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Res. 11455-2013 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 28/08/2013
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Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Sentencia estimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: CONVENCIONES COLECTIVAS Subtemas:
NO APLICA.
Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:
NO APLICA.
011455-13. BENEFICIOS EN LA CONVENCIÓN COLECTIVA DE LA MUNICIPALIDAD DE MONTES DE OCA. Artículos 7 inc h), 14 inc b), c) y d) y 15 inc a) de la V Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca; así como, los artículos 38 y 39 del Reglamento Normas aplicación de la Carrera Profesional de dicho municipio y 34 del Reglamento Autónomo.
#/ SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas cinco minutos del veintiocho de agosto de dos mil trece.
Acción de inconstitucionalidad promovida por MOISÉS GONZÁLEZ GAMBOA, mayor, casado una vez, administrador de empresas, portador de la cédula de identidad número 01-478-194, vecino de Sabanilla de Montes de Oca; contra de los artículos 7 inciso h), 14 incisos b), c) y d) y 15 inciso a) de la V Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca; así como contra los artículos 38 y 39 del Reglamento llamado Normas para la aplicación de la Carrera Profesional en la Municipalidad de Montes de Oca, y numeral 24 del Reglamento Autónomo de Servicio de la Municipalidad de Montes de Oca, publicado a La Gaceta No. 209 del miércoles 1° de noviembre de 2000.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las quince horas cincuenta y tres minutos del veinte de marzo de dos mil doce, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 7 inciso h), 14 incisos b), c) y d) y 15 inciso a) de la V Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca; así como los artículos 38 y 39 del Reglamento de Normas para la aplicación de las normas de la Carrera Profesional y el numeral 24 del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Montes de Oca. Alega que estas normas infringen los principios de igualdad, racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad en tanto establecen un tratamiento diferenciado para un grupo de trabajadores, por medio del cual se les concede un privilegio en perjuicio del uso racional que deben tener los fondos públicos. Asevera que la Municipalidad de Montes de Oca pagará sesenta y un millones de colones anuales por este incentivo a tan solo cuarenta funcionarios. Señala que el aumento anual del 20% aprobado en la Convención Colectiva y en el Reglamento de Normas para la Aplicación de Carrera Profesional ha venido impactando groseramente los presupuestos municipales en los últimos años. Agrega que al resto de funcionarios públicos profesionales y bajo el amparo del Régimen del Servicio Civil se le reconoce únicamente la suma de mil novecientos nueve colones, con un tope máximo de 20 puntos por modalidad; entendiéndose ellos como cursos de aprovechamiento, curso de participación, capacitación impartida y publicaciones, ello a diferencia de la Municipalidad de Montes de Oca, en donde no existe tope de los puntos para solicitar su reconocimiento y pago. Es criterio del accionante que la disponibilidad de los recursos estatales no puede quedar al arbitrio o discrecionalidad de los poderes públicos ni de las corporaciones municipales, sino que deben estar basados en el principio de igualdad ante la ley, los parámetros de racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad, pues el pago en exceso de dichos fondos, resulta un acto confiscatorio del patrimonio de todos los vecinos y contribuyentes del cantón de Montes de Oca. Expone que los artículos 14 y 15 de la Convención Colectiva objeto de esta acción, en concordancia con el artículo 24 del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Montes de Oca son inconstitucionales en tanto permiten el pago de cesantía a los funcionarios que voluntariamente den por terminado su contrato sin justa causa, lo cual se contrapone a la pérdida del derecho que prevé la legislación laboral común, cuando es el trabajador el que da por terminado el contrato de trabajo. Es decir que el trabajador solo tiene el derecho al auxilio de cesantía cuando está en alguna de las situaciones previstas de los artículos 29 y 83 del Código de Trabajo. De igual manera, alega que son inconstitucionales, en tanto estipulan el pago de dicha cesantía de manera ilimitada en cuanto a los años servidos. En otras palabras, que rompe el tope de años de cesantía en contraposición al tope de 8 años establecido en la legislación laboral común -artículo 20 inc) 4 del Código de Trabajo-.
Considera el accionante que estas normas conceden privilegios a un grupo de trabajadores municipales sin que existan razones objetivas que justifiquen un trato desigual con el resto de trabajadores. El derecho que tienen los trabajadores de obtener el pago del auxilio de cesantía sin limite de años, resulta desproporcionado, cuando en al resto de la Administración y en la empresa privada, dicha indemnización se otorga con un tope máximo de ocho años, o como lo ha establecido la Sala Constitucional a un máximo de veinte años. Estima que lo más grave de este trato discriminatorio, es el reconocimiento del pago del mencionado instituto aún en el caso de renuncia voluntaria, con lo cual se violentan los principios de racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad por cuanto este privilegio se otorga sin que existan criterios objetivos y razonables que los justifiquen. Asevera que esto constituye una violación al principio de legalidad. Señala que en el voto No. 2000-7730 de esta Sala se anularon varios apartados de la Convención Colectiva de RECOPE por violaciones constitucionales similares a las que alega en la presente acción. Hace referencia el accionante al criterio jurisprudencial de esta Sala que ha determinado que el tope de cesantía no puede ser superior a los veinte años, criterio que es violentado por las normas impugnadas, que ni siquiera establecen dicho tope. Explica que aunque las convenciones colectivas tienen fuerza de ley, ya la Sala ha fallado para anular este tipo de convenios por contrariar los principios de racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad. Igualmente agrega que la resolución número 2008-001002, es concordante con el caso objeto de la presente acción.
2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que la normativa impugnada constituye una forma desproporcionada y abusiva de fondos públicos municipales, con afectación en la buena gestión de los servicios públicos que todo gobierno local debe a su comunidad. Señala la defensa de intereses difusos, establecidos en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
3.- Por resolución de las quince horas y ocho minutos del seis de junio de dos mil doce, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, Municipalidad de Montes de Oca y al Sindicato de Trabajadores Municipales de Montes de Oca (SITRAM).
4.- La Procuraduría General de la República rindió su informe, señala que la Sala Constitucional se ha pronunciado en varios casos donde se discuten problemas similares, en cuanto a lo que se cuestiona, como la cesantía a los empleados de la Municipalidad de Montes de Oca se basa en dos razones: 1) porque admite el pago de ese rubro aún en los casos de renuncia, y; 2) porque el reconocimiento de cesantía no está sujeto a tope alguno. En cuanto al primero de esos puntos, estima que pactar en una convenci ón colectiva el otorgamiento de cesantía por renuncia, o por cualquier otra causa atribuible al trabajador, implica desvirtuar la naturaleza jurídica de la figura, la cual está prevista constitucional y legalmente para los casos de despido sin responsabilidad del trabajador. En ese sentido, denota que el artículo 63 de la Constitución Política indica que tendrán derecho al pago de cesantía ³los trabajadores despedidos sin justa causa´. En esa misma dirección, el Código de Trabajo dispone el pago de la cesantía por despido injustificado o por cualquier otra causa ajena a la voluntad del trabajador. Es por ello que acordar el pago de cesantía por renuncia o por despido justificado resulta irrazonable y contrario a un uso eficiente de los fondos públicos. En la sentencia de la Sala Constitucional 2008-1002 estableció que el pago de cesantía solo procede cuando el fin de la relación se produce por decisión unilateral del patrono (en sentido similar la sentencia 2006-17437). La Procuraduría emitió una consulta planteada por la Municipalidad de Montes de Oca, y se advirtió la posible inconstitucionalidad de otorgar convencionalmente cesantía por renuncia. Así lo expresa el dictamen C-327-2009 del 30 de noviembre de 2009. En cuanto al rompimiento del tope de la cesantía, de ocho años según el artículo 29 del Código de Trabajo, según la jurisprudencia constitucional es admisible aumentar el tope previsto; no lo es dejar el pago de cesantía sin tope alguno, pues ello resulta excesivo e irrazonable, aparte de que atenta contra un uso eficiente de los fondos públicos. Esto se repitió con la convención colectiva entre el Banco Nacional y sus empleados, donde la Sala reiteró en sentencia No. 2011-06351 que la cesantía no es inconstitucional siempre que haya un límite máximo razonable, límite que no debe superar los veinte años. La Procuradur ía encuentra que las normas sobre pago de cesant ía a favor de los empleados municipales de Montes de Oca son inconstitucionales en tanto admiten el pago de este extremo por renuncia y sin sujeción a tope alguno. En relación a la carrera profesional, un beneficio salarial, no es inconstitucional por sí mismo, pues es razonable que aquellos funcionarios que logren acrecentar su preparación reciban un incentivo económico por parte de su patrono. Es de uso común y se basa en la búsqueda de la mayor eficiencia en la prestación del servicio público. A pesar de lo anterior, sí resulta excesivo, y por tanto irrazonable, es que el valor del punto de la carrera profesional se incremente todos los años, automáticamente, en un 20%, sin tomar en cuenta la incidencia de factores económicos como la variación en el índice de precios del consumidor, la inflación, la devaluación de la moneda, etc. A nuestro criterio, un incremento automático como el que se cuestiona, al estar desvinculado de esos indicadores económicos, si resulta contrario a la Constitución, concretamente, al principio de razonabilidad constitucional y al uso eficiente de los fondos públicos. Por lo anterior, considera que las normas que regulan el otorgamiento de carrera profesional a los servidores de la Municipalidad de Montes de Oca son inconstitucionales únicamente en cuanto disponen un incremento automático del valor del punto de carrera profesional a razón de un 20% anual.
5.- El señor Fernando Trejos Ballestero, en su condición de Alcalde Municipal de la Municipalidad de Montes de Oca, contesta la audiencia concedida, manifestando que encuentra totalmente fundada la acción de inconstitucionalidad. En lo que se refiere a los artículos 38 y 39 del Reglamento de Normas para la Aplicación de las Normas de la Carrera Profesional, señala que existe infracción a los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad en el tanto en el sistema de Servicio Civil (Resolución DG-009-2012 de la Dirección General de Servicio Civil) el valor del punto de Carrera Profesional para empleados cubiertos por ese régimen es de ૿1.932.00, suma muy inferior a los ૿3.220.50 que durante el 2012 estaban percibiendo los profesionales de la Municipalidad. En cuanto al incremento, los del Servicio Civil se les reconoce cada vez que se decreta el aumento salarial del sector público, tomando como base el índice de precios al Consumidor o el índice de inflación (que ha oscilado entre un 5% y 6% anual). El contraste es violento con el que reciben los profesionales municipales de un 20% anual según los establece el artículo 39 del Reglamento de Normas para la Aplicación de la Carrera Profesional. En apoyo a las pretensiones, señala que la sentencia No. 000996 del 19 de diciembre de 2007 de la Sala Segunda le permite concluir que debe perseguirse un trato igual con los profesionales del régimen de Servicio Civil, no como sucede en la Municipalidad de Montes de Oca. En cuanto se impugnan los artículos 14 y 15 de la Convención Colectiva, relacionados con el numeral 24 del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Montes de Oca, resultan inconstitucionales porque permiten el pago por jubilación del 100% del período laborado en la Municipalidad por concepto de cesantía. Significa el rompimiento del tope de cesantía sin límite alguno, lo cual resulta también desproporcionado y abusivo si lo comparamos con el tope de ocho años de cesantía que reconoce la legislación ordinaria del Código de Trabajo. Cita como ejemplos a dos funcionarios que, en un caso, obtuvo 45 años de cesantía con un pago de ૿47.974.545.21, y el otro, por 36 años recibió otro pago de ૿27.990.399.40. En lo que se refiere al artículo 14 inciso d) de la V Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca, en concordancia con el artículo 24 inciso d) del Reglamento Autónomo de Servicios, se impugnan porque permiten el reconocimiento y pago de indemnizaciones laborales, es decir, la cesantía por renuncia al puesto, lo que quebranta los principios constitucionales señalados, toda vez que permite el pago de la cesantía a funcionarios que voluntariamente dan por terminados sus contratos de trabajo sin justa causa. Es una forma de premiar estas renuncias que hacen los funcionarios y se les debe pagar montos de cesantías porcentuales hasta los 10 años, y cuando excede éste, la totalidad de las prestaciones por años de servicio. El pago de las cesantías por renuncia voluntaria de los trabajadores igualmente implica un uso irracional de los fondos públicos municipales y una violación al principio de legalidad. Finalmente, en cuanto al inciso c) del artículo 14 de la V Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca, en relación con el inciso c) del artículo 24 del Reglamento Autónomo de Servicios, son abusivos y desproporcionados al permitir una indemnización laboral por fallecimiento de un trabajador municipal, particularmente al disponer el pago de 12 meses y si supera este período, el 100% de las prestaciones del período laboral. Es decir, que si en la Municipalidad de Montes de Oca un funcionario o funcionaria fallece con apenas una semana, un mes o un año, habría que indemnizarlo con 12 meses de su salario. Todo lo anterior constituyen privilegios desproporcionados y desfasados en los tiempos actuales que van en detrimento de la colectividad, del patrimonio público y los intereses locales.
6.- El señor Victor Hugo Portilla Madrigal, en su calidad de Secretario General del Sindicato de Trabajadores de la Municipalidad de Montes de Oca (SITRAM), señala que después del 20 de abril de 2004, luego de que la Municipalidad denunciara la Convenci ón Colectiva, se entró en un proceso de renegociación, a su vez el Sindicato y la Administración firmaron un acuerdo con el fin de proteger los beneficios y mantenimiento de la Convenci ón Colectiva hasta que se renegociara la Sexta Convención Colectiva. Señala que con posterioridad qued ó inconclusa y se dejó de convocar al Sindicato a reuniones, siendo que el 16 de marzo del 2009 (SO. 151/2009) en el Concejo de Montes de Oca, el Alcalde Fernando Trejos Ballestero pide que se le comisione para iniciar o renegociar la convención colectiva, particularmente sobre el tema de cesantía, y promete hacerlo independientemente del costo político. Posteriormente el Asesor del Concejo, Lic. Carlos Estrada Soto, asegura que las convenciones colectivas son inconstitucionales, a lo que el Sindicato se opone indicando su vigencia, la falta de declaratoria como tal, expresan estar concientes de la necesidad de modificaciones, necesidad de actualización de la normativa, y expresan la mejor disposición de discutir los alcances y cambios o mejoras que requiera la Convención Colectiva. El 23 de marzo del 2012 la Junta Directiva del Sindicato le solicitó al Alcalde Trejos nombrar una comisión de parte de la Administración para continuar con la renegociación de la Convención Colectiva vigente a la fecha. Pese a que esta normativa está vigente, la administración no ha nombrado ninguna comisión para continuar con su renegociación. Siempre ha habido disposición del Sindicato de renegociar los numerales recurridos por el Regidor Moisés González Gamboa, en el Manual de Aplicación de Carrera Profesional de la Municipalidad de Montes de Oca, pero el Alcalde Municipal dejó de aplicar el ajuste al valor del punto de carrera profesional desde julio del año 2008, y se llega con posterioridad a un acuerdo para el pago de los montos adeudados con los profesionales y el cambio requerido en las reglas de reconocimiento del ajuste por carrera profesional, como porcentaje a reconocer de acuerdo con el índice de inflación. Que dicha decisión se entraba en la Comisión de Jurídicos del Concejo, y el conflicto termina en los tribunales de justicia competentes. Que los artículos impugnados han estado dentro de los temas de discusión de la organización sindical, entre otras cosas, aceptaron que el reajuste del punto por carrera profesional sea reconocido de acuerdo al índice de inflación, que el trabajador tenga un derecho proporcional a las prestaciones, y que siendo la cesantía un derecho de los trabajadores, así como que el impacto en el presupuesto ha sido insignificante, por justicia laboral se debe marcar un límite que reconozca el derecho, siempre que el mismo responda a las expectativas que han tenido los trabajadores (as) que siempre lo consideraron indefinido. No debe proceder la acción de inconstitucionalidad si la organización sindical ha estado dispuesta a negociar, como tampoco se ha resuelto esa petición concreta de continuar la renegociación. Esta acción es muestra de mala fe del regidor Moisés Gonz ález Gamboa de plantearla, cuando en sede judicial hacen valer sus derechos, así como se exige el cumplimiento de la Convención Colectiva y el Manual de Aplicación de la Carrera Profesional aprobado por el Concejo publicado en el Diario Oficial La Gaceta. En escrito posterior se quejan de que la Municipalidad no está aplicando la normativa, que la derogaron y publicaron un nuevo Reglamento de Normas para la Aplicación de la Carrera Profesional, sin el acuerdo de las partes como lo exige el inciso h) del artículo 7 de la Convención Colectiva.
7.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 143, 144 y 145 del Boletín Judicial, de los días 24, 26 y 27 de julio del 2012.
8.- Por escrito presentado por Carlos Manuel Soto Estrada, solicita se le tenga como coadyuvante activo de la acción. Manifiesta que es vecino del Cantón de Montes de Oca y considera que de conformidad con lo señalado por esta Sala en sentencia número 4453-2000, los empleados municipales, al ser empleados públicos, se encuentran inhibidos de negociar colectivamente bajo el amparo de una convención colectiva de trabajo basada en normas de derecho común como el Código de Trabajo. Señala que como asesor legal de la Municipalidad de Montes de Oca, en oportunidad anterior, rindió un informe sobre la constitucionalidad de las convenciones colectivas de trabajo en el sector público, propiamente en las municipalidades. Dicho informe tiene como fundamento el voto anteriormente citado de esta Sala No. 4453-2000 y el criterio de la Procuraduría General de la República No. C-260-98 del 3 de diciembre de 1998. El criterio referido señalaba que una convención colectiva de trabajo en las municipalidades debe cumplir varios requisitos, entre ellos que se haya firmado entre obreros, trabajadores, o empleados del sector público, cuyas relaciones laborales se regulan por el derecho común. Agrega que ello significa que los obreros, trabajadores o empleados públicos no se encuentran regidos por la relación de empleo de naturaleza pública, que a la vez no participen de la gestión pública o bien que la institución de que se trate participe de la actividad económica del Estado. Otro de los requisitos referidos es que se haya firmado en aplicación de la política general sobre convenciones colectivas en el Sector Público, salvo que se trate de negociaciones con personal en relación de empleo de naturaleza pública. Además, para el caso de las Municipalidades, es necesario si sus funciones se rigen por una relación de naturaleza pública (estatutaria) o bien por el Derecho Común, pero según expone el gestionante -a su juicio- los funcionarios municipales en este caso estaría inhibidos de suscribir convenciones colectivas de trabajo. Agrega que el Reglamento para la Aplicación de la Carrera Profesional además hace una diferencia odiosa de funcionarios, por cuanto crea beneficios enormes para un grupo de personas con lo cual se causa un grave daño a las finanzas municipales, al establecer un porcentaje desmedido y en aumento del valor de los puntos de carrera, así como la ausencia de límite en la cantidad de ellos que reconoce la Administración. Señala que el artículo 24 impugnado rompe el tope de cesant ía y reconoce indemnización por renuncia, todo lo cual va en contra del principio constitucional de proporcionalidad. Por otra parte, señala el gestionante que la V Convenci ón Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca fue denunciada por la Administración Municipal el 3 de marzo del 2004, más de un mes antes del término de vigencia al 6 de abril del 2004 y no se volvió a negociar otra. Indica que con ocasión de la denuncia de la Convención Colectiva, se creó, en aquella época, una comisión para negociar la VI Convención y se reunió una única vez el 5 de abril del 2004 y se suscribi ó un documento igualmente ilegal e inconstitucional por ser contrario a lo dispuesto en el artículo 11 de la Constitución Política. Señala que el documento correspondiente no fue firmado por uno de los miembros de la Comisión, a saber, Luis Madrigal Méndez, lo cual hace que el mismo sea anómalo. Indica que la normativa impugnada concede privilegios a un grupo de trabajadores en perjuicio de los intereses de los vecinos y se lesiona con ello los principios igualdad, razonabilidad, racionalidad, proporcionalidad, justicia, equilibrio presupuestario, el control efectivo del sano manejo de fondos públicos, rendición de cuentas y la adecuada distribución de la riqueza y por ello solicitan se declare la inconstitucional aludida.
9.- Por resolución de las once horas cincuenta minutos del veintidós de agosto de dos mil doce, la presidencia de esta Sala acepta la coadyuvancia presentada por el señor Carlos Manuel Soto Estrada, incoada dentro del plazo para hacerlo. En la resolución se advierte que lo que se resuelva en el proceso, no resultará directamente perjudicado o beneficiado por la sentencia, de manera que ni le afecta la cosa juzgada, o los efectos inmediatos de ejecución de la sentencia, pero si los efectos erga omnes del pronunciamiento final en este asunto.
10.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
11.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley. Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
Considerando:
I.- Sobre la admisibilidad. Como lo ha expuesto esta Sala, en cuanto a la legitimación directa en las acciones de inconstitucionalidad, debe reiterarse lo siguiente:
³« De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa", es decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. Sería el caso de actos que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma directa. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres) "« Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter" En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación ±como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que ±como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa´. (Sentencia número 2007-01145) De esta manera, en lo que atañe a la legitimación del accionante, para la interposición de la acción, si bien es regidor propietario del Concejo del Cantón de Montes de Oca, también es vecino y contribuyente de la Municipalidad, quien impugna las normas por considerarlas que impiden la buena gestión del gobierno local, así como una forma desproporcionada y abusiva de los fondos públicos municipales. Según lo anterior, esta Sala estima que el accionante ostenta la legitimación para la interposición de la acción, que otorga el artículo 75 párrafo segundo, para la defensa de los intereses difusos.
II.- Objeto de la impugnación. Se pide a la Sala Constitucional que declare la inconstitucionalidad de los artículos 7 inciso h), 14 incisos b), c) y d) y 15 inciso a) de la V Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca, así como los artículos 38 y 39 del Reglamento de Normas para la Aplicación de Carrera Profesional de la Municipalidad de Montes de Oca y el artículo 24 del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Montes de Oca. En la mayoría de estos supuestos, la normativa de la corporación municipal y la de sus trabajadores, no se ajusta a la doctrina jurisprudencial de esta Corte (artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), y concede beneficios en la carrera profesional de los empleados sin un parámetro claro que los justifique, como también, el rompimiento del tope de la cesantía y los supuestos para su otorgamiento, lo que quebranta los principios constitucionales de proporcionalidad y razonabilidad. De este modo, esta sentencia procede a declarar los supuestos inconformes, como también aquellos que sí están acordes con los parámetros constitucionales.
III.- Sobre el fondo. La Sala ha reiterado que las disposiciones de las Convenciones Colectivas de Trabajo pueden ser sometidas a control de constitucionalidad (véase en ese sentido las sentencias 2004-9992 y 2006-7261, entre otras), como cualquier otra norma del ordenamiento jurídico porque deben observar las normas y principios constitucionales; señala que las cláusulas pueden conceder márgenes superiores a los mínimos legales contenidos en la legislación laboral, pero apegados a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Para resolver la acción, se analizarán los temas relevantes en la acción, relacionados con los numerales impugnados, como la carrera profesional y el rompimiento del tope a la cesantía. Aunque la acción de inconstitucionalidad se divide en los dos cuestionamientos principales que serán tratados individualmente, ello se hará sin perjuicio de otros, según el siguiente orden:
A.- La impugnación por el sistema de puntos de la carrera profesional. Esto se encuentra regulado en el artículo 7 inciso h) de la V Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca y en los artículos 38 y 39 de las Normas para la aplicación de la Carrera Profesional, que establecen:
³Artículo 7.- Desarrollo de personal y carrera administrativa.
Inciso H).- La Municipalidad reconocerá y aplicará el actual Reglamento de normas para la Aplicación de la Carrera Profesional vigente, el cual se tendrá por incorporado a la presente Convención, y además la misma se reconoce a partir del grado de Bachiller Universitario. Por lo anterior, a partir de la aprobación de la presente Convención Colectiva, se reconocerá desde ese grado universitario el salario mínimo estipulado en el decreto de Salarios Mínimos, y los beneficios estipulados en el Reglamento de Carrera Profesionales, siempre y cuando el grado que posea el trabajador sea afín al puesto que desempeña, para reformar dicho Reglamento deberá contarse con la aprobación de las partes´. (La negrita y el subrayado no son del original) ³Artículo 38.- El monto del incentivo derivado de la aplicación previsto para la carrera profesional, se establecerá mediante el valor de cada punto de acuerdo con el procedimiento indicado en los artículos 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33´. (La negrita y el subrayado no son del original) ³Artículo 39.- El valor de punto se establece en 520 colones con un aumento anual del 20%, que en ningún caso podrá ser menor del valor que establezca el servicio civil para cada punto, a partir de la publicación de este reglamento´. (La negrita y el subrayado no son del original) Estas normas regulan el régimen de la carrera profesional dentro de la Municipalidad de Montes de Oca, reconocen la carrera profesional a partir del grado de Bachillerato afín al puesto que se ocupa, recibiendo el salario mínimo que se decreta para la materia, y los beneficios establecidos en el Reglamento de Carrera Profesional. Por otra parte, la Convención Colectiva se asegura de hacer propia esa normativa reglamentaria. En cuanto a este punto, la Procuraduría General de la República no estima que esta disposición sea inconstitucional, pues a la administración pública se le permite establecer un régimen de carrera profesional que beneficia la prestación de los servicios públicos. En este sentido, coincide la Sala que un sistema de carrera profesional no puede considerarse inconstitucional solo porque concede algunos beneficios salariales a los funcionarios y trabajadores, pues un régimen de empleo público con ciertos beneficios responde bien a criterios incardinados por el propio constituyente, en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, cuando establece el nombramiento de servidores públicos a base de una idoneidad comprobada, siendo, una consecuencia lógica de este principio constitucional, la de que sus funcionarios establezcan como mantener mecanismos que incentiven la formación profesional dentro de su institución. Coincidentemente con la Procuraduría General de la República, la Sala no puede objetar dicha regla, por el contrario, pareciera una consecuencia lógica de la autonomía administrativa y de gobierno que tienen las Municipalidades como entes territoriales para incentivar el mejoramiento de su personal, de ahí que los artículos 7 inciso H) de la Convención Colectiva, 38 y parcialmente el 39 de las Normas para la aplicación de la Carrera Profesional, van en beneficio de los administrados y de los intereses vecinales. Lo que sí podría estar en conflicto es con la jurisprudencia constitucional en lo establecido en ese último numeral. El problema de relevancia constitucional consiste en el establecimiento de un aumento anual en el valor de los puntos de la carrera profesional basado en un criterio puramente matemático, divorciado de una base o criterio en el desempeño del funcionario en el puesto. Esta Sala analizó una situación similar a la que nos ocupa, cuando discutió la constitucionalidad de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Puriscal. En esa ocasión, se impugnó una cláusula que estipulaba dos aumentos anuales, uno al salario nominal y otro al salario base sobre el porcentaje en que se haya aumentado el costo de la vida. En este sentido, por sentencia No. 2009-14280 de las quince horas once minutos del 9 de septiembre de 2009, se estableció que:
³Este Tribunal entiende en efecto -con apego a la jurisprudencia citada-que un esquema de aumentos que contemple dentro de sus condiciones el reajuste por costo de vida no hace sino equilibrar los salarios de los trabajadores precisamente respecto de lo que significa su capacidad para obtener el sustento para ellos y sus familias.- De nuevo, y como ya se ha indicado en los antecedentes anteriores, no se trata de una obligación del Estado que deba extenderse de forma generalizada; pero si las particulares condiciones laborales y económicas lo permiten (situación que los accionantes no han desvirtuado) es constitucionalmente válido que los entes públicos establezcan una política salarial crecientemente justa (o en palabras de la Sala es ³sana y justa´) con miras al cumplimiento siempre progresivo de los derechos y garantías sociales recogidos tanto de forma general en el artículo 50 Constitucional como de manera principal en los artículos 56 y 74 de nuestra Carta Fundamental, razones que se estima conllevan que se estime no se da la irrazonabilidad y falta de proporcionalidad en las medidas relacionadas con la disposición de fondos públicos, en tanto que para esta Sala, su uso en este caso tiene una finalidad del más alto rango constitucional y además, no existe ningún elemento de juicio que haga pensar que el sacrificio impuesto a los contribuyentes excede los beneficios de rango constitucional obtenidos con dicha disposición, motivo por el que también en este punto la acción debe desestimarse´.- (lo resaltado no es del original) Pero para llegar a dicha conclusión, se utilizaron dos precedentes que marcan con un grado de certeza y firmeza la necesidad de que dichos aumentos tengan un raigambre especial o un basamento en una condición fáctica real que establezca la necesidad de equilibrar los salarios o rubros de interés.
³De la norma anterior se desprende que los trabajadores de JAPDEVA pueden recibir aumentos de salario en las fechas decretadas por el Poder Ejecutivo para el resto de los trabajadores, y además, un aumento adicional que se negociará entre el primero de agosto y el treinta y uno de octubre, para ser aplicado en enero del año siguiente. Los accionantes consideran que dicha norma resulta discriminatoria pues los demás trabajadores únicamente reciben los aumentos fijados semestralmente por el Poder Ejecutivo, con lo cual los de JAPDEVA no deben recibir un trato diferente. Al respecto, estima la Sala que la norma en cuestión no es en sí misma inconstitucional, pues lo que pretende es que los trabajadores mantengan su capacidad adquisitiva al aumentarse su salario todos los años según al incremento del costo de vida de la canasta básica de la región Atlántica. Lo anterior resulta sano y justo, pues de lo contrario los trabajadores verían disminuidos sus ingresos todos los años. No obstante lo anterior, esta Sala estima procedente interpretar dicha norma a la luz del Derecho de la Constitución, en el sentido que el monto negociado por JAPDEVA para compensar el costo de vida, debe ser la cifra residual una vez reducido lo que se aumentó por decreto del Poder Ejecutivo. (Sentencia 2006-06730).
Estas nociones relacionadas con la justicia del posible aunque no obligatorio establecimiento de una política salarial adecuada se ampliaron en una sentencia posterior en la que se expresó:
³En opinión de los accionantes, la norma en cuestión es discriminatoria, pues a la generalidad de empleados del Sector Público les es decretado un aumento salarial que nunca cubre la pérdida por inflación, constituyendo una clase privilegiada de funcionarios en la institución cuyo Estatuto de Personal se analiza ahora. Al respecto, no estima la Sala que la norma en cuestión sea inconstitucional por las razones invocadas por los actores. Muy por el contrario, el artículo 21 de la Convención Colectiva de Trabajo del Instituto Tecnológico de Costa Rica busca preservar el poder adquisitivo de los salarios de los funcionarios del Instituto, con lo cual no hace sino dar cumplimiento a su deber constitucional de evitar que el patrimonio de los empleados de la institución se vea afectado por el aumento en el índice de precios, sin reflejo en una adecuada y justa política salarial . Los aumentos por costo de vida evitan que en términos reales el salario de los trabajadores sea absorbido por la inflación que constantemente caracteriza a la economía nacional.(«) Tampoco es ilegítimo que el Instituto Tecnológico de Costa Rica tome en consideración aspectos de justicia distributiva al adoptar sus aumentos por costo de vida. El artículo 50 de la Constitución Política impone al estado el deber de propiciar el más adecuado reparto de la riqueza y el bienestar, por lo que considera la Sala que los mecanismos previstos en el artículo 21 se enmarcan perfectamente en dicha regla general. De ese modo, entiende la Sala que la utilización del método de reajuste salarial previsto en el artículo 21 de la Convención no es contrario al Derecho de la Constitución, al menos en relación con los alegatos efectuados por los accionantes, por lo que en cuanto a este extremo, la acción deberá ser desestimada. ´ (Sentencia 2006-17439)´(lo resaltado no es del original).
En el caso que nos ocupa, debe reafirmarse parcialmente lo sostenido por la Sala, porque el artículo 39 del Reglamento para la aplicación de las Normas de la Carrera Profesional, es el instrumento de la Administración Pública para regular la carrera profesional al fijar el valor del punto de la carrera profesional en ૿520.00, pero establece a su vez el mecanismo del aumento anual del 20%. En este sentido, dentro de los preceptos que deben observarse está lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, que prohíbe dictar actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia y de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. La norma no tiene una base económica clara, sea técnica o científica, que aconseje que el incentivo salarial justifique un acrecimiento ±anual fijo- propio del régimen municipal de Montes de Oca frente a otros. El 20% aludido por la norma tiene más bien una apariencia caprichosa que no tiene una justificación en las anteriores disposiciones. De ahí que la norma está divorciada de criterios como el índice de inflación como sugieren los accionantes, que no se corresponde al porcentaje señalado por la normativa, y el Sindicato no ofrece una explicación plausible que permita al Tribunal determinar, a la luz del artículo 11 de la Constitución Política, la regularidad de una de las tantas normas del ordenamiento jurídico. De ahí que, el aumento anual sucesivo al punto de la carrera profesional en efecto se acrecienta significativamente más que en el caso de los funcionarios del régimen del Servicio Civil, por ejemplo, especialmente si es un funcionario de una amplia carrera profesional. Si bien, el incentivo se justifica en el logro de una mayor idoneidad del funcionario en su puesto, el esfuerzo del funcionario por aumentar sus logros académicos debe tener una relación con la ejecución del puesto de trabajo, pero, como toda norma jurídica, debe responder a los principios y valores de la Constitución Política, de modo que no se convierta en una concesión o privilegio de un sector de la Administración Pública que lesione el principio de igualdad con aumentos anuales. En razón de lo anterior, se debe declarar con lugar la inconstitucionalidad, únicamente en cuanto a la frase ³con un aumento anual del 20% ´, dejando incólume lo restante del artículo impugnado por el quebrantamiento a los principios de razonabilidad y proporcionalidad invocados. Como se ve, no existe una base fáctica que justifique un aumento de tal naturaleza, ni se demuestra ser una forma idónea para lograr un mejor desempeño del puesto, y por el contrario, sí impone un sacrificio para el contribuyente más alto que el necesario, injustificado y subjetivo en perjuicio de los intereses económicos de la comunidad.
B.- El enunciado prematuro de derechos adquiridos.- Otra cuestión relevante en la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca, radica en lo que dispone:
³Artículo 14.- Las indemnizaciones laborales serán consideradas como un derecho adquirido de todos los trabajadores que cesaren sus funciones y se pagará:[«]´ derecho adquirido como ³ La Convención Colectiva comparte la misma redacción con el artículo 24 del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Montes de Oca, al hacer el mismo enunciado: las indemnizaciones laborales constituyen derechos adquiridos de todos los trabajadores o funcionarios. Lo anterior implica que las indemnizaciones laborales per se están siendo incorporadas a las relación individual de trabajo de los trabajadores, lo cual es una afirmación imprecisa y entra en contradicción con el momento en que existe un derecho adquirido con otros que no lo son, lo cual, evidentemente, es contrario a la doctrina de los derechos adquiridos, que se desarrolla el artículo 34 de la Constitución Política. En este sentido, este Tribunal mediante la sentencia No. 1997-02765 concibe al « aquella circunstancia consumada en la que una cosa ±material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente- ha ingresado en (incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable´. Lo que hemos sostenido en esta y otras sentencias es que los derechos adquiridos no pueden confundirse con otros derechos, pues para que se pueda hablar de un derecho adquirido, es indispensable que haya ingresado a la esfera individual mediante el cumplimiento de requisitos legales y reglamentarios, así como la constatación de que éstas han concurrido. Ejemplos de lo anterior, está el cumplimiento de los requisitos para obtener una pensión, la cantidad de años laborados y cotizaciones cubiertas, o como en el caso que nos ocupa, la finalización o terminación efectiva de una relación laboral con el ente municipal, que deriva en prestaciones económicas a favor del trabajador. En el caso del funcionario público con una relación laboral terminada con responsabilidad patronal, ciertamente, tiene un derecho adquirido a la indemnización reconocida por las ley laborales y profesional aplicables (Código de Trabajo, Estatuto de Servicio Civil y las Convenciones Colectivas de Trabajo), pero no antes, porque estando vigente la relación estatutaria del funcionario o trabajador aplican otros derechos que inciden en el patrimonio del funcionario, como recibir puntualmente su salario. En este caso, lo regulado en las normas impugnadas solo constituyen una expectativa de derecho, que conforme a la lógica derivada de una relación laboral (estatutaria) aplican otros derechos, pero no los generados por su terminación anticipada, evidentemente, va en contra de la lógica porque no han ingresado en la esfera patrimonial de la persona, y no se puede decir aún que es un derecho adquirido, porque no hay una situación jurídica que conduzca al reconocimiento de una ventaja o beneficio constatable. De este modo, en los numerales que definen los supuestos en que las partes pactan un mejoramiento en las prestaciones laborales de los empleados, bajo los supuestos de hecho pactados, no puede hablarse de derechos adquiridos, sino hasta que, en efecto, ocurra la terminación de la relación laboral. Por lo expuesto, procede declarar inconstitucional lo dispuesto en el artículo 14 de la Convención Colectiva de Trabajo y en el numeral 24 del Reglamento Autónomo de servicios de la Municipalidad de Montes de Oca la siguiente frase: ³serán consideradas como un derecho adquirido de todos los trabajadores (funcionarios) que cesaren sus funciones y´(lo escrito entre paréntesis corresponde a lo regulado en el Reglamento Autónomo de cita).
C.- El tratamiento del rompimiento del tope de cesantía. Los problemas de constitucionalidad impugnados se derivan de las modalidades de reconocimiento de pago de la cesantía, y por los efectos económicos que causa. En la función de intérprete máximo de la Constitución Política, así como de los principios y valores que la inspiran, esta Sala ha determinado, en forma reiterada, que el auxilio de cesantía que contenga topes máximos mayores a los ocho años establecidos legalmente hasta veinte años, son considerados constitucionales, pero no así, si exceden el extremo mayor. Las normas impugnadas de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca consisten en:
³Artículo 14.- Las indemnizaciones laborales [«] se pagará:
a)« b) Por jubilación, el 100% del período laborado en la Municipalidad.
d.1- De dos a cuatro años; el 35% del total que le correspondiere.
d.2- De cuatro a seis años; el 60% del total que le correspondiere.
d.3- De seis a diez años; el 85% del total que le correspondiere.
d.4- Más de diez años; la totalidad de las prestaciones por años de servicio´(lo resaltado en negrita no es del original).
³Artículo 15.- Prestaciones.
A su vez, se impugna del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Montes de Oca, el siguiente numeral:
³Artículo 24.- De las indemnizaciones: Las indemnizaciones laborales [«] se pagará:
Más de diez años; la totalidad de las prestaciones por años de servicio´ (lo resaltado en negrita no es del original).
En efecto de los numerales impugnados, se atacan por inconstitucionales en dos supuestos distintos que chocan con la jurisprudencia de esta Sala. Así, el reconocimiento de los derechos y prestaciones laborales a partir de la renuncia de los funcionarios, sea por la decisión unilateral del trabajador, y el pago la cesantía por la totalidad de años servidos en la Municipalidad, lo cual excede los reiterados criterios de la Sala. En este sentido, debe señalarse la existencia de temas de relevancia constitucional en el artículo 14 incisos b), c) y d) de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca, y 24 incisos b), c), d), e), f), g) y h) del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Montes de Oca.
Ahora bien, las prestaciones laborales de la legislación de trabajo cubre las consecuencias económicas del rompimiento de la relación laboral por causas imputables al Patrono, sin embargo, la normativa municipal lo regula a contrapelo de la jurisprudencia de la Sala, que ha indicado que:
³Tal como lo dispone el numeral 63 constitucional ya comentado, la indemnización está prevista para los casos de despido sin justa causa, pues es una consecuencia lógica del rompimiento del contrato de trabajo por decisión unilateral del patrono. Sin embargo, en aquellos casos donde el rompimiento del contrato de trabajo obedece a una causa imputable al trabajador, no se justifica el pago del auxilio de cesantía, pues no existe una causa que lo legitime´. Sentencia No. 2006-017743.
El artículo 63 de la Constitución Política establece que:
³Los trabajadores despedidos sin justa causa tendrán derecho a una indemnización cuando no se encuentren cubiertos por un seguro de desocupación´.
Según se ha explicado en anteriores sentencias de la Sala, así como la doctrina constitucional que inspira el Código de Trabajo, la cesantía es el mecanismo de indemnización para el trabajador despedido sin justa causa, de manera que esta institución jurídica surge a la vida jurídica por la ruptura de la relación laboral que hace voluntariamente el Patrono. Se resarce mediante el pago de un monto líquido. Los artículos 14 inciso d), 15 y 24 inciso d), e), f), g) y h) del Reglamento, sin embargo, parten de un supuesto contrario, el pago de este monto por renuncia, lo cual contradice el espíritu de este instituto. Lo mismo sucede con el artículo 15 de la Convención Colectiva de Trabajo en cuanto recoge los efectos presupuestarios de la renuncia presentada por el trabajador municipal, para asegurarse el pago de las indemnizaciones en el presupuesto municipal. Así, los porcentajes que señala el numeral 14 y 24 en este caso, hasta el pago de la totalidad de años laborados para el trabajador que renuncia, así como en el artículo 15, que obliga a la Municipalidad que incorpore estas obligaciones pecuniarias en los presupuestos ordinarios o extraordinarios de la Municipalidad, y las sanciones por no hacerlo, colisionan con los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, y son inconstitucionales porque albergan el pago de la cesantía por renuncia del servidor. Para este tipo de normas, la Sala reconoce la existencia de irregularidades constitucionales, porque hay un uso indebido de los recursos públicos. En razón de lo expuesto, lo propio es declarar con lugar la acción, en cuanto a estos extremos.
En otro supuesto impugnado, el artículo 14 inciso c) de la Convención Colectiva y el numeral 24 inciso c) del Reglamento, establece el pago del 100% de las prestaciones del período laborado por cesantía en razón de la muerte del trabajador, la norma debe ser interpretada constitucionalmente, porque contempla el rompimiento del tope de la cesantía en un 100%, lo cual podría superar los veinte años para los trabajadores con mayor antigüedad. Así, la sentencia No. 2011-06351 de esta Sala, estableció que:
³Aun cuando la norma es imperativa al indicar que el auxilio de cesantía no puede indemnizarse más allá de los últimos ocho años, esta Sala ha aceptado la existencia de topes mayores fijados a través de convenciones colectivas, partiendo del hecho de que el Código de Trabajo establece reglas mínimas que pueden ser superadas siempre y cuando se haga dentro de parámetros de razonabilidad y proporcionalidad. Es por esta razón, que la Sala ha avalado la existencia de topes de cesantía mayores de los ocho años pero inferiores a los veinte años (ver sentencia 2006-06730 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diecisiete de mayo de dos mil seis), por estimar que no existe inconstitucionalidad alguna en los casos en que sí existe un límite o ³techo´razonable´.
La Sala considera como posible constitucionalmente, interpretar ese precepto en cuanto se reconoce el pago de 12 meses de cesantía por el fallecimiento del servidor municipal, y mantener a su vez el mismo hasta los veinte años conforme a lo señalado jurisprudencialmente, en cuyo caso es inconstitucional la siguiente frase: ³y si se superara (supera) este período, el 100% de las prestaciones del período laborado´(lo escrito en paréntesis también corresponde al Reglamento), donde el pago vaya aparejado con el límite de veinte años de cesantía conforme al periodo laborado. En el criterio de la Sala, tal supuesto de reconocimiento de la cesantía (muerte o deceso) es constitucional siempre que se interprete que el pago de la cesantía no puede exceder de los veinte años, porque sería contrario a la jurisprudencia de la Sala, que es vinculante erga omnes (art. 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). El caso de suicidio no proviene de un acto de voluntad del trabajador (que sucede muchas veces bajo mucha perturbación espiritual, como mental, y producto de una percepción engañosa de la realidad), pero, en todo, implica la terminación de la vida de la persona humana, que es un modo anormal de finalizar una relación laboral y reconocido por la legislación laboral. De esta manera, a juicio de la Sala, la indemnización es para los dependientes del salario del funcionario municipal fallecido, causal que estaría inmersa dentro del principio de solidaridad del empleador establecido en el artículo 74 de la Constitución Política, que recepta derechos y beneficios que se derivan del principio cristiano de justicia social. Por lo expuesto, las disposiciones impugnadas, en el artículo 14 inciso c) de la Convención Colectiva de Trabajo y 24 inciso c) del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Montes de Oca, deben declararse inconstitucionales únicamente en cuanto a las siguientes frases: ³y si superara (supera) este período, el 100% de lasprestaciones del período laborado´(lo escrito en paréntesis corresponde al Reglamento), hasta los veinte años, en lo demás, se mantiene incólume el inciso c) de la norma.
Finalmente, lo dispuesto por el artículo 14 inciso b) de la Convención Colectiva de Trabajo y 24 inciso b) del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Montes de Oca, conforme se ha indicado arriba, y se reconoce en la legislación laboral, no resulta inconstitucional el supuesto de la jubilación, siempre que, se interprete que las prestaciones laborales no podrán exceder de los veinte años. Así, los incisos impugnados resultan inconstitucionales, en cuanto la frase indica ³, el 100% del período laborado en la Municipalidad´, por lo que, el pago debe ir aparejado con el límite de veinte años de cesantía conforme al periodo laborado, pues si se supera este rango, según se ha señalado, contradice la jurisprudencia de esta Sala, la que resulta ocioso aquí reiterar.
IV.- Votos salvado s de los magistrado s Armijo Sancho y Hernández Gutiérrez, con redacción del primero: A diferencia del criterio de la mayoría, consideramos que la acción es inadmisible, y por ende, debe ser rechazada, atendiendo a la naturaleza del objeto impugnado ±las convenciones colectivas-, así como la normativa que tiene estrecha relación con ésta, con fundamento en lo siguiente:
a.- La Negociación Colectiva en el sector público. Nuestra Constitución Política junto a las libertades individuales, enuncia los denominados Derechos Sociales, que buscan afianzar el régimen democrático al extender el contenido de los derechos y libertades. La incorporación de este capítulo en nuestra carta magna, se produjo en el año 1943, que vino a reformar la Constitución de 1871 y éste a su vez, se reprodujo en nuestra constitución actual. Uno de estos derechos, atinentes al tema de estudio, es la libre sindicalización, independientemente del sector laboral al que pertenezca el trabajador (sea público o privado), que consagra el artículo 60. Por otro lado, el artículo 61 establece el derecho de huelga como ejercicio de la libertad sindical, el cual si bien está limitado a determinadas regulaciones en el sector público (artículo 61 constitucional), lo cierto es que es admisible para dicho sector y así lo estableció este Tribunal en la sentencia No. 1317-98, al indicar:
³El derecho de sindicación tiene pues, rango constitucional en Costa Rica y se regula internamente mediante normas de carácter legal, específicamente el Código de Trabajo, que norma en su artículo 332 y siguientes -ubicados en el Título Quinto ³De las Organizaciones Sociales´- lo referente al funcionamiento y disolución de los sindicatos y define las reglas de protección de los derechos sindicales. En el artículo 332 del Código de Trabajo se declara además de interés público la constitución legal de los sindicatos, que se distinguen ³(«) como uno de los medios más eficaces de contribuir al sostenimiento y desarrollo de la cultura popular y de la democracia costarricense ´. La referencia anterior permite concluir en esta etapa, que el derecho fundamental de sindicación se reconoce sin distingo de la naturaleza pública o privada de los sectores laborales; es decir, en magnitud equiparable. En relación con el contenido de la acción sindical, específicamente lo que toca al derecho de huelga, el artículo 61 de la Constitución Política establece que la regulación del citado derecho de acción colectiva es materia de reserva de ley, siendo que toda restricción del citado derecho debe darse por vía ley y de ningún modo puede favorecer los actos de coacción o violencia. Es además resultado de la atribución conferida mediante el numeral 61 constitucional citado, que compete al legislador definir en qué casos de la actividad pública se restringe o excluye el ejercicio del derecho de huelga; mandato que se satisface mediante el artículo 375 (antes, 368) del Código de Trabajo, que debe ajustarse a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad para que sea congruente con el principio democrático sobre el que descansa el ordenamiento jurídico patrio, plasmado en el artículo 1° de la Constitución Política y que es valor supremo del Estado Constitucional de Derecho...´ La negociación colectiva representa un elemento básico en el contenido de la libertad sindical, precisamente porque a través de los Sindicatos puede promover una negociación que propicie resolver las situaciones laborales de los trabajadores. La misma libertad sindical en sí misma, implica negociar colectivamente para obtener los beneficios económicos, sociales y profesionales que consagra nuestra Carta Fundamental. La negociación surge también como un medio pacifizador ante conflictos colectivos, como el derecho a huelga, que según vimos es reconocido en el sector público y puede plasmarse en acuerdos que pueden constituir una convención colectiva. Nuestra Constitución Política así lo precisó en el artículo 62 dentro del capítulo que regula los derechos y garantías sociales, al disponer que tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados. La Sala en la sentencia No. 1696-92 estimó que la modificación de la Constitución Política de 1871 por la Asamblea Constituyente que emitió la Constitución Política vigente, en la que se incorporó en los artículos 191 y 192 un régimen laboral público exclusivo para los servidores del Estado, excluía toda posibilidad de negociación en el sector público, por estar los trabajadores bajo un estado de sujeción, donde existe por parte del Estado una imposición unilateral de las condiciones de la organización y la prestación del servicio para garantizar el bien público. Sin embargo, nos replanteamos nuevamente el tema en cuestión, teniendo en consideración que la interpretación dada a la incorporación de este régimen fue restrictiva y que además, ello no impedía la negociación colectiva como un derecho fundamental que ya había sido reconocido a los trabajadores, incluyendo a los servidores públicos. El interés de los Constituyentes en 1949 en promulgar un régimen estatutario, fue promovido esencialmente con el fin de que la administración contara con un instrumento que permitiera la contratación de sus funcionarios a base de idoneidad comprobada y así lograr una estabilidad en el nombramiento de los mismos, evitando la persecución política de los empleados públicos en cada cambio de gobierno, pero no con el objetivo de restringirles sus derechos fundamentales. El régimen de empleo público se constituyó más bien como un freno para la propia administración y en una garantía para sus funcionarios. Por otro lado, la discusión se torna respecto a derechos fundamentales reconocidos por la misma Constitución Política y que como se indicó, ésta no hizo excepción en el artículo 62. Recordemos por propia jurisprudencia de este Tribunal, que los derechos fundamentales son inherentes al ser humano por su condición de tal, por su carácter de persona y por ende son superiores al mismo Estado; pues éste no los crea ni los regula constituyéndolos, sino que simplemente los reconoce, tutela y garantiza normativamente, con un carácter puramente declarativo. De ahí que el ordenamiento jurídico puede tutelarlos y moldear su ejercicio, mas no eliminarlos o desconocerlos con la simple invocación de que así lo exigen los requerimientos de la organización del Estado, o la eficiencia de la administración, o un impreciso bien público; en virtud de que ostentan una categoría y fuerza superior al propio ordenamiento. Cuando un derecho ha sido reconocido formalmente como inherente a la persona éste queda definitiva e irrevocablemente integrado a la categoría de aquellos derechos cuya inviolabilidad debe ser respetada y garantizada. Ahora, si bien los derechos fundamentales no son absolutos, las restricciones o limitaciones a los que sean sometidos, nunca puede vaciarlos de contenido, como sucedería si desconoce dicho derecho a determinado grupo de trabajadores, solo por el hecho de laborar en el sector público. Puede darse un tratamiento diferenciado respecto a los límites y alcances de la negociación o en virtud de la materia objeto de la misma, pero nunca su total exclusión para este tipo de servidores. Las garantías sociales contempladas en la Constitución actual, ya se encontraban incorporados expresamente en nuestro régimen jurídico desde la modificación introducida a la Constitución Política de 1871 en las legislaturas de 1942 y 1943. De hecho el capítulo fue reproducido en el cuerpo normativo de 1949, pues constituía una de las evoluciones más importantes de nuestro país, en el reconocimiento de los derechos del individuo. En este sentido conviene advertir, que los derechos humanos son irreversibles, porque todo derecho formalmente reconocido como inherente a la persona humana, queda irrevocablemente integrado a la categoría de derecho humano, categoría que en el futuro no puede perderse. Aunado a lo anterior, dado el carácter evolutivo de los derechos en la historia de la humanidad, es posible en el futuro extender una categoría de derechos humanos a otros derechos que en el pasado no se reconocían como tales o aparezcan otros que en su momento se consideraron como necesarios a la dignidad humana y por tanto inherentes a toda persona. Por tanto, los derechos fundamentales son progresivos pero nunca regresivos. Así las cosas, de ninguna manera podría admitirse una exclusión en este sentido, que ni siquiera la misma Constitución hizo. La correcta dimensión que debe adquirir este derecho, constitucional consagrado en el capítulo de garantías sociales, en el caso del sector público, no es la de un cercenamiento total para el servidor, sino entender que su ejercicio está sujeto a ciertas limitaciones en atención a la observancia del ordenamiento jurídico, a los límites del gasto público y a las correspondientes regulaciones que existen en esta materia.
b.- Las Convenciones Colectivas según la doctrina. En el caso sometido a estudio, la discusión se enfatiza en las Convenciones Colectivas, que como ya fue indicado, son producto de la negociación colectiva, o consisten en la negociación propiamente, y que según la Constitución Política también son admitidas para el sector público, pues proporciona uno de los instrumentos ideales para conseguir los fines establecidos por la norma fundamental para el derecho de sindicación. El Código de Trabajo en el artículo 54 define las convenciones colectivas como aquellas que se celebran entre uno o varios sindicatos de trabajadores y uno o varios patronos, o uno o varios sindicatos de patronos, con el objeto de reglamentar las condiciones en que el trabajo deba prestarse y las demás materias relativas a éste. Tienen fuerza de ley profesional de conformidad con el artículo 62 de la Constitución Política y de los artículos 54 y 55 del Código de Trabajo. Esto significa que las convenciones colectivas se convierten en el instrumento jurídico que regula las relaciones obrero-patronales, y que esta relación comprende al sindicato, al patrono, a los trabajadores sindicalizados, a los no sindicalizados y a los futuros trabajadores mientras la Convención se encuentre vigente, o sea, se aplica no sólo a quienes la han elaborado, sino también a terceras personas ajenas a la negociación. Entendiendo terceros, como aquellos trabajadores que en el futuro se incorporen al centro de trabajo, no a otras personas o instituciones que sí pueden encontrarse ajenas por completo a la Convención Colectiva de que se trate. Es por ello que podemos hablar de tres características de toda Convención Colectiva: 1- Deben ser concluidas entre un grupo Trabajadores y Empleadores: los trabajadores deben encontrarse legalmente organizados para poder celebrar la constitución de una convención colectiva. 2- Producen efectos propios y directos para las agrupaciones que contratan (cláusulas obligacionales): conforme con nuestra Constitución Política las Convenciones Colectivas de Trabajo o Acuerdos Colectivos de Trabajo poseen el rango y la fuerza de ley entre las partes y 3-Producen efectos incluso para terceros que no formen parte en la convención colectiva. En ellas se establecen cláusulas que crean obligaciones entre el patrono y el sindicato, pero además puede contener cláusulas normativas sobre las condiciones de trabajo que afecten a los contratos individuales existentes como a los que luego se realicen en el futuro. Se le aplican las reglas de los contratos para afirmar que obligan al cumplimiento de lo expresamente pactado y a todas las consecuencias conformes a la buena fe, al uso y a la ley; las organizaciones obreras y patronales que firman un acuerdo se obligan a estar y pasar por él, a respetar lo estipulado, y a no levantar nuevas reivindicaciones ni pretender modificarlo antes del tiempo previsto para su terminación. El trámite que debe seguir está contemplado en el artículo 57 del Código de Trabajo, según el cual la convención colectiva deberá extenderse por escrito en tres ejemplares, bajo pena de nulidad absoluta. Cada una de las partes conservará un ejemplar y el tercero será depositado en la Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, directamente o por medio de la autoridad de trabajo o política respectiva. No tendrá valor legal sino a partir de la fecha en que quede depositada la copia y, para este efecto, el funcionario a quien se entregue extenderá un recibo a cada uno de los que la hayan suscrito. Dicho depósito será comunicado inmediatamente a la Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, para que éste ordene a las partes ajustarse a los requisitos de Ley en caso de que la convención contenga alguna violación de las disposiciones del presente Código. Se trata de un contrato atípico por la singularidad de las obligaciones que puedan asumir los contratos, por la formalización del proceso de elaboración, la homologación estatal y ante todo, por su contenido normativo. La firma de un acuerdo colectivo ha significado para un amplio sector doctrinal el fin de las hostilidades, entendiéndolo como un tratado de paz, pues pretende servir a la paz económica y social entre empleadores y trabajadores, o a restaurarla y mantenerla por el tiempo de su duración. A la vez, constituye un factor determinante para la evolución y desarrollo del orden jurídico y para la adaptación del mismo a las necesidades sociales, que siempre son cambiantes por la evolución de la socialización y del régimen de producción. Una relación de empleo sin un soporte jurídico como las convenciones colectivas, podría colocar eventualmente al trabajador en un plano de desigualdad propiciado por las fuerzas económicas y las necesidades sociales del trabajador. Una convención colectiva implica todo un proceso de diálogo social, de acercamiento de las partes, de varios acuerdos en un momento histórico dado que lleva implícito una serie de acontecimientos sociales que son los que impulsan a las partes a negociar, basados en la buena fe negocial, que contribuye al compromiso de ambas partes de respetar lo pactado y entendiendo que en caso de imposibilidad de cumplimiento de lo ahí estipulado, las partes tengan claros los mecanismos de reforma o anulación, que para el caso son, el de Denuncia, o en su defecto el proceso de lesividad.
De lo expuesto anteriormente, es que concluimos, que la Convención Colectiva por su naturaleza laboral en el ejercicio de los derechos fundamentales de sindicalización y negociación, así como de la fuerza normativa que le da la misma Constitución a las convenciones colectivas en el artículo 62 de dicho cuerpo normativo, en lo que respecta a su contenido, no debe ser revisado y valorado por este Tribunal como pretende la accionante, por cuanto sería desconocer toda la trascendencia histórica de las mismas ±el conflicto social originario- y el respeto a un acuerdo de partes suscrito por el mismo Estado, con una trascendencia político, económico y social determinada. No se puede desconocer la buena fe de las partes de la negociación, obviando los trámites preestablecidos por ella misma, dejando de lado el momento histórico y las necesidades sociales y económicas que la propiciaron, momento en el cual probablemente cumplieron los criterios de razonabilidad y proporcionalidad. No se debe olvidar que las partes intervinientes en una negociación otorgan beneficios, pero también ceden derechos en aras de la efectiva realización del fin para el cual fue creada la institución. Las Convenciones tienen una vigencia y pueden ser revisadas, pero por los procedimientos debidamente establecidos. De manera que si bien es cierto una convención colectiva negociada en el sector público puede estar incurriendo en vicios que determinen su invalidez, ello obedecería a una ilegalidad que debe ser determinada en cada caso concreto, y que podría eventualmente generar la improcedencia de las cláusulas ahí contempladas, pero que deberá ser declarada en la vía de legalidad correspondiente.
Por todo lo expuesto, en nuestro criterio, lo impugnado por la accionante no procede ser alegado y revisado en la jurisdicción constitucional, lo que implica rechazar la acción por improcedente.
V.- El magistrado Jinesta Lobo rechaza de plano la acción y da razones diferentes.- Salvo el voto y declaro inadmisible la acción, por las siguientes razones:
A.- DERECHO FUNDAMENTAL A LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA: RECONOCIMIENTO INTERNO E INTERNACIONAL. En la tradición constitucional costarricense la negociación colectiva fue elevada al más alto rango normativo, puesto que, el artículo 62 de la Constitución Política la reconoce como un derecho para el mejoramiento de las condiciones de empleo, concediéndole a las convenciones colectivas "fuerza de ley", esto es, la eficacia, potencia, resistencia y valor de una ley en sentido material y formal. Este precepto constitucional que equipara un acuerdo surgido de la libre y autónoma negociación entre los patronos u organizaciones patronales y las organizaciones sindicales de los trabajadores o empleados, no debe conducir a equívocos en cuanto a su naturaleza jurídica. Se trata del reconocimiento de la titularidad y ejercicio de un derecho fundamental, siendo que el acto formal en el que se traduce finalmente -convención colectiva- es equiparado, para todo efecto y por disposición constitucional expresa, a una ley, de modo que la convención colectiva, en sí misma, es un acto con valor de ley surgido de la autonomía de acción de los dos sectores señalados. El derecho fundamental a la negociación colectiva, se encuentra en una relación instrumental con el que es reconocido en el ordinal 60 de la propia Constitución que faculta a los trabajadores y patrones para sindicalizarse libremente con el fin exclusivo de obtener y conservar beneficios económicos, sociales o profesionales, puesto que, es un medio para el logro de esos objetivos de orden constitucional. En el plano internacional, el artículo 4° del Convenio No. 98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva de 1° de julio de 1949, contempla el derecho a la negociación colectiva libre y voluntaria, al señalar que "Deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo". Ulteriormente, el Convenio No. 151 de la OIT sobre las Relaciones de Trabajo en la Administración Pública del 27 de junio de 1978, en su artículo 7° dispuso que "Deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de los procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados acerca de las condiciones de empleo («)". Finalmente, el Convenio No. 154 de la OIT sobre la Negociación Colectiva del 19 de junio de 1981, el cual en su preámbulo afirma el derecho de negociación colectiva y la necesidad de implementar medidas internas para fomentarlo, dispuso en su artículo 2° lo siguiente:
"A los efectos del presente Convenio, la expresión negociación colectiva comprende todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de:
B.- ALCANCES DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS. A tenor del artículo 10 de la Constitución Política la declaratoria de inconstitucionalidad procede respecto de las "(«) normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público («)". Las convenciones colectivas, aunque ex constitutione (artículo 62 de la Constitución Política), tienen fuerza de ley, no pueden ser asimiladas a una ley en sentido material y formal, por cuanto, no emanan de la Asamblea Legislativa en el ejercicio de la función de legislar a través del procedimiento legislativo y tampoco tienen efectos generales y abstractos. El grado, jerarquía y valor que le concede el constituyente originario no determina, per se, la naturaleza jurídica de las convenciones colectivas. La razón del constituyente originario de otorgarle, por constitución, fuerza de ley a las convenciones colectivas fue precisamente, reforzar los efectos y las consecuencias del pleno ejercicio de los derechos fundamentales a la sindicalización y a la negociación colectiva, en vista de su elevada trascendencia para lograr un clima de estabilidad y armonía social, laboral y económica y de sus fines particulares. Consecuentemente, la equiparación, en potencia, fuerza y resistencia a la ley, no debe conducir al equívoco de estimar que, como tal, resulta pasible del control de constitucionalidad. Debe tomarse en consideración, que la convención colectiva, asimismo, no es una disposición general por cuanto carece de efectos generales y normativos. Adicionalmente, si bien puede comprender aspectos del Derecho público, atinentes a una relación estatutaria o una relación de empleo público, su contenido es definido por las partes involucradas en ejercicio de su libertad o autonomía de acción. Bajo esta inteligencia, una convención colectiva no encaja en ninguno de los supuestos del artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que hace un elenco de las actuaciones o conductas objeto de la acción de inconstitucionalidad. El texto constitucional le reconoce, indirecta o implícitamente, a los trabajadores, empleados y patronos o sus organizaciones el derecho de negociar de forma libre y autónoma, a través de la concertación de un pacto o contrato colectivo que establece un orden para un grupo determinado o determinable de trabajadores, empleados y patronos. Consecuentemente, al tratarse de un contrato colectivo está fuera del control de constitucionalidad, puesto que, el propio constituyente le otorga a las partes autonomía y libertad para concertar y regular sus condiciones y relaciones laborales. Lo anterior, no excluye, desde luego, que pueda, eventualmente, existir un control de legalidad ordinaria acerca de los vicios de forma o de procedimiento en la negociación que afecten los acuerdos finalmente pactados o por un incumplimiento de los mínimos legales preestablecidos.
C.- NEGOCIACIÓN COLECTIVA LIBRE Y VOLUNTARIA. A partir del texto del artículo 4° del Convenio No. 98 de la OIT, sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva del 1 de julio de 1949, se ha extraído el principio de la negociación colectiva libre y voluntaria entre los patronos o sus organizaciones y los trabajadores o sus organizaciones. La principal consecuencia de este principio es que en la negociación colectiva las partes directamente implicadas deben acordar y pactar el marco y los distintos términos o condiciones, sin injerencia externa de ningún tipo, por cuanto se produciría un desequilibrio. De modo que son los patronos y los trabajadores o empleados los que, consensuada y autónomamente, determinan los niveles de negociación, sin que éstos puedan ser impuestos externamente (v. gr. Por vía de aprobación u homologación ministerial, imposición o compulsión gubernamental de ciertas consideraciones de estabilidad macroeconómica o de posibilidades financieras y presupuestarias, etc.) o encontrarse restringidos de modo preestablecido (v. gr. A través de leyes y reglamentos que fijan, de antemano, los niveles y alcances de la negociación). Desde ese punto de vista, los representantes del patrono o de las organizaciones patronales, en el curso de la negociación, bien pueden establecer o fijar determinados límites que podrán mantener, variar o modificar durante su desenvolvimiento. De modo que si el Gobierno o la Administración del Estado, tiene algunas observaciones y reservas sobre las políticas económicas y sociales de interés general debe ponerlas en conocimiento y procurar, en la medida de lo posible, convencer o persuadir a las partes para que autónoma y libremente sean tomadas en consideración, a efecto de arribar a los acuerdos finales. Cualquier cláusula o contenido de la convención colectiva que se haya pactado desoyendo tales advertencias, provocará, única y exclusivamente, la responsabilidad a posteriori de los representantes patronales o de los trabajadores, frente a sus representados.
D.- NEGATIVA SUJECIÓN DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS A LOS CRITERIOS DE PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD: CLIMA DE INSEGURIDAD JURÍDICA. Desde el punto de vista del Derecho de la Constitución, el contenido o clausulado de las convenciones colectivas podría tener -si se admite la posibilidad de impugnarlas en sede constitucional-como único límite que no se incumplan los mínimos en materia laboral establecidos en el propio texto constitucional. Ni siquiera los vicios de forma en el curso de la negociación podrían constituir límites constitucionales para el ejercicio del derecho fundamental a la negociación colectiva, toda vez, que el procedimiento no lo define la Constitución, sino que debe hacerlo la ley o el reglamento, de modo que quedan librados a la discrecionalidad legislativa o administrativa, siempre y cuando no infrinjan el principio sustancial de la negociación colectiva libre y voluntaria establecido en los instrumentos internacionales de derechos humanos y que constituye el contenido esencial del derecho y, por consiguiente, el límite de límites. El someter el contenido y clausulado de una convención colectiva, surgido de la libre y voluntaria negociación, a los parámetros de la proporcionalidad y razonabilidad, además de socavar el equilibrio interno de los acuerdos, provoca, a mediano o largo plazo, un claro y evidente estado de inseguridad jurídica. En efecto, los trabajadores o empleados pueden desconfiar de su asociación o afiliación a las organizaciones sindicales, de sus representantes y de los propios representantes patronales, creando un clima de tensión e inestabilidad en las relaciones laborales, todo lo cual desalienta el ejercicio pleno y efectivo de los derechos de sindicalización y de negociación colectiva, conquistas invaluables del Estado Social y Democrático de Derecho. Adicionalmente, cualquier futuro o eventual trabajador que pretenda afiliarse a un sindicato, probablemente, puede tener, razonablemente, serios reparos sobre la utilidad de su adherencia ante la anulación eventual y futura de los convenios colectivos que se hayan negociado, con lo cual el derecho a la negociación colectiva deja de cumplir con su fin fundamental de mejorar las condiciones laborales y queda, virtualmente vaciado de contenido y devaluado. Los ajustes y controles sobre el eventual contenido del clausulado de una convención colectiva deben ser muy laxos, a priori y persuasivos para que las partes directamente involucradas decidan voluntaria y libremente si toman en consideración, en el curso de la negociación, las observaciones (modificaciones, ajustes, variaciones) formuladas, sin que sea posible, incluso, imponer una renegociación ulterior. Consecuentemente, la fiscalización a posteriori sobre criterios de proporcionalidad y razonabilidad, constituye una injerencia externa que afecta el equilibrio interno del convenio colectivo concertado y que puede provocar serias dislocaciones o distorsiones de la seguridad, la paz social y de las 17 de julio de 1997, la frase: ³ relaciones laborales que no resultan congruentes con el Derecho de la Constitución.
VI.- Nota separada del Magistrado HERNANDEZ GUTIERREZ : Si conforme consta en estos autos y se advierte en el considerando III, letra a) del fallo, la Convención Colectiva se circunscribe a incorporar en su texto las normas reglamentarias aquí impugnadas (artículos 38 y 39 de las Normas para la aplicación de la Carrera Profesional en la Municipalidad de Montes de Oca), esto significa que la fuente de donde proviene el plus económico, no está en la Convención si no en el Reglamento, y éste sí es materia susceptible de residenciarse en esta jurisdicción. Por esta vía y respecto de este punto, entro a conocer la acción, siendo concordante mi opinión con la de mayoría del Tribunal. Sin embargo, salvo el voto y declaro inadmisible la acción, en cuanto a los artículos 7 inciso h), 14 incisos b), c) y d) y 15 inciso a) de la V Convención Colectiva precitada, y numeral 24 del Reglamento Autónomo de Servicio de la Municipalidad de Montes de Oca, al ser éste reflejo de aquellas disposiciones convencionales impugnadas. En este sentido mantengo mi opinión minoritaria coincidente con la del Magistrado Armijo en el sentido de rechazar de plano la acción.
Por tanto:
Por mayoría se declara parcialmente CON LUGAR la acción. En consecuencia se anula por inconstitucional lo siguiente:
El magistrado Hernández Gutiérrez pone nota en cuanto concurre con el voto de la mayoría en el punto a).
Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Sentencia estimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: CONVENCIONES COLECTIVAS Subtemas:
NO APLICA.
Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:
NO APLICA.
011455-13. BENEFICIOS EN LA CONVENCIÓN COLECTIVA DE LA MUNICIPALIDAD DE MONTES DE OCA. Artículos 7 inc h), 14 inc b), c) y d) y 15 inc a) de la V Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca; así como, los artículos 38 y 39 del Reglamento Normas aplicación de la Carrera Profesional de dicho municipio y 34 del Reglamento Autónomo.
#/ SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas cinco minutos del veintiocho de agosto de dos mil trece.
Acción de inconstitucionalidad promovida por MOISÉS GONZÁLEZ GAMBOA, mayor, casado una vez, administrador de empresas, portador de la cédula de identidad número 01-478-194, vecino de Sabanilla de Montes de Oca; contra de los artículos 7 inciso h), 14 incisos b), c) y d) y 15 inciso a) de la V Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca; así como contra los artículos 38 y 39 del Reglamento llamado Normas para la aplicación de la Carrera Profesional en la Municipalidad de Montes de Oca, y numeral 24 del Reglamento Autónomo de Servicio de la Municipalidad de Montes de Oca, publicado a La Gaceta No. 209 del miércoles 1° de noviembre de 2000.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las quince horas cincuenta y tres minutos del veinte de marzo de dos mil doce, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 7 inciso h), 14 incisos b), c) y d) y 15 inciso a) de la V Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca; así como los artículos 38 y 39 del Reglamento de Normas para la aplicación de las normas de la Carrera Profesional y el numeral 24 del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Montes de Oca. Alega que estas normas infringen los principios de igualdad, racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad en tanto establecen un tratamiento diferenciado para un grupo de trabajadores, por medio del cual se les concede un privilegio en perjuicio del uso racional que deben tener los fondos públicos. Asevera que la Municipalidad de Montes de Oca pagará sesenta y un millones de colones anuales por este incentivo a tan solo cuarenta funcionarios. Señala que el aumento anual del 20% aprobado en la Convención Colectiva y en el Reglamento de Normas para la Aplicación de Carrera Profesional ha venido impactando groseramente los presupuestos municipales en los últimos años. Agrega que al resto de funcionarios públicos profesionales y bajo el amparo del Régimen del Servicio Civil se le reconoce únicamente la suma de mil novecientos nueve colones, con un tope máximo de 20 puntos por modalidad; entendiéndose ellos como cursos de aprovechamiento, curso de participación, capacitación impartida y publicaciones, ello a diferencia de la Municipalidad de Montes de Oca, en donde no existe tope de los puntos para solicitar su reconocimiento y pago. Es criterio del accionante que la disponibilidad de los recursos estatales no puede quedar al arbitrio o discrecionalidad de los poderes públicos ni de las corporaciones municipales, sino que deben estar basados en el principio de igualdad ante la ley, los parámetros de racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad, pues el pago en exceso de dichos fondos, resulta un acto confiscatorio del patrimonio de todos los vecinos y contribuyentes del cantón de Montes de Oca. Expone que los artículos 14 y 15 de la Convención Colectiva objeto de esta acción, en concordancia con el artículo 24 del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Montes de Oca son inconstitucionales en tanto permiten el pago de cesantía a los funcionarios que voluntariamente den por terminado su contrato sin justa causa, lo cual se contrapone a la pérdida del derecho que prevé la legislación laboral común, cuando es el trabajador el que da por terminado el contrato de trabajo. Es decir que el trabajador solo tiene el derecho al auxilio de cesantía cuando está en alguna de las situaciones previstas de los artículos 29 y 83 del Código de Trabajo. De igual manera, alega que son inconstitucionales, en tanto estipulan el pago de dicha cesantía de manera ilimitada en cuanto a los años servidos. En otras palabras, que rompe el tope de años de cesantía en contraposición al tope de 8 años establecido en la legislación laboral común -artículo 20 inc) 4 del Código de Trabajo-.
Considera el accionante que estas normas conceden privilegios a un grupo de trabajadores municipales sin que existan razones objetivas que justifiquen un trato desigual con el resto de trabajadores. El derecho que tienen los trabajadores de obtener el pago del auxilio de cesantía sin limite de años, resulta desproporcionado, cuando en al resto de la Administración y en la empresa privada, dicha indemnización se otorga con un tope máximo de ocho años, o como lo ha establecido la Sala Constitucional a un máximo de veinte años. Estima que lo más grave de este trato discriminatorio, es el reconocimiento del pago del mencionado instituto aún en el caso de renuncia voluntaria, con lo cual se violentan los principios de racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad por cuanto este privilegio se otorga sin que existan criterios objetivos y razonables que los justifiquen. Asevera que esto constituye una violación al principio de legalidad. Señala que en el voto No. 2000-7730 de esta Sala se anularon varios apartados de la Convención Colectiva de RECOPE por violaciones constitucionales similares a las que alega en la presente acción. Hace referencia el accionante al criterio jurisprudencial de esta Sala que ha determinado que el tope de cesantía no puede ser superior a los veinte años, criterio que es violentado por las normas impugnadas, que ni siquiera establecen dicho tope. Explica que aunque las convenciones colectivas tienen fuerza de ley, ya la Sala ha fallado para anular este tipo de convenios por contrariar los principios de racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad. Igualmente agrega que la resolución número 2008-001002, es concordante con el caso objeto de la presente acción.
2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que la normativa impugnada constituye una forma desproporcionada y abusiva de fondos públicos municipales, con afectación en la buena gestión de los servicios públicos que todo gobierno local debe a su comunidad. Señala la defensa de intereses difusos, establecidos en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
3.- Por resolución de las quince horas y ocho minutos del seis de junio de dos mil doce, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, Municipalidad de Montes de Oca y al Sindicato de Trabajadores Municipales de Montes de Oca (SITRAM).
4.- La Procuraduría General de la República rindió su informe, señala que la Sala Constitucional se ha pronunciado en varios casos donde se discuten problemas similares, en cuanto a lo que se cuestiona, como la cesantía a los empleados de la Municipalidad de Montes de Oca se basa en dos razones: 1) porque admite el pago de ese rubro aún en los casos de renuncia, y; 2) porque el reconocimiento de cesantía no está sujeto a tope alguno. En cuanto al primero de esos puntos, estima que pactar en una convenci ón colectiva el otorgamiento de cesantía por renuncia, o por cualquier otra causa atribuible al trabajador, implica desvirtuar la naturaleza jurídica de la figura, la cual está prevista constitucional y legalmente para los casos de despido sin responsabilidad del trabajador. En ese sentido, denota que el artículo 63 de la Constitución Política indica que tendrán derecho al pago de cesantía ³los trabajadores despedidos sin justa causa´. En esa misma dirección, el Código de Trabajo dispone el pago de la cesantía por despido injustificado o por cualquier otra causa ajena a la voluntad del trabajador. Es por ello que acordar el pago de cesantía por renuncia o por despido justificado resulta irrazonable y contrario a un uso eficiente de los fondos públicos. En la sentencia de la Sala Constitucional 2008-1002 estableció que el pago de cesantía solo procede cuando el fin de la relación se produce por decisión unilateral del patrono (en sentido similar la sentencia 2006-17437). La Procuraduría emitió una consulta planteada por la Municipalidad de Montes de Oca, y se advirtió la posible inconstitucionalidad de otorgar convencionalmente cesantía por renuncia. Así lo expresa el dictamen C-327-2009 del 30 de noviembre de 2009. En cuanto al rompimiento del tope de la cesantía, de ocho años según el artículo 29 del Código de Trabajo, según la jurisprudencia constitucional es admisible aumentar el tope previsto; no lo es dejar el pago de cesantía sin tope alguno, pues ello resulta excesivo e irrazonable, aparte de que atenta contra un uso eficiente de los fondos públicos. Esto se repitió con la convención colectiva entre el Banco Nacional y sus empleados, donde la Sala reiteró en sentencia No. 2011-06351 que la cesantía no es inconstitucional siempre que haya un límite máximo razonable, límite que no debe superar los veinte años. La Procuradur ía encuentra que las normas sobre pago de cesant ía a favor de los empleados municipales de Montes de Oca son inconstitucionales en tanto admiten el pago de este extremo por renuncia y sin sujeción a tope alguno. En relación a la carrera profesional, un beneficio salarial, no es inconstitucional por sí mismo, pues es razonable que aquellos funcionarios que logren acrecentar su preparación reciban un incentivo económico por parte de su patrono. Es de uso común y se basa en la búsqueda de la mayor eficiencia en la prestación del servicio público. A pesar de lo anterior, sí resulta excesivo, y por tanto irrazonable, es que el valor del punto de la carrera profesional se incremente todos los años, automáticamente, en un 20%, sin tomar en cuenta la incidencia de factores económicos como la variación en el índice de precios del consumidor, la inflación, la devaluación de la moneda, etc. A nuestro criterio, un incremento automático como el que se cuestiona, al estar desvinculado de esos indicadores económicos, si resulta contrario a la Constitución, concretamente, al principio de razonabilidad constitucional y al uso eficiente de los fondos públicos. Por lo anterior, considera que las normas que regulan el otorgamiento de carrera profesional a los servidores de la Municipalidad de Montes de Oca son inconstitucionales únicamente en cuanto disponen un incremento automático del valor del punto de carrera profesional a razón de un 20% anual.
5.- El señor Fernando Trejos Ballestero, en su condición de Alcalde Municipal de la Municipalidad de Montes de Oca, contesta la audiencia concedida, manifestando que encuentra totalmente fundada la acción de inconstitucionalidad. En lo que se refiere a los artículos 38 y 39 del Reglamento de Normas para la Aplicación de las Normas de la Carrera Profesional, señala que existe infracción a los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad en el tanto en el sistema de Servicio Civil (Resolución DG-009-2012 de la Dirección General de Servicio Civil) el valor del punto de Carrera Profesional para empleados cubiertos por ese régimen es de ૿1.932.00, suma muy inferior a los ૿3.220.50 que durante el 2012 estaban percibiendo los profesionales de la Municipalidad. En cuanto al incremento, los del Servicio Civil se les reconoce cada vez que se decreta el aumento salarial del sector público, tomando como base el índice de precios al Consumidor o el índice de inflación (que ha oscilado entre un 5% y 6% anual). El contraste es violento con el que reciben los profesionales municipales de un 20% anual según los establece el artículo 39 del Reglamento de Normas para la Aplicación de la Carrera Profesional. En apoyo a las pretensiones, señala que la sentencia No. 000996 del 19 de diciembre de 2007 de la Sala Segunda le permite concluir que debe perseguirse un trato igual con los profesionales del régimen de Servicio Civil, no como sucede en la Municipalidad de Montes de Oca. En cuanto se impugnan los artículos 14 y 15 de la Convención Colectiva, relacionados con el numeral 24 del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Montes de Oca, resultan inconstitucionales porque permiten el pago por jubilación del 100% del período laborado en la Municipalidad por concepto de cesantía. Significa el rompimiento del tope de cesantía sin límite alguno, lo cual resulta también desproporcionado y abusivo si lo comparamos con el tope de ocho años de cesantía que reconoce la legislación ordinaria del Código de Trabajo. Cita como ejemplos a dos funcionarios que, en un caso, obtuvo 45 años de cesantía con un pago de ૿47.974.545.21, y el otro, por 36 años recibió otro pago de ૿27.990.399.40. En lo que se refiere al artículo 14 inciso d) de la V Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca, en concordancia con el artículo 24 inciso d) del Reglamento Autónomo de Servicios, se impugnan porque permiten el reconocimiento y pago de indemnizaciones laborales, es decir, la cesantía por renuncia al puesto, lo que quebranta los principios constitucionales señalados, toda vez que permite el pago de la cesantía a funcionarios que voluntariamente dan por terminados sus contratos de trabajo sin justa causa. Es una forma de premiar estas renuncias que hacen los funcionarios y se les debe pagar montos de cesantías porcentuales hasta los 10 años, y cuando excede éste, la totalidad de las prestaciones por años de servicio. El pago de las cesantías por renuncia voluntaria de los trabajadores igualmente implica un uso irracional de los fondos públicos municipales y una violación al principio de legalidad. Finalmente, en cuanto al inciso c) del artículo 14 de la V Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca, en relación con el inciso c) del artículo 24 del Reglamento Autónomo de Servicios, son abusivos y desproporcionados al permitir una indemnización laboral por fallecimiento de un trabajador municipal, particularmente al disponer el pago de 12 meses y si supera este período, el 100% de las prestaciones del período laboral. Es decir, que si en la Municipalidad de Montes de Oca un funcionario o funcionaria fallece con apenas una semana, un mes o un año, habría que indemnizarlo con 12 meses de su salario. Todo lo anterior constituyen privilegios desproporcionados y desfasados en los tiempos actuales que van en detrimento de la colectividad, del patrimonio público y los intereses locales.
6.- El señor Victor Hugo Portilla Madrigal, en su calidad de Secretario General del Sindicato de Trabajadores de la Municipalidad de Montes de Oca (SITRAM), señala que después del 20 de abril de 2004, luego de que la Municipalidad denunciara la Convenci ón Colectiva, se entró en un proceso de renegociación, a su vez el Sindicato y la Administración firmaron un acuerdo con el fin de proteger los beneficios y mantenimiento de la Convenci ón Colectiva hasta que se renegociara la Sexta Convención Colectiva. Señala que con posterioridad qued ó inconclusa y se dejó de convocar al Sindicato a reuniones, siendo que el 16 de marzo del 2009 (SO. 151/2009) en el Concejo de Montes de Oca, el Alcalde Fernando Trejos Ballestero pide que se le comisione para iniciar o renegociar la convención colectiva, particularmente sobre el tema de cesantía, y promete hacerlo independientemente del costo político. Posteriormente el Asesor del Concejo, Lic. Carlos Estrada Soto, asegura que las convenciones colectivas son inconstitucionales, a lo que el Sindicato se opone indicando su vigencia, la falta de declaratoria como tal, expresan estar concientes de la necesidad de modificaciones, necesidad de actualización de la normativa, y expresan la mejor disposición de discutir los alcances y cambios o mejoras que requiera la Convención Colectiva. El 23 de marzo del 2012 la Junta Directiva del Sindicato le solicitó al Alcalde Trejos nombrar una comisión de parte de la Administración para continuar con la renegociación de la Convención Colectiva vigente a la fecha. Pese a que esta normativa está vigente, la administración no ha nombrado ninguna comisión para continuar con su renegociación. Siempre ha habido disposición del Sindicato de renegociar los numerales recurridos por el Regidor Moisés González Gamboa, en el Manual de Aplicación de Carrera Profesional de la Municipalidad de Montes de Oca, pero el Alcalde Municipal dejó de aplicar el ajuste al valor del punto de carrera profesional desde julio del año 2008, y se llega con posterioridad a un acuerdo para el pago de los montos adeudados con los profesionales y el cambio requerido en las reglas de reconocimiento del ajuste por carrera profesional, como porcentaje a reconocer de acuerdo con el índice de inflación. Que dicha decisión se entraba en la Comisión de Jurídicos del Concejo, y el conflicto termina en los tribunales de justicia competentes. Que los artículos impugnados han estado dentro de los temas de discusión de la organización sindical, entre otras cosas, aceptaron que el reajuste del punto por carrera profesional sea reconocido de acuerdo al índice de inflación, que el trabajador tenga un derecho proporcional a las prestaciones, y que siendo la cesantía un derecho de los trabajadores, así como que el impacto en el presupuesto ha sido insignificante, por justicia laboral se debe marcar un límite que reconozca el derecho, siempre que el mismo responda a las expectativas que han tenido los trabajadores (as) que siempre lo consideraron indefinido. No debe proceder la acción de inconstitucionalidad si la organización sindical ha estado dispuesta a negociar, como tampoco se ha resuelto esa petición concreta de continuar la renegociación. Esta acción es muestra de mala fe del regidor Moisés Gonz ález Gamboa de plantearla, cuando en sede judicial hacen valer sus derechos, así como se exige el cumplimiento de la Convención Colectiva y el Manual de Aplicación de la Carrera Profesional aprobado por el Concejo publicado en el Diario Oficial La Gaceta. En escrito posterior se quejan de que la Municipalidad no está aplicando la normativa, que la derogaron y publicaron un nuevo Reglamento de Normas para la Aplicación de la Carrera Profesional, sin el acuerdo de las partes como lo exige el inciso h) del artículo 7 de la Convención Colectiva.
7.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 143, 144 y 145 del Boletín Judicial, de los días 24, 26 y 27 de julio del 2012.
8.- Por escrito presentado por Carlos Manuel Soto Estrada, solicita se le tenga como coadyuvante activo de la acción. Manifiesta que es vecino del Cantón de Montes de Oca y considera que de conformidad con lo señalado por esta Sala en sentencia número 4453-2000, los empleados municipales, al ser empleados públicos, se encuentran inhibidos de negociar colectivamente bajo el amparo de una convención colectiva de trabajo basada en normas de derecho común como el Código de Trabajo. Señala que como asesor legal de la Municipalidad de Montes de Oca, en oportunidad anterior, rindió un informe sobre la constitucionalidad de las convenciones colectivas de trabajo en el sector público, propiamente en las municipalidades. Dicho informe tiene como fundamento el voto anteriormente citado de esta Sala No. 4453-2000 y el criterio de la Procuraduría General de la República No. C-260-98 del 3 de diciembre de 1998. El criterio referido señalaba que una convención colectiva de trabajo en las municipalidades debe cumplir varios requisitos, entre ellos que se haya firmado entre obreros, trabajadores, o empleados del sector público, cuyas relaciones laborales se regulan por el derecho común. Agrega que ello significa que los obreros, trabajadores o empleados públicos no se encuentran regidos por la relación de empleo de naturaleza pública, que a la vez no participen de la gestión pública o bien que la institución de que se trate participe de la actividad económica del Estado. Otro de los requisitos referidos es que se haya firmado en aplicación de la política general sobre convenciones colectivas en el Sector Público, salvo que se trate de negociaciones con personal en relación de empleo de naturaleza pública. Además, para el caso de las Municipalidades, es necesario si sus funciones se rigen por una relación de naturaleza pública (estatutaria) o bien por el Derecho Común, pero según expone el gestionante -a su juicio- los funcionarios municipales en este caso estaría inhibidos de suscribir convenciones colectivas de trabajo. Agrega que el Reglamento para la Aplicación de la Carrera Profesional además hace una diferencia odiosa de funcionarios, por cuanto crea beneficios enormes para un grupo de personas con lo cual se causa un grave daño a las finanzas municipales, al establecer un porcentaje desmedido y en aumento del valor de los puntos de carrera, así como la ausencia de límite en la cantidad de ellos que reconoce la Administración. Señala que el artículo 24 impugnado rompe el tope de cesant ía y reconoce indemnización por renuncia, todo lo cual va en contra del principio constitucional de proporcionalidad. Por otra parte, señala el gestionante que la V Convenci ón Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca fue denunciada por la Administración Municipal el 3 de marzo del 2004, más de un mes antes del término de vigencia al 6 de abril del 2004 y no se volvió a negociar otra. Indica que con ocasión de la denuncia de la Convención Colectiva, se creó, en aquella época, una comisión para negociar la VI Convención y se reunió una única vez el 5 de abril del 2004 y se suscribi ó un documento igualmente ilegal e inconstitucional por ser contrario a lo dispuesto en el artículo 11 de la Constitución Política. Señala que el documento correspondiente no fue firmado por uno de los miembros de la Comisión, a saber, Luis Madrigal Méndez, lo cual hace que el mismo sea anómalo. Indica que la normativa impugnada concede privilegios a un grupo de trabajadores en perjuicio de los intereses de los vecinos y se lesiona con ello los principios igualdad, razonabilidad, racionalidad, proporcionalidad, justicia, equilibrio presupuestario, el control efectivo del sano manejo de fondos públicos, rendición de cuentas y la adecuada distribución de la riqueza y por ello solicitan se declare la inconstitucional aludida.
9.- Por resolución de las once horas cincuenta minutos del veintidós de agosto de dos mil doce, la presidencia de esta Sala acepta la coadyuvancia presentada por el señor Carlos Manuel Soto Estrada, incoada dentro del plazo para hacerlo. En la resolución se advierte que lo que se resuelva en el proceso, no resultará directamente perjudicado o beneficiado por la sentencia, de manera que ni le afecta la cosa juzgada, o los efectos inmediatos de ejecución de la sentencia, pero si los efectos erga omnes del pronunciamiento final en este asunto.
10.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
11.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley. Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
Considerando:
I.- Sobre la admisibilidad. Como lo ha expuesto esta Sala, en cuanto a la legitimación directa en las acciones de inconstitucionalidad, debe reiterarse lo siguiente:
³« De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa", es decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. Sería el caso de actos que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma directa. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres) "« Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter" En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación ±como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que ±como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa´. (Sentencia número 2007-01145) De esta manera, en lo que atañe a la legitimación del accionante, para la interposición de la acción, si bien es regidor propietario del Concejo del Cantón de Montes de Oca, también es vecino y contribuyente de la Municipalidad, quien impugna las normas por considerarlas que impiden la buena gestión del gobierno local, así como una forma desproporcionada y abusiva de los fondos públicos municipales. Según lo anterior, esta Sala estima que el accionante ostenta la legitimación para la interposición de la acción, que otorga el artículo 75 párrafo segundo, para la defensa de los intereses difusos.
II.- Objeto de la impugnación. Se pide a la Sala Constitucional que declare la inconstitucionalidad de los artículos 7 inciso h), 14 incisos b), c) y d) y 15 inciso a) de la V Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca, así como los artículos 38 y 39 del Reglamento de Normas para la Aplicación de Carrera Profesional de la Municipalidad de Montes de Oca y el artículo 24 del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Montes de Oca. En la mayoría de estos supuestos, la normativa de la corporación municipal y la de sus trabajadores, no se ajusta a la doctrina jurisprudencial de esta Corte (artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), y concede beneficios en la carrera profesional de los empleados sin un parámetro claro que los justifique, como también, el rompimiento del tope de la cesantía y los supuestos para su otorgamiento, lo que quebranta los principios constitucionales de proporcionalidad y razonabilidad. De este modo, esta sentencia procede a declarar los supuestos inconformes, como también aquellos que sí están acordes con los parámetros constitucionales.
III.- Sobre el fondo. La Sala ha reiterado que las disposiciones de las Convenciones Colectivas de Trabajo pueden ser sometidas a control de constitucionalidad (véase en ese sentido las sentencias 2004-9992 y 2006-7261, entre otras), como cualquier otra norma del ordenamiento jurídico porque deben observar las normas y principios constitucionales; señala que las cláusulas pueden conceder márgenes superiores a los mínimos legales contenidos en la legislación laboral, pero apegados a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Para resolver la acción, se analizarán los temas relevantes en la acción, relacionados con los numerales impugnados, como la carrera profesional y el rompimiento del tope a la cesantía. Aunque la acción de inconstitucionalidad se divide en los dos cuestionamientos principales que serán tratados individualmente, ello se hará sin perjuicio de otros, según el siguiente orden:
A.- La impugnación por el sistema de puntos de la carrera profesional. Esto se encuentra regulado en el artículo 7 inciso h) de la V Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca y en los artículos 38 y 39 de las Normas para la aplicación de la Carrera Profesional, que establecen:
³Artículo 7.- Desarrollo de personal y carrera administrativa.
Inciso H).- La Municipalidad reconocerá y aplicará el actual Reglamento de normas para la Aplicación de la Carrera Profesional vigente, el cual se tendrá por incorporado a la presente Convención, y además la misma se reconoce a partir del grado de Bachiller Universitario. Por lo anterior, a partir de la aprobación de la presente Convención Colectiva, se reconocerá desde ese grado universitario el salario mínimo estipulado en el decreto de Salarios Mínimos, y los beneficios estipulados en el Reglamento de Carrera Profesionales, siempre y cuando el grado que posea el trabajador sea afín al puesto que desempeña, para reformar dicho Reglamento deberá contarse con la aprobación de las partes´. (La negrita y el subrayado no son del original) ³Artículo 38.- El monto del incentivo derivado de la aplicación previsto para la carrera profesional, se establecerá mediante el valor de cada punto de acuerdo con el procedimiento indicado en los artículos 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33´. (La negrita y el subrayado no son del original) ³Artículo 39.- El valor de punto se establece en 520 colones con un aumento anual del 20%, que en ningún caso podrá ser menor del valor que establezca el servicio civil para cada punto, a partir de la publicación de este reglamento´. (La negrita y el subrayado no son del original) Estas normas regulan el régimen de la carrera profesional dentro de la Municipalidad de Montes de Oca, reconocen la carrera profesional a partir del grado de Bachillerato afín al puesto que se ocupa, recibiendo el salario mínimo que se decreta para la materia, y los beneficios establecidos en el Reglamento de Carrera Profesional. Por otra parte, la Convención Colectiva se asegura de hacer propia esa normativa reglamentaria. En cuanto a este punto, la Procuraduría General de la República no estima que esta disposición sea inconstitucional, pues a la administración pública se le permite establecer un régimen de carrera profesional que beneficia la prestación de los servicios públicos. En este sentido, coincide la Sala que un sistema de carrera profesional no puede considerarse inconstitucional solo porque concede algunos beneficios salariales a los funcionarios y trabajadores, pues un régimen de empleo público con ciertos beneficios responde bien a criterios incardinados por el propio constituyente, en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, cuando establece el nombramiento de servidores públicos a base de una idoneidad comprobada, siendo, una consecuencia lógica de este principio constitucional, la de que sus funcionarios establezcan como mantener mecanismos que incentiven la formación profesional dentro de su institución. Coincidentemente con la Procuraduría General de la República, la Sala no puede objetar dicha regla, por el contrario, pareciera una consecuencia lógica de la autonomía administrativa y de gobierno que tienen las Municipalidades como entes territoriales para incentivar el mejoramiento de su personal, de ahí que los artículos 7 inciso H) de la Convención Colectiva, 38 y parcialmente el 39 de las Normas para la aplicación de la Carrera Profesional, van en beneficio de los administrados y de los intereses vecinales. Lo que sí podría estar en conflicto es con la jurisprudencia constitucional en lo establecido en ese último numeral. El problema de relevancia constitucional consiste en el establecimiento de un aumento anual en el valor de los puntos de la carrera profesional basado en un criterio puramente matemático, divorciado de una base o criterio en el desempeño del funcionario en el puesto. Esta Sala analizó una situación similar a la que nos ocupa, cuando discutió la constitucionalidad de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Puriscal. En esa ocasión, se impugnó una cláusula que estipulaba dos aumentos anuales, uno al salario nominal y otro al salario base sobre el porcentaje en que se haya aumentado el costo de la vida. En este sentido, por sentencia No. 2009-14280 de las quince horas once minutos del 9 de septiembre de 2009, se estableció que:
³Este Tribunal entiende en efecto -con apego a la jurisprudencia citada-que un esquema de aumentos que contemple dentro de sus condiciones el reajuste por costo de vida no hace sino equilibrar los salarios de los trabajadores precisamente respecto de lo que significa su capacidad para obtener el sustento para ellos y sus familias.- De nuevo, y como ya se ha indicado en los antecedentes anteriores, no se trata de una obligación del Estado que deba extenderse de forma generalizada; pero si las particulares condiciones laborales y económicas lo permiten (situación que los accionantes no han desvirtuado) es constitucionalmente válido que los entes públicos establezcan una política salarial crecientemente justa (o en palabras de la Sala es ³sana y justa´) con miras al cumplimiento siempre progresivo de los derechos y garantías sociales recogidos tanto de forma general en el artículo 50 Constitucional como de manera principal en los artículos 56 y 74 de nuestra Carta Fundamental, razones que se estima conllevan que se estime no se da la irrazonabilidad y falta de proporcionalidad en las medidas relacionadas con la disposición de fondos públicos, en tanto que para esta Sala, su uso en este caso tiene una finalidad del más alto rango constitucional y además, no existe ningún elemento de juicio que haga pensar que el sacrificio impuesto a los contribuyentes excede los beneficios de rango constitucional obtenidos con dicha disposición, motivo por el que también en este punto la acción debe desestimarse´.- (lo resaltado no es del original) Pero para llegar a dicha conclusión, se utilizaron dos precedentes que marcan con un grado de certeza y firmeza la necesidad de que dichos aumentos tengan un raigambre especial o un basamento en una condición fáctica real que establezca la necesidad de equilibrar los salarios o rubros de interés.
³De la norma anterior se desprende que los trabajadores de JAPDEVA pueden recibir aumentos de salario en las fechas decretadas por el Poder Ejecutivo para el resto de los trabajadores, y además, un aumento adicional que se negociará entre el primero de agosto y el treinta y uno de octubre, para ser aplicado en enero del año siguiente. Los accionantes consideran que dicha norma resulta discriminatoria pues los demás trabajadores únicamente reciben los aumentos fijados semestralmente por el Poder Ejecutivo, con lo cual los de JAPDEVA no deben recibir un trato diferente. Al respecto, estima la Sala que la norma en cuestión no es en sí misma inconstitucional, pues lo que pretende es que los trabajadores mantengan su capacidad adquisitiva al aumentarse su salario todos los años según al incremento del costo de vida de la canasta básica de la región Atlántica. Lo anterior resulta sano y justo, pues de lo contrario los trabajadores verían disminuidos sus ingresos todos los años. No obstante lo anterior, esta Sala estima procedente interpretar dicha norma a la luz del Derecho de la Constitución, en el sentido que el monto negociado por JAPDEVA para compensar el costo de vida, debe ser la cifra residual una vez reducido lo que se aumentó por decreto del Poder Ejecutivo. (Sentencia 2006-06730).
Estas nociones relacionadas con la justicia del posible aunque no obligatorio establecimiento de una política salarial adecuada se ampliaron en una sentencia posterior en la que se expresó:
³En opinión de los accionantes, la norma en cuestión es discriminatoria, pues a la generalidad de empleados del Sector Público les es decretado un aumento salarial que nunca cubre la pérdida por inflación, constituyendo una clase privilegiada de funcionarios en la institución cuyo Estatuto de Personal se analiza ahora. Al respecto, no estima la Sala que la norma en cuestión sea inconstitucional por las razones invocadas por los actores. Muy por el contrario, el artículo 21 de la Convención Colectiva de Trabajo del Instituto Tecnológico de Costa Rica busca preservar el poder adquisitivo de los salarios de los funcionarios del Instituto, con lo cual no hace sino dar cumplimiento a su deber constitucional de evitar que el patrimonio de los empleados de la institución se vea afectado por el aumento en el índice de precios, sin reflejo en una adecuada y justa política salarial . Los aumentos por costo de vida evitan que en términos reales el salario de los trabajadores sea absorbido por la inflación que constantemente caracteriza a la economía nacional.(«) Tampoco es ilegítimo que el Instituto Tecnológico de Costa Rica tome en consideración aspectos de justicia distributiva al adoptar sus aumentos por costo de vida. El artículo 50 de la Constitución Política impone al estado el deber de propiciar el más adecuado reparto de la riqueza y el bienestar, por lo que considera la Sala que los mecanismos previstos en el artículo 21 se enmarcan perfectamente en dicha regla general. De ese modo, entiende la Sala que la utilización del método de reajuste salarial previsto en el artículo 21 de la Convención no es contrario al Derecho de la Constitución, al menos en relación con los alegatos efectuados por los accionantes, por lo que en cuanto a este extremo, la acción deberá ser desestimada. ´ (Sentencia 2006-17439)´(lo resaltado no es del original).
En el caso que nos ocupa, debe reafirmarse parcialmente lo sostenido por la Sala, porque el artículo 39 del Reglamento para la aplicación de las Normas de la Carrera Profesional, es el instrumento de la Administración Pública para regular la carrera profesional al fijar el valor del punto de la carrera profesional en ૿520.00, pero establece a su vez el mecanismo del aumento anual del 20%. En este sentido, dentro de los preceptos que deben observarse está lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, que prohíbe dictar actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia y de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. La norma no tiene una base económica clara, sea técnica o científica, que aconseje que el incentivo salarial justifique un acrecimiento ±anual fijo- propio del régimen municipal de Montes de Oca frente a otros. El 20% aludido por la norma tiene más bien una apariencia caprichosa que no tiene una justificación en las anteriores disposiciones. De ahí que la norma está divorciada de criterios como el índice de inflación como sugieren los accionantes, que no se corresponde al porcentaje señalado por la normativa, y el Sindicato no ofrece una explicación plausible que permita al Tribunal determinar, a la luz del artículo 11 de la Constitución Política, la regularidad de una de las tantas normas del ordenamiento jurídico. De ahí que, el aumento anual sucesivo al punto de la carrera profesional en efecto se acrecienta significativamente más que en el caso de los funcionarios del régimen del Servicio Civil, por ejemplo, especialmente si es un funcionario de una amplia carrera profesional. Si bien, el incentivo se justifica en el logro de una mayor idoneidad del funcionario en su puesto, el esfuerzo del funcionario por aumentar sus logros académicos debe tener una relación con la ejecución del puesto de trabajo, pero, como toda norma jurídica, debe responder a los principios y valores de la Constitución Política, de modo que no se convierta en una concesión o privilegio de un sector de la Administración Pública que lesione el principio de igualdad con aumentos anuales. En razón de lo anterior, se debe declarar con lugar la inconstitucionalidad, únicamente en cuanto a la frase ³con un aumento anual del 20% ´, dejando incólume lo restante del artículo impugnado por el quebrantamiento a los principios de razonabilidad y proporcionalidad invocados. Como se ve, no existe una base fáctica que justifique un aumento de tal naturaleza, ni se demuestra ser una forma idónea para lograr un mejor desempeño del puesto, y por el contrario, sí impone un sacrificio para el contribuyente más alto que el necesario, injustificado y subjetivo en perjuicio de los intereses económicos de la comunidad.
B.- El enunciado prematuro de derechos adquiridos.- Otra cuestión relevante en la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca, radica en lo que dispone:
³Artículo 14.- Las indemnizaciones laborales serán consideradas como un derecho adquirido de todos los trabajadores que cesaren sus funciones y se pagará:[«]´ derecho adquirido como ³ La Convención Colectiva comparte la misma redacción con el artículo 24 del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Montes de Oca, al hacer el mismo enunciado: las indemnizaciones laborales constituyen derechos adquiridos de todos los trabajadores o funcionarios. Lo anterior implica que las indemnizaciones laborales per se están siendo incorporadas a las relación individual de trabajo de los trabajadores, lo cual es una afirmación imprecisa y entra en contradicción con el momento en que existe un derecho adquirido con otros que no lo son, lo cual, evidentemente, es contrario a la doctrina de los derechos adquiridos, que se desarrolla el artículo 34 de la Constitución Política. En este sentido, este Tribunal mediante la sentencia No. 1997-02765 concibe al « aquella circunstancia consumada en la que una cosa ±material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente- ha ingresado en (incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable´. Lo que hemos sostenido en esta y otras sentencias es que los derechos adquiridos no pueden confundirse con otros derechos, pues para que se pueda hablar de un derecho adquirido, es indispensable que haya ingresado a la esfera individual mediante el cumplimiento de requisitos legales y reglamentarios, así como la constatación de que éstas han concurrido. Ejemplos de lo anterior, está el cumplimiento de los requisitos para obtener una pensión, la cantidad de años laborados y cotizaciones cubiertas, o como en el caso que nos ocupa, la finalización o terminación efectiva de una relación laboral con el ente municipal, que deriva en prestaciones económicas a favor del trabajador. En el caso del funcionario público con una relación laboral terminada con responsabilidad patronal, ciertamente, tiene un derecho adquirido a la indemnización reconocida por las ley laborales y profesional aplicables (Código de Trabajo, Estatuto de Servicio Civil y las Convenciones Colectivas de Trabajo), pero no antes, porque estando vigente la relación estatutaria del funcionario o trabajador aplican otros derechos que inciden en el patrimonio del funcionario, como recibir puntualmente su salario. En este caso, lo regulado en las normas impugnadas solo constituyen una expectativa de derecho, que conforme a la lógica derivada de una relación laboral (estatutaria) aplican otros derechos, pero no los generados por su terminación anticipada, evidentemente, va en contra de la lógica porque no han ingresado en la esfera patrimonial de la persona, y no se puede decir aún que es un derecho adquirido, porque no hay una situación jurídica que conduzca al reconocimiento de una ventaja o beneficio constatable. De este modo, en los numerales que definen los supuestos en que las partes pactan un mejoramiento en las prestaciones laborales de los empleados, bajo los supuestos de hecho pactados, no puede hablarse de derechos adquiridos, sino hasta que, en efecto, ocurra la terminación de la relación laboral. Por lo expuesto, procede declarar inconstitucional lo dispuesto en el artículo 14 de la Convención Colectiva de Trabajo y en el numeral 24 del Reglamento Autónomo de servicios de la Municipalidad de Montes de Oca la siguiente frase: ³serán consideradas como un derecho adquirido de todos los trabajadores (funcionarios) que cesaren sus funciones y´(lo escrito entre paréntesis corresponde a lo regulado en el Reglamento Autónomo de cita).
C.- El tratamiento del rompimiento del tope de cesantía. Los problemas de constitucionalidad impugnados se derivan de las modalidades de reconocimiento de pago de la cesantía, y por los efectos económicos que causa. En la función de intérprete máximo de la Constitución Política, así como de los principios y valores que la inspiran, esta Sala ha determinado, en forma reiterada, que el auxilio de cesantía que contenga topes máximos mayores a los ocho años establecidos legalmente hasta veinte años, son considerados constitucionales, pero no así, si exceden el extremo mayor. Las normas impugnadas de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca consisten en:
³Artículo 14.- Las indemnizaciones laborales [«] se pagará:
a)« b) Por jubilación, el 100% del período laborado en la Municipalidad.
d.1- De dos a cuatro años; el 35% del total que le correspondiere.
d.2- De cuatro a seis años; el 60% del total que le correspondiere.
d.3- De seis a diez años; el 85% del total que le correspondiere.
d.4- Más de diez años; la totalidad de las prestaciones por años de servicio´(lo resaltado en negrita no es del original).
³Artículo 15.- Prestaciones.
A su vez, se impugna del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Montes de Oca, el siguiente numeral:
³Artículo 24.- De las indemnizaciones: Las indemnizaciones laborales [«] se pagará:
Más de diez años; la totalidad de las prestaciones por años de servicio´ (lo resaltado en negrita no es del original).
En efecto de los numerales impugnados, se atacan por inconstitucionales en dos supuestos distintos que chocan con la jurisprudencia de esta Sala. Así, el reconocimiento de los derechos y prestaciones laborales a partir de la renuncia de los funcionarios, sea por la decisión unilateral del trabajador, y el pago la cesantía por la totalidad de años servidos en la Municipalidad, lo cual excede los reiterados criterios de la Sala. En este sentido, debe señalarse la existencia de temas de relevancia constitucional en el artículo 14 incisos b), c) y d) de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca, y 24 incisos b), c), d), e), f), g) y h) del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Montes de Oca.
Ahora bien, las prestaciones laborales de la legislación de trabajo cubre las consecuencias económicas del rompimiento de la relación laboral por causas imputables al Patrono, sin embargo, la normativa municipal lo regula a contrapelo de la jurisprudencia de la Sala, que ha indicado que:
³Tal como lo dispone el numeral 63 constitucional ya comentado, la indemnización está prevista para los casos de despido sin justa causa, pues es una consecuencia lógica del rompimiento del contrato de trabajo por decisión unilateral del patrono. Sin embargo, en aquellos casos donde el rompimiento del contrato de trabajo obedece a una causa imputable al trabajador, no se justifica el pago del auxilio de cesantía, pues no existe una causa que lo legitime´. Sentencia No. 2006-017743.
El artículo 63 de la Constitución Política establece que:
³Los trabajadores despedidos sin justa causa tendrán derecho a una indemnización cuando no se encuentren cubiertos por un seguro de desocupación´.
Según se ha explicado en anteriores sentencias de la Sala, así como la doctrina constitucional que inspira el Código de Trabajo, la cesantía es el mecanismo de indemnización para el trabajador despedido sin justa causa, de manera que esta institución jurídica surge a la vida jurídica por la ruptura de la relación laboral que hace voluntariamente el Patrono. Se resarce mediante el pago de un monto líquido. Los artículos 14 inciso d), 15 y 24 inciso d), e), f), g) y h) del Reglamento, sin embargo, parten de un supuesto contrario, el pago de este monto por renuncia, lo cual contradice el espíritu de este instituto. Lo mismo sucede con el artículo 15 de la Convención Colectiva de Trabajo en cuanto recoge los efectos presupuestarios de la renuncia presentada por el trabajador municipal, para asegurarse el pago de las indemnizaciones en el presupuesto municipal. Así, los porcentajes que señala el numeral 14 y 24 en este caso, hasta el pago de la totalidad de años laborados para el trabajador que renuncia, así como en el artículo 15, que obliga a la Municipalidad que incorpore estas obligaciones pecuniarias en los presupuestos ordinarios o extraordinarios de la Municipalidad, y las sanciones por no hacerlo, colisionan con los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, y son inconstitucionales porque albergan el pago de la cesantía por renuncia del servidor. Para este tipo de normas, la Sala reconoce la existencia de irregularidades constitucionales, porque hay un uso indebido de los recursos públicos. En razón de lo expuesto, lo propio es declarar con lugar la acción, en cuanto a estos extremos.
En otro supuesto impugnado, el artículo 14 inciso c) de la Convención Colectiva y el numeral 24 inciso c) del Reglamento, establece el pago del 100% de las prestaciones del período laborado por cesantía en razón de la muerte del trabajador, la norma debe ser interpretada constitucionalmente, porque contempla el rompimiento del tope de la cesantía en un 100%, lo cual podría superar los veinte años para los trabajadores con mayor antigüedad. Así, la sentencia No. 2011-06351 de esta Sala, estableció que:
³Aun cuando la norma es imperativa al indicar que el auxilio de cesantía no puede indemnizarse más allá de los últimos ocho años, esta Sala ha aceptado la existencia de topes mayores fijados a través de convenciones colectivas, partiendo del hecho de que el Código de Trabajo establece reglas mínimas que pueden ser superadas siempre y cuando se haga dentro de parámetros de razonabilidad y proporcionalidad. Es por esta razón, que la Sala ha avalado la existencia de topes de cesantía mayores de los ocho años pero inferiores a los veinte años (ver sentencia 2006-06730 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diecisiete de mayo de dos mil seis), por estimar que no existe inconstitucionalidad alguna en los casos en que sí existe un límite o ³techo´razonable´.
La Sala considera como posible constitucionalmente, interpretar ese precepto en cuanto se reconoce el pago de 12 meses de cesantía por el fallecimiento del servidor municipal, y mantener a su vez el mismo hasta los veinte años conforme a lo señalado jurisprudencialmente, en cuyo caso es inconstitucional la siguiente frase: ³y si se superara (supera) este período, el 100% de las prestaciones del período laborado´(lo escrito en paréntesis también corresponde al Reglamento), donde el pago vaya aparejado con el límite de veinte años de cesantía conforme al periodo laborado. En el criterio de la Sala, tal supuesto de reconocimiento de la cesantía (muerte o deceso) es constitucional siempre que se interprete que el pago de la cesantía no puede exceder de los veinte años, porque sería contrario a la jurisprudencia de la Sala, que es vinculante erga omnes (art. 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). El caso de suicidio no proviene de un acto de voluntad del trabajador (que sucede muchas veces bajo mucha perturbación espiritual, como mental, y producto de una percepción engañosa de la realidad), pero, en todo, implica la terminación de la vida de la persona humana, que es un modo anormal de finalizar una relación laboral y reconocido por la legislación laboral. De esta manera, a juicio de la Sala, la indemnización es para los dependientes del salario del funcionario municipal fallecido, causal que estaría inmersa dentro del principio de solidaridad del empleador establecido en el artículo 74 de la Constitución Política, que recepta derechos y beneficios que se derivan del principio cristiano de justicia social. Por lo expuesto, las disposiciones impugnadas, en el artículo 14 inciso c) de la Convención Colectiva de Trabajo y 24 inciso c) del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Montes de Oca, deben declararse inconstitucionales únicamente en cuanto a las siguientes frases: ³y si superara (supera) este período, el 100% de lasprestaciones del período laborado´(lo escrito en paréntesis corresponde al Reglamento), hasta los veinte años, en lo demás, se mantiene incólume el inciso c) de la norma.
Finalmente, lo dispuesto por el artículo 14 inciso b) de la Convención Colectiva de Trabajo y 24 inciso b) del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Montes de Oca, conforme se ha indicado arriba, y se reconoce en la legislación laboral, no resulta inconstitucional el supuesto de la jubilación, siempre que, se interprete que las prestaciones laborales no podrán exceder de los veinte años. Así, los incisos impugnados resultan inconstitucionales, en cuanto la frase indica ³, el 100% del período laborado en la Municipalidad´, por lo que, el pago debe ir aparejado con el límite de veinte años de cesantía conforme al periodo laborado, pues si se supera este rango, según se ha señalado, contradice la jurisprudencia de esta Sala, la que resulta ocioso aquí reiterar.
IV.- Votos salvado s de los magistrado s Armijo Sancho y Hernández Gutiérrez, con redacción del primero: A diferencia del criterio de la mayoría, consideramos que la acción es inadmisible, y por ende, debe ser rechazada, atendiendo a la naturaleza del objeto impugnado ±las convenciones colectivas-, así como la normativa que tiene estrecha relación con ésta, con fundamento en lo siguiente:
a.- La Negociación Colectiva en el sector público. Nuestra Constitución Política junto a las libertades individuales, enuncia los denominados Derechos Sociales, que buscan afianzar el régimen democrático al extender el contenido de los derechos y libertades. La incorporación de este capítulo en nuestra carta magna, se produjo en el año 1943, que vino a reformar la Constitución de 1871 y éste a su vez, se reprodujo en nuestra constitución actual. Uno de estos derechos, atinentes al tema de estudio, es la libre sindicalización, independientemente del sector laboral al que pertenezca el trabajador (sea público o privado), que consagra el artículo 60. Por otro lado, el artículo 61 establece el derecho de huelga como ejercicio de la libertad sindical, el cual si bien está limitado a determinadas regulaciones en el sector público (artículo 61 constitucional), lo cierto es que es admisible para dicho sector y así lo estableció este Tribunal en la sentencia No. 1317-98, al indicar:
³El derecho de sindicación tiene pues, rango constitucional en Costa Rica y se regula internamente mediante normas de carácter legal, específicamente el Código de Trabajo, que norma en su artículo 332 y siguientes -ubicados en el Título Quinto ³De las Organizaciones Sociales´- lo referente al funcionamiento y disolución de los sindicatos y define las reglas de protección de los derechos sindicales. En el artículo 332 del Código de Trabajo se declara además de interés público la constitución legal de los sindicatos, que se distinguen ³(«) como uno de los medios más eficaces de contribuir al sostenimiento y desarrollo de la cultura popular y de la democracia costarricense ´. La referencia anterior permite concluir en esta etapa, que el derecho fundamental de sindicación se reconoce sin distingo de la naturaleza pública o privada de los sectores laborales; es decir, en magnitud equiparable. En relación con el contenido de la acción sindical, específicamente lo que toca al derecho de huelga, el artículo 61 de la Constitución Política establece que la regulación del citado derecho de acción colectiva es materia de reserva de ley, siendo que toda restricción del citado derecho debe darse por vía ley y de ningún modo puede favorecer los actos de coacción o violencia. Es además resultado de la atribución conferida mediante el numeral 61 constitucional citado, que compete al legislador definir en qué casos de la actividad pública se restringe o excluye el ejercicio del derecho de huelga; mandato que se satisface mediante el artículo 375 (antes, 368) del Código de Trabajo, que debe ajustarse a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad para que sea congruente con el principio democrático sobre el que descansa el ordenamiento jurídico patrio, plasmado en el artículo 1° de la Constitución Política y que es valor supremo del Estado Constitucional de Derecho...´ La negociación colectiva representa un elemento básico en el contenido de la libertad sindical, precisamente porque a través de los Sindicatos puede promover una negociación que propicie resolver las situaciones laborales de los trabajadores. La misma libertad sindical en sí misma, implica negociar colectivamente para obtener los beneficios económicos, sociales y profesionales que consagra nuestra Carta Fundamental. La negociación surge también como un medio pacifizador ante conflictos colectivos, como el derecho a huelga, que según vimos es reconocido en el sector público y puede plasmarse en acuerdos que pueden constituir una convención colectiva. Nuestra Constitución Política así lo precisó en el artículo 62 dentro del capítulo que regula los derechos y garantías sociales, al disponer que tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados. La Sala en la sentencia No. 1696-92 estimó que la modificación de la Constitución Política de 1871 por la Asamblea Constituyente que emitió la Constitución Política vigente, en la que se incorporó en los artículos 191 y 192 un régimen laboral público exclusivo para los servidores del Estado, excluía toda posibilidad de negociación en el sector público, por estar los trabajadores bajo un estado de sujeción, donde existe por parte del Estado una imposición unilateral de las condiciones de la organización y la prestación del servicio para garantizar el bien público. Sin embargo, nos replanteamos nuevamente el tema en cuestión, teniendo en consideración que la interpretación dada a la incorporación de este régimen fue restrictiva y que además, ello no impedía la negociación colectiva como un derecho fundamental que ya había sido reconocido a los trabajadores, incluyendo a los servidores públicos. El interés de los Constituyentes en 1949 en promulgar un régimen estatutario, fue promovido esencialmente con el fin de que la administración contara con un instrumento que permitiera la contratación de sus funcionarios a base de idoneidad comprobada y así lograr una estabilidad en el nombramiento de los mismos, evitando la persecución política de los empleados públicos en cada cambio de gobierno, pero no con el objetivo de restringirles sus derechos fundamentales. El régimen de empleo público se constituyó más bien como un freno para la propia administración y en una garantía para sus funcionarios. Por otro lado, la discusión se torna respecto a derechos fundamentales reconocidos por la misma Constitución Política y que como se indicó, ésta no hizo excepción en el artículo 62. Recordemos por propia jurisprudencia de este Tribunal, que los derechos fundamentales son inherentes al ser humano por su condición de tal, por su carácter de persona y por ende son superiores al mismo Estado; pues éste no los crea ni los regula constituyéndolos, sino que simplemente los reconoce, tutela y garantiza normativamente, con un carácter puramente declarativo. De ahí que el ordenamiento jurídico puede tutelarlos y moldear su ejercicio, mas no eliminarlos o desconocerlos con la simple invocación de que así lo exigen los requerimientos de la organización del Estado, o la eficiencia de la administración, o un impreciso bien público; en virtud de que ostentan una categoría y fuerza superior al propio ordenamiento. Cuando un derecho ha sido reconocido formalmente como inherente a la persona éste queda definitiva e irrevocablemente integrado a la categoría de aquellos derechos cuya inviolabilidad debe ser respetada y garantizada. Ahora, si bien los derechos fundamentales no son absolutos, las restricciones o limitaciones a los que sean sometidos, nunca puede vaciarlos de contenido, como sucedería si desconoce dicho derecho a determinado grupo de trabajadores, solo por el hecho de laborar en el sector público. Puede darse un tratamiento diferenciado respecto a los límites y alcances de la negociación o en virtud de la materia objeto de la misma, pero nunca su total exclusión para este tipo de servidores. Las garantías sociales contempladas en la Constitución actual, ya se encontraban incorporados expresamente en nuestro régimen jurídico desde la modificación introducida a la Constitución Política de 1871 en las legislaturas de 1942 y 1943. De hecho el capítulo fue reproducido en el cuerpo normativo de 1949, pues constituía una de las evoluciones más importantes de nuestro país, en el reconocimiento de los derechos del individuo. En este sentido conviene advertir, que los derechos humanos son irreversibles, porque todo derecho formalmente reconocido como inherente a la persona humana, queda irrevocablemente integrado a la categoría de derecho humano, categoría que en el futuro no puede perderse. Aunado a lo anterior, dado el carácter evolutivo de los derechos en la historia de la humanidad, es posible en el futuro extender una categoría de derechos humanos a otros derechos que en el pasado no se reconocían como tales o aparezcan otros que en su momento se consideraron como necesarios a la dignidad humana y por tanto inherentes a toda persona. Por tanto, los derechos fundamentales son progresivos pero nunca regresivos. Así las cosas, de ninguna manera podría admitirse una exclusión en este sentido, que ni siquiera la misma Constitución hizo. La correcta dimensión que debe adquirir este derecho, constitucional consagrado en el capítulo de garantías sociales, en el caso del sector público, no es la de un cercenamiento total para el servidor, sino entender que su ejercicio está sujeto a ciertas limitaciones en atención a la observancia del ordenamiento jurídico, a los límites del gasto público y a las correspondientes regulaciones que existen en esta materia.
b.- Las Convenciones Colectivas según la doctrina. En el caso sometido a estudio, la discusión se enfatiza en las Convenciones Colectivas, que como ya fue indicado, son producto de la negociación colectiva, o consisten en la negociación propiamente, y que según la Constitución Política también son admitidas para el sector público, pues proporciona uno de los instrumentos ideales para conseguir los fines establecidos por la norma fundamental para el derecho de sindicación. El Código de Trabajo en el artículo 54 define las convenciones colectivas como aquellas que se celebran entre uno o varios sindicatos de trabajadores y uno o varios patronos, o uno o varios sindicatos de patronos, con el objeto de reglamentar las condiciones en que el trabajo deba prestarse y las demás materias relativas a éste. Tienen fuerza de ley profesional de conformidad con el artículo 62 de la Constitución Política y de los artículos 54 y 55 del Código de Trabajo. Esto significa que las convenciones colectivas se convierten en el instrumento jurídico que regula las relaciones obrero-patronales, y que esta relación comprende al sindicato, al patrono, a los trabajadores sindicalizados, a los no sindicalizados y a los futuros trabajadores mientras la Convención se encuentre vigente, o sea, se aplica no sólo a quienes la han elaborado, sino también a terceras personas ajenas a la negociación. Entendiendo terceros, como aquellos trabajadores que en el futuro se incorporen al centro de trabajo, no a otras personas o instituciones que sí pueden encontrarse ajenas por completo a la Convención Colectiva de que se trate. Es por ello que podemos hablar de tres características de toda Convención Colectiva: 1- Deben ser concluidas entre un grupo Trabajadores y Empleadores: los trabajadores deben encontrarse legalmente organizados para poder celebrar la constitución de una convención colectiva. 2- Producen efectos propios y directos para las agrupaciones que contratan (cláusulas obligacionales): conforme con nuestra Constitución Política las Convenciones Colectivas de Trabajo o Acuerdos Colectivos de Trabajo poseen el rango y la fuerza de ley entre las partes y 3-Producen efectos incluso para terceros que no formen parte en la convención colectiva. En ellas se establecen cláusulas que crean obligaciones entre el patrono y el sindicato, pero además puede contener cláusulas normativas sobre las condiciones de trabajo que afecten a los contratos individuales existentes como a los que luego se realicen en el futuro. Se le aplican las reglas de los contratos para afirmar que obligan al cumplimiento de lo expresamente pactado y a todas las consecuencias conformes a la buena fe, al uso y a la ley; las organizaciones obreras y patronales que firman un acuerdo se obligan a estar y pasar por él, a respetar lo estipulado, y a no levantar nuevas reivindicaciones ni pretender modificarlo antes del tiempo previsto para su terminación. El trámite que debe seguir está contemplado en el artículo 57 del Código de Trabajo, según el cual la convención colectiva deberá extenderse por escrito en tres ejemplares, bajo pena de nulidad absoluta. Cada una de las partes conservará un ejemplar y el tercero será depositado en la Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, directamente o por medio de la autoridad de trabajo o política respectiva. No tendrá valor legal sino a partir de la fecha en que quede depositada la copia y, para este efecto, el funcionario a quien se entregue extenderá un recibo a cada uno de los que la hayan suscrito. Dicho depósito será comunicado inmediatamente a la Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, para que éste ordene a las partes ajustarse a los requisitos de Ley en caso de que la convención contenga alguna violación de las disposiciones del presente Código. Se trata de un contrato atípico por la singularidad de las obligaciones que puedan asumir los contratos, por la formalización del proceso de elaboración, la homologación estatal y ante todo, por su contenido normativo. La firma de un acuerdo colectivo ha significado para un amplio sector doctrinal el fin de las hostilidades, entendiéndolo como un tratado de paz, pues pretende servir a la paz económica y social entre empleadores y trabajadores, o a restaurarla y mantenerla por el tiempo de su duración. A la vez, constituye un factor determinante para la evolución y desarrollo del orden jurídico y para la adaptación del mismo a las necesidades sociales, que siempre son cambiantes por la evolución de la socialización y del régimen de producción. Una relación de empleo sin un soporte jurídico como las convenciones colectivas, podría colocar eventualmente al trabajador en un plano de desigualdad propiciado por las fuerzas económicas y las necesidades sociales del trabajador. Una convención colectiva implica todo un proceso de diálogo social, de acercamiento de las partes, de varios acuerdos en un momento histórico dado que lleva implícito una serie de acontecimientos sociales que son los que impulsan a las partes a negociar, basados en la buena fe negocial, que contribuye al compromiso de ambas partes de respetar lo pactado y entendiendo que en caso de imposibilidad de cumplimiento de lo ahí estipulado, las partes tengan claros los mecanismos de reforma o anulación, que para el caso son, el de Denuncia, o en su defecto el proceso de lesividad.
De lo expuesto anteriormente, es que concluimos, que la Convención Colectiva por su naturaleza laboral en el ejercicio de los derechos fundamentales de sindicalización y negociación, así como de la fuerza normativa que le da la misma Constitución a las convenciones colectivas en el artículo 62 de dicho cuerpo normativo, en lo que respecta a su contenido, no debe ser revisado y valorado por este Tribunal como pretende la accionante, por cuanto sería desconocer toda la trascendencia histórica de las mismas ±el conflicto social originario- y el respeto a un acuerdo de partes suscrito por el mismo Estado, con una trascendencia político, económico y social determinada. No se puede desconocer la buena fe de las partes de la negociación, obviando los trámites preestablecidos por ella misma, dejando de lado el momento histórico y las necesidades sociales y económicas que la propiciaron, momento en el cual probablemente cumplieron los criterios de razonabilidad y proporcionalidad. No se debe olvidar que las partes intervinientes en una negociación otorgan beneficios, pero también ceden derechos en aras de la efectiva realización del fin para el cual fue creada la institución. Las Convenciones tienen una vigencia y pueden ser revisadas, pero por los procedimientos debidamente establecidos. De manera que si bien es cierto una convención colectiva negociada en el sector público puede estar incurriendo en vicios que determinen su invalidez, ello obedecería a una ilegalidad que debe ser determinada en cada caso concreto, y que podría eventualmente generar la improcedencia de las cláusulas ahí contempladas, pero que deberá ser declarada en la vía de legalidad correspondiente.
Por todo lo expuesto, en nuestro criterio, lo impugnado por la accionante no procede ser alegado y revisado en la jurisdicción constitucional, lo que implica rechazar la acción por improcedente.
V.- El magistrado Jinesta Lobo rechaza de plano la acción y da razones diferentes.- Salvo el voto y declaro inadmisible la acción, por las siguientes razones:
A.- DERECHO FUNDAMENTAL A LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA: RECONOCIMIENTO INTERNO E INTERNACIONAL. En la tradición constitucional costarricense la negociación colectiva fue elevada al más alto rango normativo, puesto que, el artículo 62 de la Constitución Política la reconoce como un derecho para el mejoramiento de las condiciones de empleo, concediéndole a las convenciones colectivas "fuerza de ley", esto es, la eficacia, potencia, resistencia y valor de una ley en sentido material y formal. Este precepto constitucional que equipara un acuerdo surgido de la libre y autónoma negociación entre los patronos u organizaciones patronales y las organizaciones sindicales de los trabajadores o empleados, no debe conducir a equívocos en cuanto a su naturaleza jurídica. Se trata del reconocimiento de la titularidad y ejercicio de un derecho fundamental, siendo que el acto formal en el que se traduce finalmente -convención colectiva- es equiparado, para todo efecto y por disposición constitucional expresa, a una ley, de modo que la convención colectiva, en sí misma, es un acto con valor de ley surgido de la autonomía de acción de los dos sectores señalados. El derecho fundamental a la negociación colectiva, se encuentra en una relación instrumental con el que es reconocido en el ordinal 60 de la propia Constitución que faculta a los trabajadores y patrones para sindicalizarse libremente con el fin exclusivo de obtener y conservar beneficios económicos, sociales o profesionales, puesto que, es un medio para el logro de esos objetivos de orden constitucional. En el plano internacional, el artículo 4° del Convenio No. 98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva de 1° de julio de 1949, contempla el derecho a la negociación colectiva libre y voluntaria, al señalar que "Deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo". Ulteriormente, el Convenio No. 151 de la OIT sobre las Relaciones de Trabajo en la Administración Pública del 27 de junio de 1978, en su artículo 7° dispuso que "Deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de los procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados acerca de las condiciones de empleo («)". Finalmente, el Convenio No. 154 de la OIT sobre la Negociación Colectiva del 19 de junio de 1981, el cual en su preámbulo afirma el derecho de negociación colectiva y la necesidad de implementar medidas internas para fomentarlo, dispuso en su artículo 2° lo siguiente:
"A los efectos del presente Convenio, la expresión negociación colectiva comprende todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de:
B.- ALCANCES DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS. A tenor del artículo 10 de la Constitución Política la declaratoria de inconstitucionalidad procede respecto de las "(«) normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público («)". Las convenciones colectivas, aunque ex constitutione (artículo 62 de la Constitución Política), tienen fuerza de ley, no pueden ser asimiladas a una ley en sentido material y formal, por cuanto, no emanan de la Asamblea Legislativa en el ejercicio de la función de legislar a través del procedimiento legislativo y tampoco tienen efectos generales y abstractos. El grado, jerarquía y valor que le concede el constituyente originario no determina, per se, la naturaleza jurídica de las convenciones colectivas. La razón del constituyente originario de otorgarle, por constitución, fuerza de ley a las convenciones colectivas fue precisamente, reforzar los efectos y las consecuencias del pleno ejercicio de los derechos fundamentales a la sindicalización y a la negociación colectiva, en vista de su elevada trascendencia para lograr un clima de estabilidad y armonía social, laboral y económica y de sus fines particulares. Consecuentemente, la equiparación, en potencia, fuerza y resistencia a la ley, no debe conducir al equívoco de estimar que, como tal, resulta pasible del control de constitucionalidad. Debe tomarse en consideración, que la convención colectiva, asimismo, no es una disposición general por cuanto carece de efectos generales y normativos. Adicionalmente, si bien puede comprender aspectos del Derecho público, atinentes a una relación estatutaria o una relación de empleo público, su contenido es definido por las partes involucradas en ejercicio de su libertad o autonomía de acción. Bajo esta inteligencia, una convención colectiva no encaja en ninguno de los supuestos del artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que hace un elenco de las actuaciones o conductas objeto de la acción de inconstitucionalidad. El texto constitucional le reconoce, indirecta o implícitamente, a los trabajadores, empleados y patronos o sus organizaciones el derecho de negociar de forma libre y autónoma, a través de la concertación de un pacto o contrato colectivo que establece un orden para un grupo determinado o determinable de trabajadores, empleados y patronos. Consecuentemente, al tratarse de un contrato colectivo está fuera del control de constitucionalidad, puesto que, el propio constituyente le otorga a las partes autonomía y libertad para concertar y regular sus condiciones y relaciones laborales. Lo anterior, no excluye, desde luego, que pueda, eventualmente, existir un control de legalidad ordinaria acerca de los vicios de forma o de procedimiento en la negociación que afecten los acuerdos finalmente pactados o por un incumplimiento de los mínimos legales preestablecidos.
C.- NEGOCIACIÓN COLECTIVA LIBRE Y VOLUNTARIA. A partir del texto del artículo 4° del Convenio No. 98 de la OIT, sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva del 1 de julio de 1949, se ha extraído el principio de la negociación colectiva libre y voluntaria entre los patronos o sus organizaciones y los trabajadores o sus organizaciones. La principal consecuencia de este principio es que en la negociación colectiva las partes directamente implicadas deben acordar y pactar el marco y los distintos términos o condiciones, sin injerencia externa de ningún tipo, por cuanto se produciría un desequilibrio. De modo que son los patronos y los trabajadores o empleados los que, consensuada y autónomamente, determinan los niveles de negociación, sin que éstos puedan ser impuestos externamente (v. gr. Por vía de aprobación u homologación ministerial, imposición o compulsión gubernamental de ciertas consideraciones de estabilidad macroeconómica o de posibilidades financieras y presupuestarias, etc.) o encontrarse restringidos de modo preestablecido (v. gr. A través de leyes y reglamentos que fijan, de antemano, los niveles y alcances de la negociación). Desde ese punto de vista, los representantes del patrono o de las organizaciones patronales, en el curso de la negociación, bien pueden establecer o fijar determinados límites que podrán mantener, variar o modificar durante su desenvolvimiento. De modo que si el Gobierno o la Administración del Estado, tiene algunas observaciones y reservas sobre las políticas económicas y sociales de interés general debe ponerlas en conocimiento y procurar, en la medida de lo posible, convencer o persuadir a las partes para que autónoma y libremente sean tomadas en consideración, a efecto de arribar a los acuerdos finales. Cualquier cláusula o contenido de la convención colectiva que se haya pactado desoyendo tales advertencias, provocará, única y exclusivamente, la responsabilidad a posteriori de los representantes patronales o de los trabajadores, frente a sus representados.
D.- NEGATIVA SUJECIÓN DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS A LOS CRITERIOS DE PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD: CLIMA DE INSEGURIDAD JURÍDICA. Desde el punto de vista del Derecho de la Constitución, el contenido o clausulado de las convenciones colectivas podría tener -si se admite la posibilidad de impugnarlas en sede constitucional-como único límite que no se incumplan los mínimos en materia laboral establecidos en el propio texto constitucional. Ni siquiera los vicios de forma en el curso de la negociación podrían constituir límites constitucionales para el ejercicio del derecho fundamental a la negociación colectiva, toda vez, que el procedimiento no lo define la Constitución, sino que debe hacerlo la ley o el reglamento, de modo que quedan librados a la discrecionalidad legislativa o administrativa, siempre y cuando no infrinjan el principio sustancial de la negociación colectiva libre y voluntaria establecido en los instrumentos internacionales de derechos humanos y que constituye el contenido esencial del derecho y, por consiguiente, el límite de límites. El someter el contenido y clausulado de una convención colectiva, surgido de la libre y voluntaria negociación, a los parámetros de la proporcionalidad y razonabilidad, además de socavar el equilibrio interno de los acuerdos, provoca, a mediano o largo plazo, un claro y evidente estado de inseguridad jurídica. En efecto, los trabajadores o empleados pueden desconfiar de su asociación o afiliación a las organizaciones sindicales, de sus representantes y de los propios representantes patronales, creando un clima de tensión e inestabilidad en las relaciones laborales, todo lo cual desalienta el ejercicio pleno y efectivo de los derechos de sindicalización y de negociación colectiva, conquistas invaluables del Estado Social y Democrático de Derecho. Adicionalmente, cualquier futuro o eventual trabajador que pretenda afiliarse a un sindicato, probablemente, puede tener, razonablemente, serios reparos sobre la utilidad de su adherencia ante la anulación eventual y futura de los convenios colectivos que se hayan negociado, con lo cual el derecho a la negociación colectiva deja de cumplir con su fin fundamental de mejorar las condiciones laborales y queda, virtualmente vaciado de contenido y devaluado. Los ajustes y controles sobre el eventual contenido del clausulado de una convención colectiva deben ser muy laxos, a priori y persuasivos para que las partes directamente involucradas decidan voluntaria y libremente si toman en consideración, en el curso de la negociación, las observaciones (modificaciones, ajustes, variaciones) formuladas, sin que sea posible, incluso, imponer una renegociación ulterior. Consecuentemente, la fiscalización a posteriori sobre criterios de proporcionalidad y razonabilidad, constituye una injerencia externa que afecta el equilibrio interno del convenio colectivo concertado y que puede provocar serias dislocaciones o distorsiones de la seguridad, la paz social y de las 17 de julio de 1997, la frase: ³ relaciones laborales que no resultan congruentes con el Derecho de la Constitución.
VI.- Nota separada del Magistrado HERNANDEZ GUTIERREZ : Si conforme consta en estos autos y se advierte en el considerando III, letra a) del fallo, la Convención Colectiva se circunscribe a incorporar en su texto las normas reglamentarias aquí impugnadas (artículos 38 y 39 de las Normas para la aplicación de la Carrera Profesional en la Municipalidad de Montes de Oca), esto significa que la fuente de donde proviene el plus económico, no está en la Convención si no en el Reglamento, y éste sí es materia susceptible de residenciarse en esta jurisdicción. Por esta vía y respecto de este punto, entro a conocer la acción, siendo concordante mi opinión con la de mayoría del Tribunal. Sin embargo, salvo el voto y declaro inadmisible la acción, en cuanto a los artículos 7 inciso h), 14 incisos b), c) y d) y 15 inciso a) de la V Convención Colectiva precitada, y numeral 24 del Reglamento Autónomo de Servicio de la Municipalidad de Montes de Oca, al ser éste reflejo de aquellas disposiciones convencionales impugnadas. En este sentido mantengo mi opinión minoritaria coincidente con la del Magistrado Armijo en el sentido de rechazar de plano la acción.
Por tanto:
Por mayoría se declara parcialmente CON LUGAR la acción. En consecuencia se anula por inconstitucional lo siguiente:
El magistrado Hernández Gutiérrez pone nota en cuanto concurre con el voto de la mayoría en el punto a).
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