Arsenic Testing in All Water SystemsControl de arsénico en todos los acueductos

*130080300007CO* vgranados ggarrof 3 2 2013-11-11T17:10:00Z 2015-08-21T19:40:00Z 1 4032 22180 Poder-Judicial 184 52 26160 11.6505 Print Clean 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 Case File: 13-008030-0007-CO Decision No. 2013012410 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fifteen hours and forty-one minutes on diecisiete de setiembre del dos mil trece.

Amparo proceeding (recurso de amparo) processed under case file number 13-008030-0007-CO, filed by RIGOBERTO BLANCO SÁENZ, identity card 0401070405, against the MINISTERIO DE SALUD.

Background:

1. 1By a filing received by the Office of the Clerk of the Chamber at 18:05 hours on 16 de julio de 2013, the petitioner filed an amparo proceeding. He states that, according to data from Costa Rica’s 2011 census, 66% of the cantons have populations of fewer than 50,000 inhabitants. He notes that the Ministerio de Salud published Executive Decree number 32327-S, Reglamento para la calidad del Agua Potable, in La Gaceta number 84 of 3 de mayo de 2005. He indicates that the aforementioned regulation establishes the basic requirements that drinking water supplied by operating entities must meet, for which purpose they must conduct a “continuous and systematic assessment of water quality from the source, treatment plant, and storage and distribution systems, in accordance with specific programs that the agencies must implement in order to comply with quality standards”; four levels of quality control are established for that purpose.The third of these corresponds to the advanced drinking-water control program and includes testing the expanded level-two parameters for nitrite, ammonium, arsenic, cadmium, chromium, mercury, nickel, antimony, selenium, and pesticide residues. All these contaminants have been internationally identified as extremely toxic to human beings; some are carcinogenic and others neurotoxic. Moreover, the harmful effects of pesticide residues are well known. Of all of them, arsenic is the most concerning because it has been found in the aqueduct systems (acueductos) of Guanacaste and San Carlos, and the Caja Costarricense de Seguro Social has demonstrated a high incidence of and mortality from chronic kidney disease. He mentions that the Central Laboratory of the Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados was designated by the Ministerio de Salud as the Laboratorio Nacional de Aguas and, as such, assists the Ministry in exercising the regulatory enforcement duties (labores de policía) conferred by the Ley General de la Salud.Additionally, that laboratory is required to conduct the studies necessary to monitor the quality of drinking water, sewage, and water contaminated by industrial waste. He asserts that Decreto Ejecutivo 32327-S establishes that public and private entities acting as public-service operators must take the actions required to ensure compliance with the control program through level three in all aqueduct systems serving more than 50,000 inhabitants. He contends that this allows 33% of the Costa Rican population to remain without quality controls for the presence of hazardous toxic substances. The previous Reglamento de Agua Potable, which was repealed by the current regulation, did protect the population by establishing sampling frequencies for populations beginning at 500 inhabitants. He alleges that the challenged acts violate his fundamental rights, as well as the precautionary principle (principio precautorio) in environmental matters.
2. 2By a decision issued at 16:27 hours on 18 de julio de 2013, the proceeding was admitted, and the Minister of Health was ordered to submit a report concerning the acts and omissions alleged when the proceeding was filed.
3. 3By a filing received by the Office of the Clerk of the Chamber at 8:07 hours on 25 de julio de 2013, the petitioner submitted evidence to assist the Court in reaching its decision.
4. 4By a filing received by the Office of the Clerk of the Chamber at 15:10 hours on 26 de julio de 2013, Daisy María Corrales Díaz, in her capacity as Minister of Health, reports under oath that Ana Villalobos Villalobos, head of the Unidad de Administración de Servicios de Salud en Ambiente Humano, forwarded to her official letter No. DPAH-UASSAH-468-13 of 24 de julio de 2013, which reports that Article 10 of decree 32327-S, subsection 10.3, provides: “To ensure that the water supply satisfies the requirements of this Regulation, samples must be collected at the intervals established in Table B of Anexo 2.” She adds that Table B of Anexo 2 (Minimum analysis frequency and number of samples) indicates that, as part of the quality control performed by all operating entities in the country, they must conduct control level 3—which automatically includes levels 1 and 2—at the sources and distribution networks, for populations served ranging from fewer than 2,000 to more than 100,000 inhabitants.She clarifies that the same table establishes an annual minimum analysis frequency for aqueduct systems serving populations of 20,000 inhabitants or fewer, and a semiannual frequency for populations of more than 20,000 inhabitants. She notes that subsection 3 of Article 7 is clearly apt to cause confusion by stating that level three applies to aqueduct systems serving populations of more than 50,000 inhabitants. Nevertheless, the operators strictly apply Table B of Anexo 2 of the Decree. She adds that the Ministry reviewed that regulation and prepared a proposal based on the data provided in the quality reports. That proposal is still being processed. She requests that the proceeding be denied.
5. 5By a decision issued at 9:27 hours on 31 de julio de 2013, the scope of the proceeding was expanded, and the Director of the Laboratorio Nacional de Aguas was ordered to submit a report concerning the acts alleged when the proceeding was filed.
6. 6By a filing received by the Office of the Clerk of the Chamber at 11:25 hours on 18 de agosto de 2013, Ricardo Gómez Solís, Maricruz Ramírez Di Lione, Ivannia Porras Quirós, Orienta Moraga Guevara, and Gerarda Rodríguez Benavides, as residents of communities with fewer than 50,000 inhabitants, sought to intervene in support of the petitioner (coadyuvancia activa) and requested that the proceeding be granted on the same grounds stated by the petitioner.
7. 7By a filing received through the fax system at 11:06 hours on 26 de agosto de 2013, Darner Adrián Mora Alvarado, in his capacity as Director of the Laboratorio Nacional de Aguas (LNA), reports under oath that monitoring water quality is a specific function of the Ministerio de Salud, with support from the LNA. The LNA is responsible for quality control of water in the ICAA aqueduct systems, in ICAA’s capacity as operating entity, as well as in 11 municipalities that maintain agreements for the performance of that activity and 213 rural aqueduct systems currently participating in the Programa Sello de Calidad de Sanitaria. He indicates that Article 7 of the Reglamento para la Calidad del Agua Potable establishes that level 3 analysis must be conducted only in aqueduct systems serving populations of more than 50,000 inhabitants. The analysis must be conducted by collecting one sample per semester from the different supply sources. Nevertheless, since 2009, the LNA and ICAA have made efforts to conduct that analysis annually in every aqueduct system in the country, regardless of the population served, as part of the Programa de Control de Calidad del Agua. Furthermore, level 3 analysis has been conducted in all systems operated by Asociaciones Administradoras del Sistema de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS) since julio de 2012.
8. 8By a filing received by the Office of the Clerk of the Chamber at 11:56 hours on 5 de setiembre de 2013, Natalia Salazar Alvarado and 49 other persons, as residents of communities with fewer than 50,000 inhabitants, sought to intervene in support of the petitioner and requested that the proceeding be granted on the same grounds stated by the petitioner.
9. 9The legal requirements have been observed in the processing of these proceedings.

Opinion drafted by Justice Salazar Cambronero; and,

Whereas:

I.Preliminary matter. By filings submitted to the Office of the Clerk of the Chamber at 11:25 hours on 18 de agosto de 2013 and at 11:56 hours on 5 de setiembre de 2013, Ricardo Gómez Solís and 4 other persons, and Natalia Salazar Alvarado and 49 other persons, respectively, as residents of communities with fewer than 50,000 inhabitants, request recognition as supporting intervenors (coadyuvantes) in this matter. In this regard, this Court considers it important to note that intervention in support (coadyuvancia) is a form of ancillary intervention through which a person participates in a proceeding by joining in the claims of one of the principal parties. Consequently, a person with a direct interest in the outcome of the proceeding has standing to participate as a supporting intervenor; however, because the supporting intervenor is not a principal party, that person will not be directly affected by the judgment.

That is, the judgment’s effect cannot extend to that person directly and immediately, nor is that person affected by the judgment’s res judicata effect (cosa juzgada), although in amparo matters the effect of the decision may benefit that person because of the “erga omnes” nature of the constitutional jurisdiction’s case law and precedents (Article 13 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional). In this case, the Chamber admits the requested intervention in support, pursuant to Article 34 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, because the signatories are residents of communities with fewer than 50,000 inhabitants and therefore have a direct interest in the disposition of this matter, given that they are affected by the conduct alleged against the respondent Ministry.

II.Subject matter of the proceeding. The petitioner alleges that Executive Decree number 32327-S of the Ministerio de Salud, Reglamento para la calidad del Agua Potable, violates the right to health and to a healthy environment by requiring level 3 water testing, through which the presence of various chemicals, including arsenic, is analyzed, only for populations of 50,000 inhabitants or more.

III. Proven facts. The following facts are deemed duly established and relevant to the disposition of this matter

<![if !supportLists]>a. <![endif]>Article 7, subsection 7.3, of Decree 32327-S establishes that the control program through level three, which determines the presence of arsenic, shall be implemented in all aqueduct systems serving more than 50,000 inhabitants. (See decree) <![if !supportLists]>b. <![endif]>Article 10, subsection 10.3, of Decree 32327-S establishes: “To ensure that the water supply satisfies the requirements of this Regulation, samples must be collected at the intervals established in Table B of Anexo 2.” (See decree) <![if !supportLists]>c. <![endif]>Table B of Anexo 2 of that Decree establishes that level 3 analysis must be conducted for all populations. The frequency of that analysis shall be annual for populations of 20,000 inhabitants or fewer and semiannual for populations of more than 20,000 inhabitants. (See decree) <![if !supportLists]>d. <![endif]>Level 3 water analysis is mandatory only for aqueduct systems serving populations of more than 50,000 inhabitants.

(See LNA report) <![if !supportLists]>e. <![endif]>Darner Adrián Mora Alvarado, in his capacity as Director of the Laboratorio Nacional de Aguas (LNA), states that they monitor the water quality of the ICAA water supply systems (acueductos), in its capacity as operator; in addition, eleven municipalities maintain agreements for carrying out that activity, and 213 rural water supply systems currently participate in the Programa Sello de Calidad de Sanitaria. Since 2009, the LNA and the ICAA have made an effort to conduct the analysis annually in all water supply systems in the country, regardless of the population served, as part of the Programa de Control de Calidad del Agua; likewise, level 3 analysis has been conducted in all systems operated by Asociaciones Administradoras del Sistema de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS) since July 2012.

IV.The right to drinking water (agua potable). The issue of drinking water, particularly the presence of arsenic in it, was recently addressed by this Sala. Decision 2013-7598, issued at 14:30 hours on June 5, 2013, provided:

“V.- Arsenic and its implications for public health. According to Fact Sheet No. 372 of the Organización Mundial de la Salud (OMS), the chemical element arsenic (As) occurs naturally at high levels in the groundwater of several countries and is one of the 10 chemicals that the OMS considers most dangerous to public health. The presence of arsenic in drinking water may result either from the dissolution of minerals naturally present in the soil through which the water flows before being collected for human use or from anthropogenic sources (vía antrópica) arising from pesticides or industrial pollution. Its greatest threat to public health lies in the use of contaminated water for drinking, preparing food, and irrigating food crops. Prolonged exposure to arsenic through the consumption of contaminated water and food can cause cancer and skin lesions. It has also been associated with developmental problems, cardiovascular disease, neurotoxicity, and diabetes.

The most important intervention in affected communities is to prevent prolonged exposure to arsenic by implementing a safe drinking-water supply system. Arsenic exists in both organic and inorganic forms. Inorganic arsenic compounds, such as those found in water, are extremely toxic, whereas organic arsenic compounds, such as those found in fish and shellfish, are less harmful to health. According to the OMS, there are several options for reducing arsenic levels in drinking water, such as replacing supply sources with high arsenic levels; reserving water with low arsenic levels for drinking, cooking, and irrigation, while using water with higher concentrations for other purposes; distinguishing between supply sources with high arsenic levels and those with low levels of that chemical element; mixing water with low arsenic levels with water having higher concentrations in order to obtain a greater quantity of water with an acceptable concentration level; installing arsenic-removal systems, whether centralized or at the household level; and ensuring that the removed arsenic undergoes appropriate waste treatment.

Technologies capable of removing arsenic include oxidation, coagulation-precipitation, absorption, ion exchange, and various membrane techniques, nanofiltration, adsorption, coagulation-filtration, and biological removal, among others, all of which also require the corresponding technology for the final disposal of the chemical.

VI.The recommended level of arsenic in water for human consumption. The OMS has established a guideline value for arsenic in its “Guías Para la Calidad del Agua Potable,” intended to serve as a basis for regulating and standardizing this issue. At present, the recommended limit for the concentration of arsenic in drinking water is 10 ?g/l, although this reference value is considered provisional because of measurement difficulties and practical obstacles related to removing arsenic from drinking water. As the Ministra de Salud acknowledged, allowing water for human consumption to contain an amount of arsenic exceeding 10 ?g/l may endanger public health. It should be added that this parameter is consistent with the levels permitted under Decreto Ejecutivo No. 32327, entitled “Reglamento para la Calidad del Agua Potable,” which establishes a maximum of 0.01 mg/L, equivalent to 10 ?g/l.

VII.The right of access to drinking water. In repeated decisions, this Sala has recognized a fundamental right to drinking water, as stated in Judgment No. 2006-05606, issued at 15:21 hours on April 26, 2006:

“VII.- Access to drinking water as a human right. In addition to the foregoing, and perhaps the most relevant aspect of this issue, is the nature and function of water for human life. There is no need to explain here the evident and widely known reality that without water there can be neither life nor quality of life and that, therefore, with or without a nationalization law, by its very nature this issue is not and cannot be a territorial or local matter. The Sala itself has stated in its constitutional case law that access to drinking water is a fundamental human right, insofar as it forms part of the substance of the rights to health and life. (SALA CONSTITUCIONAL, Judgments Nos. 534-96, 2728-91, 3891-93, 1108-96, 2002-06157 2002-10776; 2004-1923). This same line of reasoning was maintained in Judgments 2003-04654 and 2004-07779 (…)” VIII.- The proper operation of public services. Our Constitución Política implicitly enshrines the fundamental right of persons subject to the administration to the proper and efficient operation of public services (servicios públicos), meaning that such services must be provided according to high quality standards; the necessary corollary is the obligation of public administrations to provide them continuously, regularly, promptly, effectively, and efficiently.

This atypical or unnamed individual guarantee is particularly significant in the case of essential public services, such as the supply of drinking water. The heads of the institutions involved may not invoke a lack of financial, human, or technical resources to justify deficient and inadequate service, since the obligation to provide public services efficiently, effectively, continuously, regularly, and promptly is a constitutional imperative, especially when absolutely essential constitutional rights are at stake: the health and lives of persons.”

V.The precautionary principle (principio precautorio) in health matters. In Decision 17747, issued at 14:37 hours on December 11, 2006, the Sala applied the precautionary principle, usually applied in environmental matters, to human health;

“VI.- EXTENSION AND APPLICATION OF THE PRECAUTIONARY PRINCIPLE TO HUMAN HEALTH. As noted in the preceding section, the precautionary principle initially operated in the environmental sphere and was subsequently extended to the sphere of human health. Thus, the Wingspread Declaration on the Precautionary Principle (January 1998) proclaimed the following:

“(…) Realizing that human activities may involve hazards, we must all proceed more carefully than has been customary in the recent past. Corporations, government agencies, private organizations, communities, scientists, and other individuals must adopt a precautionary approach to all human endeavors.

It is therefore necessary to implement the Precautionary Principle: when an activity poses a threat to human health or the environment, precautionary measures must be taken even when some cause-and-effect relationships have not been fully established scientifically (…)

In that context, the proponents of an activity, rather than the public, must bear the burden of proof (…)” The operation of the precautionary principle in this sphere is very simple: when an activity produces or creates threats or a likelihood of serious and irreversible harm to human health, precautionary measures must be adopted even if the causal effects have not been scientifically established. From this perspective, private-law persons and public authorities that propose and maintain that the use of a drug or substance is not harmful to health must demonstrate or establish, before its use, that no harm to health will occur, thereby reversing the burden of proof (carga probatoria) regarding the injury. Finally, it must be noted that the precautionary principle has a more profound and rigorous effect in the sphere of human health, since its protection cannot be subordinated to economic considerations.” It should be noted that the precautionary principle was recognized in Decision 2012-12081, issued at 9:05 hours on August 31, 2012, by this Sala, which addresses the permitted arsenic content in water.

VI.The specific case. The principal complaint of the protected party (amparado) is directed against Article 7, subsection 7.3, of Decreto 32327-S, which establishes that the monitoring program through level three—the level that determines the presence of arsenic—shall be implemented in all water supply systems serving a population of more than 50.000 inhabitants. For her part, the Ministra de Salud asserts that the water analysis is conducted on the basis of Table B of Anexo 2 of Decreto 32327-S, which includes level 3 analysis for all operators in the country. When a report was requested from the Laboratorio Nacional de Aguas, it clarified that level 3 analysis is mandatory in all water supply systems serving 50.000 persons or more, but that efforts have nevertheless been made to extend that level of analysis to all water supply systems in the country. In other words, although in practice the aim is to conduct level 3 analysis in all water supply systems in the country, Article 7 of Decreto 32327-S is in fact applied as a matter of priority.

It should be noted, although none of the parties disputed it, that the Ministerio de Salud has jurisdiction to monitor the quality of drinking water, a power derived from the Ley General de Salud and the aforementioned decree. Articles 268 and 269 of the former provide:

ARTICLE 268.- Every drinking-water supply (abasto de agua potable), without exception, shall be subject to oversight by the Ministry with respect to the quality of the water supplied to the population and for the purpose of ensuring that the system’s constituent elements, operation, and state of maintenance guarantee an adequate and safe supply; the Ministry may intervene if the health of the inhabitants is endangered.

ARTICLE 269.- The administrators or persons responsible for every drinking-water supply shall permit water sampling and inspections by duly identified Ministry officials.

Furthermore, Decreto 32327-S provides in Article 3:

Article 3º—For purposes of the scope of application of this regulation, it is established that responsibility for drinking-water quality surveillance (vigilancia de la calidad del agua potable) lies with the Ministerio de Salud, while responsibility for administration, control, and implementation lies with the operating entities (organismos operadores).

It has been made clear in the preceding recitals (considerandos) that arsenic is a substance highly hazardous to human health. Furthermore, the current national situation, in which dangerous levels of arsenic contamination of water have been found in different areas of the country—a situation that, moreover, has been brought before this Court—supports the conclusion that the threat of arsenic contamination is real and evident.

Faced with two possible interpretations of Decreto 32327-S—the first, based on Article 7, under which control level 3 applies only to aqueducts supplying populations of more than 50.000 inhabitants; the second, based on Article 10 and table B of Anexo 2, which provides for that level of testing for all aqueducts—and the factual situation just described, the Chamber finds that only the second interpretation entails full compliance with the Ministry of Health’s legal obligations and protection of the health of the country’s population. Accordingly, the application of Article 10 and table B of Anexo 2 of the cited Decree must be considered mandatory for the Ministry of Health, without prejudice to the application of testing under even stricter standards. Consequently, the petition for relief (recurso) is granted.

Por tanto:

The petition for relief is granted. Daisy María Corrales Díaz, in her capacity as Minister of Health, or whoever holds that office, is ordered, within five days of notice of this decision, to issue the required instructions and coordinate all necessary measures so that, within nine months, the water-testing parameters established in Article 10 and table B of Anexo 2 of Decreto 32327-S are implemented in all aqueducts in the country, without prejudice to the application of standards even stricter than those established therein. The respondent is hereby warned that, pursuant to Article 71 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, any person who receives an order issued in an amparo proceeding (recurso de amparo) that he or she is required to comply with or enforce, and who fails to comply with or enforce it, shall be punished by imprisonment for three months to two years, or by a fine of twenty to sixty days, provided that the offense is not subject to a more severe penalty.

The State is ordered to pay the legal costs, damages, and losses caused by the facts underlying this ruling, which shall be determined in enforcement proceedings (ejecución de sentencia) before the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción de lo contencioso administrativo). This decision shall be personally served upon Daisy María Corrales Díaz, in her capacity as Minister of Health, or whoever holds that office.

Ernesto Jinesta Lobo Acting President Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Rosa María Abdelnour G. Roxana Salazar C.

Aracelly Pacheco S. Jose Paulino Hernández G.

oloria Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Corte Suprema de Justicia Building, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, streets 19 and 21, avenues 8 and 6

*130080300007CO* vgranados ggarrof 3 2 2013-11-11T17:10:00Z 2015-08-21T19:40:00Z 1 4032 22180 Poder-Judicial 184 52 26160 11.6505 Print Clean 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y cuarenta y uno minutos del diecisiete de setiembre del dos mil trece.

Recurso de amparo que se tramita en expediente número 13-008030-0007-CO, interpuesto RIGOBERTO BLANCO SÁENZ, cédula de identidad 0401070405, contra el MINISTERIO DE SALUD.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 18:05 horas del 16 de julio de 2013, el accionante interpone recurso de amparo. Manifiesta que de acuerdo con los datos del censo de Costa Rica del año 2011, el 66% de los cantones tienen poblaciones menores a los 50.000 habitantes. Señala que el Ministerio de Salud publicó en La Gaceta número 84 del 3 de mayo de 2005, el Decreto Ejecutivo número 32327-S, Reglamento para la calidad del Agua Potable. Indica que el mencionado reglamento establece los requisitos básicos que debe contener el agua potable que suministran los entes operadores, para lo cual deberán tener "evaluación continua y sistemática de la calidad del agua desde la fuente, planta de tratamiento, sistemas de almacenamiento y distribución, según programas específicos que deben ejecutar los organismos a fin de cumplir las normas de calidad", para lo cual se establecen 4 niveles de control de calidad.El tercero de estos corresponde al programa de control avanzado del agua potable y comprende la ejecución de los parámetros de nivel dos ampliados con: nitrito, amonio, arsénico, cadmio, cromo, mercurio, níquel, antimonio, selenio y residuos de plaguicidas. Todos esos contaminantes han sido identificados internacionalmente como extremadamente tóxicos para los seres humanos, algunos cancerígenos, otros neurotóxicos; además, los efectos deletéreos de los residuos de plaguicidas son bien conocidos. De todos, el arsénico es el más preocupante, pues se ha encontrado en los acueductos de Guanacaste y San Carlos y ha demostrado una gran incidencia y mortalidad de personas por enfermedad renal crónica por parte de la Caja Costarricense de Seguro Social. Menciona que el Laboratorio Central del Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados fue designado por el Ministerio de Salud como el Laboratorio Nacional de Aguas y como tal coadyuva al Ministerio en el ejercicio de las labores de policía otorgadas por la Ley General de la Salud.Adicionalmente, dicho laboratorio tiene la obligación de realizar los estudios necesarios para controlar la calidad de las aguas potables, aguas negras, y contaminadas por residuos industriales. Afirma que el Decreto Ejecutivo 32327-S establece que las entidades públicas y privadas que fungen como operadores de servicios públicos deben tomar las acciones requeridas para que se cumpla el programa de control hasta el nivel tercero en todos los acueductos con una población abastecida superior a los 50.000 habitantes. Sostiene que lo anterior permite dejar sin control de calidad sobre la presencia de sustancias tóxicas peligrosas al 33% de la población costarricense. El Reglamento de Agua Potable anterior (que fue derogado por el actual), sí protegía a la población estableciendo frecuencias de muestreo para poblaciones a partir de los 500 habitantes. Acusa que los hechos acusados violentan sus derechos fundamentales, así como el principio precautorio en materia ambiental.
2. 2Por resolución de las 16:27 horas del 18 de julio de 2013, se dio curso al recurso y se previno a la Ministra de Salud, para que rindiera informe sobre los hechos y omisiones alegados a la interposición del recurso.
3. 3Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 8:07 horas del 25 de julio de 2013, el accionante aporta prueba para mejor resolver.
4. 4Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:10 horas del 26 de julio de 2013, informa bajo juramento Daisy María Corrales Díaz, en su condición de Ministra de Salud, que Ana Villalobos Villalobos, jefa de la Unidad de Administración de Servicios de Salud en Ambiente Humano, le remitió el oficio Nº DPAH-UASSAH-468-13 del 24 de julio de 2013, en el que se informa el artículo 10 del decreto 32327-S, en su inciso 10.3, establece: “Con la finalidad de asegurar que el agua de abastecimiento satisface los requisitos de este Reglamento, es necesario recolectar las muestras con la periodicidad que establece el cuadro B del anexo 2”. Agrega que el cuadro B del anexo 2 (Frecuencia mínima de análisis y número de muestras) indica que como parte del control de calidad de todos lo entes operadores del país, estos deben realizar el nivel de control 3 que incluye automáticamente los niveles 1 y 2, en las fuentes y redes de distribución, partiendo de poblaciones abastecidas desde un rango de menos de 2.000, hasta los superiores a los 100.000 pobladores.Aclara que en ese mismo cuadro se establece que la frecuencia mínima de análisis para los acueductos que sirven a poblaciones de 20.000 o menos habitantes es anual, mientras que para las poblaciones con más de 20.000 habitantes es semestral. Acota que es evidente que el artículo 7 inciso 3 tiende a confundir, al decir que el nivel tercero se aplicara a los acueductos que abastezcan poblaciones con más de 50.000 habitantes. Sin embargo, los operadores aplican estrictamente el cuadro B del Anexo 2 del Decreto. Agrega que Ministerio sometió a revisión dicho reglamento y se procedió realizar una propuesta con base en los datos aportados en los reportes de calidad. Dicha propuesta se encuentra aun en trámite. Solicita se declare sin lugar el recurso.
5. 5Por resolución de las 9:27 horas del 31 de julio de 2013 se amplió el curso y se previno al Director del Laboratorio Nacional de Aguas, para que rindieran informe sobre los hechos alegados en la interposición del recurso.
6. 6Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:25 horas del 18 de agosto de 2013, el señor Ricardo Gómez Solís, Maricruz Ramírez Di Lione, Ivannia Porras Quirós, Orienta Moraga Guevara y Gerarda Rodríguez Benavides, en tanto vecinos de poblaciones con menos de 50.000 habitantes, presentan coadyuvancia activa y solicitan que se declare con lugar el recurso, con base en los mismos argumentos expuestos por el accionante.
7. 7Por escrito recibido mediante el sistema de fax a las 11:06 horas del 26 de agosto de 2013, informa bajo juramento Darner Adrián Mora Alvarado, en su condición de Director del Laboratorio Nacional de Aguas (LNA), que la vigilancia de la calidad del agua es una función específica del Ministerio de Salud, con apoyo del LNA. El control de la calidad del agua de los acueductos del ICAA., como ente operador, sí es una obligación del LNA, además de 11 municipalidades que mantienen convenios para la realización de esa actividad y 213 acueductos rurales que participan actualmente en el Programa Sello de Calidad de Sanitaria. Indica que el artículo 7 del Reglamento para la Calidad del Agua Potable establece que el nivel 3 de análisis únicamente debe ser realizado en acueductos con poblaciones mayores a 50.000 habitantes. El análisis se debe realizar recolectando una muestra por semestre en las diferentes fuentes de abastecimiento. Sin embargo, desde 2009, el LNA y el ICAA han hecho un esfuerzo por aplicar ese análisis en todos los acueductos del país con una frecuencia anual, independientemente de la población abastecida, como parte del Programa de Control de Calidad del Agua. Además, el análisis de nivel 3 se realiza en todos los sistemas operados por Asociaciones Administradoras del Sistema de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS) desde julio de 2012.
8. 8Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:56 horas del 5 de setiembre de 2013, la señora Natalia Salazar Alvarado y otras 49 personas, en tanto vecinos de poblaciones con menos de 50.000 habitantes, presentan coadyuvancia activa y solicitan que se declare con lugar el recurso, con base en los mismos argumentos expuestos por el accionante.
9. 9En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.

Redacta la Magistrada Salazar Cambronero; y,

Considerando:

I.Cuestión preliminar. Por escritos presentados en la Secretaría de la Sala a las 11:25 horas del 18 de agosto de 2013 y a las 11:56 horas del 5 de setiembre de 2013, el señor Ricardo Gómez Solís y otras 4 personas y Natalia Salazar Alvarado y otras 49 personas, respectivamente, en tanto vecinos de poblaciones con menos de 50.000 habitantes, solicitan que se les tenga como coadyuvantes en el presente asunto. Al respecto, este Tribunal considera importante indicar que la coadyuvancia es una forma de intervención adhesiva que se da cuando una persona actúa en un proceso adhiriéndose a las pretensiones de alguna de las partes principales, como consecuencia está legitimado para actuar como coadyuvante quien ostente un interés directo en el resultado del recurso, pero al no ser actor principal, el coadyuvante no resultará directamente afectado por la sentencia, es decir, la eficacia de ésta no podrá alcanzarle de manera directa e inmediata, ni le afecta la condición de cosa juzgada del pronunciamiento, aunque en materia de amparo pueda favorecerle la eficacia de lo resuelto, debido al carácter de "erga omnes" que tiene la jurisprudencia y precedentes de la jurisdicción constitucional (artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).

En este caso, la Sala procede a admitir la coadyuvancia presentada (en los términos del artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) por cuanto los firmantes son vecinos de poblaciones con menos de 50.000 habitantes, por lo que tienen un interés directo en la resolución del presente asunto dado que se ven afectados por la actuación que se le acusa al Ministerio recurrido.

II.Objeto del recurso. El accionante alega que el Decreto Ejecutivo número 32327-S del Ministerio de Salud, Reglamento para la calidad del Agua Potable, violenta el derecho a la salud y un ambiente sano al exigir exámenes de agua de nivel 3, mediante el cual se analiza la presencia de varios químicos, entre ellos arsénico, únicamente para las poblaciones con 50.000 habitantes o más.

III.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:

<![if !supportLists]>a. <![endif]>El artículo 7 inciso 7.3 del Decreto 32327-S establece que el programa de control hasta el nivel tercero, nivel que determina la presencia de arsénico, se cumplirá en todos los acueductos con población abastecida superior a 50.000 habitantes. (Ver decreto) <![if !supportLists]>b. <![endif]>El artículo 10 inciso 10.3 del Decreto 32327-S establece: “Con la finalidad de asegurar que el agua de abastecimiento satisface los requisitos de este Reglamento, es necesario recolectar las muestras con la periodicidad que establece el cuadro B del anexo 2” (Ver decreto) <![if !supportLists]>c. <![endif]>El cuadro B del anexo 2 de dicho Decreto establece que se debe realizar el análisis de nivel 3 en todas las poblaciones. La frecuencia de dicho análisis será anual para las poblaciones con 20.000 o menos habitantes y semestral para las poblaciones con más de 20.000 habitantes.

(Ver decreto) <![if !supportLists]>d. <![endif]>El análisis de agua de nivel 3 se aplica obligatoriamente únicamente a los acueductos que abastecen poblaciones con más de 50.000 habitantes. (Ver informe del LNA) <![if !supportLists]>e. <![endif]>Darner Adrián Mora Alvarado, en su condición de Director del Laboratorio Nacional de Aguas (LNA), señala que realizan el control de la calidad del agua de los acueductos del ICAA, como ente operador, además once municipalidades mantienen convenios para la realización de esa actividad y 213 acueductos rurales participan actualmente en el Programa Sello de Calidad de Sanitaria. Desde el 2009, el LNA y el ICAA han hecho un esfuerzo por aplicar el análisis en todos los acueductos del país con una frecuencia anual, independientemente de la población abastecida, como parte del Programa de Control de Calidad del Agua; asimismo, el análisis de nivel 3 se realiza en todos los sistemas operados por Asociaciones Administradoras del Sistema de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS) desde julio de 2012.

IV.El derecho al agua potable. El tema del agua potable ha sido recientemente tratado por esta Sala, en particular, la presencia de arsénico en la misma. En la resolución 2013-7598 de las 14:30 horas del 5 de junio de 2013, se dispuso:

“V.- Sobre el Arsénico y sus implicaciones en la salud pública. De acuerdo con la nota descriptiva No. 372 de la Organización Mundial de la Salud (OMS), el elemento químico Arsénico (As) está presente de forma natural en niveles altos en las aguas subterráneas de varios países y es una de las 10 sustancias químicas que la OMS considera más peligrosas para la salud pública. La presencia de Arsénico en el agua potable puede resultar tanto de la disolución de mineral presente naturalmente en el suelo por donde fluye el agua antes de su captación para uso humano, como por la vía antrópica como consecuencia de pesticidas o contaminación industrial. Su mayor amenaza para la salud pública reside en la utilización de agua contaminada para beber, preparar alimentos y regar cultivos alimentarios. La exposición prolongada al Arsénico a través del consumo de agua y alimentos contaminados puede causar cáncer y lesiones cutáneas.

También se ha asociado a problemas de desarrollo, enfermedades cardiovasculares, neurotoxicidad y diabetes. La intervención más importante en las comunidades afectadas consiste en prevenir que se prolongue la exposición al Arsénico implantando un sistema seguro de abastecimiento de agua potable. El Arsénico existe tanto en forma orgánica como inorgánica. Los compuestos de Arsénico inorgánico (como los que se encuentran en el agua) son extremadamente tóxicos, en tanto que los compuestos de Arsénico orgánico (como los que se encuentran en pescados y mariscos) son menos perjudiciales para la salud. Según la OMS, existen diversas opciones para reducir los niveles de Arsénico en el agua potable, tales como sustituir las fuentes de abastecimiento con elevados niveles de Arsénico, reservar el agua con bajos niveles de Arsénico para beber, cocinar y regar y utilizar el agua con mayor concentración para otros fines, discriminar entre las fuentes de abastecimiento con altos niveles de Arsénico y aquellas con bajos niveles de ese elemento químico, mezclar agua con bajos niveles de Arsénico con agua de concentración más elevada a fin de conseguir más cantidad de agua con un nivel de concentración aceptable, instalar sistemas de eliminación del Arsénico -ya sea de manera centralizada o a nivel doméstico - y asegurar que el Arsénico eliminado se someta a un tratamiento de residuos adecuado.

Entre las tecnologías que permiten eliminar el Arsénico destacan la oxidación, la coagulación-precipitación, la absorción, el intercambio de iones y diversas técnicas de membranas, nanofiltración, adsorción, coagulación filtración y remoción biológica, etc. todo lo cual requiere también de la tecnología correspondiente a los temas de disposición final del químico.

VI.Sobre el nivel recomendado de Arsénico en el agua para consumo humano. La OMS ha definido un valor guía para el Arsénico en sus “Guías Para la Calidad del Agua Potable”, cuya finalidad es servir de base en las tareas de reglamentación y normalización de este problema. En estos momentos, el límite recomendado para la concentración de Arsénico en el agua potable es de 10 ?g/l, aunque este valor de referencia es considerado como provisional dada las dificultades de medición y los obstáculos prácticos relacionados con la eliminación del Arsénico del agua de bebida. Según reconoció la Ministra de Salud, permitir que el agua para consumo humano posea una cantidad de Arsénico superior a un valor de 10 ?g/l, puede poner en riesgo la salud de la población. Cabe agregar que este parámetro es congruente con los niveles permitidos en el Decreto Ejecutivo No. 32327 denominado “Reglamento para la Calidad del Agua Potable´, donde se establece un máximo de 0.01 mg/L, lo que es igual a 10 ?g/l.

VII.Sobre el derecho de acceso al agua potable. En reiteradas resoluciones esta Sala ha reconocido un derecho fundamental al agua potable, así se dispuso en la sentencia No. 2006-05606 de las 15:21 horas del 26 de abril de 2006, lo siguiente:

“VII.-El acceso al agua potable como derecho humano. Adicionalmente a lo señalado, y talvez el aspecto más relevante en este tema, lo constituye la naturaleza y función del agua para la vida humana. No es necesario detallar aquí una explicación sobre la realidad evidente y notoria de que sin agua no puede haber vida, ni calidad de vida, y que por lo tanto, con ley o sin ley de nacionalización, por su propia esencia, este tema, no es ni puede ser un tema territorial o local. La propia Sala en su jurisprudencia constitucional ha dicho que el acceso al agua potable es un derecho humano fundamental, en cuanto se configura como un integrante del contenido del derecho a la salud y a la vida. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias números 534-96, 2728-91, 3891-93, 1108-96, 2002-06157 2002-10776; 2004-1923). Esta misma línea se ha mantenido en las sentencias 2003-04654 y 2004-07779 (…)” VIII.- Sobre el adecuado funcionamiento de los servicios públicos.

Nuestra Constitución Política recoge, implícitamente, el derecho fundamental de los administrados al buen y eficiente funcionamiento de los servicios públicos, esto es, que sean prestados con elevados estándares de calidad, el cual tiene como correlato necesario la obligación de las administraciones públicas de prestarlos de forma continua, regular, célere, eficaz y eficiente. Esa garantía individual atípica o innominada se acentúa en tratándose de servicios públicos esenciales como el suministro de agua potables. Los jerarcas de las instituciones involucradas no pueden invocar, para justificar una atención deficiente y precaria, la carencia de recursos financieros, humanos y técnicos, puesto que un imperativo constitucional es la obligación de que los servicios públicos sean prestados de forma eficiente, eficaz, continua, regular y célere, máxime cuando está de por medio el resguardo de derechos constitucionales absolutamente esenciales: la salud y la vida las personas.”

V.El principio precautorio en materia de salud. En la resolución 17747 de las 14:37 horas del 11 de diciembre de 2006, la Sala aplica el principio precautorio, usualmente aplicado en materia ambiental, a la salud humana;

“VI.- PROYECCIÓN Y APLICACIÓN DEL PRINCIPIO PRECAUTORIO A LA SALUD HUMANA. Como se señaló en el acápite precedente el principio precautorio operó, inicialmente, en el ámbito del medio ambiente, ulteriormente se extiende al ámbito de la salud humana. Así, en la Declaración de Wingspread (enero de 1998) sobre el principio precautorio se proclamó lo siguiente:

"(…) Al darnos cuenta de que las actividades humanas pueden involucrar riesgos, todos debemos proceder en una forma más cuidadosa que la que ha sido habitual en el pasado reciente. Las corporaciones, los organismos gubernamentales, las organizaciones privadas, las comunidades, los científicos y otras personas deben adoptar un enfoque precautorio frente a todas las empresas humanas.

Por lo tanto es necesario implementar el Principio Precautorio: cuando una actividad se plantea como una amenaza para la salud humana o el medioambiente, deben tomarse medidas precautorias aún cuando algunas relaciones de causa y efecto no se hayan establecido de manera científica en su totalidad (…)

En ese contexto, los proponentes de una actividad, y no el público, deben ser quienes asuman la responsabilidad de la prueba (…)" La operatividad del principio precautorio en este ámbito es muy simple y significa que cuando una actividad produce o provoca amenazas o probabilidades de daño serio e irreversible a la salud humana, deben adoptarse las medidas precautorias aunque los efectos causales no se encuentren científicamente establecidos. Desde esa perspectiva, los sujetos de Derecho privado y los poderes públicos que propongan y estimen que el uso de un medicamento o sustancia no es nociva para la salud deben demostrar o acreditar que no habrá daño a la salud antes de su uso, con lo cual se produce una inversión en la carga probatoria de la lesión. Finalmente, es preciso señalar que el principio precautorio tiene una incidencia más profunda y rigurosa en el ámbito de la salud humana, puesto que, la protección de ésta no puede estar subordinada a consideraciones de orden económico.” Valga acotar que el principio precautorio fue recogido en la resolución 2012-12081 de las 9:05 horas del 31 de agosto de 2012 de esta Sala, en la que se trata el tema del contenido de arsénico permitido en el agua.

VI.Sobre el caso concreto. El principal reclamo del amparado se dirige contra del artículo 7 inciso 7.3 del Decreto 32327-S, el cual establece que el programa de control hasta el nivel tercero, nivel que determina la presencia de arsénico, se cumplirá en todos los acueductos con población abastecida superior a 50.000 habitantes. Por su parte, la Ministra de Salud asegura que el análisis de agua se realiza con base en el cuadro B del anexo 2 del Decreto 32327-S, el cual incluye el análisis de nivel 3 para todos operadores del país. Al solicitar informe al Laboratorio Nacional de Aguas, se aclara que el análisis de nivel 3 se realiza obligatoriamente en todos los acueductos que abastecen 50.000 personas o más; pero que, sin embargo, se han hecho esfuerzos por extender ese nivel de análisis a todos los acueductos del país. Es decir, en la práctica, si bien se pretende realizar el análisis de nivel 3 a todos los acueductos del país, lo cierto es que se aplica prioritariamente el artículo 7 del Decreto 32327-S.

Cabe señalar, aunque no haya sido disputado por ninguna de las partes, que es competencia del Ministerio de Salud controlar la calidad del agua potable, misma que deriva de la Ley General de Salud y del decreto mencionado. Los artículos 268 y 269 de la primera señalan:

ARTÍCULO 268.- Todo abasto de agua potable, sin excepción, queda sujeto al control del Ministerio en cuanto a la calidad del agua que se suministre a la población y para velar porque los elementos constitutivos del sistema, su funcionamiento y estado de conservación garanticen el suministro adecuado y seguro, pudiendo ser intervenido por el Ministerio si hubiera peligro para la salud de los habitantes.

ARTÍCULO 269.- Los administradores o encargados de todo abasto de agua potable deberán permitir la toma de muestras de agua y las inspecciones que realicen los funcionarios del Ministerio, debidamente identificados.

Por otro lado, el Decreto 32327-S señala en su artículo 3:

Artículo 3º—Para efectos del ámbito de aplicación de este reglamento, se establece que el nivel de vigilancia de la calidad del agua potable, corresponde al Ministerio de Salud y los niveles de administración, control y ejecución a los organismos operadores.

Ha quedado patente en los considerandos anteriores que el arsénico es una sustancia altamente peligrosa para la salud de las personas. Además, la situación nacional actual, que ha visto niveles peligrosos de contaminación de agua por presencia de arsénico en diferentes zonas del país – situación que por demás ha sido conocida en esta sede- permite concluir que la amenaza de contaminación por arsénico es real y palmaria.

Ante dos posibles interpretaciones del Decreto 32327-S –la primera, basada en el artículo 7, según el cual el nivel 3 de control se aplicará únicamente en acueductos que abastecen a poblaciones mayores a 50.000 habitantes; la segunda, que acude al artículo 10 y al cuadro B del anexo 2 y que prevé ese nivel de análisis para todos los acueductos- y la situación fáctica recién expresada, considera la Sala que solo la segunda de esas interpretaciones conlleva el cabal cumplimiento de las obligaciones legales del Ministerio de Salud y la protección de la salud de la población nacional. Por ello, la aplicación del artículo 10 y del cuadro B del anexo 2 del Decreto citado debe ser considerada imperativa para el Ministerio de Salud, sin perjuicio de que se apliquen análisis con estándares aún mayores. En consecuencia, se declara con lugar el recurso.

Por tanto:

Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Daisy María Corrales Díaz, en su condición de Ministra de Salud, o a quien ocupe ese cargo, que en el plazo cinco días a partir de la notificación de esta resolución emita las instrucciones requeridas y coordine lo necesario para que en el plazo de nueve meses se implementen los parámetros de análisis del agua establecidos en el artículo 10 y del cuadro B del anexo 2 del Decreto 32327-S en todos los acueductos del país, sin perjuicio de la aplicación de estándares aún mayores a los ahí establecidos. Se apercibe a la recurrida que con base en lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese esta resolución a Daisy María Corrales Díaz, en su condición de Ministra de Salud, o a quien ocupe ese cargo, en forma personal.

Ernesto Jinesta Lobo Presidente a.i.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Rosa María Abdelnour G. Roxana Salazar C.

Aracelly Pacheco S. Jose Paulino Hernández G.

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