado, las coadyuvancias pasivas argumentan que el ente municipal tiene suficientes competencias para proceder con el dictado de dicho acuerdo, que en este caso debe prevalecer el ambiente, como una limitación válida al derecho a la libertad de empresa; y que no es una medida arbitraria o injustificada, pues busca proteger las fuentes de agua y las áreas de recarga acuífera de la expansión descontrolada y no planificada de un tipo de actividad. Al respecto, consideramos que en este caso procede la desestimatoria de este recurso. En primer lugar, nótese que todavía no existe acto alguno de aplicación individual que se esté impugnando. El recurso es presentado por una asociación, en defensa de sus agremiados, pero de forma genérica. Recuérdese que el recurso de amparo ha sido instituido únicamente para brindar tutela oportuna contra infracciones o amenazas inminentes a los derechos y libertades fundamentales; razón por la que, en general, su procedencia está condicionada, no sólo a que se acredite la existencia de una turbación —o amenaza de turbación— a uno o más de los derechos o garantías contemplados en la Carta Política o en los instrumentos internacionales de derechos humanos suscritos por el país, sino también a que el agravio alegado comporte una amenaza o quebranto directo y grosero de aquellos derechos, que por su carácter apremiante no permita esperar a que surtan efecto los remedios jurisdiccionales ordinarios. Esto quiere decir que no toda supuesta vulneración de uno de tales derechos es idónea para ser discutida en esta sede. En este sentido, al no existir acto concreto, alguno, de aplicación individual, donde se observen violentados los derechos fundamentales alegatos, la presentación de este recurso resulta prematura. En segundo lugar, corresponde a la vía de la legalidad y no a esta jurisdicción constitucional, la impugnación de los acuerdos municipales. Si el recurrente considera que el acuerdo impugnado carece de ciertos elementos esenciales, ello debe plantearlo en la vía ordinaria, pues para la impugnación de un acuerdo municipal existe esa vía. Tal como lo ha establecido esta Sala en reiterada jurisprudencia, que se transcribe a continuación:

“II.- SOBRE EL ACUERDO MUNICIPAL CUESTIONADO. El presente extremo constituye un diferendo ajeno al ámbito de competencia de esta Jurisdicción, ya que a esta Sala no le corresponde pronunciarse acerca de la procedencia o no, del acuerdo municipal, por ser un tema de legalidad. En consecuencia, es ante la propia autoridad recurrida donde debe ser conocido el reclamo del petente, a fin que allí se resuelva conforme a Derecho. Dadas las consideraciones vertidas, el presente recurso es inadmisible por este agravio, como en efecto se declara.” RESOLUCIÓN Nº 2010-021308 de las catorce horas y cincuenta minutos del veintidós de diciembre del dos mil diez.

“II.- SOBRE LAS IRREGULARIDADES DEL ACUERDO MUNICIPAL. Según se aduce en el escrito interposición y se infiere de los documentos allegados a los autos, los recurrentes están inconformes con el Acuerdo emitido por la autoridad recurrida, en atención a la falta de incorporación del Dictamen de la Comisión Recalificadora que ordena la Ley 2428. Esta Sala no es un contralor de la legalidad de las actuaciones o resoluciones de la Administración, de modo que no le compete revisar si la omisión de incorporación en el Acuerdo del documento en cuestión, o la falta del traslado del dictamen emitido por el señor Mario Moreira a los amparados, se ajusta o no a la normativa legal vigente, labor propia de la vía común, administrativa o jurisdiccional. Por ello, deberán los recurrentes plantear su inconformidad o reclamo ante la autoridad recurrida - como en efecto ya lo hicieron -, o en la vía judicial competente, instancias en las cuales podrán, en forma amplia, discutir el fondo del asunto y hacer valer sus pretensiones. En consecuencia, el recurso es inadmisible por este extremo, y así se declara.” RESOLUCIÓN Nº 2010-003990 de las nueve horas y diecisiete minutos del veintiséis de febrero del dos mil diez.

“Unico.- Este Tribunal no constituye un órgano contralor de legalidad, sino, lo que permite su intervención precisamente es la trasgresión a algún derecho fundamental en las actuaciones de la administración, lo cual, no se observa que suceda en este caso, al menos en forma directa. Nótese que sus alegatos van dirigidos a impugnar el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal recurrido número 44-2009, del 03 de noviembre del año en curso, por medio del cual, se acordó sacar a remate cincuenta patentes de licores distribuidas en los distritos del cantón central de Santa Cruz de Guanacaste, por estimar que no cuenta con una fundamentación adecuada, amén de que no existió de previo un estudio serio a fin de determinar la necesidad y conveniencia de disponer de ese número de patentes en la localidad. En ese orden de ideas, estima la Sala que los hechos objeto de este amparo, no son susceptibles de valorar por medio del recurso de amparo, por no involucrar aspectos de orden constitucional, sino de legalidad ordinaria, que como tal, son propios de plantear ante las autoridades administrativas competentes del municipio recurrido, o en su defecto en la vía jurisdiccional competente para a lo que en derecho corresponda. De manera que como lo que existe es una disconformidad con la decisión adoptada por la Municipalidad recurrida, y ante la ausencia de competencia de este Tribunal para conocer el caso, lo procedente es rechazar el recurso, como en efecto se declara.” (resaltado no corresponde al original) RESOLUCIÓN Nº 2010-000413 de las catorce horas y siete minutos del ocho de enero del dos mil diez.

“ÚNICO: Lo planteado por la recurrente es un asunto que debe ser conocido y resuelto ante las instancias legales correspondientes. En efecto, no corresponde a esta Sala revisar lo resuelto por el Concejo Municipal de Oreamuno de Cartago en relación con la prohibición de los topes en ese cantón, específicamente con el contenido del acuerdo municipal número 2122-2008, cual si fuera una instancia administrativa más. No es labor de este Tribunal Constitucional revisar las razones de oportunidad y conveniencia que tuvo el Concejo Municipal recurrido, en aplicación de las facultades legales que tiene como gobierno central, para prohibir ese específico acto público masivo, razones que se claramente se desprenden de oficio número 1786 SCM-2008 del 4 de diciembre de 2008 que aportan los propios recurrentes. Los alegatos que en contra de la toma de dicho acuerdo puedan tener los amparados, deben ser discutidos precisamente ante dicho Gobierno Municipal para que éste decida lo que en Derecho corresponda o, en su defecto, ante la vía ordinaria correspondiente. Todo ello es labor propia del juez de legalidad, pues en ello no está involucrado, al menos en forma directa, derecho fundamental alguno. De modo que si los recurrentes estiman que el acuerdo municipal aquí impugnado es improcedente, es en la vía de legalidad ordinaria, a través de las vías ya señaladas. En consecuencia, el recurso es inadmisible y así se declara.” (resaltado no corresponde al original) RESOLUCIÓN Nº 2009-004197 de las quince horas y diecisiete minutos del diecisiete de marzo del dos mil nueve.

En tercer lugar, desde el punto de vista constitucional el acuerdo municipal impugnado encuentra asidero en las competencias municipales en materia urbanística y ambiental. Es decir, bien pueden los gobiernos locales, en aras de cumplir con sus obligaciones sobre defensa, protección y precaución del ambiente, imponer restricciones a ciertas actividades que se desarrollen en el cantón. Nótese que el acuerdo indica que la moratoria es “para la siembra y establecimientos de nuevas áreas de explotación, producción y agro industria de monocultivos extensivos e intensivos, así como cualquier proyecto de impacto y explotación hidroeléctrica sobre los cauces de ríos y quebradas … sin perjuicio de las licencias ya otorgadas.” Ya en otras oportunidades esta Sala se ha topado con casos en donde los entes públicos declaran “moratorias” en ciertas concesiones y/o permisos, que no están obligados a otorgar, y por razones ambientales. Recuérdese al respecto el Decreto 35982-MINAET donde se declaró, vía decreto y no vía legal, la moratoria nacional para la minería. En una oportunidad en que esta Sala examinó dicho decreto, se estableció que:

“I.- La Presidencia de la República y el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, por medio del Decreto Ejecutivo No. 35982 - MINAET de 29 de abril de 2010, declaró "(…) la moratoria nacional por plazo indefinido para la actividad de minería metálica de oro a cielo abierto en el territorio nacional (…)" (visible a folio 9). Dicha disposición fue modificada por medio del Decreto Ejecutivo No. 36019 - MINAET de 8 de mayo de 2010, mediante el cual las citadas autoridades del poder público ordenaron que se ampliara la medida para toda actividad de minería metálica de oro en el territorio nacional. Efrén Arauz Centeno estima que esa decisión lesiona su derecho al trabajo, tutelado por el artículo 56 de la Constitución Política. En criterio de esta Sala Constitucional, el caso del recurrente tal y como es planteado, no representa problema alguno de amenaza o lesión de derechos fundamentales, esto, por dos razones básicas. En primer lugar, tal y como lo hizo constar el tutelado en el escrito de interposición del recurso de amparo, la solicitud de concesión que presentó ante la Dirección General de Geología y Minas, se encuentra en trámite, razón por la cual el promovente no ostenta derecho real alguno oponible a la Administración, pues de conformidad con el artículo 14 del Código de Minería, el mismo se tendrá por adquirido desde la fecha en la cual esté inscrito en el Registro Nacional Minero, de tal forma que se descarta que se hubiera desconocido, con el Decreto, alguna situación jurídica consolidada a su favor. De otra parte, lo ordenado tampoco implica una lesión al derecho al trabajo, pues, se debe tener claro que la sola presentación de la solicitud no genera expectativa sobre la posible concesión minera, por cuanto el Estado no está obligado a otorgarla. Al ser bienes demaniales, su reconocimiento, explotación, exploración y la obtención de beneficios de los recursos minerales por parte de sujetos de derecho privado, solamente es viable en la medida que el interés público lo demande. Corresponde a las autoridades competentes ponderar a la luz de criterios técnicos así como de oportunidad y conveniencia, si se verifican o no los supuestos para disponer la concesión, denegarla o inclusive, dictar una moratoria como la cuestionada en este proceso. Si el amparado considera que dichos parámetros fueron valorados de manera errónea o bien no brindan sustento suficiente para una medida como la dispuesta, debe cuestionarlos ante la jurisdicción contencioso administrativa y no ante esta sede. Indudablemente, hacerlo en la vía procesal del amparo excedería su naturaleza sumaria, así como la competencia de este Tribunal, configurada por la Ley y la propia Constitución Política. Bajo este orden de consideraciones, el amparo es improcedente y así debe declararse.” RESOLUCIÓN Nº 2010-012144 de las dieciséis horas y veintisiete minutos del veinte de julio del dos mil diez.

Asimismo, se conoce de otro tipo de moratorias decretadas por gobiernos locales, tales como al otorgamiento de licencias en materia de construcción de torres de telecomunicaciones en el cantón de Carillo (véase el voto Nº 2011-015288 de las dieciséis horas y veintitrés minutos del ocho de noviembre del dos mil once) y a al otorgamiento de licencias o permisos de instalación y funcionamiento de juegos o máquinas tragamonedas en el cantón de Montes de Oca (véase el voto 2006-02902 de las ocho horas cincuenta y dos minutos del tres de marzo del dos mil seis). De forma tal que se entiende que, quienes solicitan una concesión, o como en este caso un permiso, no tienen derecho a que dicho permiso se les otorgue, sino que el ente público competente –en este caso la Municipalidad- puede denegarlo. Por las mismas razones en que una Municipalidad puede adoptar un plan regulador y establecer limitaciones de tipo urbanístico, en este caso en particular, bien pueden los gobiernos locales determinar de antemano que se negarán cierto tipo de permisos, atendiendo a razones ambientales, en aplicación del principio precautorio, y debidamente fundamentado, según se dice. En cuarto lugar, nótese que en este caso, el fundamento del acuerdo impugnado se sustentó en un Estudio realizado por ECOPLAN S.A. en los acuíferos de la zona, en el estudio realizado por la Universidad de Costa Rica del 12 de julio del 2010 donde se demostró “la contaminación por agroquímicos tanto en aguas superficiales como subterráneas” presentado al Concejo Municipal el 30 de marzo del 2012, en el informe del Museo Nacional sobre las afectaciones a la parte arqueológica, en el estudio de la Escuela Centroamericana de Geología de la Universidad de Costa Rica sobre la contaminación de aguas por plaguicidas al norte de la ruta 32, en el Plan regulador de Guácimo que está en trámite de aprobación, y demás. Es decir, ciertamente el acuerdo fue antecedido y sustentado en dichos estudios. Pese a que ese Gobierno Local solicitó más estudios a otras instituciones estatales, y estos aparentemente no se los han sido suministrados, con los mencionados ha sido suficiente para fundamentar la medida. Asimismo, nótese que la moratoria es temporal, a diferencia de otros casos que ha conocido esta Sala donde la moratoria (entendida como una veda para que particulares accedan al acto de autorización municipal para desarrollar cierto tipo de actividades) ha sido ilimitada en el tiempo (véase por ejemplo el voto no. 10176-2011 de las ocho horas cuarenta minutos del cinco de agosto de dos mil once que fue acción de inconstitucionalidad declarada con lugar en contra de la frase del Transitorio 1° del Acuerdo del Concejo de Belén, de la sesión ordinaria No. 16-2007 del 13 de marzo de 2007, artículo 5, únicamente en cuanto indica: “por el tiempo necesario”), en este caso, la moratoria municipal es temporal. Si bien el acuerdo dice que la moratoria será prorrogable de manera indefinida, se entiende que ello obedece a la incerteza del impacto ambiental que produciría continuar con el cultivo de la piña, y en atención al principio precautorio que opera en esta materia. Al respecto, recuérdese el significado que esta Sala le ha dado al principio precautorio o "principio de la evitación prudente", concepto desarrollado en sentencias número 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 y 2005-12039 de este Tribunal, que se sustenta en el artículo 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, de mil novecientos noventa y dos, se alude a la necesaria acción y efecto de prevenir anticipadamente a los posibles daños en los elementos integrantes del ambiente; con lo cual, se propugna por la implementación de acciones tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, esto es, la adopción de todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda objetiva al respecto–, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. Principio aplicable en este caso, máxime si se tomen en cuenta los antecedentes de daños ambientales ocasionados por la piña en zonas como Pococí, Guácimo y Siquirres, según denuncias tramitadas ante la Defensoría de los Habitantes referente la contaminación del agua para consumo humano por la aplicación de agroquímicos en el cultivo de la piña y la proliferación de la mosca del establo en los cantones donde se han expandido el cultivo de piña. De igual forma, lo que informa SENARA cuando indica que “Por el tipo de actividad, los productos agroquímicos que se utilizan en general podrían ser de alto impacto a la calidad del agua, nacientes y acuíferos, siempre y cuando las condiciones hidrogeológicas propias del sitio, permiten la infiltración y transporte de los agroquímicos y el sitio sea vulnerable a la contaminación.” Y la prueba que aporta el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, referidos a dos estudios: “Estudio del potencial hídrico como abastecedor de agua potable de las partes altas de las cuencas ubicadas al sur de los cantones de Pococí y Guácimo en los alrededores de la Zona Protectora acuíferos Guácimo-Pococí”, elaborado por el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible de la Universidad de Costa Rica (ProDUC) de noviembre del 2006, donde se indica en sus recomendaciones: “Recomendaciones dadas en el Estudio hidrogeológico en el cantón de Pococí y las partes altas al sur del cantón de Guácimo, para las principales zonas de recarga ubicadas en las cuencas de estudio (área de captura de manantiales Guácimo-Pococí y lavas de Guácimo): No permitir: -actividades contaminantes, … -uso de agroquímicos, … -Desarrollar actividades no contaminantes de baja densidad y que no compacten el suelo o lo erosionen…” . Además, el “Estudio Hidrogeológico en el cantón de Pococí y las partes altas al sur del cantón de Guácimo, alrededores de la Zona Protegida Guácimo y Pococí”, elaborado por el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible de la Universidad de Costa Rica (ProDUC) de setiembre del 2006, donde se indica en sus recomendaciones para las zonas de protección absoluta en las áreas de captura y lavas de Guácimo y en las Zonas de Protección y Uso Regulado del Suelo: “No se deben permitir actividades contaminantes, … No se debe permitir el uso de agroquímicos…”. Y el “estudio hidrogeológico, vulnerabilidad de la parte media y baja de la cuenca de los ríos Peje y Destierro, Cairo y Milano, Limón”, realizado por el SENARA, de diciembre del 2011, donde se indica “se recomienda eliminar el cultivo de piña específicamente en la zona de protección de las nacientes, mientras que en el resto de las áreas de alta vulnerabilidad mantener un estricto control en el manejo de los plaguicidas … Mientras en las otras zonas, mantener el uso establecido y no permitir la expansión del uso del suelo con los cultivos de piña. Asimismo, varios recursos de amparo (expedientes números 05-014235-0007-CO, 07-013151-0007-CO, 08-009484-0007-CO) y resuelto el primero de ellos bajo la resolución de esta Sala número 2008-005689 de las trece horas y cinco minutos del once de abril del dos mil ocho:

“VI.- ACERCA DEL USO DE SUSTANCIAS QUÍMICAS POR LAS EMPRESAS RECURRIDAS Y LA AFECTACIÓN A LA SALUD DE LAS PERSONAS Y A LAS FUENTES DE AGUA DE LOS CANTONES DE POCOCÍ, GUÁCIMO Y SIQUIRRES. En primer término, los recurrentes acusan que las sustancias químicas (plaguicidas) que utilizan las empresas recurridas para el monocultivo de piña, producen graves afectaciones a la salud de los trabajadores y de las personas que viven cerca de tales plantaciones. De igual forma, aducen que dichas sustancias contaminan los Ríos Santa Clara y Cinco Estrellas, así como el resto de las fuentes de agua ubicadas en las zonas de Guácimo, Pococí y Siquirres. (…) en lo tocante a la finca Babilonia del Grupo FRUTEX S.A., no se tuvo por acreditado que en ésta el uso de plaguicidas no afectaran, efectivamente, la salud de los trabajadores y vecinos, así como las fuentes de agua ubicadas en el cantón de Siquirres, motivo por el cual, en cuanto a este último extremo se refiere, este Tribunal estima que se debe de declarar con lugar el recurso planteado por la vulneración a los numerales 21 y 50 constitucionales.

VII.- SOBRE LA PROLIFERACIÓN DE LA MOSCA STOMOXYS CALCITRANS. De otra parte, los interesados alegan que aun cuando existe el informe No. 00701-2004-DHR de fecha 26 de enero del 2004 elaborado por la Defensoría de los Habitantes, mediante el cual se le recomendó a las autoridades recurridas, concretamente, al Ministerio de Agricultura y Ganadería, solucionar el problema que representa la proliferación -a partir de los desechos de la piña-, de la mosca stomoxys calcitrans, la cual, a su vez, afecta al ganado de la zona, tal autoridad ha omitido ejecutar las medidas pertinentes a fin de cumplir dicho propósito, siendo que, a la fecha, la mencionada situación se ha agravado. Sobre el particular, cabe indicar, en primer término que, efectivamente y, tal y como lo aducen los recurrentes, del citado informe elaborado por la Defensoría de los Habitantes, así como del informe rendido por las autoridades del Ministerio de Agricultura y Ganadería, se desprende con absoluta claridad que en los desechos de la piña se reproduce la mosca denominada stomoxys calcitrans o mosca picadora o de establo, la cual, de igual forma, perjudica a la ganadería y salud de las personas. (…) De manera tal que, por el contrario, se hace manifiesto, a todas luces, que la plaga de dichos insectos y los daños que éstos provocan, no sólo al ganado, sino, también, a los vecinos de las comunidades de Guácimo, Pococí y Siquirres, persisten, toda vez que, no se han logrado erradicar totalmente. (…) Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional estima que, en la especie, se ha quebrantado flagrantemente el derecho a la salud y el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

VIII.- ACERCA DE LA OMISIÓN DE FISCALIZAR LA ACTIVIDAD PIÑERA DE PARTE DE LAS AUTORIDADES RECURRIDAS. Sobre este extremo, los amparados aducen que las autoridades recurridas han omitido fiscalizar, como en derecho corresponde, el funcionamiento adecuado de las empresas bajo estudio. Así, en primer término y, en lo que respecta al papel desempeñado por las Municipalidades, este Tribunal no estima que lleven razón los amparados. (…) No obstante lo anterior y, tal y como se indicó, a su vez, en el considerando VI de esta Sentencia, este Tribunal Constitucional no tuvo por acreditado que las autoridades de Salud hayan, efectivamente, llevado a cabo esas mismas labores de fiscalización y control sobre la actividad piñera desarrollada en la finca Babilonia del Grupo FRUTEX S.A. ubicada en Siquirres, motivo por el cual, en la especie, se tenga por acreditado el quebranto al derecho a la salud y al derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Finalmente, en lo tocante a las autoridades del Ministerio del Ambiente y Energía, esta Sala observa que llevan razón los interesados, por cuanto, de la prueba allegada a los autos, únicamente, se tiene por demostrado que la empresa Piñas del Bosque S.A., cuenta con la respectiva viabilidad ambiental otorgada para operar en el cantón de Guácimo. Asimismo, del informe rendido bajo juramento por el Ministro del Ambiente y Energía, se denota, de manera clara e inequívoca, un total desconocimiento sobre la actividad del cultivo de piña que se lleva a cabo en las zonas de Guácimo, Pococí y Siquirres de la provincia Limón, en particular, si las empresas recurridas Piña Frut S.A., SEBASTOPOL S.A. y la finca Babilonia del grupo FRUTEX S.A. requieren o no para su funcionamiento de un estudio de impacto ambiental realizado, a su vez, por las autoridades de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. (…) Bajo esa tesitura, esta Sala observa que, tanto el Ministerio del Ambiente y Energía como la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, han tenido un papel, completamente, pasivo frente a la actividad piñera desarrollada por las empresas Piña Frut S.A., SEBASTOPOL S.A. y la finca Babilonia del Grupo FRUTEX S.A., por cuanto, tal y como se apuntó líneas atrás, en sus informes demostraron un desconocimiento casi total de ésta. Desde esa perspectiva, cabe recordarle a las autoridades de salud y del ambiente, que existe la obligación para el Estado de tomar todas aquellas medidas que sean necesarias para proteger el medio ambiente, con el fin, a su vez, de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna y uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. En consecuencia, este Tribunal estima violentado lo dispuesto en los numerales 21 y 50 de la Constitución Política.

IX.- SOBRE LA EXPANSIÓN PIÑERA Y LA PROTECCIÓN DEL RECURSO HÍDRICO EN EL CANTÓN DE GUÁCIMO. Finalmente, los recurrentes aducen que en la parte sur del cantón de Guácimo de Limón se pretende extender la producción piñera, a pesar de la gran cantidad de nacientes de agua que ahí se encuentran. (…) según lo externado por el Ministro del Ambiente y Energía, a la fecha de interpuesto el presente amparo, no se registraban reportes, en concreto, por prácticas que pusieran en riego el recurso hídrico de la zona. Bajo tal orden de consideraciones, este Tribunal no estima que, en la especie, se hayan vulnerado los derechos fundamentales de los amparados.” Dichos antecedentes jurisprudenciales, los estudios técnicos que tomó en cuenta la Municipalidad, y la prueba para mejor resolver solicitada en este expediente evidencian y dan sustento a la medida impugnada en este recurso. A diferencia del caso resuelto por esta Sala mediante el voto número 2013-002572 de las 11:40 hroas del 22 de febrero del 2013, donde se declaró con lugar un recurso presentado en contra de un acuerdo del Concejo Municipal de Pococí, por no estar este debidamente fundamentado (los estudios técnicos eran de seis años atrás y correspondían a otra cuenca), en este caso, el acuerdo del Concejo Municipal de Guácimo, sí encontró la debida fundamentación, tal como se dijo supra, en varios estudios: en un Estudio realizado por ECOPLAN S.A. en los acuíferos de la zona, en el estudio realizado por la Universidad de Costa Rica del 12 de julio del 2010 donde se demostró “la contaminación por agroquímicos tanto en aguas superficiales como subterráneas” presentado al Concejo Municipal el 30 de marzo del 2012, en el informe del Museo Nacional sobre las afectaciones a la parte arqueológica, en el estudio de la Escuela Centroamericana de Geología de la Universidad de Costa Rica sobre la contaminación de aguas por plaguicidas al norte de la ruta 32, en el Plan regulador de Guácimo que está en trámite de aprobación, y demás. Además que, en efecto, el ejercicio de los derechos fundamentales, tales como la libertad de empresa y propiedad privada, no es absoluto, sino que puede ser objeto de limitaciones válidas. Limitaciones que en este caso encuentran asidero en las competencias constitucionales y legales asignadas a los Concejos Municipales. Nótese por demás, el respaldo que le da el Ministerio de Salud a la medida tomada, cuando en la audiencia oral indica que el fundamento de tal medida es cuidar los mantos acuíferos y sí recomiendan una moratoria tal en atención a una visión de salud pública. Asimismo lo contundente del “estudio hidrogeológico, vulnerabilidad de la parte media y baja de la cuenca de los ríos Peje y Destierro, Cairo y Milano, Limón, realizado por el SENARA”, de diciembre del 2011, cuando se recomienda claramente eliminar el cultivo de la piña en la zona de protección de las nacientes y en otras zonas no permitir la expansión del uso del suelo con los cultivos de piña.

En conclusión, dado que no existe todavía acto de aplicación individual la presentación de este recurso resulta prematura, dado que la impugnación de los acuerdos municipales no es competencia constitucional sino que corresponde alegarse en la vía ordinaria, que los gobiernos locales han sido dotados de competencias constitucionales y legales suficientes como para imponer restricciones al ejercicio de ciertos derechos fundamentales como la libertad de empresa y propiedad privada, y que el acuerdo impugnado encuentra la debida fundamentación, procedemos a salvar el voto en este caso y consideramos, distinto del criterio de la mayoría, que este recurso debe desestimarse, y remitir al recurrente, si a bien lo tiene, acudir a la vía de la legalidad a plantear sus alegatos.

Gilberth Armijo S. Fernando Cruz C.

Magistrado Magistrado RAZONES SEPARADAS DEL MAGISTRADO RUEDA LEAL En el sub examine, comparto el criterio de la mayoría en cuanto a que los estudios técnicos que dieron sustento al acuerdo municipal de moratoria en la producción piñera en el cantón de Guácimo, no resultan idóneos toda vez que se encuentran desactualizados (datan de los años 2006 y 2010) y tenían una finalidad distinta.

Por otro lado, en la especie se está ante una prórroga indefinida de la citada moratoria. Al respecto, estimo que tal disposición constituye una medida similar por sus efectos a las sanciones administrativas indefinidas. Ciertamente no se está sancionando a un particular; empero, si se está imponiendo un medida muy gravosa a un grupo de ciudadanos, a quienes les sería imposible desarrollar la actividad piñera en el cantón de marras debido a la moratoria, lo que implica una severa limitación a libertad de empresa.

Precisamente, atinente a las sanciones administrativas indefinidas, en la sentencia número 2003-3423 de las 15:58 horas del 29 de abril de 2003 dispuso esta Sala:

“En relación con este tipo de sanciones la Sala se ha pronunciado en diversas oportunidades, siempre sosteniendo el siguiente criterio:

"VIII.- Duración de las sanciones e interdicción de penas perpetuas. Parte de la exigencia de tipicidad que deben satisfacer las normas sancionatorias, tanto en materia penal como administrativa, es la fijación clara y delimitada de la naturaleza de la sanción, su proporcionalidad respecto de la conducta reprochable y su duración. En el caso de una sanción de suspensión, el plazo o término por el que ésta pueda extenderse debe también venir predeterminado en el tipo. La tipicidad punitiva debe conectarse con la proporcionalidad como equilibrio indispensable de la justicia y esto requiere que exista una razonable fijación de las penas, al menos con márgenes o rangos dentro de los que la autoridad puede escoger un plazo razonable, según las especiales circunstancias del caso, es decir, que la duración de la sanción debe aparecer como un elemento incorporado al tipo. Se tiene entonces que la extensión de una pena no puede quedar a la suerte del más ilimitado arbitrio de la autoridad competente para juzgar la falta, como sucede en el caso concreto, habida cuenta de que la duración de la sanción que eventualmente se imponga podría oscilar, como bien señaló el accionante, entre unos pocos días y muchos años, dejando en absoluta indefensión a los afectados. En el supuesto del artículo 124 impugnado, se deja a la libre decisión del ICAFE tanto la naturaleza de la sanción a imponer -sea suspensión o cancelación definitiva de la inscripción en el registro correspondiente- como la duración que la primera medida pueda tener, lo que una vez más violenta la Constitución, a la luz de los razonamientos que se han venido exponiendo. Tal indeterminación propicia, a su vez, una eventual aplicación desigual de las sanciones, toda vez que al obviarse un mínimo de predeterminación normativa de estos aspectos fundamentales de la acción sancionatoria, la Administración se coloca en una posición que le permite juzgar con entera libertad cada caso concreto, pudiendo, como es lógico, llegar a conclusiones distintas para casos similares, posibilidad inadmisible a la luz del principio de igualdad consagrado en el artículo 33 constitucional. Por otra parte, en lo que se refiere a la cancelación de la inscripción en los registros, la norma establece claramente que se trata de una medida definitiva, hipótesis que vendría a constituirse en una sanción con carácter de perpetuidad, llevando aparejado el consecuente perjuicio que esto representa para el afectado, situación que se enfrenta abiertamente con lo dispuesto por el artículo 40 de la Constitución Política, que proscribe las penas perpetuas. Sobre este último aspecto, basta con recordar lo resuelto por esta Sala en un caso similar, ocasión en la que se señaló: "En todas esas normas se establece claramente una sanción perpetua para los notarios, cual es la cancelación definitiva de la licencia para ejercer el notariado. Y resulta evidente que esas disposiciones violan la prohibición de imponer penas perpetuas que contiene el artículo 40 constitucional. (resolución N° 2628-98 y en sentido similar, la N° 4100-94)." –Sentencia número 8193-00 de las 15:05 horas del 13 de setiembre de 2000).” Así las cosas, mutatis mutandi, la jurisprudencia supracitada se debe extender a la actuación administrativa objeto de este amparo, la moratoria de la producción piñera en Guácimo, toda vez que al carecer de un plazo, se prohíbe de manera indefinida el desarrollo de una actividad lícita en el ejercicio de la libertad de empresa, lo que conlleva efectos similares a los de una sanción administrativa perpetua.

Ahora bien, la libertad de empresa bien puede ser limitada por razones de orden público, pero para ello se requiere de la debida fundamentación. Así las cosas, aclaro que distinto hubiera sido mi criterio en este caso, si el acuerdo municipal en mención se hubiese fundado en estudios técnicos actuales, a partir de los cuales se hubiere constatado la alegada lesión al ambiente y la salud pública. Cuando se está ante eventuales problemas de contaminación y daño a la salud, resulta evidente que en virtud del principio de cooperación interinstitucional, tanto la municipalidad, en defensa de sus munícipes, como las autoridades de salud, sin perjuicio de otras entidades, tienen la obligación de actuar de manera coordinada para que, dentro de sus respectivos ámbitos competenciales, se prevenga o solucione tal problemática. Definitivamente, la protección al ambiente y a la salud pública constituyen aspectos propios del interés comunal, de manera que las municipalidades no se pueden abstraer de su deber de velar por dichos bienes constitucionales dentro de sus respectivos ámbitos locales, lo que no obsta la interacción con otro tipo de entidades y órganos de incidencia nacional.

Por lo demás, aun cuando dicha libertad de empresa pueda ser válidamente limitada mediante una moratoria si se demuestra un daño relevante a la salud o al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, no menos cierto es que tal medida debe estar sujeta a un plazo determinado y periódicas revisiones, toda vez que las circunstancias que en un determinado momento la justificaron, pueden variar al hallarse soluciones a la problemática acaecida, de manera que de ninguna forma se justifica la imposición de moratorias indefinidas.

Por último, estimo necesario hacer la siguiente aclaración: en el voto de minoría se indica que se tuvo por demostrado en este amparo “c) Que el Ministerio de Salud recomienda la moratoria anterior por razones de salubridad pública”. Al respecto, se debe precisar que previo al amparo, el Ministerio de Salud no rindió informe alguno ante las autoridades municipales ni tampoco recomendó la citada moratoria. En realidad, tal recomendación se vino a dar con motivo de una audiencia conferida mientras se estaba instruyendo este amparo, lo que significa que al momento de emitirse el acto administrativo cuestionado (la moratoria), el mismo nunca estuvo sustentado en criterio alguno del Ministerio de Salud. Por tal razón, no es jurídicamente plausible estimar como debidamente fundada tal medida, lo que no obsta que en el futuro el Ministerio de Salud, si lo estimase necesario, puedan plantear ante las autoridades municipales alguna gestión referida a la actividad piñera.

Paul Rueda Leal Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con Voto Salvado Sentencia con nota separada Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:

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Artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional “(…) III.- SOBRE LAS COADYUVANCIAS. Reiteradamente, este Tribunal ha indicado que ésta es una forma de intervención adhesiva que se da cuando una persona actúa en un proceso, adhiriéndose a las pretensiones de algunas de las partes principales. En consecuencia, está legitimado para actuar como coadyuvante, quien ostente un interés directo en el resultado del recurso; sin embargo, al no ser actor principal, el coadyuvante no resultará, directamente, afectado por la sentencia, es decir, la eficacia de ésta no podrá alcanzarle de manera directa e inmediata, ni le afecta la condición de cosa juzgada del pronunciamiento (Véase entre otras, la sentencia Nº 1992-03235 de las 9:20 hrs. de 30 de octubre de 1992). En el caso concreto, se tienen por aceptadas las solicitudes de coadyuvancia activa presentadas por Henry José Picado Cerdas, [NOMBRE 04], Patricia Madrigal Cordero y Mauricio Álvarez Mora, respectivamente, en su condición de Presidente con facultades de Apoderado Generalísimo de la Asociación Red de Coordinación en Biodiversidad, Presidente con facultades de [NOMBRE 06], Coordinadora del Consultorio Jurídicos Ambiental del Área de Acción Social de laFacultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica y Coordinador del Trabajo Comunal Universitario Kioscos Ambientales, Vicerrectoría de Acción Social, Universidad de Costa Rica. (…)” VCG12/2020 ... Ver más Contenido de Interés:

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PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY VIII.- PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE RESERVA DE LEY EN MATERIA DE RESTRICCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. II.- PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE RESERVA DE LEY EN MATERIA DE RESTRICCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. Uno de los pilares básicos del Estado constitucional de Derecho, lo constituye el principio de reserva de ley en materia restricciones a los derechos fundamentales. Lo anterior significa que todo derecho no es absoluto sino relativo sino relativo, de modo que se le pueden imponer límites intrínsecos o extrínsecos –límites y limitaciones- a su contenido esencial para ser moldeado o modulado. Tales restricciones a un derecho fundamental, además de razonables, proporcionadas y necesarias e idóneas, deben ser impuestas por el propio texto convencional –parámetro de convencionalidad conformado por las declaraciones o convenciones sobre derechos humanos que forman parte del derecho internacional público, sentencias y opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos-, la constitución o la ley. Así se desprende del artículo 28, párrafo 2°, constitucional, interpretado a contrario sensu, al disponer que “Las acciones privadas que no dañen la moral o el orden públicos, o que no perjudiquen a tercero, están fuera de la acción de la ley”. Este principio básico y esencial de la reserva de ley en materia de límites intrínsecos y extrínsecos de los derechos fundamentales, fue ratificado por el artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública, que es parte del bloque de constitucionalidad, al disponer lo siguiente:

“1. El régimen jurídicos de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes.

2. Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esta materia.” El fundamento del principio de reserva de ley, en materia de restricciones a los derechos fundamentales, radica en que los propios ciudadanos, a través de sus representantes en la Asamblea Legislativa, son los que tienen la legitimidad democrática suficiente para determinar si se impone o no una restricción a los derechos fundamentales consagrados en la parte dogmática de la Constitución. Corolario del principio de comentario es que las administraciones públicas no pueden, sin sustento legislativo previo, por vía de reglamentos o de actos administrativos generales o concretos limitar derechos fundamentales.

VCG12/2020 ... Ver más Contenido de Interés:

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NO APLICA.

Artículo 46 de la Constitución Política “(…) IX.- La libertad de empresa y de comercio como derecho fundamental, íntimamente ligado, por su naturaleza, con el derecho al trabajo y de propiedad privada, es susceptible de ser restringido por una disposición del parámetro de convencionalidad o de constitucionalidad y, eventualmente, por la ley, en el tanto y en el cuanto el límite respectivo sea necesario, razonable y proporcionado. En el presente asunto, la restricción o limitación para ejercer la actividad empresarial agro-industrial de la siembra y expansión, exportación, distribución y comercialización de la piña en el cantón de Pococí, fue impuesta por un acuerdo del Concejo Municipal, lo que infringe directa y palmariamente el principio constitucional de la reserva de ley en materia de restricción a los derechos fundamentales y, por ende, quebranta la libertad de empresa y comercio. Lo anterior no obsta para que el poder legislativo, con sustento en los estudios técnicos y científicos disponga una restricción similar, caso en el cual se respetarían los principios constitucionales de reserva de ley en materia de restricciones a los derechos fundamentales, interdicción de la arbitrariedad, razonabilidad y proporcionalidad y, por ende, las libertades de empresa y comercio. (…)” VCG12/2020 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Nota separada Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: COMERCIO Subtemas:

LIMITACIONES.

RAZONES ADICONALES DEL MAGISTRADO CASTILLO VIQUEZ Hay poderosas razones jurídicas para declarar con lugar el presente recurso. En primer término, no se puede desconocer que la libertad de empresa, además de ser un derecho fundamental, es un elemento esencial del modelo de economía de mercado por el que optó el Constituyente. Sobre el contenido esencial de derecho fundamental, la doctrina ha señalado que tiene varios componentes.

El primero es el derecho de la persona de escoger y desarrollar una determinada actividad económica, siempre y cuando esta no atente contra el orden público, las buenas costumbres o perjudique a terceros. Ergo, el Estado no puede impedir que una persona se dedique a una determinada actividad económica, aunque por razones de orden público puede fijar ciertos requisitos. Tampoco le puede imponer a una persona o a un grupo de ellas el dedicarse a una actividad económica específica.

El segundo elemento que forma parte de la libertad de comercio, es el derecho de la persona de organizar la empresa y programar sus actividades en la forma que más convenga a sus intereses. Con las excepciones que impone la legislación laboral en materia de inspección de trabajo, riesgos de trabajo o profesionales, la legislación mercantil y, en algunos casos, donde por razones de orden público se puede exigir que en la empresa presten sus servicios ciertos profesionales, verbigracia: el regente de una farmacia, los propietarios de la empresa son enteramente libres para determinara todos los aspectos relativos a la vida de la empresa. “Supone la capacidad de tomar decisiones libremente sobre las formas de organización, el nombre, el emplazamiento, la forma de gobierno interno (‘corporate governance’) y todos los demás aspectos de la organización y la vida interna de la empresa”.

El tercero es el derecho de las personas a obtener un beneficio económico (lucro), o por lo menos a obtener los recursos para subsistir (principio de autosuficiencia). En este caso, hay que tener claro que es a la persona a quien le corresponde asumir el riesgo económico, por ende, el Estado no está en el deber de asegurar, a todo empresario, un lucro razonable en sus actividades económicas. Sin embargo, si está obligado a abstenerse cuando, con su actividad, provoque que la empresa no obtenga un beneficio económico. La Corte Plena, en sesión del 6 de mayo de 1974, indicó que la fijación de precios, por parte de la Administración, tiene la siguiente limitación:

“…Que la fijación de precios, cuando es ruinosa o deficitaria, puede acarrear como ilegítimo resultado el de poner una empresa en condiciones que le impiden realizar sus actividades, lo cual se traduciría a la vez en un grave menoscabo a la libertad de industria y comercio que garantiza el artículo 46 de la Constitución Política…”.

El cuarto componente de contenido esencial de esta libertad, es el libre acceso de las empresas al mercado. Las empresas tienen el derecho de acceso a él, sin perjuicio de las condiciones que imponga el Estado, por razones de orden público. La libre competencia supone la libre circulación de mercaderías, el libre acceso al mercado y la igualdad entre compradores y vendedores.

Un aspecto polémico es si la libre fijación de precios forma parte o no del contenido esencial de la libertad de comercio. Al respecto, la Sala Constitucional ha considerado como legítimo el control de precio.

“En relación con este tema y específicamente en cuanto al control de precios de los productos por parte del Estado, en la sentencia No.2757-93 de las 14:45 horas del 15 de junio de 1993, la Sala señaló que dentro del concepto de "interés público" u "orden público" se encuentran involucradas las medidas que el Estado adopta con el fin de asegurar, entre otras cosas, su organización económica; que como medidas de intervención se incluyen las normas jurídicas que controlan los precios de los artículos de consumo; que la regulación de esos precios no afecta el principio económico de "la economía de mercado", ni lesiona la libertad de empresa, de comercio o la propiedad privada, antes bien, la regulación representa una garantía de uniformidad de las condiciones básicas en el ejercicio de esos derechos; que la facultad del Estado de fijar esos precios conlleva necesariamente una limitación a la libertad, pero esa limitación es razonable por estar dirigida al cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución; que los mecanismos de control de la producción y del reparto de la riqueza, están orientados por los principios de razonabilidad y proporcionalidad que les sirven como parámetros de constitucionalidad” (Sala Constitucional, 1995-3120).

Si bien es constitucionalmente posible el control de precios por parte del Estado, desde nuestro punto de vista, este debe ser la excepción, y no la regla. Además, deben de darse ciertas condiciones:

a. Que la potestad esté autorizada en una Ley formal.

b. Que su fijación sea temporal, cuando no se trata de los bienes y servicios indicados en el punto d.

c. Que se le garantice al empresario una utilidad razonable.

d. Que se trate de bienes de primera necesidad o tarifas de servicios públicos.

La libertad de comercio también conlleva la libertad de dirección de la empresa, es decir, la libertad del ejercicio empresarial: “(…) libertad de tomar decisiones y de competir en un mercado libre. Dentro de este apartado, deben mencionarse cuestiones tales como la libertad de producción (volumen, calidades, etc.), libertad de inversión (o desinversión o cierre), libertad de una política o estrategia comercial –cuestión íntimamente relacionada con la libertad de precios-, libertad de publicidad (no engañosa), libertad de distribución y venta, libertad de competencia leal o libertad contractual (de contratar o no contratar), de esa forma el empresario pone en juego todos sus talentos y el de las personas que lo rodean para desarrollar la empresa”.

Por último, el contenido esencial de la libertad de comercio comprende el derecho de la persona de anunciar los bienes y servicios que produce o presta. La utilización de la publicidad, sobre todo en las sociedades actuales, por parte de las empresas es al mismo tiempo una actividad económica y un instrumento fundamental de estas en una economía de mercado y, por tanto, un componente del contenido esencial de la libertad de comercio. Ahora bien, por razones de orden públicos se pueden prohibir cierto tipo de publicidad, tal y como podría ocurrir con la del fumado.

Dicho lo anterior, las municipalidades no tienen competencia para prohibir una determinada actividad económica lícita en sus territorios o declarar moratorias, definidas o indefinidas. Esa competencia corresponde al Estado, toda vez que el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) es claro y preciso, en el sentido de que el régimen de las libertades públicas está reservado a la Ley. En el caso que nos ocupa, no existe ninguna norma jurídica con rango de Ley que autorice a la municipalidad recurrida a prohibir el cultivo de piña en su territorio, o declarar una moratoria indefinida del cultivo de ese producto, de ahí que su actuación es arbitraria y, por consiguiente, contraria al ordenamiento jurídico.

El principio de reserva de ley es un presupuesto esencial del Estado social y democrático de Derecho. La reserva de ley en materia de libertades públicas constituye un triunfo del pensamiento liberal. No en vano, en la Declaración de los Derechos del Ciudadano, en su artículo 4, se estableció el principio de reserva de ley.

En nuestra Constitución Política no encontramos una norma expresa que establezca, en todos los casos, que la organización de las libertades públicas corresponde al legislador ordinario. A lo sumo, en el artículo 28 de la Carta Fundamental, que estatuye el principio de libertad –todo lo que no está prohibido está permitido-, se señala que las acciones privadas que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a tercero, están fuera del alcance de la ley. De conformidad con esta norma, el legislador tiene una competencia limitada a la hora de regular las libertades públicas. En primer término, no puede prohibir aquellas acciones de los sujetos privados que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a terceros. Su competencia está orientada a regular las relaciones entre los individuos que surgen del ejercicio de las libertades públicas, como sucede con los Códigos y las leyes, pues los derechos privados también tienen que ser objeto de reglamentación, debido a que es necesario establecer soluciones para los conflictos que se suscitan a causa de su ejercicio, aun en la esfera de la autonomía de la voluntad. (Véase Corte Plena, sesión extraordinaria del 30 de setiembre de 1982).

Por otra parte, para que las restricciones a la libertad sean lícitas deben estar orientadas a satisfacer un interés público imperativo. Tal y como acertadamente lo ha establecido la Sala Constitucional, en los votos números 3173-93 y 3550-92:

"El orden público, la moral, y los derechos de los terceros deben ser interpretados y aplicados rigurosamente, sin licencias que permitan extenderlos más allá de su sentido específico; que a su vez debe verse con el principio pro libertate, el cual, junto con el principio pro homine constituyen el meollo de la doctrina de los derechos humanos; según el primero, debe interpretarse extensivamente todo lo que favorezca y restrictivamente todo lo que limite la libertad; según el segundo, el derecho de interpretarse y aplicarse siempre de manera que más favorezca al ser humano. De acuerdo con ello, el orden público, la moral y los derechos de terceros que permiten, al menos a la ley, regular las acciones privadas, tienen que interpretarse y aplicarse de tal manera en el primer caso, se trate de amenazas graves al orden público, entendido como la integridad y supervivencia de los elementos fundamentales del Estado; O como ‘…el conjunto de principios que, por una parte, atañen a la organización del Estado y su funcionamiento y, por otra, concurren a la protección de los derechos del ser humano y de los intereses de la comunidad, en justo equilibrio para hacer posible la paz y el bienestar de la convivencia social (Corte Plena, sesión extraordinaria del 26 de agosto de 1982)’".

En nuestro país, el régimen de los derechos y libertades fundamentales es materia de reserva de ley. Según lo ha establecido el Tribunal Constitucional, este principio tiene rango constitucional (artículo 39 de la Constitución) (véase el voto n.° 3173-93); rango legal (Artículos 19 y 124 de La Ley General de laAdministración Pública. "1. El régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes. 2. Quedan prohibido los reglamentos autónomos en esta materia". "Los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general, no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas ni otras cargas"), y reconocimiento jurisprudencial, tanto constitucional como administrativo. La Sala Constitucional ha dicho que de este principio se derivan cuatro corolarios:

"a) En primer lugar, el principio mismo de ‘reserva de ley’, del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el pronunciamiento previsto en la Constitución, par la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales, todo, por supuesto en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permitan, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables; b) En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas, ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su ‘contenido esencial’; En tercero, que ni aún en los reglamentos ejecutivos, ni mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer, de donde resulta una nueva consecuencia esencial; d) Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a laAdministración potestades discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley". (Véase el voto número 3173-93).

En ese mismo fallo, la Sala Constitucional fue categórica al afirmar que la potestad del Estado para regular las acciones privadas que sí dañen la moral o el orden público, o perjudiquen los derechos iguales o superiores de los terceros, es la legislativa, excluyendo así, los decretos o reglamentos dictados por el Poder Ejecutivo, y los reglamentos autónomos, dictados por ese Poder o por las entidades descentralizadas, lo mismo que cualquier norma de igual o inferior rango.

Por otra parte, el acuerdo impugnado constituye en sí mismo una amenaza cierta, real y efectiva e inminente para los derechos fundamentales de los recurrentes, por lo que sí es procedente el amparo (véanse las resoluciones números 295-95 y 049-2000 de este Tribunal), toda vez que es lógico suponer que para ellos no tiene ningún sentido gestionar una autorización municipal para el ejercicio de su libertad de empresa, cuando hay un acuerdo municipal que decreta una moratoria indefinida de la actividad en el cantón. De antemano saben que será rechazada su solicitud a causa del acuerdo impugnado. De ahí la procedencia de este amparo.

Por último, si hay lesión al derecho al ambiente, a la salud, al derecho al servicio agua potable y a otros derechos fundamentales de la población es a las autoridades del gobierno central a quienes compete prohibir la actividad económica, y no al gobierno local. Dicho de otra forma, la municipalidad está en el deber de autorizar la actividad económica sujeta o condicionada a que las autoridades competentes nacionales determinen que ésta no lesiona el derecho al ambiente, a la salud y derecho al servicio de agua potable de los pobladores del cantón.

Ergo, con fundamento en la doctrina citada, no tengo otra alternativa que declarar con lugar el recurso de amparo en todas sus consecuencias, como en efecto se hace.

Fernando Castillo V. Magistrado VCG12/2020 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto salvado Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: MUNICIPALIDAD Subtemas:

PERMISOS.

Voto salvado de los Magistrados Armijo y Cruz, con redacción del segundo:

Los Magistrados Armijo y Cruz salvamos el voto y declaramos sin lugar el recurso, pues, conforme se detalla a continuación, el acuerdo del Consejo Municipal de Guácimo es acorde con el principio precautorio y tutela la salud de los habitantes de la zona.

Sobre el objeto de este recurso: El recurrente, en su calidad de representante de la [NOMBRE 02], impugna el acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Guácimo el 27 de abril del 2012 por cuanto considera que intempestivamente y sin fundamento en norma alguna, violando la libertad de empresa y propiedad privada, tutela judicial efectiva y reserva legal, dicho acuerdo declaró una moratoria de la expansión del cultivo de la piña en la parte sur de ese cantón por un plazo de dos años desde el 01 de mayo del 2012 al 01 de mayo del 2014.

Sobre los Hechos probados.- De importancia para la decisión de este asunto, consideramos como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

a. Que los cantones de Guácimo, Siquirres y Pococí tienen nacientes de agua que en ocasiones han sido contaminadas por el uso de plaguicidas (ver informe del Ministerio de Salud).

b. Que el Concejo Municipal en sesión ordinaria 17-12 del 27 de abril del 2012 aprobó una moratoria del cultivo de piña en el cantón, el cual salió publicado en laGaceta número 107 del lunes 04 de junio del 2012, donde se dice en resumen: “Conforme lo facultan los ordinales 50 y 169 de la ConstituciónPolítica de Costa Rica, actuando en legítima defensa de nuestros recursos naturales, conforme a nuestra legislación ambiental y en especial por lo establecido en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad y por el mandato y obligación que nos impone la Ley General de la AdministraciónPública N° 6227 del 2 de mayo 1978, en su artículo 16, el Concejo Municipal de Guácimo acuerda: Declarar y prorrogar pro tempore, durante veinticuatro meses prorrogable de manera indefinida, por induvio pronatura una moratoria para la siembra y establecimientos de nuevas áreas de explotación, producción y agro industria de monocultivos extensivos e intensivos, así como cualquier proyecto de impacto y explotación hidroeléctrica sobre los cauces de ríos y quebradas, en la parte sur de nuestro cantón, exactamente … que por las características de estos recursos, resultan vulnerables y expuestas a riesgos de afectación, por la ejecución de actividades extensivas e intensivas de producción y explotación extensivas e intensivas, como es el caso de la piña. De igual forma, dicha medida se mantendrá hasta tanto se comuniquen los resultados de los estudios requeridos en el acuerdo municipal número 25, de sesión ordinaria 10, de fecha 9 de marzo de 2010. (ver informe y laGaceta número 107 del lunes 04 de junio del 2012).

c. Que el Ministerio de Salud recomienda la moratoria anterior por razones de salubridad pública (ver acta de audiencia efectuada el 20 de diciembre del 2012).

d. Que denuncias atendidas por la Defensoría de los Habitantes se han enfocado en casos puntuales y otras investigaciones generales en proceso referido a la posible contaminación del agua para consumo humano debido a malas prácticas productivas de la piña por utilización de agroquímicos y a la proliferación de la mosca del establo en los cantones en donde se ha expandido el cultivo de la piña (ver informe).

e. Que según el criterio de SENARA, por el tipo de actividad, los productos agroquímicos que se utilizan en general podrían ser de alto impacto a la calidad del agua, nacientes y acuíferos, siempre y cuando las condiciones hidrogeológicas propias del sitio, permiten la infiltración y transporte de los agroquímicos y el sitio sea vulnerable a la contaminación (ver informe).

f. Que en prueba aportada por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación constan dos estudios: “Estudio del potencial hídrico como abastecedor de agua potable de las partes altas de las cuencas ubicadas al sur de los cantones de Pococí y Guácimo en los alrededores de la Zona Protectora acuíferos Guácimo-Pococí”, elaborado por el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible de la Universidad de Costa Rica (ProDUC) de noviembre del 2006, donde se indica en sus recomendaciones: “Recomendaciones dadas en el Estudio hidrogeológico en el cantón de Pococí y las partes altas al sur del cantón de Guácimo, para las principales zonas de recarga ubicadas en las cuencas de estudio (área de captura de manantiales Guácimo-Pococí y lavas de Guácimo): No permitir: -actividades contaminantes, … -uso de agroquímicos, … -Desarrollar actividades no contaminantes de baja densidad y que no compacten el suelo o lo erosionen…” . Además, el “Estudio Hidrogeológico en el cantón de Pococí y las partes altas al sur del cantón de Guáximo, alrededores de la Zona Protegida Guácimo y Pococí”, elaborado por el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible de laUniversidad de Costa Rica (ProDUC) de setiembre del 2006, donde se indica en sus recomendaciones para las zonas de protección absoluta en las áreas de captura y lavas de Guácimo y en las Zonas de Protección y Uso Regulado del Suelo: “No se deben permitir actividades contaminantes, … No se debe permitir el uso de agroquímicos…” (ver prueba aportada).

g. Que en el estudio hidrogeológico, vulnerabilidad de la parte media y baja de la cuenca de los ríos Peje y Destierro, Cairo y Milano, Limón, realizado por el SENARA, de diciembre del 2011, se indica: “Recomendaciones: … En la cuenca media baja del río Destierro y Peje la gran mayoría de las zonas de cultivo de piña están ubicadas en áreas de vulnerabilidad alta, por lo que el uso actual del suelo en este sector no es el más apto, por lo que se recomienda eliminar el cultivo de piña específicamente en la zona de protección de las nacientes, mientras que en el resto de las áreas de alta vulnerabilidad mantener un estricto control en el manejo de los plaguicidas … Mientras en las otras zonas, mantener el uso establecido y no permitir la expansión del uso del suelo con los cultivos de piña. (ver prueba aportada por SENARA en cd. Resaltado no corresponde al original).

Tal como se observa, del informe rendido por el representante de la autoridad recurrida -que se tienen por dados bajo fe de juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción-, y la prueba aportada para la resolución del presente asunto, se comprueba que es cierto que el Concejo Municipal de la Municipalidad de Guácimo, en sesión ordinaria 17-12 del 27 de abril del 2012, aprobó una moratoria del cultivo de piña en el cantón, el cual salió publicado en la Gaceta número 107 del lunes 04 de junio del 2012, donde se acuerda: “Declarar y prorrogar pro tempore, durante veinticuatro meses prorrogable de manera indefinida, por induvio pronatura una moratoria para la siembra y establecimientos de nuevas áreas de explotación, producción y agro industria de monocultivos extensivos e intensivos, así como cualquier proyecto de impacto y explotación hidroeléctrica sobre los cauces de ríos y quebradas, en la parte sur de nuestro cantón… sin perjuicio de las licencias ya otorgadas.” Todo ello con fundamento en la defensa de los recursos naturales. Por un lado, el recurrente, representante de la [NOMBRE 02] impugna dicho acuerdo mediante este recurso, alegando su falta de sustento técnico y jurídico, además indica que ello violenta la libertad de empresa, derecho de propiedad, derecho a la tutela judicial efectiva y la reserva legal en materia de restricción de los derechos fundamentales. Por su parte, los recurridos argumentan que en el expediente de dicho acuerdo constan con detalle los informes, que la Municipalidad tomó dicho acuerdo atendiendo el principio precautorio del derecho ambiental. Por otro lado, las coadyuvancias pasivas argumentan que el ente municipal tiene suficientes competencias para proceder con el dictado de dicho acuerdo, que en este caso debe prevalecer el ambiente, como una limitación válida al derecho a la libertad de empresa; y que no es una medida arbitraria o injustificada, pues busca proteger las fuentes de agua y las áreas de recarga acuífera de la expansión descontrolada y no planificada de un tipo de actividad. Al respecto, consideramos que en este caso procede la desestimatoria de este recurso. En primer lugar, nótese que todavía no existe acto alguno de aplicación individual que se esté impugnando. El recurso es presentado por una asociación, en defensa de sus agremiados, pero de forma genérica. Recuérdese que el recurso de amparo ha sido instituido únicamente para brindar tutela oportuna contra infracciones o amenazas inminentes a los derechos y libertades fundamentales; razón por la que, en general, su procedencia está condicionada, no sólo a que se acredite la existencia de una turbación —o amenaza de turbación— a uno o más de los derechos o garantías contemplados en la Carta Política o en los instrumentos internacionales de derechos humanos suscritos por el país, sino también a que el agravio alegado comporte una amenaza o quebranto directo y grosero de aquellos derechos, que por su carácter apremiante no permita esperar a que surtan efecto los remedios jurisdiccionales ordinarios. Esto quiere decir que no toda supuesta vulneración de uno de tales derechos es idónea para ser discutida en esta sede. En este sentido, al no existir acto concreto, alguno, de aplicación individual, donde se observen violentados los derechos fundamentales alegatos, la presentación de este recurso resulta prematura. En segundo lugar, corresponde a la vía de la legalidad y no a esta jurisdicción constitucional, la impugnación de los acuerdos municipales. Si el recurrente considera que el acuerdo impugnado carece de ciertos elementos esenciales, ello debe plantearlo en la vía ordinaria, pues para la impugnación de un acuerdo municipal existe esa vía. Tal como lo ha establecido esta Sala en reiterada jurisprudencia, que se transcribe a continuación:

“II.- SOBRE EL ACUERDO MUNICIPAL CUESTIONADO. El presente extremo constituye un diferendo ajeno al ámbito de competencia de esta Jurisdicción, ya que a esta Sala no le corresponde pronunciarse acerca de la procedencia o no, del acuerdo municipal, por ser un tema de legalidad. En consecuencia, es ante la propia autoridad recurrida donde debe ser conocido el reclamo del petente, a fin que allí se resuelva conforme a Derecho. Dadas las consideraciones vertidas, el presente recurso es inadmisible por este agravio, como en efecto se declara.” RESOLUCIÓN Nº 2010-021308 de las catorce horas y cincuenta minutos del veintidós de diciembre del dos mil diez.

“II.- SOBRE LAS IRREGULARIDADES DEL ACUERDO MUNICIPAL. Según se aduce en el escrito interposición y se infiere de los documentos allegados a los autos, los recurrentes están inconformes con el Acuerdo emitido por la autoridad recurrida, en atención a la falta de incorporación del Dictamen de la ComisiónRecalificadora que ordena la Ley 2428. Esta Sala no es un contralor de la legalidad de las actuaciones o resoluciones de la Administración, de modo que no le compete revisar si la omisión de incorporación en el Acuerdo del documento en cuestión, o la falta del traslado del dictamen emitido por el señor Mario Moreira a los amparados, se ajusta o no a la normativa legal vigente, labor propia de la vía común, administrativa o jurisdiccional. Por ello, deberán los recurrentes plantear su inconformidad o reclamo ante la autoridad recurrida - como en efecto ya lo hicieron -, o en la vía judicial competente, instancias en las cuales podrán, en forma amplia, discutir el fondo del asunto y hacer valer sus pretensiones. En consecuencia, el recurso es inadmisible por este extremo, y así se declara.” RESOLUCIÓN Nº 2010-003990 de las nueve horas y diecisiete minutos del veintiséis de febrero del dos mil diez.

“Unico.- Este Tribunal no constituye un órgano contralor de legalidad, sino, lo que permite su intervención precisamente es la trasgresión a algún derecho fundamental en las actuaciones de la administración, lo cual, no se observa que suceda en este caso, al menos en forma directa. Nótese que sus alegatos van dirigidos a impugnar el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal recurrido número 44-2009, del 03 de noviembre del año en curso, por medio del cual, se acordó sacar a remate cincuenta patentes de licores distribuidas en los distritos del cantón central de Santa Cruz de Guanacaste, por estimar que no cuenta con una fundamentación adecuada, amén de que no existió de previo un estudio serio a fin de determinar la necesidad y conveniencia de disponer de ese número de patentes en la localidad. En ese orden de ideas, estima la Sala que los hechos objeto de este amparo, no son susceptibles de valorar por medio del recurso de amparo, por no involucrar aspectos de orden constitucional, sino de legalidad ordinaria, que como tal, son propios de plantear ante las autoridades administrativas competentes del municipio recurrido, o en su defecto en la vía jurisdiccional competente para a lo que en derecho corresponda. De manera que como lo que existe es una disconformidad con la decisión adoptada por laMunicipalidad recurrida, y ante la ausencia de competencia de este Tribunal para conocer el caso, lo procedente es rechazar el recurso, como en efecto se declara.” (resaltado no corresponde al original) RESOLUCIÓN Nº 2010-000413 de las catorce horas y siete minutos del ocho de enero del dos mil diez.

“ÚNICO: Lo planteado por la recurrente es un asunto que debe ser conocido y resuelto ante las instancias legales correspondientes. En efecto, no corresponde a esta Sala revisar lo resuelto por el Concejo Municipal de Oreamuno de Cartago en relación con la prohibición de los topes en ese cantón, específicamente con el contenido del acuerdo municipal número 2122-2008, cual si fuera una instancia administrativa más. No es labor de este Tribunal Constitucional revisar las razones de oportunidad y conveniencia que tuvo el Concejo Municipal recurrido, en aplicación de las facultades legales que tiene como gobierno central, para prohibir ese específico acto público masivo, razones que se claramente se desprenden de oficio número 1786 SCM-2008 del 4 de diciembre de 2008 que aportan los propios recurrentes. Los alegatos que en contra de la toma de dicho acuerdo puedan tener los amparados, deben ser discutidos precisamente ante dicho Gobierno Municipal para que éste decida lo que en Derecho corresponda o, en su defecto, ante la vía ordinaria correspondiente. Todo ello es labor propia del juez de legalidad, pues en ello no está involucrado, al menos en forma directa, derecho fundamental alguno. De modo que si los recurrentes estiman que el acuerdo municipal aquí impugnado es improcedente, es en la vía de legalidad ordinaria, a través de las vías ya señaladas. En consecuencia, el recurso es inadmisible y así se declara.” (resaltado no corresponde al original) RESOLUCIÓN Nº 2009-004197 de las quince horas y diecisiete minutos del diecisiete de marzo del dos mil nueve.

En tercer lugar, desde el punto de vista constitucional el acuerdo municipal impugnado encuentra asidero en las competencias municipales en materia urbanística y ambiental. Es decir, bien pueden los gobiernos locales, en aras de cumplir con sus obligaciones sobre defensa, protección y precaución del ambiente, imponer restricciones a ciertas actividades que se desarrollen en el cantón. Nótese que el acuerdo indica que la moratoria es “para la siembra y establecimientos de nuevas áreas de explotación, producción y agro industria de monocultivos extensivos e intensivos, así como cualquier proyecto de impacto y explotación hidroeléctrica sobre los cauces de ríos y quebradas … sin perjuicio de las licencias ya otorgadas.” Ya en otras oportunidades esta Sala se ha topado con casos en donde los entes públicos declaran “moratorias” en ciertas concesiones y/o permisos, que no están obligados a otorgar, y por razones ambientales. Recuérdese al respecto el Decreto 35982-MINAET donde se declaró, vía decreto y no vía legal, la moratoria nacional para la minería. En una oportunidad en que esta Sala examinó dicho decreto, se estableció que:

“I.- La Presidencia de la República y el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, por medio del Decreto Ejecutivo No. 35982 - MINAET de 29 de abril de 2010, declaró "(…) la moratoria nacional por plazo indefinido para la actividad de minería metálica de oro a cielo abierto en el territorio nacional (…)" (visible a folio 9). Dicha disposición fue modificada por medio del Decreto Ejecutivo No. 36019 - MINAET de 8 de mayo de 2010, mediante el cual las citadas autoridades del poder público ordenaron que se ampliara la medida para toda actividad de minería metálica de oro en el territorio nacional. Efrén Arauz Centeno estima que esa decisión lesiona su derecho al trabajo, tutelado por el artículo 56 de la Constitución Política. En criterio de esta Sala Constitucional, el caso del recurrente tal y como es planteado, no representa problema alguno de amenaza o lesión de derechos fundamentales, esto, por dos razones básicas. En primer lugar, tal y como lo hizo constar el tutelado en el escrito de interposición del recurso de amparo, la solicitud de concesión que presentó ante la Dirección General de Geología y Minas, se encuentra en trámite, razón por la cual el promovente no ostenta derecho real alguno oponible a la Administración, pues de conformidad con el artículo 14 del Código de Minería, el mismo se tendrá por adquirido desde la fecha en la cual esté inscrito en el Registro Nacional Minero, de tal forma que se descarta que se hubiera desconocido, con el Decreto, alguna situación jurídica consolidada a su favor. De otra parte, lo ordenado tampoco implica una lesión al derecho al trabajo, pues, se debe tener claro que la sola presentación de la solicitud no genera expectativa sobre la posible concesión minera, por cuanto el Estado no está obligado a otorgarla. Al ser bienes demaniales, su reconocimiento, explotación, exploración y la obtención de beneficios de los recursos minerales por parte de sujetos de derecho privado, solamente es viable en la medida que el interés público lo demande. Corresponde a las autoridades competentes ponderar a la luz de criterios técnicos así como de oportunidad y conveniencia, si se verifican o no los supuestos para disponer la concesión, denegarla o inclusive, dictar una moratoria como la cuestionada en este proceso. Si el amparado considera que dichos parámetros fueron valorados de manera errónea o bien no brindan sustento suficiente para una medida como la dispuesta, debe cuestionarlos ante la jurisdicción contencioso administrativa y no ante esta sede. Indudablemente, hacerlo en la vía procesal del amparo excedería su naturaleza sumaria, así como la competencia de este Tribunal, configurada por la Ley y la propia Constitución Política. Bajo este orden de consideraciones, el amparo es improcedente y así debe declararse.” RESOLUCIÓN Nº 2010-012144 de las dieciséis horas y veintisiete minutos del veinte de julio del dos mil diez.

Asimismo, se conoce de otro tipo de moratorias decretadas por gobiernos locales, tales como al otorgamiento de licencias en materia de construcción de torres de telecomunicaciones en el cantón de Carillo (véase el voto Nº 2011-015288 de las dieciséis horas y veintitrés minutos del ocho de noviembre del dos mil once) y a al otorgamiento de licencias o permisos de instalación y funcionamiento de juegos o máquinas tragamonedas en el cantón de Montes de Oca (véase el voto 2006-02902 de las ocho horas cincuenta y dos minutos del tres de marzo del dos mil seis). De forma tal que se entiende que, quienes solicitan una concesión, o como en este caso un permiso, no tienen derecho a que dicho permiso se les otorgue, sino que el ente público competente –en este caso laMunicipalidad- puede denegarlo. Por las mismas razones en que una Municipalidad puede adoptar un plan regulador y establecer limitaciones de tipo urbanístico, en este caso en particular, bien pueden los gobiernos locales determinar de antemano que se negarán cierto tipo de permisos, atendiendo a razones ambientales, en aplicación del principio precautorio, y debidamente fundamentado, según se dice. En cuarto lugar, nótese que en este caso, el fundamento del acuerdo impugnado se sustentó en un Estudio realizado por ECOPLAN S.A. en los acuíferos de la zona, en el estudio realizado por la Universidad de Costa Rica del 12 de julio del 2010 donde se demostró “la contaminación por agroquímicos tanto en aguas superficiales como subterráneas” presentado al Concejo Municipal el 30 de marzo del 2012, en el informe del Museo Nacional sobre las afectaciones a la parte arqueológica, en el estudio de la Escuela Centroamericana de Geología de laUniversidad de Costa Rica sobre la contaminación de aguas por plaguicidas al norte de la ruta 32, en el Plan regulador de Guácimo que está en trámite de aprobación, y demás. Es decir, ciertamente el acuerdo fue antecedido y sustentado en dichos estudios. Pese a que ese Gobierno Local solicitó más estudios a otras instituciones estatales, y estos aparentemente no se los han sido suministrados, con los mencionados ha sido suficiente para fundamentar la medida. Asimismo, nótese que la moratoria es temporal, a diferencia de otros casos que ha conocido esta Sala donde la moratoria (entendida como una veda para que particulares accedan al acto de autorización municipal para desarrollar cierto tipo de actividades) ha sido ilimitada en el tiempo (véase por ejemplo el voto no. 10176-2011 de las ocho horas cuarenta minutos del cinco de agosto de dos mil once que fue acción de inconstitucionalidad declarada con lugar en contra de la frase del Transitorio 1° del Acuerdo del Concejo de Belén, de la sesión ordinaria No. 16-2007 del 13 de marzo de 2007, artículo 5, únicamente en cuanto indica: “por el tiempo necesario”), en este caso, la moratoria municipal es temporal. Si bien el acuerdo dice que la moratoria será prorrogable de manera indefinida, se entiende que ello obedece a la incerteza del impacto ambiental que produciría continuar con el cultivo de la piña, y en atención al principio precautorio que opera en esta materia. Al respecto, recuérdese el significado que esta Sala le ha dado al principio precautorio o "principio de la evitación prudente", concepto desarrollado en sentencias número 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 y 2005-12039 de este Tribunal, que se sustenta en el artículo 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, de mil novecientos noventa y dos, se alude a la necesaria acción y efecto de prevenir anticipadamente a los posibles daños en los elementos integrantes del ambiente; con lo cual, se propugna por la implementación de acciones tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, esto es, la adopción de todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda objetiva al respecto–, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. Principio aplicable en este caso, máxime si se tomen en cuenta los antecedentes de daños ambientales ocasionados por la piña en zonas como Pococí, Guácimo y Siquirres, según denuncias tramitadas ante la Defensoría de los Habitantes referente la contaminación del agua para consumo humano por la aplicación de agroquímicos en el cultivo de la piña y la proliferación de la mosca del establo en los cantones donde se han expandido el cultivo de piña. De igual forma, lo que informa SENARA cuando indica que “Por el tipo de actividad, los productos agroquímicos que se utilizan en general podrían ser de alto impacto a la calidad del agua, nacientes y acuíferos, siempre y cuando las condiciones hidrogeológicas propias del sitio, permiten la infiltración y transporte de los agroquímicos y el sitio sea vulnerable a la contaminación.” Y la prueba que aporta el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, referidos a dos estudios: “Estudio del potencial hídrico como abastecedor de agua potable de las partes altas de las cuencas ubicadas al sur de los cantones de Pococí y Guácimo en los alrededores de la Zona Protectora acuíferos Guácimo-Pococí”, elaborado por el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible de la Universidad de Costa Rica (ProDUC) de noviembre del 2006, donde se indica en sus recomendaciones: “Recomendaciones dadas en el Estudio hidrogeológico en el cantón de Pococí y las partes altas al sur del cantón de Guácimo, para las principales zonas de recarga ubicadas en las cuencas de estudio (área de captura de manantiales Guácimo-Pococí y lavas de Guácimo): No permitir: -actividades contaminantes, … -uso de agroquímicos, … -Desarrollar actividades no contaminantes de baja densidad y que no compacten el suelo o lo erosionen…” . Además, el “Estudio Hidrogeológico en el cantón de Pococí y las partes altas al sur del cantón de Guácimo, alrededores de la Zona Protegida Guácimo y Pococí”, elaborado por el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible de laUniversidad de Costa Rica (ProDUC) de setiembre del 2006, donde se indica en sus recomendaciones para las zonas de protección absoluta en las áreas de captura y lavas de Guácimo y en las Zonas de Protección y Uso Regulado del Suelo: “No se deben permitir actividades contaminantes, … No se debe permitir el uso de agroquímicos…”. Y el “estudio hidrogeológico, vulnerabilidad de la parte media y baja de la cuenca de los ríos Peje y Destierro, Cairo y Milano, Limón”, realizado por el SENARA, de diciembre del 2011, donde se indica “se recomienda eliminar el cultivo de piña específicamente en la zona de protección de las nacientes, mientras que en el resto de las áreas de alta vulnerabilidad mantener un estricto control en el manejo de los plaguicidas … Mientras en las otras zonas, mantener el uso establecido y no permitir la expansión del uso del suelo con los cultivos de piña. Asimismo, varios recursos de amparo (expedientes números 05-014235-0007-CO, 07-013151-0007-CO, 08-009484-0007-CO) y resuelto el primero de ellos bajo la resolución de esta Sala número 2008-005689 de las trece horas y cinco minutos del once de abril del dos mil ocho:

“VI.- ACERCA DEL USO DE SUSTANCIAS QUÍMICAS POR LAS EMPRESAS RECURRIDAS Y LAAFECTACIÓN A LASALUD DE LAS PERSONAS Y A LAS FUENTES DE AGUA DE LOS CANTONES DE POCOCÍ, GUÁCIMO Y SIQUIRRES. En primer término, los recurrentes acusan que las sustancias químicas (plaguicidas) que utilizan las empresas recurridas para el monocultivo de piña, producen graves afectaciones a la salud de los trabajadores y de las personas que viven cerca de tales plantaciones. De igual forma, aducen que dichas sustancias contaminan los Ríos Santa Clara y Cinco Estrellas, así como el resto de las fuentes de agua ubicadas en las zonas de Guácimo, Pococí y Siquirres. (…) en lo tocante a la finca Babilonia del Grupo FRUTEX S.A., no se tuvo por acreditado que en ésta el uso de plaguicidas no afectaran, efectivamente, la salud de los trabajadores y vecinos, así como las fuentes de agua ubicadas en el cantón de Siquirres, motivo por el cual, en cuanto a este último extremo se refiere, este Tribunal estima que se debe de declarar con lugar el recurso planteado por la vulneración a los numerales 21 y 50 constitucionales.

VII.- SOBRE LA PROLIFERACIÓN DE LA MOSCA STOMOXYS CALCITRANS. De otra parte, los interesados alegan que aun cuando existe el informe No. 00701-2004-DHR de fecha 26 de enero del 2004 elaborado por la Defensoría de los Habitantes, mediante el cual se le recomendó a las autoridades recurridas, concretamente, al Ministerio de Agricultura y Ganadería, solucionar el problema que representa la proliferación -a partir de los desechos de la piña-, de la mosca stomoxys calcitrans, la cual, a su vez, afecta al ganado de la zona, tal autoridad ha omitido ejecutar las medidas pertinentes a fin de cumplir dicho propósito, siendo que, a la fecha, la mencionada situación se ha agravado. Sobre el particular, cabe indicar, en primer término que, efectivamente y, tal y como lo aducen los recurrentes, del citado informe elaborado por la Defensoría de los Habitantes, así como del informe rendido por las autoridades del Ministerio de Agricultura y Ganadería, se desprende con absoluta claridad que en los desechos de la piña se reproduce la mosca denominada stomoxys calcitrans o mosca picadora o de establo, la cual, de igual forma, perjudica a la ganadería y salud de las personas. (…) De manera tal que, por el contrario, se hace manifiesto, a todas luces, que la plaga de dichos insectos y los daños que éstos provocan, no sólo al ganado, sino, también, a los vecinos de las comunidades de Guácimo, Pococí y Siquirres, persisten, toda vez que, no se han logrado erradicar totalmente. (…) Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional estima que, en la especie, se ha quebrantado flagrantemente el derecho a la salud y el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

VIII.- ACERCA DE LA OMISIÓN DE FISCALIZAR LA ACTIVIDAD PIÑERA DE PARTE DE LAS AUTORIDADES RECURRIDAS. Sobre este extremo, los amparados aducen que las autoridades recurridas han omitido fiscalizar, como en derecho corresponde, el funcionamiento adecuado de las empresas bajo estudio. Así, en primer término y, en lo que respecta al papel desempeñado por las Municipalidades, este Tribunal no estima que lleven razón los amparados. (…) No obstante lo anterior y, tal y como se indicó, a su vez, en el considerando VI de esta Sentencia, este Tribunal Constitucional no tuvo por acreditado que las autoridades de Salud hayan, efectivamente, llevado a cabo esas mismas labores de fiscalización y control sobre la actividad piñera desarrollada en la finca Babilonia del Grupo FRUTEX S.A. ubicada en Siquirres, motivo por el cual, en la especie, se tenga por acreditado el quebranto al derecho a la salud y al derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Finalmente, en lo tocante a las autoridades del Ministerio del Ambiente y Energía, esta Sala observa que llevan razón los interesados, por cuanto, de la prueba allegada a los autos, únicamente, se tiene por demostrado que la empresa Piñas del Bosque S.A., cuenta con la respectiva viabilidad ambiental otorgada para operar en el cantón de Guácimo. Asimismo, del informe rendido bajo juramento por el Ministro del Ambiente y Energía, se denota, de manera clara e inequívoca, un total desconocimiento sobre la actividad del cultivo de piña que se lleva a cabo en las zonas de Guácimo, Pococí y Siquirres de la provincia Limón, en particular, si las empresas recurridas Piña Frut S.A., SEBASTOPOL S.A. y la finca Babilonia del grupo FRUTEX S.A. requieren o no para su funcionamiento de un estudio de impacto ambiental realizado, a su vez, por las autoridades de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. (…) Bajo esa tesitura, esta Sala observa que, tanto el Ministerio del Ambiente y Energía como la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, han tenido un papel, completamente, pasivo frente a la actividad piñera desarrollada por las empresas Piña Frut S.A., SEBASTOPOL S.A. y la finca Babilonia del Grupo FRUTEX S.A., por cuanto, tal y como se apuntó líneas atrás, en sus informes demostraron un desconocimiento casi total de ésta. Desde esa perspectiva, cabe recordarle a las autoridades de salud y del ambiente, que existe la obligación para el Estado de tomar todas aquellas medidas que sean necesarias para proteger el medio ambiente, con el fin, a su vez, de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna y uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. En consecuencia, este Tribunal estima violentado lo dispuesto en los numerales 21 y 50 de la ConstituciónPolítica.

IX.- SOBRE LA EXPANSIÓN PIÑERA Y LA PROTECCIÓN DEL RECURSO HÍDRICO EN EL CANTÓN DE GUÁCIMO. Finalmente, los recurrentes aducen que en la parte sur del cantón de Guácimo de Limón se pretende extender la producción piñera, a pesar de la gran cantidad de nacientes de agua que ahí se encuentran. (…) según lo externado por el Ministro del Ambiente y Energía, a la fecha de interpuesto el presente amparo, no se registraban reportes, en concreto, por prácticas que pusieran en riego el recurso hídrico de la zona. Bajo tal orden de consideraciones, este Tribunal no estima que, en la especie, se hayan vulnerado los derechos fundamentales de los amparados.” Dichos antecedentes jurisprudenciales, los estudios técnicos que tomó en cuenta la Municipalidad, y la prueba para mejor resolver solicitada en este expediente evidencian y dan sustento a la medida impugnada en este recurso. A diferencia del caso resuelto por esta Sala mediante el voto número 2013-002572 de las 11:40 hroas del 22 de febrero del 2013, donde se declaró con lugar un recurso presentado en contra de un acuerdo del Concejo Municipal de Pococí, por no estar este debidamente fundamentado (los estudios técnicos eran de seis años atrás y correspondían a otra cuenca), en este caso, el acuerdo del Concejo Municipal de Guácimo, sí encontró la debida fundamentación, tal como se dijo supra, en varios estudios: en un Estudio realizado por ECOPLAN S.A. en los acuíferos de la zona, en el estudio realizado por la Universidad de Costa Rica del 12 de julio del 2010 donde se demostró “la contaminación por agroquímicos tanto en aguas superficiales como subterráneas” presentado al Concejo Municipal el 30 de marzo del 2012, en el informe del Museo Nacional sobre las afectaciones a la parte arqueológica, en el estudio de la Escuela Centroamericana de Geología de laUniversidad de Costa Rica sobre la contaminación de aguas por plaguicidas al norte de la ruta 32, en el Plan regulador de Guácimo que está en trámite de aprobación, y demás. Además que, en efecto, el ejercicio de los derechos fundamentales, tales como la libertad de empresa y propiedad privada, no es absoluto, sino que puede ser objeto de limitaciones válidas. Limitaciones que en este caso encuentran asidero en las competencias constitucionales y legales asignadas a los Concejos Municipales. Nótese por demás, el respaldo que le da el Ministerio de Salud a la medida tomada, cuando en la audiencia oral indica que el fundamento de tal medida es cuidar los mantos acuíferos y sí recomiendan una moratoria tal en atención a una visión de salud pública. Asimismo lo contundente del “estudio hidrogeológico, vulnerabilidad de la parte media y baja de la cuenca de los ríos Peje y Destierro, Cairo y Milano, Limón, realizado por el SENARA”, de diciembre del 2011, cuando se recomienda claramente eliminar el cultivo de la piña en la zona de protección de las nacientes y en otras zonas no permitir la expansión del uso del suelo con los cultivos de piña.

En conclusión, dado que no existe todavía acto de aplicación individual la presentación de este recurso resulta prematura, dado que la impugnación de los acuerdos municipales no es competencia constitucional sino que corresponde alegarse en la vía ordinaria, que los gobiernos locales han sido dotados de competencias constitucionales y legales suficientes como para imponer restricciones al ejercicio de ciertos derechos fundamentales como la libertad de empresa y propiedad privada, y que el acuerdo impugnado encuentra la debida fundamentación, procedemos a salvar el voto en este caso y consideramos, distinto del criterio de la mayoría, que este recurso debe desestimarse, y remitir al recurrente, si a bien lo tiene, acudir a la vía de la legalidad a plantear sus alegatos.

Gilberth Armijo S. Magistrado. / Fernando Cruz C. Magistrado VCG12/2020 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Nota separada Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: MUNICIPALIDAD Subtemas:

PERMISOS.

RAZONES SEPARADAS DEL MAGISTRADO RUEDA LEAL En el sub examine, comparto el criterio de la mayoría en cuanto a que los estudios técnicos que dieron sustento al acuerdo municipal de moratoria en la producción piñera en el cantón de Guácimo, no resultan idóneos toda vez que se encuentran desactualizados (datan de los años 2006 y 2010) y tenían una finalidad distinta.

Por otro lado, en la especie se está ante una prórroga indefinida de la citada moratoria. Al respecto, estimo que tal disposición constituye una medida similar por sus efectos a las sanciones administrativas indefinidas. Ciertamente no se está sancionando a un particular; empero, si se está imponiendo un medida muy gravosa a un grupo de ciudadanos, a quienes les sería imposible desarrollar la actividad piñera en el cantón de marras debido a la moratoria, lo que implica una severa limitación a libertad de empresa.

Precisamente, atinente a las sanciones administrativas indefinidas, en la sentencia número 2003-3423 de las 15:58 horas del 29 de abril de 2003 dispuso esta Sala:

“En relación con este tipo de sanciones la Sala se ha pronunciado en diversas oportunidades, siempre sosteniendo el siguiente criterio:

"VIII.- Duración de las sanciones e interdicción de penas perpetuas. Parte de la exigencia de tipicidad que deben satisfacer las normas sancionatorias, tanto en materia penal como administrativa, es la fijación clara y delimitada de la naturaleza de la sanción, su proporcionalidad respecto de la conducta reprochable y su duración. En el caso de una sanción de suspensión, el plazo o término por el que ésta pueda extenderse debe también venir predeterminado en el tipo. La tipicidad punitiva debe conectarse con la proporcionalidad como equilibrio indispensable de la justicia y esto requiere que exista una razonable fijación de las penas, al menos con márgenes o rangos dentro de los que la autoridad puede escoger un plazo razonable, según las especiales circunstancias del caso, es decir, que la duración de la sanción debe aparecer como un elemento incorporado al tipo. Se tiene entonces que la extensión de una pena no puede quedar a la suerte del más ilimitado arbitrio de la autoridad competente para juzgar la falta, como sucede en el caso concreto, habida cuenta de que la duración de la sanción que eventualmente se imponga podría oscilar, como bien señaló el accionante, entre unos pocos días y muchos años, dejando en absoluta indefensión a los afectados. En el supuesto del artículo 124 impugnado, se deja a la libre decisión del ICAFE tanto la naturaleza de la sanción a imponer -sea suspensión o cancelación definitiva de la inscripción en el registro correspondiente- como la duración que la primera medida pueda tener, lo que una vez más violenta la Constitución, a la luz de los razonamientos que se han venido exponiendo. Tal indeterminación propicia, a su vez, una eventual aplicación desigual de las sanciones, toda vez que al obviarse un mínimo de predeterminación normativa de estos aspectos fundamentales de la acción sancionatoria, la Administración se coloca en una posición que le permite juzgar con entera libertad cada caso concreto, pudiendo, como es lógico, llegar a conclusiones distintas para casos similares, posibilidad inadmisible a la luz del principio de igualdad consagrado en el artículo 33 constitucional. Por otra parte, en lo que se refiere a la cancelación de la inscripción en los registros, la norma establece claramente que se trata de una medida definitiva, hipótesis que vendría a constituirse en una sanción con carácter de perpetuidad, llevando aparejado el consecuente perjuicio que esto representa para el afectado, situación que se enfrenta abiertamente con lo dispuesto por el artículo 40 de la ConstituciónPolítica, que proscribe las penas perpetuas. Sobre este último aspecto, basta con recordar lo resuelto por esta Sala en un caso similar, ocasión en la que se señaló: "En todas esas normas se establece claramente una sanción perpetua para los notarios, cual es la cancelación definitiva de la licencia para ejercer el notariado. Y resulta evidente que esas disposiciones violan la prohibición de imponer penas perpetuas que contiene el artículo 40 constitucional. (resolución N° 2628-98 y en sentido similar, la N° 4100-94)." –Sentencia número 8193-00 de las 15:05 horas del 13 de setiembre de 2000).” Así las cosas, mutatis mutandi, la jurisprudencia supracitada se debe extender a la actuación administrativa objeto de este amparo, la moratoria de la producción piñera en Guácimo, toda vez que al carecer de un plazo, se prohíbe de manera indefinida el desarrollo de una actividad lícita en el ejercicio de la libertad de empresa, lo que conlleva efectos similares a los de una sanción administrativa perpetua.

Ahora bien, la libertad de empresa bien puede ser limitada por razones de orden público, pero para ello se requiere de la debida fundamentación. Así las cosas, aclaro que distinto hubiera sido mi criterio en este caso, si el acuerdo municipal en mención se hubiese fundado en estudios técnicos actuales, a partir de los cuales se hubiere constatado la alegada lesión al ambiente y la salud pública. Cuando se está ante eventuales problemas de contaminación y daño a la salud, resulta evidente que en virtud del principio de cooperación interinstitucional, tanto la municipalidad, en defensa de sus munícipes, como las autoridades de salud, sin perjuicio de otras entidades, tienen la obligación de actuar de manera coordinada para que, dentro de sus respectivos ámbitos competenciales, se prevenga o solucione tal problemática. Definitivamente, la protección al ambiente y a la salud pública constituyen aspectos propios del interés comunal, de manera que las municipalidades no se pueden abstraer de su deber de velar por dichos bienes constitucionales dentro de sus respectivos ámbitos locales, lo que no obsta la interacción con otro tipo de entidades y órganos de incidencia nacional.

Por lo demás, aun cuando dicha libertad de empresa pueda ser válidamente limitada mediante una moratoria si se demuestra un daño relevante a la salud o al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, no menos cierto es que tal medida debe estar sujeta a un plazo determinado y periódicas revisiones, toda vez que las circunstancias que en un determinado momento la justificaron, pueden variar al hallarse soluciones a la problemática acaecida, de manera que de ninguna forma se justifica la imposición de moratorias indefinidas.

Por último, estimo necesario hacer la siguiente aclaración: en el voto de minoría se indica que se tuvo por demostrado en este amparo “c) Que el Ministerio de Salud recomienda la moratoria anterior por razones de salubridad pública”. Al respecto, se debe precisar que previo al amparo, el Ministerio de Salud no rindió informe alguno ante las autoridades municipales ni tampoco recomendó la citada moratoria. En realidad, tal recomendación se vino a dar con motivo de una audiencia conferida mientras se estaba instruyendo este amparo, lo que significa que al momento de emitirse el acto administrativo cuestionado (la moratoria), el mismo nunca estuvo sustentado en criterio alguno del Ministerio de Salud. Por tal razón, no es jurídicamente plausible estimar como debidamente fundada tal medida, lo que no obsta que en el futuro el Ministerio de Salud, si lo estimase necesario, puedan plantear ante las autoridades municipales alguna gestión referida a la actividad piñera.

Paul Rueda Leal Magistrado VCG12/2020 ... Ver más Voto Nº 2013-0013939 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas treinta minutos de dieciocho de octubre de dos mil trece.- Recurso de amparo promovido por [NOMBRE 01], mayor, portador de la cédula de identidad No. [VALOR 01], a favor de la [NOMBRE 02], contra la MUNICIPALIDAD DE GUÁCIMO.

RESULTANDO:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:46 horas de 25 de mayo de 2012, [NOMBRE 01] interpuso recurso de amparo contra la Municipalidad de Guácimo y manifestó que la [NOMBRE 02], agrupa a la mayoría de los productores y exportadores de piña de todo el país, incluidos los del cantón de Guácimo. Dice que las fincas de los asociados de esa Cámara funcionan conforme a los requisitos técnicos y ambientales exigidos por el ordenamiento jurídico para una operación de ese tipo de actividad, y, en consecuencia, utilizan las más modernas prácticas agrícolas en la producción de la piña. Intempestivamente y sin fundamento alguno, el Concejo Municipal de Guácimo declaró, de forma inconstitucional e ilegal, una moratoria de la expansión del cultivo de la piña en la parte sur de ese cantón, al "Declarar y prorrogar pro tempore, durante veinticuatro meses prorrogables de manera indefinida, por induvio (sic) pronatura (sic) una moratoria para la siembra y establecimiento de nuevas áreas de explotación, producción y agroindustria de monocultivos extensivos, así como de cualquier proyecto de impacto y explotación hidroeléctrica sobre cauces de ríos y quebradas, en la parte sur de nuestro Cantón (…) resultan vulnerables y expuestas a riesgos de afectación, por la ejecución de actividades extensivas e intensivas de producción y explotación extensivas, como es el caso de la piña. De igual forma, dicha medida se mantendrá hasta tanto no se comuniquen los resultados de los estudios requeridos en el acuerdo municipal número 25, de sesión ordinaria 10, de fecha 9 de marzo de 2010". Apuntó que no existe un expediente administrativo que sustente técnico y jurídicamente el acto recurrido. Agregó que si bien es cierto, el acuerdo municipal número 25 de 9 de marzo de 2010, no había sido ejecutado hasta ese momento, la Corporación Municipal recurrida, solicitó la realización de diversos estudios sobre aguas, suelos, contaminación a varias instituciones públicas, entre otros, como paso previo para determinar si se restringía determinada actividad productiva en ese cantón. Solicitó que se declare con lugar el recurso, con las consecuencias que implica.

2.- Mediante resolución de la Presidencia de la Sala de las 10:37 hrs. de 28 de mayo de 2012, se dio curso al amparo y se solicitó los informes correspondientes.

3.- Informó bajo juramento, Gerardo Fuentes González, en su condición de Alcalde Municipal de Guácimo, que en la sesión ordinaria del Concejo Municipal 17-12 celebrada el 27 de abril de 2012, se aprobó la moratoria reclamada. En el Diario Oficial La Gaceta, No. 107 de 4 de junio de 2012, se publicó dicho acuerdo. En el expediente administrativo constan los informes de la Comisión de Jurídicos. En el acuerdo impugnado se hicieron las consideraciones técnicas y las justificaciones necesarias. Solicitó que se declare sin lugar el recurso.- 4.- Informó bajo juramento, Omar Sancho Fuentes, en su condición de Presidente del Concejo Municipal de Guácimo, que atendiendo al principio precautorio en materia ambiental, ese órgano municipal por unanimidad, declaró una moratoria durante tres meses prorrogables, la siembra y el establecimiento de nuevas áreas de explotación, producción agro industrial de piña, hasta tanto no contara con estudios técnicos de los Ministerios de Agricultura y Ganadería, Ambiente y Energía, y Salud, que permitieran determinar la posible afectación por sedimentación en los cuerpos de agua de los lados sur y norte del cantón y la erosión del suelo en general, la afectación de los recursos forestales, la contaminación de las aguas superficiales y subterráneas y la incidencia de agroquímicos en las personas. Solicitó que se declare sin lugar el recurso.- 5.- Por memorial presentado el 21 de agosto de 2013, el Diputado José María Villalta Flórez-Estrada, solicitó que se le tuviera como coadyuvante pasivo. Señaló que el acuerdo que declaró la moratoria reclamada, es una medida que busca proteger el ambiente, las fuentes de agua y la biodiversidad de los impactos ambientales de la explotación descontrolada y no planificada de ese tipo de actividades. La libertad de comercio e industria se encuentra sujeta a limitaciones de normas y principios constitucionales. En este sentido, afirmó que no solo es viable, sino justo y necesario limitar el ejercicio de esa libertad. Desde esa perspectiva, el acuerdo impugnado, no es arbitrario o injustificado. Aunado a lo anterior, el acuerdo municipal procura una planificación del uso del territorio local más sostenible y supeditado a estudios técnicos. El gobierno local está plenamente facultado para definir sus propias políticas para preservar el ambiente e incluir medidas de protección ambiental en sus instrumentos de planificación y regulación del uso de suelo, así como para denegar un permiso o limitar el desarrollo de una actividad económica. Añadió que las competencias del Ministerio del Ambiente y Energía no excluyen las competencias de los gobiernos locales. Lo afirmado en este particular es errado. El hecho que el Ejecutivo autorice una determinada actividad no supone per se que esa actividad automáticamente obtiene el permiso de la municipalidad donde se va a desarrollar. Añadió que el acuerdo municipal se sustenta en el principio precautorio. Tampoco, vulnera el derecho de propiedad, pues la moratoria no vacía dicho derecho de contenido, ni la tutela judicial efectiva, ni el principio de reserva legal.

6.- Mediante memoriales presentados el 4 de septiembre de 2012, [NOMBRE 03]y [NOMBRE 04], respectivamente, en su condición de Presidente con facultades de [NOMBRE 05]y Presidente con facultades de [NOMBRE 06], solicitaron que se les tuviera como coadyuvantes pasivos. Afirmaron que el acuerdo impugnado no lesiona la libertad de comercio o empresa, y encuentra pleno fundamento en el Derecho de la Constitución y en la jurisprudencia constitucional. Además, la legislación nacional otorga competencias suficientes en materia de ordenamiento territorial a los gobiernos locales para adoptar un acto administrativo como el impugnado. Las competencias del Ministerio del Ambiente y Energía no son excluyentes de las competencias de los gobiernos locales en esta materia. Estos no solo se encuentran facultados, sino obligados legal y constitucionalmente a adoptar limitaciones y restricciones sobre el uso y el aprovechamiento del suelo, para garantizar la protección de las fuentes de agua. Existe un amplio marco legal que faculta al gobierno local a garantizar el principio precautorio. Aunado a lo anterior, el acuerdo municipal impugnado, no vulnera el derecho de propiedad, ni la tutela judicial efectiva. Solicitaron que se desestime el recurso.- 7.- Mediante memoriales presentados el 4 de septiembre de 2012, Patricia Madrigal Cordero y Mauricio Álvarez Mora, respectivamente, en Coordinadora del Consultorio Jurídico Ambiental del Área de Acción Social de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica y Coordinador del Trabajo Comunal Universitario Kioscos Ambientales, Vicerrectoría de Acción Social, Universidad de Costa Rica, solicitaron que se les tuviera como coadyuvantes pasivos. Apuntaron que existe un claro desequilibrio de intereses entre las pretensiones de la recurrente y los propósitos del gobierno local. Además, las competencias del gobierno local en materia de aguas subterráneas son concurrentes y no residuales. Por ende, se encuentra facultado para tomar las medidas necesarias para prevenir y controlar la contaminación que puede generar una actividad como la piñera. Esta Sala ha sostenido que el Estado tiene la potestad de dictar disposiciones que vienen a restringir de manera razonable el ejercicio de los derechos fundamentales. El acto impugnado es razonable técnica y jurídicamente. Solicitaron que se declare sin lugar el recurso.- 8.- Mediante resolución de las 11:40 horas de 11 de diciembre del 2012, se solicitó un informe a la Ministra de Salud como prueba para mejor resolver, sobre la situación del cultivo de piña en el cantón de Guácimo, la forma en que este ha generado contaminación ambiental y si ha puesto en peligro la salud y vida de los vecinos, particularmente por contaminación del agua, desechos que produce y plagas.

9.- Informó bajo juramento, Daisy María Corrales Díaz, en su condición de Ministra de Salud, que a esa cartera la compete la inspección, vigilancia y control de las condiciones físico- sanitarias en establecimientos en general. Asimismo, le corresponde atender lo relativo al trámite “Permiso Sanitario de Funcionamiento”, por primera vez o por renovación para las actividades comerciales en general.

10.- Mediante resolución de las 10 horas de 18 de diciembre del 2012 , se le reiteró a la Ministra de Salud y a la Directora del Área Rectora de Salud del Área Rectora de Guácimo, que se refieran a la situación del cultivo de piña en el cantón de Guácimo, y en general en toda la zona del Caribe (incluyendo Pococí y Siquirres), la forma en que este ha generado contaminación ambiental, y si ha puesto en peligro la salud y vida de los vecinos, particularmente, por contaminación del agua, desechos que produce y plagas. Asimismo, se les requirió un detalle de las denuncias interpuestas por los vecinos en los últimos años, las que se han resuelto y las pendientes. Asimismo, detalle de las acciones tomadas por dicho Ministerio en cuanto a contaminación producida por el cultivo de la piña. Adicionalmente, se señaló hora y fecha para una audiencia oral con el Magistrado ponente.- 11.- El 20 de diciembre del 2012, a eso de las 11:35 horas, se celebró dicha audiencia oral.

12.- Informó bajo juramento, Say- Leng Sang Almanza, en su condición de Directora del Área Rectora de Salud de Guácimo, que no cuentan con evidencia que confirme que la actividad piñera produzca contaminación ambiental, peligro a la salud y a la vida. No existen denuncias pendientes relacionadas con esa actividad ni ordenes sanitarias sin seguimiento y cierre.

13.- Informó bajo juramento, Sisy Castillo Ramírez, en su condición de Viceministra de Salud, que el Área Rectora de Salud de Guácimo no cuentan con evidencia que confirme que la actividad piñera produzca contaminación ambiental, peligro a la salud y a la vida. Tampoco, existen denuncias pendientes relacionadas con esa actividad ni ordenes sanitarias sin seguimiento y cierre. Por su parte, el Área Rectora de Salud de Siquirres, elaboró un plan de trabajo que procura disminuir la ingesta del líquido contaminado en las comunidades del Cairo, Milano, Luisiana y La Francia. De otra parte, el Área Rectora de Salud de Pococí, no ha recibido denuncia alguna relacionada con contaminación generada por las empresas piñeras.

14.- Por resolución de las 10:41 horas del 27 de febrero del 2013, se solicitó como prueba para mejor resolver a la Defensoría de los Habitantes, que se refiriera en general a la situación del cultivo de la piña en el cantón de Guácimo y en toda la zona del Caribe, detallando las denuncias y los antecedentes que consten.- 15.- Informó bajo juramento, Luis Gerardo Fallas Acosta, en su condición de Defensor Adjunto de los Habitantes de la República, que la Defensoría no cuenta con información sistematizada sobre la situación del cultivo de la piña en el Cantón de Guácimo y la zona del Caribe. Por ende, carecen de criterios generales sobre las repercusiones que tiene ese cultivo sobre los habitantes. Las denuncias que se ha atendido su representada se han enfocado en determinar la posible contaminación del agua para consumo humano debido a malas prácticas productivas de la piña, por utilización de agroquímicos y la proliferación de la mosca del establo en los cantones donde se ha expandido el cultivo en cuestión.

16.- Mediante resolución de las 09:02 hrs. de 24 de mayo del 2013, se solicitó como prueba para mejor resolver al Gerente General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento que se refiriera a la situación del cultivo de piña en el cantón de Guácimo, y en general en toda la zona del Caribe (incluyendo Pococí y Siquirres), y el impacto que dicho cultivo ha generado, genera o puede producir, particularmente, en el agua y su posible contaminación.

17.- Informó bajo juramento, Juan Carlos Mora Montero, en su condición de Sub Gerente General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, que su representada ha realizado estudios hidrogeológicos en la Zona Huetar Atlántica, atendiendo a asuntos relacionados con el cultivo de la piña. Apuntó que por el tipo de actividad, los productos agroquímicos que se utilizan en general podrían ser de alto impacto a la calidad de agua, nacientes y acuíferos, siempre y cuando las condiciones hidrogeológicas propias del sitio, permitan su infiltración y transporte. Se considera que en el caso de actividades agrícolas intensivas en las que se utilicen sustancias tóxicas debe valorarse las condiciones hidrogeológicas de la zona donde se desarrolla la actividad para determinar el riesgo de contaminación, tanto de aguas superficiales como de las subterráneas.

18.- Mediante resolución de las 10:52 hrs. de 21 de agosto del 2013, se le solicitó como prueba para mejor resolver a los Ministros de Agricultura, Ambiente y Salud, y al Gerente General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento y al Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, que se refirieran sobre la forma en que han procedido al darle trámite y respuesta a la solicitud que formuló la Municipalidad de Guácimo a efecto que se realizaran estudios técnicos.

19.- Informó bajo juramento, Daisy María Corrales Díaz, en su condición de Ministra de Salud, que en el Área Rectora de Salud de Guácimo, no se ha presentado denuncia alguna en forma escrita o verbal, relacionada con contaminación por agroquímicos al ambiente, ni en las fuentes utilizadas para suministro de agua a humanos. Agregó que se ha dado seguimiento a las asociaciones administradoras de los acueductos rurales de las diferentes comunidades de ese cantón, para determinar las condiciones físico- sanitarias de los sistemas de suministro. Asimismo, se ha procurado la mejora continua de la calidad de vida de los habitantes de la zona.

20.- Informó bajo juramento, Gloria Abraham Peralta, en su condición de Ministra de Agricultura y Ganadería, que la corporación municipal recurrida no ha tramitado estudio de capacidad de suelo o de la posible afectación por sedimentación de los cuerpos de agua de los lados sur y norte, ni de erosión del suelo general.

21.- Informó bajo juramento, Juan Carlos Mora Montero, en su condición de Subgerente General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, en la zona de Guácimo no se han realizado estudios hidrogeológicos específicos.

22.- Informó bajo juramento, Eduardo Lezama Fernández, en su condición de Subgerente General del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, que los estudios denominados “Estudio Hidrogeológico para la Caracterización y Delimitación de las Zonas de Recarga de las Fuentes del Cairo y Milano de Siquirres”, elaborado por la empresa consultora Hidrogeotécnia Limitada, “Proyecto de Georeferenciación de los Aprovechamientos Administrados por Entes Operadores de Sistemas Comunales en la Región Huetar Atlántica –Caso del Cantón de Guácimo”, elaborado por el Área Funcional de Cuencas Hidrográficas de la UEN- Gestión Ambiental, “Estudio de Caracterización de las Áreas de Recargada de los Sistemas de Abastecimiento de Agua para los Aprovechamientos del AYA en la Región Huetar Atlántica- Caso del Cantón de Guácimo”, elaborado por Hidrogeotécnia Limitada y “Proceso de Socialización de Resultados de Caracterización de Áreas de Recarga del AYA y ASADA en la Región Huetar Atlántica- Caso del Cantón de Guácimo-, realizado por el Área Funcional de Cuencas Hidrográficas de la UEN- Gestión Ambiental, se encuentran a disposición del gobierno local recurrido.

23.- Informó bajo juramento, René Castro Salazar, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía, que es el Área de Conservación Tortuguero es la competente para brindar un informe como el pedido. De otra parte, para determinar si existe afectación el cantón de Guácimo se requiere de un estudio de campo por parte de la Dirección de Agua del Ministerio.

24.- En la substanciación del proceso se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

CONSIDERANDO:

I.- OBJETO DEL RECURSO. El recurrente demandó la tutela de la libertad de empresa, el principio de reserva legal y el derecho de propiedad de los agremiados de la [NOMBRE 02], pues, en su criterio, sin fundamento, ni procedimiento alguno, el Concejo Municipal de Guácimo, declaró, una moratoria de la expansión del cultivo de la piña en ese Cantón, que es inconstitucional.

II.- HECHOS PROBADOS. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: 1) Por acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Gúacimo en la sesión ordinaria 17-12 celebrada el 27 de abril del 2012, se declaró y prorrogó pro tempore, durante veinticuatro meses prorrogables de manera indefinida, por induvio (sic) pronatura (sic) una moratoria para la siembra y establecimientos de nuevas áreas de explotación, producción y agro industria de monocultivos extensivos e intensivos, así como cualquier proyecto de impacto y explotación hidroeléctrica sobre los cauces de ríos y quebradas, en la parte sur del cantón de Guácimo, exactamente a partir de 1 kilómetro arriba de la ruta 32 en adelante, entre coordenadas al sur- oeste 561183, 227338, al nor- oeste 564683, 243105, al sur- este 566400, 224900 y al nor- este 581000, 238300, comprendido como los terrenos localizados al sur de la ruta treinta y dos, el límite del cantón de Pococí hasta el límite del cantón de Siquirres y al sur hasta el límite del cantón de Turrialba y el cantón de Oreamuno (los autos). 2) Ese acuerdo de la Municipalidad de Guácimo, se sustentó en los estudios realizados en el año 2006 por el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible de la Universidad de Costa Rica denominados “Estudio Hidrogeológico en el cantón de Pococí y las partes altas al sur del cantón de Guácimo, alrededores de la zona Protegida Guácimo y Pococí” y “Estudio del potencial hídrico como abastecedor de agua potable de las partes altas de las cuencas ubicadas al sur de los cantones de Pococí y Guácimo en los alrededores de la Zona Protectora Acuífero Guácimo- Pococí” y en el año 2010 por ECOPLAN, S. A., para la obtención de la viabilidad ambiental del Plan Regulador de ese cantón, la experiencia que ha generado el desarrollo y ejecución de mega proyectos intensivos y extensivos de monocultivo y generación eléctrica, y la obligación que tiene ese ente de respetar y aplicar el principio precautorio (los autos). 3) En el Diario Oficial La Gaceta No. 107 de 4 de junio de 2012, se publicó ese acuerdo (los autos).

III.- SOBRE LAS COADYUVANCIAS. Reiteradamente, este Tribunal ha indicado que ésta es una forma de intervención adhesiva que se da cuando una persona actúa en un proceso, adhiriéndose a las pretensiones de algunas de las partes principales. En consecuencia, está legitimado para actuar como coadyuvante, quien ostente un interés directo en el resultado del recurso; sin embargo, al no ser actor principal, el coadyuvante no resultará, directamente, afectado por la sentencia, es decir, la eficacia de ésta no podrá alcanzarle de manera directa e inmediata, ni le afecta la condición de cosa juzgada del pronunciamiento (Véase entre otras, la sentencia Nº 1992-03235 de las 9:20 hrs. de 30 de octubre de 1992). En el caso concreto, se tienen por aceptadas las solicitudes de coadyuvancia activa presentadas por Henry José Picado Cerdas, [NOMBRE 04], Patricia Madrigal Cordero y Mauricio Álvarez Mora, respectivamente, en su condición de Presidente con facultades de Apoderado Generalísimo de la Asociación Red de Coordinación en Biodiversidad, Presidente con facultades de [NOMBRE 06], Coordinadora del Consultorio Jurídicos Ambiental del Área de Acción Social de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica y Coordinador del Trabajo Comunal Universitario Kioscos Ambientales, Vicerrectoría de Acción Social, Universidad de Costa Rica.

IV.- MOTIVACIÓN DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA, DEBIDO PROCESO Y DEFENSA. Este Tribunal Constitucional ha señalado, reiteradamente, que la motivación de la actuación administrativa y, especialmente, de los actos administrativos de carácter formal es un componente esencial e indispensable de los derechos al debido proceso y a la defensa. Así en el Voto No. 18472-06 de las 10:53 hrs. de 22 de diciembre de 2006, redactado por el Magistrado Ponente, consideró lo siguiente:

“III.- SOBRE LA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO. La declaración de cuáles son las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a la Administración pública al dictado o emanación del acto administrativo es una exigencia del debido proceso y del derecho de defensa. Al consistir en una enunciación de los hechos y del fundamento jurídico que la administración pública tuvo en cuenta para emitir su decisión o voluntad, constituye un medio de prueba de la intencionalidad de ésta. Precisamente, por lo anterior es que la debida motivación del acto forma parte del debido proceso, puesto que “la notificación adecuada de la decisión que dicta la Administración y de los motivos en que ella se funde”, forma parte de esas garantías fundamentales. El principio general es la obligación de motivar todos los actos administrativos, dado que, dimana de la observación y aplicación de principio de legalidad por parte de los entes y órganos públicos. Desde la perspectiva del administrado, la motivación supone una mayor protección de sus derechos, puesto que, del cumplimiento efectivo de la obligación de motivar por parte de la respectiva administración depende que conozca los antecedentes y razones que justificaron el acto administrativo para efectos de su impugnación.” (Ver en similar sentido los Votos Nos. 6080-02 de 21 de junio de 2002, 1664-03 de 28 de febrero de 2003, 4230-04 de 23 de abril de 2004, 913-05 de 31 de enero de 2005, 891-06 de 31 de enero de 2006, 301-07 de 12 de enero de 2007, 7777-07 de 31 de mayo de 2007 y 10794-07 de 27 de julio de 2007).

V.- MOTIVACIÓN DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Y PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD. Esta Sala Constitucional, también en varios votos ha potenciado el principio de la interdicción de la arbitrariedad administrativa como una forma de contención de los poderes públicos y, en particular del ejercicio de sus potestades discrecionales (Votos de la Sala Constitucional Nos. 14421-2004 y 11155-2007), siendo que si falta la debida y necesaria motivación de un acto administrativo, además de violentarse el debido proceso y la defensa se infringe ese principio constitucional. Sobre la conexión entre la motivación de los actos administrativos y el principio de interdicción de la arbitrariedad, en el Voto No. 6078-99 de las 15:30 hrs. de 4 de agosto de 1999, la Sala Constitucional consideró lo siguiente:

“(…) IV.- Sobre la motivación del acto administrativo: Reiteradamente ha dicho la Sala en su jurisprudencia que la motivación de los actos administrativos es una exigencia del debido proceso y del derecho de defensa, puesto que implica la obligación de otorgar al administrado un discurso justificativo que acompañe a un acto de un poder público que -como en este caso- deniegue una gestión interpuesta ante la Administración. Se trata de un medio de control democrático y difuso, ejercido por el administrado sobre la no arbitrariedad del modo en que se ejercen las potestades públicas, habida cuenta que en la exigencia constitucional de motivación de los actos administrativos se descubre así una función supraprocesal de este instituto, que sitúa tal exigencia entre las consecuencias del principio constitucional del que es expresión, el principio de interdicción de la arbitrariedad de los actos públicos.

V.- El concepto mismo de motivación desde la perspectiva constitucional no puede ser asimilado a los simples requisitos de forma, por faltar en éstos y ser esencial en aquélla el significado, sentido o intención justificativa de toda motivación con relevancia jurídica. De esta manera, la motivación del acto administrativo como discurso justificativo de una decisión, se presenta más próxima a la motivación de la sentencia de lo que pudiera pensarse. Así, la justificación de una decisión conduce a justificar su contenido, lo cual permite desligar la motivación de "los motivos" (elemento del acto). Aunque por supuesto la motivación de la sentencia y la del acto administrativo difieren profundamente, se trata de una diferencia que no tiene mayor relevancia en lo que se refiere a las condiciones de ejercicio de cada tipo de poder jurídico, en un Estado democrático de derecho que pretenda realizar una sociedad democrática. La motivación del acto administrativo implica entonces que el mismo debe contener al menos la sucinta referencia a hechos y fundamentos de derecho, habida cuenta que el administrado necesariamente debe conocer las acciones u omisiones por las cuales ha de ser sancionado o simplemente se le deniega una gestión que pueda afectar la esfera de sus intereses legítimos o incluso de sus derechos subjetivos y la normativa que se le aplica.” Posteriormente, en el Voto No. 14421-04 de las 11:00 hrs. de 17 de diciembre de 2004, con redacción del Magistrado ponente, estimó lo siguiente:

(…) IV.- PRINCIPIO DE INTERDICCION DE LA ARBITRARIEDAD, RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. La regulación de los elementos constitutivos de carácter sustancial objetivos (motivo, contenido y fin) o subjetivos (competencia, legitimación e investidura) y formales (procedimiento y motivación) del acto administrativo, tienen por objeto racionalizar la función o conducta administrativa y, sobre todo, dotarla de logicidad o razonabilidad, evitando que las administraciones públicas sorprendan a los administrados con actos contradictorios, absurdos, desproporcionados o irracionales. Un aspecto de primer orden en todo acto administrativo es la proporcionalidad en sentido estricto entre los medios empleados por la administración pública respectiva y los fines que se pretenden lograr con éste, así como la idoneidad o necesidad de su contenido y, desde luego, cuando resulta aflictivo o de gravamen, la ponderación de su intervención o impacto mínimo. Precisamente por lo anterior, ha surgido en el Derecho Constitucional contemporáneo, como uno de los principios rectores de la función administrativa el de la interdicción de la arbitrariedad, de acuerdo con el cual la conducta administrativa debe ser suficientemente coherente y razonablemente sustentada en el bloque de legalidad, de modo que se baste y explique por sí misma. En nuestro ordenamiento jurídico constitucional tal principio dimana de lo establecido en la primera parte del artículo 11 de la Constitución Política al preceptuar que “Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella (…)”. No sobra, por lo demás, advertir, que la arbitrariedad no debe ser confundida con la discrecionalidad administrativa, esto es, con la posibilidad que tiene todo ente u órgano público de escoger entre varias opciones o soluciones (contenido), todas igualmente justas, ante el planteamiento de una necesidad determinada (motivo) y el uso de conceptos jurídicos indeterminados para atender un problema (motivo) los cuales suponen un margen de apreciación positiva y negativa y un halo de incertidumbre, pero que, en último término, admiten una única solución justa.

VI.- COMPETENCIAS NACIONALES EN MATERIA DE PROTECCIÓN DE LA SALUD PÚBLICA Y EL MEDIO AMBIENTE. En otro orden de consideraciones, es a las autoridades competentes a nivel nacional a quienes le corresponde tomar las medidas pertinentes en materia de salud pública y de protección ambiental, tales como el Ministerio de Salud y el Ministerio de Ambiente o el Tribunal Ambiental. Órganos que tienen suficientes competencias, con pleno sustento en las leyes (v. gr. Ley General de Salud, Ley Orgánica del Ministerio de Salud y Ley Orgánica del Ambiente), para velar por su protección efectiva. Tanto la salud pública como la protección del medio ambiente, son competencias que se encuentran en el ordenamiento jurídico costarricense, plenamente, nacionalizadas y no localizadas y no forman parte del concepto jurídico indeterminado "intereses y servicios locales" que emplea el ordinal 169 de la Constitución Política.

VII.- SOBRE LA LIBERTAD DE EMPRESA Y COMERCIO. Este Tribunal ha sostenido, que las libertades de empresa y de comercio como garantías constitucionales (artículo 46, párrafo 1°, de la Constitución), consisten en el derecho que cualquier persona tiene de escoger, sin más restricciones, la actividad comercial o empresarial legalmente permitida que más convenga a sus intereses (véase, entre otras, la sentencia Nº 1994-0000143 de las 16:00 hrs. de 11 de enero de 1994). Asimismo, en reiteradas ocasiones ha señalado que el ejercicio de las libertades constitucionales puede ser objeto de regulación, cuando se encuentren de por medio derechos o intereses de la colectividad, como la salud pública y el orden público (véase, el Voto Nº 1998-000537 de las 16:06 hrs. de 3 de febrero de 1998).

VIII.- PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE RESERVA DE LEY EN MATERIA DE RESTRICCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. II.- PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE RESERVA DE LEY EN MATERIA DE RESTRICCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. Uno de los pilares básicos del Estado constitucional de Derecho, lo constituye el principio de reserva de ley en materia restricciones a los derechos fundamentales. Lo anterior significa que todo derecho no es absoluto sino relativo sino relativo, de modo que se le pueden imponer límites intrínsecos o extrínsecos –límites y limitaciones- a su contenido esencial para ser moldeado o modulado. Tales restricciones a un derecho fundamental, además de razonables, proporcionadas y necesarias e idóneas, deben ser impuestas por el propio texto convencional –parámetro de convencionalidad conformado por las declaraciones o convenciones sobre derechos humanos que forman parte del derecho internacional público, sentencias y opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos-, la constitución o la ley. Así se desprende del artículo 28, párrafo 2°, constitucional, interpretado a contrario sensu, al disponer que “Las acciones privadas que no dañen la moral o el orden públicos, o que no perjudiquen a tercero, están fuera de la acción de la ley”. Este principio básico y esencial de la reserva de ley en materia de límites intrínsecos y extrínsecos de los derechos fundamentales, fue ratificado por el artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública, que es parte del bloque de constitucionalidad, al disponer lo siguiente:

“1. El régimen jurídicos de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes.

2. Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esta materia.” El fundamento del principio de reserva de ley, en materia de restricciones a los derechos fundamentales, radica en que los propios ciudadanos, a través de sus representantes en la Asamblea Legislativa, son los que tienen la legitimidad democrática suficiente para determinar si se impone o no una restricción a los derechos fundamentales consagrados en la parte dogmática de la Constitución. Corolario del principio de comentario es que las administraciones públicas no pueden, sin sustento legislativo previo, por vía de reglamentos o de actos administrativos generales o concretos limitar derechos fundamentales.

IX.- La libertad de empresa y de comercio como derecho fundamental, íntimamente ligado, por su naturaleza, con el derecho al trabajo y de propiedad privada, es susceptible de ser restringido por una disposición del parámetro de convencionalidad o de constitucionalidad y, eventualmente, por la ley, en el tanto y en el cuanto el límite respectivo sea necesario, razonable y proporcionado. En el presente asunto, la restricción o limitación para ejercer la actividad empresarial agro-industrial de la siembra y expansión, exportación, distribución y comercialización de la piña en el cantón de Pococí, fue impuesta por un acuerdo del Concejo Municipal, lo que infringe directa y palmariamente el principio constitucional de la reserva de ley en materia de restricción a los derechos fundamentales y, por ende, quebranta la libertad de empresa y comercio. Lo anterior no obsta para que el poder legislativo, con sustento en los estudios técnicos y científicos disponga una restricción similar, caso en el cual se respetarían los principios constitucionales de reserva de ley en materia de restricciones a los derechos fundamentales, interdicción de la arbitrariedad, razonabilidad y proporcionalidad y, por ende, las libertades de empresa y comercio.

X.- CASO CONCRETO. En el presente asunto –al igual que en la sentencia No. 20130002572 de las 11:40 hrs. de 22 de febrero de 2013-, se constata una infracción evidente a la motivación razonable de toda actuación administrativa, como componente de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa y manifestación específica del principio de interdicción de la arbitrariedad. En el sub- lite, los estudios técnicos que dan sustento al acuerdo municipal recurrido, se elaboraron en el 2006 y 2010, con fines y propósitos distintos a los que son objeto de pretensión de este amparo. Tales circunstancias determinan la infracción de los derechos fundamentales indicados, dado que, no se trata de una motivación suficiente, idónea, necesaria y razonable, pues la suspensión sine die de la actividad empresarial y productiva se sustentó en informes técnicos elaborados años atrás con una finalidad distinta de la dada en la especie. De otra parte, se trata de una limitación de un derecho fundamental –ejercicio de la libertad de comercio y agro-industria (artículo 46, párrafo 1°, de la Constitución)- impuesta a través de un simple acuerdo municipal que violenta flagrantemente el principio de la reserva de ley en materia de restricciones a los derechos fundamentales (artículos 28 de la Constitución y 19 de la Ley General de la Administración Pública).

XI.- CONCLUSIÓN.- Como corolario de lo expuesto, se impone estimar el recurso, con las consecuencias que se dirán. El Magistrado Castillo da razones adicionales. El Magistrado Rueda declara con lugar el recurso solo por la falta de estudios ambientales suficientes para fundar el acuerdo municipal anulado y la imposición de una moratoria prorrogable de manera indefinida. Los Magistrados Armijo y Cruz salvan el voto y declaran sin lugar el recurso, pues el acuerdo del Concejo Municipal de Guácimo es acorde con el principio precautorio y tutela la salud de los habitantes de la zona.

POR TANTO:

Se declara con lugar el recurso. Se anula el acuerdo del Concejo Municipal de Guácimo, adoptado en Sesión Ordinaria No. 17-12 de 27 de abril de 2012 que aprobó una moratoria durante 24 meses, prorrogable de manera indefinida, del cultivo de piña en ese cantón y publicado en la Gaceta No. 107 de 4 de junio de 2012. Se le ordena al Concejo Municipal abstenerse de incurrir en las conductas que dieron mérito para acoger el presente amparo. Todo bajo la advertencia de que se impondrá prisión de 3 meses a dos años o 20 a 60 días multa al que recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir impartida por esta Sala, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Municipalidad de Guácimo al pago de los daños y perjuicios, costas que se liquidaran en la fase de ejecución de sentencia de lo contencioso-administrativo. Comuníquese al Presidente del Concejo Municipal de Guácimo. El Magistrado Castillo da razones adicionales. El Magistrado Rueda declara con lugar el recurso solo por la falta de estudios ambientales suficientes para fundar el acuerdo municipal anulado y la imposición de una moratoria prorrogable de manera indefinida. Los Magistrados Armijo y Cruz salvan el voto y declaran sin lugar el recurso, pues el acuerdo del Concejo Municipal de Guácimo es acorde con el principio precautorio y tutela la salud de los habitantes de la zona.

­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­Gilbert Armijo S.

Presidente a.i.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Aracelly Pacheco S. José Paulino Hernández G.

RAZONES ADICONALES DEL MAGISTRADO CASTILLO VIQUEZ Hay poderosas razones jurídicas para declarar con lugar el presente recurso. En primer término, no se puede desconocer que la libertad de empresa, además de ser un derecho fundamental, es un elemento esencial del modelo de economía de mercado por el que optó el Constituyente. Sobre el contenido esencial de derecho fundamental, la doctrina ha señalado que tiene varios componentes.

El primero es el derecho de la persona de escoger y desarrollar una determinada actividad económica, siempre y cuando esta no atente contra el orden público, las buenas costumbres o perjudique a terceros. Ergo, el Estado no puede impedir que una persona se dedique a una determinada actividad económica, aunque por razones de orden público puede fijar ciertos requisitos. Tampoco le puede imponer a una persona o a un grupo de ellas el dedicarse a una actividad económica específica.

El segundo elemento que forma parte de la libertad de comercio, es el derecho de la persona de organizar la empresa y programar sus actividades en la forma que más convenga a sus intereses. Con las excepciones que impone la legislación laboral en materia de inspección de trabajo, riesgos de trabajo o profesionales, la legislación mercantil y, en algunos casos, donde por razones de orden público se puede exigir que en la empresa presten sus servicios ciertos profesionales, verbigracia: el regente de una farmacia, los propietarios de la empresa son enteramente libres para determinara todos los aspectos relativos a la vida de la empresa. “Supone la capacidad de tomar decisiones libremente sobre las formas de organización, el nombre, el emplazamiento, la forma de gobierno interno (‘corporate governance’) y todos los demás aspectos de la organización y la vida interna de la empresa”.

El tercero es el derecho de las personas a obtener un beneficio económico (lucro), o por lo menos a obtener los recursos para subsistir (principio de autosuficiencia). En este caso, hay que tener claro que es a la persona a quien le corresponde asumir el riesgo económico, por ende, el Estado no está en el deber de asegurar, a todo empresario, un lucro razonable en sus actividades económicas. Sin embargo, si está obligado a abstenerse cuando, con su actividad, provoque que la empresa no obtenga un beneficio económico. La Corte Plena, en sesión del 6 de mayo de 1974, indicó que la fijación de precios, por parte de la Administración, tiene la siguiente limitación:

“…Que la fijación de precios, cuando es ruinosa o deficitaria, puede acarrear como ilegítimo resultado el de poner una empresa en condiciones que le impiden realizar sus actividades, lo cual se traduciría a la vez en un grave menoscabo a la libertad de industria y comercio que garantiza el artículo 46 de la Constitución Política…”.

El cuarto componente de contenido esencial de esta libertad, es el libre acceso de las empresas al mercado. Las empresas tienen el derecho de acceso a él, sin perjuicio de las condiciones que imponga el Estado, por razones de orden público. La libre competencia supone la libre circulación de mercaderías, el libre acceso al mercado y la igualdad entre compradores y vendedores.

Un aspecto polémico es si la libre fijación de precios forma parte o no del contenido esencial de la libertad de comercio. Al respecto, la Sala Constitucional ha considerado como legítimo el control de precio.

“En relación con este tema y específicamente en cuanto al control de precios de los productos por parte del Estado, en la sentencia No.2757-93 de las 14:45 horas del 15 de junio de 1993, la Sala señaló que dentro del concepto de "interés público" u "orden público" se encuentran involucradas las medidas que el Estado adopta con el fin de asegurar, entre otras cosas, su organización económica; que como medidas de intervención se incluyen las normas jurídicas que controlan los precios de los artículos de consumo; que la regulación de esos precios no afecta el principio económico de "la economía de mercado", ni lesiona la libertad de empresa, de comercio o la propiedad privada, antes bien, la regulación representa una garantía de uniformidad de las condiciones básicas en el ejercicio de esos derechos; que la facultad del Estado de fijar esos precios conlleva necesariamente una limitación a la libertad, pero esa limitación es razonable por estar dirigida al cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución; que los mecanismos de control de la producción y del reparto de la riqueza, están orientados por los principios de razonabilidad y proporcionalidad que les sirven como parámetros de constitucionalidad” (Sala Constitucional, 1995-3120).

Si bien es constitucionalmente posible el control de precios por parte del Estado, desde nuestro punto de vista, este debe ser la excepción, y no la regla. Además, deben de darse ciertas condiciones:

a. Que la potestad esté autorizada en una Ley formal.

b. Que su fijación sea temporal, cuando no se trata de los bienes y servicios indicados en el punto d.

c. Que se le garantice al empresario una utilidad razonable.

d. Que se trate de bienes de primera necesidad o tarifas de servicios públicos.

La libertad de comercio también conlleva la libertad de dirección de la empresa, es decir, la libertad del ejercicio empresarial: “(…) libertad de tomar decisiones y de competir en un mercado libre. Dentro de este apartado, deben mencionarse cuestiones tales como la libertad de producción (volumen, calidades, etc.), libertad de inversión (o desinversión o cierre), libertad de una política o estrategia comercial –cuestión íntimamente relacionada con la libertad de precios-, libertad de publicidad (no engañosa), libertad de distribución y venta, libertad de competencia leal o libertad contractual (de contratar o no contratar), de esa forma el empresario pone en juego todos sus talentos y el de las personas que lo rodean para desarrollar la empresa”.

Por último, el contenido esencial de la libertad de comercio comprende el derecho de la persona de anunciar los bienes y servicios que produce o presta. La utilización de la publicidad, sobre todo en las sociedades actuales, por parte de las empresas es al mismo tiempo una actividad económica y un instrumento fundamental de estas en una economía de mercado y, por tanto, un componente del contenido esencial de la libertad de comercio. Ahora bien, por razones de orden públicos se pueden prohibir cierto tipo de publicidad, tal y como podría ocurrir con la del fumado.

Dicho lo anterior, las municipalidades no tienen competencia para prohibir una determinada actividad económica lícita en sus territorios o declarar moratorias, definidas o indefinidas. Esa competencia corresponde al Estado, toda vez que el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) es claro y preciso, en el sentido de que el régimen de las libertades públicas está reservado a la Ley. En el caso que nos ocupa, no existe ninguna norma jurídica con rango de Ley que autorice a la municipalidad recurrida a prohibir el cultivo de piña en su territorio, o declarar una moratoria indefinida del cultivo de ese producto, de ahí que su actuación es arbitraria y, por consiguiente, contraria al ordenamiento jurídico.

El principio de reserva de ley es un presupuesto esencial del Estado social y democrático de Derecho. La reserva de ley en materia de libertades públicas constituye un triunfo del pensamiento liberal. No en vano, en la Declaración de los Derechos del Ciudadano, en su artículo 4, se estableció el principio de reserva de ley.

En nuestra Constitución Política no encontramos una norma expresa que establezca, en todos los casos, que la organización de las libertades públicas corresponde al legislador ordinario. A lo sumo, en el artículo 28 de la Carta Fundamental, que estatuye el principio de libertad –todo lo que no está prohibido está permitido-, se señala que las acciones privadas que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a tercero, están fuera del alcance de la ley. De conformidad con esta norma, el legislador tiene una competencia limitada a la hora de regular las libertades públicas. En primer término, no puede prohibir aquellas acciones de los sujetos privados que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a terceros. Su competencia está orientada a regular las relaciones entre los individuos que surgen del ejercicio de las libertades públicas, como sucede con los Códigos y las leyes, pues los derechos privados también tienen que ser objeto de reglamentación, debido a que es necesario establecer soluciones para los conflictos que se suscitan a causa de su ejercicio, aun en la esfera de la autonomía de la voluntad. (Véase Corte Plena, sesión extraordinaria del 30 de setiembre de 1982).

Por otra parte, para que las restricciones a la libertad sean lícitas deben estar orientadas a satisfacer un interés público imperativo. Tal y como acertadamente lo ha establecido la Sala Constitucional, en los votos números 3173-93 y 3550-92:

"El orden público, la moral, y los derechos de los terceros deben ser interpretados y aplicados rigurosamente, sin licencias que permitan extenderlos más allá de su sentido específico; que a su vez debe verse con el principio pro libertate, el cual, junto con el principio pro homine constituyen el meollo de la doctrina de los derechos humanos; según el primero, debe interpretarse extensivamente todo lo que favorezca y restrictivamente todo lo que limite la libertad; según el segundo, el derecho de interpretarse y aplicarse siempre de manera que más favorezca al ser humano. De acuerdo con ello, el orden público, la moral y los derechos de terceros que permiten, al menos a la ley, regular las acciones privadas, tienen que interpretarse y aplicarse de tal manera en el primer caso, se trate de amenazas graves al orden público, entendido como la integridad y supervivencia de los elementos fundamentales del Estado; O como ‘…el conjunto de principios que, por una parte, atañen a la organización del Estado y su funcionamiento y, por otra, concurren a la protección de los derechos del ser humano y de los intereses de la comunidad, en justo equilibrio para hacer posible la paz y el bienestar de la convivencia social (Corte Plena, sesión extraordinaria del 26 de agosto de 1982)’".

En nuestro país, el régimen de los derechos y libertades fundamentales es materia de reserva de ley. Según lo ha establecido el Tribunal Constitucional, este principio tiene rango constitucional (artículo 39 de la Constitución) (véase el voto n.° 3173-93); rango legal (Artículos 19 y 124 de La Ley General de la Administración Pública. "1. El régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes. 2. Quedan prohibido los reglamentos autónomos en esta materia". "Los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general, no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas ni otras cargas"), y reconocimiento jurisprudencial, tanto constitucional como administrativo. La Sala Constitucional ha dicho que de este principio se derivan cuatro corolarios:

"a) En primer lugar, el principio mismo de ‘reserva de ley’, del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el pronunciamiento previsto en la Constitución, par la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales, todo, por supuesto en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permitan, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables; b) En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas, ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su ‘contenido esencial’; En tercero, que ni aún en los reglamentos ejecutivos, ni mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer, de donde resulta una nueva consecuencia esencial; d) Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley". (Véase el voto número 3173-93).

En ese mismo fallo, la Sala Constitucional fue categórica al afirmar que la potestad del Estado para regular las acciones privadas que sí dañen la moral o el orden público, o perjudiquen los derechos iguales o superiores de los terceros, es la legislativa, excluyendo así, los decretos o reglamentos dictados por el Poder Ejecutivo, y los reglamentos autónomos, dictados por ese Poder o por las entidades descentralizadas, lo mismo que cualquier norma de igual o inferior rango.

Por otra parte, el acuerdo impugnado constituye en sí mismo una amenaza cierta, real y efectiva e inminente para los derechos fundamentales de los recurrentes, por lo que sí es procedente el amparo (véanse las resoluciones números 295-95 y 049-2000 de este Tribunal), toda vez que es lógico suponer que para ellos no tiene ningún sentido gestionar una autorización municipal para el ejercicio de su libertad de empresa, cuando hay un acuerdo municipal que decreta una moratoria indefinida de la actividad en el cantón. De antemano saben que será rechazada su solicitud a causa del acuerdo impugnado. De ahí la procedencia de este amparo.

Por último, si hay lesión al derecho al ambiente, a la salud, al derecho al servicio agua potable y a otros derechos fundamentales de la población es a las autoridades del gobierno central a quienes compete prohibir la actividad económica, y no al gobierno local. Dicho de otra forma, la municipalidad está en el deber de autorizar la actividad económica sujeta o condicionada a que las autoridades competentes nacionales determinen que ésta no lesiona el derecho al ambiente, a la salud y derecho al servicio de agua potable de los pobladores del cantón.

Ergo, con fundamento en la doctrina citada, no tengo otra alternativa que declarar con lugar el recurso de amparo en todas sus consecuencias, como en efecto se hace.

Fernando Castillo V.

Voto salvado de los Magistrados Armijo y Cruz, con redacción del segundo:

Los Magistrados Armijo y Cruz salvamos el voto y declaramos sin lugar el recurso, pues, conforme se detalla a continuación, el acuerdo del Consejo Municipal de Guácimo es acorde con el principio precautorio y tutela la salud de los habitantes de la zona.

Sobre el objeto de este recurso: El recurrente, en su calidad de representante de la [NOMBRE 02], impugna el acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Guácimo el 27 de abril del 2012 por cuanto considera que intempestivamente y sin fundamento en norma alguna, violando la libertad de empresa y propiedad privada, tutela judicial efectiva y reserva legal, dicho acuerdo declaró una moratoria de la expansión del cultivo de la piña en la parte sur de ese cantón por un plazo de dos años desde el 01 de mayo del 2012 al 01 de mayo del 2014.

Sobre los Hechos probados.- De importancia para la decisión de este asunto, consideramos como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

a. Que los cantones de Guácimo, Siquirres y Pococí tienen nacientes de agua que en ocasiones han sido contaminadas por el uso de plaguicidas (ver informe del Ministerio de Salud).

b. Que el Concejo Municipal en sesión ordinaria 17-12 del 27 de abril del 2012 aprobó una moratoria del cultivo de piña en el cantón, el cual salió publicado en la Gaceta número 107 del lunes 04 de junio del 2012, donde se dice en resumen: “Conforme lo facultan los ordinales 50 y 169 de la Constitución Política de Costa Rica, actuando en legítima defensa de nuestros recursos naturales, conforme a nuestra legislación ambiental y en especial por lo establecido en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad y por el mandato y obligación que nos impone la Ley General de la Administración Pública N° 6227 del 2 de mayo 1978, en su artículo 16, el Concejo Municipal de Guácimo acuerda: Declarar y prorrogar pro tempore, durante veinticuatro meses prorrogable de manera indefinida, por induvio pronatura una moratoria para la siembra y establecimientos de nuevas áreas de explotación, producción y agro industria de monocultivos extensivos e intensivos, así como cualquier proyecto de impacto y explotación hidroeléctrica sobre los cauces de ríos y quebradas, en la parte sur de nuestro cantón, exactamente … que por las características de estos recursos, resultan vulnerables y expuestas a riesgos de afectación, por la ejecución de actividades extensivas e intensivas de producción y explotación extensivas e intensivas, como es el caso de la piña. De igual forma, dicha medida se mantendrá hasta tanto se comuniquen los resultados de los estudios requeridos en el acuerdo municipal número 25, de sesión ordinaria 10, de fecha 9 de marzo de 2010. (ver informe y la Gaceta número 107 del lunes 04 de junio del 2012).

c. Que el Ministerio de Salud recomienda la moratoria anterior por razones de salubridad pública (ver acta de audiencia efectuada el 20 de diciembre del 2012).

d. Que denuncias atendidas por la Defensoría de los Habitantes se han enfocado en casos puntuales y otras investigaciones generales en proceso referido a la posible contaminación del agua para consumo humano debido a malas prácticas productivas de la piña por utilización de agroquímicos y a la proliferación de la mosca del establo en los cantones en donde se ha expandido el cultivo de la piña (ver informe).

e. Que según el criterio de SENARA, por el tipo de actividad, los productos agroquímicos que se utilizan en general podrían ser de alto impacto a la calidad del agua, nacientes y acuíferos, siempre y cuando las condiciones hidrogeológicas propias del sitio, permiten la infiltración y transporte de los agroquímicos y el sitio sea vulnerable a la contaminación (ver informe).

f. Que en prueba aportada por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación constan dos estudios: “Estudio del potencial hídrico como abastecedor de agua potable de las partes altas de las cuencas ubicadas al sur de los cantones de Pococí y Guácimo en los alrededores de la Zona Protectora acuíferos Guácimo-Pococí”, elaborado por el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible de la Universidad de Costa Rica (ProDUC) de noviembre del 2006, donde se indica en sus recomendaciones: “Recomendaciones dadas en el Estudio hidrogeológico en el cantón de Pococí y las partes altas al sur del cantón de Guácimo, para las principales zonas de recarga ubicadas en las cuencas de estudio (área de captura de manantiales Guácimo-Pococí y lavas de Guácimo): No permitir: -actividades contaminantes, … -uso de agroquímicos, … -Desarrollar actividades no contaminantes de baja densidad y que no compacten el suelo o lo erosionen…” . Además, el “Estudio Hidrogeológico en el cantón de Pococí y las partes altas al sur del cantón de Guáximo, alrededores de la Zona Protegida Guácimo y Pococí”, elaborado por el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible de la Universidad de Costa Rica (ProDUC) de setiembre del 2006, donde se indica en sus recomendaciones para las zonas de protección absoluta en las áreas de captura y lavas de Guácimo y en las Zonas de Protección y Uso Regulado del Suelo: “No se deben permitir actividades contaminantes, … No se debe permitir el uso de agroquímicos…” (ver prueba aportada).

g. Que en el estudio hidrogeológico, vulnerabilidad de la parte media y baja de la cuenca de los ríos Peje y Destierro, Cairo y Milano, Limón, realizado por el SENARA, de diciembre del 2011, se indica: “Recomendaciones: … En la cuenca media baja del río Destierro y Peje la gran mayoría de las zonas de cultivo de piña están ubicadas en áreas de vulnerabilidad alta, por lo que el uso actual del suelo en este sector no es el más apto, por lo que se recomienda eliminar el cultivo de piña específicamente en la zona de protección de las nacientes, mientras que en el resto de las áreas de alta vulnerabilidad mantener un estricto control en el manejo de los plaguicidas … Mientras en las otras zonas, mantener el uso establecido y no permitir la expansión del uso del suelo con los cultivos de piña. (ver prueba aportada por SENARA en cd. Resaltado no corresponde al original).

Tal como se observa, del informe rendido por el representante de la autoridad recurrida -que se tienen por dados bajo fe de juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción-, y la prueba aportada para la resolución del presente asunto, se comprueba que es cierto que el Concejo Municipal de la Municipalidad de Guácimo, en sesión ordinaria 17-12 del 27 de abril del 2012, aprobó una moratoria del cultivo de piña en el cantón, el cual salió publicado en la Gaceta número 107 del lunes 04 de junio del 2012, donde se acuerda: “Declarar y prorrogar pro tempore, durante veinticuatro meses prorrogable de manera indefinida, por induvio pronatura una moratoria para la siembra y establecimientos de nuevas áreas de explotación, producción y agro industria de monocultivos extensivos e intensivos, así como cualquier proyecto de impacto y explotación hidroeléctrica sobre los cauces de ríos y quebradas, en la parte sur de nuestro cantón… sin perjuicio de las licencias ya otorgadas.” Todo ello con fundamento en la defensa de los recursos naturales. Por un lado, el recurrente, representante de la [NOMBRE 02] impugna dicho acuerdo mediante este recurso, alegando su falta de sustento técnico y jurídico, además indica que ello violenta la libertad de empresa, derecho de propiedad, derecho a la tutela judicial efectiva y la reserva legal en materia de restricción de los derechos fundamentales. Por su parte, los recurridos argumentan que en el expediente de dicho acuerdo constan con detalle los informes, que la Municipalidad tomó dicho acuerdo atendiendo el principio precautorio del derecho ambiental. Por otro lado, las coadyuvancias pasivas argumentan que el ente municipal tiene suficientes competencias para proceder con el dictado de dicho acuerdo, que en este caso debe prevalecer el ambiente, como una limitación válida al derecho a la libertad de empresa; y que no es una medida arbitraria o injustificada, pues busca proteger las fuentes de agua y las áreas de recarga acuífera de la expansión descontrolada y no planificada de un tipo de actividad. Al respecto, consideramos que en este caso procede la desestimatoria de este recurso. En primer lugar, nótese que todavía no existe acto alguno de aplicación individual que se esté impugnando. El recurso es presentado por una asociación, en defensa de sus agremiados, pero de forma genérica. Recuérdese que el recurso de amparo ha sido instituido únicamente para brindar tutela oportuna contra infracciones o amenazas inminentes a los derechos y libertades fundamentales; razón por la que, en general, su procedencia está condicionada, no sólo a que se acredite la existencia de una turbación —o amenaza de turbación— a uno o más de los derechos o garantías contemplados en la Carta Política o en los instrumentos internacionales de derechos humanos suscritos por el país, sino también a que el agravio alegado comporte una amenaza o quebranto directo y grosero de aquellos derechos, que por su carácter apremiante no permita esperar a que surtan efecto los remedios jurisdiccionales ordinarios. Esto quiere decir que no toda supuesta vulneración de uno de tales derechos es idónea para ser discutida en esta sede. En este sentido, al no existir acto concreto, alguno, de aplicación individual, donde se observen violentados los derechos fundamentales alegatos, la presentación de este recurso resulta prematura. En segundo lugar, corresponde a la vía de la legalidad y no a esta jurisdicción constitucional, la impugnación de los acuerdos municipales. Si el recurrente considera que el acuerdo impugnado carece de ciertos elementos esenciales, ello debe plantearlo en la vía ordinaria, pues para la impugnación de un acuerdo municipal existe esa vía. Tal como lo ha establecido esta Sala en reiterada jurisprudencia, que se transcribe a continuación:

“II.- SOBRE EL ACUERDO MUNICIPAL CUESTIONADO. El presente extremo constituye un diferendo ajeno al ámbito de competencia de esta Jurisdicción, ya que a esta Sala no le corresponde pronunciarse acerca de la procedencia o no, del acuerdo municipal, por ser un tema de legalidad. En consecuencia, es ante la propia autoridad recurrida donde debe ser conocido el reclamo del petente, a fin que allí se resuelva conforme a Derecho. Dadas las consideraciones vertidas, el presente recurso es inadmisible por este agravio, como en efecto se declara.” RESOLUCIÓN Nº 2010-021308 de las catorce horas y cincuenta minutos del veintidós de diciembre del dos mil diez.

“II.- SOBRE LAS IRREGULARIDADES DEL ACUERDO MUNICIPAL. Según se aduce en el escrito interposición y se infiere de los documentos allegados a los autos, los recurrentes están inconformes con el Acuerdo emitido por la autoridad recurrida, en atención a la falta de incorporación del Dictamen de la Comisión Recalificadora que ordena la Ley 2428. Esta Sala no es un contralor de la legalidad de las actuaciones o resoluciones de la Administración, de modo que no le compete revisar si la omisión de incorporación en el Acuerdo del documento en cuestión, o la falta del traslado del dictamen emitido por el señor Mario Moreira a los amparados, se ajusta o no a la normativa legal vigente, labor propia de la vía común, administrativa o jurisdiccional. Por ello, deberán los recurrentes plantear su inconformidad o reclamo ante la autoridad recurrida - como en efecto ya lo hicieron -, o en la vía judicial competente, instancias en las cuales podrán, en forma amplia, discutir el fondo del asunto y hacer valer sus pretensiones. En consecuencia, el recurso es inadmisible por este extremo, y así se declara.” RESOLUCIÓN Nº 2010-003990 de las nueve horas y diecisiete minutos del veintiséis de febrero del dos mil diez.

“Unico.- Este Tribunal no constituye un órgano contralor de legalidad, sino, lo que permite su intervención precisamente es la trasgresión a algún derecho fundamental en las actuaciones de la administración, lo cual, no se observa que suceda en este caso, al menos en forma directa. Nótese que sus alegatos van dirigidos a impugnar el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal recurrido número 44-2009, del 03 de noviembre del año en curso, por medio del cual, se acordó sacar a remate cincuenta patentes de licores distribuidas en los distritos del cantón central de Santa Cruz de Guanacaste, por estimar que no cuenta con una fundamentación adecuada, amén de que no existió de previo un estudio serio a fin de determinar la necesidad y conveniencia de disponer de ese número de patentes en la localidad. En ese orden de ideas, estima la Sala que los hechos objeto de este amparo, no son susceptibles de valorar por medio del recurso de amparo, por no involucrar aspectos de orden constitucional, sino de legalidad ordinaria, que como tal, son propios de plantear ante las autoridades administrativas competentes del municipio recurrido, o en su defecto en la vía jurisdiccional competente para a lo que en derecho corresponda. De manera que como lo que existe es una disconformidad con la decisión adoptada por la Municipalidad recurrida, y ante la ausencia de competencia de este Tribunal para conocer el caso, lo procedente es rechazar el recurso, como en efecto se declara.” (resaltado no corresponde al original) RESOLUCIÓN Nº 2010-000413 de las catorce horas y siete minutos del ocho de enero del dos mil diez.

“ÚNICO: Lo planteado por la recurrente es un asunto que debe ser conocido y resuelto ante las instancias legales correspondientes. En efecto, no corresponde a esta Sala revisar lo resuelto por el Concejo Municipal de Oreamuno de Cartago en relación con la prohibición de los topes en ese cantón, específicamente con el contenido del acuerdo municipal número 2122-2008, cual si fuera una instancia administrativa más. No es labor de este Tribunal Constitucional revisar las razones de oportunidad y conveniencia que tuvo el Concejo Municipal recurrido, en aplicación de las facultades legales que tiene como gobierno central, para prohibir ese específico acto público masivo, razones que se claramente se desprenden de oficio número 1786 SCM-2008 del 4 de diciembre de 2008 que aportan los propios recurrentes. Los alegatos que en contra de la toma de dicho acuerdo puedan tener los amparados, deben ser discutidos precisamente ante dicho Gobierno Municipal para que éste decida lo que en Derecho corresponda o, en su defecto, ante la vía ordinaria correspondiente. Todo ello es labor propia del juez de legalidad, pues en ello no está involucrado, al menos en forma directa, derecho fundamental alguno. De modo que si los recurrentes estiman que el acuerdo municipal aquí impugnado es improcedente, es en la vía de legalidad ordinaria, a través de las vías ya señaladas. En consecuencia, el recurso es inadmisible y así se declara.” (resaltado no corresponde al original) RESOLUCIÓN Nº 2009-004197 de las quince horas y diecisiete minutos del diecisiete de marzo del dos mil nueve.

En tercer lugar, desde el punto de vista constitucional el acuerdo municipal impugnado encuentra asidero en las competencias municipales en materia urbanística y ambiental. Es decir, bien pueden los gobiernos locales, en aras de cumplir con sus obligaciones sobre defensa, protección y precaución del ambiente, imponer restricciones a ciertas actividades que se desarrollen en el cantón. Nótese que el acuerdo indica que la moratoria es “para la siembra y establecimientos de nuevas áreas de explotación, producción y agro industria de monocultivos extensivos e intensivos, así como cualquier proyecto de impacto y explotación hidroeléctrica sobre los cauces de ríos y quebradas … sin perjuicio de las licencias ya otorgadas.” Ya en otras oportunidades esta Sala se ha topado con casos en donde los entes públicos declaran “moratorias” en ciertas concesiones y/o permisos, que no están obligados a otorgar, y por razones ambientales. Recuérdese al respecto el Decreto 35982-MINAET donde se declaró, vía decreto y no vía legal, la moratoria nacional para la minería. En una oportunidad en que esta Sala examinó dicho decreto, se estableció que:

“I.- La Presidencia de la República y el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, por medio del Decreto Ejecutivo No. 35982 - MINAET de 29 de abril de 2010, declaró "(…) la moratoria nacional por plazo indefinido para la actividad de minería metálica de oro a cielo abierto en el territorio nacional (…)" (visible a folio 9). Dicha disposición fue modificada por medio del Decreto Ejecutivo No. 36019 - MINAET de 8 de mayo de 2010, mediante el cual las citadas autoridades del poder público ordenaron que se ampliara la medida para toda actividad de minería metálica de oro en el territorio nacional. Efrén Arauz Centeno estima que esa decisión lesiona su derecho al trabajo, tutelado por el artículo 56 de la Constitución Política. En criterio de esta Sala Constitucional, el caso del recurrente tal y como es planteado, no representa problema alguno de amenaza o lesión de derechos fundamentales, esto, por dos razones básicas. En primer lugar, tal y como lo hizo constar el tutelado en el escrito de interposición del recurso de amparo, la solicitud de concesión que presentó ante la Dirección General de Geología y Minas, se encuentra en trámite, razón por la cual el promovente no ostenta derecho real alguno oponible a la Administración, pues de conformidad con el artículo 14 del Código de Minería, el mismo se tendrá por adquirido desde la fecha en la cual esté inscrito en el Registro Nacional Minero, de tal forma que se descarta que se hubiera desconocido, con el Decreto, alguna situación jurídica consolidada a su favor. De otra parte, lo ordenado tampoco implica una lesión al derecho al trabajo, pues, se debe tener claro que la sola presentación de la solicitud no genera expectativa sobre la posible concesión minera, por cuanto el Estado no está obligado a otorgarla. Al ser bienes demaniales, su reconocimiento, explotación, exploración y la obtención de beneficios de los recursos minerales por parte de sujetos de derecho privado, solamente es viable en la medida que el interés público lo demande. Corresponde a las autoridades competentes ponderar a la luz de criterios técnicos así como de oportunidad y conveniencia, si se verifican o no los supuestos para disponer la concesión, denegarla o inclusive, dictar una moratoria como la cuestionada en este proceso. Si el amparado considera que dichos parámetros fueron valorados de manera errónea o bien no brindan sustento suficiente para una medida como la dispuesta, debe cuestionarlos ante la jurisdicción contencioso administrativa y no ante esta sede. Indudablemente, hacerlo en la vía procesal del amparo excedería su naturaleza sumaria, así como la competencia de este Tribunal, configurada por la Ley y la propia Constitución Política. Bajo este orden de consideraciones, el amparo es improcedente y así debe declararse.” RESOLUCIÓN Nº 2010-012144 de las dieciséis horas y veintisiete minutos del veinte de julio del dos mil diez.

Asimismo, se conoce de otro tipo de moratorias decretadas por gobiernos locales, tales como al otorgamiento de licencias en materia de construcción de torres de telecomunicaciones en el cantón de Carillo (véase el voto Nº 2011-015288 de las dieciséis horas y veintitrés minutos del ocho de noviembre del dos mil once) y a al otorgamiento de licencias o permisos de instalación y funcionamiento de juegos o máquinas tragamonedas en el cantón de Montes de Oca (véase el voto 2006-02902 de las ocho horas cincuenta y dos minutos del tres de marzo del dos mil seis). De forma tal que se entiende que, quienes solicitan una concesión, o como en este caso un permiso, no tienen derecho a que dicho permiso se les otorgue, sino que el ente público competente –en este caso la Municipalidad- puede denegarlo. Por las mismas razones en que una Municipalidad puede adoptar un plan regulador y establecer limitaciones de tipo urbanístico, en este caso en particular, bien pueden los gobiernos locales determinar de antemano que se negarán cierto tipo de permisos, atendiendo a razones ambientales, en aplicación del principio precautorio, y debidamente fundamentado, según se dice. En cuarto lugar, nótese que en este caso, el fundamento del acuerdo impugnado se sustentó en un Estudio realizado por ECOPLAN S.A. en los acuíferos de la zona, en el estudio realizado por la Universidad de Costa Rica del 12 de julio del 2010 donde se demostró “la contaminación por agroquímicos tanto en aguas superficiales como subterráneas” presentado al Concejo Municipal el 30 de marzo del 2012, en el informe del Museo Nacional sobre las afectaciones a la parte arqueológica, en el estudio de la Escuela Centroamericana de Geología de la Universidad de Costa Rica sobre la contaminación de aguas por plaguicidas al norte de la ruta 32, en el Plan regulador de Guácimo que está en trámite de aprobación, y demás. Es decir, ciertamente el acuerdo fue antecedido y sustentado en dichos estudios. Pese a que ese Gobierno Local solicitó más estudios a otras instituciones estatales, y estos aparentemente no se los han sido suministrados, con los mencionados ha sido suficiente para fundamentar la medida. Asimismo, nótese que la moratoria es temporal, a diferencia de otros casos que ha conocido esta Sala donde la moratoria (entendida como una veda para que particulares accedan al acto de autorización municipal para desarrollar cierto tipo de actividades) ha sido ilimitada en el tiempo (véase por ejemplo el voto no. 10176-2011 de las ocho horas cuarenta minutos del cinco de agosto de dos mil once que fue acción de inconstitucionalidad declarada con lugar en contra de la frase del Transitorio 1° del Acuerdo del Concejo de Belén, de la sesión ordinaria No. 16-2007 del 13 de marzo de 2007, artículo 5, únicamente en cuanto indica: “por el tiempo necesario”), en este caso, la moratoria municipal es temporal. Si bien el acuerdo dice que la moratoria será prorrogable de manera indefinida, se entiende que ello obedece a la incerteza del impacto ambiental que produciría continuar con el cultivo de la piña, y en atención al principio precautorio que opera en esta materia. Al respecto, recuérdese el significado que esta Sala le ha dado al principio precautorio o "principio de la evitación prudente", concepto desarrollado en sentencias número 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 y 2005-12039 de este Tribunal, que se sustenta en el artículo 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, de mil novecientos noventa y dos, se alude a la necesaria acción y efecto de prevenir anticipadamente a los posibles daños en los elementos integrantes del ambiente; con lo cual, se propugna por la implementación de acciones tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, esto es, la adopción de todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda objetiva al respecto–, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. Principio aplicable en este caso, máxime si se tomen en cuenta los antecedentes de daños ambientales ocasionados por la piña en zonas como Pococí, Guácimo y Siquirres, según denuncias tramitadas ante la Defensoría de los Habitantes referente la contaminación del agua para consumo humano por la aplicación de agroquímicos en el cultivo de la piña y la proliferación de la mosca del establo en los cantones donde se han expandido el cultivo de piña. De igual forma, lo que informa SENARA cuando indica que “Por el tipo de actividad, los productos agroquímicos que se utilizan en general podrían ser de alto impacto a la calidad del agua, nacientes y acuíferos, siempre y cuando las condiciones hidrogeológicas propias del sitio, permiten la infiltración y transporte de los agroquímicos y el sitio sea vulnerable a la contaminación.” Y la prueba que aporta el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, referidos a dos estudios: “Estudio del potencial hídrico como abastecedor de agua potable de las partes altas de las cuencas ubicadas al sur de los cantones de Pococí y Guácimo en los alrededores de la Zona Protectora acuíferos Guácimo-Pococí”, elaborado por el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible de la Universidad de Costa Rica (ProDUC) de noviembre del 2006, donde se indica en sus recomendaciones: “Recomendaciones dadas en el Estudio hidrogeológico en el cantón de Pococí y las partes altas al sur del cantón de Guácimo, para las principales zonas de recarga ubicadas en las cuencas de estudio (área de captura de manantiales Guácimo-Pococí y lavas de Guácimo): No permitir: -actividades contaminantes, … -uso de agroquímicos, … -Desarrollar actividades no contaminantes de baja densidad y que no compacten el suelo o lo erosionen…” . Además, el “Estudio Hidrogeológico en el cantón de Pococí y las partes altas al sur del cantón de Guácimo, alrededores de la Zona Protegida Guácimo y Pococí”, elaborado por el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible de la Universidad de Costa Rica (ProDUC) de setiembre del 2006, donde se indica en sus recomendaciones para las zonas de protección absoluta en las áreas de captura y lavas de Guácimo y en las Zonas de Protección y Uso Regulado del Suelo: “No se deben permitir actividades contaminantes, … No se debe permitir el uso de agroquímicos…”. Y el “estudio hidrogeológico, vulnerabilidad de la parte media y baja de la cuenca de los ríos Peje y Destierro, Cairo y Milano, Limón”, realizado por el SENARA, de diciembre del 2011, donde se indica “se recomienda eliminar el cultivo de piña específicamente en la zona de protección de las nacientes, mientras que en el resto de las áreas de alta vulnerabilidad mantener un estricto control en el manejo de los plaguicidas … Mientras en las otras zonas, mantener el uso establecido y no permitir la expansión del uso del suelo con los cultivos de piña. Asimismo, varios recursos de amparo (expedientes números 05-014235-0007-CO, 07-013151-0007-CO, 08-009484-0007-CO) y resuelto el primero de ellos bajo la resolución de esta Sala número 2008-005689 de las trece horas y cinco minutos del once de abril del dos mil ocho:

“VI.- ACERCA DEL USO DE SUSTANCIAS QUÍMICAS POR LAS EMPRESAS RECURRIDAS Y LA AFECTACIÓN A LA SALUD DE LAS PERSONAS Y A LAS FUENTES DE AGUA DE LOS CANTONES DE POCOCÍ, GUÁCIMO Y SIQUIRRES. En primer término, los recurrentes acusan que las sustancias químicas (plaguicidas) que utilizan las empresas recurridas para el monocultivo de piña, producen graves afectaciones a la salud de los trabajadores y de las personas que viven cerca de tales plantaciones. De igual forma, aducen que dichas sustancias contaminan los Ríos Santa Clara y Cinco Estrellas, así como el resto de las fuentes de agua ubicadas en las zonas de Guácimo, Pococí y Siquirres. (…) en lo tocante a la finca Babilonia del Grupo FRUTEX S.A., no se tuvo por acreditado que en ésta el uso de plaguicidas no afectaran, efectivamente, la salud de los trabajadores y vecinos, así como las fuentes de agua ubicadas en el cantón de Siquirres, motivo por el cual, en cuanto a este último extremo se refiere, este Tribunal estima que se debe de declarar con lugar el recurso planteado por la vulneración a los numerales 21 y 50 constitucionales.

VII.- SOBRE LA PROLIFERACIÓN DE LA MOSCA STOMOXYS CALCITRANS. De otra parte, los interesados alegan que aun cuando existe el informe No. 00701-2004-DHR de fecha 26 de enero del 2004 elaborado por la Defensoría de los Habitantes, mediante el cual se le recomendó a las autoridades recurridas, concretamente, al Ministerio de Agricultura y Ganadería, solucionar el problema que representa la proliferación -a partir de los desechos de la piña-, de la mosca stomoxys calcitrans, la cual, a su vez, afecta al ganado de la zona, tal autoridad ha omitido ejecutar las medidas pertinentes a fin de cumplir dicho propósito, siendo que, a la fecha, la mencionada situación se ha agravado. Sobre el particular, cabe indicar, en primer término que, efectivamente y, tal y como lo aducen los recurrentes, del citado informe elaborado por la Defensoría de los Habitantes, así como del informe rendido por las autoridades del Ministerio de Agricultura y Ganadería, se desprende con absoluta claridad que en los desechos de la piña se reproduce la mosca denominada stomoxys calcitrans o mosca picadora o de establo, la cual, de igual forma, perjudica a la ganadería y salud de las personas. (…) De manera tal que, por el contrario, se hace manifiesto, a todas luces, que la plaga de dichos insectos y los daños que éstos provocan, no sólo al ganado, sino, también, a los vecinos de las comunidades de Guácimo, Pococí y Siquirres, persisten, toda vez que, no se han logrado erradicar totalmente. (…) Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional estima que, en la especie, se ha quebrantado flagrantemente el derecho a la salud y el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

VIII.- ACERCA DE LA OMISIÓN DE FISCALIZAR LA ACTIVIDAD PIÑERA DE PARTE DE LAS AUTORIDADES RECURRIDAS. Sobre este extremo, los amparados aducen que las autoridades recurridas han omitido fiscalizar, como en derecho corresponde, el funcionamiento adecuado de las empresas bajo estudio. Así, en primer término y, en lo que respecta al papel desempeñado por las Municipalidades, este Tribunal no estima que lleven razón los amparados. (…) No obstante lo anterior y, tal y como se indicó, a su vez, en el considerando VI de esta Sentencia, este Tribunal Constitucional no tuvo por acreditado que las autoridades de Salud hayan, efectivamente, llevado a cabo esas mismas labores de fiscalización y control sobre la actividad piñera desarrollada en la finca Babilonia del Grupo FRUTEX S.A. ubicada en Siquirres, motivo por el cual, en la especie, se tenga por acreditado el quebranto al derecho a la salud y al derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Finalmente, en lo tocante a las autoridades del Ministerio del Ambiente y Energía, esta Sala observa que llevan razón los interesados, por cuanto, de la prueba allegada a los autos, únicamente, se tiene por demostrado que la empresa Piñas del Bosque S.A., cuenta con la respectiva viabilidad ambiental otorgada para operar en el cantón de Guácimo. Asimismo, del informe rendido bajo juramento por el Ministro del Ambiente y Energía, se denota, de manera clara e inequívoca, un total desconocimiento sobre la actividad del cultivo de piña que se lleva a cabo en las zonas de Guácimo, Pococí y Siquirres de la provincia Limón, en particular, si las empresas recurridas Piña Frut S.A., SEBASTOPOL S.A. y la finca Babilonia del grupo FRUTEX S.A. requieren o no para su funcionamiento de un estudio de impacto ambiental realizado, a su vez, por las autoridades de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. (…) Bajo esa tesitura, esta Sala observa que, tanto el Ministerio del Ambiente y Energía como la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, han tenido un papel, completamente, pasivo frente a la actividad piñera desarrollada por las empresas Piña Frut S.A., SEBASTOPOL S.A. y la finca Babilonia del Grupo FRUTEX S.A., por cuanto, tal y como se apuntó líneas atrás, en sus informes demostraron un desconocimiento casi total de ésta. Desde esa perspectiva, cabe recordarle a las autoridades de salud y del ambiente, que existe la obligación para el Estado de tomar todas aquellas medidas que sean necesarias para proteger el medio ambiente, con el fin, a su vez, de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna y uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. En consecuencia, este Tribunal estima violentado lo dispuesto en los numerales 21 y 50 de la Constitución Política.

IX.- SOBRE LA EXPANSIÓN PIÑERA Y LA PROTECCIÓN DEL RECURSO HÍDRICO EN EL CANTÓN DE GUÁCIMO. Finalmente, los recurrentes aducen que en la parte sur del cantón de Guácimo de Limón se pretende extender la producción piñera, a pesar de la gran cantidad de nacientes de agua que ahí se encuentran. (…) según lo externado por el Ministro del Ambiente y Energía, a la fecha de interpuesto el presente amparo, no se registraban reportes, en concreto, por prácticas que pusieran en riego el recurso hídrico de la zona. Bajo tal orden de consideraciones, este Tribunal no estima que, en la especie, se hayan vulnerado los derechos fundamentales de los amparados.” Dichos antecedentes jurisprudenciales, los estudios técnicos que tomó en cuenta la Municipalidad, y la prueba para mejor resolver solicitada en este expediente evidencian y dan sustento a la medida impugnada en este recurso. A diferencia del caso resuelto por esta Sala mediante el voto número 2013-002572 de las 11:40 hroas del 22 de febrero del 2013, donde se declaró con lugar un recurso presentado en contra de un acuerdo del Concejo Municipal de Pococí, por no estar este debidamente fundamentado (los estudios técnicos eran de seis años atrás y correspondían a otra cuenca), en este caso, el acuerdo del Concejo Municipal de Guácimo, sí encontró la debida fundamentación, tal como se dijo supra, en varios estudios: en un Estudio realizado por ECOPLAN S.A. en los acuíferos de la zona, en el estudio realizado por la Universidad de Costa Rica del 12 de julio del 2010 donde se demostró “la contaminación por agroquímicos tanto en aguas superficiales como subterráneas” presentado al Concejo Municipal el 30 de marzo del 2012, en el informe del Museo Nacional sobre las afectaciones a la parte arqueológica, en el estudio de la Escuela Centroamericana de Geología de la Universidad de Costa Rica sobre la contaminación de aguas por plaguicidas al norte de la ruta 32, en el Plan regulador de Guácimo que está en trámite de aprobación, y demás. Además que, en efecto, el ejercicio de los derechos fundamentales, tales como la libertad de empresa y propiedad privada, no es absoluto, sino que puede ser objeto de limitaciones válidas. Limitaciones que en este caso encuentran asidero en las competencias constitucionales y legales asignadas a los Concejos Municipales. Nótese por demás, el respaldo que le da el Ministerio de Salud a la medida tomada, cuando en la audiencia oral indica que el fundamento de tal medida es cuidar los mantos acuíferos y sí recomiendan una moratoria tal en atención a una visión de salud pública. Asimismo lo contundente del “estudio hidrogeológico, vulnerabilidad de la parte media y baja de la cuenca de los ríos Peje y Destierro, Cairo y Milano, Limón, realizado por el SENARA”, de diciembre del 2011, cuando se recomienda claramente eliminar el cultivo de la piña en la zona de protección de las nacientes y en otras zonas no permitir la expansión del uso del suelo con los cultivos de piña.

En conclusión, dado que no existe todavía acto de aplicación individual la presentación de este recurso resulta prematura, dado que la impugnación de los acuerdos municipales no es competencia constitucional sino que corresponde alegarse en la vía ordinaria, que los gobiernos locales han sido dotados de competencias constitucionales y legales suficientes como para imponer restricciones al ejercicio de ciertos derechos fundamentales como la libertad de empresa y propiedad privada, y que el acuerdo impugnado encuentra la debida fundamentación, procedemos a salvar el voto en este caso y consideramos, distinto del criterio de la mayoría, que este recurso debe desestimarse, y remitir al recurrente, si a bien lo tiene, acudir a la vía de la legalidad a plantear sus alegatos.

Gilberth Armijo S. Fernando Cruz C.

Magistrado Magistrado RAZONES SEPARADAS DEL MAGISTRADO RUEDA LEAL En el sub examine, comparto el criterio de la mayoría en cuanto a que los estudios técnicos que dieron sustento al acuerdo municipal de moratoria en la producción piñera en el cantón de Guácimo, no resultan idóneos toda vez que se encuentran desactualizados (datan de los años 2006 y 2010) y tenían una finalidad distinta.

Por otro lado, en la especie se está ante una prórroga indefinida de la citada moratoria. Al respecto, estimo que tal disposición constituye una medida similar por sus efectos a las sanciones administrativas indefinidas. Ciertamente no se está sancionando a un particular; empero, si se está imponiendo un medida muy gravosa a un grupo de ciudadanos, a quienes les sería imposible desarrollar la actividad piñera en el cantón de marras debido a la moratoria, lo que implica una severa limitación a libertad de empresa.

Precisamente, atinente a las sanciones administrativas indefinidas, en la sentencia número 2003-3423 de las 15:58 horas del 29 de abril de 2003 dispuso esta Sala:

“En relación con este tipo de sanciones la Sala se ha pronunciado en diversas oportunidades, siempre sosteniendo el siguiente criterio:

"VIII.- Duración de las sanciones e interdicción de penas perpetuas. Parte de la exigencia de tipicidad que deben satisfacer las normas sancionatorias, tanto en materia penal como administrativa, es la fijación clara y delimitada de la naturaleza de la sanción, su proporcionalidad respecto de la conducta reprochable y su duración. En el caso de una sanción de suspensión, el plazo o término por el que ésta pueda extenderse debe también venir predeterminado en el tipo. La tipicidad punitiva debe conectarse con la proporcionalidad como equilibrio indispensable de la justicia y esto requiere que exista una razonable fijación de las penas, al menos con márgenes o rangos dentro de los que la autoridad puede escoger un plazo razonable, según las especiales circunstancias del caso, es decir, que la duración de la sanción debe aparecer como un elemento incorporado al tipo. Se tiene entonces que la extensión de una pena no puede quedar a la suerte del más ilimitado arbitrio de la autoridad competente para juzgar la falta, como sucede en el caso concreto, habida cuenta de que la duración de la sanción que eventualmente se imponga podría oscilar, como bien señaló el accionante, entre unos pocos días y muchos años, dejando en absoluta indefensión a los afectados. En el supuesto del artículo 124 impugnado, se deja a la libre decisión del ICAFE tanto la naturaleza de la sanción a imponer -sea suspensión o cancelación definitiva de la inscripción en el registro correspondiente- como la duración que la primera medida pueda tener, lo que una vez más violenta la Constitución, a la luz de los razonamientos que se han venido exponiendo. Tal indeterminación propicia, a su vez, una eventual aplicación desigual de las sanciones, toda vez que al obviarse un mínimo de predeterminación normativa de estos aspectos fundamentales de la acción sancionatoria, la Administración se coloca en una posición que le permite juzgar con entera libertad cada caso concreto, pudiendo, como es lógico, llegar a conclusiones distintas para casos similares, posibilidad inadmisible a la luz del principio de igualdad consagrado en el artículo 33 constitucional. Por otra parte, en lo que se refiere a la cancelación de la inscripción en los registros, la norma establece claramente que se trata de una medida definitiva, hipótesis que vendría a constituirse en una sanción con carácter de perpetuidad, llevando aparejado el consecuente perjuicio que esto representa para el afectado, situación que se enfrenta abiertamente con lo dispuesto por el artículo 40 de la Constitución Política, que proscribe las penas perpetuas. Sobre este último aspecto, basta con recordar lo resuelto por esta Sala en un caso similar, ocasión en la que se señaló: "En todas esas normas se establece claramente una sanción perpetua para los notarios, cual es la cancelación definitiva de la licencia para ejercer el notariado. Y resulta evidente que esas disposiciones violan la prohibición de imponer penas perpetuas que contiene el artículo 40 constitucional. (resolución N° 2628-98 y en sentido similar, la N° 4100-94)." –Sentencia número 8193-00 de las 15:05 horas del 13 de setiembre de 2000).” Así las cosas, mutatis mutandi, la jurisprudencia supracitada se debe extender a la actuación administrativa objeto de este amparo, la moratoria de la producción piñera en Guácimo, toda vez que al carecer de un plazo, se prohíbe de manera indefinida el desarrollo de una actividad lícita en el ejercicio de la libertad de empresa, lo que conlleva efectos similares a los de una sanción administrativa perpetua.

Ahora bien, la libertad de empresa bien puede ser limitada por razones de orden público, pero para ello se requiere de la debida fundamentación. Así las cosas, aclaro que distinto hubiera sido mi criterio en este caso, si el acuerdo municipal en mención se hubiese fundado en estudios técnicos actuales, a partir de los cuales se hubiere constatado la alegada lesión al ambiente y la salud pública. Cuando se está ante eventuales problemas de contaminación y daño a la salud, resulta evidente que en virtud del principio de cooperación interinstitucional, tanto la municipalidad, en defensa de sus munícipes, como las autoridades de salud, sin perjuicio de otras entidades, tienen la obligación de actuar de manera coordinada para que, dentro de sus respectivos ámbitos competenciales, se prevenga o solucione tal problemática. Definitivamente, la protección al ambiente y a la salud pública constituyen aspectos propios del interés comunal, de manera que las municipalidades no se pueden abstraer de su deber de velar por dichos bienes constitucionales dentro de sus respectivos ámbitos locales, lo que no obsta la interacción con otro tipo de entidades y órganos de incidencia nacional.

Por lo demás, aun cuando dicha libertad de empresa pueda ser válidamente limitada mediante una moratoria si se demuestra un daño relevante a la salud o al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, no menos cierto es que tal medida debe estar sujeta a un plazo determinado y periódicas revisiones, toda vez que las circunstancias que en un determinado momento la justificaron, pueden variar al hallarse soluciones a la problemática acaecida, de manera que de ninguna forma se justifica la imposición de moratorias indefinidas.

Por último, estimo necesario hacer la siguiente aclaración: en el voto de minoría se indica que se tuvo por demostrado en este amparo “c) Que el Ministerio de Salud recomienda la moratoria anterior por razones de salubridad pública”. Al respecto, se debe precisar que previo al amparo, el Ministerio de Salud no rindió informe alguno ante las autoridades municipales ni tampoco recomendó la citada moratoria. En realidad, tal recomendación se vino a dar con motivo de una audiencia conferida mientras se estaba instruyendo este amparo, lo que significa que al momento de emitirse el acto administrativo cuestionado (la moratoria), el mismo nunca estuvo sustentado en criterio alguno del Ministerio de Salud. Por tal razón, no es jurídicamente plausible estimar como debidamente fundada tal medida, lo que no obsta que en el futuro el Ministerio de Salud, si lo estimase necesario, puedan plantear ante las autoridades municipales alguna gestión referida a la actividad piñera.

Paul Rueda Leal Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.