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Res. 11455-2013 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 28/08/2013
OutcomeResultado
The Chamber invalidated the automatic annual 20% professional-career increase and several severance clauses of the Municipality of Montes de Oca, imposed a twenty-year maximum on surviving benefits, and left the remaining provisions in force.La Sala anuló el aumento automático anual del 20% en carrera profesional y varias cláusulas de cesantía de la Municipalidad de Montes de Oca, fijó un máximo de veinte años para las prestaciones subsistentes y mantuvo vigentes los demás extremos.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber partially granted the challenge against employment provisions of the Municipality of Montes de Oca. It invalidated the automatic annual 20% increase in the value assigned to each professional-career point because it was incompatible with constitutional constraints on the use of public funds. The Chamber also removed clauses treating severance pay as a vested right of every employee who ceased working, including employees who resigned voluntarily, and struck down additional payment arrangements contained in the collective agreement and autonomous service regulation. Benefits associated with retirement and death remained permissible only subject to a maximum of twenty years of severance pay. The judgment gave the invalidations declaratory and retroactive effect from the effective date of each provision, while preserving rights acquired in good faith. Provisions and issues not expressly declared unconstitutional remained in force. Several justices dissented wholly or partially, taking the position that the constitutional challenge should have been deemed inadmissible.La Sala Constitucional declaró parcialmente con lugar la acción contra disposiciones laborales de la Municipalidad de Montes de Oca. Anuló el aumento automático anual del 20% aplicado al valor del punto de carrera profesional, por resultar incompatible con los límites constitucionales al uso de fondos públicos. También eliminó cláusulas que trataban la cesantía como un derecho adquirido de toda persona que dejara sus funciones, incluida la renuncia voluntaria, y anuló otras modalidades de pago previstas en la convención colectiva y el reglamento autónomo. Respecto de las indemnizaciones por jubilación y fallecimiento, mantuvo los beneficios únicamente sujetos a un máximo de veinte años de cesantía. La sentencia otorgó efectos declarativos y retroactivos a las anulaciones desde la vigencia de cada norma, pero preservó los derechos adquiridos de buena fe. Las disposiciones y extremos no declarados expresamente inconstitucionales permanecieron vigentes. Varios magistrados salvaron el voto total o parcialmente y consideraron inadmisible la acción.
Key excerptExtracto clave
By majority vote, the action is declared PARTIALLY GRANTED. Consequently, the following is annulled as unconstitutional: a) From Article 39 of the Rules for the Application of the Professional Career System in the Municipality of Montes de Oca, published in La Gaceta No. 137 of July 17, 1997, the phrase: “with an annual increase of 20%”; b) From Article 14 of the Fifth Collective Bargaining Agreement of the Municipality of Montes de Oca, the introductory language containing the following phrase: “... shall be considered a vested right of all workers who cease performing their duties and ...”. Likewise, subsection d) in its entirety; and, regarding subsections b) and c, respectively, the phrases: “..., 100% of the period worked for the Municipality” and “... and if this period is exceeded, 100% of the benefits for the period worked,” for which the limit is twenty years of severance pay.Por mayoría se declara parcialmente CON LUGAR la acción. En consecuencia se anula por inconstitucional lo siguiente: a) Del artículo 39 de las Normas para la aplicación de la Carrera Profesional en la Municipalidad de Montes de Oca, publicado a La Gaceta No. 137 del 17 de julio de 1997, la frase: «con un aumento anual del 20%»; b) Del artículo 14 de la V Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca, el encabezado con la siguiente frase: "... serán consideradas como un derecho adquirido de todos los trabajadores que cesaren sus funciones y...". Asimismo, la totalidad del inciso d); en cuanto lo dispuesto en los incisos b) y c), las frases, respectivamente: "..., el 100% del período laborado en la Municipalidad" y «... y si se superara este período, el 100% de las prestaciones del período laborado», cuyo límite son veinte años de cesantía.
Pull quotesCitas destacadas
"Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe."
"This judgment has declaratory and retroactive effects from the effective date of the annulled provision, without prejudice to rights acquired in good faith."
Por tanto
"Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe."
Por tanto
"En consecuencia, las prestaciones laborales en todos los casos que mantienen vigencia no podrán exceder de los veinte años el pago de las prestaciones autorizadas."
"Consequently, in all cases that remain in force, payment of the authorized employment benefits may not exceed twenty years."
Por tanto
"En consecuencia, las prestaciones laborales en todos los casos que mantienen vigencia no podrán exceder de los veinte años el pago de las prestaciones autorizadas."
Por tanto
"En lo demás se declara sin lugar la acción y sobre los extremos no expresamente declarados inconstitucionales se mantienen vigentes las disposiciones."
"The action is denied in all other respects, and the provisions remain in force regarding matters not expressly declared unconstitutional."
Por tanto
"En lo demás se declara sin lugar la acción y sobre los extremos no expresamente declarados inconstitucionales se mantienen vigentes las disposiciones."
Por tanto
Full documentDocumento completo
#/ #/ 12-003783-0007-CO Decision No. 2013011455 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fifteen hours and five minutes on August twenty-eighth, two thousand thirteen.
Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by MOISÉS GONZÁLEZ GAMBOA, of legal age, married once, business administrator, holder of identity card number 01-478-194, resident of Sabanilla de Montes de Oca, against Articles 7(h), 14(b), (c), and (d), and 15(a) of the Fifth Collective Bargaining Agreement (V Convención Colectiva de Trabajo) of the Municipalidad de Montes de Oca; as well as against Articles 38 and 39 of the Regulations entitled Rules for the application of the Professional Career System (Carrera Profesional) in the Municipalidad de Montes de Oca, and Section 24 of the Autonomous Service Regulations (Reglamento Autónomo de Servicio) of the Municipalidad de Montes de Oca, published in La Gaceta No. 209 on Wednesday, November 1°, 2000.
Whereas:
The petitioner considers that these provisions grant privileges to a group of municipal employees without any objective reasons justifying unequal treatment relative to other employees. The employees’ right to receive the severance allowance without any limit on the number of years is disproportionate when, throughout the rest of the Administration and in private enterprise, that compensation is granted subject to a maximum cap of eight years or, as established by the Sala Constitucional, a maximum of twenty years. He believes that the most serious aspect of this discriminatory treatment is recognition of payment under the aforementioned legal institution (instituto) even in cases of voluntary resignation, thereby violating the principles of rationality, reasonableness, and proportionality because this privilege is granted without objective and reasonable criteria to justify it. He asserts that this constitutes a violation of the principle of legality.
He states that, in decision No. 2000-7730 of this Chamber, several provisions of RECOPE’s Collective Bargaining Agreement were annulled for constitutional violations similar to those alleged in this action. The petitioner refers to this Chamber’s case law holding that the severance cap may not exceed twenty years, a standard violated by the challenged provisions, which do not even establish such a cap. He explains that although collective bargaining agreements have the force of law, the Chamber has already ruled to annul agreements of this kind for contravening the principles of rationality, reasonableness, and proportionality. He further adds that decision number 2008-001002 is consistent with the case at issue in this action.
Municipality. Regarding the increase, Civil Service employees receive it whenever a salary increase is decreed for the public sector, based on the Consumer Price Index or the inflation rate (which has ranged between 5% and 6% annually). This stands in stark contrast to the 20% annual increase received by municipal professionals, as established in Article 39 of the Reglamento de Normas para la Aplicación de la Carrera Profesional. In support of the claims, he states that Judgment No. 000996 of 19 de diciembre de 2007 of the Sala Segunda allows him to conclude that equal treatment with professionals under the Civil Service system must be sought, unlike what occurs in the Municipalidad de Montes de Oca. As for the challenge to Articles 14 and 15 of the Collective Bargaining Agreement (Convención Colectiva), in connection with Section 24 of the Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Montes de Oca, they are unconstitutional because they allow payment upon retirement of 100% of the period worked at the Municipalidad as severance pay (cesantía).
This means eliminating the severance-pay cap without any limit whatsoever, which is also disproportionate and abusive when compared with the eight-year cap on severance pay recognized by the ordinary legislation of the Código de Trabajo. He cites as examples two officials: in one case, the official obtained 45 years of severance pay in the amount of ૿47.974.545.21, and the other received a payment of ૿27.990.399.40 for 36 years. With respect to Article 14(d) of the Fifth Collective Bargaining Agreement of the Municipalidad de Montes de Oca, in conjunction with Article 24(d) of the Reglamento Autónomo de Servicios, they are challenged because they allow the recognition and payment of employment compensation (indemnizaciones laborales), that is, severance pay upon resignation from a position, thereby violating the cited constitutional principles, since they permit severance pay to officials who voluntarily terminate their employment contracts without just cause.
This is a way of rewarding officials for resigning, requiring payment to them of severance amounts calculated as percentages for up to 10 years and, when that period is exceeded, the full amount of benefits for years of service. Payment of severance upon workers’ voluntary resignation likewise entails an irrational use of municipal public funds and a violation of the principle of legality (principio de legalidad). Finally, subsection (c) of Article 14 of the Fifth Collective Bargaining Agreement of the Municipalidad de Montes de Oca, in relation to subsection (c) of Article 24 of the Reglamento Autónomo de Servicios, is abusive and disproportionate because it allows employment compensation upon the death of a municipal worker, particularly by providing for payment of 12 months and, if that period is exceeded, 100% of the benefits for the period of employment. In other words, if an official of the Municipalidad de Montes de Oca dies after barely one week, one month, or one year of service, compensation equal to 12 months of salary would have to be paid. All the foregoing constitutes privileges that are disproportionate and out of step with current times, to the detriment of the community, public assets, and local interests.
Municipalidad had given notice of termination of the Collective Bargaining Agreement, a renegotiation process began, and the Union and the Administration signed an agreement to protect the benefits and continued application of the Collective Bargaining Agreement until the Sixth Collective Bargaining Agreement could be renegotiated. He states that the process was subsequently left unfinished and the Union ceased to be called to meetings; on 16 de marzo del 2009 (SO. 151/2009), before the Concejo de Montes de Oca, Mayor Fernando Trejos Ballestero requested authorization to begin or renegotiate the Collective Bargaining Agreement, particularly regarding severance pay, and promised to do so regardless of the political cost. Subsequently, the Concejo’s advisor, Lic. Carlos Estrada Soto, asserted that collective bargaining agreements are unconstitutional, to which the Union objected by noting that the agreement remained in force and had not been declared unconstitutional; the Union stated that it was aware of the need for amendments and for the rules to be updated, and expressed its full willingness to discuss the scope and any changes or improvements required by the Collective Bargaining Agreement.
On 23 de marzo del 2012, the Union’s Board of Directors asked Mayor Trejos to appoint an Administration committee to continue renegotiating the Collective Bargaining Agreement then in force. Although these rules remain in force, the Administration has not appointed any committee to continue the renegotiation. The Union has always been willing to renegotiate the provisions challenged by Council Member Moisés González Gamboa in the Manual de Aplicación de Carrera Profesional de la Municipalidad de Montes de Oca, but the Municipal Mayor ceased applying the adjustment to the value of the professional-career point (punto de carrera profesional) as of julio del año 2008. An agreement was subsequently reached with the professionals concerning payment of the amounts owed and the required change to the rules for recognizing the professional-career adjustment, as a percentage to be recognized in accordance with the inflation rate.
That decision became stalled in the Concejo’s Comisión de Jurídicos, and the dispute ultimately went before the courts of competent jurisdiction. The challenged articles have been among the matters discussed by the union organization; among other things, it agreed that the adjustment to the professional-career point should be recognized in accordance with the inflation rate, that workers should have a proportional right to benefits, and that, since severance pay is a right of workers and its impact on the budget has been negligible, fairness in employment requires setting a limit that recognizes that right, provided that it meets the expectations of the workers, who had always regarded it as unlimited. The constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) should not proceed when the union organization has been willing to negotiate and when no decision has been made on its specific request to continue the renegotiation.
This action demonstrates bad faith on the part of Council Member Moisés González Gamboa in filing it when workers are asserting their rights in court and demanding compliance with the Collective Bargaining Agreement and the Manual de Aplicación de la Carrera Profesional approved by the Concejo and published in the Diario Oficial La Gaceta. In a subsequent filing, they complain that the Municipalidad is not applying the rules, that it repealed them and published a new Reglamento de Normas para la Aplicación de la Carrera Profesional without the parties’ agreement, as required by Article 7(h) of the Collective Bargaining Agreement.
municipal officials in this case would be barred from entering into collective bargaining agreements. He adds that the Reglamento para la Aplicación de la Carrera Profesional also creates an invidious distinction among officials because it creates enormous benefits for a group of persons, thereby causing serious harm to municipal finances by establishing an excessive and increasing percentage for the value of professional-career points, as well as no limit on the number of points recognized by the Administration. He states that the challenged Article 24 eliminates the severance-pay cap and recognizes compensation upon resignation, all of which contravenes the constitutional principle of proportionality (principio constitucional de proporcionalidad). The applicant further states that the Fifth Collective Bargaining Agreement of the Municipalidad de Montes de Oca was formally terminated by the Municipal Administration on 3 de marzo del 2004, more than one month before its expiration on 6 de abril del 2004, and that no other agreement was subsequently negotiated.
He indicates that, following the notice of termination of the Collective Bargaining Agreement, a committee was created at that time to negotiate the Sixth Collective Bargaining Agreement; it met only once, on 5 de abril del 2004, and signed a document that was likewise illegal and unconstitutional because it contravened Article 11 of the Constitución Política. He states that the corresponding document was not signed by one of the committee members, namely Luis Madrigal Méndez, which renders it irregular. He indicates that the challenged rules grant privileges to a group of workers to the detriment of residents’ interests, thereby violating the principles of equality, reasonableness, rationality, proportionality, justice, budgetary balance, effective oversight of the sound management of public funds, accountability, and proper distribution of wealth; accordingly, they request the aforementioned declaration of unconstitutionality.
Considering:
I.Admissibility. As this Chamber has explained regarding direct standing (legitimación directa) in actions of unconstitutionality (acciones de inconstitucionalidad), the following must be reiterated:
“Under the first of the circumstances provided for in paragraph 2 of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the challenged provision must not be susceptible to specific application that would subsequently permit a challenge to the implementing act and its consequent use as the underlying proceeding (asunto base). The text in question provides that such an action is proper when ‘due to the nature of the matter, there is no individual or direct injury,’ that is, when, by virtue of that very nature, the injury is collective—the opposite of individual—and indirect. This would be the case with acts that harm the interests of particular groups or corporations as such, rather than directly harming their individual members. Second, it provides for the possibility of bringing an action in defense of ‘diffuse interests (intereses difusos)’; this concept, whose scope has gradually been delineated by the Chamber, may be summarized in the terms used in judgment number 3750-93 of this Court, issued at fifteen hundred hours on the thirtieth day of July, nineteen ninety-three:
“Although diffuse interests are difficult to define and even more difficult to identify, under our law they cannot be—as this Chamber has already held—merely collective interests; nor can they be so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or identifiable groups, or groups that are readily identifiable, stand out in relation to them, since the standing of such persons or groups would derive not from diffuse interests but from corporate interests concerning a community as a whole. They are therefore individual interests, but at the same time are dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and who consequently sustain actual or potential harm that is more or less equal for all. It is thus rightly said that they are the equal interests of groups of persons who find themselves in particular circumstances and, at the same time, the interests of each individual within those groups.
In other words, diffuse interests have a dual nature, because they are both collective—as they are common to the public at large—and individual, and may therefore be asserted in that capacity.” In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. In such cases, the interest is dispersed or diluted—diffuse—among an unidentified plurality of persons. In these cases, of course, any challenge brought by a member of one of these sectors pursuant to paragraph 2 of Article 75 must necessarily concern provisions affecting that person in such capacity. This Chamber has listed various rights that it has characterized as “diffuse,” including the environment, cultural heritage, protection of the country’s territorial integrity, and the sound management of public expenditures, among others.
Two clarifications must be made in this regard: first, the aforementioned interests extend beyond the sphere traditionally recognized as encompassing diffuse interests, because they concern, in principle, matters affecting the national community rather than particular groups within it; environmental harm does not affect only the residents of a region or the consumers of a product, but harms or seriously endangers the natural heritage of the entire country and even of humankind. Likewise, safeguarding the sound management of public funds authorized in the National Budget is an interest shared by all inhabitants of Costa Rica, not merely by any particular group among them. Second, the list provided by the Constitutional Chamber is no more than a simple description arising from its obligation—as a judicial body—to confine itself to deciding the cases brought before it. It cannot in any way be understood to mean that only those rights expressly recognized as diffuse by the Chamber may be regarded as such.
Such an interpretation would bring about an undesirable reversal in the scope of the rule of law (Estado de Derecho) and its corresponding ‘rights-based state (Estado de derechos),’ which—as in the Costa Rican model—is based on the premise that restrictions on freedoms must be expressly stated, since those freedoms are inherent in the human condition itself and therefore require no official recognition. Finally, when paragraph 2 of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional refers to interests ‘that concern the community as a whole,’ it means the legally protected interests (bienes jurídicos) explained above, namely, those held by the very holders of sovereignty—each of the inhabitants of the Republic. This does not mean that any person may apply to the Constitutional Chamber to protect any interest whatsoever through a popular action (acción popular); rather, every individual may act in defense of those interests that affect the entire national community, and no attempt to provide an exhaustive list is valid in this area either.” (Judgment number 2007-01145) Thus, regarding the claimant’s standing to file the action, although he is a regular council member of the Municipal Council of the Canton of Montes de Oca, he is also a resident and taxpayer of the Municipality who challenges the provisions on the ground that they hinder the sound management of local government and constitute a disproportionate and abusive use of municipal public funds. Accordingly, this Chamber finds that the claimant has standing to file the action, as conferred by the second paragraph of Article 75, in defense of diffuse interests.
II.Subject matter of the challenge. The Constitutional Chamber is asked to declare unconstitutional Article 7(h), Article 14(b), (c), and (d), and Article 15(a) of the V Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca, as well as Articles 38 and 39 of the Reglamento de Normas para la Aplicación de Carrera Profesional de la Municipalidad de Montes de Oca and Article 24 of the Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Montes de Oca. In most of these instances, the rules of the municipal corporation and its workers do not conform to this Court’s case-law doctrine (Article 13 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional) and grant employees professional-career benefits (beneficios de carrera profesional) without a clear parameter to justify them; the same applies to the lifting of the cap on severance pay (cesantía) and the circumstances under which it may be granted, thereby violating the constitutional principles of proportionality and reasonableness. Accordingly, this judgment proceeds to declare which challenged provisions are inconsistent with those principles, as well as which provisions conform to constitutional standards.
III.Merits. The Chamber has repeatedly held that the provisions of collective bargaining agreements (Convenciones Colectivas de Trabajo) may be subject to constitutional review (see, to that effect, judgments 2004-9992 and 2006-7261, among others), like any other rule within the legal system, because they must comply with constitutional rules and principles. It has stated that their clauses may establish levels above the statutory minimums contained in labor legislation, provided that they adhere to the principles of reasonableness and proportionality. To decide this action, the Chamber will analyze the relevant issues raised therein in connection with the challenged provisions, including the professional-career system (carrera profesional) and the lifting of the severance-pay cap. Although the action of unconstitutionality is divided into the two principal challenges that will be addressed individually, this shall be without prejudice to other issues, in the following order:
A.- Challenge to the points system of the professional-career system. This is governed by Article 7(h) of the V Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca and Articles 38 and 39 of the Normas para la aplicación de la Carrera Profesional, which provide:
“Article 7.- Staff development and administrative career service (carrera administrativa).
Subsection H).- The Municipality shall recognize and apply the currently effective Reglamento de normas para la Aplicación de la Carrera Profesional, which shall be deemed incorporated into this Agreement; furthermore, professional-career status shall be recognized beginning at the university bachelor’s degree level. Accordingly, as of the approval of this Collective Bargaining Agreement, holders of that university degree shall be entitled to the minimum salary stipulated in the Minimum Wage Decree and to the benefits stipulated in the Reglamento de Carrera Profesionales, provided that the degree held by the worker is related to the position performed. Any amendment to those Regulations shall require the approval of the parties.” (Boldface and underlining are not in the original) “Article 38.- The amount of the incentive arising from the application of the professional-career system shall be established according to the value of each point, in accordance with the procedure set forth in Articles 27, 28, 29, 30, 31, 32, and 33.” (Boldface and underlining are not in the original) “Article 39.- The value of each point is set at 520 colones, with an annual increase of 20%, which may under no circumstances be lower than the value established by the civil service for each point, beginning upon publication of these Regulations.” (Boldface and underlining are not in the original) These provisions govern the professional-career system within the Municipalidad de Montes de Oca.
They recognize professional-career status beginning with a bachelor’s degree related to the position held, entitling the employee to the minimum salary decreed for that field and to the benefits established in the Reglamento de Carrera Profesional. The Collective Bargaining Agreement also incorporates those regulatory provisions as its own. On this point, the Procuraduría General de la República does not consider this provision unconstitutional, because public administration is permitted to establish a professional-career system that benefits the provision of public services. In this respect, the Chamber agrees that a professional-career system cannot be considered unconstitutional merely because it grants certain salary benefits to officials and workers, since a public-employment system (régimen de empleo público) with certain benefits is fully consistent with criteria established by the constituent authority itself in Articles 191 and 192 of the Constitución Política, when it establishes the appointment of public servants (servidores públicos) on the basis of proven suitability, a logical consequence of this constitutional principle being that its officials establish mechanisms to encourage professional development within the institution.
In agreement with the Procuraduría General de la República, the Chamber cannot object to that rule; on the contrary, it would appear to be a logical consequence of the administrative and governmental autonomy enjoyed by the Municipalidades as territorial entities, enabling them to encourage the improvement of their personnel. Accordingly, Article 7, subsection H), of the Collective Bargaining Agreement (Convención Colectiva), Articles 38 and, in part, 39 of the Rules for the Application of the Professional Career System (Normas para la aplicación de la Carrera Profesional) benefit the public and neighborhood interests. What could be in conflict with constitutional case law is the provision contained in that latter article. The issue of constitutional significance lies in establishing an annual increase in the value of professional career points (puntos de la carrera profesional) based on a purely mathematical criterion, divorced from any basis or criterion relating to the official’s performance in the position.
This Chamber examined a situation similar to the one at issue when it considered the constitutionality of the Convención Colectiva of the Municipalidad de Puriscal. On that occasion, a clause providing for two annual increases was challenged: one to the nominal salary and another to the base salary, based on the percentage by which the cost of living had increased. In this regard, judgment No. 2009-14280, issued at fifteen hours eleven minutes on 9 de septiembre de 2009, established that:
“This Tribunal indeed understands—in accordance with the cited case law—that an increase scheme which includes a cost-of-living adjustment among its conditions merely balances workers’ salaries precisely in relation to their ability to obtain sustenance for themselves and their families. Once again, as already indicated in the foregoing background, this is not an obligation of the State that must be extended generally; but if the particular employment and economic conditions allow it—a circumstance that the petitioners have not disproved—it is constitutionally valid for public entities to establish an increasingly fair wage policy (or, in the words of the Chamber, one that is ‘sound and fair’), with a view to the consistently progressive fulfillment of the social rights and guarantees set forth generally in Article 50 of the Constitution and principally in Articles 56 and 74 of our Fundamental Charter.
These reasons lead to the conclusion that the measures concerning the allocation of public funds are neither unreasonable nor disproportionate, because, in this Chamber’s view, their use in this case serves a purpose of the highest constitutional rank and, moreover, there is no evidence suggesting that the burden imposed on taxpayers exceeds the benefits of constitutional rank obtained through that allocation. Accordingly, the action must also be dismissed on this point.” (emphasis not in the original) However, in reaching that conclusion, two precedents were relied upon that establish, with a degree of certainty and firmness, the need for such increases to have a special foundation or to rest on a genuine factual condition demonstrating the need to balance the salaries or items concerned.
“It follows from the foregoing provision that JAPDEVA workers may receive salary increases on the dates decreed by the Poder Ejecutivo for all other workers, as well as an additional increase to be negotiated between primero de agosto and treinta y uno de octubre and applied in enero of the following year. The petitioners contend that this provision is discriminatory because other workers receive only the increases established semiannually by the Poder Ejecutivo, and therefore JAPDEVA workers should not receive different treatment. In this regard, the Chamber considers that the provision at issue is not unconstitutional in itself, because its purpose is to ensure that workers retain their purchasing power by increasing their salaries each year in accordance with the increase in the cost of the basic basket of goods in the región Atlántica. This is sound and fair, because otherwise workers’ income would decrease every year. Notwithstanding the foregoing, this Chamber considers it appropriate to interpret the provision in light of the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución), in the sense that the amount negotiated by JAPDEVA to offset the cost of living must be the residual figure after deducting the increase granted by decree of the Poder Ejecutivo. (Judgment 2006-06730).
These concepts concerning the fairness of the possible, though not mandatory, establishment of an appropriate wage policy were expanded upon in a subsequent judgment, which stated:
“In the petitioners’ opinion, the provision at issue is discriminatory because Public Sector employees generally receive a decreed salary increase that never covers the loss caused by inflation, thereby creating a privileged class of officials within the institution whose Personnel Statute is now under review. In this regard, the Chamber does not consider the provision at issue unconstitutional for the reasons asserted by the petitioners. Quite the contrary, Article 21 of the Convención Colectiva de Trabajo of the Instituto Tecnológico de Costa Rica seeks to preserve the purchasing power of the Institute officials’ salaries and thus merely fulfills its constitutional duty to prevent the assets of the institution’s employees from being affected by an increase in the price index without a corresponding appropriate and fair wage policy. Cost-of-living increases prevent workers’ salaries from being absorbed, in real terms, by the inflation that constantly characterizes the national economy.
(…) Nor is it unlawful for the Instituto Tecnológico de Costa Rica to take considerations of distributive justice into account when adopting its cost-of-living increases. Article 50 of the Constitución Política imposes upon the State the duty to foster the most appropriate distribution of wealth and well-being; accordingly, the Chamber considers that the mechanisms provided for in Article 21 fall squarely within that general rule. The Chamber therefore understands that use of the salary-adjustment method provided for in Article 21 of the Agreement is not contrary to the Law of the Constitution, at least with respect to the arguments raised by the petitioners. The action must therefore be dismissed as to this issue.” (Judgment 2006-17439)” (emphasis not in the original).
In the case before us, the Chamber’s holding must be partially reaffirmed, because Article 39 of the Reglamento para la aplicación de las Normas de la Carrera Profesional is the instrument used by the Public Administration (Administración Pública) to regulate the professional career system by setting the value of a professional career point at ૿520.00, while also establishing a mechanism for an annual increase of 20%. In this regard, the provisions that must be observed include Article 16 of the Ley General de la Administración Pública, which prohibits the issuance of acts contrary to unequivocal rules of science and technology or to elementary principles of justice, logic, or expediency. The provision has no clear economic basis, whether technical or scientific, supporting the conclusion that the salary incentive warrants a fixed annual increase specific to the municipal system of Montes de Oca as compared with others.
The 20% referred to in the provision instead appears arbitrary and lacks justification under the foregoing provisions. Thus, the provision is divorced from criteria such as the inflation index suggested by the petitioners, which does not correspond to the percentage specified in the regulation, and the Sindicato offers no plausible explanation that would enable the Tribunal to determine, in light of Article 11 of the Constitución Política, the lawfulness of one of the many provisions in the legal system. Consequently, the successive annual increase in the professional career point is indeed significantly greater than that applicable to officials under the Servicio Civil system, for example, especially in the case of an official with an extensive professional career. Although the incentive is justified by the attainment of greater suitability by officials for their positions, an official’s efforts to enhance their academic achievements must bear a relationship to the performance of the position.
Nevertheless, like every legal rule, it must conform to the principles and values of the Constitución Política so that it does not become a concession or privilege granted to one sector of the Administración Pública that violates the principle of equality through annual increases. For the foregoing reasons, the constitutional challenge must be upheld solely with respect to the phrase “with an annual increase of 20%,” leaving the remainder of the challenged article intact, due to the violation of the principles of reasonableness and proportionality invoked. As can be seen, there is no factual basis justifying an increase of this nature, nor has it been shown to be an appropriate means of achieving better job performance; on the contrary, it imposes upon the taxpayer a burden that is greater than necessary, unjustified, and subjective, to the detriment of the community’s economic interests.
B.—The premature designation of vested rights (derechos adquiridos).—Another relevant issue in the Convención Colectiva de Trabajo of the Municipalidad de Montes de Oca lies in the following provision:
“Article 14.—Employment-related compensation (indemnizaciones laborales) shall be considered a vested right of all workers whose duties cease and shall be paid: […]” vested right as “ The Convención Colectiva uses the same wording as Article 24 of the Reglamento Autónomo de Servicios of the Municipalidad de Montes de Oca, making the same statement: employment-related compensation constitutes vested rights of all workers or officials. This implies that employment-related compensation is, per se, being incorporated into workers’ individual employment relationships, which is an imprecise assertion and conflicts with the distinction between the point at which a vested right exists and circumstances in which it does not. This is clearly contrary to the doctrine of vested rights developed under Article 34 of the Constitución Política. In this regard, through judgment No. 1997-02765, this Tribunal defines it as “that completed circumstance in which a thing —whether material or immaterial, whether it concerns property previously belonging to another or a previously nonexistent right—has entered into (affected) the person’s patrimonial sphere, such that the person experiences a verifiable advantage or benefit.” What we have held in this and other judgments is that acquired rights (derechos adquiridos) cannot be confused with other rights, since, in order to speak of an acquired right, it is essential that it have entered the individual sphere through compliance with statutory and regulatory requirements, as well as verification that those requirements have been met.
Examples of the foregoing include compliance with the requirements for obtaining a pension, the number of years worked and contributions paid, or, as in the case before us, the actual completion or termination of an employment relationship with the municipal entity, which gives rise to monetary benefits in favor of the worker. In the case of a public official whose employment relationship has ended with employer liability (responsabilidad patronal), that official certainly has an acquired right to the compensation recognized by the applicable labor and professional laws (Código de Trabajo, Estatuto de Servicio Civil and Convenciones Colectivas de Trabajo), but not before then, because while the official’s or worker’s statutory relationship remains in force, other rights affecting the official’s patrimony apply, such as receiving his or her salary on time. In this case, what is governed by the challenged provisions constitutes only an expectancy of a right (expectativa de derecho); in accordance with the logic arising from an employment (statutory) relationship, other rights apply, but not those generated by its early termination.
Evidently, the contrary would defy logic because those rights have not entered the person’s patrimonial sphere, and it cannot yet be said that there is an acquired right, because no legal situation exists that leads to recognition of a verifiable advantage or benefit. Thus, with respect to provisions defining the circumstances under which the parties agree to improve employees’ employment benefits, subject to the agreed factual conditions, acquired rights cannot be said to exist until the employment relationship has in fact ended. For the foregoing reasons, the following phrase in Article 14 of the Convención Colectiva de Trabajo and in Article 24 of the Reglamento Autónomo de servicios of the Municipalidad de Montes de Oca must be declared unconstitutional: “shall be considered an acquired right of all workers (officials) who cease their duties and” (the wording in parentheses corresponds to the provision contained in the aforementioned Reglamento Autónomo).
C.- Treatment of exceeding the severance-pay cap. The challenged constitutional issues arise from the methods for recognizing payment of severance pay (cesantía) and from the economic effects that it causes. In its role as the highest interpreter of the Constitución Política, as well as of the principles and values inspiring it, this Chamber has repeatedly determined that severance assistance (auxilio de cesantía) containing maximum caps higher than the statutorily established eight years, up to twenty years, is considered constitutional, but not if it exceeds that upper limit. The challenged provisions of the Convención Colectiva de Trabajo of the Municipalidad de Montes de Oca are as follows:
“Article 14.- Employment compensation (indemnizaciones laborales) […] shall be paid as follows:
a)…
d.1- From two to four years: 35% of the total amount to which the worker would be entitled.
d.2- From four to six years: 60% of the total amount to which the worker would be entitled.
d.3- From six to ten years: 85% of the total amount to which the worker would be entitled.
d.4- More than ten years: all benefits based on years of service” (emphasis in bold is not in the original).
“Article 15.- Benefits.
In turn, the following provision of the Reglamento Autónomo de Servicios of the Municipalidad de Montes de Oca is challenged:
“Article 24.- Compensation: Employment compensation […] shall be paid as follows:
More than ten years: all benefits based on years of service” (emphasis in bold is not in the original).
Indeed, the challenged provisions are attacked as unconstitutional under two distinct circumstances that conflict with this Chamber’s case law. These are the recognition of employment rights and benefits following officials’ resignation, that is, by the worker’s unilateral decision, and the payment of severance pay for all years served at the Municipalidad, which exceeds the Chamber’s repeated criteria. In this regard, it must be noted that issues of constitutional relevance exist in Article 14(b), (c), and (d) of the Convención Colectiva de Trabajo of the Municipalidad de Montes de Oca and Article 24(b), (c), (d), (e), (f), (g), and (h) of the Reglamento Autónomo de Servicios of the Municipalidad de Montes de Oca.
Now, employment benefits under labor legislation cover the economic consequences of terminating the employment relationship for causes attributable to the Employer. However, the municipal provisions regulate the matter contrary to the Chamber’s case law, which has stated:
“As already noted, Article 63 of the Constitution provides that compensation is intended for cases of dismissal without just cause, since it is a logical consequence of the termination of the employment contract by the employer’s unilateral decision. However, in cases where termination of the employment contract is due to a cause attributable to the worker, payment of severance assistance is not justified, since no legitimate basis exists for it.” Judgment No. 2006-017743.
Article 63 of the Constitución Política provides:
“Workers dismissed without just cause shall be entitled to compensation when they are not covered by unemployment insurance.” As explained in previous judgments of the Chamber, and in accordance with the constitutional doctrine inspiring the Código de Trabajo, severance pay is the compensation mechanism for a worker dismissed without just cause, such that this legal institution comes into legal existence upon the termination of the employment relationship voluntarily effected by the Employer. Compensation is provided through payment of a liquidated amount. Article 14(d), Article 15, and Article 24(d), (e), (f), (g), and (h) of the Reglamento, however, proceed from the opposite premise: payment of this amount upon resignation, which contradicts the purpose of this institution. The same applies to Article 15 of the Convención Colectiva de Trabajo insofar as it addresses the budgetary effects of a resignation submitted by a municipal worker to ensure payment of compensation through the municipal budget.
Thus, the percentages specified in Articles 14 and 24 in this case, up to payment for all years worked to a worker who resigns, as well as Article 15, which requires the Municipalidad to include these pecuniary obligations in its ordinary or extraordinary budgets and imposes penalties for failure to do so, conflict with the constitutional principles of reasonableness and proportionality and are unconstitutional because they provide for payment of severance pay upon a public servant’s resignation. With respect to provisions of this kind, the Chamber recognizes the existence of constitutional irregularities because public resources are being misused. For the foregoing reasons, the appropriate course is to grant the action with respect to these claims.
Under another challenged circumstance, Article 14(c) of the Convención Colectiva and Article 24(c) of the Reglamento establish payment of 100% of the benefits for the period worked as severance pay due to the worker’s death. The provision must be interpreted constitutionally because it provides for exceeding the severance-pay cap by 100%, which could exceed twenty years for workers with greater seniority. Thus, Judgment No. 2011-06351 of this Chamber established:
“Although the provision is mandatory in stating that severance assistance may not provide compensation beyond the last eight years, this Chamber has accepted higher caps established through collective bargaining agreements (convenciones colectivas), based on the fact that the Código de Trabajo establishes minimum rules that may be exceeded, provided this occurs within the parameters of reasonableness and proportionality. For this reason, the Chamber has upheld severance-pay caps higher than eight years but lower than twenty years (see Judgment 2006-06730 of fourteen hours and forty-five minutes on the seventeenth of May of two thousand six), finding no unconstitutionality in cases where a reasonable limit or ‘ceiling’ does exist.” The Chamber considers it constitutionally permissible to interpret that provision as recognizing payment of 12 months of severance pay upon the death of a municipal public servant, while also maintaining it up to twenty years in accordance with the case law.
In that event, the following phrase is unconstitutional: “and if this period were exceeded (is exceeded), 100% of the benefits corresponding to the period worked” (the wording in parentheses also corresponds to the Reglamento), where payment is tied to the limit of twenty years of severance pay according to the period worked. In the Chamber’s view, such recognition of severance pay (death or demise) is constitutional provided it is interpreted to mean that payment of severance pay may not exceed twenty years, because otherwise it would be contrary to the Chamber’s case law, which is binding erga omnes (art. 13 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional). A case of suicide does not arise from an act of the worker’s free will (which often occurs under severe disturbance spiritual or mental, and the product of a deceptive perception of reality), but, in all cases, it entails the end of the life of the human person, which is an abnormal manner of terminating an employment relationship and is recognized by labor legislation.
Accordingly, in the Chamber’s view, the compensation is intended for the dependents of the deceased municipal employee’s salary, a ground that would fall within the employer solidarity principle established in Article 74 of the Political Constitution, which enshrines rights and benefits deriving from the Christian principle of social justice. For the foregoing reasons, the challenged provisions in Article 14(c) of the Collective Bargaining Agreement (Convención Colectiva de Trabajo) and Article 24(c) of the Autonomous Service Regulations (Reglamento Autónomo de Servicios) of the Municipalidad de Montes de Oca must be declared unconstitutional solely with respect to the following phrases: “and if this period were to exceed (exceeds), 100% of the benefits for the period worked” (the wording in parentheses corresponds to the Regulations), up to twenty years; in all other respects, subsection (c) of the provision remains intact.
Finally, Article 14(b) of the Collective Bargaining Agreement and Article 24(b) of the Autonomous Service Regulations of the Municipalidad de Montes de Oca, as stated above and recognized in labor legislation, is not unconstitutional insofar as it concerns retirement, provided it is interpreted to mean that employment benefits (prestaciones laborales) may not exceed twenty years. Thus, the challenged subsections are unconstitutional insofar as they contain the phrase “100% of the period worked at the Municipalidad,” and payment must therefore be subject to the limit of twenty years of severance pay (cesantía), based on the period worked, because exceeding this range, as noted, would contradict the case law of this Chamber, which it would serve no purpose to reiterate here.
IV.Dissenting opinions (votos salvados) of Justices Armijo Sancho and Hernández Gutiérrez, drafted by the former: Unlike the majority, we consider the action inadmissible and therefore believe it must be dismissed, in view of the nature of the challenged subject matter—the collective bargaining agreements—as well as the rules closely related thereto, on the following grounds:
a.- Collective Bargaining (Negociación Colectiva) in the public sector. Alongside individual freedoms, our Political Constitution sets forth the so-called Social Rights, which seek to strengthen the democratic system by expanding the substance of rights and freedoms. This chapter was incorporated into our Constitution in 1943 through an amendment to the Constitution of 1871 and was, in turn, reproduced in our current Constitution. One of these rights relevant to the matter under consideration is freedom of association (libre sindicalización), regardless of the employment sector to which the worker belongs, whether public or private, as enshrined in Article 60. Article 61, in turn, establishes the right to strike (derecho de huelga) as an exercise of freedom of association; although it is subject to certain regulations in the public sector (Article 61 of the Constitution), it is nevertheless permissible in that sector, as this Court held in Judgment No. 1317-98, stating:
“The right to organize (derecho de sindicación) thus has constitutional status in Costa Rica and is regulated domestically by statutory provisions, specifically the Labor Code, Article 332 et seq.—contained in Title Five, ‘Social Organizations’—which governs the operation and dissolution of labor unions and defines the rules protecting labor-union rights. Article 332 of the Labor Code also declares the lawful establishment of labor unions to be in the public interest, distinguishing them ‘(...) as one of the most effective means of contributing to the preservation and development of popular culture and Costa Rican democracy.’ The foregoing makes it possible to conclude at this stage that the fundamental right to organize is recognized without distinction as to the public or private nature of the employment sectors; that is, to an equivalent extent. Regarding the substance of union activity, specifically the right to strike, Article 61 of the Political Constitution establishes that regulation of this right to collective action is subject to statutory reservation (reserva de ley), such that any restriction of that right must be imposed by statute and may under no circumstances promote acts of coercion or violence.
It also follows from the authority conferred by the aforementioned Article 61 of the Constitution that the legislature is responsible for defining the areas of public activity in which the exercise of the right to strike is restricted or excluded; this mandate is fulfilled through Article 375 (formerly Article 368) of the Labor Code, which must conform to the standards of reasonableness and proportionality so as to be consistent with the democratic principle on which the national legal system rests, embodied in Article 1° of the Political Constitution and constituting a supreme value of the Constitutional Rule-of-Law State...” Collective bargaining is a basic element of freedom of association, precisely because labor unions can use it to promote negotiations aimed at resolving workers’ employment-related circumstances. Freedom of association itself entails bargaining collectively to obtain the economic, social, and professional benefits enshrined in our Fundamental Charter.
Bargaining also serves as a means of promoting peace in collective disputes, such as those involving the right to strike, which, as we have seen, is recognized in the public sector and may result in agreements capable of constituting a collective bargaining agreement. Our Political Constitution so specified in Article 62, within the chapter governing social rights and guarantees, by providing that collective bargaining agreements entered into in accordance with the law between employers or employers’ unions and legally organized workers’ unions shall have the force of law. In Judgment No. 1696-92, the Chamber held that the amendment of the Constitution of 1871 by the Constituent Assembly that promulgated the current Political Constitution, incorporating in Articles 191 and 192 a public employment regime (régimen laboral público) exclusively for State employees, excluded any possibility of bargaining in the public sector because workers were subject to a relationship of subordination (estado de sujeción), under which the State unilaterally imposed the conditions governing the organization and provision of services in order to safeguard the public good.
We have, however, reconsidered the matter, taking into account that the interpretation given to the incorporation of this regime was restrictive and that, moreover, it did not preclude collective bargaining as a fundamental right already recognized for workers, including public employees. The interest of the Constituent Assembly members in 1949 in establishing a statutory regime (régimen estatutario) was driven essentially by the aim of providing the administration with an instrument enabling it to hire its officials on the basis of demonstrated suitability and thereby ensure stability in their appointments, avoiding the political persecution of public employees upon each change of government, but not by an aim to restrict their fundamental rights. The public employment regime instead served as a restraint on the administration itself and as a safeguard for its officials. Moreover, the discussion concerns fundamental rights recognized by the Political Constitution itself, which, as stated, created no exception in Article 62.
We should recall this Court’s own case law holding that fundamental rights are inherent in human beings by virtue of their status as such and their personhood, and therefore stand above the State itself; the State neither creates nor regulates them in a constitutive sense, but merely recognizes, protects, and guarantees them through legal rules of a purely declaratory nature. Thus, the legal system may protect them and shape their exercise, but may not eliminate or disregard them merely by invoking the requirements of State organization, administrative efficiency, or some imprecise public good, because they possess a status and force superior to the legal system itself. Once a right has been formally recognized as inherent in the person, it becomes definitively and irrevocably incorporated into the category of rights whose inviolability must be respected and guaranteed. Although fundamental rights are not absolute, any restrictions or limitations imposed on them may never deprive them of their substance, as would occur if such a right were denied to a particular group of workers merely because they work in the public sector.
Differentiated treatment may be applied with respect to the limits and scope of bargaining or by reason of its subject matter, but such employees may never be entirely excluded from it. The social guarantees provided for in the current Constitution had already been expressly incorporated into our legal system through the amendment introduced into the Constitution of 1871 during the 1942 and 1943 legislative sessions. Indeed, the chapter was reproduced in the 1949 constitutional text because it represented one of our country’s most important advances in recognizing individual rights. In this regard, it should be noted that human rights are irreversible, because every right formally recognized as inherent in the human person becomes irrevocably incorporated into the category of human rights, a status that cannot be lost in the future. Furthermore, given the evolving nature of rights throughout human history, it is possible in the future to extend human-rights status to other rights that were not recognized as such in the past, or for other rights to emerge that are then considered necessary to human dignity and therefore inherent in every person.
Accordingly, fundamental rights are progressive and never regressive. Thus, an exclusion of this kind—which the Constitution itself did not even make—could under no circumstances be accepted. In the public sector, the proper scope to be accorded this constitutionally enshrined right, contained in the chapter on social guarantees, is not its complete curtailment for the employee, but rather an understanding that its exercise is subject to certain limitations arising from compliance with the legal system, public-spending limits, and the applicable regulations governing this matter.
b.- Collective bargaining agreements (Convenciones Colectivas) according to legal scholarship. In the case under review, the discussion focuses on collective bargaining agreements, which, as already indicated, are the product of collective bargaining (negociación colectiva), or consist of the bargaining itself, and which, under the Political Constitution, are also permitted in the public sector, since they provide one of the ideal instruments for achieving the purposes established by the fundamental law for the right to organize (derecho de sindicación). Article 54 of the Labor Code defines collective bargaining agreements as those entered into between one or more workers’ unions and one or more employers, or one or more employers’ unions, for the purpose of regulating the conditions under which work is to be performed and other matters relating thereto. They have the force of an occupational law (fuerza de ley profesional) pursuant to Article 62 of the Political Constitution and Articles 54 and 55 of the Labor Code.
This means that collective bargaining agreements become the legal instrument governing labor-management relations (relaciones obrero-patronales), and that these relations encompass the union, the employer, unionized workers, non-unionized workers, and future workers for as long as the agreement remains in force; that is, it applies not only to those who drafted it, but also to third parties who did not participate in the bargaining. Third parties are understood to mean workers who may join the workplace in the future, not other persons or institutions that may be entirely unrelated to the particular collective bargaining agreement. We may therefore identify three characteristics of every collective bargaining agreement: 1- They must be concluded between a group of Workers and Employers: the workers must be legally organized in order to enter into a collective bargaining agreement. 2- They produce their own direct effects for the groups that enter into them (contractual clauses (cláusulas obligacionales)): under our Political Constitution, Collective Bargaining Agreements or Collective Labor Agreements have the rank and force of law between the parties; and 3- They produce effects even for third parties that are not parties to the collective bargaining agreement.
They contain clauses that create obligations between the employer and the union, but may also contain normative clauses (cláusulas normativas) concerning working conditions that affect both existing individual contracts and those subsequently entered into in the future. The rules governing contracts apply to establish that the parties are bound to comply with what was expressly agreed and with all consequences consistent with good faith, custom, and the law; the labor and employer organizations that sign an agreement undertake to abide by it, respect its provisions, and refrain from raising new demands or seeking to modify it before the date set for its termination. The required procedure is established in Article 57 of the Labor Code, under which the collective bargaining agreement must be executed in writing in three copies, under penalty of absolute nullity (nulidad absoluta). Each party shall retain one copy, and the third shall be deposited with the Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, either directly or through the respective labor or political authority.
It shall have no legal effect until the date on which the copy is deposited and, for this purpose, the official to whom it is delivered shall issue a receipt to each signatory. That deposit shall be immediately reported to the Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, so that it may order the parties to comply with the statutory requirements if the agreement contains any violation of the provisions of this Code. It is an atypical contract (contrato atípico) because of the distinctive obligations that the contracting parties may assume, the formalization of the drafting process, state approval (homologación estatal), and, above all, its normative content. For a broad sector of legal scholarship, the signing of a collective agreement has signified the end of hostilities and has been understood as a peace treaty, since it is intended to foster economic and social peace between employers and workers, or to restore and preserve it throughout the agreement’s term.
At the same time, it constitutes a decisive factor in the evolution and development of the legal order and in its adaptation to social needs, which are always changing due to the evolution of socialization and the system of production. An employment relationship without legal support such as collective bargaining agreements could eventually place the worker in a position of inequality fostered by economic forces and the worker’s social needs. A collective bargaining agreement entails an entire process of social dialogue (diálogo social), rapprochement between the parties, and multiple agreements reached at a given historical moment, implicitly encompassing a series of social events that drive the parties to bargain on the basis of good faith in bargaining (buena fe negocial), which contributes to both parties’ commitment to respect what was agreed and to their understanding that, if compliance with its provisions becomes impossible, the parties must have clear mechanisms for amendment or annulment, which in this case are Notice of Termination (Denuncia) or, alternatively, proceedings for a declaration of injury to the public interest (proceso de lesividad).
From the foregoing, we conclude that, because of the labor-law nature of the Collective Bargaining Agreement in the exercise of the fundamental rights to unionization and bargaining, as well as the normative force granted to collective bargaining agreements by the Constitution itself in Article 62 of that body of law, its content should not be reviewed and assessed by this Court as the petitioner seeks, because doing so would disregard their full historical significance ±the original social conflict- and the need to respect an agreement between parties signed by the State itself, with a particular political, economic, and social significance. The good faith of the bargaining parties cannot be disregarded by ignoring the procedures they themselves established and setting aside the historical moment and the social and economic needs that gave rise to the agreement, at which time those provisions likely satisfied the standards of reasonableness and proportionality.
It must not be forgotten that the parties participating in bargaining grant benefits but also relinquish rights in pursuit of the effective fulfillment of the purpose for which the institution was created. The Agreements have a term of validity and may be reviewed, but only through the duly established procedures. Thus, while it is true that a collective bargaining agreement negotiated in the public sector may be affected by defects that render it invalid, this would arise from an illegality that must be determined in each specific case and that might ultimately render the clauses contained therein inapplicable, but such a determination must be made through the appropriate ordinary-law proceedings (vía de legalidad).
For all the foregoing reasons, in our view, the matters challenged by the petitioner may not properly be raised and reviewed in the constitutional jurisdiction, which requires dismissal of the action as procedurally improper.
V.Justice Jinesta Lobo summarily dismisses the action and provides different reasons.- I dissent and declare the action inadmissible for the following reasons:
A.- FUNDAMENTAL RIGHT TO COLLECTIVE BARGAINING: DOMESTIC AND INTERNATIONAL RECOGNITION. In the Costa Rican constitutional tradition, collective bargaining was elevated to the highest normative rank, since Article 62 of the Political Constitution recognizes it as a right for the improvement of employment conditions, granting collective bargaining agreements the “force of law,” that is, the effectiveness, authority, resistance to derogation, and value of a law in both the substantive and formal senses. This constitutional provision, which places an agreement arising from free and autonomous bargaining between employers or employer organizations and the union organizations of workers or employees on the same level as a law, should not lead to confusion concerning its legal nature. It constitutes recognition of the entitlement to and exercise of a fundamental right, while the formal instrument into which it is ultimately translated -the collective bargaining agreement- is treated, for all purposes and by express constitutional provision, as a law, such that the collective bargaining agreement is itself an instrument having the force of law (acto con valor de ley) arising from the autonomy of action of the two sectors identified above.
The fundamental right to collective bargaining has an instrumental relationship with the right recognized in Article 60 of the Constitution itself, which authorizes workers and employers to organize freely for the exclusive purpose of obtaining and preserving economic, social, or occupational benefits, since collective bargaining is a means of achieving those constitutional objectives. At the international level, Article 4° of Convention No. 98 of the International Labour Organization (ILO), concerning the Right to Organise and Collective Bargaining, dated 1° de julio de 1949, provides for the right to free and voluntary collective bargaining by stating: “Measures appropriate to national conditions shall be taken, where necessary, to encourage and promote, between employers and employers’ organizations, on the one hand, and workers’ organizations, on the other, the full development and utilization of voluntary bargaining procedures for the purpose of regulating terms and conditions of employment through collective agreements.” Subsequently, Convention No. 151 of the ILO concerning Labour Relations in the Public Service, dated 27 de junio de 1978, provided in Article 7° that “Measures appropriate to national conditions shall be taken, where necessary, to encourage and promote the full development and utilization of procedures for negotiation between the competent public authorities and public employees’ organizations concerning terms and conditions of employment («).” Finally, Convention No. 154 of the ILO concerning Collective Bargaining, dated 19 de junio de 1981, whose preamble affirms the right to collective bargaining and the need to implement domestic measures to promote it, provided as follows in Article 2°:
“For the purpose of this Convention, the term collective bargaining extends to all negotiations that take place between an employer, a group of employers, or one or more employers’ organizations, on the one hand, and one or more workers’ organizations, on the other, for the purpose of:
B.- SCOPE OF CONSTITUTIONAL REVIEW (CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD) WITH RESPECT TO COLLECTIVE BARGAINING AGREEMENTS (CONVENCIONES COLECTIVAS). Pursuant to Article 10 of the Political Constitution, a declaration of unconstitutionality (declaratoria de inconstitucionalidad) applies with respect to “(«) rules of any nature and acts subject to Public Law (Derecho Público) («).” Although collective bargaining agreements have the force of law ex constitutione (Article 62 of the Political Constitution), they cannot be equated with a law in the substantive and formal sense, because they do not emanate from the Legislative Assembly in the exercise of its legislative function through the legislative procedure, nor do they have general and abstract effects. The rank, hierarchy, and value conferred upon them by the original constituent authority do not determine, per se, the legal nature of collective bargaining agreements.
The original constituent authority’s reason for constitutionally granting collective bargaining agreements the force of law was precisely to strengthen the effects and consequences of the full exercise of the fundamental rights (derechos fundamentales) to unionization and collective bargaining (negociación colectiva), given their great importance in achieving a climate of social, labor, and economic stability and harmony, and in view of their particular purposes. Consequently, their potential, force, and resistance being equated with those of a law must not lead to the mistaken conclusion that, as such, they are subject to constitutional review. It must also be taken into consideration that a collective bargaining agreement is not a general provision, since it lacks general and normative effects. Additionally, although it may encompass matters of Public Law pertaining to a statutory relationship (relación estatutaria) or a public-employment relationship (relación de empleo público), its content is defined by the parties involved in the exercise of their freedom or autonomy of action.
Under this interpretation, a collective bargaining agreement does not fall within any of the situations set forth in Article 73 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, which lists the actions or conduct subject to an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad). The constitutional text indirectly or implicitly recognizes the right of workers, employees, and employers, or their organizations, to negotiate freely and autonomously through the conclusion of a collective pact or contract establishing a framework for a specified or ascertainable group of workers, employees, and employers. Consequently, because it is a collective contract (contrato colectivo), it falls outside constitutional review, since the constituent authority itself grants the parties autonomy and freedom to agree upon and regulate their employment conditions and relationships. This does not, of course, preclude the possibility of ordinary legality review (control de legalidad ordinaria) concerning formal or procedural defects in the negotiations that affect the agreements ultimately reached, or concerning a failure to comply with pre-established statutory minimums.
C.- FREE AND VOLUNTARY COLLECTIVE BARGAINING. From the text of Article 4 of ILO Convention No. 98 concerning the Right to Organise and to Bargain Collectively of 1 July 1949, the principle of free and voluntary collective bargaining between employers or their organizations and workers or their organizations has been derived. The main consequence of this principle is that, in collective bargaining, the parties directly involved must agree upon and establish the framework and the various terms or conditions without external interference of any kind, since such interference would create an imbalance. Thus, it is the employers and the workers or employees who, by mutual consent and autonomously, determine the levels of bargaining, without these being externally imposed (e.g., through ministerial approval or ratification, governmental imposition or compulsion regarding certain considerations of macroeconomic stability or financial and budgetary capacity, etc.) or restricted in a predetermined manner (e.g., through laws and regulations that establish in advance the levels and scope of bargaining).
From that perspective, the representatives of the employer or of employers’ organizations may, during negotiations, establish or set certain limits that they may maintain, vary, or modify as the negotiations proceed. Thus, if the Government or the State Administration has any observations or reservations concerning economic and social policies of general interest, it must make them known and endeavor, insofar as possible, to convince or persuade the parties to consider them autonomously and freely for purposes of reaching the final agreements. Any provision or content of the collective bargaining agreement adopted in disregard of such warnings shall give rise solely and exclusively to the ex post liability of the employer or worker representatives toward those whom they represent.
D.- COLLECTIVE BARGAINING AGREEMENTS NOT SUBJECT TO THE CRITERIA OF PROPORTIONALITY AND REASONABLENESS: CLIMATE OF LEGAL UNCERTAINTY. From the standpoint of Constitutional Law (Derecho de la Constitución), the content or provisions of collective bargaining agreements—if the possibility of challenging them in constitutional proceedings is accepted—could be subject only to the limitation that the minimum labor standards established in the constitutional text itself not be violated. Not even formal defects during negotiations could constitute constitutional limitations on the exercise of the fundamental right to collective bargaining, since the procedure is not defined by the Constitution but must instead be defined by statute or regulation; accordingly, such matters remain within legislative or administrative discretion, provided that they do not infringe the substantive principle of free and voluntary collective bargaining established in international human-rights instruments, which constitutes the essential content of the right and, consequently, the limit upon limitations.
Subjecting the content and provisions of a collective bargaining agreement arising from free and voluntary negotiations to the parameters of proportionality and reasonableness, in addition to undermining the internal balance of the agreements, creates, in the medium or long term, a clear and evident state of legal uncertainty. Indeed, workers or employees may come to distrust their association with or membership in labor unions, their representatives, and the employer representatives themselves, thereby creating a climate of tension and instability in employment relationships; all of this discourages the full and effective exercise of the rights to unionization and collective bargaining, invaluable achievements of the Social and Democratic State governed by the rule of law (Estado Social y Democrático de Derecho). Additionally, any prospective worker seeking to join a union may reasonably have serious doubts about the usefulness of membership in view of the possible future invalidation of negotiated collective agreements; as a result, the right to collective bargaining ceases to fulfill its fundamental purpose of improving employment conditions and is virtually stripped of its content and devalued.
Any adjustments and controls concerning the potential content of the provisions of a collective bargaining agreement must be very flexible, prior, and persuasive, so that the parties directly involved may decide voluntarily and freely whether to take into consideration, during negotiations, the observations made (modifications, adjustments, or variations), without even a subsequent renegotiation being imposed. Consequently, ex post review based on the criteria of proportionality and reasonableness constitutes external interference that affects the internal balance of the collective agreement reached and may cause serious disruptions or distortions of security, social peace, and 17 de julio de 1997, the phrase: ³ employment relationships that are inconsistent with Constitutional Law.
VI.Separate opinion of Justice HERNANDEZ GUTIERREZ: If, as shown in the case record and noted in Considerando III, subsection a) of the judgment, the Collective Bargaining Agreement is limited to incorporating into its text the regulatory provisions challenged here (Articles 38 and 39 of the Rules for the
application of the Professional Career System at the Municipalidad de Montes de Oca), this means that the source of the additional compensation (plus económico) is not the Agreement but the Regulation, and the latter is indeed a matter that may be brought before this jurisdiction. On this basis and with respect to this issue, I consider the action, and my opinion concurs with that of the majority of the Court. However, I dissent and declare the action inadmissible with respect to Article 7(h), Article 14(b), (c), and (d), and Article 15(a) of the aforementioned Fifth Collective Bargaining Agreement, and Section 24 of the Autonomous Service Regulations of the Municipalidad de Montes de Oca, since the latter reflects those challenged contractual provisions. In this regard, I maintain my minority opinion, concurring with that of Justice Armijo, that the action should be summarily dismissed.
Por tanto:
By majority vote, the action is declared partially GRANTED. Consequently, the following is annulled as unconstitutional:
In all other respects, the action is denied, and provisions not expressly declared unconstitutional shall remain in force. This ruling shall be communicated to the Legislative and Executive Branches. A summary of this ruling shall be published in the Official Gazette La Gaceta, and the full text shall be published in the Boletín Judicial. Justices Armijo Sancho and Hernández Gutiérrez dissent (the latter in part) and would summarily dismiss the action. Justice Jinesta Lobo would summarily dismiss the action for different reasons. Let notice be given.
Justice Hernández Gutiérrez notes that he concurs with the majority opinion on point a).
CASE FILE N° 12-003783-0007-CO Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700.
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#/ #/ SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas cinco minutos del veintiocho de agosto de dos mil trece.
Acción de inconstitucionalidad promovida por MOISÉS GONZÁLEZ GAMBOA, mayor, casado una vez, administrador de empresas, portador de la cédula de identidad número 01-478-194, vecino de Sabanilla de Montes de Oca; contra de los artículos 7 inciso h), 14 incisos b), c) y d) y 15 inciso a) de la V Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca; así como contra los artículos 38 y 39 del Reglamento llamado Normas para la aplicación de la Carrera Profesional en la Municipalidad de Montes de Oca, y numeral 24 del Reglamento Autónomo de Servicio de la Municipalidad de Montes de Oca, publicado a La Gaceta No. 209 del miércoles 1° de noviembre de 2000.
Resultando:
Considera el accionante que estas normas conceden privilegios a un grupo de trabajadores municipales sin que existan razones objetivas que justifiquen un trato desigual con el resto de trabajadores. El derecho que tienen los trabajadores de obtener el pago del auxilio de cesantía sin limite de años, resulta desproporcionado, cuando en al resto de la Administración y en la empresa privada, dicha indemnización se otorga con un tope máximo de ocho años, o como lo ha establecido la Sala Constitucional a un máximo de veinte años. Estima que lo más grave de este trato discriminatorio, es el reconocimiento del pago del mencionado instituto aún en el caso de renuncia voluntaria, con lo cual se violentan los principios de racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad por cuanto este privilegio se otorga sin que existan criterios objetivos y razonables que los justifiquen. Asevera que esto constituye una violación al principio de legalidad.
Señala que en el voto No. 2000-7730 de esta Sala se anularon varios apartados de la Convención Colectiva de RECOPE por violaciones constitucionales similares a las que alega en la presente acción. Hace referencia el accionante al criterio jurisprudencial de esta Sala que ha determinado que el tope de cesantía no puede ser superior a los veinte años, criterio que es violentado por las normas impugnadas, que ni siquiera establecen dicho tope. Explica que aunque las convenciones colectivas tienen fuerza de ley, ya la Sala ha fallado para anular este tipo de convenios por contrariar los principios de racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad. Igualmente agrega que la resolución número 2008-001002, es concordante con el caso objeto de la presente acción.
Municipalidad. En cuanto al incremento, los del Servicio Civil se les reconoce cada vez que se decreta el aumento salarial del sector público, tomando como base el índice de precios al Consumidor o el índice de inflación (que ha oscilado entre un 5% y 6% anual). El contraste es violento con el que reciben los profesionales municipales de un 20% anual según los establece el artículo 39 del Reglamento de Normas para la Aplicación de la Carrera Profesional. En apoyo a las pretensiones, señala que la sentencia No. 000996 del 19 de diciembre de 2007 de la Sala Segunda le permite concluir que debe perseguirse un trato igual con los profesionales del régimen de Servicio Civil, no como sucede en la Municipalidad de Montes de Oca. En cuanto se impugnan los artículos 14 y 15 de la Convención Colectiva, relacionados con el numeral 24 del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Montes de Oca, resultan inconstitucionales porque permiten el pago por jubilación del 100% del período laborado en la Municipalidad por concepto de cesantía.
Significa el rompimiento del tope de cesantía sin límite alguno, lo cual resulta también desproporcionado y abusivo si lo comparamos con el tope de ocho años de cesantía que reconoce la legislación ordinaria del Código de Trabajo. Cita como ejemplos a dos funcionarios que, en un caso, obtuvo 45 años de cesantía con un pago de ૿47.974.545.21, y el otro, por 36 años recibió otro pago de ૿27.990.399.40. En lo que se refiere al artículo 14 inciso d) de la V Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca, en concordancia con el artículo 24 inciso d) del Reglamento Autónomo de Servicios, se impugnan porque permiten el reconocimiento y pago de indemnizaciones laborales, es decir, la cesantía por renuncia al puesto, lo que quebranta los principios constitucionales señalados, toda vez que permite el pago de la cesantía a funcionarios que voluntariamente dan por terminados sus contratos de trabajo sin justa causa.
Es una forma de premiar estas renuncias que hacen los funcionarios y se les debe pagar montos de cesantías porcentuales hasta los 10 años, y cuando excede éste, la totalidad de las prestaciones por años de servicio. El pago de las cesantías por renuncia voluntaria de los trabajadores igualmente implica un uso irracional de los fondos públicos municipales y una violación al principio de legalidad. Finalmente, en cuanto al inciso c) del artículo 14 de la V Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca, en relación con el inciso c) del artículo 24 del Reglamento Autónomo de Servicios, son abusivos y desproporcionados al permitir una indemnización laboral por fallecimiento de un trabajador municipal, particularmente al disponer el pago de 12 meses y si supera este período, el 100% de las prestaciones del período laboral. Es decir, que si en la Municipalidad de Montes de Oca un funcionario o funcionaria fallece con apenas una semana, un mes o un año, habría que indemnizarlo con 12 meses de su salario. Todo lo anterior constituyen privilegios desproporcionados y desfasados en los tiempos actuales que van en detrimento de la colectividad, del patrimonio público y los intereses locales.
Municipalidad denunciara la Convenci ón Colectiva, se entró en un proceso de renegociación, a su vez el Sindicato y la Administración firmaron un acuerdo con el fin de proteger los beneficios y mantenimiento de la Convenci ón Colectiva hasta que se renegociara la Sexta Convención Colectiva. Señala que con posterioridad qued ó inconclusa y se dejó de convocar al Sindicato a reuniones, siendo que el 16 de marzo del 2009 (SO. 151/2009) en el Concejo de Montes de Oca, el Alcalde Fernando Trejos Ballestero pide que se le comisione para iniciar o renegociar la convención colectiva, particularmente sobre el tema de cesantía, y promete hacerlo independientemente del costo político. Posteriormente el Asesor del Concejo, Lic. Carlos Estrada Soto, asegura que las convenciones colectivas son inconstitucionales, a lo que el Sindicato se opone indicando su vigencia, la falta de declaratoria como tal, actualización de la normativa, y expresan la mejor disposición de discutir los alcances y cambios o mejoras que requiera la Convención Colectiva.
El 23 de marzo del 2012 la Junta Directiva del Sindicato le solicitó al Alcalde Trejos nombrar una comisión de parte de la Administración para continuar con la renegociación de la Convención Colectiva vigente a la fecha. Pese a que esta normativa está vigente, la administración no ha nombrado ninguna comisión para continuar con su renegociación. Siempre ha habido disposición del Sindicato de renegociar los numerales recurridos por el Regidor Moisés González Gamboa, en el Manual de Aplicación de Carrera Profesional de la Municipalidad de Montes de Oca, pero el Alcalde Municipal dejó de aplicar el ajuste al valor del punto de carrera profesional desde julio del año 2008, y se llega con posterioridad a un acuerdo para el pago de los montos adeudados con los profesionales y el cambio requerido en las reglas de reconocimiento del ajuste por carrera profesional, como porcentaje a reconocer de acuerdo con el índice de inflación.
Que dicha decisión se entraba en la Comisión de Jurídicos del Concejo, y el conflicto termina en los tribunales de justicia competentes. Que los artículos impugnados han estado dentro de los temas de discusión de la organización sindical, entre otras cosas, aceptaron que el reajuste del punto por carrera profesional sea reconocido de acuerdo al índice de inflación, que el trabajador tenga un derecho proporcional a las prestaciones, y que siendo la cesantía un derecho de los trabajadores, así como que el impacto en el presupuesto ha sido insignificante, por justicia laboral se debe marcar un límite que reconozca el derecho, siempre que el mismo responda a las expectativas que han tenido los trabajadores (as) que siempre lo consideraron indefinido. No debe proceder la acción de inconstitucionalidad si la organización sindical ha estado dispuesta a negociar, como tampoco se ha resuelto esa petición concreta de continuar la renegociación.
Esta acción es muestra de mala fe del regidor Moisés Gonz ález Gamboa de plantearla, cuando en sede judicial hacen valer sus derechos, así como se exige el cumplimiento de la Convención Colectiva y el Manual de Aplicación de la Carrera Profesional aprobado por el Concejo publicado en el Diario Oficial La Gaceta. En escrito posterior se quejan de que la Municipalidad no está aplicando la normativa, que la derogaron y publicaron un nuevo Reglamento de Normas para la Aplicación de la Carrera Profesional, sin el acuerdo de las partes como lo exige el inciso h) del artículo 7 de la Convención Colectiva.
funcionarios municipales en este caso estaría inhibidos de suscribir convenciones colectivas de trabajo. Agrega que el Reglamento para la Aplicación de la Carrera Profesional además hace una diferencia odiosa de funcionarios, por cuanto crea beneficios enormes para un grupo de personas con lo cual se causa un grave daño a las finanzas municipales, al establecer un porcentaje desmedido y en aumento del valor de los puntos de carrera, así como la ausencia de límite en la cantidad de ellos que reconoce la Administración. Señala que el artículo 24 impugnado rompe el tope de cesant ía y reconoce indemnización por renuncia, todo lo cual va en contra del principio constitucional de proporcionalidad. Por otra parte, señala el gestionante que la V Convenci ón Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca fue denunciada por la Administración Municipal el 3 de marzo del 2004, más de un mes antes del término de vigencia al 6 de abril del 2004 y no se volvió a negociar otra.
Indica que con ocasión de la denuncia de la Convención Colectiva, se creó, en aquella época, una comisión para negociar la VI Convención y se reunió una única vez el 5 de abril del 2004 y se suscribi ó un documento igualmente ilegal e inconstitucional por ser contrario a lo dispuesto en el artículo 11 de la Constitución Política. Señala que el documento correspondiente no fue firmado por uno de los miembros de la Comisión, a saber, Luis Madrigal Méndez, lo cual hace que el mismo sea anómalo. Indica que la normativa impugnada concede privilegios a un grupo de trabajadores en perjuicio de los intereses de los vecinos y se lesiona con ello los principios igualdad, razonabilidad, racionalidad, proporcionalidad, justicia, equilibrio presupuestario, el control efectivo del sano manejo de fondos públicos, rendición de cuentas y la adecuada distribución de la riqueza y por ello solicitan se declare la inconstitucional aludida.
Considerando:
I.Sobre la admisibilidad. Como lo ha expuesto esta Sala, en cuanto a la legitimación directa en las acciones de inconstitucionalidad, debe reiterarse lo siguiente:
³« De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa", es decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. Sería el caso de actos que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma directa. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres) "« Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto.
Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter" En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos.
En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos.
Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación ±como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que ±como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República.
No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa´. (Sentencia número 2007-01145) De esta manera, en lo que atañe a la legitimación del accionante, para la interposición de la acción, si bien es regidor propietario del Concejo del Cantón de Montes de Oca, también es vecino y contribuyente de la Municipalidad, quien impugna las normas por considerarlas que impiden la buena gestión del gobierno local, así como una forma desproporcionada y abusiva de los fondos públicos municipales. Según lo anterior, esta Sala estima que el accionante ostenta la legitimación para la interposición de la acción, que otorga el artículo 75 párrafo segundo, para la defensa de los intereses difusos.
II.Objeto de la impugnación. Se pide a la Sala Constitucional que declare la inconstitucionalidad de los artículos 7 inciso h), 14 incisos b), c) y d) y 15 inciso a) de la V Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca, así como los artículos 38 y 39 del Reglamento de Normas para la Aplicación de Carrera Profesional de la Municipalidad de Montes de Oca y el artículo 24 del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Montes de Oca. En la mayoría de estos supuestos, la normativa de la corporación municipal y la de sus trabajadores, no se ajusta a la doctrina jurisprudencial de esta Corte (artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), y concede beneficios en la carrera profesional de los empleados sin un parámetro claro que los justifique, como también, el rompimiento del tope de la cesantía y los supuestos para su otorgamiento, lo que quebranta los principios constitucionales de proporcionalidad y razonabilidad. De este modo, esta sentencia procede a declarar los supuestos inconformes, como también aquellos que sí están acordes con los parámetros constitucionales.
III.Sobre el fondo. La Sala ha reiterado que las disposiciones de las Convenciones Colectivas de Trabajo pueden ser sometidas a control de constitucionalidad (véase en ese sentido las sentencias 2004-9992 y 2006-7261,
entre otras), como cualquier otra norma del ordenamiento jurídico porque deben observar las normas y principios constitucionales; señala que las cláusulas pueden conceder márgenes superiores a los mínimos legales contenidos en la legislación laboral, pero apegados a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Para resolver la acción, se analizarán los temas relevantes en la acción, relacionados con los numerales impugnados, como la carrera profesional y el rompimiento del tope a la cesantía. Aunque la acción de inconstitucionalidad se divide en los dos cuestionamientos principales que serán tratados individualmente, ello se hará sin perjuicio de otros, según el siguiente orden:
A.- La impugnación por el sistema de puntos de la carrera profesional. Esto se encuentra regulado en el artículo 7 inciso h) de la V Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca y en los artículos 38 y 39 de las Normas para la aplicación de la Carrera Profesional, que establecen:
³Artículo 7.- Desarrollo de personal y carrera administrativa.
Inciso H).- La Municipalidad reconocerá y aplicará el actual Reglamento de normas para la Aplicación de la Carrera Profesional vigente, el cual se tendrá por incorporado a la presente Convención, y además la misma se reconoce a partir del grado de Bachiller Universitario. Por lo anterior, a partir de la aprobación de la presente Convención Colectiva, se reconocerá desde ese grado universitario el salario mínimo estipulado en el decreto de Salarios Mínimos, y los beneficios estipulados en el Reglamento de Carrera Profesionales, siempre y cuando el grado que posea el trabajador sea afín al puesto que desempeña, para reformar dicho Reglamento deberá contarse con la aprobación de las partes´. (La negrita y el subrayado no son del original) ³Artículo 38.- El monto del incentivo derivado de la aplicación previsto para la carrera profesional, se establecerá mediante el valor de cada punto de acuerdo con el procedimiento indicado en los artículos 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33´.
(La negrita y el subrayado no son del original) ³Artículo 39.- El valor de punto se establece en 520 colones con un aumento anual del 20%, que en ningún caso podrá ser menor del valor que establezca el servicio civil para cada punto, a partir de la publicación de este reglamento´. (La negrita y el subrayado no son del original) Estas normas regulan el régimen de la carrera profesional dentro de la Municipalidad de Montes de Oca, reconocen la carrera profesional a partir del grado de Bachillerato afín al puesto que se ocupa, recibiendo el salario mínimo que se decreta para la materia, y los beneficios establecidos en el Reglamento de Carrera Profesional. Por otra parte, la Convención Colectiva se asegura de hacer propia esa normativa reglamentaria. En cuanto a este punto, la Procuraduría General de la República no estima que esta disposición sea inconstitucional, pues a la administración pública se le permite establecer un régimen de carrera profesional que beneficia la prestación de los servicios públicos.
En este sentido, coincide la Sala que un sistema de carrera profesional no puede considerarse inconstitucional solo porque concede algunos beneficios salariales a los funcionarios y trabajadores, pues un régimen de empleo público con ciertos beneficios responde bien a criterios incardinados por el propio constituyente, en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, cuando establece el nombramiento de servidores públicos a base de una idoneidad comprobada, siendo, una consecuencia lógica de este principio constitucional, la de que sus funcionarios establezcan como mantener mecanismos que incentiven la formación profesional dentro de su institución. Coincidentemente con la Procuraduría General de la República, la Sala no puede objetar dicha regla, por el contrario, pareciera una consecuencia lógica de la autonomía administrativa y de gobierno que tienen las Municipalidades como entes territoriales para incentivar el mejoramiento de su personal, de ahí que los artículos 7 inciso H) de la Convención Colectiva, 38 y parcialmente el 39 de las Normas para la aplicación de la Carrera Profesional, van en beneficio de los administrados y de los intereses vecinales.
Lo que sí podría estar en conflicto es con la jurisprudencia constitucional en lo establecido en ese último numeral. El problema de relevancia constitucional consiste en el establecimiento de un aumento anual en el valor de los puntos de la carrera profesional basado en un criterio puramente matemático, divorciado de una base o criterio en el desempeño del funcionario en el puesto. Esta Sala analizó una situación similar a la que nos ocupa, cuando discutió la constitucionalidad de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Puriscal. En esa ocasión, se impugnó una cláusula que estipulaba dos aumentos anuales, uno al salario nominal y otro al salario base sobre el porcentaje en que se haya aumentado el costo de la vida. En este sentido, por sentencia No. 2009-14280 de las quince horas once minutos del 9 de septiembre de 2009, se estableció que:
³Este Tribunal entiende en efecto -con apego a la jurisprudencia citada-que un esquema de aumentos que contemple dentro de sus condiciones el reajuste por costo de vida no hace sino equilibrar los salarios de los trabajadores precisamente respecto de lo que significa su capacidad para obtener el sustento para ellos y sus familias.- De nuevo, y como ya se ha indicado en los antecedentes anteriores, no se trata de una obligación del Estado que deba extenderse de forma generalizada; pero si las particulares condiciones laborales y económicas lo permiten (situación que los accionantes no han desvirtuado) es constitucionalmente válido que los entes públicos establezcan una política salarial crecientemente justa (o en palabras de la Sala es ³sana y justa´) con miras al cumplimiento siempre progresivo de los derechos y garantías sociales recogidos tanto de forma general en el artículo 50 Constitucional como de manera principal en los artículos 56 y 74 de nuestra Carta Fundamental, razones que se estima conllevan que se estime no se da la irrazonabilidad y falta de proporcionalidad en las medidas relacionadas con la disposición de fondos públicos, en tanto que para esta Sala, su uso en este caso tiene una finalidad del más alto rango constitucional y además, no existe ningún elemento de juicio que haga pensar que el sacrificio impuesto a los contribuyentes excede los beneficios de rango constitucional obtenidos con dicha disposición, motivo por el que también en este punto la acción debe desestimarse´.- (lo resaltado no es del original) Pero para llegar a dicha conclusión, se utilizaron dos precedentes que marcan con un grado de certeza y firmeza la necesidad de que dichos aumentos tengan un raigambre especial o un basamento en una condición fáctica real que establezca la necesidad de equilibrar los salarios o rubros de interés.
³De la norma anterior se desprende que los trabajadores de JAPDEVA pueden recibir aumentos de salario en las fechas decretadas por el Poder Ejecutivo para el resto de los trabajadores, y además, un aumento adicional que se negociará entre el primero de agosto y el treinta y uno de octubre, para ser aplicado en enero del año siguiente. Los accionantes consideran que dicha norma resulta discriminatoria pues los demás trabajadores únicamente reciben los aumentos fijados semestralmente por el Poder Ejecutivo, con lo cual los de JAPDEVA no deben recibir un trato diferente. Al respecto, estima la Sala que la norma en cuestión no es en sí misma inconstitucional, pues lo que pretende es que los trabajadores mantengan su capacidad adquisitiva al aumentarse su salario todos los años según al incremento del costo de vida de la canasta básica de la región Atlántica. Lo anterior resulta sano y justo, pues de lo contrario los trabajadores verían disminuidos sus ingresos todos los años. No obstante lo anterior, esta Sala estima procedente interpretar dicha norma a la luz del Derecho de la Constitución, en el sentido que el monto negociado por JAPDEVA para compensar el costo de vida, debe ser la cifra residual una vez reducido lo que se aumentó por decreto del Poder Ejecutivo. (Sentencia 2006-06730).
Estas nociones relacionadas con la justicia del posible aunque no obligatorio establecimiento de una política salarial adecuada se ampliaron en una sentencia posterior en la que se expresó:
³En opinión de los accionantes, la norma en cuestión es discriminatoria, pues a la generalidad de empleados del Sector Público les es decretado un aumento salarial que nunca cubre la pérdida por inflación, constituyendo una clase privilegiada de funcionarios en la institución cuyo Estatuto de Personal se analiza ahora. Al respecto, no estima la Sala que la norma en cuestión sea inconstitucional por las razones invocadas por los actores. Muy por el contrario, el artículo 21 de la Convención Colectiva de Trabajo del Instituto Tecnológico de Costa Rica busca preservar el poder adquisitivo de los salarios de los funcionarios del Instituto, con lo cual no hace sino dar cumplimiento a su deber constitucional de evitar que el patrimonio de los empleados de la institución se vea afectado por el aumento en el índice de precios, sin reflejo en una adecuada y justa política salarial . Los aumentos por costo de vida evitan que en términos reales el salario de los trabajadores sea absorbido por la inflación que constantemente caracteriza a la economía nacional.(«) Tampoco es ilegítimo que el Instituto Tecnológico de Costa Rica tome en consideración aspectos de justicia distributiva al adoptar sus aumentos por costo de vida.
El artículo 50 de la Constitución Política impone al estado el deber de propiciar el más adecuado reparto de la riqueza y el bienestar, por lo que considera la Sala que los mecanismos previstos en el artículo 21 se enmarcan perfectamente en dicha regla general. De ese modo, entiende la Sala que la utilización del método de reajuste salarial previsto en el artículo 21 de la Convención no es contrario al Derecho de la Constitución, al menos en relación con los alegatos efectuados por los accionantes, por lo que en cuanto a este extremo, la acción deberá ser desestimada. ´ (Sentencia 2006-17439)´(lo resaltado no es del original).
En el caso que nos ocupa, debe reafirmarse parcialmente lo sostenido por la Sala, porque el artículo 39 del Reglamento para la aplicación de las Normas de la Carrera Profesional, es el instrumento de la Administración Pública para regular la carrera profesional al fijar el valor del punto de la carrera profesional en ૿520.00, pero establece a su vez el mecanismo del aumento anual del 20%. En este sentido, dentro de los preceptos que deben observarse está lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, que prohíbe dictar actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia y de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. La norma no tiene una base económica clara, sea técnica o científica, que aconseje que el incentivo salarial justifique un acrecimiento ±anual fijo- propio del régimen municipal de Montes de Oca frente a otros. El 20% aludido por la norma tiene más bien una apariencia caprichosa que no tiene una justificación en las anteriores disposiciones.
De ahí que la norma está divorciada de criterios como el índice de inflación como sugieren los accionantes, que no se corresponde al porcentaje señalado por la normativa, y el Sindicato no ofrece una explicación plausible que permita al Tribunal determinar, a la luz del artículo 11 de la Constitución Política, la regularidad de una de las tantas normas del ordenamiento jurídico. De ahí que, el aumento anual sucesivo al punto de la carrera profesional en efecto se acrecienta significativamente más que en el caso de los funcionarios del régimen del Servicio Civil, por ejemplo, especialmente si es un funcionario de una amplia carrera profesional. Si bien, el incentivo se justifica en el logro de una mayor idoneidad del funcionario en su puesto, el esfuerzo del funcionario por aumentar sus logros académicos debe tener una relación con la ejecución del puesto de trabajo, pero, como toda norma jurídica, debe responder a los principios y valores de la Constitución Política, de modo que no se convierta en una concesión o privilegio de un sector de la Administración Pública que lesione el principio de igualdad con aumentos anuales.
En razón de lo anterior, se debe declarar con lugar la inconstitucionalidad, únicamente en cuanto a la frase ³con un aumento anual del 20% ´, dejando incólume lo restante del artículo impugnado por el quebrantamiento a los principios de razonabilidad y proporcionalidad invocados. Como se ve, no existe una base fáctica que justifique un aumento de tal naturaleza, ni se demuestra ser una forma idónea para lograr un mejor desempeño del puesto, y por el contrario, sí impone un sacrificio para el contribuyente más alto que el necesario, injustificado y subjetivo en perjuicio de los intereses económicos de la comunidad.
B.- El enunciado prematuro de derechos adquiridos.- Otra cuestión relevante en la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca, radica en lo que dispone:
³Artículo 14.- Las indemnizaciones laborales serán consideradas como un derecho adquirido de todos los trabajadores que cesaren sus funciones y se pagará:[«]´ derecho adquirido como ³ La Convención Colectiva comparte la misma redacción con el artículo 24 del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Montes de Oca, al hacer el mismo enunciado: las indemnizaciones laborales constituyen derechos adquiridos de todos los trabajadores o funcionarios. Lo anterior implica que las indemnizaciones laborales per se están siendo incorporadas a las relación individual de trabajo de los trabajadores, lo cual es una afirmación imprecisa y entra en contradicción con el momento en que existe un derecho adquirido con otros que no lo son, lo cual, evidentemente, es contrario a la doctrina de los derechos adquiridos, que se desarrolla el artículo 34 de la Constitución Política. En este sentido, este Tribunal mediante la sentencia No. 1997-02765 concibe al « aquella circunstancia consumada en la que una cosa ±material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente- ha ingresado en (incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable´.
Lo que hemos sostenido en esta y otras sentencias es que los derechos adquiridos no pueden confundirse con otros derechos, pues para que se pueda hablar de un derecho adquirido, es indispensable que haya ingresado a la esfera individual mediante el cumplimiento de requisitos legales y reglamentarios, así como la constatación de que éstas han concurrido. Ejemplos de lo anterior, está el cumplimiento de los requisitos para obtener una pensión, la cantidad de años laborados y cotizaciones cubiertas, o como en el caso que nos ocupa, la finalización o terminación efectiva de una relación laboral con el ente municipal, que deriva en prestaciones económicas a favor del trabajador. En el caso del funcionario público con una relación laboral terminada con responsabilidad patronal, ciertamente, tiene un derecho adquirido a la indemnización reconocida por las ley laborales y profesional aplicables (Código de Trabajo, Estatuto de Servicio Civil y las Convenciones Colectivas de Trabajo), pero no antes, porque estando vigente la relación estatutaria del funcionario o trabajador aplican otros derechos que inciden en el patrimonio del funcionario, como recibir puntualmente su salario.
En este caso, lo regulado en las normas impugnadas solo constituyen una expectativa de derecho, que conforme a la lógica derivada de una relación laboral (estatutaria) aplican otros derechos, pero no los generados por su terminación anticipada, evidentemente, va en contra de la lógica porque no han ingresado en la esfera patrimonial de la persona, y no se puede decir aún que es un derecho adquirido, porque no hay una situación jurídica que conduzca al reconocimiento de una ventaja o beneficio constatable. De este modo, en los numerales que definen los supuestos en que las partes pactan un mejoramiento en las prestaciones laborales de los empleados, bajo los supuestos de hecho pactados, no puede hablarse de derechos adquiridos, sino hasta que, en efecto, ocurra la terminación de la relación laboral. Por lo expuesto, procede declarar inconstitucional lo dispuesto en el artículo 14 de la Convención Colectiva de Trabajo y en el numeral 24 del Reglamento Autónomo de servicios de la Municipalidad de Montes de Oca la siguiente frase: ³serán consideradas como un derecho adquirido de todos los trabajadores (funcionarios) que cesaren sus funciones y´(lo escrito entre paréntesis corresponde a lo regulado en el Reglamento Autónomo de cita).
C.- El tratamiento del rompimiento del tope de cesantía. Los problemas de constitucionalidad impugnados se derivan de las modalidades de reconocimiento de pago de la cesantía, y por los efectos económicos que causa. En la función de intérprete máximo de la Constitución Política, así como de los principios y valores que la inspiran, esta Sala ha determinado, en forma reiterada, que el auxilio de cesantía que contenga topes máximos mayores a los ocho años establecidos legalmente hasta veinte años, son considerados constitucionales, pero no así, si exceden el extremo mayor. Las normas impugnadas de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca consisten en:
³Artículo 14.- Las indemnizaciones laborales [«] se pagará:
a)« b) Por jubilación, el 100% del período laborado en la Municipalidad.
d.1- De dos a cuatro años; el 35% del total que le correspondiere.
d.2- De cuatro a seis años; el 60% del total que le correspondiere.
d.3- De seis a diez años; el 85% del total que le correspondiere.
d.4- Más de diez años; la totalidad de las prestaciones por años de servicio´(lo resaltado en negrita no es del original).
³Artículo 15.- Prestaciones.
A su vez, se impugna del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Montes de Oca, el siguiente numeral:
³Artículo 24.- De las indemnizaciones: Las indemnizaciones laborales [«] se pagará:
Más de diez años; la totalidad de las prestaciones por años de servicio´ (lo resaltado en negrita no es del original).
En efecto de los numerales impugnados, se atacan por inconstitucionales en dos supuestos distintos que chocan con la jurisprudencia de esta Sala. Así, el reconocimiento de los derechos y prestaciones laborales a partir de la renuncia de los funcionarios, sea por la decisión unilateral del trabajador, y el pago la cesantía por la totalidad de años servidos en la Municipalidad, lo cual excede los reiterados criterios de la Sala. En este sentido, debe señalarse la existencia de temas de relevancia constitucional en el artículo 14 incisos b), c) y d) de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca, y 24 incisos b), c), d), e), f), g) y h) del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Montes de Oca.
Ahora bien, las prestaciones laborales de la legislación de trabajo cubre las consecuencias económicas del rompimiento de la relación laboral por causas imputables al Patrono, sin embargo, la normativa municipal lo regula a contrapelo de la jurisprudencia de la Sala, que ha indicado que:
³Tal como lo dispone el numeral 63 constitucional ya comentado, la indemnización está prevista para los casos de despido sin justa causa, pues es una consecuencia lógica del rompimiento del contrato de trabajo por decisión unilateral del patrono. Sin embargo, en aquellos casos donde el rompimiento del contrato de trabajo obedece a una causa imputable al trabajador, no se justifica el pago del auxilio de cesantía, pues no existe una causa que lo legitime´. Sentencia No. 2006-017743.
El artículo 63 de la Constitución Política establece que:
³Los trabajadores despedidos sin justa causa tendrán derecho a una indemnización cuando no se encuentren cubiertos por un seguro de desocupación´.
Según se ha explicado en anteriores sentencias de la Sala, así como la doctrina constitucional que inspira el Código de Trabajo, la cesantía es el mecanismo de indemnización para el trabajador despedido sin justa causa, de manera que esta institución jurídica surge a la vida jurídica por la ruptura de la relación laboral que hace voluntariamente el Patrono. Se resarce mediante el pago de un monto líquido. Los artículos 14 inciso d), 15 y 24 inciso d), e), f), g) y h) del Reglamento, sin embargo, parten de un supuesto contrario, el pago de este monto por renuncia, lo cual contradice el espíritu de este instituto. Lo mismo sucede con el artículo 15 de la Convención Colectiva de Trabajo en cuanto recoge los efectos presupuestarios de la renuncia presentada por el trabajador municipal, para asegurarse el pago de las indemnizaciones en el presupuesto municipal. Así, los porcentajes que señala el numeral 14 y 24 en este caso, hasta el pago de la totalidad de años laborados para el trabajador que renuncia, así como en el artículo 15, que obliga a la Municipalidad que incorpore estas obligaciones pecuniarias en los presupuestos ordinarios o extraordinarios de la Municipalidad, y las sanciones por no hacerlo, colisionan con los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, y son inconstitucionales porque albergan el pago de la cesantía por renuncia del servidor.
Para este tipo de normas, la Sala reconoce la existencia de irregularidades constitucionales, porque hay un uso indebido de los recursos públicos. En razón de lo expuesto, lo propio es declarar con lugar la acción, en cuanto a estos extremos.
En otro supuesto impugnado, el artículo 14 inciso c) de la Convención Colectiva y el numeral 24 inciso c) del Reglamento, establece el pago del 100% de las prestaciones del período laborado por cesantía en razón de la muerte del trabajador, la norma debe ser interpretada constitucionalmente, porque contempla el rompimiento del tope de la cesantía en un 100%, lo cual podría superar los veinte años para los trabajadores con mayor antigüedad. Así, la sentencia No. 2011-06351 de esta Sala, estableció que:
³Aun cuando la norma es imperativa al indicar que el auxilio de cesantía no puede indemnizarse más allá de los últimos ocho años, esta Sala ha aceptado la existencia de topes mayores fijados a través de convenciones colectivas, partiendo del hecho de que el Código de Trabajo establece reglas mínimas que pueden ser superadas siempre y cuando se haga dentro de parámetros de razonabilidad y proporcionalidad. Es por esta razón, que la Sala ha avalado la existencia de topes de cesantía mayores de los ocho años pero inferiores a los veinte años (ver sentencia 2006-06730 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diecisiete de mayo de dos mil seis), por estimar que no existe inconstitucionalidad alguna en los casos en que sí existe un límite o ³techo´razonable´.
La Sala considera como posible constitucionalmente, interpretar ese precepto en cuanto se reconoce el pago de 12 meses de cesantía por el fallecimiento del servidor municipal, y mantener a su vez el mismo hasta los veinte años conforme a lo señalado jurisprudencialmente, en cuyo caso es inconstitucional la siguiente frase: ³y si se superara (supera) este período, el 100% de las prestaciones del período laborado´(lo escrito en paréntesis también corresponde al Reglamento), donde el pago vaya aparejado con el límite de veinte años de cesantía conforme al periodo laborado. En el criterio de la Sala, tal supuesto de reconocimiento de la cesantía (muerte o deceso) es constitucional siempre que se interprete que el pago de la cesantía no puede exceder de los veinte años, porque sería contrario a la jurisprudencia de la Sala, que es vinculante erga omnes (art. 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).
El caso de suicidio no proviene de un acto de voluntad del trabajador (que sucede muchas veces bajo mucha perturbación espiritual, como mental, y producto de una percepción engañosa de la realidad), pero, en todo, implica la terminación de la vida de la persona humana, que es un modo anormal de finalizar una relación laboral y reconocido por la legislación laboral. De esta manera, a juicio de la Sala, la indemnización es para los dependientes del salario del funcionario municipal fallecido, causal que estaría inmersa dentro del principio de solidaridad del empleador establecido en el artículo 74 de la Constitución Política, que recepta derechos y beneficios que se derivan del principio cristiano de justicia social. Por lo expuesto, las disposiciones impugnadas, en el artículo 14 inciso c) de la Convención Colectiva de Trabajo y 24 inciso c) del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Montes de Oca, deben declararse inconstitucionales únicamente en cuanto a las siguientes frases: ³y si superara (supera) este período, el 100% de lasprestaciones del período laborado´(lo escrito en paréntesis corresponde al Reglamento), hasta los veinte años, en lo demás, se mantiene incólume el inciso c) de la norma.
Finalmente, lo dispuesto por el artículo 14 inciso b) de la Convención Colectiva de Trabajo y 24 inciso b) del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Montes de Oca, conforme se ha indicado arriba, y se reconoce en la legislación laboral, no resulta inconstitucional el supuesto de la jubilación, siempre que, se interprete que las prestaciones laborales no podrán exceder de los veinte años. Así, los incisos impugnados resultan inconstitucionales, en cuanto la frase indica ³, el 100% del período laborado en la Municipalidad´, por lo que, el pago debe ir aparejado con el límite de veinte años de cesantía conforme al periodo laborado, pues si se supera este rango, según se ha señalado, contradice la jurisprudencia de esta Sala, la que resulta ocioso aquí reiterar.
IV.Votos salvado s de los magistrado s Armijo Sancho y Hernández Gutiérrez, con redacción del primero: A diferencia del criterio de la mayoría, consideramos que la acción es inadmisible, y por ende, debe ser rechazada, atendiendo a la naturaleza del objeto impugnado ±las convenciones colectivas-, así como la normativa que tiene estrecha relación con ésta, con fundamento en lo siguiente:
a.- La Negociación Colectiva en el sector público. Nuestra Constitución Política junto a las libertades individuales, enuncia los denominados Derechos Sociales, que buscan afianzar el régimen democrático al extender el contenido de los derechos y libertades. La incorporación de este capítulo en nuestra carta magna, se produjo en el año 1943, que vino a reformar la Constitución de 1871 y éste a su vez, se reprodujo en nuestra constitución actual. Uno de estos derechos, atinentes al tema de estudio, es la libre sindicalización, independientemente del sector laboral al que pertenezca el trabajador (sea público o privado), que consagra el artículo 60. Por otro lado, el artículo 61 establece el derecho de huelga como ejercicio de la libertad sindical, el cual si bien está limitado a determinadas regulaciones en el sector público (artículo 61 constitucional), lo cierto es que es admisible para dicho sector y así lo estableció este Tribunal en la sentencia No. 1317-98, al indicar:
³El derecho de sindicación tiene pues, rango constitucional en Costa Rica y se regula internamente mediante normas de carácter legal, específicamente el Código de Trabajo, que norma en su artículo 332 y siguientes -ubicados en el Título Quinto ³De las Organizaciones Sociales´- lo referente al funcionamiento y disolución de los sindicatos y define las reglas de protección de los derechos sindicales. En el artículo 332 del Código de Trabajo se declara además de interés público la constitución legal de los sindicatos, que se distinguen ³(«) como uno de los medios más eficaces de contribuir al sostenimiento y desarrollo de la cultura popular y de la democracia costarricense ´. La referencia anterior permite concluir en esta etapa, que el derecho fundamental de sindicación se reconoce sin distingo de la naturaleza pública o privada de los sectores laborales; es decir, en magnitud equiparable.
En relación con el contenido de la acción sindical, específicamente lo que toca al derecho de huelga, el artículo 61 de la Constitución Política establece que la regulación del citado derecho de acción colectiva es materia de reserva de ley, siendo que toda restricción del citado derecho debe darse por vía ley y de ningún modo puede favorecer los actos de coacción o violencia. Es además resultado de la atribución conferida mediante el numeral 61 constitucional citado, que compete al legislador definir en qué casos de la actividad pública se restringe o excluye el ejercicio del derecho de huelga; mandato que se satisface mediante el artículo 375 (antes, 368) del Código de Trabajo, que debe ajustarse a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad para que sea congruente con el principio democrático sobre el que descansa el ordenamiento jurídico patrio, plasmado en el artículo 1° de la Constitución Política y que es valor supremo del Estado Constitucional de Derecho...´ La negociación colectiva representa un elemento básico en el contenido de la libertad sindical, precisamente porque a través de los Sindicatos puede promover una negociación que propicie resolver las situaciones laborales de los trabajadores.
La misma libertad sindical en sí misma, implica negociar colectivamente para obtener los beneficios económicos, sociales y profesionales que consagra nuestra Carta Fundamental. La negociación surge también como un medio pacifizador ante conflictos colectivos, como el derecho a huelga, que según vimos es reconocido en el sector público y puede plasmarse en acuerdos que pueden constituir una convención colectiva. Nuestra Constitución Política así lo precisó en el artículo 62 dentro del capítulo que regula los derechos y garantías sociales, al disponer que tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados. La Sala en la sentencia No. 1696-92 estimó que la modificación de la Constitución Política de 1871 por la Asamblea Constituyente que emitió la Constitución Política vigente, en la que se incorporó en los artículos 191 y 192 un régimen laboral público exclusivo para los servidores del Estado, excluía toda posibilidad de negociación en el sector público, por estar los trabajadores bajo un estado de sujeción, donde existe por parte del Estado una imposición unilateral de las condiciones de la organización y la prestación del servicio para garantizar el bien público.
Sin embargo, nos replanteamos nuevamente el tema en cuestión, teniendo en consideración que la interpretación dada a la incorporación de este régimen fue restrictiva y que además, ello no impedía la negociación colectiva como un derecho fundamental que ya había sido reconocido a los trabajadores, incluyendo a los servidores públicos. El interés de los Constituyentes en 1949 en promulgar un régimen estatutario, fue promovido esencialmente con el fin de que la administración contara con un instrumento que permitiera la contratación de sus funcionarios a base de idoneidad comprobada y así lograr una estabilidad en el nombramiento de los mismos, evitando la persecución política de los empleados públicos en cada cambio de gobierno, pero no con el objetivo de restringirles sus derechos fundamentales. El régimen de empleo público se constituyó más bien como un freno para la propia administración y en una garantía para sus funcionarios.
Por otro lado, la discusión se torna respecto a derechos fundamentales reconocidos por la misma Constitución Política y que como se indicó, ésta no hizo excepción en el artículo 62. Recordemos por propia jurisprudencia de este Tribunal, que los derechos fundamentales son inherentes al ser humano por su condición de tal, por su carácter de persona y por ende son superiores al mismo Estado; pues éste no los crea ni los regula constituyéndolos, sino que simplemente los reconoce, tutela y garantiza normativamente, con un carácter puramente declarativo. De ahí que el ordenamiento jurídico puede tutelarlos y moldear su ejercicio, mas no eliminarlos o desconocerlos con la simple invocación de que así lo exigen los requerimientos de la organización del Estado, o la eficiencia de la administración, o un impreciso bien público; en virtud de que ostentan una categoría y fuerza superior al propio ordenamiento.
Cuando un derecho ha sido reconocido formalmente como inherente a la persona éste queda definitiva e irrevocablemente integrado a la categoría de aquellos derechos cuya inviolabilidad debe ser respetada y garantizada. Ahora, si bien los derechos fundamentales no son absolutos, las restricciones o limitaciones a los que sean sometidos, nunca puede vaciarlos de contenido, como sucedería si desconoce dicho derecho a determinado grupo de trabajadores, solo por el hecho de laborar en el sector público. Puede darse un tratamiento diferenciado respecto a los límites y alcances de la negociación o en virtud de la materia objeto de la misma, pero nunca su total exclusión para este tipo de servidores. Las garantías sociales contempladas en la Constitución actual, ya se encontraban incorporados expresamente en nuestro régimen jurídico desde la modificación introducida a la Constitución Política de 1871 en las legislaturas de 1942 y 1943.
De hecho el capítulo fue reproducido en el cuerpo normativo de 1949, pues constituía una de las evoluciones más importantes de nuestro país, en el reconocimiento de los derechos del individuo. En este sentido conviene advertir, que los derechos humanos son irreversibles, porque todo derecho formalmente reconocido como inherente a la persona humana, queda irrevocablemente integrado a la categoría de derecho humano, categoría que en el futuro no puede perderse. Aunado a lo anterior, dado el carácter evolutivo de los derechos en la historia de la humanidad, es posible en el futuro extender una categoría de derechos humanos a otros derechos que en el pasado no se reconocían como tales o aparezcan otros que en su momento se consideraron como necesarios a la dignidad humana y por tanto inherentes a toda persona. Por tanto, los derechos fundamentales son progresivos pero nunca regresivos. Así las cosas, de ninguna manera podría admitirse una exclusión en este sentido, que ni siquiera la misma Constitución hizo.
La correcta dimensión que debe adquirir este derecho, constitucional consagrado en el capítulo de garantías sociales, en el caso del sector público, no es la de un cercenamiento total para el servidor, sino entender que su ejercicio está sujeto a ciertas limitaciones en atención a la observancia del ordenamiento jurídico, a los límites del gasto público y a las correspondientes regulaciones que existen en esta materia.
b.- Las Convenciones Colectivas según la doctrina. En el caso sometido a estudio, la discusión se enfatiza en las Convenciones Colectivas, que como ya fue indicado, son producto de la negociación colectiva, o consisten en la negociación propiamente, y que según la Constitución Política también son admitidas para el sector público, pues proporciona uno de los instrumentos ideales para conseguir los fines establecidos por la norma fundamental para el derecho de sindicación. El Código de Trabajo en el artículo 54 define las convenciones colectivas como aquellas que se celebran entre uno o varios sindicatos de trabajadores y uno o varios patronos, o uno o varios sindicatos de patronos, con el objeto de reglamentar las condiciones en que el trabajo deba prestarse y las demás materias relativas a éste. Tienen fuerza de ley profesional de conformidad con el artículo 62 de la Constitución Política y de los artículos 54 y 55 del Código de Trabajo.
Esto significa que las convenciones colectivas se convierten en el instrumento jurídico que regula las relaciones obrero-patronales, y que esta relación comprende al sindicato, al patrono, a los trabajadores sindicalizados, a los no sindicalizados y a los futuros trabajadores mientras la Convención se encuentre vigente, o sea, se aplica no sólo a quienes la han elaborado, sino también a terceras personas ajenas a la negociación. Entendiendo terceros, como aquellos trabajadores que en el futuro se incorporen al centro de trabajo, no a otras personas o instituciones que sí pueden encontrarse ajenas por completo a la Convención Colectiva de que se trate. Es por ello que podemos hablar de tres características de toda Convención Colectiva: 1- Deben ser concluidas entre un grupo Trabajadores y Empleadores: los trabajadores deben encontrarse legalmente organizados para poder celebrar la constitución de una convención colectiva. 2- Producen efectos propios y directos para las agrupaciones que contratan (cláusulas obligacionales): conforme con nuestra Constitución Política las Convenciones Colectivas de Trabajo o Acuerdos Colectivos de Trabajo poseen el rango y la fuerza de ley entre las partes y 3-Producen efectos incluso para terceros que no formen parte en la convención colectiva.
En ellas se establecen cláusulas que crean obligaciones entre el patrono y el sindicato, pero además puede contener cláusulas normativas sobre las condiciones de trabajo que afecten a los contratos individuales existentes como a los que luego se realicen en el futuro. Se le aplican las reglas de los contratos para afirmar que obligan al cumplimiento de lo expresamente pactado y a todas las consecuencias conformes a la buena fe, al uso y a la ley; las organizaciones obreras y patronales que firman un acuerdo se obligan a estar y pasar por él, a respetar lo estipulado, y a no levantar nuevas reivindicaciones ni pretender modificarlo antes del tiempo previsto para su terminación. El trámite que debe seguir está contemplado en el artículo 57 del Código de Trabajo, según el cual la convención colectiva deberá extenderse por escrito en tres ejemplares, bajo pena de nulidad absoluta. Cada una de las partes conservará un ejemplar y el tercero será depositado en la Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, directamente o por medio de la autoridad de trabajo o política respectiva.
No tendrá valor legal sino a partir de la fecha en que quede depositada la copia y, para este efecto, el funcionario a quien se entregue extenderá un recibo a cada uno de los que la hayan suscrito. Dicho depósito será comunicado inmediatamente a la Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, para que éste ordene a las partes ajustarse a los requisitos de Ley en caso de que la convención contenga alguna violación de las disposiciones del presente Código. Se trata de un contrato atípico por la singularidad de las obligaciones que puedan asumir los contratos, por la formalización del proceso de elaboración, la homologación estatal y ante todo, por su contenido normativo. La firma de un acuerdo colectivo ha significado para un amplio sector doctrinal el fin de las hostilidades, entendiéndolo como un tratado de paz, pues pretende servir a la paz económica y social entre empleadores y trabajadores, o a restaurarla y mantenerla por el tiempo de su duración.
A la vez, constituye un factor determinante para la evolución y desarrollo del orden jurídico y para la adaptación del mismo a las necesidades sociales, que siempre son cambiantes por la evolución de la socialización y del régimen de producción. Una relación de empleo sin un soporte jurídico como las convenciones colectivas, podría colocar eventualmente al trabajador en un plano de desigualdad propiciado por las fuerzas económicas y las necesidades sociales del trabajador. Una convención colectiva implica todo un proceso de diálogo social, de acercamiento de las partes, de varios acuerdos en un momento histórico dado que lleva implícito una serie de acontecimientos sociales que son los que impulsan a las partes a negociar, basados en la buena fe negocial, que contribuye al compromiso de ambas partes de respetar lo pactado y entendiendo que en caso de imposibilidad de cumplimiento de lo ahí estipulado, las partes tengan claros los mecanismos de reforma o anulación, que para el caso son, el de Denuncia, o en su defecto el proceso de lesividad.
De lo expuesto anteriormente, es que concluimos, que la Convención Colectiva por su naturaleza laboral en el ejercicio de los derechos fundamentales de sindicalización y negociación, así como de la fuerza normativa que le da la misma Constitución a las convenciones colectivas en el artículo 62 de dicho cuerpo normativo, en lo que respecta a su contenido, no debe ser revisado y valorado por este Tribunal como pretende la accionante, por cuanto sería desconocer toda la trascendencia histórica de las mismas ±el conflicto social originario- y el respeto a un acuerdo de partes suscrito por el mismo Estado, con una trascendencia político, económico y social determinada. No se puede desconocer la buena fe de las partes de la negociación, obviando los trámites preestablecidos por ella misma, dejando de lado el momento histórico y las necesidades sociales y económicas que la propiciaron, momento en el cual probablemente cumplieron los criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
No se debe olvidar que las partes intervinientes en una negociación otorgan beneficios, pero también ceden derechos en aras de la efectiva realización del fin para el cual fue creada la institución. Las Convenciones tienen una vigencia y pueden ser revisadas, pero por los procedimientos debidamente establecidos. De manera que si bien es cierto una convención colectiva negociada en el sector público puede estar incurriendo en vicios que determinen su invalidez, ello obedecería a una ilegalidad que debe ser determinada en cada caso concreto, y que podría eventualmente generar la improcedencia de las cláusulas ahí contempladas, pero que deberá ser declarada en la vía de legalidad correspondiente.
Por todo lo alegado y revisado en la jurisdicción constitucional, lo que implica rechazar la acción por improcedente.
V.El magistrado Jinesta Lobo rechaza de plano la acción y da razones diferentes.- Salvo el voto y declaro inadmisible la acción, por las siguientes razones:
A.- DERECHO FUNDAMENTAL A LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA: RECONOCIMIENTO INTERNO E INTERNACIONAL. En la tradición constitucional costarricense la negociación colectiva fue elevada al más alto rango normativo, puesto que, el artículo 62 de la Constitución Política la reconoce como un derecho para el mejoramiento de las condiciones de empleo, concediéndole a las convenciones colectivas "fuerza de ley", esto es, la eficacia, potencia, resistencia y valor de una ley en sentido material y formal. Este precepto constitucional que equipara un acuerdo surgido de la libre y autónoma negociación entre los patronos u organizaciones patronales y las organizaciones sindicales de los trabajadores o empleados, no debe conducir a equívocos en cuanto a su naturaleza jurídica. Se trata del reconocimiento de la titularidad y ejercicio de un derecho fundamental, siendo que el acto formal en el que se traduce finalmente -convención colectiva- es equiparado, para todo efecto y por disposición constitucional acto con valor de ley surgido de la autonomía de acción de los dos sectores señalados.
El derecho fundamental a la negociación colectiva, se encuentra en una relación instrumental con el que es reconocido en el ordinal 60 de la propia Constitución que faculta a los trabajadores y patrones para sindicalizarse libremente con el fin exclusivo de obtener y conservar beneficios económicos, sociales o profesionales, puesto que, es un medio para el logro de esos objetivos de orden constitucional. En el plano internacional, el artículo 4° del Convenio No. 98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva de 1° de julio de 1949, contempla el derecho a la negociación colectiva libre y voluntaria, al señalar que "Deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo".
Ulteriormente, el Convenio No. 151 de la OIT sobre las Relaciones de Trabajo en la Administración Pública del 27 de junio de 1978, en su artículo 7° dispuso que "Deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de los procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados acerca de las condiciones de empleo («)". Finalmente, el Convenio No. 154 de la OIT sobre la Negociación Colectiva del 19 de junio de 1981, el cual en su preámbulo afirma el derecho de negociación colectiva y la necesidad de implementar medidas internas para fomentarlo, dispuso en su artículo 2° lo siguiente:
"A los efectos del presente Convenio, la expresión negociación colectiva comprende todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de:
B.- ALCANCES DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS. A tenor del artículo 10 de la Constitución Política la declaratoria de inconstitucionalidad procede respecto de las "(«) normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público («)". Las convenciones colectivas, aunque ex constitutione (artículo 62 de la Constitución Política), tienen fuerza de ley, no pueden ser asimiladas a una ley en sentido material y formal, por cuanto, no emanan de la Asamblea Legislativa en el ejercicio de la función de legislar a través del procedimiento legislativo y tampoco tienen efectos generales y abstractos. El grado, jerarquía y valor que le concede el constituyente originario no determina, per se, la naturaleza jurídica de las convenciones colectivas. La razón del constituyente originario de otorgarle, por constitución, fuerza de ley a las convenciones colectivas fue precisamente, reforzar los efectos y las consecuencias del pleno ejercicio de los derechos fundamentales a la sindicalización y a la negociación colectiva, en vista de su elevada trascendencia para lograr un clima de estabilidad y armonía social, laboral y económica y de sus fines particulares.
Consecuentemente, la equiparación, en potencia, fuerza y resistencia a la ley, no debe conducir al equívoco de estimar que, como tal, resulta pasible del control de constitucionalidad. Debe tomarse en consideración, que la convención colectiva, asimismo, no es una disposición general por cuanto carece de efectos generales y normativos. Adicionalmente, si bien puede comprender aspectos del Derecho público, atinentes a una relación estatutaria o una relación de empleo público, su contenido es definido por las partes involucradas en ejercicio de su libertad o autonomía de acción. Bajo esta inteligencia, una convención colectiva no encaja en ninguno de los supuestos del artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que hace un elenco de las actuaciones o conductas objeto de la acción de inconstitucionalidad. El texto constitucional le reconoce, indirecta o implícitamente, a los trabajadores, empleados y patronos o sus organizaciones el derecho de negociar de forma libre y autónoma, a través de la concertación de un pacto o contrato colectivo que establece un orden para un grupo determinado o determinable de trabajadores, empleados y patronos.
Consecuentemente, al tratarse de un contrato colectivo está fuera del control de constitucionalidad, puesto que, el propio constituyente le otorga a las partes autonomía y libertad para concertar y regular sus condiciones y relaciones laborales. Lo anterior, no excluye, desde luego, que pueda, eventualmente, existir un control de legalidad ordinaria acerca de los vicios de forma o de procedimiento en la negociación que afecten los acuerdos finalmente pactados o por un incumplimiento de los mínimos legales preestablecidos.
C.- NEGOCIACIÓN COLECTIVA LIBRE Y VOLUNTARIA. A partir del texto del artículo 4° del Convenio No. 98 de la OIT, sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva del 1 de julio de 1949, se ha extraído el principio de la negociación colectiva libre y voluntaria entre los patronos o sus organizaciones y los trabajadores o sus organizaciones. La principal consecuencia de este principio es que en la negociación colectiva las partes directamente implicadas deben acordar y pactar el marco y los distintos términos o condiciones, sin injerencia externa de ningún tipo, por cuanto se produciría un desequilibrio. De modo que son los patronos y los trabajadores o empleados los que, consensuada y autónomamente, determinan los niveles de negociación, sin que éstos puedan ser impuestos externamente (v. gr. Por vía de aprobación u homologación ministerial, imposición o compulsión gubernamental de ciertas consideraciones de estabilidad macroeconómica o de posibilidades financieras y presupuestarias, etc.) o encontrarse restringidos de modo preestablecido (v. gr.
A través de leyes y reglamentos que fijan, de antemano, los niveles y alcances de la negociación). Desde ese punto de vista, los representantes del patrono o de las organizaciones patronales, en el curso de la negociación, bien pueden establecer o fijar determinados límites que podrán mantener, variar o modificar durante su desenvolvimiento. De modo que si el Gobierno o la Administración del Estado, tiene algunas observaciones y reservas sobre las políticas económicas y sociales de interés general debe ponerlas en conocimiento y procurar, en la medida de lo posible, convencer o persuadir a las partes para que autónoma y libremente sean tomadas en consideración, a efecto de arribar a los acuerdos finales. Cualquier cláusula o contenido de la convención colectiva que se haya pactado desoyendo tales advertencias, provocará, única y exclusivamente, la responsabilidad a posteriori de los representantes patronales o de los trabajadores, frente a sus representados.
D.- NEGATIVA SUJECIÓN DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS A LOS CRITERIOS DE PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD: CLIMA DE INSEGURIDAD JURÍDICA. Desde el punto de vista del Derecho de la Constitución, el contenido o clausulado de las convenciones colectivas podría tener -si se admite la posibilidad de impugnarlas en sede constitucional-como único límite que no se incumplan los mínimos en materia laboral establecidos en el propio texto constitucional. Ni siquiera los vicios de forma en el curso de la negociación podrían constituir límites constitucionales para el ejercicio del derecho fundamental a la negociación colectiva, toda vez, que el procedimiento no lo define la Constitución, sino que debe hacerlo la ley o el reglamento, de modo que quedan librados a la discrecionalidad legislativa o administrativa, siempre y cuando no infrinjan el principio sustancial de la negociación colectiva libre y voluntaria establecido en los instrumentos internacionales de derechos humanos y que constituye el contenido esencial del derecho y, por consiguiente, el límite de límites.
El someter el contenido y clausulado de una convención colectiva, surgido de la libre y voluntaria negociación, a los parámetros de la proporcionalidad y razonabilidad, además de socavar el equilibrio interno de los acuerdos, provoca, a mediano o largo plazo, un claro y evidente estado de inseguridad jurídica. En efecto, los trabajadores o empleados pueden desconfiar de su asociación o afiliación a las organizaciones sindicales, de sus representantes y de los propios representantes patronales, creando un clima de tensión e inestabilidad en las relaciones laborales, todo lo cual desalienta el ejercicio pleno y efectivo de los derechos de sindicalización y de negociación colectiva, conquistas invaluables del Estado Social y Democrático de Derecho. Adicionalmente, cualquier futuro o eventual trabajador que pretenda afiliarse a un sindicato, probablemente, puede tener, razonablemente, serios reparos sobre la utilidad de su adherencia ante la anulación eventual y futura de los convenios colectivos que se hayan negociado, con lo cual el derecho a la negociación colectiva deja de cumplir con su fin fundamental de mejorar las condiciones laborales y queda, virtualmente vaciado de contenido y devaluado.
Los ajustes y controles sobre el eventual contenido del clausulado de una convención colectiva deben ser muy laxos, a priori y persuasivos para que las partes directamente involucradas decidan voluntaria y libremente si toman en consideración, en el curso de la negociación, las observaciones (modificaciones, ajustes, variaciones) formuladas, sin que sea posible, incluso, imponer una renegociación ulterior. Consecuentemente, la fiscalización a posteriori sobre criterios de proporcionalidad y razonabilidad, constituye una injerencia externa que afecta el equilibrio interno del convenio colectivo concertado y que puede provocar serias dislocaciones o distorsiones de la seguridad, la paz social y de las 17 de julio de 1997, la frase: ³ relaciones laborales que no resultan congruentes con el Derecho de la Constitución.
VI.Nota separada del Magistrado HERNANDEZ GUTIERREZ : Si conforme consta en estos autos y se advierte en el considerando III, letra a) del fallo, la Convención Colectiva se circunscribe a incorporar en su texto las normas reglamentarias aquí impugnadas (artículos 38 y 39 de las Normas para la
aplicación de la Carrera Profesional en la Municipalidad de Montes de Oca), esto significa que la fuente de donde proviene el plus económico, no está en la Convención si no en el Reglamento, y éste sí es materia susceptible de residenciarse en esta jurisdicción. Por esta vía y respecto de este punto, entro a conocer la acción, siendo concordante mi opinión con la de mayoría del Tribunal. Sin embargo, salvo el voto y declaro inadmisible la acción, en cuanto a los artículos 7 inciso h), 14 incisos b), c) y d) y 15 inciso a) de la V Convención Colectiva precitada, y numeral 24 del Reglamento Autónomo de Servicio de la Municipalidad de Montes de Oca, al ser éste reflejo de aquellas disposiciones convencionales impugnadas. En este sentido mantengo mi opinión minoritaria coincidente con la del Magistrado Armijo en el sentido de rechazar de plano la acción.
Por tanto:
Por mayoría se declara parcialmente CON LUGAR la acción. En consecuencia se anula por inconstitucional lo siguiente:
En lo demás se declara sin lugar la acción y sobre los extremos no expresamente declarados inconstitucionales se mantienen vigentes las disposiciones. Comuníquese este pronunciamiento a los Poderes Legislativo, y Ejecutivo. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Los magistrados Armijo Sancho y Hernández Gutiérrez salvan el voto (este último parcialmente) y rechazan de plano la acción. El magistrado Jinesta Lobo rechaza de plano la acción y da razones diferentes. Notifíquese.
El magistrado Hernández Gutiérrez pone nota en cuanto concurre con el voto de la mayoría en el punto a).
www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6
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