Unconstitutionality of Shrimp TrawlingInconstitucionalidad de la pesca de camarón por arrastre

*120100160007CO* CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fifteen hours and fifty minutes on seven August two thousand thirteen.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by RANDALL ARAUZ VARGAS, identity card 9-0078-0475, in his capacity as general attorney-in-fact with unlimited authority as to amount for Asociación Programa Restauración de Tortugas Marinas (PRETOMA); MANUEL ENRIQUE RAMÍREZ GUIER, identity card 1-0400-0680, in his capacity as general attorney-in-fact with unlimited authority as to amount for Federación Costarricense de Pesca Turística (FECOPT); JORGE ARTURO JIMÉNEZ RAMON, identity card number 1-0474-0301, general attorney-in-fact for Fundación Marviva; ÁLVARO LORÍA QUIROS, identity card 1-0552-0108, general attorney-in-fact for Fundación Promar; WAGNER MAURICIO QUIRÓS PEREIRA, identity card 1-1096-0785, general attorney-in-fact for Internacional Students Volunteers Inc. (ISV); and MARIO ANDRÉS BOZA LORÍA, general attorney-in-fact with unlimited authority as to amount for The Leatherback Trust (TLT), seeking a declaration that Articles 2, subsection 27(d), 43(d), and 47(a) and (b), specifically insofar as they concern shrimp harvesting with trawl nets, of the Ley de Pesca y Acuicultura, Ley No. 8436 of 1º March 2005, published in the Diario Oficial La Gaceta No. 78 of 25 April 2005, are unconstitutional. The Procuraduría General de la República and the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) also participate in the proceedings.

Background:

1. 1In a written submission received by the Chamber’s Secretariat at 20:41 hours on 30 July 2012, the petitioners state that they appear to bring an action of unconstitutionality against Articles 2, subsection 27(d), 43(d), and 47(a) and (b), specifically insofar as they concern shrimp harvesting with trawl nets, of the Ley de Pesca y Acuicultura, Ley No. 8436 of 1º March 2005, published in the Diario Oficial La Gaceta No. 78 of 25 April 2005.

They base their standing (legitimación) on the first and second paragraphs of section 45 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. Regarding the first paragraph, they cite a pending amparo proceeding (recurso de amparo) in which the unconstitutionality of the provision was alleged as a reasonable means of protecting the right, expediente 12-006906-0007-CO. The Sala Constitucional admitted it for consideration and granted them the applicable period to file the action by resolution 8552-2012 at 14:30 hours on 26 June 2012. They also base the action on the concept of diffuse interests (intereses difusos), pursuant to the second paragraph of Article 75 of the Ley de esta Jurisdicción, the protection of hydrobiological resources (recursos hidrobiológicos), specifically marine natural resources, and the right to a healthy and ecologically balanced environment.

They challenge the phrase “with a trawl net” in Article 2, subsection 27(d), of the Ley de Pesca y Acuicultura, No. 8436 of 1º March 2005: “Article 2.- For the purposes of this Law, the following terms are defined (…) 27. Commercial fishing: Commercial fishing is conducted for economic gain and is classified as follows: (…) d) Semi-industrial: Fishing conducted by natural or legal persons aboard vessels intended for harvesting shrimp with a trawl net and harvesting sardines and tuna with purse seines.” The phrase they challenge in this article is “with a trawl net,” insofar as it defines and permits semi-industrial fishing for shrimp or other species using this harmful, disproportionate, destructive technique, which lacks any criterion for the sustainability of marine resources.

They also challenge Article 43(d) of Ley No. 8436, which, insofar as relevant, provides: “Article 43.- Commercial fishing shall be conducted for economic gain and shall be classified as: a) Small-scale (…) b) Medium-scale (…) c) Advanced (…) d) Semi-industrial: Fishing conducted by natural or legal persons using vessels intended for harvesting shrimp with a trawl net and harvesting sardines and tuna with purse seines. e) Industrial (…)” The phrase “trawl net” is challenged.

Finally, they challenge the phrases “using fishing gear consisting of bottom trawl nets” and “using fishing gear consisting of bottom trawl nets” in Article 47(a) and (b), respectively. “Article 47.- Licenses to catch shrimp for commercial purposes in the Pacific Ocean shall be granted only to nationally flagged and registered vessels and to Costa Rican natural or legal persons, which shall be classified into three categories: a) Category A: Vessels holding shrimp fishing licenses or permits that use fishing gear consisting of bottom trawl nets; these may harvest shrimp resources only along the Pacific coast, provided that they do not operate in restricted areas during a closed season (veda). b) Category B: Vessels holding fishing licenses or permits to catch Fidel shrimp (Solenocera agassizi), royal red shrimp (Helerocarpus sp), and other species of this resource that are fished in waters at depths equal to or greater than those of the preceding species, using fishing gear consisting of bottom trawl nets, only along the Pacific coast.

Fidel shrimp may be caught only in areas where it is not mixed with species found at shallower depths, such as white shrimp, brown shrimp, pink shrimp, and titi shrimp. c) Category C (…)” The petitioners clarify that they do not oppose shrimp fishing as an economic activity; what they challenge is the trawling technique, which undermines the sustainability of shrimp resources and all other hydrobiological resources.

The fishing gear lawfully used in Costa Rica for shrimp fishing varies according to the target species and fishing grounds. The gear most commonly used consists of trawl nets employed by semi-industrial vessels and gillnets or trammel nets used by artisanal fishers. Shrimp are also currently produced through pond cultivation (aquaculture).

They state that the Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) has compared trawl-net fishing for shrimp to clear-cutting a forest. A trawl net is conical and consists of a body made from two, four, or even more panels closed by a codend. It has lateral wings extending from the opening toward the rear. The net is kept open horizontally by two otter boards (doors or calones). The doors are heavy because they are made of steel, aluminum, or wood—or a combination of all three materials—and may be rectangular or oval. They are also fitted with a steel base designed to maintain good contact with the bottom. The net has a broad upper panel, square in shape, that prevents fish from escaping by swimming upward and over the top of the net. The vertical opening is maintained by floats along the upper edge and weights on the lower headline of the net’s mouth. The mouth of the net is framed by a front edge fitted with floats and by bottom gear designed to conform to the profile of the seabed.

The fishing operation consists of dragging the net over the ocean floor or seabed. The net opens through the action of the otter boards or calones. Once it is open, the chain attached to the lower headline acts as ballast and keeps the net against the bottom. In Costa Rica, this gear is used by Florida-type vessels averaging approximately 300 horsepower and having a maximum length overall—from bow to stern—of 24 meters. These vessels generally use two or three nets that are dragged across the seabed for periods of 2 to 5 hours.

Trawling to catch white shrimp and titi shrimp is conducted in the outer portions of Golfo de Nicoya and Golfo Dulce and near river mouths along the Pacific coast. Trawling to catch Fidel shrimp, common nylon shrimp, and royal red shrimp is conducted on deeper banks.

This technique has devastating consequences for the marine environment. These include physical effects on benthic habitats and marine species generally and, in particular, on shrimp bycatch fauna (fauna de acompañamiento al camarón). Likewise, because of the high percentages of incidental catch (captura incidental), trawl fishing undermines the sustainability of hydrobiological resources. They assert that this type of fishing has also caused the overexploitation of various shrimp species in Costa Rica. The destruction of environments and communities on the seabed includes the destruction of seagrass, coral, and mollusk beds; the suspension of sediments in the water, which reduces light penetration; the release of pollutants trapped in the sediments; and the literal burial of organisms living on the seabed.

Among the physical effects caused by trawl nets on benthic habitats, FAO identifies the following: alterations to physical structure, sediment suspension, chemical alterations, changes in benthic communities, and ecosystem changes. Repeated use of the practice increases the damage. Trawl nets can damage epifauna, flatten seabed features that contribute to bottom heterogeneity, remove structure-forming organisms, reduce or degrade structural components and habitat complexity, and severely disturb certain vulnerable habitat areas, such as submerged aquatic vegetation, hard-bottom habitats, and coral reefs.

Scientific studies and reports by United Nations agencies such as FAO establish that fishing with trawl nets causes serious damage to the marine environment.

Moreover, given the high percentages of incidental catch (captura incidental), it threatens the sustainability of hydrobiological resources (recursos hidrobiológicos) and the Nation’s food security. Incidental catch means the portion of the catch consisting of species or groups of species that are not the target of fishing (known as non-target species or shrimp bycatch fauna—FACA). Trawling is a poorly selective fishing method. FACA represents most of the biomass caught and is largely returned to the sea dead. National studies estimate that 7.5 kilos of other species are killed to harvest one kilo of shrimp. In Costa Rica during 2003, approximately 4.180 metric tons of FACA were discarded at sea as a result of fishing operations by 61 trawlers. According to the FAO, the species affected in tropical and subtropical regions include: jacks, pompanos, mullets, lizardfish, mojarras, goatfish, toothed ponyfish, flatfish, rays, weakfish and croakers, catfish, snappers, mackerels, tonguefish, grunts, barracudas, squid, cuttlefish, cutlassfish, needlefish, sardines, anchovies, tarpon, and groupers.

The FAO concludes that discards consist primarily of immature species measuring less than 20 cm. and weighing less than 100g., even harming the future commercial fishing of many of those species. They state that in Costa Rica one of the species most affected by this fishing technique is the shark, after gutted fish, which is the most common group in FACA landings. In 1998, 15.8 metric tons of shark were landed. Some shark species, such as the hammerhead, reproduce at the mouth of the río Tárcoles and El peñón, which are areas trawled by shrimp vessels. A still-recent study (2011) by the Unidad de Investigación Pesquera y Acuicultura of the Universidad de Costa Rica concluded: “The protection of the essential habitats identified for sharks and rays in this study is recommended. The highest-priority site was the area between the mouths of the ríos Térraba y Sierpe and the Isla del Caño. Therefore, it is recommended that trawling be prohibited between this area and the Parque Nacional marino Ballena (depths of less than 50m).” In recent years, a continuous decline has been observed in the camel shrimp fishery in Costa Rican waters, to the point that it has nearly disappeared from deep-water catches.

By contrast, however, the FACA catch has increased to levels exceeding 53%. Nevertheless, in more recent sampling by the Unidad de Investigación Pesquera y Acuicultura of the Centro de Investigación en Ciencias del Mar y Limnología (CIMAR) of the Universidad de Costa Rica, the percentages of bycatch fauna rose sharply to 91.7% and 99.9%. These data show that the Nation’s food security is also at risk, particularly because the discarded species are young or immature, seriously jeopardizing the country’s development options.

Regarding food security and the irrational exploitation of hydrobiological resources, the Sala expressed: “As can readily be seen, these are serious acts that harm or endanger the environment and the preservation of hydrobiological resources, consequently affecting the national economy and food security. The Sala does not consider the prohibition of such acts and the provision of penalties upon their occurrence to be unreasonable” (Judgment No. 10484-04). The petitioners assert that the Sala Constitucional has already deemed proven the serious harm suffered by these shrimp bycatch species through the use of trawl nets (Judgment No. 9604-09).

They cite national research further detailing the environmental and socioeconomic harm caused by shrimp fishing with trawl nets: “Trawling is not merely an environmental problem because of the harm it causes to the marine environment; it is also creating a social and economic problem along our coasts by eliminating the resource on which thousands of artisanal fishers depend.” This results in fewer individuals being available to other fisheries. Shrimp fishing with trawl nets generates only between 235 and 282 jobs and contributes only 0.028% to GDP, whereas 15.000 (fifteen thousand) people earn their living from the artisanal fishing that is being harmed.

In support of their position, they mention several opinions issued by the Procuraduría General de la República, which, among other things, has stated: “…it has been regarded as severely invasive and as having major harmful effects on the marine ecosystem. (…)” (No. OJ-133-2008 of December 15, 2008). “a fishing technique that has been criticized by authorities from the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), the Consejo Nacional para investigaciones Científicas y Tecnologías (CONICIT), Fundación para el Centro Nacional de la Ciencia y Tecnología (CIENTEC), Universidades Estatales (UCR, UNA, TEC), marine research institutes, conservation organizations, and other authorities with jurisdiction over fishing and natural resources, as well as in the opinions issued by this body at the relevant time...” For the petitioners, all the scientific evidence and the opinions expressed by academic organizations and environmental authorities are sufficient to demonstrate that it is a harmful activity that must be prohibited.

The challenged articles violate Articles 7, 21, 50, 69, and 89 of the Constitución Política. Article 7 is violated because Costa Rica is a party to international instruments requiring the protection of natural resources, including hydrobiological resources, which ensure resource sustainability through rational exploitation and, consequently, the population’s food security. Article 21 is violated because an attack on the population’s food security is also an attack on the survival of the national population. Article 50 is violated because it entails the protection of the land and biodiversity. Article 69 is violated insofar as it establishes an inescapable duty of the Costa Rican State to guarantee beyond all doubt “the rational exploitation of the land and the equitable distribution of the wealth it produces.” Article 89 protects marine scenic beauty, which is being destroyed and turned into turbid waters by the onslaught of trawl nets. They cite case law from this Tribunal applicable to the case (Judgment 3923-07):

“Even before the amendment of Article 50 of the Constitución Política, the case law of the Sala had already recognized environmental protection and preservation as a human right (Judgment number 1993-2233), deriving it from the provisions of Articles 21 (right to health), 69 (constitutional requirement of rational exploitation of the land), and 89 (protection of natural beauty), all of the Constitución, on the basis of the following considerations: ‘V.)- Human life is possible only in solidarity with the nature that sustains and supports us, not only through physical nourishment but also through psychological well-being: this constitutes the right of all citizens to live in an environment free from pollution, which is the foundation of a just and productive society. Thus, Article 21 of the Constitución Política states: “Human life is inviolable.” From this constitutional principle undeniably arises the right to health and to physical, mental, and social well-being, a human right that is inseparably linked to the right to health and to the State’s obligation to protect human life.

“Likewise, from the psychological and intellectual standpoint, one’s state of mind also depends on nature; therefore, because the landscape becomes a useful space for rest and leisure, its preservation and attainment are also mandatory. This latter aspect is protected by Article 89 of the Constitution, which literally states: “The cultural purposes of the Republic include: protecting natural beauty, preserving and developing the Nation’s historical and artistic heritage, and supporting private initiative for scientific and artistic progress. Protecting nature from an aesthetic standpoint does not mean commercializing it or transforming it into merchandise; it means educating citizens so that they learn to appreciate the aesthetic landscape for its intrinsic value” (Judgment number 1993-3705, at fifteen hours on July 30, 1993).

“XIII.- (…) The term ‘natural beauty’ was used when the Constitución was enacted (November 7, 1949), and what it described has now developed into a distinct field of law: environmental law, which recognizes the need to preserve the environment not solely as a cultural purpose, but as a vital necessity for every human being. In this regard, the concept of the right to a healthy environment extends beyond recreational or cultural interests, which are also important aspects of life in society, and also constitutes an essential requirement for life itself (...)

“It is therefore clear that there is no longer any doubt regarding the constitutional protection of the right to health, which is driven by the right to life and, through it, by a right to a healthy environment. By way of example, we may cite Judgments 1580-90, 1833-91, 2728-91, 2233-93, and 4894-93, which have recognized the right to health and to a healthy environment as an individual right protected by the Constitution (Judgment number 1993-6240…).

“In Article 69, the Carta Política refers to the ‘rational exploitation of the land,’ which constitutes a fundamental principle. Consequently, such protection and preservation, as well as the rational exploitation of the resources included therein, are tenets of the constitutional order (Judgment 1993-2233).

“Article 69 of the Carta Fundamental gives rise to the principle of rational exploitation of the land and imposes upon both private individuals and the State, in its broadest sense, the obligation to protect and preserve renewable natural resources (…)” “In constitutional case law, the concept of the ‘environment’ has not been limited to the primary elements of nature, namely soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, biological diversity in flora and fauna, and the landscape; these elements form the environmental framework without which basic needs—such as food, energy, housing, sanitation, and recreation—would be impossible to meet. It is important to emphasize that this term has been expanded more comprehensively through the establishment of an ‘environmental framework’ concept that also encompasses matters relating to the economy, the generation of foreign exchange through tourism, agricultural exploitation, and other activities:

“(…) It follows, then, that the position adopted by this Tribunal in this regard is now confirmed by the aforementioned constitutional amendment, an amendment that merely reflects the understanding that although human beings have the right to use the environment, they also have the obligation to protect and preserve it for the enjoyment of future generations (Judgment number 5668-94 at eighteen hours on September 28, 1994).” (…) Thus, the constitutional mandate establishes the State’s duty to guarantee, defend, and preserve that right:

“Prima facie, to guarantee means to secure and protect the right against any risk or need; to defend means to bar, prohibit, and prevent any activity that infringes upon the right; and to preserve is an action aimed at safeguarding the right in advance against possible dangers so that it may endure for future generations. The State must adopt a dual course of conduct, involving both action and inaction: on the one hand, it must refrain from itself infringing upon the right to a healthy and ecologically balanced environment; and on the other, it must undertake the task of issuing measures that enable compliance with constitutional requirements” (judgment number 9193-2000, de las dieciséis horas veintiocho minutos del diecisiete de octubre del dos mil).” The petitioners assert that this duty to defend and preserve the environment includes, of course, marine natural resources, both coastal and fisheries resources (hydrobiological resources [recursos hidrobiológicos]). The Chamber has also addressed this issue:

“III.- Protection of hydrobiological resources. Various reasons compel the State to use its best efforts to adequately safeguard its vast territorial waters, exclusive economic zone, and internal waters. On the one hand, it has an unavoidable duty to ensure the preservation of the environment, which of course includes adopting the measures necessary to prevent damage to maritime and aquatic ecosystems in general, protect the species of living organisms inhabiting those environments, prevent pollution of the seas and internal waters, and respond forcefully to actions that threaten the integrity of the aquatic environment.” (Voto No. 10484-04).” Environmental problems arise when the methods used to exploit natural resources cause ecosystem degradation exceeding their regenerative capacity. This irrational exploitation of resources causes large sectors of the population to suffer harm and generates high environmental and social costs, resulting in a deterioration in quality of life (Voto No. 3705-93).

Marine resources have joined the list of exhaustible natural resources. The precautionary principle (principio precautorio), or principle of prudent avoidance (principio de la evitación prudente) (in dubio pro natura), which is constitutionally grounded and was adopted in the Rio Declaration on Environment and Development, provides in principle 15: “In order to protect the environment, States shall widely apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a threat of serious or irreversible damage, the lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” They assert that several international instruments on the protection of marine resources embody these principles: Approval of the Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks, Ley número 8059 de 22 de diciembre de 2000, and the United Nations Convention on the Law of the Sea, Ley No. 7291 de 23 de marzo de 1992.

They are also embodied in the First and Second International Conferences on the Protection of the North Sea (1984 y 1987 respectivamente) and the Final Declaration of the Third International Conference on the Protection of the North Sea (1990).

Based either on the scientific evidence presented or on the precautionary principle, they request that the challenged provisions be declared unconstitutional. They further request that the competent authorities be ordered to cancel any license, authorization, or permit granted for shrimp fishing using trawl nets (redes de arrastre) and to refrain henceforth from granting new licenses, renewals, extensions, authorizations, or permits to conduct this harmful activity.

Based on the factual and legal grounds set forth in the action, they request review of the constitutionality of the phrase “using a trawl net” in article 2, subsection 27, paragraph d); the phrase “using a trawl net” in article 43, subsection d); and the phrases “that use bottom trawl nets as fishing gear” and “using bottom trawl nets as fishing gear” in article 47, subsections a) and b), respectively, all of the Ley de Pesca y Acuicultura, Ley No. 8436 del 1º de marzo de 2005, as well as any other related provision warranting review. Consequently, shrimp fishing with trawl nets shall be prohibited immediately. They also request that the competent authorities be ordered to cancel any license, authorization, or permit granted for shrimp fishing using trawl nets and to refrain henceforth from granting new licenses, renewals, extensions, authorizations, or permits to conduct this harmful activity.

1. 2By a written submission received by the Secretariat of the Constitutional Chamber at 16:47 horas de 22 de agosto de 2012, Víctor Mora Elizondo, identity card 1-0422-0934, and one hundred eighty-eight additional signatories intervened as supporting parties for the petitioners (coadyuvantes activos), seeking a declaration that articles 2, subsection 27, paragraph d); 43, subsection d); and 47, subsections a) and b), insofar as they refer to the harvesting of shrimp using trawl nets, of the Ley de Pesca y Acuicultura, Ley No. 8436 de 1º de marzo de 2005, published in the Diario Oficial La Gaceta No. 78 de 25 de abril de 2005, are unconstitutional; the action was filed by Fundación PRETOMA and others.

They state that they are intervening in support of the conservation of marine natural resources and explain that they are artisanal fishers directly affected by the overexploitation of species and the unregulated fishing conducted by semi-industrial vessels using trawl nets. They state that, due to the overexploitation of shrimp stocks, the shrimp fleet currently directs its fishing gear toward catching large quantities of fish, using an extremely small mesh size that traps everything in its path. This produces, on the one hand, an oversupply of fish products and, on the other, scarcity in artisanal fishing. Both situations cause economic and social harm to artisanal fishers.

They further state that the activities of semi-industrial shrimp vessels violate the provisions of the FAO Code of Conduct for Responsible Fisheries, approved by Costa Rica through Decreto Ejecutivo número 27919-MAG de 16 de diciembre de 1998, which entered into force on 14 de junio de 1999 and recognizes the important contribution of artisanal and small-scale fishing to employment, income, and food security. It also requires States to appropriately protect the right of workers and fishers, particularly those engaged in subsistence, artisanal, and small-scale fishing, to a secure and equitable livelihood, and to provide them, where appropriate, preferential access to the fishery resources they traditionally exploit and to traditional fishing grounds in waters under national jurisdiction.

Our sector faces major obstacles to its comprehensive and sustainable development, despite the efforts made over the years by artisanal fishers and their organizations, for example, to regulate both artisanal fishing and fishing by trawlers; nevertheless, the desired progress toward consolidating agreements and solutions has not been achieved.

They assert that they have standing (legitimación) based on their constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment, as well as the right to the equitable distribution of wealth, both enshrined in article 50 of the Constitución Política. They request that the action be granted.

1. 3By order issued at 14:19 horas de 03 de septiembre de 2012 (available in the Sistema de Gestión de Despachos Judiciales), petitioner Manuel Enrique Ramírez Guier was directed to provide, within three days, proof of the legal representation claimed and to submit the legally required revenue stamps.
2. 4By order issued at 15:31 horas del 06 de septiembre de 2012 (available in the Sistema de Gestión de Despachos Judiciales), the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) against articles 2, subsection 27, paragraph d); 43, subsection d); and 47, subsections a) and b), insofar as they refer to the harvesting of shrimp using trawl nets, of the Ley de Pesca y Acuicultura, Ley No. 8436 de 1º de marzo de 2005, published in the Diario Oficial La Gaceta No. 78 de 25 de abril de 2005, was admitted for consideration on the ground that those provisions were alleged to be contrary to articles 7, 21, 50, 69, and 89 of the Constitución Política and to the precautionary principle. The petitioner’s standing in these proceedings arises from the amparo proceedings (diligencias de Amparo) being processed under expediente 12-006906-0007-CO. The Procuraduría General de la República and the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura were granted a 15-day period to respond.
3. 5By a written submission filed at 11:18 horas del 06 de septiembre de 2012, Manuel Enrique Ramírez Guier, in his capacity as representative of Federación Costarricense de Pesca Turística FECOPT, complied with the directive issued by the Chamber in its order of 14:19 horas del 03 de septiembre de 2012 and submitted to the case file the certification of legal capacity establishing his status as the Federation’s general attorney-in-fact with unlimited authority and the legally required revenue stamps.
4. 6By a written submission filed with the Secretariat of the Chamber at 10:56 horas del 25 de septiembre de 2012, María Eugenia Venegas Renault, identity card 1-0408-0427, a sitting deputy from Partido Acción Ciudadana, timely sought to intervene as a supporting party for the petitioners in favor of the constitutional challenge filed by Asociación Programa de Restauración de Tortugas Marinas (PRETONA) and others, seeking a declaration that articles 2, subsection 27, paragraph d); 43, subsection d); and 47, subsections a) and b), specifically insofar as they refer to the harvesting of shrimp using trawl nets, of the Ley de Pesca y Acuicultura, Ley No. 8436 de 1º de marzo de 2005, are unconstitutional. She states her agreement with the petitioners’ arguments and further asserts that she has standing under article 50 of the Constitución Política and article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional to defend diffuse interests (intereses difusos), such as the management of public-domain assets including marine and fishery resources, both as a citizen and as a member of the first branch of the Republic.

She cites the document “Macroeconomic Indicators of the Fisheries and Aquaculture Sector of the Central American Isthmus, period 2000-2007,” prepared by PAPCA-OSPESCA/AECID/XUNTA DE GALICIA and published in octubre de 2009, concerning employment generation in the fisheries sector. According to the document, industrial fishing comprised 78 vessels and generated 365 jobs, shrimp fishing comprised 73 vessels and generated 365 jobs, and artisanal fishing comprised 4.065 vessels and generated 16.502 jobs.

It states that fishing with trawl nets is extremely destructive and causes environmental damage to marine ecosystems that is difficult or impossible to repair. It destroys benthic ecosystems and generates a large quantity of sediment that alters the composition of the water and seabed in the delicate marine environment.

The impacts of trawl fishing have a cumulative effect, depleting marine ecosystems and wildlife; such effects are incompatible with the criteria for the sustainability of fishery resources established by the Costa Rican legal system and protected by Article 50 of the Constitution.

It asserts that the mesh opening (luz de malla) size—measured diagonally from vertex to vertex—of the nets used by semi-industrial shrimp vessels is not comparable to the dimensions of the mesh openings in the nets used by artisanal fishers. Pursuant to INCOPESCA Board of Directors Resolution No. 137-2008 of 04 de abril de 2008, the artisanal fleet that catches shrimp in the Golfo de Nicoya must use a mesh opening of 3.1/4 inches (equivalent to 8.25 centimeters). Meanwhile, Decreto Ejecutivo N° 17658-MAG of 17 de julio de 1987, amended by Decreto Ejecutivo 21533-MAG of 10 de julio de 1992, establishes that the minimum mesh-opening length for the semi-industrial fleet, in the wings and body of the net, is 50 mm. (4.4 centimeters or 1.7 inches) for other shrimp species, and the minimum mesh-opening length in the codend or bag (copo o bolsa) is 37.5 mm. (3.75 centimeters or 1.5 inches).

It alleges that artisanal fishers who fish with handlines and lines—more selective methods—consider themselves adversely affected because many of the species they seek are caught by shrimp vessels as part of the accompanying fauna or bycatch (fauna de acompañamiento, FACA) while still sexually immature and are discarded overboard.

The large quantity of incidental catch or FACA resulting from trawl fishing not only harms artisanal fishers but also affects the entire population, as this is a matter of food security: first, because of the tremendous waste and, second, because small individuals that have not had an opportunity to reproduce are caught. According to official landing data, the percentage of incidental catch in Costa Rica exceeds 70%.

Consequently, INCOPESCA’s authorization of trawl nets for catching shrimp threatens the Nation’s food security and the right of present and future generations to a healthy and ecologically balanced environment. It also contravenes the constitutional principle guaranteeing the rational use of natural resources.

It explains that persons who will lose their jobs as a result of the necessary and justified prohibition of trawl fishing must receive assistance from IMAS, INA, and INCOPESCA so that they may enter new productive activities and/or convert their fleet to pursue other, more selective and sustainable fishing activities, such as line fishing for tuna. This unquestionably requires a commitment from the Government; therefore, as will be stated in the prayer for relief (petitoria), this Chamber must rule on the matter and order the competent institutions to take the measures necessary to support the sector following a decision in favor of the petitioners.

Costa Rica’s marine territory is more than 10 times the total area of its continental territory. It is a source of food, biodiversity, cultural wealth, and socioeconomic development through activities such as fishing, research, recreation, and tourism. The lack of adequate regulation is seriously jeopardizing the sustainability of resources in the short and medium terms and, consequently, the livelihoods of Costa Rican families that depend on these resources for their subsistence, primarily in the coastal provinces, which have experienced the highest poverty rates for decades.

It has been demonstrated that shrimp populations in Costa Rica have declined drastically over the past 10 years because of overexploitation and the absence of fishery-management measures. This has caused shrimp vessels to target species other than shrimp in order to make their operations profitable. This situation causes ongoing conflicts between the shrimp sector and the artisanal sector, preventing the latter from fishing for conger eel, grouper, snapper, etc. Trawl-net fishing is not selective because the mesh opening is so small that it catches all individuals in its path, regardless of species, size, or maturity, thereby affecting the sustainability of species and the health of ecosystems.

It expresses concern for the small- and medium-scale artisanal fishing sector, whose members face a series of limitations in defending their interests, particularly the vulnerability of their organizations, their low level of formal education, the difficulty of gaining access to decision-making positions, and the lack of institutional support. All of this contributes to their demands not being addressed in a timely manner by the relevant authorities, as is also shown by the written submission filed by a group of artisanal fishers and incorporated into this case file.

This shrimp-fishing technique has already been prohibited in Ecuador, and the government developed an assistance plan for persons whose employment was affected by the decision.

It considers that the destruction caused by trawl-net fishing along the seabed violates the right of present and future generations to a healthy environment and infringes the constitutional principle guaranteeing the rational use of natural resources.

From a legal standpoint, it bases its intervention in support (coadyuvancia) on the right to a healthy and ecologically balanced environment and on the constitutional principle of the fair distribution of wealth contained in Articles 50 and 89 of the Constitution. It also bases its claim on the Convention on Biological Diversity, signed in Río de Janeiro in 1992 and ratified by Costa Rica through Ley No. 7416 of 30 de junio de 1994, whose principal objective is the conservation of biological diversity, the sustainable use of its components, and the fair and equitable sharing of benefits arising from the use of genetic resources, through adequate access to those resources and the appropriate transfer of relevant technologies. Among the commitments undertaken by the State upon signing this convention is the regulation and management of biological resources important for the conservation of biological diversity, whether within or outside protected areas, in order to ensure their conservation and sustainable use.

It also bases the intervention in support on the United Nations Convention on the Law of the Sea (CONVEMAR), ratified by Costa Rica through Ley No. 7291 of 23 de marzo de 1992, which provides that States must establish allowable catch limits on the basis of reliable and available scientific information and must also consider the effects on species associated with or dependent upon the species caught.

Similarly, the provisions challenged as unconstitutional violate the FAO Code of Conduct for Responsible Fisheries, approved by Costa Rica through Decreto Ejecutivo número 27919-MAG of 14 de junio de 1999, which requires States to appropriately protect the rights of workers and fishers, particularly those engaged in subsistence, artisanal, and small-scale fishing, to a secure and equitable livelihood.

Finally, it identifies as having been violated the Inter-American Convention for the Protection and Conservation of Sea Turtles, approved by Costa Rica through Ley No. 7906 of 23 de agosto de 1999, which requires shrimp vessels to use a turtle excluder device (dispositivo excluidor de tortugas, DET). Nevertheless, through AIDIP 151-2009 of 30 de abril de 2009, INCOPESCA made the use of DET mandatory only for inshore shrimp vessels. It also cites the Rio Declaration on Environment and Development, which includes fundamental principles of environmental law, such as the preventive principle (principio preventivo), the precautionary principle (principio precautorio), and the principle enshrining the right to development in a manner that meets the needs of present and future generations.

It requests that the action be granted. It further requests that the competent authorities be ordered, on the basis of the precautionary and preventive principles, to prohibit the renewal or extension of any license, authorization, or permit granted for shrimp fishing using trawl nets. It also requests that, once the provisions have been declared unconstitutional, the competent State entities, such as MAG, INCOPESCA, INA, and IMAS, be tasked with providing trawl-fishing workers with financial assistance and technical training to convert their fleet so that they may enter another fishing activity using sustainable and selective harvesting methods or pursue another productive activity consistent with their skills, abilities, and experience.

1. 7By a written submission filed at 15:48 hours on 26 de septiembre de 2012, the following individuals enter an active intervention in support (coadyuvancia activa): Ramón Loiza Alfaro, identity card 1-0558-0038, in his capacity as representative of the Asociación de Pescadores Artesanales de Puerto Pilón Pavones (ASOSINPAP); Ronald Valverde Quirós, identity card 1-0834-0378, on behalf of the Asociación de Pescadores y Piangueros del Golfo Dulce; Elmer Chavarría Pitti, identity card 6-0265-0078, in his capacity as representative of the Asociación de Pescadores de Pequeña Escala y Turística Zancudo; Cirilo Quintero Quintero, identity card 6-0153-0268, in his capacity as representative of the Asociación de Pescadores para el Desarrollo Sostenible de Puntarenas; and Pedro García García, identity card 5-0144-0081, legal representative of the Asociación de Pescadores Artesanales Conservacionistas de la Isla Puntarenitas de Golfito; in support of the action filed by PRETOMA and others, seeking a declaration that Articles 2, subsection 27, item d); 43, subsection d); and 47, subsections a) and b), insofar as they concern the harvesting of shrimp with trawl nets, of the Ley de Pesca y Acuicultura, Ley No. 8436 of 1º de marzo de 2005, published in the Diario Oficial La Gaceta No. 78 of 25 de abril de 2005, are unconstitutional.

They state that the artisanal fishing sector plays an important role in the national economy and contributes to food security and the conservation of natural marine resources. Unfortunately, it is a sector that has been affected by reduced educational opportunities, organizational vulnerability, limited institutional support, conflicts with the trawl-fishing sector, difficulty marketing its products, gender inequity, and a lack of awareness of its rights, making it one of the most vulnerable sectors nationwide. The economic and cultural contribution of the artisanal fishing sector has not been recognized. Despite the sector’s efforts in this regard, no progress has been made toward solutions.

The sector faces serious obstacles to its development, one cause being the depletion of fishery resources due to uncontrolled fishing by the shrimp trawler fleet in fishing grounds; the situation is exacerbated by the fact that, in response to shrimp overexploitation, the shrimp fleet is targeting other fish species in manifestly unfair competition with artisanal fishers (pescadores artesanales). Given the scarcity of the resource, the shrimp fleet is using nets with an extremely small mesh size that catch everything in their path, producing an oversupply of fish and affecting the price of fish, which is our principal resource for trade and subsistence. This conduct violates the constitutional principle of fair distribution of wealth. Neither INCOPESCA nor any other institution has paid attention to the effects on the economies of artisanal fishers.

They further allege as facts the serious problem caused by the use of illegal fishing gear (artes ilegales), of which INCOPESCA has been informed since 2005. Because of the use of illegal fishing gear, between 95% and 100% of the shrimp, corvina reina, aguada, picuda, colamarilla, agria, and róbalos caught in the inner areas of the Golfo de Nicoya had not reached the size of first sexual maturity (talla de primera madurez sexual). This fact is alarming; before long, we will be left without marine resources and without the means to support our families. INCOPESCA became aware of these facts through document DGT-M-153-03-2005, Board of Directors Resolution (Acuerdo de la Junta Directiva) N° 202 of 15 de abril de 2005, which verifies that the semi-industrial inshore shrimp fleet uses nets with a mesh size smaller than authorized and, consequently, illegal nets, because they do not comply with the 2-inch measurement established in Decreto Ejecutivo No. 17658-MAG de 4 de noviembre de 1986 and instead use a 1-inch mesh, which is authorized only for deep-water fishing.

The direct consequence is that we now spend more hours fishing to catch the same quantity as several years ago and, moreover, the catch consists of smaller fish and therefore commands a lower price. Shrimp vessels are fishing in the shrimp breeding grounds in Golfo Dulce, preventing the reproductive cycle, without INCOPESCA intervening to regulate the situation, even though they have requested such intervention and submitted proposals of various kinds aimed at resolving the problem of shrimp trawling and the adverse consequences it causes.

They assert that they have standing (legitimación) pursuant to Article 50 of the Constitution, which enshrines the right to a healthy and ecologically balanced environment and grants any person standing to bring an action in defense of the environment, as well as the fair distribution of wealth. Their principal interest is the long-term sustainable use of marine and fishery resources, and they consider that by supporting this action they are protecting their rights. They enter an appearance in defense of diffuse interests (intereses difusos) concerning environmental protection.

They consider that the challenged provisions and the activity carried out under their authority violate Articles 50 and 89 of the Political Constitution. They also violate Article 7 of the Constitution by disregarding several international treaties on the subject signed by Costa Rica, such as the United Nations Convention on the Law of the Sea (CONVEMAR), ratified by Costa Rica through Ley No. 7991 de 23 de marzo de 1992, which provides that States must establish allowable catch limits on the basis of available, reliable scientific information; the FAO Code of Conduct for Responsible Fisheries, approved by Costa Rica through Decreto Ejecutivo No. 27919-MAG de 14 de junio de 1999, which establishes rules protecting artisanal fishing; and the Inter-American Convention for the Protection and Conservation of Sea Turtles, approved by Ley No. 7906 del 23 de agosto de 1999.

They request that they be admitted as supporting intervenors (coadyuvantes), that the action be granted, that the challenged provisions be annulled, that the cancellation of any license, authorization, or permit granted for shrimp fishing with trawl nets be ordered, and that the authorities refrain in the future from granting new licenses, renewals, extensions, authorizations, or permits to conduct this harmful activity.

1. 8In a document received by the Secretariat of the Chamber at 15:32 on 02 de octubre de 2012 (available in the Judicial Office Case Management System), the Procuraduría General de la República submits its report. It explains that the applicants challenge the constitutionality of Article 2, subsection 27, item d), and Article 43, subsection d), insofar as they concern shrimp harvesting with trawl nets, as well as Article 47, subsections a) and b), insofar as they concern licenses granted to shrimp vessels that use bottom trawl nets as fishing gear.

The applicants argue that the challenged provisions define and permit the granting of licenses for semi-industrial shrimp fishing through the use of trawl nets, a fishing technique that constitutes highly harmful and disproportionate fishing gear wholly inconsistent with any standard of sustainability in the exploitation of marine resources.

The Procuraduría maintains that, through decision 1458-07, the Constitutional Chamber has upheld the position that human activities must be brought into alignment with sustainable development (desarrollo sostenible), ensuring that present needs are met without compromising the ability of future generations to meet their own needs; accordingly, a healthy and ecologically balanced environment must be understood as development potential that must be used appropriately.

They base their position on FAO studies and, relying on several research studies, maintain that shrimp fishing with trawl nets causes environmental damage (daño ambiental) to marine resources that is difficult or impossible to remedy.

With regard to the case, the Procuraduría states that the applicants have standing insofar as they satisfy the requirements of both the first and second paragraphs of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. In the first instance, because an amparo proceeding (recurso de amparo) exists under expediente 12-006906-0007-CO and, in the second, because diffuse interests in environmental protection exist, purposes with which the organizations they represent are associated.

On the indivisibility and interdependence of rights: environment, life, health, and sustainable development. A symbiotic relationship exists among the environment, life, and health; therefore, economic development must be grounded in environmental sustainability. Article 1 of the Ley Orgánica del Ambiente defines the environment as “the system constituted by the various natural elements comprising it and their interactions and interrelationships with human beings,” from which its relationship with life, health, and sound national development is understood to be undeniable. Article 2 incorporates the principle of sustainable development and establishes the obligation of the Costa Rican State to foster environmentally sound economic development, referring to it as “development that satisfies basic human needs without compromising the options of future generations.” The environment is the common heritage of all inhabitants of the nation, and its sustainable conservation and use are matters of public utility and social interest (Article 2, subsection a).

In Article 4, the Ley Orgánica del Ambiente establishes its purposes, of which the following are important to highlight: “a) To foster and achieve harmony between human beings and their environment; b) To satisfy basic human needs without limiting the options of future generations; d) To regulate individual or collective human conduct and public or private activity with respect to the environment, as well as the relationships and actions arising from the use and conservation of the environment.” The Ley de la Biodiversidad also regulates environmental matters and constitutes a framework linked to the rights to life and health and, of course, to our country’s economic and social development. Its first article states that its purpose is “to conserve biodiversity and ensure the sustainable use of resources, as well as to distribute the resulting benefits and costs fairly.” These provisions constitute the statutory implementation of Articles 50 and 69 of the Constitution.

Its second article defines biodiversity as the “variability among living organisms from any source, whether found in terrestrial, aerial, marine, aquatic, or other ecological complexes. It encompasses diversity within each species, as well as among species and the ecosystems of which they form part.” Thus, biodiversity conservation depends significantly on its rational exploitation. Accordingly, one of the objectives of the law is “to integrate the conservation and sustainable use of the components of biodiversity into the development of sociocultural, economic, and environmental policies,” as provided in Article 10, subsection 1); to achieve that objective, Article 11 contains four criteria through which environmental protection is understood from the perspective of biodiversity, as well as human life and health.

In this regard, the environmental public-interest criterion (criterio de interés público ambiental) and the integration criterion (criterio de integración) are relevant elements in the matter under consideration and provide: “3.- Environmental public-interest criterion. The use of the components of biodiversity must safeguard the development options of future generations, food security, ecosystem conservation, the protection of human health, and improvement of citizens’ quality of life. 4.- Integration criterion. The conservation and sustainable use of biodiversity must be incorporated into sectoral and intersectoral plans, programs, activities, and strategies so that they are integrated into the development process.” The Procuraduría asserts that issues of economic development cannot be separated from those of environmental sustainability, life, health, and human dignity. In the face of environmental devastation, it is imperative to implement sustainable-development policies. Through the rights to life and health, integrated with the environment, a life more consistent with the principle of human dignity can be achieved.

In support of its argument, it cites decision 1154-96: “Life is possible only in solidarity with the nature that supports and sustains us, not only by providing physical nourishment but also psychological well-being: it constitutes the right that all citizens have to live in an environment free from pollution, which is the foundation of a just and productive society: ‘human life is inviolable’ (…) It is undeniably from this constitutional principle that the right to health and to physical, mental, and social well-being arises, a human right that is inextricably linked to the right to health and to the State’s obligation to protect human life” The Sala Constitucional has emphasized the importance of the environment for the exercise of other human rights: “…it was stated that, in the absence of a state of complete physical, mental, and social well-being, which is how health is defined, and of a healthy environment (ambiente sano), the enjoyment of the right to life would be severely restricted. It was noted that the right to a healthy environment transcends merely recreational and cultural interests and constitutes a fundamental requirement for health and life itself, the latter understood in a broader sense than mere biological existence.” (Judgment of the Sala Constitucional No. 1154-96).

The Sala has also developed the principle of rational exploitation of natural resources (principio de explotación racional de los recursos naturales), or the principle of rational land use (principio del uso racional de la tierra): “Environmental protection and the promotion of economic development are not independent challenges. Development cannot endure in an environment where the resource base is deteriorating, and the environment cannot be protected when growth plans constantly disregard it. Sustainable development must be pursued—development that meets present needs without compromising our ability to meet those of the future. Such development means recognizing that, if we wish to have continued access to the resources that make life possible and to expand the benefits of industrial progress, we must be aware of the implications and limitations involved in taking that course.” (Voto 2231-96).

The Procuraduría cites Article 1 of the American Declaration of the Rights and Duties of Man, Article 1 of the Universal Declaration of Human Rights, Article 4 of the American Convention on Human Rights, Article 6.1 of the International Covenant on Civil and Political Rights, and Articles 11 and 12 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, which enshrine the rights to life, health, and human dignity, in absolute interdependence with the right to the environment, food, and other rights, as the Inter-American Court of Human Rights has made clear in its case law: “Moreover, as follows from the case law of this Court and the European Court of Human Rights, there is an undeniable relationship between environmental protection and the realization of other human rights. The ways in which environmental degradation and the adverse effects of climate change have affected the effective enjoyment of human rights on the continent have been discussed by the General Assembly of the Organization of American States and the United Nations.

It should also be noted that a considerable number of States Parties to the American Convention have adopted constitutional provisions expressly recognizing the right to a healthy environment. These advances in the development of human rights on the continent have been incorporated into the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights, Protocol of San Salvador.” (Kawas Fernández v. Honduras, judgment of 3 de abril de 2009).

In the same vein, the Inter-American Court stated: “…this Court considers it appropriate to emphasize that the defense of human rights does not concern only civil and political rights; this work necessarily encompasses activities involving the reporting, monitoring, and education of economic, social, and cultural rights, in accordance with the principles of universality, indivisibility, and interdependence recognized in the American Declaration, the Inter-American Democratic Charter, and this Court’s case law.” (Kawas Fernández v. Honduras, judgment of 3 de abril de 2009).

They also cite Principles 2 and 5 of the Stockholm Declaration, which provide as follows: “Principle 2.- The natural resources of the Earth, including the air, water, land, flora, and fauna, and especially representative samples of natural ecosystems, must be safeguarded for the benefit of present and future generations through careful planning or management, as appropriate (…). Principle 5.- The non-renewable resources of the Earth must be used in such a way as to guard against the danger of their future exhaustion and to ensure that all humanity shares in the benefits of such use.” The Rio de Janeiro Declaration, for its part, provides: “Principle 1.- Human beings are at the center of concerns for sustainable development. They are entitled to a healthy and productive life in harmony with nature (…) Principle 3.- The right to development must be fulfilled so as to equitably meet the developmental and environmental needs of present and future generations; Principle 4.- In order to achieve sustainable development, environmental protection shall constitute an integral part of the development process and cannot be considered in isolation.” In the same vein, it cites Resolutions 57/253 of 20 de diciembre de 2002, 55/196, and 61/195 of 20 de diciembre de 2006, which emphasize the need to achieve socioeconomic development in harmony with the environment.

Regarding the provisions challenged as unconstitutional, the Advisory Body states that, from 1980 to the present, serious and objective scientific studies have been conducted nationally and internationally, demonstrating the existence of serious environmental problems caused by shrimp fishing with trawl nets (redes de arrastre). It cites opinions of the Procuraduría and FAO studies highlighting the damage caused by trawl nets. It concludes that the regulation of shrimp fishing with trawl nets infringes the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (ambiente sano y equilibrado).

1. 9In a written submission filed with the Secretariat of the Sala Constitucional at 18:10 hours on 03 de octubre de 2012, Luis Gerardo Dobles Ramírez, identity card 2-0377-0256, reporting under oath in his capacity as Executive President of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) and President of the Institution’s Board of Directors, states:

That the action concerns the authorization or granting of licenses for semi-industrial shrimp fishing in the Costa Rican Pacific to vessels using trawl nets as fishing gear (artes de pesca). According to the petitioners, INCOPESCA does not conduct technical studies to determine the use of such gear or the impact of that gear on hydrological resources. The petitioners also assert that INCOPESCA has not required an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) before granting a license and, based on those arguments, request that Articles 2, subsection 27(d), and 43(d), insofar as they concern shrimp harvesting with trawl nets, and Article 47(a) and (b) of the Ley de Pesca y Acuicultura, Ley No. 8436 of 1º de marzo de 2005, published in the Diario Oficial La Gaceta No. 78 of 25 de abril de 2005, be declared unconstitutional.

He states that, as has been proposed by numerous fisheries administrations in many countries around the world, no fishery is prohibited or outlawed; on the contrary, it is managed and regulated through the establishment of management measures (medidas de ordenación) and sufficient, effective mechanisms capable of achieving the objectives of responsible and sustainable use of fishery resources.

He asserts that some of the petitioner organizations do not represent diffuse interests (intereses difusos), but instead make such proceedings their modus vivendi in order to receive funds, donations, and resources enabling them to remain in existence and cover all their financial needs. This is the case with PRETOMA and MARVIVA. FECOPT likewise does not defend a diffuse interest, but rather a direct interest, because its members engage in the largest and wealthiest fishing activity, namely sport fishing, using vessels costing billions of dollars and involving economically powerful individuals whose aim is to eliminate competition.

Semi-industrial shrimp fishing with trawl nets has a long history worldwide. It is currently permitted in many countries around the world; countries in Europe, the East, Latin America, and the United States use it, subject to regulations that are also applied in Costa Rica. This fishing gear was introduced in Costa Rica approximately fifty years ago. In our country, there were once 71 licenses for shrimp vessels using shallow-water or deep-water trawl nets; 10 of those licenses were administratively canceled, and 50% of them are inactive—the vessels do not fish or have sunk, etc.—leaving only 38 shrimp vessels currently carrying out shrimp-fishing operations with trawl nets in the ordinary course.

He states that the licenses have been granted pursuant to law and that the activity at issue is lawful and the technique legally authorized. INCOPESCA’s powers in this area are grounded in the laws governing it.

INCOPESCA, together with Universidad Nacional and the Agencia de Cooperación Internacional del Japón, prepared the document “Presentation of Conclusions and Recommendations, of September 2007, within the Framework of the Sustainable Fishery Project for Golfo de Nicoya, Costa Rica,” and concluded, as a management objective based on a stock assessment (evaluación de poblaciones), that the number of vessels using trawl nets should be reduced to 38 to allow the fishery to recover gradually until sustainability was achieved. The number of vessels of this class operating in Costa Rica complies with the scientific recommendations for reducing the fleet to allow the fishery to recover gradually.

The petitioners omit the fact that Ley No. 8436 declares fishing to be an activity of public utility and social interest and declares the promotion and development of that activity and related industry to be of national interest (Art. 5). Scientific considerations are one of the factors to be taken into account, but not the only one; economic and social considerations must also be taken into account pursuant to Article 103 of Ley No. 8436. It cannot be claimed that a fishing activity dating back 60 or 70 years and generating wealth and social stability should be eliminated, because, if it were prohibited, it would be materially impossible for these vessels to harvest the resource.

He states that the legislation in force regulates the granting of licenses or permits but does not require an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) at any time, except for concessions or authorization to develop aquaculture projects. The existing licenses meet the statutory requirements whose compliance INCOPESCA is responsible for ensuring.

He states that, in order to conduct studies involving the capture of species, permits from INCOPESCA are required under the Law, and none of the studies mentioned in the action has such permits; therefore, they were conducted illegally and are null for evidentiary purposes. Moreover, because all the studies concerning other countries address realities different from ours, the results obtained in those investigations do not apply to Costa Rica. Indeed, the circumstances of other countries are not comparable to ours, whether in terms of marine-water conditions; the size, technology, and equipment of the shrimp fleet; engine power and hydraulic mechanical equipment; and so forth. For this reason, it is not valid to extrapolate studies from other countries and apply them to Costa Rica.

The President of INCOPESCA states that fishing licenses are not issued for protected areas or areas subject to special regulations, such as marine national parks, natural monuments, and biological reserves along the entire Costa Rican Pacific coast, which have been excluded from authorized fishing areas for many years, as has the entire area encompassing Golfo Dulce for the past two years. Licenses are likewise not issued in Responsible Fishing Marine Areas (Áreas Marinas de pesca Responsable), such as the areas of Palito and Montero de la Isla de Chira, Isla Caballo, and Puerto Níspero, and spatial and temporal restrictions apply in the Área Marina de Pesca Responsable de Tárcoles and the Área Marina Responsable de San Juanillo in Guanacaste. Licenses are also limited by the additional closed season (veda) established for the Golfo de Nicoya, a complete closure lasting at least three months each year and extending to the mouth of the río Tempisque in Guanacaste. To retain their licenses, licensees are also required to carry and use turtle-excluder devices. Regarding compliance with this last requirement, the United States authorities have rated ours as one of the best technical programs in Latin America, comparable to that implemented by their own country’s fisheries system.

Costa Rica’s semi-industrial shrimp-trawling sector must be understood as comprising not only the fishing activities of those 38 vessels, but also the social, employment, and wealth-generating component produced by the sector. Several families who depend on this activity stand behind each shrimp-fishing entrepreneur. It must be borne in mind that coastal areas remain the areas of greatest social risk and vulnerability.

With regard to the capture of so-called “bycatch” (“fauna de acompañamiento”), this technically means the harvesting of fishery resources necessarily associated with shrimp capture that are not the target catch but cannot be excluded. This phenomenon occurs because this fishing gear (arte de pesca) is not selective. Nevertheless, this does not entail a violation of or failure to comply with environmental or fisheries regulations.

He states that INCOPESCA has acted in accordance with the law, not only in granting licenses but also by establishing restrictions on the conduct of the activity under the Law and subsequently inspecting and monitoring compliance with those restrictions.

He reports that PRETOMA filed a reckless complaint or submission against Costa Rica and all its authorities before the Secretariat for Environmental Affairs under the Free Trade Agreement entered into among the United States, Central America, and República Dominicana (CAFTA). The Secretariat rejected the complaint in junio de 2012 after finding no violation of fisheries or environmental legislation or of the Agreement’s provisions.

Regarding scientific information, he states that there is no specific information demonstrating the impact of trawl fishing (pesca de arrastre) on the ecosystem at the regional and local levels. Different researchers hold conflicting views regarding the levels of impact, and there is even scientific literature demonstrating positive effects on the ecosystem (“Impacto de la pesca de arrastre de camarón sobre el ecosistema bentónico frente a las costas de Nayarita, México, www.funprover.org). Similarly, a study conducted by Sánchez, 2009, published in the Boletín de la Sociedad de Geología Mexicana and entitled Geoquímica sedimentaría en áreas de pesca de arrastre y no arrastre de fondo en la costa de Sinaloa, Sonora, Golfo de California, found that geochemical and sedimentological studies conducted to assess the effects of bottom trawling (pesca de arrastre de fondo) in México are practically nonexistent.

Trawled and non-trawled sites were compared, and, surprisingly, the geochemical variations—calcium carbonate, organic carbon and nitrogen, the C/N ratio, and stable carbon and nitrogen isotopes—in both areas, pristine and impacted, were not statistically different. He states that both FAO and PNUMA have funded and supported research projects on trawl fishing with the aim of making this fishery more sustainable, not eliminating it. FAO has also supported trawl-net shrimp fishers, local small-scale fishers (pescadores artesanales), and regional fishers’ organizations in introducing various technologies to reduce discarded catch, taking into account the participating countries’ specific environmental conditions and interests. FAO is promoting projects and new regulations aimed at the “reduction of discarded catch…if fewer juvenile fish and unwanted species are caught unintentionally, they can be allowed to mature for the benefit of fishers, their livelihoods, and millions of people in developing countries…” (Proyecto “Reducción de los impactos ambientales de la pesca de arrastre del camarón tropical a través de la introducción de tecnologías para la reducción de pesca de descarte y cambio de su manejo”, 2012). That Project involves several countries worldwide, including Costa Rica.

Although trawl fishing, like every human activity, has effects on the ecosystem, no scientific studies have found impacts attributable to shrimp trawling on coral populations, seagrass beds, or shellfish beds; such impacts are instead attributable to climate change. The impact at the mouth of the río Grande de Tárcoles is caused by sedimentation originating from the high levels of pollution discharged by the river from the meseta central, not by shrimp fishing using trawl nets.

Trawl fishing does indeed result in the capture of juvenile species, a situation studied by several researchers and addressed by a study conducted by FAO in coordination with INCOPESCA, which achieved the exclusion of approximately 25% of shrimp bycatch. The second phase of the project is now being developed and will make it possible to introduce appropriate regulatory measures, such as the use of devices that allow certain bycatch species to be excluded.

It is not true that rays and sharks account for significant percentages of shrimp bycatch. Field research showed that shark capture by trawl nets represented 1.15% of the total composition of the bycatch captured. Captured rays are returned alive to the sea.

Evidence that regulation, rather than prohibition, is required can be found in the recovery of biodiversity in less than 6 months in the Área marina de pesca responsable del Tárcoles, where a closure was declared and remains in force, thereby allowing both the sustainable use of resources and the socioeconomic improvement of fishers. This demonstrates that the management and regulatory measures issued by INCOPESCA are producing results.

Regarding the alleged legal grounds, they assert that Article 21 of the Constitution is unrelated to the matter, except insofar as fishing activity supplies food to the population and thereby provides food security and health for Costa Ricans, as well as direct and indirect employment for many people. Regarding Article 69 of the Constitution, they state that it does not apply to this matter because it instead concerns economic activities occurring on land, not at sea. Nor do the natural beauties or the historical and artistic heritage protected by Article 89 of the Constitution have any connection with shrimp fishing using trawl nets on the seabed.

In view of the foregoing and the evidence submitted, they expressly request that this Constitutional Chamber dismiss the action in its entirety.

1. 10By a pleading filed with the Chamber’s Secretariat at 11:45 hours on 08 de octubre de 2012, Jorge Luis Rojas Montes, identity card 5-0226-0852, appearing as the legal representative of the Asociación de Pescadores Artesanales de Playa Bejuco, intervenes as an active supporting intervenor (coadyuvante activo) and states that he supports the action filed by PRETOMA and others, seeking a declaration that Articles 2, subsection 27(d); 43(d); and 47(a) and (b), specifically insofar as they concern the harvesting of shrimp using trawl nets, of the Ley de Pesca y Acuicultura, Ley No. 8436 de 1º de marzo de 2005, published in the Diario Oficial La Gaceta No. 78 de 25 de abril de 2005, are unconstitutional.

He states that he agrees with the facts and legal grounds alleged by the petitioners (accionantes) and adds the following: small-scale fishers have been seriously affected by shrimp fishing with trawl nets, which is overexploiting certain species, disrupting their reproductive cycle, and drastically affecting the economic circumstances of the small-scale fishing sector. The future is bleak because the manner in which marine resources are being exploited is unsustainable. This is a sector mired in poverty, with no opportunities for comprehensive development.

He adds to the factual allegations the high percentage of species such as conger eel, sea bass, spotted rose snapper, and yellowtail snapper caught by shrimp-trawling vessels in the area of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Playa Caletas-Ario and the refugio de Vida Silvestre Camaronal before reaching the size of first sexual maturity. This concerns the supporting Asociación because it believes that its members will soon have nothing left to catch and, consequently, no means of supporting their families. Given the current scarcity of the resource, they must invest more in “provisions” (“alistos”)—food and other supplies for the crew—because it now takes more hours to catch what could be caught quickly years ago; what was formerly caught using 400 hooks now requires 1000, and more must be spent on fuel. All of this is increasing production costs. He explains that trawl fishing poses a problem for turtles, which become trapped in the nets and suffocate. Dead turtles that were victims of these vessels are frequently found on the beach.

It considers that it has standing to act as an intervenor (coadyuvante) by virtue of the right of every person to a healthy and ecologically balanced environment, recognized in Article 50 of the Constitution. It also bases its standing on the diffuse interests (intereses difusos) inherent in environmental protection and on the fair distribution of wealth, with the long-term sustainable use of marine and fishery resources being of particular interest. Finally, it bases its participation on the collective interests (intereses colectivos) it holds as an association.

It considers Articles 7, 50 and 89 of the Political Constitution, the United Nations Convention on the Law of the Sea (COVEMAR), the FAO Code of Conduct for Responsible Fisheries, and the Inter-American Convention for the Protection and Conservation of Sea Turtles to have been violated.

It endorses the relief sought by the petitioners and requests that the action be granted.

1. 11By a brief filed with the Secretariat of the Chamber at 11:46 on 08 October 2012, Amado Quirós vega, identity card number 5-0210-0848, acting as legal representative of the Asociación de Pescadores de Puerto Coyote de Nandayure de Guanacaste, appears as an active intervenor and states that he intervenes in support of the action filed by PRETOMA and others, seeking a declaration that Articles 2, subsection 27, item d); 43, subsection d); and 47, subsections a and b, specifically insofar as they refer to shrimp harvesting by trawl net (red de arrastre), of the Fisheries and Aquaculture Law (Ley de Pesca y Acuicultura), Law No. 8436 of 1º March 2005, published in the Official Gazette La Gaceta No. 78 of 25 April 2005, are unconstitutional.

The content of the brief is similar to those filed by the Asociación de Pescadores Artesanales de Playa Bejuco and the Asociación de Pescadores Artesanales de Puerto Pilón Pavones (ASOSINPAP), among others; reference is therefore made to the facts and law asserted by them.

He bases his standing on the right to a healthy and ecologically balanced environment recognized in Article 50 of the Constitution, on the diffuse interests inherent in environmental protection, and on the fair distribution of wealth, with the long-term sustainable use of marine and fishery resources being of particular interest. He also relies on the collective interests they hold as an organization.

He considers Articles 7, 50 and 89 of the Political Constitution, the constitutional principle of the fair distribution of wealth, the United Nations Convention on the Law of the Sea (COVEMAR), the FAO Code of Conduct for Responsible Fisheries, and the Inter-American Convention for the Protection and Conservation of Sea Turtles to have been violated. He endorses the relief sought by the petitioners and requests that the action be granted.

1. 12By a brief filed with the Secretariat of the Chamber at 14:12 on 09 October 2012, Eliécer Martínez, identity card number 5-279-0275, and 22 additional signatories who state that they are artisanal fishers from the community of San Juanillo, Cuajiniquil, Guanacaste, appear as intervenors and state that they are participating in support of the action filed by PRETOMA and others, seeking a declaration that Articles 2, subsection 27, item d); 43, subsection d); and 47, subsections a and b, specifically insofar as they refer to shrimp harvesting by trawl net, of the Fisheries and Aquaculture Law, Law No. 8436 of 1º March 2005, published in the Official Gazette La Gaceta No. 78 of 25 April 2005, are unconstitutional.

They state that they are a sector that plays an important role in the national economy, contributes to the country’s food security, provides employment opportunities in coastal areas, and assists in conserving natural marine resources. They assert that they represent many low-income families and that they have been severely affected by semi-industrial shrimp fishing using trawl nets and by the adverse consequences of that practice for marine ecosystems and resources, which has placed them in a very precarious economic and social situation.

They agree with the other intervenors representing artisanal fishers that shrimp fleets are targeting species such as snapper, conger eel, and grouper rather than shrimp, seriously harming their economic activity and the reproduction of those species because sexually immature specimens are being caught. They warn that the shrimp fleet is fishing with an extremely small mesh size (luz de malla) that catches every kind of fish, leaving virtually nothing for artisanal fishers.

They base their standing on Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional), on the defense of the diffuse interest in environmental protection, on the collective interest they hold in defending the sector, and on the right of every person to a healthy and ecologically balanced environment recognized in Article 50 of the Constitution.

They consider Articles 7, 50 and 89 of the Political Constitution, the constitutional principle of the fair distribution of wealth, the United Nations Convention on the Law of the Sea (COVEMAR), the FAO Code of Conduct for Responsible Fisheries, and the Inter-American Convention for the Protection and Conservation of Sea Turtles to have been violated. They request that the action be granted.

1. 13By a brief filed with the Secretariat of the Chamber at 8:19 on 25 October 2012, Rolando Ramírez Robles, identity card number 1-0550-0861, and Enoc Rizo Rizo, identity card number 9-0045-0019, both acting as legal representatives, respectively, of the Asociación de Pescadores Artesanales del Distrito IV de Quebrada Honda, Puerto Pochote and the Comité Local de Pescadores de Colorado, appear as intervenors and state that they are intervening in support of the action filed by PRETOMA and others, seeking a declaration that Articles 2, subsection 27, item d); 43, subsection d); and 47, subsections a and b, specifically insofar as they refer to shrimp harvesting by trawl net, of the Fisheries and Aquaculture Law, Law No. 8436 of 1º March 2005, published in the Official Gazette La Gaceta No. 78 of 25 April 2005, are unconstitutional.

They consider themselves to have standing under Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law, in defense of the diffuse interest in environmental protection, the collective interests defended by the organizations they represent, and the right to a healthy and ecologically balanced environment recognized in Article 50 of the Constitution.

The facts they mention and the arguments they present are identical to those set forth by the other artisanal fishers’ associations that are also participating as intervenors in these proceedings.

They consider Articles 7, 50 and 89 of the Political Constitution, the right to a healthy and ecologically balanced environment, the constitutional principle of the fair distribution of wealth, the United Nations Convention on the Law of the Sea (COVEMAR), the FAO Code of Conduct for Responsible Fisheries, and the Inter-American Convention for the Protection and Conservation of Sea Turtles to have been violated. They fully endorse the relief sought by the petitioners and request that the action be granted.

1. 14By a brief filed with the Secretariat of the Chamber at 14:58 on 01 November 2012, the following persons appear as passive intervenors (coadyuvantes pasivos): Miguel Chango Wong, identity card number 6-0117-0473, acting as legal representative of Empresa El Mástil S.A. and in his personal capacity; Marcial Parra Arias, identity card number 6-0146-0501, acting as legal representative of Sunugal S.A., Grupo Maricultura TICA S.A., and Vida y Arte Tres Mil S.A.; Roy Mauricio Carranza Lostalo, identity card number 6-0299-0178, legal representative of Camaronera R.C. S.A., Inversiones Calo S.A., and Sociedad Importadora y Exportadora Sol Rojo de Oriente S.A.; José Bernardo Vega Figueroa, identity card number 1-0102-1199; Luis Guillermo Monge Mata, identity card number 1-0685-0414, representative of Desarrollos Pesqueros Nacionales S.A.; Edgar Carvajal Sánchez, identity card number 6-0112-0167, legal representative of Morlob S.A.; Jamileth Alvarado Soto, identity card number 5-0208-0829; Jorge Gutierrez Vargas, legal representative of Dismarpa S.A.; Enrique Vargas Cascante, identity card number 1-3971-0298; Gerardo Marín Rojas, identity card number 6-01050415; Alfredo Sánchez Sánchez, identity card number 5-0131-0474, legal representative of Compañía Pesquera Moncharelo S.A.; Jorge Antonio Niño Villegas, identity card number 6-0088-0404, legal representative of PESCANI S.A.; Fernando Pérez Carvajal, identity card number 6-0084-0118, legal representative of Pesquera Ticoco S.A.; and Joaquín Da Silva Jesús, identity card number 8-0059-0324, legal representative of Quinta los Compadres S.A. All are owners of semi-industrial shrimp-fishing vessels and intervene in support of the position maintained in these proceedings by the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura.

They state that the petitioners lack standing because they represent collective interests rather than diffuse interests. The Chamber has dismissed actions purportedly filed in defense of diffuse interests when they actually concern collective interests, and it should rule accordingly in this case.

They state that the challenged provisions raise no issue of constitutionality because they regulate shrimp fishing by permitting fishing gear (arte) that is commonly used, accepted, and regulated worldwide. They assert that fishing is an activity duly regulated and supervised by the competent institutions and that trawl-net fishing has historically been permitted worldwide. It has been used in Costa Rica for more than 50 years. The activity is carried out by families that have been engaged in the business for generations. According to INCOPESCA data, all licenses granted to the current trawl-net vessels predate the Institute’s very existence. In Costa Rica, 69 licenses of this kind have been granted.

Currently, shrimp trawling is conducted by 38 vessels, representing 50% of the licenses granted. The Institute has not granted any new license of this type since its establishment. These business owners have been able to remain in operation despite high costs and increasing restrictions imposed by public authorities to protect marine resources. The activity is conducted in full compliance with existing regulations and through the use of legally required mechanisms.

Costa Rica has the approval of the United States of America for the purchase of shrimp caught in our waters through shrimp trawling. In 2009, the United States government imposed a restriction requiring turtle excluder devices (dispositivo de exclusión de tortugas, TEDs) and suspended imports of Costa Rican wild-caught shrimp for failure to comply with United States turtle-protection regulations. Once the corresponding inspections had been conducted, the United States government lifted the embargo so that our country could once again export shrimp caught with trawl nets. Costa Rica was recertified and resumed exports to the United States market as of 17 May 2012.

They state that they are aware that any human activity on Earth has environmental repercussions; nevertheless, for such repercussions to be relevant, they must be serious and irreparable, as provided by the Rio Declaration. The Board of Directors of INCOPESCA has adopted a series of resolutions aimed at preventing harm to and preserving hydrobiological resources (recurso hidrobiológico), specifically in the area of semi-industrial vessels using trawl nets, such as resolution A.J.D. 241-2009, whereby it prohibited the use of this technique in the most vulnerable areas, resulting in the creation of the Área Marina de Pesca Responsable Golfo Dulce.

Regarding the socioeconomic impact, they state that, according to the information provided by INCOPESCA, there are currently 38 vessels authorized in Costa Rica to engage in this activity. Each vessel has a crew consisting of a captain, an engineer, a cook, and three deckhands, totaling six people per vessel. Each of these individuals has a household usually consisting of between four and six people. In addition, there is an administrative staff consisting, at a minimum, of a secretary, an accountant, a manager, and a general assistant. Furthermore, to engage in the activity, the shrimp-fishing operator must: insure the staff through CCSS and INS, pay INCOPESCA the applicable fees for each required procedure and the annual renewal of the fishing license, pay dockage fees, pay municipal taxes, business-license fees, and urban taxes, pay rent, and purchase fuel from RECOPE.

Indirectly, a large group of people and businesses benefit from fishing activity in general, which therefore includes trawl-net shrimp fishing, among them supermarkets, produce stores, butcher shops, fish markets, ice factories, hardware stores, materials and supply warehouses, sellers of oils and lubricants, net makers (artisans who weave the nets), welders, fiberglass workers, boatwrights, electricians and vessel-maintenance personnel, painters, dry-dock owners, physicians, attorneys, accountants, women heads of household who peel shrimp, and everyone involved in the commercial activity. Together, they form a chain of interdependence from which, it is estimated, more than one hundred thousand people benefit, in addition to the activity being a source of foreign currency for the country.

They object to the petitioners’ comparison of trawl-net fishing to cutting down a forest in order to capture a bird. It is true that a considerable quantity of bycatch (fauna de acompañamiento, FACA) is captured; however, to reduce the impact, INCOPESCA has prohibited shrimp fishing in certain areas declared vulnerable. The use of fuel causes environmental harm, yet no one contemplates declaring its use unconstitutional. Instead, regulations are imposed on the activity to reduce its environmental impact, whether the activity is fuel use or trawl-net fishing, and to align it with sustainable development (desarrollo sostenible). They further state that the discarded catch serves as food for birds and other fish, thereby sustaining the biological cycle. They assert that the fish caught in the net and also sold on the market, far from undermining food security (seguridad alimentaria), strengthen it by providing Costa Rican consumers with a greater variety of food.

They assert that the only harm or injury caused by prohibiting trawl nets in shrimp fishing will be suffered by the families that depend on this activity. It must be borne in mind that there are no sources of employment in coastal areas. The prohibition will cause greater unemployment and poverty in coastal areas.

They state that Article 7 of the Constitution is not violated because the activity complies with international treaties and domestic legislation. In compliance with those rules, special fishing equipment and turtle excluder devices (TEDs) are used, hydrobiological-resource protection zones have been created, and two-inch mesh is used. The activity does not endanger human life or violate Article 21 of the Constitution; on the contrary, it promotes life through nourishment and the sustainability of the resource. They maintain that the petitioners do not explain why they believe the Constitution or international treaties are being violated, and the reason is simple: no violation exists. A lawful activity that is permitted by the legal system and regulated and supervised by INCOPESCA cannot be unconstitutional.

All human activity causes environmental harm, but that does not mean it must be declared unconstitutional. The issue is not to prohibit the activity but to regulate it appropriately. Article 50 is a broad provision encompassing many activities that, although they cause environmental impact (impacto ambiental), do not violate the right to a healthy and ecologically balanced environment. Articles 69 and 89 of the Constitution are not violated; there is no inequality in the distribution of shrimp-fishing activity, whereas the State has in fact acted excessively in granting artisanal-fishing licenses. They consider Articles 69 and 89 of the Constitution inapplicable to the case under review. The petitioners seek to obtain from the Chamber what they have failed to obtain from the Legislative Assembly. There is a bill to prohibit the activity, but they have not secured its passage; the appropriate course is to wait for the legislators to approve or reject the bill under consideration.

They request that the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) be dismissed and that shrimp fishing with trawl nets be declared fully consistent with the Political Constitution.

1. 15By order issued at 14:33 hours on 05 de noviembre de 2012, Ramón Loaiza Alfaro, representative of the Asociación de Pescadores Artesanales de Puerto Pilón, Pavones; Ronald Valverde Quirós, representative of the Asociación de Pescadores y Piangueros del Golfo Dulce; Elmer Chavarría Pitti, representative of the Asociación de Pescadores de Pequeña Escala y Turística Zancudo; Cirilo Quintero Quintero, representative of the Asociación de Pescadores para el Desarrollo Sostenible de Puntarenitas; and José García García, representative of the Asociación de Pescadores Arsenales Conservacionistas de la Isla Puntarenitas de Golfito, were ordered to establish their representative authority, with notice that failure to do so would result in rejection of their request to intervene as supporting parties (coadyuvancia).
2. 16By a filing submitted to the Secretariat of the Chamber at 9:45 hours on 08 de noviembre de 2012, Jorge Arturo Jiménez Ramón, representative of Fundación MARVIVA, requests that an oral hearing (vista) be held because he considers it appropriate and necessary to present orally the substantive technical reasons and arguments and to clarify the parties’ positions, which cannot be accomplished merely by reading the documents submitted by the parties.
3. 17By a filing submitted to the Secretariat of the Chamber at 13:57 hours on 09 de noviembre de 2012, the supporting intervenors (coadyuvantes)—Ramón Loaiza Alfaro, representative of the Asociación de Pescadores Artesanales de Puerto Pilón, Pavones; Ronald Valverde Quirós, representative of the Asociación de Pescadores y Piangueros del Golfo Dulce; Elmer Cavaría Pitti, of the Asociación de Pescadores de Pequeña Escala y Turística Zancudo; Cirilo Quintero Quintero, representative of the Asociación de Pescadores para el Desarrollo Sostenible de Puntarenas; and José Pedro García García, representative of the Asociación de Pescadores Artesanales Conservacionistas de la Isla de Puntarenitas de Golfito—comply with the Chamber’s order issued at 14:33 hours on 05 de noviembre de 2012 and submit the respective registry certifications of representative authority (personería).
4. 18By an Order of this Chamber issued at 10:08 hours on 13 de noviembre de 2012, the requests to intervene as supporting parties are resolved as follows: Víctor Mora Elizondo and one hundred eighty-eight additional artisanal fishers; Maria Eugenia Venegas Renauld, in her capacity as a legislator; Ramón Loaiza Alfaro, in his capacity as representative of the Asociación de Pescadores Artesanales de Puerto Pilón, Pavones; Ronald Valverde Quirós, representative of the Asociación de Pescadores y Piangueros del Golfo Dulce; Elmer Chavarría Pitti, in his capacity as representative of the Asociación de Pescadores de Pequeña escala y Turística Zancudo; Cirilo Quintero Quintero, representative of the Asociación de Pescadores Artesanales Conservacionistas de la Isla Puntarenitas de Golfito; Jorge Luis Rojas Montes, representative of the Asociación de Pescadores Artesanales de Playa Bejuco; Amando Quirós Vega, representative of the Asociación de Pescadores de Puerto Coyote de Nandayure; Eliécer Martínez and others, in their capacity as artisanal fishers from San Juanillo Cuajiniquil; Rolando Ramírez Robles, representative of the Asociación de Pescadores del Distrito IV Quebrada Honda, Pochote; and Enoc Rizo Rizo, representative of the Comité Local de Pescadores de Colorado, are recognized as supporting intervenors because they submitted their requests within the period specified in section 83 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. The Chamber finds that all these requests complied with the requirements established by section 83 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.

The requests to intervene as supporting parties submitted by Miguel Chanto Wong, Marcial Parra Arias, Mauricio Carranza Lostalo, José Bernardo Vega Figueroa, Luis Guillermo Monge Mata, Edgar Carvajal Sánchez, Jamileth Alvarado Soto, Jorge Gutiérrez Vargas, Enrique Vargas Cascante, Gerardo Marín Rojas, Alfredo Sánchez Sánchez, José Antonio Niño Villegas, Fernando Pérez Carvajal, and Joaquín Da Silva Jesús are dismissed as untimely because they submitted their requests on 01 de noviembre de 2012, after the 15-day statutory period had expired, calculated from the first publication of the notice in the Boletín Judicial.

1. 19By a filing submitted to the Secretariat of the Chamber at 10:58 hours on 14 de enero de 2013, Jorge Arturo Jiménez Ramón, legal representative of Fundación MARVIVA, reports new facts. Specifically, he submits report DFOE-EC-IF-14-2012 of the Contraloría General de la República, which presents the results of the special audit conducted on INCOPESCA and analyzes the Institution’s compliance with the functions established in its Ley de Creación and in the Ley de Pesca y Acuicultura.

The Contraloría found serious deficiencies in the management of fishery resources, notably the granting of licenses, including trawl-net fishing licenses, even though this is a highly destructive type of fishing gear (arte de pesca). They emphasize INCOPESCA’s obligation, under the legal framework governing it, to determine which types of fishing gear are prohibited in the country; it is also required to establish the sizes of specimens of each species below which individuals are considered immature and, therefore, prohibited from being caught.

They again mention that in Ecuador, the Ministerio de Agricultura, Ganadería y Acuicultura y Pesca issued Ministerial Agreement 161, 2010, prohibiting trawl fishing in its waters. The reason on which the agreement is based is that this is non-selective fishing gear (arte de pesca no selectivo): it catches everything regardless of species and size, produces large quantities of bycatch and discards, and wastes a large number of specimens of non-commercial species. They request that report DFOE-EC-IF-14-2012 of the Contraloría General de la República be admitted into evidence.

1. 20The notices (edictos) referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 194, 195 and 196 of the Boletín Judicial on 08, 09 and 10 October 2012 (available in the Sistema de Gestión de Despachos Judiciales).
2. 21The oral and public hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with, pursuant to the authority granted to the Chamber by Article 9 thereof, because there are sufficient grounds to decide this action.
3. 22The statutory requirements have been complied with in these proceedings.

Justice Rueda Leal drafts the opinion; and,

Whereas:

I.Admissibility of the action and standing (legitimación) of the petitioners. An action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) is a proceeding subject to certain formalities that must be satisfied before the Chamber may consider the merits of the challenge. Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional sets forth the admissibility requirements (presupuestos de admisibilidad) for actions of unconstitutionality and governs three distinct situations. The first paragraph requires the existence of a pending matter, whether in judicial proceedings—including habeas corpus or amparo proceedings—or in administrative proceedings, solely within the procedure for exhausting administrative remedies (agotamiento de esta vía), in which the unconstitutionality of the challenged provision is invoked as a reasonable means of protecting the right alleged to have been infringed in the principal matter.

The second and third paragraphs, in turn, govern a direct action (acción directa), which does not require an underlying matter (asunto base), in the following circumstances: a) when, because of the nature of the matter, there is no individual and direct injury; b) when the defense of diffuse interests (intereses difusos), or interests concerning the community as a whole, is involved; and c) when the action is brought by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República or the Defensor de los Habitantes in matters within their jurisdiction. In this regard, the Chamber has stated:

“With respect to standing to bring an action of unconstitutionality, this Chamber has held that Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the requirements determining the admissibility of actions of unconstitutionality, requiring the existence of a pending administrative or judicial matter in which unconstitutionality is invoked. That requirement is unnecessary in the exceptional cases provided for in the second and third paragraphs of that article, namely, when the nature of the provision is such that there is no individual or direct injury; when the action is based on the defense of diffuse interests or interests concerning the community as a whole; or when it is filed by the Procurador General de la República or the Defensor de los Habitantes, in the latter cases within their respective spheres of authority. It follows from the foregoing that the general rule requires a prior matter, and that the circumstances in which the Sala Constitucional may be approached directly are exceptional.” (Judgment of the Sala Constitucional No. 13-778-04) The petitioners base their standing not only on the existence of an underlying matter, as contemplated in the first paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, but also on the second paragraph thereof, specifically the defense of diffuse interests.

With respect to the first paragraph, they assert that there is a pending amparo proceeding (recurso de amparo) in which the unconstitutionality of the provision was alleged as a reasonable means of protecting the right, expediente 12-006906-0007-CO; the Sala Constitucional admitted it for processing and granted them the corresponding period in which to file the action, through ruling 8552-2012 at 14:30 hours on 26 June 2012. Consequently, regarding this first standing requirement, the petitioners satisfy the requirements of the first paragraph of Article 75 of the Law governing this Jurisdiction.

For purposes of the action’s admissibility, the foregoing analysis and verification of compliance with the other formalities prescribed by the Law would suffice. Nevertheless, the petitioners also allege that their standing is based on the second paragraph of the cited Article 75, specifically on diffuse interests, because this action is brought in defense of hydrobiological resources (recursos hidrobiológicos), particularly marine natural resources, and the right to a healthy and ecologically balanced environment.

Regarding diffuse interests, this Chamber has stated the following in its case law:

“…the possibility of seeking relief in defense of ‘diffuse interests’ is provided for; this concept, the content of which has gradually been delineated by the Chamber, may be summarized in the terms used in judgment No. 3750-93 of this Court, issued at 15:00 hours on 30 July 1993, which stated as follows:

“(...) Although difficult to define and even more difficult to identify, diffuse interests cannot under our law—as this Chamber has already stated—be merely collective interests; nor may they be so diffuse that their ownership merges with that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or identifiable groups, or groups that are readily identifiable, stand out in relation to them, whose standing would derive not from diffuse interests but from corporate interests concerning a community as a whole. They are therefore individual interests, yet at the same time dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and, consequently, suffer actual or potential harm that is more or less equal for all. Thus, they are aptly described as the equal interests of groups of persons in particular circumstances and, at the same time, of each of those persons (...) In other words, diffuse interests have a dual nature, since they are simultaneously collective—because they are common to the public at large—and individual, and may therefore be asserted as such (...)”

In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, consumption of a particular product, etc. In such cases, the interest is spread or diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons. In these cases, it is clear that a challenge brought by a member of one of these sectors under paragraph 2 of Article 75 must necessarily concern provisions affecting that person in that capacity.

“This Chamber has identified various rights that it has characterized as ‘diffuse,’ including the environment, cultural heritage, the defense of the country’s territorial integrity, and the proper management of public expenditure, among others. Two clarifications must be made in this regard. First, those interests extend beyond the sphere traditionally recognized for diffuse interests, since they relate, in principle, to matters affecting the national community rather than particular groups within it; environmental damage does not affect only the residents of a region or the consumers of a product, but harms or seriously endangers the natural heritage of the entire country and even of humankind...” (Judgment of the Sala Constitucional No. 13-778-04).

Under the case law of the Sala Constitucional and Constitutional Procedural Law (Derecho Procesal Constitucional), it is legally possible to bring an action such as this one on behalf of interests held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, such as the protection of marine hydrobiological resources and the right to a healthy and ecologically balanced environment.

Finally, the Ley de la Jurisdicción Constitucional requires compliance with certain important formalities constituting admissibility requirements that must be met before the merits of the action may be considered. Those requirements include an adequate statement of the grounds of unconstitutionality (motivos de inconstitucionalidad), specifically citing the constitutional provisions and principles alleged to have been violated (Article 78); the duly authenticated signatures of those bringing the action, authenticated by an attorney (Article 78); proof of the conditions establishing standing (powers of attorney and certifications); and a verbatim certified copy of the pleading in which the constitutional challenge was reserved (reserva de inconstitucionalidad) in the prior matter (Article 79).

Ultimately, the action satisfies the requirements established in both the first and second paragraphs of the aforementioned legislation; specifically, it concerns the defense of diffuse interests and complies with the other formalities required by the Ley de la Jurisdicción Constitucional. It must therefore be admitted.

II.Active and passive supporting interventions (coadyuvancias activas y pasivas). Article 83 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides:

“Within fifteen days following the first publication of the notice referred to in the second paragraph of Article 81, the parties appearing in matters pending as of the date the action was filed, or those with a legitimate interest, may enter an appearance therein to support the arguments that may justify granting or denying it or, where appropriate, to expand the grounds of unconstitutionality in relation to the matter in which they have an interest.” Pursuant to these provisions, the following persons participate as supporting intervenors for the petitioners (coadyuvantes activos):

Víctor Mora Elizondo, identity card 1-0422-0934, and one hundred eighty-eight additional signatories (filing submitted to the Chamber’s Secretariat on 22 August 2012), state that they are intervening in support of the action to defend the conservation of marine natural resources. They state that they are artisanal fishers who are directly affected by the overexploitation of species and the unregulated fishing conducted by semi-industrial vessels using trawl nets.

María Eugenia Venegas Renault, identity card 1-0408-0427 (Written submission filed with the Secretariat of the Chamber on 25 de septiembre de 2012), a sitting deputy of the Partido Acción Ciudadana, in defense of the environment, public-domain property, and marine and fisheries resources. She expands upon the grounds of unconstitutionality and requests that the action be granted and, additionally, that the competent authorities MAG, INCOPESCA, INA, and IMAS be directed to provide trawl-fishing workers with financial assistance and technical training to convert their fleet so that they may engage in other fishing activities using sustainable and selective extraction methods or pursue another productive activity consistent with their skills, abilities, and experience.

Ramón Loiza Alfaro, identity card 1-0558-0038, in his capacity as representative of the Asociación de Pescadores Artesanales de Puerto Pilón Pavones (ASOSINPAP); Ronald Valverde Quirós, identity card 1-0834-0378, representing the Asociación de Pescadores y Piangueros del Golfo Dulce; Elmer Chavarría Pitti, identity card 6-0265-0078, in his capacity as representative of the Asociación de Pescadores de Pequeña Escala y Turística Zancudo; Cirilo Quintero Quintero, identity card 6-0153-0268, in his capacity as representative of the Asociación de Pescadores para el Desarrollo Sostenible de Puntarenas; and Pedro García García, identity card 5-0144-0081, legal representative of the Asociación de Pescadores Artesanales Conservacionistas de la Isla Puntarenitas de Golfito (Written submission filed with the Secretariat of the Chamber on 26 de septiembre de 2012). They state that the sector faces serious obstacles to its development, one cause of which is the depletion of fisheries resources due to the uncontrolled fishing conducted by the shrimp-trawling fleet in fishing areas. The situation is exacerbated by the fact that, in response to the overexploitation of shrimp, the shrimp fleet is targeting other fish species in manifestly unfair competition with artisanal fishers.

Jorge Luis Rojas Montes, identity card 5-0226-0852, in his capacity as legal representative of the Asociación de Pescadores Artesanales de Playa Bejuco (Written submission filed with the Secretariat of the Chamber on 08 de octubre de 2012), states that artisanal fishers have been seriously affected by shrimp fishing with trawl nets, which is overexploiting certain species, disrupting their reproductive cycles, and drastically affecting the economic circumstances of the artisanal fishing sector.

Amado Quirós vega, identity card number 5-0210-0848, in his capacity as legal representative of the Asociación de Pescadores de Puerto Coyote de Nandayure de Guanacaste (Written submission filed with the Secretariat of the Chamber on 08 de octubre de 2012).

Eliécer Martines, identity card number 5-279-0275, and 22 additional signatories, artisanal fishers from the community of San Juanillo, Cuajiniquil, Guanacaste (Written submission filed with the Secretariat of the Chamber on 09 de octubre de 2012).

Rolando Ramírez Robles, identity card 1-0550-0861, and Enoc Rizo Rizo, identity card 9-0045-0019, both acting as legal representatives, respectively, of the Asociación de Pescadores Artesanales del Distrito IV de Quebrada Honda, Puerto Pochote and the Comité Local de Pescadores de Colorado (Written submission filed with the Secretariat of the Chamber on 25 de octubre de 2012).

All request that the action filed by PRETOMA and others be granted and that Article 2, subsection 27, paragraph d); Article 43, subsection d); and Article 47, subsections a) and b), be declared unconstitutional, expressly insofar as they concern the extraction of shrimp with trawl nets under the Ley de Pesca y Acuicultura, Ley No. 8436 de 1º de marzo de 2005, published in the Diario Oficial La Gaceta No. 78 de 25 de abril de 2005.

In the same vein, by means of a written submission filed with the Secretariat of the Chamber on 01 de noviembre de 2012, the following persons intervene as passive supporting intervenors (coadyuvantes pasivos): Miguel Chango Wong, identity card 6-0117-0473, in his capacity as legal representative of Empresa El Mástil S.A. and in his personal capacity; Marcial Parra Arias, identity card 6-0146-0501, in his capacity as legal representative of Sunugal S.A., Grupo Maricultura TICA S.A., and Vida y Arte Tres Mil S.A.; Roy Mauricio Carranza Lostalo, identity card 6-0299-0178, legal representative of Camaronera R.C. S.A., Inversiones Calo S.A., and Sociedad Importadora y Exportadora Sol Rojo de Oriente S.A.; José Bernardo Vega Figueroa, identity card 1-0102-1199; Luis Guillermo Monge Mata, identity card 1-0685-0414, representative of Desarrollos Pesqueros Nacionales S.A.; Edgar Carvajal Sánchez, identity card 6-0112-0167, legal representative of Morlob S.A.; Jamileth Alvarado Soto, identity card 5-0208-0829; Jorge Gutierrez Vargas, legal representative of Dismarpa S.A.; Enrique Vargas Cascante, identity card number 1-3971-0298; Gerardo Marín Rojas, identity card 6-01050415; Alfredo Sánchez Sánchez, identity card 5-0131-0474, legal representative of Compañía Pesquera Moncharelo S.A.; Jorge Antonio Niño Villegas, identity card 6-0088-0404, legal representative of PESCANI S.A.; Fernando Pérez Carvajal, identity card 6-0084-0118, legal representative of Pesquera Ticoco S.A.; and Joaquín Da Silva Jesús, identity card 8-0059-0324, legal representative of Quinta los Compadres S.A., all owners of semi-industrial shrimp-fishing vessels.

They state that they intervene in support of the position maintained in the proceedings by the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, because their activity complies with the applicable environmental regulations and they safeguard the sustainability of marine resources; accordingly, they request that the action be denied.

Pursuant to section 83 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, applications for supporting intervention (coadyuvancias) must be filed within 15 business days following the first publication of notice of the action in the Boletín Judicial (art. 81 LJC). Likewise, supporting intervenors must have a legitimate interest (interés legítimo) and may expand upon the grounds of unconstitutionality or the defense of constitutionality—in the case of passive supporting intervention—in relation to the matter in which they have an interest.

Regarding the requirement that they hold a legitimate interest, all persons intervening in that capacity meet it, because the Chamber’s decision will benefit or prejudice them, as applicable, and those interests are also protected by the legal system (they are legitimate interests). A legitimate interest may be defined as the “possibility or expectation of obtaining a substantial benefit from the exercise of a public power, which cannot be demanded because of the discretionary nature of that power.” (ORTIZ Eduardo, Intereses colectivos y legitimación constitucional IVSTITIA, No. 46, 1990, p. 5). The interest consists of the expectation—not guaranteed, given the discretionary nature of the power—of avoiding the harm or obtaining the benefits that may result from its exercise. In the present case, those resulting from the exercise of judicial authority.

However, with regard to the fifteen-day period established by the provision, calculated from the first publication in the Boletín Judicial—which, in this specific case, occurred on 8 de octubre de 2012—only applications for supporting intervention filed by 30 de octubre de 2012 were timely; conversely, those filed after that date are dismissed as untimely. Consistent with this principle, the Sala Constitucional, by decision issued at 10:08 on 13 de noviembre de 2012, admitted all applications for active supporting intervention (coadyuvancias activas) because their requests were filed on time, while it rejected the passive supporting intervenors because their request was filed out of time, as they submitted their written filing on 1 de noviembre de 2012, after the statutory period had already expired.

III.Subject matter of the action. The purpose of this action is to determine the constitutionality of shrimp fishing with trawl nets and the resulting prohibition against extending or renewing permits, authorizations, or licenses granted under the provisions that the claimants consider unconstitutional. Specifically, they request that Article 2, subsection 27, paragraph d); Article 43, subsection d); and Article 47, subsections a) and b), be declared unconstitutional exclusively insofar as they concern the extraction of shrimp with trawl nets under the Ley de Pesca y Acuicultura, Ley No. 8436 de 1º de marzo de 2005, published in the Diario Oficial La Gaceta No. 78 de 25 de abril de 2005. They clarify that they do not oppose shrimp fishing as an economic activity; what they challenge is the trawling technique, which threatens the sustainability of shrimp resources and all other aquatic biological resources (recursos hidrobiológicos), producing devastating consequences for the marine environment.

The challenged articles violate Articles 7, 21, 50, 69, and 89 of the Constitución Política. Article 7 is violated because international rules subscribed to by Costa Rica require the protection of natural resources, including aquatic biological resources, and guarantee the sustainability of resources through their rational exploitation and, consequently, the food security of the population. Constitutional Article 21 is violated because food security and, with it, the survival of the population are endangered. Section 50 is violated because it encompasses the protection of land, biodiversity, and the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. Article 69 is violated insofar as it establishes an unavoidable duty of the Costa Rican State to guarantee beyond all doubt “the rational exploitation of the land and the equitable distribution of the wealth it produces.” Furthermore, section 89 protects marine scenic beauty, which is being destroyed and turned into murky waters by the onslaught of trawl nets. They allege that shrimp trawling threatens food security, the sustainability of marine resources, and the precautionary and preventive principles (principios precautorio y preventivo).

IV.Regarding the provisions challenged as unconstitutional. They challenge Article 2, subsection 27, paragraph d), of the Ley de Pesca y Acuicultura, No. 8436 de 1º de marzo de 2005, which states in relevant part:

“Article 2.- For purposes of this Law, the following terms are defined (…) 27. Commercial fishing: Commercial fishing is conducted to obtain economic benefits and is classified as follows: (…) d) Semi-industrial: Fishing conducted by natural or legal persons aboard vessels used for the extraction of shrimp with trawl nets, sardines, sardines, and tuna with purse-seine nets.” (Boldface not in the original) The phrase from this article that they challenge is “with trawl nets,” insofar as it defines and permits the semi-industrial fishing of shrimp or other species using a technique that the claimants consider harmful, disproportionate, destructive, and devoid of any criterion for the sustainability of marine resources.

They also challenge Article 43, subsection d), of Ley No. 8436, which states in relevant part:

“Article 43.- Commercial fishing shall be conducted for economic gain and shall be classified as: a) Small-scale (…) b) Medium-scale (…) c) Advanced (…) d) Semi-industrial: Fishing conducted by natural or legal persons using vessels intended for harvesting shrimp with trawl nets (redes de arrastre), sardines, and tuna with purse-seine nets (…)” The phrase “trawl nets” is challenged. (Boldface does not appear in the original) Specifically, they challenge the phrase “with trawl nets” in this provision.

They challenge Article 47(a) and (b) of the same Ley de Pesca y Acuicultura, which expressly provides:

“Article 47.—Licenses to harvest shrimp commercially in the Pacific Ocean shall be granted only to nationally flagged and registered vessels, as well as to Costa Rican natural or legal persons, and shall be classified into three categories:

• a)Category A: Vessels holding shrimp fishing licenses or permits that use bottom trawl nets as fishing gear (artes de pesca); these vessels may harvest shrimp resources only along the Pacific coast, provided that they do not operate in restricted areas during the closed season (época de veda).
• b)Category B: Vessels holding fishing licenses or permits to harvest kolibri shrimp (Solenocera agassizi), nylon shrimp (Heterocarpus sp), and other species of this resource that are fished in waters at depths equal to or greater than those inhabited by the foregoing species, using bottom trawl nets as fishing gear solely along the Pacific coast.

Kolibri shrimp may be harvested only in areas where it is not mixed with species inhabiting shallower waters, such as white shrimp, brown shrimp, pink shrimp, and titi shrimp.” With respect to the cited provisions, they allege that the phrases “that use bottom trawl nets as fishing gear” in Article 47(a) of the Ley de Pesca y Acuicultura and “using bottom trawl nets as fishing gear” in subsection (b) of the same article are unconstitutional.

V.Case-law precedents related to the case. One significant precedent is judgment number 1000-97, issued in an amparo proceeding (recurso de amparo) brought by artisanal fishers against the Executive President of INCOPESCA. The Sala granted the petition with respect to the right to petition but denied it as to the remaining allegations because it did not find the alleged facts proven; nevertheless, it established a principle concerning the Sala’s jurisdiction to determine violations affecting marine resources when their irrational exploitation or the occurrence of serious ecological harm has been proven.

“…not only has it not been established that shrimp vessels are in fact engaging in irrational and indiscriminate exploitation of marine resources in the Golfo de Nicoya, but the sworn report states that this is not occurring and that, on the contrary, the respondent Institute has established a series of regulations to protect the marine wealth of the Golfo de Nicoya and ensure its rational exploitation, as well as the sustainable development of fishing activities. Although this Sala does not have jurisdiction to determine the requirements that must be met for fishing activities to be conducted in a manner that ensures adequate protection of the marine ecosystem and marine resources—because that is a technical matter that must be resolved in other forums—it does have jurisdiction to establish violations by the State—and even by private parties—of marine resources as a fundamental right when their irrational exploitation or the occurrence of serious ecological harm has been proven.” (Emphasis does not appear in the original).

In 2004, in connection with the legislative consultation concerning the then bill entitled “Ley de Pesca y Acuicultura,” legislative expediente number 15.065, now Ley No. 8436 de 1º de marzo de 2005, the Sala issued judgment number 10484-2004. However, neither the articles now challenged nor the technique of shrimp fishing with trawl nets was the subject of the legislative consultation. Nevertheless, in connection with that consultation, the Sala addressed the State’s duty to protect hydrobiological resources (recursos hidrobiológicos)—which it defined as public property and public goods—to prevent harm to the marine ecosystem, and to ensure the sustainable use of marine resources:

“III.- Protection of hydrobiological resources. Various reasons require the State to use its best efforts to provide adequate protection for its vast areas of territorial sea (mar territorial), exclusive economic zone (zona económica exclusiva), and internal waters (aguas internas). On the one hand, it has an unavoidable duty to safeguard the preservation of the environment, which of course includes adopting the measures necessary to prevent harm to marine and aquatic ecosystems generally, protect the species of living organisms inhabiting those environments, prevent pollution of the seas and internal waters, and respond forcefully to conduct that threatens the integrity of the aquatic environment. The State is likewise compelled by the Constitución Política to guarantee dignified and sufficient means of subsistence for all its inhabitants while seeking an appropriate distribution of the wealth generated.

In that context, the Administration must promote the sustainable use of natural resources, thereby enabling the country to develop economically without compromising the integrity of the environment. The fruits of that development must not remain in the hands of only a few participants; rather, small and medium-sized producers must be allowed to benefit from access to means of subsistence and wealth creation. The Sala understands this to be the spirit that generally underlies the bill entitled Ley de Pesca y Acuicultura, legislative expediente number 15.065. On the one hand, it seeks to protect an ecosystem essential to the survival of the biosphere. At the same time, it recognizes that fishing and aquaculture are lawful economic activities of great importance to the population’s food security, generating considerable benefits for those engaged in them and for the country, but that, given the fragility and importance of the environment in which they are conducted, they must be subject to strict regulation.

It is also based on the need to defend public property, particularly with respect to the hydrobiological resources belonging to the Nation as public goods. With that understanding, the provisions of the bill seek to update the regulatory framework governing fishing and aquaculture activities, which are currently regulated—primarily—by the Ley de Pesca y Caza Marítima, número 190 de veintiocho de septiembre de mil novecientos cuarenta y ocho, as well as by certain special provisions.” (Judgment of the Sala Constitucional No. 10484.04) Accordingly, the State is responsible for ensuring the rational exploitation of marine resources in harmony with the environment. It is also subject to the obligation arising from Constitutional Law (Derecho de la Constitución) to protect hydrobiological resources, specifically the duty to safeguard the vast areas of territorial sea, the exclusive economic zone, and internal waters, as well as to preserve the environment, protect marine and aquatic ecosystems generally, protect the species of living organisms inhabiting those environments, prevent pollution of the seas and internal waters, and thereby guarantee dignified and sufficient means of subsistence for all inhabitants while seeking an appropriate distribution of wealth and the sustainable use of natural resources with a view to the country’s sustainable development, without disproportionately compromising the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment.

In judgment 10484-04, the Sala understood that this spirit of protection and respect for the environment and the marine ecosystem, and of sustainability in the use of marine resources by the economic activity of fishing, was the spirit underlying the then bill, now enacted as Ley 8436, whose Articles 2 subsection 27 item d), 43 subsection d), and 47 subsections a) and b) are challenged specifically insofar as they refer to harvesting shrimp with trawl nets, because the petitioners contend that they contravene that spirit of environmental protection and balance. The protective purpose of a law is dynamic and must adapt to the time in which it is applied; otherwise, its rigid provisions may contravene constitutional rules and principles because of subsequently arising circumstances, which the constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional) is responsible for assessing.

VI.Merits of the action. At this point, each of the allegations of unconstitutionality supporting the claims of the petitioners and intervening supporting parties (coadyuvantes) in the proceedings is examined.

6.1.- Violation of constitutional Article 7 and, through it, other international provisions signed by Costa Rica. The petitioners allege that the challenged provisions violate several international conventions or instruments protecting marine flora and fauna, in addition to violating Article 7 of the Constitución Política, which gives those instruments a status superior to that of statutes, thereby making them standards for constitutional review (parámetro de constitucionalidad). The international instruments cited by the petitioners and intervening supporting parties include: el Acuerdo sobre la aplicación de las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, relativas a la Conservación y Ordenación de las Poblaciones de Peces Tranzonales y de las Poblaciones de Peces Migratorios, Ley No. 8059 de 22 de diciembre de 2000; La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, approved by Ley No. 7291 de 23 de marzo de 1992; la Primera y Segunda Conferencia Internacional sobre la Protección del Mar del Norte and la Declaración Final de la Tercera Conferencia Internacional sobre la protección del Mar del Norte; la Convención Interamericana para la Protección de las Tortugas Marinas, approved by Costa Rica through Ley No. 7906 de 23 de agosto de 1999; and el Código de Conducta par la pesca responsable de la FAO, Decreto Ejecutivo número 27919-MAG de 16 de diciembre de 1998.

Without prejudice to the application of Article 7, the Sala also finds a violation of constitutional Article 6, which provides:

“The State exercises full and exclusive sovereignty over the airspace above its territory, over its territorial waters extending twelve miles from the low-water line along its coasts, over its continental shelf, and over its insular shelf, in accordance with the principles of International Law.

It also exercises special jurisdiction over the seas adjacent to its territory for a distance of two hundred miles from the same line, in order to protect, conserve, and exclusively exploit all natural resources and wealth existing in the waters, seabed, and subsoil of those areas, in accordance with those principles.” It follows from that constitutional provision that every activity relating to the protection, conservation, and exploitation of the natural resources and wealth existing in the waters and in the marine seabed and subsoil, within the areas described by that provision and by international treaties, shall be governed by the principles of International Law (Derecho Internacional). The constituent authority itself incorporated the International Law of the Sea (Derecho Internacional sobre el Mar) into the domestic legal system (ordenamiento jurídico interno); in other words, the relevant principles of International Law apply directly, and the international rule or principle has the status of a constitutional rule, and even takes precedence where the latter is insufficient or absent.

Furthermore, the second paragraph refers directly to the State’s duty to protect and conserve all natural resources and wealth existing in the waters and in the seabed and subsoil of the area under special jurisdiction over the seas adjacent to its territory, extending two hundred miles from the same line cited in the first paragraph. As may be seen, there are two exceptions to the rank accorded to the rules and principles of International Law by Article 7 of the Constitución Política: a) Article 48 of the Constitución Política, in relation to the legal instruments of International Human Rights Law (Derecho Internacional de los Derechos Humanos), as recognized by constitutional case law (jurisprudencia constitucional); and b) the provisions of Article 6 concerning international regulation under the Law of the Sea (Derecho del Mar). Consequently, on this point we shall compare the challenged statutory provisions with the rules and principles of the International Law of the Sea, as established by Article 6 of the Constitution.

Fishing has been practiced by humankind since ancient times. For that reason, in analyzing the matter sub judice (sub iudice), it is particularly relevant to provide a brief review of the development of the International Law of the Sea, given that over the last 30 years this body of law has undergone a one-hundred-and-eighty-degree shift, a change in direction driven primarily by International Environmental Law (Derecho Internacional Ambiental). Practices once considered lawful and advisable now openly conflict with these new principles.

Indeed, there was a time when the world’s seas and oceans were freely accessible and exploitable, except for a narrow maritime strip comprising what were known as territorial waters (aguas territoriales). During that period, vessels of any nationality could access and exploit their fishery resources, using virtually any fishing technique or gear (arte de pesca). In the classical era of International Law, distant-water fishing fleets (flotas pesqueras de altura) operated with virtually no restrictions because of the mistaken belief that the sea was an inexhaustible source of resources. Thus, freedom of fishing on the high seas (libertad de pesca en alta mar) became enshrined as a customary rule (norma consuetudinaria) of universal scope. This fishing regime led to the depletion of certain species as fishing technology advanced: the introduction of synthetic fibers in the construction of fishing nets, the mechanization of fishing-gear handling, and the motorization of fishing vessels, all of which facilitated the development of trawling (pesca de arrastre) in shallow waters or coastal areas.

Added to this process were the introduction of onboard freezing techniques and the use of sonar to identify fishing grounds, which made fishing at great distances from the coast possible. During that period, any commercially valuable species could be caught using any fishing gear virtually anywhere at sea, subject to the exceptions described above. It was during this phase that shrimp trawling began.

The 1958 Geneva Conventions on the Law of the Sea confirmed the principle of freedom of fishing beyond the territorial sea (mar territorial), based on three ideas: the rational use of resources, the safeguarding of the rights and interests of coastal States (Estados ribereños), and the use of a compulsory dispute-settlement mechanism if negotiations undertaken to achieve the preceding objectives had not concluded within a period of twelve months. Despite the freedom of fishing characteristic of the period, an incipient principle of restraint and conservation began to emerge. Nevertheless, over the years it became clear that this Convention was ineffective in conserving marine resources: twenty years after it entered into force, worldwide fish catches had tripled, and the depletion of marine resources was evident. Furthermore, the development of industrial fishing resulted in an unequal distribution of catches, to such an extent that by the end of the 1970s six States accounted for 50% of worldwide catches, most of which were obtained in waters near the coasts of developing countries, which were forced to watch helplessly as their biological resources were depleted by vessels from other States.

To ensure the future viability of fishing-related economic sectors, two types of solutions were devised. On the one hand, coastal States demanded an expansion of the narrow territorial sea—an enlarged area in which their sovereign and exclusive right to explore, exploit, conserve, and manage biological resources would be recognized. At that time, the objective was not so much to protect those resources ecologically. Such values and principles had not yet permeated the International Law of the Sea. Rather, the goal was to ensure that those resources were used primarily by coastal States, including developing countries, and not by industrialized States with large distant-water fishing fleets. These principles were incorporated into the 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea. On the high seas, meanwhile, a general obligation was proclaimed requiring all States to conserve marine species, and freedom of fishing thus began to be restricted.

In reality, however, the measures indicated were not intended to protect marine species or regulate fishing gear. The Convention was not grounded in principles of environmental protection; instead, it sought to regulate States’ economic and commercial interests in marine resources. This does not detract from the fact that, although it did so for economic reasons and without further elaboration, it was beginning to introduce the concept of the sustainable development (desarrollo sostenible y sustentable) of marine resources.

Pursuant to Article 61 of the 1982 Convention on the Law of the Sea, the coastal State is responsible for ensuring that fish stocks are maintained or restored to levels capable of producing the maximum sustainable yield (máximo rendimiento sostenible), as qualified by relevant environmental, scientific, and economic factors:

“Article 61.—Conservation of living resources. 1. The coastal State shall determine the allowable catch of the living resources in its exclusive economic zone (zona económica exclusiva). 2. The coastal State, taking into account the best scientific evidence available to it, shall ensure through proper conservation and management measures that the maintenance of the living resources in its exclusive economic zone is not endangered by overexploitation (exceso de explotación). The coastal State and competent international organizations, whether subregional, regional, or global, shall cooperate, as appropriate, to this end. 3. Such measures shall also be designed to maintain or restore populations of harvested species at levels capable of producing the maximum sustainable yield, as qualified by relevant environmental and economic factors, including the special requirements of developing States and taking into account fishing patterns, the interdependence of stocks, and any generally recommended international minimum standards, whether subregional, regional, or global. 4.

In taking such measures, the coastal State shall consider their effects on species associated with or dependent upon harvested species, with a view to maintaining or restoring populations of such associated or dependent species above levels at which their reproduction may become seriously threatened (…)” Several obligations incumbent upon States, including Costa Rica, may be inferred from this provision, among which we emphasize the following: a) State management of the marine resources existing in that area, in accordance with the following principles and purposes; b) conservation of living marine resources; c) prevention of overexploitation; d) ensuring that exploitation occurs within the framework of sustainable development, which is what is meant by the phrase: “maintain or restore populations of harvested species at levels capable of producing the maximum sustainable yield, as qualified by relevant environmental and economic factors, including the special requirements of developing States and taking into account fishing patterns”; e) to achieve those objectives, the State shall adopt measures relating to “fishing patterns”; and f) those measures must take into account their effects on associated or dependent species, so as to keep their populations above levels at which their reproduction may become seriously threatened.

Up to this point, a separation between the Law of the Sea and Environmental Law (Derecho Ambiental) can be observed. The latter is certainly an external limitation on the Law of the Sea; however, it does not yet regulate its activities.

The principal turning point in the classical approach to fishing is found in the 1982 World Charter for Nature (Carta Mundial de la Naturaleza). Its Preamble refers to the need to use natural resources in such a manner that species and ecosystems are preserved for the benefit of present and future generations. Its general principles provide that all species shall be maintained at a level at least sufficient to ensure their survival and that the genetic viability of the Earth shall not be compromised. It further expressly provides that these conservation principles apply not only on land but also at sea, adding that special protection shall be afforded to representative examples of all the different types of ecosystems and to the habitats of rare or endangered species. It also establishes that resources and ecosystems must be managed so as to achieve optimum productivity without endangering the integrity of other ecosystems and species with which they coexist.

“I. General principles: 1. Nature shall be respected and its essential processes shall not be impaired. 2. The genetic viability of the Earth shall not be compromised; the population of every species, whether wild or domesticated, shall be maintained at least at a level sufficient for its survival; the habitats necessary for this purpose shall likewise be safeguarded. 3. These conservation principles shall be applied to all parts of the Earth’s surface, both land and sea; special protection shall be afforded to areas of a unique nature, to representative examples of all the different types of ecosystems, and to the habitats of rare or endangered species. 4. Ecosystems and organisms, as well as land, marine, and atmospheric resources used by humankind, shall be managed so as to achieve and maintain optimum and continuous productivity without endangering the integrity of the other ecosystems and species with which they coexist (…).

II. Functions. 6. Decision-making processes shall recognize that the needs of all cannot be met unless the proper functioning of natural systems is ensured and the principles set forth in this Charter are respected. 7. In planning and carrying out social and economic development activities, due account shall be taken of the fact that the conservation of nature is an integral part of those activities.” Following its adoption, international treaties aimed at protecting the environment began to proliferate, adopting a global and comprehensive approach to safeguarding nature in an effort to overcome the limitations of the conservation method adopted in the 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea. These treaties contained corrective measures that, for the first time, considered the relationships among all species and the habitats in which they live, integrating the marine ecosystem as a whole.

Those measures sought the sustainable use (utilización sostenible) of all its components, an approach intended to integrate the achievement of economic development with the need to protect the environment, viewing the marine environment as an integrated whole. Thus, two sectors of the international legal order that had originated separately gradually drew closer together: that concerning fishing as a commercial enterprise and that concerning protection of the marine environment.

This process culminated in the United Nations Conference on Environment and Development held in Río de Janeiro (1992). The Rio Declaration recognizes the integral and interdependent nature of the Earth (Preamble) and establishes the principle of conserving, protecting, and restoring the health and integrity of its ecosystem within a framework of common but differentiated responsibilities (Principle 7). It states that States must reduce and eliminate unsustainable systems of production and consumption (Principle 8). Furthermore, Agenda 21 devotes Chapter 17 to the protection of all the world’s oceans and seas, as well as marine living resources. It states that the State recognizes the need to develop and increase the potential of marine living resources to meet human nutritional needs and to achieve social, economic, and development objectives. It also refers to the obligation to maintain or restore populations of marine species at levels capable of producing the maximum sustainable yield, as qualified by relevant environmental and economic factors and taking into consideration relationships among species.

These principles gave rise to the promotion and establishment of selective fishing gear and its use, as well as the adoption of practices that minimize losses of target species and the incidental catch of other species; likewise, emphasis must be placed on the obligation to protect and restore endangered marine species and to conserve habitats and other ecologically vulnerable areas.

The principles governing biological diversity (diversidad biológica) and the Convention on that subject adopted in Río in 1992 also apply to the seas. In that regard, the article of the Convention on Biological Diversity establishes the following among its objectives (Article 1):

“…the conservation of biological diversity, the sustainable use of its components, and the fair and equitable sharing of the benefits arising from the utilization of genetic resources, including through appropriate access to those resources and appropriate transfer of relevant technologies, taking into account all rights over those resources and technologies, as well as through appropriate funding.” This provision was developed through national legislation. Specifically, Article 1 of the Biodiversity Law, Law number 7788 of 30 April 1998, states:

“The purpose of this Law is to conserve biodiversity and ensure the sustainable use of resources, as well as to distribute the resulting benefits and costs fairly.” The Convention applies equally to the marine environment, since it directly regulates all human activity affecting marine resources. In that regard, Article 2 of the Convention states:

“‘Biological diversity’ means the variability among living organisms from all sources, including, inter alia, terrestrial and marine ecosystems, other aquatic ecosystems, and the ecological complexes of which they are part; it includes diversity within species, between species, and of ecosystems.” The Convention embraces the principle of sustainability (sostenibilidad) in the use of resources and requires the States Parties to implement measures to give that principle practical effect. In this regard, Article 10 of the Convention provides:

“Sustainable use of components of biological diversity. Each Contracting Party shall, as far as possible and as appropriate: (a) Integrate consideration of the conservation and sustainable use of biological resources into national decision-making processes; (b) Adopt measures relating to the use of biological resources to avoid or minimize adverse impacts on biological diversity; (c) Protect and encourage customary use of biological resources in accordance with traditional cultural practices compatible with conservation or sustainable-use requirements; (d) Support local populations in developing and implementing remedial measures in degraded areas where biological diversity has been reduced; and (e) Encourage cooperation between its governmental authorities and its private sector in developing methods for the sustainable use of biological resources.” These principles are fully developed in our subconstitutional legal framework (ordenamiento jurídico infraconstitucional). Thus, Article 11 of the Biodiversity Law sets forth four criteria that apply to any public or private activity capable of harming the environment:

“Criteria for applying this Law. The following are criteria for applying this Law:

1. 1Preventive criterion (criterio preventivo): It is recognized as vitally important to anticipate, prevent, and address the causes of biodiversity loss or threats thereto.
2. 2Precautionary criterion, or in dubio pro natura (criterio precautorio o indubio pro natura): Where there is a danger or threat of serious or imminent harm to the elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of effective protective measures.
3. 3Environmental public-interest criterion (criterio de interés público ambiental): The use of the elements of biodiversity shall safeguard the development options of future generations, food security, ecosystem conservation, protection of human health, and improvement of citizens’ quality of life.
4. 4Integration criterion (criterio de integración): The conservation and sustainable use of biodiversity shall be incorporated into sectoral and intersectoral plans, programs, activities, and strategies so that they are integrated into the development process.”

These principles, originating in International Environmental Law (Derecho Ambiental Internacional), are directly applicable to human activity at sea, most notably fishing activity, which thereafter became subject to those provisions, compliance with which States are responsible for ensuring.

It is within this regulatory framework that the principle of responsible fishing (principio de pesca responsable) must be understood. That principle requires States to align their legislation and public policies with this constantly evolving set of principles, values, and rules, given the protective and conservation-oriented purpose of the aforementioned regulations, under which human beings assume responsibility for the survival and quality of life of future generations and for ensuring sustainable, democratic, and solidarity-based development.

Since the World Charter for Nature, and with greater influence following the Rio Declaration, the principles of Environmental Law (Derecho Ambiental) have performed the cross-cutting function of informing and regulating economic activity at sea. This branch of law is no longer merely an external limitation, because from that point onward every economic, social, and cultural activity connected with the sea and its natural resources has increasingly become subject to Environmental Law.

Within the framework of these new principles, fishing activity has gradually been regulated and made subject to the obligation to use selective fishing gear and practices. Non-selective fishing gear has been recognized as a global problem because of the danger it poses to the conservation of marine resources. The United Nations General Assembly has adopted by consensus various resolutions in an effort to end this fishing method, including Resolutions 46/215 of 20 December 1991 and 57/142 of 12 December 2002. In the latter, the United Nations expresses concern:

“about the considerable quantity of incidental catch, particularly juvenile fish, and discards in several of the world’s fisheries, recognizing that the development and use of ecologically sound and cost-effective selective fishing gear and techniques will be important in reducing or eliminating incidental catch and fishing discards, and emphasizing the impact that this activity may have on efforts to conserve and manage fish stocks, including the restoration of certain stocks to sustainable levels.” A product of this new legal and regulatory trend is the Convention for the Prohibition of Fishing with Long Driftnets in the South Pacific (1989), which, although it refers to large-scale fishing, prohibits the use of these nets in areas subject to the jurisdiction of States. In keeping with this same protective purpose, the United Nations Convention on the Law of the Sea relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks (1995) was approved; although it applies to fishing on the high seas, it sets forth the general principles (art. 5), the precautionary principle (principio precautorio) (art. 6), and the compatibility of conservation and management measures (medidas de conservación y de ordenación) (art. 7), which are applicable to all States within areas subject to their jurisdiction. To these must be added the Inter-American Convention for the Protection and Conservation of Sea Turtles and the FAO Code of Conduct for Responsible Fisheries.

This latter international instrument follows the path of environmental protection and the protection and conservation of marine ecosystems as a whole, based on the principle of responsible fishing. The Code seeks the sustainable use of fishery resources in harmony with the environment, as well as the use of harvesting and aquaculture practices that do not harm ecosystems, resources, or their quality. Responsible fishing must be conducted both in maritime areas subject to national jurisdiction and on the high seas. In the latter case, the fundamental principle is that the right to fish in those waters does not entail the total and absolute freedom of fishing that existed in the past. The Code falls within the previously described trend of the permeability of International Environmental Law to the Law of the Sea.

The International Code of Conduct for Responsible Fisheries, adopted by the FAO Conference in October 1995, regards fishing as an activity of great importance to humankind. Indeed, it emphasizes the importance of fishing as a source of food, employment, recreation, trade, and economic well-being for both present and future generations. It therefore requires responsible fishing practices that respect ecosystems and biological diversity. The aim is to make fishing subject to the relevant biological, technical, social, economic, and commercial considerations (art. 2). It also seeks to encompass all matters related to the conservation and management of fisheries. Thus, it covers not only harvesting activities themselves, but also fish processing and marketing, aquaculture, fisheries research, etc. (Art. 13).

Moreover, the Code applies not only to States, whether or not they are FAO members, and to interested fisheries organizations, but also to natural persons (personas físicas) who participate in any way in the handling of marine products (art. 12). Among its extensive list of general principles, particular emphasis should be placed on the obligation to fish responsibly in order to ensure the effective conservation and management of living aquatic resources (Art. 6.1); the maintenance of diversity, sustainable development, and the adoption of an ecosystem-based approach (enfoque ecosistémico) that takes interspecies relationships into account (art. 6.2); the prevention of overexploitation, overcapitalization, and excess fishing capacity (art. 6.3); the application of the precautionary approach (enfoque precautorio) (Art. 6.5); the use of selective fishing gear (artes selectivas) that does not harm the environment (art. 6.6); the protection and rehabilitation of critical fishery habitats (art. 6.8); effective State control over vessels flying its flag (art. 6.11); the promotion of international cooperation for the management and conservation of living aquatic resources throughout their range and the establishment of compatible and coordinated measures both within and beyond areas subject to national jurisdiction (art. 6.12); and the adoption of fishing practices and policies that neither obstruct such trade nor have environmentally degrading effects (art. 6.14), among many other provisions. As relevant here, Article 6 states:

“6.1 States and users of living aquatic resources should conserve aquatic ecosystems. The right to fish carries with it the obligation to do so responsibly in order to ensure the conservation and effective management of living aquatic resources.

6.2 Fisheries management should promote the maintenance of the quality, diversity, and availability of fishery resources in sufficient quantities for present and future generations, in the context of food security, poverty alleviation, and sustainable development. Management measures should ensure the conservation not only of target species, but also of species belonging to the same ecosystem or dependent upon or associated with them.

6.3 States should prevent overexploitation and excess fishing capacity and should implement management measures to ensure that fishing effort is commensurate with the productive capacity of fishery resources and their sustainable use. States should take measures to rehabilitate populations insofar as possible and where appropriate (…)

6.5 States and subregional and regional fisheries management organizations should apply the precautionary approach broadly to the conservation, management, and exploitation of living aquatic resources in order to protect them and preserve the aquatic environment, taking into account the best scientific evidence available. The absence of adequate scientific information should not be used as a reason for postponing or failing to take measures to conserve target species, associated or dependent species, non-target species, and their environment.

6.6 Selective and environmentally safe fishing gear and practices should continue to be developed and applied, insofar as possible, in order to maintain biodiversity and conserve population structure, aquatic ecosystems, and fish quality. Where appropriate selective and environmentally safe fishing gear and practices exist, they should be recognized and given priority when establishing conservation and management measures applicable to fisheries. States and users of aquatic ecosystems should minimize waste from catches of both target and non-target species, including fish and other species, as well as impacts on associated or dependent species, incidental catches (captura incidental) of unused species, and other living resources. (…)

6.17 States should ensure that fishing facilities and equipment, as well as all fishing activities, provide safe, healthy, and fair working and living conditions and comply with internationally agreed standards adopted by the relevant international organizations.

6.18 Recognizing the important contribution of artisanal and small-scale fisheries to employment, income, and food security, States should appropriately protect the right of workers and fishers, particularly those engaged in subsistence, artisanal, and small-scale fishing, to a secure and fair livelihood, and should provide preferential access, where appropriate, to the fishery resources they traditionally exploit and to traditional fishing grounds in waters under their national jurisdiction.

6.19 States should consider aquaculture, including culture-based fisheries, as a means of promoting diversification of income and diet. In doing so, States should ensure that resources are used responsibly and that adverse impacts on the environment and local communities are minimized.” It should be emphasized that the provisions of this Code of Conduct constitute a momentous step in the protection of living marine resources by introducing the notion of responsibility in fishing and, therefore, the obligation of all States to be accountable for compliance with that obligation.

Approved by the Meeting of Ministers Responsible for Fisheries and Aquaculture Activities of the Central American Isthmus, members of OPESCA (Organization of the Fisheries and Aquaculture Sector of the Central American Isthmus, of the Central American Integration System (SICA), through Resolution number four: Reglamento OSP-04-11 relativo al Código de Ética para la Pesca y Acuicultura Responsable en los Estados del Istmo Centroamericano, signed in San Salvador on 27 de abril de 2011, effective as of 01 de julio de 2011.

The recitals (considerandos) of the Code state that its objective is to guarantee “the sustainability of fishery and aquaculture resources”; to that end, they are based on the principles of “precaution and prevention” contained in the legal systems of the Central American States and in the Code of Conduct for Responsible Fisheries of the Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO), and, complementarily, on the provisions of the Alliance for the Sustainable Development of Central America (ALDES); the objectives of the Millennium Summit; the Universal Declaration of Human Rights; and the American Convention on Human Rights.

With respect to the Central American Isthmus, however, there is a special rule: the Código de Ética para la Pesca y Acuicultura Responsable en los Estados del Istmo Centroamericano, an instrument that is expressly voluntary for the States Parties, as provided in article 1, but which undoubtedly constitutes a relevant legal framework because of its impact on adequate environmental protection. The Code applies to the States Parties to SICA, the relevant SICA organizations, and the natural and legal persons (personas físicas y jurídicas) engaged in fishing and aquaculture activities and processes (art. 2). Its territorial scope extends to every land or maritime area in which the States Parties exercise sovereignty or jurisdiction. Its substantive scope (ámbito material) is limited to the conservation, management, and sustainable development of fisheries and the cultivation and reproduction of species used in aquaculture at all stages, including the harvesting, transformation, processing, domestic and foreign trade of fishery and aquaculture products through delivery to the final consumer, as well as scientific and technological research and health and food-safety measures (medidas de sanidad e inocuidad) (art. 3).

Its purpose is to “Establish, promote, instill, and disseminate ethical and moral values, conduct, and principles that foster the sustainable management, exploitation, and use of fishery and aquaculture resources.” Article 6 lists the ethical and moral values, conduct, and principles governing fishing activity in the Central American Isthmus and, as relevant here, states:

“6.1. Recognize the value of the traditional knowledge and practices of artisanal fishers (pescadores artesanales) and Indigenous communities that foster the sustainability of fisheries and aquaculture resources (recursos pesqueros y acuícolas).

6.2. Conduct fishing and aquaculture activities responsibly, ensuring the sustainability and availability of fisheries and aquaculture resources for present and future generations.

6.3. Promote alternative actions and activities in the fisheries and aquaculture sector that contribute to food and nutritional security, the protection of and access to biodiversity, poverty reduction, and the goals established by the region in ALIDES, the Millennium Summit Goals, as well as the Código de Conducta para la Pesca Responsable of FAO (…)

6.5. Cooperate within the framework of the Regional Fisheries Management Organizations (Organizaciones Regionales de Ordenación Pesquera) in which the States of the Central American Isthmus participate.

6.6. Promote respect for national laws, Central American regulations, and applicable international law, including the Universal Declaration of Human Rights, the American Convention on Human Rights, and the relevant OIT Conventions to which the States are Parties (…)

6.10. Promote systems for the protection of ecosystems, including the measures necessary to prevent pollution and combat the adverse effects of climate change on fishing and aquaculture activities.

6.11. Promote the development and use of fishing gear (artes y aparejos) and fishing methods that protect marine habitats and reduce bycatch (pesca incidental), as well as aquaculture production systems that ensure the sustainable development of fisheries and aquaculture resources (…)

6.13. The principles contained in the Política de Integración de Pesca y Acuicultura en el Istmo Centroamericano, among which the following stand out: Sustainability, Precaution, Central American Integration, Regional Responsibility, Citizen Participation, Regional Solidarity, and Good Neighborliness (…).” (Emphasis not in the original) The following core principles governing fisheries and aquaculture in the States of the Central American Isthmus may be inferred from Article 6: the principle of sustainable development (desarrollo sostenible) and, more specifically, the principle of democratic sustainable development (desarrollo sostenible democrático); the principles of prevention and precaution (prevención y precaución); the principle of solidarity and social justice; and the principle of responsibility in fishing and aquaculture activities. By virtue of the first principle, Costa Rica—including public and private activities related to fishing—is required, among other actions, to use fishing gear or methods that permit the rational use of existing marine resources without compromising the full development of future generations.

To achieve this, the precautionary and preventive principles must be applied in order to reduce or even eliminate the risk that an economic activity such as shrimp trawling (pesca del camarón por arrastre) may pose to the achievement of that objective. For this purpose, the available scientific knowledge must be taken into account and, where such knowledge is lacking, the precautionary measures necessary to guarantee the full development of future generations must be considered. In carrying out this economic activity, poverty eradication must be borne in mind, and therefore the fair distribution of income derived from the activity, the elimination of gender-based discrimination, and the creation of decent employment that guarantees quality of life within the sector must also be considered under the principle of solidarity and social justice. The combination of the first and third principles is what this Sala calls the “principle of democratic sustainable development,” under which the aim is not only to guarantee that present generations can use existing resources and to ensure the subsistence of future generations, but also, in order to accomplish this, to ensure that access to those resources and to the wealth generated by economic activities related to fisheries and aquaculture is distributed equitably throughout society, so that it reaches the greatest possible number of people and enables the solidarity-based advancement of the families comprising that social and productive sector. Responsibility is the principle that guarantees the effective application of the others.

These obligations, which derive from the principles underlying the instruments of International Law of the Sea and International Environmental Law, as well as Community Law (Derecho Comunitario), are applicable not only to Public Administrations and private parties, as in this case; they also guide the work of the constitutional judge in light of Article 1 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional: “The purpose of this Law is to regulate constitutional jurisdiction, whose object is to guarantee the supremacy of the constitutional rules and principles and of the International and Community Law in force in the Republic….” Ultimately, when the challenged provisions are compared with the foregoing principles of international and Community Law, a flagrant violation becomes apparent, since shrimp trawling with trawl nets (redes de arrastre), in Costa Rica’s current context, causes serious damage to the marine ecosystem, gravely endangers the existence and reproduction of commercially valuable species and shrimp themselves, and threatens the survival of the socially vulnerable artisanal fishing sector.

As long as shrimp trawling gear does not have “efficient” Bycatch Reduction Devices (dispositivos para la disminución de la captura incidental) that significantly reduce bycatch—not all such devices are equally effective, and those that save turtles alone are insufficient—that technique will be contrary to the principles and provisions of both Codes of Ethics, particularly those set forth in Article 6 of both instruments concerning the effective conservation and management of living aquatic resources, the maintenance of diversity, sustainable development, and the adoption of an ecosystem-based approach (enfoque ecosistémico) that takes interspecies relationships into account; the avoidance of overexploitation (sobreexplotación) and overcapitalization (sobrecapitalización); the application of the precautionary approach (enfoque precautorio); the obligation to use selective fishing gear that does not harm the environment; and the protection and rehabilitation of critical fishing habitats.

The Codes of Ethics in question refer to ways of “protecting, conserving, and exploiting” “the natural resources and wealth existing in marine waters, seabed, and subsoil,” which are also referenced in constitutional provision 6. Accordingly, the rules and principles of the Código de Conducta para la Pesca Responsable of FAO serve to interpret the constitutional provision, particularly because their content is consistent with the principles of International Law of the Sea, International Environmental Law, and Community Law, which have been incorporated into our legal system through Constitutional Law (Derecho de la Constitución), thereby promoting responsible fishing and the protection of the marine environment.

It is within this framework of principles embodied in international instruments concerning the Law of the Sea, Environmental Law, and Community Law that the Ley de Pesca y Acuicultura, Ley 8436 de 1º de marzo de 2005, must be read. Article 1 of that statute provides:

“The purpose of this Law is to promote and regulate fishing and aquaculture activities at their various stages, including the capture, extraction, processing, transportation, marketing, and sustainable use of aquatic species. The conservation, protection, and sustainable development of hydrobiological resources (recursos hidrobiológicos) shall be guaranteed through appropriate and suitable methods that ensure their continued availability for use by present and future generations and for the relationships among the various parties or agents connected with the activity.” This highlights the subjection of the economic activity in question to environmental principles that specifically guarantee the conservation, protection, and sustainable development of hydrobiological resources, for which purpose “appropriate and suitable methods” must be used to guarantee their continued availability for present and future generations.

Unfortunately, not all fishing rules, techniques, methods, or gear meet those international and constitutional environmental requirements. Some legally protected activities remain anchored in earlier eras and principles that are still divorced from the principles of Environmental Law. One example is shrimp trawling gear that lacks “efficient” Bycatch Reduction Devices that significantly reduce bycatch—not all such devices are equally effective, and those that save turtles alone are insufficient. The Sala observes that those who use and practice certain fishing techniques, gear, or practices that were valid under a different legal culture and different social purposes have failed to adapt them to present circumstances and have remained anchored in the past. It is troubling that the State and its institutions, despite having greater knowledge of international legal developments, have not brought their programs and policies into line with these new principles and, pursuant to them, promoted the conversion (reconversión) of these productive sectors so that they may adopt selective techniques compatible with International Law and Constitutional Law.

The case file cites studies by international organizations such as FAO, as well as studies by university institutions and national academic researchers, demonstrating the damage that shrimp trawling causes to the marine ecosystem.

For example, a 2011 study conducted by the Unidad de Investigación Pesquera y Acuicultura de la Universidad de Costa Rica determined that shrimp trawling endangers shark and ray habitats, and therefore issued the following recommendation: “The protection of the essential habitats identified for sharks and rays in this study is recommended. The highest-priority site was the area between the mouths of the Térraba and Sierpe rivers and Isla del Caño. Therefore, it is recommended that trawling be prohibited between this area and Parque Nacional Marino Ballena.” Moreover, in a recent FAO study entitled “Estudio Mundial sobre las Pesquerías del Camarón” (Roma, 2010), this United Nations agency identifies the multiple harms that shrimp trawling causes to the seabed, the ecosystem, the economy, and the social life of coastal communities. In this regard, FAO emphasizes:

“Effects on individual species. If a large proportion of the individuals of a given species is removed along with incidental shrimp catches, the resulting effect is the same as if that species were the target. Beyond a certain level of removal, that species may become threatened. For example, in the 1980s and 1990s, it was recognized that incidental catches of juvenile snappers in shrimp trawl fishing in the Gulf of Mexico were preventing snapper, a commercially valuable species, from recovering from the effects of overfishing (Casvorbi, 2004b). Sharks and rays are common associated species in shrimp-trawl catches and are particularly vulnerable.

.Effects on endangered species. The effect described above is highly concerning when a species that is already endangered is fished or threatened by pollution or the destruction of nesting beaches. Turtle mortality in shrimp nets is a well-known phenomenon (see the section below, ‘Problems related to incidental catches in shrimp trawl fishing in temperate waters’), but other threatened or charismatic species, such as dolphins, seahorses, dugongs, albatrosses, and penguins6, are also affected.

.Effects on the ecosystem. If the abundance of key species were to decline as a result of incidental catches, the food chain could be altered in serious and unpredictable ways. The severity of this impact would be similar whether the removal resulted from the target catch or incidental catches (...)

.Effects on scavenging birds. Seabirds and dolphins are known to consume fish discarded by shrimp fisheries; the reproductive rate of these animals may consequently increase, but they may also become dependent on discards or suffer injuries while seizing the pieces.

.Decomposition of discards. The effects that discards may have on detritus feeders on the seabed and on microbial fauna are not sufficiently understood. The benthic community may be affected by the oxygen depletion that occurs when discards sink to shallow bottoms in coastal areas with weak currents.

.Conflicts caused by incidental catches. Discards from large-scale shrimp trawl fishing consist of juveniles and adults of species important to small-scale fisheries, and this may result in reduced availability of those individuals for the latter fisheries. The situation is particularly controversial.” (Page 54).

Specifically regarding the impact of this type of fishing gear, following Johnson (2000), the study proposes the following categorization:

• Alterations to physical structure. The physical effects of fishing gear may include scraping and plowing of the seabed, burial of mounds, smoothing of sand ripples, removal of stones or dredging and overturning of rocks, elimination of taxa that produce structurally complex organisms, and removal or crushing of submerged aquatic vegetation.

• Sediment suspension. Sediment resuspension results from dragging fishing gear across the seabed. The effects of sediment suspension may include: a reduction in the light available to photosynthetic organisms; burial of benthic biota; covering of spawning grounds; and adverse effects on organisms’ feeding and metabolic rates.

• Chemical alterations. Fishing gear may cause changes in the chemical composition of both sediments and the overlying water mass due to the mixing of subsurface sediments with interstitial waters. This process could facilitate the mobilization of pollutants.

• Changes in benthic communities. Benthic communities are affected by fishing gear because of the damage it causes to the benthos along the path it travels and disturbances to the seabed to a depth of 30 cm. Many epibenthic animals are crushed or buried, while the infauna is excavated and left exposed on the seabed, often having already been injured.

• Changes in the ecosystem. The use of certain types of fishing gear may affect the composition and habitat of the benthic community. At the community level, these changes may, in turn, have consequences for harvested populations and the ecosystem.” (Page 104).

With regard to incidental catches and the discarding of bycatch species (fauna de acompañamiento, FACA), the FAO concludes that shrimp trawl fishing is the most wasteful fishery in the world and compares trawl fishing to clear-cutting a forest:

“A recent FAO study (Kelleher, 2005) has shown that shrimp trawl fisheries generally have high discard rates, accounting for more than 27 percent of the estimated total discards from all marine fisheries worldwide and amounting to approximately 1,8 million tonnes per year. Trawl fishing, including shrimp trawling, has been compared to clear-cutting forests, and the waste it generates identifies it as the most wasteful fishery in the world.” (Page 25).

Among the species that the FAO identifies as seriously affected by incidental fishing and discarding are: jacks, pompanos, mullets, lizardfish, mojarras, goatfish, toothed threadfin breams, flatfish, rays, sea trout and croakers, catfish, snappers, mackerels, tonguefish, grunts, barracudas, squid, cuttlefish, cutlassfish, needlefish, sardines, anchovies, tarpon, and groupers (page 63). The FAO concludes that discards consist mainly of immature species measuring less than 20 cm. and weighing less than 100g., even harming the future commercial exploitation of many of those species.

In an earlier study (2006), the FAO had warned of the consequences of incidental catches in shrimp fishing:

“The capture of young specimens of valuable species before they have an opportunity to reproduce poses a threat to the preservation of fish stocks. Moreover, the large-scale disposal of fish caught accidentally also threatens marine biodiversity, with an impact on fishery productivity.” Consistent with the FAO’s research, numerous national and regional studies confirm the damage that trawl nets cause to the marine ecosystem. In this regard, Mexico’s Instituto Nacional de Pesca determined in a June 2010 study that:

“The shrimp-capture process using the trawl system along the Pacific Ocean coastline is characterized by a high percentage of incidental catches known as bycatch, with average values of 89.2 %; likewise, by a low level of shrimp catch, whose overall average is 9.9 %; the remaining 0.9 % is recorded as High-Quality or Commercial Associated Fauna. The results obtained show that there are substantial differences attributable to the fishing area and as the fishing season progresses.” (Opinion “Incorporation of selective devices into shrimp trawl nets in the Mexican Pacific Ocean,” June, 2010).

Along the same lines, the Subsecretaria de Gestión Marina y Costera of Ecuador’s Ministerio del Ambiente describes the problems associated with shrimp fishing using trawl nets in that country and states that trawl fishing is called “the barrier of death” because of the harm it causes to other marine species.

“The trawler fleet catches a great diversity and quantity of associated fauna. This is a pronounced problem for maintaining stocks of demersal fish (e.g., croaker, snook, snappers, camotillos) because of reduced juvenile recruitment and damage to the seabed. Little & Herrera (1991) estimated that between March and November 1991 the shrimp fleet caught ca., 15700 t of associated catch, of which 75 % was discarded at sea. Trawl fishing has been called ‘the barrier of death’ because it catches everything the nets encounter in their path.” (Shrimp trawl fishery in Ecuador. Situational analysis, 17 February 2012, Ministerio del Ambiente, Subsecretaría de Gestión Marina y Costera).

In that same report, Ecuador’s Ministerio de Ambiente refers to the damage that trawl fishing causes to the marine seabed and ecosystem.

“Disturbance of the seabed. When the heavy nets and trawl doors are dragged along the seabed, everything in their path is disturbed or destroyed, including seagrass beds, reefs, or rocky beds where fish hide from their predators. This also causes significant alterations to benthic communities.” “Not only is macrofauna affected, but there are also microscopic organisms, such as bacteria, phytoplankton (microscopic algae), zooplankton (larval stages of fish and other marine species), and meiofauna (small invertebrates that inhabit the ocean floor), whose importance lies in maintaining ecological balance by regulating the flow of matter and energy in the global ecosystem through the remineralization of organic matter and the regeneration of nutrients. This particular ecosystem is the one most directly affected by the disturbance of the seabed caused by trawl chains and nets.” The data on discards, another study notes, are alarming:

“On average, 20 million tonnes of marine fish catches are discarded worldwide each year. Fishers prefer to discard these species rather than retain them because they take up space that can be used for more valuable ones. The concern is not about the waste, but about the conservation of potentially vulnerable individuals” (Horsten and Kirkegaard, 2002).

Costa Rica is no exception. Studies show that the associated fauna being caught by trawl nets is also sexually immature, a fact confirmed by INCOPESCA itself in its report. This technique is plainly incompatible with the sustainable development of marine resources and is causing serious resource-depletion problems, to such an extent that studies conducted by that entity jointly with the Universidad Nacional de Costa Rica are cited in which it was concluded that the number of vessels using trawl nets must be reduced to allow species in the Golfo de Nicoya to recover gradually until sustainability is achieved. That is not the only affected area; INCOPESCA has had to exclude certain marine zones or areas from fishing to promote their recovery, including, for example, Golfo Dulce; the mouth of the río Tárcoles, which was designated a responsible fishing area; the areas of Palito and Montero on Isla de Chira; Isla Caballos and Puerto Níspero; as well as the marine area of San Juanillo Guanacaste.

In the 2010 “Global Study on Shrimp Fisheries,” the FAO mentions various management measures (medidas de ordenación), some of which have been tested in one country and others implemented by other countries in an attempt—although generally with little success—to adapt the measures to their particular circumstances. The measures cited include imposing catch limits, reducing fishing effort (esfuerzo de pesca) (restricting supply), restricting or limiting the number of vessels, increasing license fees (access restrictions), seasonal closures (vedas temporales), increasing mesh size, requiring the use of devices to exclude endangered species, limiting the incidental catch (captura incidental) of certain species, restricting the use of certain fishing gear (aparejos), declaring closed areas, and zoning plans (technical restrictions). Fisher-awareness campaigns, national fisheries-management plans, and specific shrimp-fishery plans have also been launched with the clear purpose of reducing the adverse environmental effects caused by the activity.

Given the environmental impact caused by shrimp trawling (pesca por arrastre del camarón), international concern about minimizing or reducing such impacts is growing, and a variety of measures are being attempted to achieve this.

“The impact of trawling conducted with shrimp nets has been a highly significant concern internationally and nationally, and various attempts have been and continue to be made to minimize the adverse impacts.” (LÓPEZ MARTÍNEZ Juana et al., Ecological Effects of Shrimp Trawling in the Gulf of California: State of the Art in the Technological Development of Fishing Gear, Centro de Investigaciones Biológicas del Noroeste) Costa Rica is also part of this effort. The measures described by the FAO have been tested nationally. The Executive President of INCOPESCA cites the refusal to grant fishing licenses in protected areas or areas subject to special regulations, such as marine national parks, natural monuments, and biological reserves along the entire Costa Rican Pacific coast, which have for many years been excluded from the authorized fishing area, as has the entire area comprising Golfo Dulce for the past two years.

The same applies to the Responsible Fishing Marine Areas (Áreas Marinas de Pesca Responsable), such as the Palito and Montero areas of Isla de Chira, Isla Caballo, and Puerto Níspero. He likewise refers to spatial and temporal restrictions in the Área Marina de Pesca Responsable de Tárcoles and the Área Marina Responsable de San Juanillo in Guanacaste. Licenses are also limited by the additional closure established for the Golfo de Nicoya—a complete seasonal closure lasting at least three months each year and extending to the mouth of the río Tempisque in Guanacaste. To retain their licenses, shrimp vessels using trawl nets are required to carry and use turtle-excluder devices (dispositivos para la exclusión de la tortuga), initially required by United States authorities and subsequently by domestic regulations.

Also within the framework of international cooperation, INCOPESCA participates in a broader study being prepared by the FAO, entitled the 2012 “Project to Reduce the Environmental Impact of Tropical Shrimp Trawling through the Introduction of Technologies to Reduce Discarded Catch and Changes in Management,” which is still under way.

However, there are very few countries where management measures have been successful (Australia, for example), while there are more countries where significant problems persist despite those measures, such as incidental-catch rates exceeding 50%—including the catch of other important species—and the resulting environmental impact (United States, México, Kuwait, Nigeria, Madagascar, Trinidad y Tobago, etc.). According to the FAO, “In many countries, management failures are caused by ineffective fisheries agencies, a lack of political will, and an inadequate regulatory framework (marco normativo).” (Pág. 23 and the problems identified in those countries in the specific chapters of the cited study).

With respect to Costa Rica, some authors state that despite the measures adopted, the recovery of species remains difficult:

“Curiously, a research cruise conducted in March 2011, covering the entire Pacific coast of Costa Rica, revealed a massive presence of siphonophores in trawl nets fishing at depths ranging from 150 to 350 meters. This finding may indicate significant changes in this ecosystem, where trawling may have eliminated filter feeders and detritivores, increasing the scarcity of organisms that feed on phytoplankton and marine snow. It is speculated that this condition may have favored the siphonophore outbreak observed along the Pacific coast of Costa Rica.” (Wehrtmann, I.; Nielsen-Muñoz, V. The deepwater fishery along the Pacific coast of Costa Rica, Central America. Latin American Journal of Aquatic Research, 37(3): 543-554, 2009, p. 507, unofficial translation).

In the same vein, this author states:

“Probably as a consequence of the lack of appropriate fishing regulations, the deepwater fishery is on the verge of collapse in Costa Rica (…). However, even if management plans were implemented, the lack of effective enforcement mechanisms appears to be a typical problem in developing countries.” (p. 526) “The situation of the three commercially exploited deepwater species ( H. affinis , H. vicarius, and S. agassizii ) is alarming in Costa Rica. Commercial fishing for two of the pandalid shrimp, H. affinis and H. vicarius, has now ceased. This is not the result of an adequate and consistent management plan, but is related to the near-total disappearance of these resources from the current fishing grounds (suelos pesqueros), which has forced the fishing sector to turn to other resources or abandon fishing, causing significant social and economic consequences.” (p. 551) Other authors state that, in Costa Rica, the shrimp fishery has the largest volume of incidental catch, which is consistent with the FAO’s worldwide data on this type of fishery. In this regard, Trujillo, P.; Cisneros-Montemayor et al. maintain:

“The shrimp fishery has the largest incidental catch of any fishing sector in Costa Rica. Given that the incidental catch from deepwater shrimp trawling is discarded in its entirety, the amount of incidental catch relative to shrimp is particularly concerning. In 2008, for example, this fishery’s annual catch consisted of approximately 5% target shrimp (almost exclusively S. agassizzi), 55% stomatopods, and 40% fish, with the latter two being discarded.” (Trujillo, P.; Cisneros-Montemayor, A.; Harper, S.; Zeller, D. Reconstruction of Costa Rica’s marine fisheries catches (1950-2008). Working paper # 2012-03, Fisheries Centre, University of British Columbia. 2012, p. 6. Unofficial translation).

The conclusions of the study by Trujillo et al., whose analysis extended through 2008, indicated that shrimp trawling had been the most significant source of fishing mortality (mortalidad por pesca) in Costa Rica’s marine ecosystem. Moreover, the trend evident at the time—of progressively moving from shallow coastal waters into deep offshore waters without any visible recovery in shrimp populations—showed that there was nowhere new to go. The study pointed out that shrimp trawling in Costa Rica was highly unpopular among artisanal fishers, did not employ a large number of people, had caused significant environmental impacts on marine populations and habitats, and had depleted shrimp populations to the point that their commercial importance was in jeopardy. The study called urgently for reform of the fishery. (see pág. 14).

Given the virtually universal failure of management measures, several countries have opted for prohibitions of varying scope, even imposing a total ban on shrimp fishing with trawl nets. Countries that have imposed prohibitions on the activity include Indonesia, Hong Kong, Ecuador, Venezuela, Belice, and Palaos; others impose prohibitions only in certain areas, such as the United States (the coasts of Hawai and Alaska; the Pacific and North Pacific Fishery Management Councils; and states such as Florida, Georgia, Carolina del Norte, and Carolina del Sur prohibited bottom trawling (pesca de arrastre de fondo) across more than 840.000 square miles of seabed in the Pacific, Mar de Bering, and the Arctic. California prohibited bottom trawling for shrimp in order to reduce discards and increase shrimp catches for fishers using more selective equipment; the Western Pacific Fishery Management Council also prohibited bottom trawling across 1.5 million square miles around Hawai and other Pacific islands in United States waters.

Bottom trawling is also prohibited across more than 330.000 square miles of the Pacific islands, from Samoa to the Fosas de las Marianas, which is protected as a national monument.), Canadá, Brasil, and Malasia. Similarly: Azores, Madeira, and the Islas Canarias (bottom trawling is prohibited across more than 500.000 square miles of Atlantic waters surrounding the Islas Canarias, Madeira, and the Azores); Nueva Zelanda (the government of Nueva Zelanda prohibited bottom trawling in large areas containing seamounts and hydrothermal vents); Europa and África del Norte (the General Fisheries Commission for the Mediterranean prohibited bottom trawling across approximately 630.000 square miles of deep marine waters). (On these matters, see Stiler, M.; Stockbridge, J.; Lande, M.; Hirshfield, M. Impacts of Bottom Trawling on Fisheries, Tourism, and the Marine Environment. OCEANA, 2010).

On the other hand, last year the European Commission submitted to the European Parliament and the Council a proposal for a “Regulation of the European Parliament and of the Council establishing specific conditions for fishing for deep-sea stocks in the Northeast Atlantic and provisions for fishing in the international waters of the Northeast Atlantic and repealing Regulation (EC) No. 2347/2002.” The Commission recommends the gradual elimination of bottom-trawling gear (artes de arrastre de fondo) because of its destructive impact: “In order to reduce the destructive impact on the marine ecosystem, the use of bottom trawls in this fishery should be gradually eliminated, as they cause the greatest damage to vulnerable marine ecosystems and also generate high levels of unwanted catches of deep-sea species. The transitional restrictions on bottom-set gillnets in fisheries below a depth of 600 m and in the bathymetric range between 200 and 600 m should be supplemented by a prohibition on targeted fishing for deep-sea species.” “Among the various types of fishing gear used in deep-sea fishing, bottom trawls pose the greatest risk to vulnerable marine ecosystems and generate the highest percentages of unwanted catches of deep-sea species.

Consequently, bottom trawls should be permanently prohibited in targeted fishing for deep-sea species.” It therefore proposes: “The fishing authorizations referred to in Article 4(1) for vessels using bottom trawls or bottom-set gillnets shall expire no later than two years after the entry into force of this Regulation. After that date, authorizations for targeted fishing for deep-sea species using such gear shall no longer be issued or renewed.” (Art. 9). The recommendations seek to “ensure the sustainable exploitation of deep-sea species while minimizing the impact on the marine environment…” (art. 1 inciso a). This is based on the following: “The measures adopted thus far have not proved effective in addressing the principal problems of the fishery, namely:

• 1)the great vulnerability of these stocks to fishing; many of them can withstand only low fishing pressure over a prolonged period, which is not economically viable;
• 2)bottom trawls are the gear posing the greatest risk that fishing will destroy vulnerable and irreplaceable marine ecosystems; the extent of the destruction that has already occurred is unknown;
• 3)fishing for deep-sea species with trawling gear generates high levels of unwanted catches of deep-sea species (on average, between 20 and 40% by weight, with individual peaks far higher);
• 4)determining a sustainable level of fishing pressure on the basis of scientific advice is especially difficult.” These measures are proposed even though the preamble to the Regulation itself acknowledges the insufficiency of knowledge concerning the regulated subject: “The biological data from scientific studies are likely to remain insufficient in the coming years to permit a complete analytical assessment of the stocks.” Thus, even developed countries have had to take forceful measures against trawl fishing gear (arte de pesca por arrastre), all of which is fully supported by the precautionary and preventive principles (principios precautorio y preventivo).

In its frequently cited 2010 Study, the FAO discusses the experience of Indonesia, a country that suffered severe social conflict between its industrial and semi-industrial fleet and artisanal fishers, which worsened during the 1970s. To mitigate it, extensive limitations and regulations were established, but they did not produce the expected result, to the point that conflicts involving loss of human life arose. This led Indonesia to impose a total prohibition on trawl fishing in 1980. As a consequence of that prohibition, Indonesia initially lost 25 thousand jobs and ceased receiving more than 13 million dollars annually in revenue generated by the activity. Nevertheless, the country’s government implemented assistance programs for artisanal fishing, which filled the gap left by the large vessels in both employment and foreign-exchange earnings.

“It would appear that an important lesson drawn from the trawl-fishing prohibition imposed in Indonesia is that regulations limiting trawlers’ access to certain areas are much more difficult to enforce than total bans, compliance with which can be monitored by coastal authorities at a small number of fishing ports. A prohibition on the use of fishing gear is feasible, but its implementation requires great political will. No other country has demonstrated determination or authority comparable to Indonesia’s in reallocating access to an important resource to small-scale fishers. The second lesson learned is that demersal stocks (poblaciones demersales) in the tropics appear capable of recovering after being overexploited. The third lesson is that eliminating trawlers does not necessarily mean that landings or exports will decline in the long term. Small-scale fishers using relatively simple gear are just as skilled as trawl fishers at fully exploiting demersal resources. This ability is, indeed, a double-edged sword, since eliminating trawlers will not, by itself, bring the resources under proper management. The need for rural and national development to attract labor and capital away from the fishing sector remains.” Source: Bailey, 1997. (FAO, 2010, p. 130).

The prohibition on shrimp trawling in Indonesia led to the development of artisanal fishing, which today accounts for 95% of landings in this field. Consumers were not neglected in the medium term, income distribution improved, social conflicts were reduced, and the environment was better protected, although political will, the implementation of public policies directed at artisanal fishers, and the strengthening of monitoring institutions are identified as decisive factors and essential requirements for achieving success and preventing old practices from being introduced through the artisanal fleet.

“Small-scale fisheries are extremely important in Indonesia. Approximately 94.6 percent of total marine landings are made by fishers operating in coastal areas using lines, traps, beach seines, lift nets, rods and lines, trolling lines, and small gillnets for tuna and small pelagic fish (Flewwelling and Hosch, 2004a).” (Page 272, FAO Study) As indicated above, several countries have followed the path of prohibiting shrimp fishing with trawl nets.

After conducting a situational analysis of the shrimp-trawl fishery in that country (17 de febrero de 2012), Ecuador’s Ministerio del Ambiente concluded:

“Worldwide, and not only in Ecuador, Shrimp Trawl Fishing has been shown to:

- Be a non-selective type of fishing, meaning that it catches everything in its path without regard to species or size.

- Produce large quantities of discards (75%), including fish of noncommercial size or juveniles that will not reach reproductive age; that is, large numbers of individuals belonging to noncommercial species and juvenile individuals belonging to commercial species are wasted, affecting other fisheries. It causes conflicts with other national fishing sectors.

- Yield catches of white, red, and brown shrimp containing a high percentage of juvenile shrimp or exclusively juveniles (Red and Brown), indicating that the fishing is not sustainable.

- Illegally enter Protected Areas and the one-mile protection zone to conduct fishing activities, regarding which the relevant reports exist.” In accordance with the foregoing conclusions concerning the situation, the following recommendation was issued:

“In light of the foregoing, the Ministerio del Ambiente recommends that the current proposal to prohibit Shrimp Trawl Fishing be implemented.” The literature reviewed reveals a broader consensus among various international organizations, universities, research institutes, civil society, and scientists concerning the need to prohibit fishing with trawl nets because of the serious harm it causes to the ecosystem, species reproduction, the sustainability of marine resources, and social relations among fishers. The environmental damage caused by this fishing gear has been conclusively established. This is non-selective fishing gear that devastates everything in its path, capturing numerous species that are not fishing targets, impairing the reproduction of numerous species through incidental catch (pesca incidental) laden with immature specimens, and causing severe damage to the seabed. The FAO states:

“Shrimp fishing occupies an exceptional position because of the amount of controversy it has generated. A recent FAO study (Kelleher, 2005) showed that shrimp-trawl fisheries commonly have high discard rates, accounting for more than 27 percent of the estimated total discards from all of the world’s marine fisheries and amounting to approximately 1.8 million tonnes per year. Trawl fishing, including shrimp trawling, has been compared to clear-cutting forests, and the waste it produces has led it to be characterized as the world’s most wasteful form of fishing. Garcia (1989) observes that, in tropical areas, shrimp fisheries generate the greatest number of conflicts and problems.” Consequently, shrimp fishing with trawl nets, while no bycatch reduction devices (dispositivos para la disminución de la captura incidental, Bycatch Reduction Devices) are available that significantly reduce bycatch (captura incidental) (not all have the same effectiveness, and it is not enough that they save turtles), is contrary to the principles enshrined in international instruments concerning marine resources, which are directly applicable in our jurisdiction pursuant to Article 6, as already stated, without prejudice to the supplementary and subsidiary application of Article 7 of the Constitution.

Indeed, pursuant to Article 6 of our Constitution, the principles of International Law apply directly; therefore, Articles 2, subsection 27(d), 43(d), and 47(a) and (b) of Law 8436 of 1º de marzo de 2005, insofar as they recognize shrimp fishing with trawl nets as a lawful fishing method (arte de pesca), violate this constitutional provision and the principles of International Law governing the matter that the provision recognizes and that require the adoption of selective fishing techniques, the conservation of marine resources and ecosystems, prohibit overexploitation, and mandate the application of fishing and commercial techniques and practices consistent with resource sustainability and with the precautionary and preventive principles (principios precautorio y preventivo) inherent in Environmental Law, including the following: the 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea, the Inter-American Convention for the Protection and Conservation of Sea Turtles, the 1982 World Charter for Nature, the Convention on Biological Diversity, and the Rio Declaration.

6.2.- Violation of Article 21 of the Constitution and of the rights to life and health. That provision states: “Human life is inviolable.” From this provision, the Chamber has derived the right to health as a related right:

“...although our Political Constitution does not expressly provide for that right—although it does expressly address matters related to it, which are classified as part of constitutional social rights, such as the right to social security—its existence cannot be denied, since it derives directly from the right to life protected by Article 21 of our Constitution, given that the latter—the right to life—is the rationale and ultimate basis of the right to health. The connection between the two is undeniable: the fundamental purpose of the right to health is to give effect to the right to life, because the latter protects not only a person’s biological existence but also the other aspects arising from it. It has rightly been said that the human being is the only being in nature whose conduct is teleological, because human beings live according to their ideas, purposes, and spiritual aspirations. It is in this condition as cultural beings that the necessary protection which, in a civilized world, must be afforded to their right to life in its fullest extent—and consequently to a healthy life—finds its explanation. If, as explained, the right to health or to healthcare is among the dimensions of this right, it includes the State’s duty to guarantee the prevention and treatment of diseases” (Judgment No. 6061-96). Judgment of the Constitutional Chamber No. 2001-927.

INCOPESCA considers that the interpretation of Article 21 of the Constitution in light of the specific case differs from that advanced by the petitioners, because shrimp vessels bring food to the tables of Costa Ricans and, through nourishment, contribute to human life.

However, the Chamber understands that merely bringing food to the table and helping feed the population is not enough for an activity to comply with the rights to life, health, and the environment; the activity must also itself respect life and contribute to the population’s subsistence, nutrition, and health both now and in the future. Otherwise, the activity in question jeopardizes the food security (seguridad alimentaria) of future generations.

In that regard, shrimp fishing with trawl nets violates the rights to life and health enshrined in Article 21 of the Constitution, because the scientific evidence provided by the international organizations responsible for the matter and by university research bodies demonstrates that this non-selective technique jeopardizes marine ecosystems and the sustainability of marine resources and directly threatens the population’s food security and future survival. It must therefore be declared unconstitutional while no bycatch reduction devices are available that significantly reduce bycatch (not all have the same effectiveness, and devices that save turtles alone are insufficient).

6.3.- Violation of Article 50 of the Constitution, the right to a healthy and ecologically balanced environment, sustainable development (desarrollo sostenible), and the equitable distribution of wealth. The petitioners allege a violation of the provision and principles contained in Article 50 of the Constitution.

“The State shall seek the greatest welfare of all the country’s inhabitants by organizing and promoting production and the most equitable distribution of wealth. Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Accordingly, every person has standing to report acts that violate that right and to seek compensation for the damage caused. The State shall guarantee, defend, and preserve that right. The law shall establish the corresponding liabilities and penalties.” Human life is possible only in solidarity with nature. Article 50 recognizes a model of economic and social development that fully respects and is consistent with a healthy and ecologically balanced environment. In this regard, the Constitutional Chamber has stated in its case law:

“The petitioner alleges a violation of the constitutional principle of sustainable development derived from Article 50 of the Constitution (...) For the Chamber, it is no coincidence that the right to a healthy and ecologically balanced environment was established in Article 50 of the Constitution, a provision that grants the legislature authority to organize and promote production and to ensure the most equitable distribution of wealth. Under that provision, such authority must be exercised in pursuit of a constitutionally defined objective: the greatest welfare of all inhabitants. The term ‘greatest welfare’ encompasses not only a policy aimed at greater economic development but also a redistributive policy intended to achieve the distribution of the wealth produced through social cooperation. Both must be pursued with absolute respect for ecological balance and environmental health; only then will life and all human activity be possible. In this regard, Principle 8 of the 1992 Rio Declaration provides that: ‘To achieve sustainable development and a higher quality of life for all people, States shall reduce and eliminate unsustainable patterns of production and consumption and promote appropriate demographic policies’” (Judgment of the Constitutional Chamber No. 1594-2013).

Pursuant to Article 50 of the Constitution, the Chamber’s case law, and International Environmental Law, the State has an imperative obligation to reduce or eliminate every form of production that undermines sustainable development.

Consistent with that reasoning, the Rio de Janeiro Declaration (1992) provides:

“Principle 1.- Human beings are at the center of concerns for sustainable development. They are entitled to a healthy and productive life in harmony with nature (...) Principle 3.- The right to development must be fulfilled so as to equitably meet the developmental and environmental needs of present and future generations; Principle 4.- To achieve sustainable development, environmental protection shall constitute an integral part of the development process and cannot be considered in isolation. (...) Principle 8. To achieve sustainable development and a higher quality of life for all people, States should reduce and eliminate unsustainable patterns of production and consumption and the transfer of technologies, including new and innovative technologies. (...) Principle 15. To protect the environment, States shall widely apply the precautionary approach (criterio de precaución)...” One of the essential elements of sustainable development is prevention.

Environmental damage is difficult or impossible to remedy. Accordingly, where there is certainty concerning a risk of serious or irreversible environmental harm, preventive measures must be adopted, which may even entail prohibiting a commercial activity, because after-the-fact enforcement is ineffective in environmental matters: once the damage has occurred, the biologically and socially harmful consequences may be irreparable or extremely difficult to remedy. Such measures are also means by which the State fulfills its duties to defend and preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment, as provided in the third paragraph of Article 50 of the Constitution.

“V.- The State’s duty to protect the environment. Following the amendment of Article 50 of the Constitution, which expressly enshrined environmental rights (derecho ambiental) as a fundamental right, the State’s obligation to guarantee, defend, and protect this right was also established in unequivocal terms, making the State the guarantor of the protection and safeguarding of the environment and natural resources. It is under this provision, in conjunction with Articles 21, 69, and 89 of the Political Constitution, that the State’s responsibility to exercise a protective and governing role in this field was derived, as established by the constitutional provision under discussion, a role implemented through environmental legislation. Thus, the constitutional mandate establishes the State’s duty to guarantee, defend, and preserve that right.” (Judgment 2013-008341 at 9:10 a.m. on 21 de junio de 2013).

Within the framework of Article 50 of the Constitución Política, the relationship between the right to a healthy and ecologically balanced environment (ambiente sano y ecológicamente equilibrado) and sustainable development (desarrollo sostenible) stands out. As provided by Principle 8 of the 1992 Rio de Janeiro Declaration, States have a duty, in order to attain that level of development and quality of life, to “…reduce and eliminate unsustainable patterns of production and consumption...” Hence, shrimp fishing with trawl nets is contrary to the principle of sustainable development, since the deterioration it causes to the marine ecosystem exceeds the ecosystem’s capacity for regeneration, thereby placing the food security of future generations at serious risk. The record demonstrates that this nonselective fishing gear indiscriminately captures enormous quantities of species that are not the target of the fishery and are subsequently discarded and returned to the sea.

In Costa Rica, most of those species are sexually immature, thereby preventing marine species from reproducing. The INCOPESCA report indicates that, as long as this technique does not employ “effective” devices for reducing incidental catch (bycatch) (Bycatch Reduction Devices) that significantly reduce bycatch—not all have the same effectiveness, and devices that save turtles alone are insufficient—it is incompatible with the sustainable development of marine resources. Studies conducted by that agency together with Universidad Nacional conclude that the number of vessels using trawl nets must be reduced to allow species in the Golfo de Nicoya to recover gradually until sustainability is achieved. Similarly, they report on how zones or areas excluded from this type of fishing have been established to allow their recovery. The same report clearly states that the capture of so-called accompanying fauna (fauna de acompañamiento) occurs because the fishing gear is not selective.

INCOPESCA reports that FAO has supported trawl-net shrimp fishers, local artisanal fishers, and fishers’ organizations in various countries in introducing different selective technologies to reduce discard fishing (pesca de descarte). The report states that FAO is promoting projects and new regulations aimed at “reducing discard fishing…if fewer young fish and unwanted species are unintentionally caught, they can be allowed to mature for the benefit of fishers, their livelihoods, and millions of people in developing countries…” (“Reduction of the Environmental Impacts of Tropical Shrimp Trawling through the Introduction of Technologies for the Reduction of Discard Fishing and Changes in Management” Project, 2012). INCOPESCA also acknowledges that trawling results in the capture of juvenile species. Consequently, international organizations, universities, and private researchers agree that trawl fishing is a nonselective technique that causes serious harm to the marine ecosystem, the sustainability of marine resources and, consequently, the food security and subsistence economy of coastal residents who engage in artisanal fishing.

With respect to the latter, it is useful to extend the concept of “sustainable development,” which is grounded in Article 50 of the Constitution, to that of “democratic sustainable development” (desarrollo sostenible democrático).

Indeed, until now, discussions of ecological issues have generally emphasized the scarcity of natural resources, the need to reduce the consumption of nonrenewable resources, increase the production of renewable resources, and manage the polluting waste produced by society. Hence, the term that remained prevalent over recent decades was sustainable development, which focuses on managing the foregoing variables, among others, in order to foster development that is compatible with the environment. The concept as developed up to that point encompassed an environmental component—the protection of the environment—an economic component—economic development based on the sustainable exploitation of the environment—and a social component—it was assumed that economic development and environmental conservation automatically brought about social well-being. However, the concept of “sustainable development” emphasized the first two elements: the economic and environmental elements.

The third, as stated, was viewed as an almost natural consequence of the first two. In more recent years, the evolution of the term sustainable development has led to renewed emphasis on its social element, which ultimately serves as a counterweight to the economic element that has predominated until now. This is not to suggest that the social element is a novel development in the concept of sustainable development. On the contrary, it is apparent that this factor has consistently been present in the discussion, but in practice has been relegated to a secondary position given the predominance of the other elements mentioned. Thus, for example, the report submitted to the United Nations in 1987 by the World Commission on Environment and Development stated that sustainable development entails meeting the basic needs of all people and providing everyone with the opportunity to aspire to a better life, because a world in which poverty is endemic will always be prone to ecological and other catastrophes.

Meeting basic needs—the report tells us—means not only ushering in a new era of economic growth, but also ensuring that people living in poverty receive a fair share of the resources required to sustain that growth.

The social element of sustainable development is also reflected in the social justice component inherent in the State under the Rule of Law (Estado de Derecho), which has been enshrined in our Constitución Política. Indeed, Article 50 of the Constitution provides: “The State shall seek the greatest well-being of all inhabitants of the country by organizing and stimulating production and the most appropriate distribution of wealth. Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment.” In a single article, the constitutional framers included the three elements of sustainable development: the stimulation of production (the economic element), an ecologically balanced environment (the ecological element), and, in addition, the most appropriate distribution of wealth and a healthy environment (the social element). The article must also be read in conjunction with Article 74 of the Constitution, which explicitly establishes the duty to pursue a permanent policy of national solidarity grounded in the Christian principle of social justice. In decision number 1441-92 at 15:45 horas del 2 de junio de 1992, the Chamber identified in both articles the foundation of the Costa Rican Social State under the Rule of Law (Estado Social de Derecho):

“The fundamental general principle of the Constitución Política is embodied in Article 50, which provides that ‘the State shall seek the greatest well-being of all inhabitants of the country by organizing and stimulating production and the most appropriate distribution of wealth.’ This, together with the declaration of the Costa Rican State’s adherence to the Christian principle of social justice included in Article 74 thereof, determines the very essence of the political and social system we have chosen for our country and defines it as a Social State under the Rule of Law.” Those constitutional principles have, in turn, been developed in national legislation. Hence, in environmental matters, the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, the Ley Forestal, the Ley Orgánica del Ambiente, and the Ley de Biodiversidad, among many others, have been enacted. In fact, the latter also develops the social element of sustainable development. Its Article 9 reads as follows:

“ARTICLE 9.- General Principles. The following, among others, constitute general principles for purposes of applying this law:

(…)

1. 4Intragenerational and intergenerational equity (equidad intra e intergeneracional). The State and private parties shall ensure that the components of biodiversity are used sustainably, so that the possibilities and opportunities for their use and their benefits are guaranteed fairly to all sectors of society and so as to meet the needs of future generations.”

As can be seen, the democratic element of sustainable development, which is protected under Articles 50 and 74 of the Constitución Política, intrinsically entails the fair distribution of both environmental benefits and environmental burdens. In the Social State under the Rule of Law, this entails preserving nature for future generations and making use of the environment in solidarity.

Based on the foregoing, the following objections arise regarding trawl fishing (pesca de arrastre) that lacks “efficient” Bycatch Reduction Devices capable of “significantly” reducing bycatch (captura incidental). On the one hand, there is the unsustainable ecological degradation entailed by this type of fishing, which has been discussed extensively in other sections of this decision; on the other, there is the complete disregard for the democratic and solidarity-based dimensions of sustainable development (desarrollo sostenible). Regarding the latter point, the study “Macroeconomic Indicators of the Fisheries and Aquaculture Sector of the Central American Isthmus: 2000–2007” (OSPESCA 2009) established that industrial shrimp fishing at that time comprised 73 vessels and generated 365 jobs, whereas artisanal fishing (pesca artesanal) encompassed 4.065 vessels and a total of 16.502 jobs. Furthermore, based on the 2011 national census, using data that do not account for indirect job creation, 6.899 persons aged 15 or older were engaged in fishing and aquaculture.

That number is considerably higher than the number employed by trawl fishing gear (arte de pesca por arrastre). Indeed, the shrimp business owners themselves state in their application to intervene as supporting parties (solicitud de coadyuvancia) that each vessel requires a crew of 6 persons. Considering that INCOPESCA reports that only 38 licenses are currently valid, this type of industry generates a total of 224 direct jobs. If shore-based personnel—who, according to their own submission, do not exceed four persons per vessel—are added to that total, the sector would generate a maximum of 380 direct jobs. Consequently, it is evident that artisanal fishing generates far more employment than trawl fishing. Accordingly, it is clear that exploiting marine resources through trawl fishing entails the indiscriminate capture of the marine species encountered by trawl nets; this undermines the employment opportunities of artisanal fishers and their right to share in the benefits of the sustainable exploitation of the environment.

By capturing every kind of marine species, the method used in shrimp trawling affects not only the interests of persons engaged in artisanal shrimp fishing, but also those of all artisanal fishers. This does not achieve democratic sustainable development—development to which everyone has genuine access—and still less can it be described as solidarity-based sustainable development, since the benefit enjoyed by a few severely harms a large majority of fishers. It should be noted that when Article 5 of the Ley de Pesca y Acuicultura declares fishing to be an activity of public utility and social interest, and the promotion and development of that activity and its related industry to be in the national interest, it does so in the context of ensuring that all persons may democratically and equitably access the benefits of that activity. Thus, the negative effects of shrimp trawling in its current form openly contravene Articles 50 and 74 of the Political Constitution.

It should be emphasized that the experience of Indonesia, discussed above, demonstrates that after the prohibition, artisanal fishing developed to such an extent that it was able to fill the void left by industrial fishing, generating the employment and foreign exchange required by the sector and the country.

Consequently, Articles 2, subsection 27(d); 43(d); and 47(a) and (b) of the Ley de Pesca y Acuicultura, No. 8436 of 1º de marzo de 2005—specifically, the phrases referring to fishing with trawl nets, so long as Bycatch Reduction Devices that significantly reduce bycatch remain unavailable (not all have the same effectiveness, and devices that save turtles alone are insufficient)—are contrary to the right to a healthy and ecologically balanced environment (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado), the principle of sustainable development (principio de desarrollo sostenible), and the principle of democratic sustainable development (principio de desarrollo sostenible democrático), which follows from a systemic and systematic interpretation of Articles 50, 69, and 89, as well as the principle of fair distribution of wealth (principio de justa distribución de la riqueza) derived from Articles 50, 74, and 89 of the Fundamental Charter of the Costa Rican State.

6.4.- Violation of Article 89 of the Political Constitution. In relevant part, this constitutional provision states: “The cultural purposes of the Republic include protecting natural beauty...” Regarding this provision, INCOPESCA asserts that it bears no relation whatsoever to shrimp fishing with trawl nets on the seabed. The petitioners (accionantes), for their part, consider that the scenic beauty of the sea is being destroyed and transformed into murky waters by the trawl net’s assault.

The Chamber agrees with the latter assessment. Natural beauty is not limited to the surroundings visible to our eyes, much less to the earth’s outer surface. Natural beauty is not reducible to an aesthetic concept. As the Chamber has properly emphasized through a substantive and evolving interpretation in its case law, the concept of natural beauty used by the 1949 constituent assembly is encompassed by the required protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment:

“XIII.- (…) The term ‘natural beauty’ was the term used when the Constitution was enacted (7 de noviembre de 1949) for what has now developed into a specialized field of law: environmental law (derecho ambiental), which recognizes the need to preserve the environment not merely as a cultural objective, but as a vital necessity for every human being. In this regard, the concept of the right to a healthy environment extends beyond recreational or cultural interests, which are also important aspects of life in society, and additionally constitutes an essential requirement for life itself (...) (Judgment 9193-2000, issued at 16:28 on 17 de octubre de 2000).

The concept of natural beauty is closely related to the concept of natural heritage (patrimonio natural). It is no coincidence that the provision refers to historical and artistic heritage; thus, it governs three types of heritage that are essential to preserving a Nation’s identity and its physical, cultural, and social survival. Hydrobiological resources (recursos hidrobiológicos) are included within the concept of natural beauty. Protecting natural beauty entails safeguarding the preservation of the environment and ecosystems because, if the latter are destroyed or severely damaged, the former are inevitably harmed. The concept of natural beauty is closely linked to a model of sustainable development that respects natural resources and our natural heritage. The provision’s purpose is to protect, conserve, and develop these three forms of heritage and to subject private initiative to that constitutional purpose.

In view of the foregoing, contrary to what INCOPESCA maintains in its report, the degradation of marine ecosystems caused by trawl-net fishing, so long as Bycatch Reduction Devices that significantly reduce bycatch remain unavailable (not all have the same effectiveness, and devices that save turtles alone are insufficient), directly violates the natural heritage protected in Article 69 through the concept of natural beauty.

VII.Corollary. In light of the foregoing, this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) must be granted because comparison of the challenged provisions with Constitutional Law (Derecho de la Constitución) established that they violate the right to a healthy and ecologically balanced environment and the obligation to protect natural beauty, as well as the principle of democratic sustainable development and the preventive principle (principio preventivo). This constitutes a violation of constitutional Articles 6, 7, 21, 50, 69, and 89 and of the principles contained in the United Nations Convention on the Law of the Sea (1982) and its subsequent development; the Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea Relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks; the World Charter for Nature of 1982; the Rio de Janeiro Declaration adopted at the United Nations Conference on Environment and Development (1992); and the FAO International Code of Conduct for Responsible Fisheries (1995).

Consequently, the phrase “for shrimp using trawl nets (redes de arrastre)” in item d), subsection 27 of Article 2 and in subsection d) of Article 43, as well as subsections a) and b) of Article 47, all of the Ley de Pesca y Acuicultura, Ley 8436 of 1º de marzo de 2005, is declared unconstitutional. Consequently, as of notification of this judgment, INCOPESCA may not grant any new permits, authorizations, or licenses, renew expired ones, or reactivate inactive ones for shrimp fishing using trawl nets. In consideration of vested rights acquired in good faith (derechos adquiridos de buena fe), permits, authorizations, and licenses currently in force shall remain valid and effective until the expiration of the term granted for each of them, provided that their holders conduct the activity in absolute compliance with the legal framework (ordenamiento jurídico) enacted on the matter and on the condition that they adopt, if scientifically possible, the most environmentally friendly technologies available, under the supervision of INCOPESCA; once their term of validity has expired, they may not be extended.

It should be noted that a judgment of unconstitutionality (sentencia de inconstitucionalidad) must respect vested rights acquired in good faith (Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional), which constitutes a mandatory exception to the ex tunc effects of judgments declaring unconstitutionality, an issue not addressed in the partially dissenting opinion (voto parcialmente disidente) of Justices Armijo Sancho and Cruz Castro. Article 91 literally states: “A declaration of unconstitutionality shall have declaratory and retroactive effect as of the effective date of the act or provision, without prejudice to vested rights acquired in good faith.” (Emphasis not in the original). Similarly, Article 93 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides that, among other cases, the provision contained in Article 91 shall not apply to legal relationships or situations whose reversal would seriously affect vested rights acquired in good faith.

These provisions are based on fundamental principles of justice and legal certainty (seguridad jurídica), since the shrimp fishers using trawl nets previously obtained their licenses under legislation then in force and made investments in view of the expectations that this legal framework created for them; moreover, declaring such licenses void as of notification of this judgment would cause disruptions to social peace, because a significant group of families would be seriously and suddenly affected if their vested rights were not respected. The foregoing does not preclude the annulled categories A and B from being reinstated in the future through the corresponding legislative amendment, provided that express reference is made to the obligation to use bycatch-reduction devices (dispositivos para la disminución de la captura incidental; Bycatch Reduction Devices), with respect to which, prior to any legislative amendment and with the corresponding scientific and technological support, it must be demonstrated that they significantly reduce bycatch in a manner compatible with democratic sustainable development (desarrollo sostenible democrático). In this regard, it must be noted that, given the current state of technology, not every device of this kind meets that requirement or has the same degree of effectiveness.

Por tanto:

The action is granted. Consequently, the phrase “for shrimp using trawl nets” in item d), subsection 27 of Article 2 and in subsection d) of Article 43, as well as subsections a) and b) of Article 47, all of the Ley de Pesca y Acuicultura, Ley 8436 of 1º de marzo de 2005, is declared unconstitutional. Pursuant to Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this judgment is declaratory and retroactive as of the effective date of the cited provisions, without prejudice to vested rights acquired in good faith. Consequently, as of notification of this judgment, INCOPESCA may not grant any new permits, authorizations, or licenses, renew expired ones, or reactivate inactive ones for shrimp fishing using trawl nets. In consideration of vested rights acquired in good faith, permits, authorizations, and licenses currently in force shall remain valid and effective until the expiration of the term granted for each of them, provided that their holders conduct the activity in absolute compliance with the legal framework enacted on the matter and on the condition that they adopt, if scientifically possible, the most environmentally friendly technologies available, under the supervision of INCOPESCA; once their term of validity has expired, they may not be extended.

The foregoing does not preclude the annulled categories A and B from being reinstated in the future through the corresponding legislative amendment, provided that express reference is made to the obligation to use bycatch-reduction devices (Bycatch Reduction Devices), with respect to which, prior to any legislative amendment and with the corresponding scientific and technological support, it must be demonstrated that they significantly reduce bycatch in a manner compatible with democratic sustainable development. In this regard, it must be noted that, given the current state of technology, not every device of this kind meets that requirement or has the same degree of effectiveness. Let this judgment be published in full in the Boletín Judicial and summarized in the Diario Oficial La Gaceta Digital. Justices Armijo Sancho and Cruz Castro dissent as to the modulation of the effects (dimensionamiento de los efectos) of this judgment and would annul the permits, authorizations, and licenses currently in force.

Justice Castillo Víquez would deny the action and considers that the provision is not unconstitutional, provided that the trawling techniques used are those accepted by internationally recognized organizations such as FAO. Let notice be given.

Gilbert Armijo S.

Acting President Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Aracelly Pacheco S. Jose Paulino Hernández G.

JUSTICES ARMIJO SANCHO AND CRUZ CASTRO DISSENT, IN AN OPINION AUTHORED BY THE FORMER:

Although the undersigned Justices join the majority of the Chamber in granting the action, they disagree with the effects of the majority opinion insofar as it provides that:

Consequently, as of notification of this judgment, INCOPESCA may not grant any new permits, authorizations, or licenses, renew expired ones, or reactivate inactive ones for shrimp fishing using trawl nets. The effects of this judgment are modulated to provide that permits, authorizations, and licenses currently in force shall remain valid and effective until the expiration of the term granted for each of them, provided that their holders conduct the activity in absolute compliance with the statutory, regulatory, and administrative rules enacted on the matter; once their term of validity has expired, they may not be extended.

This is because, under our system of constitutional review (control de constitucionalidad), unconstitutional provisions are void ab initio. That “ex tunc” nullity is established in the first paragraph of Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, which provides:

A declaration of unconstitutionality shall have declaratory and retroactive effect as of the effective date of the act or provision, without prejudice to vested rights acquired in good faith.

In other words, unconstitutional provisions are unconstitutional from the moment they were enacted and, for that reason, their annulment entails the annulment of all acts or contracts issued or executed on the basis of those provisions insofar as they apply them in the manner challenged, because they have carried the same constitutional defect since their inception. For this reason, Article 89 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides that:

A judgment declaring a statutory provision or general provision unconstitutional shall also declare unconstitutional any other provisions thereof, or of any other law or enactment, whose annulment is clearly necessary by connection or consequence, as well as the challenged implementing acts (actos de aplicación).

In other words, challenged acts implementing an unconstitutional provision are just as void as the provision itself and, consequently, vested rights generally cannot be asserted in that regard.

The second paragraph of Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides that:

A constitutional judgment of annulment may calibrate and modulate its retroactive effect as to space, time, or subject matter, and shall establish the rules necessary to prevent it from causing serious disruptions to social security, justice, or peace.

However, although it is true that a judgment of annulment may calibrate and modulate its retroactive effect as to space, time, or subject matter, the undersigned Justices disagree that such calibration or modulation can be equivalent to the judgment not having been issued or to leaving unprotected the right or interest whose infringement gave rise to the filing of the action, particularly when environmental matters are involved. This action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) was filed to protect the environment, which enjoys special and exceptionally strong constitutional protection under Article 50. By establishing that “permits, authorizations, and licenses currently in force shall remain valid and effective until the expiration of the term granted for each of them,” the majority opinion is not calibrating or modulating the retroactive effect of the annulment over time, but is instead effectively eliminating its declaratory and retroactive character.

The undersigned disagree with a rationale under which a judgment granting the action is rendered ineffectual insofar as the permits, authorizations, and licenses currently in force remain valid and effective until the expiration of the term granted for each of them, since this is equivalent to the action having been denied. There is no calibration or modulation when matters are left in the same state as before the judgment was issued. The inadmissibility of invoking vested rights in this case should not be confused with the possibility of claiming compensation for damages (indemnización por daños y perjuicios), which would be the appropriate remedy in this case. Environmental damage is generally irreparable, and often several generations must pass before recovery can be achieved.

The Chamber has annulled numerous acts declaring rights (actos declarativos de derechos) granted to private parties because they violated the right to a healthy and ecologically balanced environment, including in amparo proceedings (recursos de amparo), where, naturally, the judgment must also respect lawfully acquired rights (derechos adquiridos), if any; thus, for example, regarding the protection of aquifers, in cases where private parties held SETENA authorizations, municipal permits, and the other requirements (see, among others, judgment number 2004-01923 of 14:55 hrs. on 25 de febrero de 2004); or the annulment of all construction permits granted for properties located within the buffer zone (zona de amortiguamiento) (500-meter strip) of Parque Nacional Marino Las Baulas that lacked environmental approvals (viabilidades ambientales) (judgment 2008-018529 at eight hours and fifty-eight minutes on dieciséis de diciembre del dos mil ocho).

That declaratory and retroactive nature, against which acquired rights cannot be invoked, has also been applied in cases involving vested property interests (situaciones patrimoniales consolidadas), even through interlocutory measures; thus, for example, with respect to timber felled under acts annulled for violating the right to the environment, the Chamber has not permitted even its transport or any use whatsoever by forestry-operation permit holders (permisionarios de una explotación forestal) (see, for example, judgment 6466-2002 of 2 de julio de 2002 and its clarification and supplementation by decision 2003-02862 of nueve de abril del dos mil tres).

Thus, acquired rights are not violated when they conflict with the right to the environment and, specifically, when an allegedly acquired right is set against an environmental right of a collective nature; if the former endangers the conservation or sustainability of the latter, the Constitution protects the environmental right because of the irreparable damage to the environment. This is a normal exercise of the Chamber’s powers and is consistent with the entire body of doctrine developed in environmental matters over the years. No one has disputed even the adoption of preventive measures, on an interlocutory basis, ordering the suspension of works or activities when they affect the environment, even where those works and activities had all permits and formal legal authorization. Thus, the logic of the circumstances, the proceedings, and constitutional principles leads to the conclusion that what is appropriate in these cases is the possibility of compensating those who held licenses or permits for trawl-net fishing (pesca con red de arrastre), since those licenses or permits cease to have effect upon annulment of the provision.

Furthermore, it is obvious that INCOPESCA may not renew permits, authorizations, or licenses, or extend their terms through any legal or administrative mechanism after they have expired, because it lacks statutory authority once the provision has ceased to exist.

The Chamber has the power and perhaps the duty to establish the rules necessary to prevent the retroactive effect of the constitutional judgment from causing serious disruption to social security, justice, or peace; however, the exercise of that power must be reasoned and substantiated to the same extent as the judgment itself. In the case under consideration, the serious disruption to social security, justice, or peace is not substantiated; the entire reasoning of the judgment is directed toward censuring the serious “disruption” to the environment caused by the annulled provisions, but by giving the judgment’s retroactive effect a temporal scope (dimensionar en el tiempo), that effect practically disappears. Our system of constitutional justice has a purpose clearly defined in Article 1 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional: “to guarantee the supremacy of the constitutional norms and principles and of the International or Community Law in force in the Republic, their uniform interpretation and application, as well as the fundamental rights and freedoms enshrined in the Constitution or in the international human-rights instruments in force in Costa Rica.” The entire system established in the Ley was built around that purpose, with respect both to constitutional-review mechanisms and to amparo and habeas corpus.

The temporal limitation of the judgment dangerously weakens that supremacy of constitutional norms and principles by tacitly recognizing acquired property rights or vested legal situations (situaciones jurídicas consolidadas) arising under provisions that were unconstitutional from their inception Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.

Dissenting opinion of Justice Castillo Víquez I would dismiss the action and consider that the provision is not unconstitutional, provided that the trawling techniques used are those accepted by internationally recognized organizations such as FAO. I agree with the majority opinion that there is abundant scientific evidence of the harm caused to the environment by certain trawling techniques. There is little dispute on this point. What is debatable is whether this technique should be prohibited altogether, as some States have done, or whether its use is feasible provided that it has a lesser environmental impact. In this regard, in its 2010 Global Study of Shrimp Fisheries, FAO does not advocate prohibiting trawl fishing (pesca de arrastre), but rather regulating it. In this connection, its summary states the following:

“This report summarizes the findings of a global study on the development and current status of shrimp fisheries and focuses on the direct and indirect social, economic, and environmental effects of those fisheries. The study reviews the current situation, problems, and issues, as well as the solutions that have been found and the trade-offs that have been chosen. Important issues related to shrimp fisheries are examined in ten countries representing various geographical regions and diverse significant fishing conditions. The ten countries selected are: Australia, Camboya, Estados Unidos de América, Indonesia, Kuwait, Madagascar, México, Nigeria, Noruega, and Trinidad y Tobago. The findings of the country studies, combined with specialized studies on important issues related to shrimp fisheries, gave rise to the principal conclusions of the overall study. Recent global shrimp catches amount to approximately 3.4 million tonnes per year, with Asia being the most significant shrimp-fishing region.

Global shrimp production, both wild-caught and farmed, is approximately 6 million tonnes, about 60 percent of which enters the global market. In terms of value, shrimp is currently the most important internationally traded fishery product. In many developing tropical countries, it is the most valuable fishery export product, and its effect on employment is also considerable. The economic importance of shrimp must be reconciled with the major concerns raised by the environmental impact caused by its harvesting. The observations made in this study regarding shrimp fisheries cover many aspects, including the development of shrimp fishing; the structure of fisheries; target species; catches and fishing effort; the economic contribution of fishing; trade; bycatch (captura incidental); fuel; biological aspects; impacts on the physical environment; the effects of large-scale shrimp fishing on small-scale fisheries; management; enforcement; research; and the effects of shrimp farming on shrimp fishing.

One of the study’s principal conclusions is that mechanisms, instruments, and models exist that can effectively mitigate many of the difficulties associated with shrimp fishing when a precautionary and ecosystem-based approach is adopted. It follows that, where appropriate implementation capacity exists, shrimp fishing, including trawling, can indeed be managed. In many countries, however, weak fisheries agencies, a lack of political will, and the absence of an adequate legal framework have been responsible for the failure of management measures. The report makes specific recommendations regarding certain key matters: the management of small-scale shrimp fisheries, capacity reduction, and access to the fishery.” (Boldface does not appear in the original). For its part, FAO’s 2012 report on the State of World Fisheries and Aquaculture emphasizes the need to use smart trawling as a means of reducing the damage caused to the seabed by bottom trawling.

Ergo, if FAO does not advocate an absolute prohibition on trawling techniques, I find no reason to declare the provision unconstitutional, particularly since there are trawling techniques compatible with the rational exploitation of natural resources, which is consistent with the principle of sustainable development (principio del desarrollo sostenible).

As is well known, the principle of sustainable development was incorporated into the Rio Declaration on Environment. The central idea is that economic activities should meet the needs of the present generation without compromising the opportunities of future generations. This principle has repeatedly been recognized by the Sala Constitucional. Indeed, it is no coincidence that the right to a healthy and ecologically balanced environment was regulated in Article 50 of the Constitution, a provision that grants the legislature the powers to organize and promote production and to ensure the most appropriate distribution of wealth—powers which, under that provision, must be exercised in pursuit of a constitutionally defined objective: the greatest well-being of all inhabitants. The term “greatest well-being” encompasses not only a policy aimed at greater economic development, but also a redistributive policy intended to achieve the distribution of wealth resulting from social cooperation.

Both must be pursued with absolute respect for ecological balance and environmental health; only in this way will life and all human activity be possible. In that regard, Principle 8 of the 1992 Rio Declaration provides that: “To achieve sustainable development and a better quality of life for all people, States should reduce and eliminate unsustainable patterns of production and consumption and promote appropriate demographic policies.” On another matter, but one closely related to what we have been stating, we cannot overlook the fact that, according to data from the latest national census, the province of Puntarenas has an unemployment rate of 12.5% of the total economically active population—the highest unemployment rate in the country—and that 23.6% of households in Puntarenas live in poverty; consequently, an absolute prohibition could, in the not-too-distant future—when the permits expire in accordance with the temporal scope of the judgment—further aggravate the problem.

Many people depend directly or indirectly on shrimp fishing, including many female heads of household who work peeling shrimp. Furthermore, there is no scientific evidence that the trawling technique (técnica de arrastre) causes the depletion of marine resources and, as a result, reduces employment in artisanal fishing (pesca artesanal). In other words, there is no serious study supporting the conclusion that prohibiting trawling techniques would result in greater employment in artisanal fishing.

Having said that, if trawling techniques can be used in a manner that reduces environmental impact and permits the rational exploitation of a natural resource, and given the need of the province of Puntarenas to preserve sources of employment, since prohibiting this technique would create greater unemployment in that region, I find no reason whatsoever to prohibit it; I therefore dissent (salvar el voto) and would dismiss the action.

Fernando Castillo Víquez Telephone: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, 19th and 21st Streets, 8th and 6th Avenues

*120100160007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y cincuenta minutos del siete de agosto del dos mil trece.

Acción de inconstitucionalidad promovida por RANDALL ARAUZ VARGAS, cédula de identidad 9-0078-0475 en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma de la Asociación Programa Restauración de Tortugas Marinas (PRETOMA), MANUEL ENRIQUE RAMÍREZ GUIER, cédula de identidad 1-0400-0680, en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma de la Federación Costarricense de Pesca Turística (FECOPT), JORGE ARTURO JIMÉNEZ RAMON, cédula de identidad número 1-0474-0301, apoderado generalísimo de Fundación Marviva; ÁLVARO LORÍA QUIROS cédula de identidad 1-0552-0108, Apoderado General de Fundación Promar, WAGNER MAURICIO QUIRÓS PEREIRA cédula de identidad 1-1096-0785, apoderado generalísimo de Internacional Students Volunteers Inc. (ISV); MARIO ANDRÉS BOZA LORÍA apoderado generalísimo sin límite de suma de The Leatherback Trust (TLT), para que se declaren inconstitucionales los artículos 2 inciso 27 punto d), 43 inciso d) y 47 incisos a) y b), expresamente en lo que se refiere a la extracción de camarón con red de arrastre en la Ley de Pesca y Acuicultura, Ley No. 8436 de 1º de marzo de 2005, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 78 de 25 de abril de 2005. También intervienen en el proceso la Procuraduría General de la República y el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA).

Resultando:

1. 1.Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 20:41 horas del 30 de julio de 2012, los accionantes refieren que comparecen a interponer acción de inconstitucionalidad contra los artículos 2 inciso 27 punto d), 43 inciso d) y 47 incisos a) y b), expresamente en lo que se refiere a la extracción de camarón con red de arrastre en la Ley de Pesca y Acuicultura, Ley No. 8436 de 1º de marzo de 2005, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 78 de 25 de abril de 2005.

Fundan la legitimación en los párrafos primero y segundo del numeral 45 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En relación con el primer párrafo, indican un recurso de amparo pendiente de resolver, en el que se alegó la inconstitucionalidad de la norma como medio razonable para amparar el derecho, expediente 12-006906-0007-CO. La Sala Constitucional lo admitió para trámite y les concedió el plazo respectivo para interponer la acción mediante resolución 8552-2012 de las 14:30 horas de 26 de junio de 2012. Fundan también la acción en el concepto de intereses difusos de acuerdo con el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de esta Jurisdicción, la defensa de los recursos hidrobiológicos, concretamente de los recursos naturales marinos y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Impugnan la frase “con red de arrastre” del artículo 2 inciso 27 punto d) de la Ley de Pesca y Acuicultura, No. 8436 de 1º de marzo de 2005: “Artículo 2.- Para los efectos de la presente Ley, se definen los siguientes términos (…) 27. Pesca comercial: La pesca comercial se realiza para obtener beneficios económicos y se clasifica así: (…) d) Semiindustrial: Pesca realizada por personas físicas o jurídicas, a bordo de embarcaciones orientadas a la extracción del camarón con red de arrastre, de la sardina y del atún con red de cerco.” La frase que cuestionan de este artículo es “con red de arrastre” en tanto define y permite la pesca semiindustrial del camarón u otras especies utilizando esa técnica dañina, desproporcionada, destructora y carente de todo criterio de sostenibilidad de los recursos marinos.

También impugna el artículo 43 inciso d) de la Ley No. 8436, en lo de interés expresa: “Artículo 43.- La pesca comercial se realizará para obtener beneficios económicos y se clasificará en: a) Pequeña escala (…) b) Mediana escala (…) c) Avanzada (…) d) Semiindustrial: Pesca realizada por personas físicas o jurídicas, utilizando embarcaciones orientadas a la extracción del camarón con red de arrastre, la sardina y el atún con red de cerco. e) Industrial (…)” Se impugna la frase “red de arrastre”.

Finalmente cuestionan las frases “que utilizan artes de pesca, redes de arrastre por el fondo” y “utilizando como artes de pesca, redes de arrastre por el fondo” del artículo 47 incisos a) y b), respectivamente. “Artículo 47.- Las licencias para capturar camarones con fines comerciales en el océano Pacífico, únicamente se otorgarán a las embarcaciones de bandera y registro nacionales, asimismo, a las personas físicas o jurídicas costarricenses, las cuales se clasifican en tres categorías: a) Categoría A: Embarcaciones con licencias o permisos de pesca de camarón que utilizan como artes de pesca, redes de arrastre por el fondo; estas podrán capturar recursos camaroneros únicamente en el litoral pacífico, con la condición de que no sean áreas restringidas durante época de veda. b) Categoría B: Embarcaciones con licencias o permisos de pesca, para la captura de camarón Fidel (Solenocera agassizi), camello real (Helerocarpus sp) y otras especies de este recurso, que se pesquen en aguas de profundidad igual o mayor que las especies anteriores, utilizando como artes de pesca, redes de arrastre por el fondo, únicamente en el litoral pacífico.

El camarón Fidel solamente podrá ser capturado en las áreas donde no se encuentre mezclado con especies de menor profundidad tales como camarón blanco, camarón café, camarón rosado y camarón titi. c) Categoría C (…)” Los accionantes aclaran que no se oponen a la pesca de camarón como actividad económica, lo que cuestionan es la técnica de pesca por arrastre que atenta contra la sostenibilidad del recurso de camarón y del resto de recursos hidrobiológicos.

Las artes legalmente usadas en Costa Rica para la pesca de camarón varían según la especie objetivo y el área de faena. Las más utilizadas son las redes de arrastre que emplean las embarcaciones semiindustriales; las redes de agalleras o trasmallos utilizados por los pescadores artesanales. También, en la actualidad se obtiene camarón por medio de cultivo en estanques (Acuicultura).

Afirman que la Organización de la Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) ha comparado la pesca con redes de arrastre para capturar camarón, con la tala rasa de un bosque. La red de arrastre es cónica que comprende un cuerpo confeccionado con dos, cuatro o incluso más paneles cerrados por un copo. Está dotada de alas laterales que se extienden desde la abertura hacia su parte trasera. La red se mantiene abierta, horizontalmente, mediante dos paneles de puertas deflectoras (bocas o calones). Las puertas son pesadas pues están hechas de acero, aluminio o madera –o una combinación de estos tres materiales- y pueden tener forma rectangular u ovalada. Además están equipadas con una planta de acero diseñada para establecer un buen contacto con el fondo. Tiene un panel superior amplio (de forma cuadrada) que impide que los peces se escapen nadando hacia arriba y superen la parte superior de la red.

La abertura vertical se logra por medio de boyas ubicadas en el borde superior y plomos en la relinga inferior de la boca de la red. La boca de la red está enmarcada por un borde frontal con boyas y por un aparejo de fondo diseñado conforme al perfil del lecho marino. La operación de pesca consiste en arrastrar la red sobre el fondo o lecho marino. Esta se abrirá por efecto de las puertas deflectoras o calones. Una vez abierta, la cadena sujeta a la relinga inferior actúa como lastre y mantiene la red pegada al fondo. En Costa Rica la utilizan embarcaciones tipo Florida que rondan en promedio los 300 caballos de potencia, con una eslora (distancia de proa a popa) máxima de 24 metros. Estas embarcaciones suelen utilizar dos o tres redes que son arrastradas por el fondo marino por periodos de 2 a 5 horas.

Los arrastres para capturar camarón blanco y titi se efectúan en la parte externa del Golfo de Nicoya y del Golfo Dulce y cerca de las salidas de ríos, a lo largo de la costa Pacífica. Los arrastres para capturar camarón Fidel, camello corriente y camello real se llevan a cabo en bancos más profundos.

Esta técnica produce devastadores consecuencias en el ambiente marino. Entre los que se enumeran efectos físicos sobre los hábitat bentónicos y sobre las especies marinas en general y, en particular, sobre la fauna de acompañamiento al camarón. Igualmente, debido a los elevados porcentajes de captura incidental, la pesca de arrastre atenta contra la sostenibilidad de los recursos hidrobiológicos. Aseguran que este tipo de pesca también ha ocasionado en Costa Rica la sobreexplotación de diversas especies de camarón. La destrucción de ambientes y comunidades en el fondo marino incluye la destrucción de pastos, corales y bancos de moluscos, la suspensión de sedimentos en el agua que reducen la penetración de la luz, libera contaminantes que estaban atrapados en los sedimentos y literalmente entierran a los organismos que habitan el fondo marino.

Entre los efectos físicos ocasionados por las redes de arrastre en los habitat bentónicos, la FAO señala los siguientes: Alteraciones a la estructura física, suspensión de sedimentos, alteraciones químicas, cambios en las comunidades bentónicas y cambios en el ecosistema. Con la reiteración de la práctica el daño es superior. Las redes de arrastre son capaces de estropear la epifauna, aplastar los perfiles del lecho marino que limitan la heterogeneidad del fondo y quitar los organismos formadores de estructura, reducir o degradar los componentes estructurales y la complejidad del hábitat y conmocionar gravemente algunas zonas de hábitat vulnerables como la vegetación acuática sumergida, los fondos duros y los arrecifes de coral.

Es un hecho probado, por los estudios científicos y los informes de organismos de las Naciones Unidas como la FAO que la pesca por medio de redes de arrastre ocasionan serios daños al ambiente marino.

Además, dados los elevados porcentajes de captura incidental, atenta contra la sostenibilidad de los recursos hidrobiológicos y la seguridad alimentaria de la Nación. Por captura incidental se entiende la parte de la captura de especies o conjunto de especies que no son objetivo de la pesca (conocidas como especies no objetivo o fauna de acompañamiento al camarón – FACA). El arrastre es un arte de pesca poco selectivo. La FACA representa la mayor parte de la biomasa capturada y en su mayoría es devuelta al mar sin vida. Estudios nacionales estiman que para extraer un kilo de camarón se sacrifican 7.5 kilos de otras especies. En Costa Rica durante el 2003, se arrojaron al mar aproximadamente 4.180 toneladas métricas de FACA, producto de la faena de 61 embarcaciones de arrastre. Según la FAO entre las especies que se ven afectadas en regiones tropicales y subtropicales están: jureles, pámpanos, salmonetes, lagartos, mojarras, barbudos, motambos dentudos, lenguados, rayas, truchas marinas y corvinas, bagres, pargos, macarelas, lenguas, roncos, barracudas, calamares, sepias, peces sables, agujetas, sardinas, anchoas, sábalos y meros.

Concluye la FAO que los descartes comprenden mayoritariamente especies inmaduras de tamaños inferiores a 20 cm. y peso menor a 100g., con perjuicio incluso a la actividad comercial futura de muchas de esas especies. Afirman que en Costa Rica una de las especies más afectadas con esta técnica de pesca es el tiburón, después del pescado sin vísceras que es el grupo más común en los desembarcos de FACA. En 1998 se desembarcaron 15.8 toneladas métricas de tiburón. Algunas especies de tiburón como el martillo se reproducen en la desembocadura del río Tárcoles y El peñón, que son zonas arrastradas por camaroneras. Un estudio todavía reciente (2011) de la Unidad de Investigación Pesquera y Acuicultura de la Universidad de Costa Rica concluyó: “Se recomienda la protección de los hábitat esenciales identificados para tiburones y rayas en este estudio. El sitio de mayor prioridad fue la zona entre la desembocadura de los ríos Térraba y Sierpe y la Isla del Caño.

Por lo tanto, se recomienda prohibir la pesca de arrastre entre esta zona y el Parque Nacional marino Ballena (profundidades menores a los 50m).” En años recientes se ha observado un declive continuo en la pesca de camarón camello en aguas costarricenses, llegando casi a su desaparición en las capturas de profundidad. No obstante, por el contrario, la captura de FACA ha ido aumentando hasta niveles superiores al 53%. Sin embargo, muestreos más recientes de la Unidad de Investigación Pesquera y Acuicultura del Centro de Investigación en Ciencias del Mar y Limnología (CIMAR) de la Universidad de Costa Rica, los porcentajes de fauna acompañante ascendieron drásticamente hasta un 91.7% y 99.9%. Con estos datos la seguridad alimentaria de la nación también está en riesgo, sobre todo porque las especies que se descartan son jóvenes o inmaduras comprometiendo seriamente las opciones de desarrollo del país.

En relación con la seguridad alimentaria y la explotación irracional de los recursos hidrobiológicos, la sala expresó: “Como fácilmente se puede apreciar, se trata de conductas graves que dañan o ponen en riesgo el medio ambiente y la preservación de los recursos hidrobiológicos, con la consecuente afectación de la economía y la seguridad alimentaria nacionales. No estima la Sala que la prohibición de de tales conductas y la previsión de sanciones por su verificación resulte irrazonable” (Sentencia No. 10484-04). Los accionantes afirman que ya la Sala Constitucional tuvo por demostrado el grave daño que sufren estas especies acompañantes del camarón utilizando redes de arrastre (Sentencia No. 9604-09).

Citan investigaciones nacionales que amplían los daños ocasionados por la pesca de camarón con redes de arrastre en el área ambiental y en la socioeconómica: “La pesca de arrastre no es solo un problema ambiental por el daño que hace al ambiente marino, sino que también está generando un problema social y económico en nuestras costas al eliminar el recurso del cual dependen miles de pescadores artesanales.” Se traduce en una menor disponibilidad de individuos para otras pesquerías. La pesca de camarón con redes de arrastre genera únicamente entre 235 y 282 empleos y aporta solo el 0.028% al PIB, mientras que de la pesca artesanal que está siendo perjudicada viven 15.000 (quince mil) personas.

Mencionan a su favor, varios criterios de la Procuraduría General de la República, que entre otras cosas ha dicho: “…ha sido considerada como gravemente invasiva y con grandes efectos perjudiciales para el ecosistema marino. (…)” (No. OJ-133-2008 del 15 de diciembre de 2008). “una técnica de pesca que ha sido criticada por autoridades del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), el Consejo Nacional para investigaciones Científicas y Tecnologías (CONICIT) Fundación para el Centro Nacional de la Ciencia y Tecnología (CIENTEC), Universidades Estatales (UCR, UNA, TEC), institutos de Investigaciones Marinas, organizaciones proteccionistas y demás autoridades competentes en la pesca y recursos naturales, así como, los criterios que en su oportunidad ha emitido este órgano...” Para los accionantes todas las evidencias científicas y los criterios vertidos por organizaciones académicas y autoridades relacionadas con el ambiente son suficientes para demostrar que es una actividad perjudicial que debe ser prohibida.

Los artículos cuestionados violan los artículos 7, 21, 50, 69 y 89 de la Constitución Política. El artículo 7 por cuanto existe normativa internacional suscrita por Costa Rica que obliga a la protección de los recursos naturales, entre ellos, los hidrobiológicos, que garantizan la sostenibilidad de los recursos a través de una racional explotación, y consecuencia de ello la seguridad alimentaria de la población. El artículo 21 por cuanto un atentado contra la seguridad alimentaria de la población, lo es también de la supervivencia de la población nacional. El numeral 50 por cuanto supone la protección de la tierra y la biodiversidad. El artículo 69 en tanto establece un deber ineludible del Estado costarricense de garantizar fuera de toda duda “la riqueza que esta produce”. El numeral 89 protege la belleza escénica marina, que está siendo destruida y convertida en aguas turbia ante la arremetida de la red de arrastre. Citan jurisprudencia de este Tribunal aplicable al caso (Sentencia 3923-07):

“De previo a la reforma del artículo 50 de la Constitución Política, la jurisprudencia de la Sala ya había reconocido la protección y preservación del ambiente como un derecho humano (Sentencia número 1993-2233), al derivarlo de lo dispuesto en los artículos 21 (derecho a la salud), 69 (exigencia constitucional a la explotación racional de la tierra) y 89 ( protección de las bellezas naturales), todos de la Constitución, con fundamento en las siguientes consideraciones: “V.)- La vida humana solo es posible en solidaridad con la naturaleza que nos sustenta y nos sostiene no solo por alimento físico, sino también como bienestar psíquico: constituye el derecho que todos los ciudadanos tenemos de vivir en un ambiente libre de contaminación, que es la base de una sociedad justa y productiva. Es así como el artículo 21 de la Constitución Política señala: “La vida humana es inviolable.” Es de este principio constitucional de donde innegablemente se desprende el derecho a la salud, al bienestar físico, mental y social, derecho humano que se encuentra indisolublemente ligado al derecho a la salud y a la obligación del Estado de proteger la vida humana.

“Asimismo, desde el punto de vista psíquico e intelectual, el estado de ánimo depende también de la naturaleza, por lo que también al convertirse el paisaje en un espacio útil de descanso y tiempo libre es obligación su preservación y consecución. Aspecto este último que está protegido en el artículo 89 constitucional, el cual literalmente dice: “Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación, u apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico. Proteger la naturaleza desde el punto de vista estético no es comercializarlo ni transformarla en mercancía, es educar al ciudadano para que aprenda a apreciar el paisaje estético por su valor intrínseco” (sentencia número 1993-3705, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres).

“XIII.- (…) El término “bellezas naturales” era el empleado al momento de promulgarse la Constitución (7 de noviembre de 1949) que hoy se ha desarrollado como una especialidad del derecho; el derecho ambiental que reconoce la necesidad de preservar el entorno no como un fin cultural únicamente, sino como una necesidad vital de todo ser humano. En este sentido, el concepto de derecho al ambiente sano, supera los intereses recreativos o culturales que también son aspectos importantes de la vida en sociedad, sino que además constituye un requisito capital para la vida misma (...)

“De manera que es claro que ya no existe duda sobre la protección constitucional del derecho a la salud jalonado del derecho a la vida y por allí de un derecho al ambiente sano. A manera de ejemplo podemos citar las sentencias 1580-90, 1833-91, 2728-91, 2233-93, 4894-93; que han reconocido el derecho a la salud y a aun ambiente sano, como un derecho individual constitucionalmente protegido (sentencia número 1993-6240…).

“La norma 69, la Carta Política habla de la “explotación racional de la tierra” lo que constituye un principio fundamental. En consecuencia, son cánones del orden constitucional aquella protección y preservación, así como la explotación racional de los recursos que se han incluido (sentencia 1993-2233).

“Del artículo 69 de la Carta Fundamental se deriva el principio de como al Estado en su acepción más amplia, la obligación de proteger y preservar los recursos naturales renovables (…)” “En la jurisprudencia constitucional, el concepto de “ambiente” no ha sido limitado a los elementos primarios de la naturaleza, sea el suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, los minerales, los bosques, la diversidad biológica en la flora y fauna, y el paisaje; a partir de los cuales se conforma el marco ambiental sin el cual las demandas básicas –como la alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. Es importante resaltar que este término se ha extendido de una manera más integral, estableciéndose un concepto “marco ambiental”, al comprender también aspectos referentes a la economía, a la generación de divisas a través del turismo, la explotación agrícola y otros:

(…) Se tiene entonces que la posición asumida por este Tribunal al respecto, se ve confirmada en la actualidad por la reforma constitucional de cita, reforma esta que no es sino reflejo de la concepción de que el hombre si bien tiene derecho a hacer uso del medio ambiente, tiene también la obligación de protegerlo y preservarlo para el disfrute de las generaciones futuras (sentencia número 5668-94 de las dieciocho horas del veintiocho de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro).

(…) Es así, como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho:

“Prima facie garantizar es asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir e impedir toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones. El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales” (sentencia número 9193-2000, de las dieciséis horas veintiocho minutos del diecisiete de octubre del dos mil).” Afirman los accionantes que este deber de defensa y preservación del ambiente incluye por supuesto, los recursos naturales marinos, tanto los costeros como los pesqueros (hidrobiológicos). La Sala también se ha referido a este tema:

“III.- La protección de los recursos hidrobiológicos. Diversas razones obligan al Estado a hacer uso de sus mejores esfuerzos con el objeto de tutelar en forma adecuada sus inmensos espacios de mar territorial, de zona económica exclusiva, así como sus aguas internas. Por un lado, tiene un deber ineludible de velar por al preservación del medio ambiente, y ello por supuesto incluye la adopción de aquellas medidas necesarias para evitar daños en los ecosistemas marítimos y acuáticos en general, proteger las especies de seres vivos que habiten dichos medios, prevenir la contaminación de los mares y aguas internas, así como reaccionar con energía ante las actuaciones que atenten con la integridad del medio ambiente acuático.” (Voto No. 10484-04).” Se originan problemas ambientales cuando las modalidades de los ecosistemas superior a su capacidad de regeneración. Esta de la población resulten perjudicados y se genere un alto costo ambiental y social que redunda en un deterioro de la calidad de vida (Voto No. 3705-93).

Los recursos marinos han pasado a engrosar la lista de los recursos naturales agotables. El principio precautorio o principio de la evitación prudente (in dubio pro natura) de raigambre constitucional y adoptado en la Declaración de Río sobre ambiente y desarrollo, establece en el principio 15: “Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.” Aseguran que algunos instrumentos internacionales sobre protección de los recursos marinos recogen estos principios: Aprobación del Acuerdo sobre la Aplicación de las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, relativas a la Conservación y Ordenación de las Poblaciones de Peces Tranzonales y de las Poblaciones de Peces Migratorios, Ley número 8059 de 22 de diciembre de 2000 y el Convenio de las Naciones Unidas sobre el derecho del Mar, Ley No. 7291 de 23 de marzo de 1992.

También en la Primera y Segunda Conferencia Internacional sobre la Protección del Mar del Norte (1984 y 1987 respectivamente) y la Declaración Final de la Tercera Conferencia Internacional sobre la protección del Mar del Norte (1990).

Ya sea por la evidencia científica expuesta o por el principio precautorio, solicitan se declaren inconstitucionales las normas impugnadas. Asimismo solicitan se ordene a las autoridades competentes procedan a la cancelación de cualquier licencia, autorización o permiso que se haya otorgado para la pesca de camarón por medio de redes de arrastre y que se abstengan en adelante de otorgar nuevas licencias, renovaciones, prorrogas, autorizaciones o permisos para realizar esta dañina actividad.

Con base en las razones de hecho y de Derecho expuestas en la acción, solicitan se examine la constitucionalidad de la frase “con red de arrastre” del artículo 2 inciso 27 punto d), la frase “con red de arrastre” del artículo 43 inciso d), la frases “que utilizan como artes de pesca, redes de arrastre por el fondo” y “utilizando como artes de pesca, redes de arrastre por el fondo” del artículo 47 incisos a) y b), respectivamente, todos de la Ley de Pesca y Acuicultura, Ley No. 8436 del 1º de marzo de 2005, así como cualquier otra norma que por conexidad lo amerite. En consecuencia prohíbase de forma inmediata la pesca de camarón con redes de arrastre. Solicitan también que se ordene a las autoridades competentes que procedan a la cancelación de cualquier licencia, autorización o permiso que se haya otorgado para la pesca de camarón por medio de redes de arrastre y que se abstengan, en adelante, de otorgar nuevas licencias, renovaciones, prórrogas, autorizaciones o permisos para realizar esta dañina actividad.

1. 2Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala Constitucional a las 16:47 horas de 22 de agosto de 2012, el señor Víctor Mora Elizondo, cédula de identidad 1-0422-0934 y ciento ochenta y ocho firmantes más, intervienen como coadyuvantes activos para que se declaren inconstitucionales los artículos 2 inciso 27 punto d), 43 inciso d) y 47 inciso a y b, en lo que se refieren a la extracción de camarón con red de arrastre, de la Ley de Pesca y Acuicultura, Ley No. 8436 de 1º de marzo de 2005, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 78 de 25 de abril de 2005; acción presentada por la Fundación PRETOMA y otros.

Manifiestan que intervienen a favor de la conservación de los recursos naturales marinos y expresan que son pescadores artesanales que se ven directamente afectados por la sobreexplotación de las especies y la pesca sin regulación que hacen las embarcaciones semiindustriales con redes de arrastre. Expresan que debido a la sobreexplotación de las poblaciones de camarón, actualmente la flota camaronera dirige sus artes de pesca a la captura de pescado en grandes cantidades, con una luz de malla diminuta que atrapa todo lo que encuentre a su paso. Lo que produce por un lado, una sobre oferta de los productos de pescado y por otro, escasez en la pesca artesanal. Ambas situaciones traen perjuicio económico y social a los pescadores artesanales.

Además, manifiestan que la actividad de los barcos semiindustriales de camarón violentan lo establecido en el Código de Conducta para la pesca responsable de la FAO, aprobado por Costa Rica por Decreto Ejecutivo número 27919-MAG de 16 de diciembre de 1998, entró en vigencia el 14 de junio de 1999, en el cual se reconoce la importante contribución de la pesca artesanal y en pequeña escala al empleo, los ingresos y la seguridad alimentaria, y se obliga a los Estados a proteger apropiadamente el derecho de los trabajadores y pescadores, especialmente aquellos que se dedican a la pesca de subsistencia artesanal y en pequeña escala, a un sustento seguro y justo y proporcionar acceso preferencial, cuando proceda, a los recursos pesqueros que explotan tradicionalmente así como a las zonas tradicionales de pesca en las aguas de su jurisdicción nacional.

Nuestro sector sufre de grandes problemas para su desarrollo integral y sostenible, a pesar de los esfuerzos que a través de los años se han venido haciendo de parte de los pescadores artesanales y sus organizaciones, por ejemplo para regular tanto la pesca artesanal como la de los barcos de arrastre, pero no se ha avanzado como se quisiera en la consolidación de acuerdos y soluciones.

Afirman estar legitimados por el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que les asiste, así como el derecho a la justa distribución de la riqueza, ambos consagrados en el artículo 50 de la Constitución Política. Solicitan se declare con lugar la acción.

1. 3Mediante resolución de las 14:19 horas de 03 de septiembre de 2012 (visible en el Sistema de Gestión de Despachos Judiciales), se le previene al accionante Manuel Enrique Ramírez Guier, acreditar dentro de tercero día la representación que invocan y aportar los timbres de ley.
2. 4Mediante resolución de las 15:31 horas del 06 de septiembre de 2012 (visible en el Sistema de Gestión de Despachos Judiciales), se cursa la acción de inconstitucionalidad contra los artículos 2 inciso 27 punto d), 43 inciso d) y 47 inciso a y b, en lo que se refieren a la extracción de camarón con red de arrastre, de la Ley de Pesca y Acuicultura, Ley No. 8436 de 1º de marzo de 2005, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 78 de 25 de abril de 2005, por estimarlos contrarios a los artículos 7, 21, 50, 69 y 89 de la Constitución Política y al principio de precautorio. La legitimación del accionante en el presente proceso proviene de las diligencias de Amparo que se tramitan bajo el expediente 12-006906-0007-CO. Se le confiere audiencia por 15 días a la Procuraduría General de la República y al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura.
3. 5Mediante escrito de las 11:18 horas del 06 de septiembre de 2012, Manuel Enrique Ramírez Guier, en su condición de representante de Federación Costarricense de Pesca Turística FECOPT, atendió la prevención hecha por la Sala por resolución de las 14:19 horas del 03 de septiembre de 2012 y aportó al expediente la certificación de personería jurídica que acredita la condición de apoderado generalísimo sin límite de suma de la Federación y los timbres de ley.
4. 6Mediante escrito presentado en la secretaría de la Sala a las 10:56 horas del 25 de septiembre de 2012, la señora María Eugenia Venegas Renault, cédula de identidad 1-0408-0427, diputada en ejercicio del Partido Acción Ciudadana, presentó coadyuvancia activa dentro del plazo de ley, a favor de la acción de inconstitucionalidad presentada por la Asociación Programa de Restauración de Tortugas Marinas (PRETONA) y otras, para que se declaren inconstitucionales los artículos 2 inciso 27 punto d), 43 inciso d) y 47 inciso a y b, de arrastre, de la Ley de Pesca y Acuicultura, Ley No. 8436 de 1º de marzo de 2005 y manifiesta su conformidad con los alegatos de los accionantes y a la vez agrega que se encuentra legitimada al amparo del artículo 50 constitucional y del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, defensa de intereses difusos como es el manejo de los bienes del dominio público tales como los recursos marinos y pesqueros, como ciudadana y como miembro del primer poder de la República.

Trae a colación el documento “Indicadores macroeconómicos del sector pesquero y acuícola del Istmo Centroamericano, periodo 2000-2007, elaborado por PAPCA-OSPESCA/AECID/XUNTA DE GALICIA y publicado en octubre de 2009, referido a la generación de empleo del sector pesquero y según consta en el documento la pesca industrial participó con 78 naves y generó 365 empleos, la pesca de camarón participó con 73 naves y generó 365 empleos, la pesca artesanal participó con 4.065 naves y generó 16.502 empleos.

destructiva, ocasiona daño ambiental de difícil o imposible reparación a los ecosistemas marinos. Acaban con los ecosistemas bentónicos y generan una gran cantidad de sedimentos que alteran la composición del agua y del suelo del delicado entorno marino.

Los impactos de la pesca de arrastre tienen un efecto acumulativo de agotamiento de los ecosistemas marinos y la fauna, efectos ajenos a los criterios de sostenibilidad de los recursos pesqueros que dispone el ordenamiento jurídico costarricense y que tutela el artículo 50 constitucional.

Afirma que el tamaño de la luz de malla (medida en diagonal de vértice a vértice) de las redes que utilizan las embarcaciones semiindustriales de camarón, no es comparable con las dimensiones de la luz de malla de las redes que utilizan los pescadores artesanales. De conformidad con el Acuerdo de Junta Directiva de INCOPESCA No. 137-2008 del 04 de abril de 2008, la flota artesanal que captura camarón en el Golfo de Nicoya debe utilizar una luz de malla de 3.1/4 pulgadas (lo que equivale a 8.25 centímetros). Mientras tanto, el Decreto Ejecutivo N° 17658-MAG del 17 de julio de 1987, reformado por el Decreto Ejecutivo 21533-MAG del 10 de julio de 1992, establece que la longitud de la luz de malla mínima para la flota semiindustrial, en alas y cuerpo, es de 50 mm. (4.4 centímetros o 1.7 pulgadas) para otras especies de camarón y la longitud de la luz mínima en el copo o bolsa es de 37.5 mm. (3.75 centímetros o 1.5 pulgadas).

Alega que los pescadores artesanales que pescan con cuerda y con línea, métodos mas selectivos, se manifiestan afectados porque muchas de las especies que buscan son capturadas por los camaroneros como parte de la fauna de acompañamiento (FACA) cuando aún son sexualmente inmaduros y son desechados por al borda.

La gran cantidad de pesca incidental o FACA producto de la pesca de arrastre no solo perjudica a los pescadores artesanales, sino que afecta a toda la población en general, al tratarse de un tema de seguridad alimentaria, primero debido al gran desperdicio y segundo debido a la captura de individuos pequeños que no logran reproducirse. El porcentaje de captura incidental en Costa Rica, según datos oficiales de descarga, es superior al 70%.

En consecuencia, la autorización de redes de arrastre para la captura del camarón por parte del INCOPESCA atenta contra la seguridad alimentaria de la Nación, y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado de las presentes y futuras generaciones. Asimismo contraviene el principio constitucional que garantiza el uso racional de los recursos naturales.

justificada prohibición de la pesca de arrastre, deberán ser atendidos por el IMAS, el INA y el INCOPESCA, de manera que puedan incursionar en nuevas actividades productivas y/o reconvertir su flota para dedicarse a otras actividades de pesca más selectivas y sostenibles, como la pesca de atún con cuerda. Se requiere sin duda del compromiso del Gobierno, por lo que, como se indicará en la petitoria esta Sala deberá pronunciarse al respecto y ordenar a las instituciones competentes tomar las medidas necesarias para apoyar al sector ante la resolución a favor de los accionantes.

El espacio marino de Costa Rica representa más de 10 veces el área total de su territorio continental. Es fuente de alimento, biodiversidad, riqueza cultural y desarrollo socioeconómico a través de actividades como la pesca, la investigación, la recreación y el turismo. La falta de una regulación adecuada está comprometiendo seriamente la sostenibilidad de los recursos a corto y mediano plazo y por ende la subsistencia de la familia costarricense que dependen de estos recursos para su subsistencia, principalmente en las provincias costeras, las cuáles arrastran por décadas los mayores índices de pobreza.

Está demostrado que en Costa Rica las poblaciones de camarón han disminuido drásticamente en los últimos 10 años debido a una sobreexplotación y a la ausencia de medidas de manejo pesquero. Esto ha provocado que las embarcaciones camaroneras dirijan su pesca hacia especies distintas al camarón para hacer rentable su actividad. Esta situación provoca conflictos constantes entre el sector camaronero y el sector artesanal, impidiéndoles la pesca del congrio, la cabrilla, el pargo, etc. La técnica por redes de arrastre no es selectiva, debido a que la luz de malla es tan pequeña que atrapa a su paso todos los individuos, sin considerar especie, talla o madurez, afectando la sostenibilidad de las especies y salud de los ecosistemas.

Manifiesta su preocupación por el sector pesquero artesanal de pequeña y mediana escala, quienes enfrentan una serie de limitaciones para emprender la defensa de sus intereses, sobre todo las relacionadas con la vulnerabilidad de sus organizaciones, el bajo nivel de escolaridad, la dificultad para acceder a puestos de toma de decisiones, el poco apoyo institucional. Todo ello contribuye a que sus demandas no sean atendidas oportunamente por las autoridades respectivas, y como consta en el escrito presentado por un grupo de pescadores artesanales e incorporado a este expediente.

Esta técnica de la pesca del camarón ya ha sido prohibida en el Ecuador y el gobierno elaboró un plan de ayuda a las personas que vieron afectado su empleo por la decisión tomada.

Estima que la destrucción que produce la pesca con red de arrastre por el fondo marino, es violatoria del derecho a un ambiente sano de las presentes y futuras generaciones y transgrede el principio constitucional que garantiza el uso racional de los recursos naturales.

Desde el punto de vista jurídico, funda la coadyuvancia en el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y en el principio constitucional de justa distribución de la riqueza contenidos en los numerales 50 y 89 constitucionales. Asimismo, funda su pretensión en la Convención sobre la Diversidad Biológica, firmada en Río de Janeiro en 1992 y ratificada por Costa Rica mediante Ley No. 7416 del 30 de junio de 1994, cuyo objetivo principal es conservar la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos, mediante un acceso adecuado de los recursos y una transferencia apropiada de las tecnologías pertinentes. Entre los compromisos adquiridos por el Estado con la firma de este convenio, se encuentra reglamentar y administrar los recursos biológicos importantes para la conservación de la diversidad biológica, ya sea dentro o fuera de las áreas protegidas, para garantizar su conservación y utilización sostenible.

También funda la coadyuvancia en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR), ratificada por Costa Rica mediante Ley No. 7291 del 23 de marzo de 1992, la que determina que los Estados deberán establecer los límites de captura permisible sobre la base de información científica confiable y disponible, debiendo también considerar los efectos sobre las especies asociadas con la especies capturadas o dependientes de ellas.

En igual sentido, las normas cuestionadas de inconstitucionalidad violan el Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO, aprobado por Costa Rica por Decreto Ejecutivo número 27919-MAG del 14 de junio de 1999, en el cual se obliga a los Estados a proteger apropiadamente el derecho de los trabajadores y pescadores, especialmente aquellos que se dedican a la pesca de subsistencia, artesanal y en pequeña escala, aun sustento seguro y justo.

Finalmente, señala como violadas la Convención Interamericana para la Protección de las Tortugas Marinas, aprobada por Costa Rica mediante Ley No. 7906 del 23 de agosto de 1999, que exige la utilización del dispositivo excluidor de tortugas (DET) a las embarcaciones camaroneras. No obstante, el INCOPESCA, mediante el AIDIP 151-2009 de 30 de abril de 2009, estableció la obligatoriedad de uso de DET únicamente a las embarcaciones camaroneras de orilla. También cita la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, que incluye principios fundamentales de derecho ambiental, tales como el principio preventivo, el principio precautorio y el principio que consagra el derecho al desarrollo de forma que responda a las necesidades de las presentes y futuras generaciones.

Solicita se declare con lugar la acción. Asimismo, solicita se ordene a las autoridades competentes que con base en los principios precautorio y preventivo se prohíba la renovación o prórroga de cualquier licencia, autorización o permiso que se haya otorgado para la pesca de camarón por medio de redes de arrastre. Solicita también que una vez declarada la inconstitucionalidad de las normas, se comisione a las entidades estatales competentes, tales como el MAG, INCOPESCA, INA E IMAS para que faciliten a los trabajadores de la pesca de arrastre la ayuda económica y la capacitación técnica para reconvertir su flota, de manera que incursionen en otra actividad de pesca que utilice métodos extractivos sostenibles y selectivos o que puedan desarrollar otra actividad productiva conforme a sus destrezas, capacidades y experiencias.

1. 7Mediante escrito de las 15:48 horas de 26 de septiembre de 2012, presentan coadyuvancia activa los señores: Ramón Loiza Alfaro, cédula de identidad 1-0558-0038, en su condición de representante de la Asociación de Pescadores Artesanales de Puerto Pilón Pavones (ASOSINPAP), Ronald Valverde Quirós, cédula de identidad 1-0834-0378, en representación de la Asociación de Pescadores y Piangueros del Golfo Dulce, Elmer Chavarría Pitti, cédula de identidad 6-0265-0078 en su condición de representante de la Asociación de Pescadores de Pequeña Escala y Turística Zancudo; Cirilo Quintero Quintero, cédula de identidad 6-0153-0268 en calidad de representante de la Asociación de Pescadores para el Desarrollo Sostenible de Puntarenas y Pedro García García, con cédula de identidad 5-0144-0081 representante legal de la Asociación de Pescadores Artesanales Conservacionistas de la Isla Puntarenitas de Golfito; a favor de la acción interpuesta por PRETOMA y otros, para que se declaren inconstitucionales los artículos 2 inciso 27 punto d), 43 inciso d) y 47 inciso a y b, en lo que se refieren a la extracción de camarón con red de arrastre, de la Ley de Pesca y Acuicultura, Ley No. 8436 de 1º de marzo de 2005, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 78 de 25 de abril de 2005.

Manifiestan que el sector de pesca artesanal desarrolla un importante papel en al economía nacional, aportan a la seguridad alimentaria y a la conservación de los recursos naturales marinos. Lamentablemente es un sector que ha sido afectado por una reducción de oportunidades educativas, vulnerabilidad de las organizaciones, poco apoyo institucional, conflictos con el sector de pesca de arrastre, dificultad para la comercialización del producto, inequidad de género y desconocimiento de sus derechos, lo que lo convierte en uno de los sectores con mayor vulnerabilidad a nivel nacional. El aporte económico y cultural del sector pesquero artesanal no ha sido reconocido. No se ha avanzado en la soluciones a pesar de los esfuerzos del sector en ese sentido.

El sector tiene graves obstáculos para su desarrollo, una de las causas consiste en la reducción del recurso pesquero debido a la pesca incontrolada que realiza la flota de arrastre de camarón en a las zonas de pesca; agravándose la situación con el hecho de que ante la sobreexplotación del camarón, la flota camaronera está dirigiendo la pesca a otras especies de peces en una franca competencia desleal con los pescadores artesanales. Dada la escasez del recurso, la flota camaronera está utilizando mallas con luz diminuta que atrapa todo lo que encuentra a su paso, produciendo una sobre oferta de pescado, afectando el precio del pescado que es nuestro principal recurso de comercialización y subsistencia. Con esta conducta se violenta el principio constitucional de justa distribución de la riqueza. Ni el INCOPESCA ni ninguna otra institución le han puesto atención a los efectos en las economías de los pescadores artesanales.

Agregan como hechos el grave problema ocasionado por el uso de artes ilegales, de lo que se le ha informado al INCOPESCA desde el 2005. Que debido al uso de artes ilegales entre el 95% y el 100% del camarón, la corvina reina, la aguada, la picuda, la colamarilla, la agria y los róbalos capturados en las zonas internas del Golfo de Nicoya, no han alcanzado la talla de primera madurez sexual. Este hecho es alarmante, en poco tiempo nos quedaremos sin recursos marinos y sin el sustento familiar. El INCOPESCA tuvo conocimiento de estos hechos a través del documento DGT-M-153-03-2005, Acuerdo de la Junta Directiva N° 202 de 15 de abril de 2005, donde se verifica que la flota semiindustrial camaronera de orillo utiliza redes con una luz de malla inferior a la autorizada, en consecuencia redes ilegales, por no cumplir con la medida de 2 pulgadas establecida en el Decreto Ejecutivo No. 17658-MAG de 4 de noviembre de 1986 y en su lugar utilizar de 1 pulgada, que solo es autorizada para la pesca de profundidad.

La consecuencia directa es que hoy tardamos más horas pescando para capturar la misma cantidad que hace varios años y además, la pesca son peces de menor tamaño y por ende de menor precio. Los barcos camaroneros están pescando en la zona de reproducción del camarón en el Golfo Dulce, impidiendo el ciclo reproductivo, sin que INCOPESCA intervenga regulando la situación, a pesar de que lo han solicitado y han formulado propuestas de diversa índole que tienden a solventar el problema de la pesca de camarón por arrastre y las consecuencias negativas que ocasiona.

Aseguran que se encuentran legitimados con fundamento en lo dispuesto en el artículo 50 constitucional, que consagra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y donde se legitima a cualquier persona para accionar en defensa del ambiente, así como la justa distribución de la riqueza, siendo el principal interés el aprovechamiento sostenible de los recursos marinos y pesqueros en el largo plazo, consideran que apoyando esta acción amparan sus derechos. Se apersonan en defensa de intereses difusos de protección al ambiente.

Estiman que las normas impugnadas y la actividad que se realiza a su amparo violan los artículos 50 y 89 de la Constitución Política. También el artículo 7 de la Constitución por desconocer varios tratados internacionales suscritos por Costa Rica sobre la materia, como la Convención de la Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR), ratificada por Costa Rica mediante Ley No. 7991 de 23 de marzo de 1992, la cual determina que los Estados deberán establecer los límites de captura permitida sobre la base de información científica, confiable y disponible; el Código de Conducta para la Pesca responsable de la FAO, aprobado por Costa Rica a través del Decreto Ejecutivo No. 27919-MAG de 14 de junio de 1999, de donde se establecen reglas de protección de la pesca artesanal y la Convención Interamericana para la Protección de la Tortugas marinas, aprobada por Ley No. 7906 del 23 de agosto de 1999.

Solicitan se les tenga como coadyuvantes, se declare con lugar la acción, se anulen las normas cuestionadas y se ordene la cancelación de cualquier licencia, autorización o permiso que se haya otorgado para la pesca de camarón con redes de arrastre y se abstengan en el futuro de otorgar nuevas licencias, renovaciones, prórrogas, autorizaciones o permisos para realizar esta dañina actividad.

1. 8Por documento recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:32 horas del 02 de octubre de 2012 (visible en el Sistema de Gestión de Despacho Judiciales), la Procuraduría General de la República rinde su informe. Explica que los accionantes cuestionan la constitucionalidad de los artículos 2 inciso 27, punto d) y 43 inciso d), en lo referente a la extracción de camarón con red de arrastre, así como el ordinal 47 incisos a) y b), en lo concerniente a las licencias otorgadas a embarcaciones camaroneras que utilicen como arte de pesca las redes de arrastre por el fondo.

Aducen los accionantes que las normas impugnadas definen y permiten el otorgamiento de licencias para la pesca semi-industrial del camarón mediante la utilización de redes de arrastre, técnica que constituye un arte de pesca que resulta altamente dañina, desproporcionada y ajena a todo criterio de sostenibilidad en la Sostiene la Procuraduría que la Sala Constitucional a través del voto 1458-07 sostiene la posición respecto de la necesidad de adecuar las actividades humanas hacia un desarrollo sostenible, que asegure la satisfacción de las necesidades presentes sin que ello signifique comprometer la habilidad de las generaciones venideras para satisfacer sus propias necesidades, por lo que el ambiente sano y ecológicamente equilibrado debe ser entendido como un potencial de desarrollo que debe ser utilizado adecuadamente.

Sustentan su posición en los estudios de la FAO y con apoyo de varias investigaciones sostienen que la pesca de camarón con redes de arrastre ocasiona un daño ambiental de difícil o imposible reparación en los recursos marinos.

En relación con el caso, la Procuraduría expresa que los accionantes se encuentran legitimados en la medida que cumplen con lo dispuesto, tanto en el párrafo primero como en el párrafo segundo del numeral 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En el primer caso por la existencia de un recurso de amparo tramitado bajo el expediente 12-006906-0007-CO y en el segundo caso, por la existencia de intereses difusos en la protección del ambiente, fines con los que se encuentran vinculados las organizaciones que representan.

Sobre la indivisibilidad e interdependencia de derechos: ambiente, vida, salud y desarrollo sostenible. Existe una simbiosis entre ambiente, vida y salud, por ende, el desarrollo económico debe fundarse en razones de sostenibilidad ambiental. La Ley Orgánica del Ambiente define el ambiente en el artículo 1, como: “el sistema constituido por los diferentes elementos naturales que lo integran y sus interacciones e interrelaciones con el ser humano” desde donde se entiende innegable la relación con la vida, la salud y el correcto desarrollo nacional. En el artículo 2 contiene el principio del desarrollo sostenible y establece la obligación del Estado costarricense de propiciar un desarrollo económico que sea ambientalmente amigable, refiriéndose a este como “el desarrollo que satisface las necesidades humanas básicas, sin comprometer las opciones de las generaciones futuras.” El ambiente es patrimonio común de todos los habitantes de la nación y su conservación y utilización sostenibles son de utilidad pública y gozan de un interés social (artículo 2 inciso a).

En el ordinal 4 la Ley Orgánica del Ambiente establece los fines, de los cuales es importante rescatar los siguientes: “a) Fomentar y lograr la armonía entre el ser humano y su medio, b) Satisfacer las necesidades humanas básicas, sin limitar las opciones de las generaciones futuras, d) Regular la conducta humana, individual o colectiva, y la actividad pública o privada respecto del ambiente, así como las relaciones y las acciones que surjan del aprovechamiento y la conservación ambiental.” La Ley de la Biodiversidad también se encarga de regular la materia medio ambiental, y constituye una fórmula que está vinculada con los derechos a la vida, la salud y por supuesto el desarrollo económico y social de nuestro país. En su numeral primero, expone su objeto cual es “conservar la biodiversidad y el uso sostenible de los recursos, así como distribuir en forma justa los beneficios y costos derivados.” Estas normas constituyen el desarrollo legal de los artículos 50 y 69 constitucionales.

En su ordinal segundo, define la biodiversidad como la “variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, ya sea que se encuentren en ecosistemas terrestres, aéreos, marinos acuáticos o en otros complejos ecológicos. Comprende la diversidad dentro de cada especie, así como entre las especies y los ecosistemas de los que forma parte.” Así, la conservación de la biodiversidad depende de manera significativa de su explotación racional, por ello dentro de los objetivos de la ley se encuentra, “integrar la conservación y el uso sostenible de los elementos de la biodiversidad en el desarrollo de políticas socioculturales, económicas y ambientales”, según prevé su numeral 10 inciso 1) y para lograr tal objetivo, su artículo 11 contiene cuatro criterios desde donde se entiende la protección al ambiente desde la biodiversidad, así como la vida y salud humana.

En este sentido, los criterios de interés público ambiental y el de integración son elementos en la materia de estudio y expresan: “3.- Criterio de interés público ambiental. El uso de los elementos de la biodiversidad deberá garantizar las opciones de desarrollo de las futuras generaciones, la seguridad alimentaria, la conservación de los ecosistemas, la protección de la salud humana y el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos. 4.- Criterio de integración. La conservación y el uso sostenible de la biodiversidad deberán incorporarse a los planes, los programas, las actividades y estrategias sectoriales e intersectoriales, para los efectos de que se integren al proceso de desarrollo.” Afirma la Procuraduría que no es posible separar los temas del desarrollo económico de los temas de sostenibilidad ambiental, la vida, la salud y la dignidad humana. Frente a la devastación ambiental resulta imperativo aplicar políticas de desarrollo sostenible. Desde el derecho a la vida y a la salud integrada con el ambiente se puede lograr una vida más cercana al principio de la dignidad humana.

Cita a favor de su argumentación el voto 1154-96: “La vida solo es posible en solidaridad con la naturaleza que nos sustenta y nos sostiene no solo para alimento físico, sino también como bienestar psíquico: constituye el derecho que todos los ciudadanos tendemos a vivir en un ambiente libre de contaminación, que es la base de una sociedad justa y productiva: “la vida humana es inviolable” (…) Es de este principio constitucional de donde innegablemente se desprende el derecho a la salud, al bienestar físico, mental y social, derecho humano que se encuentra indisolublemente ligado al derecho a la salud y a la obligación del Estado de proteger la vida humana” La Sala Constitucional ha resaltado la importancia del ambiente para el ejercicio de otros derechos humanos: “…se dijo en ausencia de un estado de completo bienestar físico, mental y social, que es como se define la salud, y de un ambiente sano, el disfrute del derecho a la vida se vería severamente restringido. Se señaló que el derecho a un ambiente sano supera los intereses meramente recreativos y culturales y se constituye en un requisito fundamental para la salud y la vida misma, entendía esta última en una acepción más amplia que la sola existencia biológica.” (Sentencia de la Sala Constitucional No. 1154-96).

La Sala también ha desarrollado el principio de explotación racional de los recursos naturales o principio del uso racional de la tierra: “La protección del medio ambiente y la promoción del desarrollo económico no son desafíos independientes. El desarrollo no puede subsistir en un ambiente de deterioro de la base de recursos y no se puede proteger cuando los planes de crecimiento constantemente hacen caso omiso de ello. Es preciso optar por el desarrollo sostenible, el cual satisface las necesidades del presente sin comprometer nuestra capacidad para hacer frente a las del futuro. Este desarrollo significa reconocer que si deseamos tener acceso continuo a los recursos que posibilitan la vida y si hacemos expandir los beneficios del progreso industrial, tenemos que estar conscientes de las implicaciones y limitaciones que supone tomar ese derrotero.” (Voto 2231-96).

La Procuraduría cita el artículo 1 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, el 1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el 4 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el 6.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los numerales 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, que recogen el derecho a la vida, la salud y la dignidad humana, en absoluta interdependencia con el derecho al ambiente, la alimentación, entre otros, como lo ha dejado claro la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su jurisprudencia: “Además, como se desprende de la jurisprudencia de este Tribunal y de la Corte Europea de Derechos Humanos, existe una relación innegable entre la protección del medio ambiente y la realización de otros derechos humanos. Las formas en que la degradación ambiental y los efectos adversos del cambio climático han afectado al goce efectivo de los derechos humanos en el continente ha sido objeto de discusión por parte de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos y las Naciones Unidas.

También se advierte que un número considerable de Estados Partes de la Convención Americana ha adoptado disposiciones constitucionales reconociendo expresamente el derecho a un medio ambiente sano. Estos avances en el desarrollo de los derechos humanos en el continente han sido recogidos en el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales Protocolo de san salvador.” (Caso Kawas Fernández vs. Honduras, sentencia de 3 de abril de 2009).

En igual sentido la Corte Interamericana expresó: “…este Tribunal considera oportuno resaltar que la defensa de los derechos humanos no solo atiende a los derechos civiles y políticos; esta labor abarca necesariamente las actividades de denuncia, vigilancia y educación sobre derechos económicos, sociales y culturales, de conformidad con los principios de universalidad, indivisibilidad e interdependencia reconocidos en la Declaración Americana, al Carta Democrática Interamericana y por este Tribunal en su jurisprudencia.” (Caso Kawas Fernández vs. Honduras, sentencia de 3 de abril de 2009).

También citan la Declaración de Estocolmo en sus principios 2 y 5 que al efecto establecen: “Principio 2.- Los recursos naturales de la Tierra, incluidos el aire, el agua, la tierra, la flora y la fauna y especialmente muestras representativas de los ecosistemas naturales, deben preservarse en beneficio de las generaciones presentes y futuras mediante una cuidadosa planificación u ordenación, según convenga (…). Principio 5.- Los recursos no renovables de la Tierra deben emplearse de forma que se evite el peligro de su futuro agotamiento y se asegure que toda la humanidad comparta los beneficios de tal empleo.” Por su parte la Declaración de Río de Janeiro establece: “Principio 1.- Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tiene derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza (…) Principio 3.- El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras; Principio 4.- A fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada.” En igual sentido cita las resoluciones 57/253 de 20 de diciembre de 2002, 55/196 y 61/195 de 20 de diciembre de 2006, que destacan la necesidad de alcanzar un desarrollo socio-económico en armonía con el ambiente.

En relación con las normas cuestionadas de inconstitucionalidad, el Órgano Asesor expresa que desde 1980 a la fecha se han desarrollado estudios científicos, serios y objetivos a nivel nacional e internacional que reflejan la existencia de serios problemas medio ambientales generados por al pesca de camarón con redes de arrastre. Cita dictámenes de la Procuraduría y estudios de la FAO que ponen en relieve los daños que las redes de arrastre ocasionan. Concluye que la regulación de la pesca de camarón con redes de arrastre es lesiva al derecho a gozar de un ambiente sano y equilibrado.

1. 9Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala Constitucional de las 18:10 horas de 03 de octubre de 2012, informa bajo fe de juramento Luis Gerardo Dobles Ramírez, cédula de identidad 2-0377-0256, en calidad de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) y presidente de la Junta Directiva de la Institución y manifiesta:

Que la acción está referida a la autorización u otorgamiento de licencias para pesca semi industrial de camarón en el Pacífico costarricense a embarcaciones que utilizan como artes de pesca la red de arrastre. Según los accionantes, El INCOPESCA no realiza estudios técnicos que determinen el uso del arte, ni el impacto de dichas artes sobre los recursos hidrológicos. También afirman los accionantes que el INCOPESCA no ha exigido la evaluación de impacto ambiental previo al otorgamiento de la licencia y sobre la base de dichas argumentaciones piden se declaren inconstitucionales los artículos 2 inciso 27 punto d) y 43 inciso d) en lo que se refieren a la extracción de camarón con red de arrastre, y 47 inciso a y b, de la Ley de Pesca y Acuicultura, Ley No. 8436 de 1º de marzo de 2005, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 78 de 25 de abril de 2005.

Manifiesta que al igual que se ha planteado en muchísimas administraciones pesqueras de muchos países del mundo, ninguna pesquera se prohíbe o proscribe, por el contrario, se administra y regula; estableciendo medidas de ordenación y mecanismos suficientes y eficientes que puedan permitir lograr los objetivos del aprovechamiento responsable y sustentable de los recursos pesqueros.

Asegura que algunas de las organizaciones accionantes no representan intereses difusos sino que hacen de estas gestiones su modus vivendi, para recibir fondos, donaciones y recursos que les permita mantenerse en el tiempo y solventar todas las necesidades económicas. Este es el caso de PRETOMA y MARVIVA. Mientras que FECOPT tampoco defiende un interés difuso sino un interés directo por cuanto se dedican a la actividad pesquera más grande y de mayor riqueza, como es la pesca deportiva, utilizando embarcaciones con costo de miles de millones de dólares y en la que participan personas económicamente poderosas y buscan es eliminar la competencia.

La pesca semi industrial de camarón con redes de arrastre ha tenido un desarrollo histórico a nivel mundial. Actualmente, se encuentra permitida en muchos países del mundo, la utilizan los países de Europa, Oriente, Latinoamérica y en los Estados Unidos, sometida a regulaciones que también se aplican en Costa Rica. En Costa Rica este arte de pesca se desarrolló hace unos cincuenta años. En nuestro país, llegaron a existir 71 licencias a embarcaciones camaroneras con redes de arrastre de orilla o de profundidad, 10 de esas licencias fueron canceladas administrativamente y un 50% de ellas se encuentran inactivas no pescan o se han hundido, etc., quedando en la actualidad únicamente 38 embarcaciones camaroneras que ejecutan de manera normal las actividades de faena de pesca de camarón con redes de arrastre.

Manifiesta que las licencias se han otorgado al amparo de la ley, estamos en presencia de una actividad lícita y una técnica autorizada legalmente. Las competencias del INCOPESCA en la materia encuentran sustento en las leyes que la regulan.

El INCOPESCA conjuntamente con la Universidad Nacional y la Agencia de Cooperación Internacional del Japón, elaboraron el documento “Presentación de conclusiones y recomendaciones, de septiembre de 2007, en el marco del Proyecto sostenible de la Pesquería para el Golfo de Nicoya, Costa Rica” y concluyeron como objetivo de manejo, a partir de una evaluación de poblaciones, que las embarcaciones con redes de arrastre debían de reducirse a 38 embarcaciones para permitir la recuperación gradual de la pesquería, hasta alcanzar la sostenibilidad. El número de embarcaciones de esta clase, operando en Costa Rica, cumple con las recomendaciones científicas de reducción de la flota para permitir la recuperación gradual de la pesquería.

Los accionantes omiten que la Ley No. 8436 declara de utilidad pública e interés social la actividad pesquera y se declaran de interés nacional el fomento y desarrollo de esa actividad y la industria afín (Art. 5). El aspecto científico es uno de los factores a considerar pero no el único, también hay que considerar aspectos económicos y sociales de conformidad con lo establecido en el numeral 103 de la Ley No. 8436, no se puede pretender que una actividad pesquera que data de 60 o 70 años generadora de riqueza y estabilidad social sea eliminada, porque de prohibirse será materialmente imposible a estas embarcaciones el aprovechamiento del recurso.

o permisos pero en ningún momento exige un estudio de impacto ambiental, salvo para concesiones o para la autorización de desarrollos de proyectos acuícolas. Las licencias existentes cumplen con los requisitos exigidos por la Ley por cuyo cumplimiento vela el INCOPESCA.

Afirma que para la realización de estudios donde se capturen especies deben contar con los permisos del INCOPESCA de acuerdo con la Ley y ninguno de los estudios que se mencionan en la acción cuenta con esos permisos, por lo que han sido desarrollados de forma ilegal y nulos para efectos probatorios. Ahora bien, todos los estudios referidos a otros países, por tratar realidades distintas a la nuestra, los resultados obtenidos en esas investigaciones no se aplican a Costa Rica. En efecto, la realidad de otros países no es comparable a la nuestra, ni en las condiciones de las aguas marinas, ni en el tamaño, tecnología y equipo de la flota camaronera, la potencia de los motores y equipos mecánicos hidráulicos, etc. Razón por la que no resulta válido extrapolar estudios de otros países y aplicarlos a Costa Rica.

Manifiesta el Presidente del INCOPESCA que no se otorgan licencias para la pesca en áreas protegidas o sujetas a regulaciones especiales, como por ejemplo áreas de parques nacionales marinos, monumentos naturales, reservas biológicas en todo el litoral pacífico costarricense, excluidos desde hace muchísimos años del área autorizada de pesca y desde hace dos años toda la zona que comprende el Golfo Dulce; así como en las Áreas Marinas de pesca Responsable, como son las áreas de Palito y Montero de la Isla de Chira, Isla Caballo, Puerto Níspero, así como restricciones espaciales y temporales en el Área Marina de Pesca Responsable de Tárcoles y en el Área Marina Responsable de San Juanillo en Guanacaste. Las licencias están limitadas también por la veda adicional que se establece para el Golfo de Nicoya, veda completa al menos por tres meses al año y que se extiende hasta la desembocadura del río Tempisque en Guanacaste. También están obligados para la permanencia de la licencia a portar y utilizar los dispositivos para la exclusión de la tortuga. En el cumplimiento de este último punto la Autoridades de los Estados Unidos nos han calificado como uno de los mejores programas técnicos a nivel Latinoamericano, comparable al que ejecuta el sistema de pesquerías de su propio país.

El sector camaronero semi-industrial de arrastre en Costa Rica debe entenderse compuesto, no solo por la realización de actividades pesqueras de esas 38 embarcaciones, sino también por el componente social, laboral y de generación de riqueza que el sector produce. Detrás de un empresario camaronero hay varias familias que viven gracias a la actividad. Se tiene que tener en cuenta que las zonas costeras siguen siendo las zonas de mayor riesgo y vulnerabilidad social.

En relación con la captura de la llamada “fauna de acompañamiento”, técnicamente significa el aprovechamiento de recursos pesqueros necesariamente asociados con la captura de camarón, que no son la pesca objetivo, pero que es imposible su exclusión. Este fenómeno se debe a que este arte de pesca no es selectivo. Sin embargo, ello no conlleva una violación o incumplimiento de la normativa ambiental o pesquera.

Manifiesta que el INCOPESCA ha actuado con apego a la legalidad no solo en el otorgamiento de las licencias, sino también estableciendo restricciones al ejercicio de la actividad al amparo de la Ley y luego, inspeccionando y vigilando su cumplimiento.

Informa que PRETOMA interpuso contra Costa Rica y todas sus autoridades una temeraria denuncia o sumisión ante la Secretaría de Asuntos Ambientales del Tratado de Libre Comercio suscrito entre los Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana (CAFTA). La Secretaría rechazó la denuncia en junio de 2012 por no encontrar violación alguna a la legislación pesquera, ambiental o al contenido del Tratado.

En relación con la información científica, expresa que no se cuenta con información específica que demuestre cual es el impacto de la pesca de arrastre sobre el ecosistema, a nivel regional y local; distintos investigadores mantienen criterios encontrados en relación con los niveles de afectación e incluso se tiene literatura científica que demuestra efectos positivos sobre el ecosistema (“Impacto de la pesca de arrastre de camarón sobre el ecosistema bentónico frente a las costas de Nayarita, México, www.funprover.org). En igual sentido, un estudio realizado por Sánchez, 2009, publicado en el Boletín de la Sociedad de Geología Mexicana, denominada Geoquímica sedimentaría en áreas de pesca de arrastre y no arrastre de fondo en la costa de Sinaloa, Sonora, Golfo de California, encontraron que los estudios geoquímicas y sedimentológicos realizados para evaluar el efecto de la pesca de arrastre de fondo en México, son prácticamente inexistentes.

Se compararon sitios de arrastre y de no arrastre, sorpresivamente las variaciones geoquímicas (carbonato de calcio, carbono y nitrógeno orgánico, la razón C/N y los isótopos estables de carbono y nitrógeno) en ambas áreas (prístinas e impactadas), no fueron estadísticamente diferentes. Manifiesta que tanto la FAO como la PNUMA han financiado y apoyado proyectos de investigación sobre la pesca de arrastre con el afán de hacer más sostenible esta pesquería y no para eliminarla. La FAO también ha apoyado a pescadores de camarón de redes de arrastre, pescadores artesanales locales y a organizaciones de pescadores regionales para introducir diferentes tecnologías de reducción de pesca de descarte, considerando las condiciones e intereses ambiéntales específicos de los países participantes. La FAO está impulsando proyectos y nuevas regulaciones tendientes a la “reducción de la pesca de descarte…sin menos peces jóvenes y especies no deseadas son capturados sin intención, pueden dejarse madurar para el beneficio del pescador, su sustento y para millones de personas en países en desarrollo…” (Proyecto “Reducción de los impactos ambientales de la pesca de arrastre del camarón tropical a través de la introducción de tecnologías para la reducción de pesca de descarte y cambio de su manejo”, 2012). Ese Proyecto involucra varios países del mundo, entre ellos Costa Rica.

Si bien es cierto que la pesca de arrastre como toda actividad humana tiene efectos sobre el ecosistema, no hay estudios científicos que hayan encontrado afectación atribuible a la pesca de camarón por arrastre a poblaciones de corales, fondos de pastos marinos o bancos de moluscos; siendo atribuibles más bien al cambio climático. La afectación en la desembocadura del río Grande de Tárcoles es producto de la sedimentación que se origina en los altos niveles de contaminación que es descargada por el río, proveniente de la meseta central y no por la actividad de pesca de camarón con redes de arrastre.

La pesca de arrastre efectivamente genera captura de especies juveniles, situación que fue objeto de estudio por parte de varios investigadores y abordado por un estudio realizado por la FAO en coordinación con el INCOPESCA, en el cual se logró realizar exclusiones del orden del 25% de fauna de acompañamiento del camarón y se está en la generación de la segunda fase del proyecto que permitirá introducir medidas de regulación adecuadas, como el uso de dispositivos que permitan excluir ciertas especies de acompañamiento.

No es cierto que rayas y tiburones alcancen porcentajes importantes en las capturas de fauna de acompañamiento de camarón. Una investigación de campo demostró que la captura de tiburón por las redes de arrastre representaba el 1.15% de la composición total de la fauna de acompañamiento capturada. Las rayas capturadas son regresadas vivas al mar.

Una evidencia de que lo que se requiere es regulación y no prohibición la tenemos en la recuperación de la biodiversidad, en menos de 6 meses, en el Área marina de pesca responsable del Tárcoles, donde se declaró una veda, todavía vigente, lo que permitirá tanto el aprovechamiento sostenible de los recursos como la mejora socioeconómica de pescadores. Lo que demuestra que las medidas de ordenamiento y de regulación que dicta el INCOPESCA están dando resultados.

En relación con el Derecho alegado, afirman que el artículo 21 constitucional no guarda relación con el tema, salvo porque la actividad de pesquera suministra alimentos a la población y con ello, seguridad alimentaria y salud para los costarricenses. Trabajos directos e indirectos para muchas personas. En relación con el artículo 69 constitucional expresan que no tiene aplicación a esta materia, pues más bien se refiere a actividades económicas que suceden en tierra y no en el mar. Tampoco guarda relación alguna las bellezas naturales o el patrimonio histórico y artístico protegida en el numeral 89 de la Carta Fundamental con la pesca de camarón por medio de redes de arrastre en los fondos marinos.

En razón de lo expuesto y pruebas aportadas, solicitan expresamente a esta Sala Constitucional el rechazo en todos sus extremos de la acción interpuesta.

1. 10Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 11:45 horas de 08 de octubre de 2012, interviene como coadyuvante activo Jorge Luis Rojas Montes, cédula de identidad 5-0226-0852, en calidad de representante legal de la Asociación de Pescadores Artesanales de Playa Bejuco y manifiesta que coadyuva a favor de la acción presentada por PRETOMA y otros, para que se declaren inconstitucionales los artículos 2 inciso 27 punto d), 43 inciso d) y 47 inciso a y b, expresamente en lo que se refieren a la extracción de camarón con red de arrastre, de la Ley de Pesca y Acuicultura, Ley No. 8436 de 1º de marzo de 2005, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 78 de 25 de abril de 2005.

Manifiesta que aprueba los hechos y Derecho alegado por los accionantes y agrega lo siguiente: Que los pescadores artesanales se han visto seriamente afectados por la pesca de camarón con redes de arrastre, lo que está sobre explotando algunas especies, impidiendo el ciclo reproductivo y afectando drásticamente la situación económica del sector de pesqueros artesanales. El futuro es sombrío porque la forma en que se está explotando el recurso marino no es sostenible. Estamos en presencia de un sector sumergido en la pobreza, sin oportunidades de desarrollo integral.

Agrega a los hechos, el alto porcentaje de pesca de especies como: congrio, cabrilla, pargo manchado y pargo cola amarilla, capturados por las embarcaciones camaroneras de arrastre en la zona del Refugio Nacional de Vida Silvestre Playa Caletas-Ario, en el refugio de Vida Silvestre Camaronal, sin que alcance la talla de primera madurez sexual. Este hecho preocupa a la Asociación coadyuvante porque considera que pronto se quedaran sin que pescar y por ende, sin subsistencia familiar. Dada la escasez del recurso hoy día tienen que invertir en más “alistos” (comida y otros suministros para la tripulación) porque se invierten más horas para pescar lo que hace años se lograba en poco tiempo, lo que antes se pescaba con 400 anzuelos ahora se logra con 1000, se invierte más en combustible. Todo esto está encareciendo los costos de producción. Expone que la pesca de arrastre representa un problema para las tortugas, quedan atrapadas en las redes y mueren de asfixia. Con frecuencia se encuentran tortugas muertas en la playa víctimas de estas embarcaciones.

Estimada que se encuentra legitimado para actuar como coadyuvante en virtud del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado reconocido a toda persona por el artículo 50 constitucional. También fundamenta su legitimación en los intereses difusos que la protección del ambiente supone y en la justa distribución de la riqueza, siendo de especial interés el aprovechamiento sostenible de los recursos marinos y pesqueros en el largo plazo. Finalmente fundamenta su participación en intereses colectivos que como asociación ostenta.

Tiene por violadas los artículos 7, 50 y 89 de la Constitución Política, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (COVEMAR), el Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO y la Convención Interamericana para la Protección de las Tortugas marinas.

Acogen la petitoria de los accionantes y solicita se declare con lugar la acción.

1. 11Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 11:46 horas de 08 de octubre de 2012, interviene como coadyuvante activo Amado Quirós vega, cédula de identidad número 5-0210-0848, en calidad de representante legal de la Asociación de Pescadores de Puerto Coyote de Nandayure de Guanacaste y manifiesta que coadyuva a favor de la acción presentada por PRETOMA y otros, para que se declaren inconstitucionales los artículos 2 inciso 27 punto d), 43 inciso d) y 47 inciso a y b, expresamente en lo que se refieren a la extracción de camarón con red de arrastre, de la Ley de Pesca y Acuicultura, Ley No. 8436 de 1º de marzo de 2005, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 78 de 25 de abril de 2005.

El contenido del escrito es similar a los presentados por la Asociación de Pescadores Artesanales de Playa Bejuco y la Asociación de Pescadores Artesanales de Puerto Pilón Pavones (ASOSINPAP) y otros, por lo que se remite a los hechos y derecho alegados por ellos.

Funda su legitimación en el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado reconocido en el artículo 50 constitucional, en los intereses difusos que la protección del ambiente supone y en la justa distribución de la riqueza, siendo de especial interés el aprovechamiento sostenible de los recursos marinos y pesqueros en el largo plazo. Así como en intereses colectivos que como agrupación ostentan.

Tiene por violados los artículos 7, 50 y 89 de la Constitución Política, el principio constitucional de la justa distribución de la riqueza, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (COVEMAR), el Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO y la Convención Interamericana para la Protección de las Tortugas marinas. Acogen la petitoria de los accionantes y solicita se declare con lugar la acción.

1. 12Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 14:12 horas del 09 de octubre de 2012, interviene como coadyuvante Eliécer Martínez, cédula de identidad número 5-279-0275 y 22 firmantes más que aseguran son pescadores artesanales de la comunidad de San Juanillo, Cuajiniquil, Guanacaste y manifiestan que participan como coadyuvantes de la acción presentada por PRETOMA y otros, para que se declaren inconstitucionales los artículos 2 inciso 27 punto d), 43 inciso d) y 47 inciso a y b, de arrastre, de la Ley de Pesca y Acuicultura, Ley No. 8436 de 1º de marzo de 2005, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 78 de 25 de abril de 2005.

Aseguran que son un sector que cumple un importante papel en la economía nacional, que aportan a la seguridad alimentaria del país, brindan oportunidades de empleo en las zonas costeras y contribuyen a la conservación de los recursos naturales marinos. Afirman que representan muchas familias de escasos recursos y que se han visto muy afectados con la pesca semiindustrial del camarón mediante redes de arrastre y con las consecuencias negativas que esa práctica causa sobre los ecosistemas y recursos marinos, lo que los ha colocado en una situación económica y social muy delicada.

Coincide con los otros coadyuvantes representantes de pescadores artesanales que las flotas camaroneras están dirigiendo la pesca a especies como el pargo, congrio y cabrilla y no al camarón, afectando seriamente su actividad económica y la reproducción de las especies, porque están pescando especies sexualmente inmaduras. Alerta que la flota de camaroneros está pescando con luz de malla diminuta que atrapa todo tipo de peces, no dejando prácticamente nada para los pescadores artesanales.

Apoyan su legitimación en lo dispuesto por el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en la defensa del interés difuso de protección al ambiente y en el interés colectivo que ostentan en defensa del sector y en el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado reconocido en el artículo 50 constitucional a toda persona.

Tiene por violados los artículos 7, 50 y 89 de la Constitución Política, el principio constitucional de la justa distribución de la riqueza, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (COVEMAR), el Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO y la Convención Interamericana para la Protección de las Tortugas marinas. Solicitan se declare con lugar la acción.

1. 13Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 8:19 minutos del 25 de octubre de 2012, intervienen como adyuvantes Rolando Ramírez Robles, cédula de identidad 1-0550-0861 y Enoc Rizo Rizo, cédula de identidad 9-0045-0019, ambos en calidad de representantes legales, por su orden, de las Asociación de Pescadores Artesanales del Distrito IV de Quebrada Honda, Puerto Pochote y del Comité Local de Pescadores de Colorado y manifiestan que intervienen como coadyuvantes de la acción presentada por PRETOMA y otros, para que se declaren inconstitucionales los artículos 2 inciso 27 punto d), 43 inciso d) y 47 inciso a y b, de arrastre, de la Ley de Pesca y Acuicultura, Ley No. 8436 de 1º de marzo de 2005, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 78 de 25 de abril de 2005.

Se consideran legitimados al amparo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en defensa del interés difuso de protección al ambiente, intereses colectivos que sus representadas defienden y en el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado reconocido en el artículo 50 constitucional.

Los hechos que mencionan y la argumentación que realizan son idénticos a lo expuesto por las demás asociaciones de pescadores artesanales que intervienen también como coadyuvantes en este proceso.

Tienen por violados los artículos 7, 50 y 89 de la Constitución Política, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y el principio constitucional de la justa distribución de la riqueza, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (COVEMAR), el Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO y la Convención Interamericana para la Protección de las Tortugas marinas. Acogen integralmente la petitoria de los accionantes y solicita se declare con lugar la acción.

1. 14Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 14:58 horas del 01 de noviembre de 2012, intervienen como coadyuvantes pasivos los señores Miguel Chango Wong, cédula de identidad 6-0117-0473, en calidad de representante legal de la Empresa El Mástil S.A., y en su condición personal, Marcial Parra Arias, cédula de identidad 6-0146-0501, en su condición de representante legal de la empresa Sunugal S.A., Grupo Maricultura TICA S.A., empresa Vida y Arte Tres Mil S.A., Roy Mauricio Carranza Lostalo, cédula de identidad 6-0299-0178 representante legal de la empresa Camaronera R.C. S.A., de la sociedad Inversiones Calo S.A. y de la Sociedad Importadora y Exportadora Sol Rojo de Oriente S.A., José Bernardo Vega Figueroa, cédula de identidad 1-0102-1199, Luis Guillermo Monge Mata, cédula de identidad 1-0685-0414 representante de la empresa Desarrollos Pesqueros Nacionales S.A., Edgar Carvajal Sánchez, cédula de identidad 6-0112-0167 representante legal de la empresa Morlob S.A., Jamileth Alvarado Soto, cédula de identidad 5-0208-0829, Jorge Gutierrez Vargas, representante legal de la empresa Dismarpa S.A., Enrique Vargas Cascante cédula de identidad número 1-3971-0298, Gerardo Marín Rojas, cédula de identidad 6-01050415, Alfredo Sánchez Sánchez cédula de identidad 5-0131-0474, representante legal Compañía Pesquera Moncharelo S.A., Jorge Antonio Niño Villegas cédula de identidad 6-0088-0404, representante legal de la sociedad PESCANI S.A., Fernando Pérez Carvajal, cédula de identidad 6-0084-0118, representante legal de la empresa Pesquera Ticoco S.A., Joaquín Da Silva Jesús, cédula de identidad 8-0059-0324, representante legal de la sociedad Quinta los Compadres S.A., todos dueños de embarcaciones semiindustriales de pesca de camarón, coadyuvan a favor de la posición sostenida en el proceso por el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura.

Manifiestan que los accionantes no se encuentran legitimados porque representan intereses colectivos y no intereses difusos. La Sala ha rechazado acciones que se presentan en defensa de intereses difusos cuando en realidad de lo que se trata es de intereses colectivos, y así debería de declararse en este caso.

constitucionalidad, porque regulan la pesca de camarón admitiendo un arte comúnmente utilizado, aceptado y regulado a nivel mundial. Afirman que la pesca es una actividad debidamente regulada y controlada por instituciones competentes, la pesca con red de arrastre se encuentra históricamente permitida a nivel mundial. Su uso en Costa Rica supera los 50 años. La actividad es desarrollada por familias que por generaciones se han dedicado al negocio. Según datos del INCOPESCA todas las licencias otorgadas a las actuales embarcaciones con redes de arrastre son anteriores a la existencia misma del Instituto. En Costa Rica se han otorgado 69 licencias de esta clase.

Actualmente, la pesca de camarón con red de arrastre es ejercida por 38 embarcaciones, lo que representa un 50% de las licencias otorgadas. El Instituto no ha otorgado ninguna licencia nueva de este tipo desde su creación. Estos empresarios han podido mantenerse a pesar de los altos costos y del aumento de restricciones que la autoridad pública impone en procura de la protección del recurso marino. La actividad se ejerce con absoluto apego a la normativa existente y el uso de los mecanismos legalmente exigidos.

Costa Rica posee el aval de los Estados Unidos de América para la adquisición de camarón capturado en nuestras aguas, a través del ejercicio de la pesca de camarón con red de arrastre. En el 2009 el gobierno de los Estados Unidos impuso una restricción exigiendo el dispositivo de exclusión de tortugas (TEDs) y suspendió la importación de camarón silvestre costarricense por incumplimiento de la normativa estadounidense de protección de la tortuga. Una vez hechas las inspecciones correspondientes, el gobierno norteamericano levantó el embargo para que nuestro país nuevamente pudiera recertificado y volvió a exportar al mercado norteamericano a partir del 17 de mayo del 2012.

Manifiestan que son conscientes de que cualquier actividad del ser humano en la tierra tiene repercusiones ambientales, no obstante para que tenga repercusiones debe ser grave e irreparable como lo dispone la Declaración de Río. La Junta Directiva del INCOPESCA ha tomado una serie de acuerdos orientados a prevenir y preservar el recurso hidrobiológico, específicamente en el campo de las embarcaciones semi-industriales con redes de arrastre, por ejemplo, el acuerdo A.J.D. 241-2009 mediante el cual prohibió el uso de esta técnica en las zonas de mayor vulnerabilidad, dando como resultado la creación de el Área Marina de Pesca Responsable Golfo Dulce.

Sobre el impacto socioeconómico, expresan que según la información proporcionada por el INCOPESCA existen en la actualidad 38 embarcaciones autorizadas en Costa Rica para realizar esta actividad. Cada embarcación tiene una tripulación conformada por un capitán, un maquinista, un cocinero y tres marineros, seis personas por embarcación. Cada una de estas personas tiene un hogar conformado usualmente entre cuatro y seis personas. Adicionalmente, existe un personal administrativo conformado por una secretaria, un contador, un administrador y un misceláneo como mínimo. Ahora bien, para ejercer la actividad el empresario camaronero tiene que: asegurar al personal ante la CCSS y ante el INS, pagar al INCOPESCA los cánones respectivos para cada trámite requerido y la renovación de la licencia de pesca cada año, pago de muelle, realizar los pagos de impuestos municipales, patentes e impuestos urbanos, pagar la renta, comprar el combustible a RECOPE.

En forma indirecta existe un grupo grande de personas y negocios que se benefician con el ejercicio de la actividad de la pesca en general y por ende incluye la pesca de camarón con red de arrastre, entre ellos supermercados, verdulerías, carnicerías, pescaderías, fábricas de hielo, ferreterías, almacenes de materiales y suministros, vendedores de aceites y lubricantes, los rederos (artesanos que tejen las redes), los soldadores, los enfibradores, los carpinteros de rivera, electricistas y encargados de mantenimiento de las embarcaciones, pintores, dueños de diques, médicos, abogados, contadores, mujeres jefas de hogar que se encargan de pelar el camarón, y todos los que intervienen en la actividad comercial. Todos constituyen una cadena de interdependencia donde se estima que se benefician más de cien mil personas, sin perjuicio de que es fuente de divisas para el país.

Se oponen a la comparación que hacen los accionantes de que la pesca con red de arrastre es equivalente a talar un bosque para capturar un ave. Es cierto que se captura una cantidad considerable de fauna de acompañamiento (FACA); sin embargo, para disminuir el impacto, el INCOPESCA ha prohibido que se capture camarón en ciertas zonas declaradas vulnerables. El uso del combustible causa daño al ambiente y no se piensa en declarar inconstitucional su uso. Lo que se hace es introducir regulaciones a la actividad a fin de bajar el impacto al ambiente, sea el uso de combustibles o la pesca con redes de arrastre y ajustar la actividad al desarrollo sostenible. Por otro lado, expresan que el producto que se descarta sirve de alimento a las aves y a otros peces manteniendo el ciclo biológico. Aseguran que los peces que son capturados a través de la red y que también venden en el mercado, lejos de atentar contra la seguridad alimentaria la fortalecen, porque permite que haya más variedad de alimentos para el consumidor costarricense.

Aseguran que el único daño o lesión que causará la prohibición de la redes de arrastre en la pesca del camarón será sobre las familias que dependen de esta actividad. Tiene que tenerse en cuenta que en las zonas costeras no hay fuentes de empleo. La prohibición ocasionará mayor desempleo y pobreza en las zonas costeras.

la actividad es respetuosa de los tratados internacionales y la legislación interna. En cumplimiento de esa normativa se utilizan equipos especiales de pesca, dispositivos para excluir las tortugas (TEDs), se han creado zonas de protección del recurso hidrobiológico, se utiliza malla de dos pulgadas. La actividad no pone en peligro la vida humana ni viola el artículo 21 constitucional, al contrario más bien promueve la vida, a través de la alimentación y la sostenibilidad del recurso. Sostienen que los accionantes no explican por qué estiman que se viola la constitución o los tratados internacionales y la razón es sencilla, porque no existe violación alguna. No puede ser inconstitucional una actividad lícita, permitida por el ordenamiento, regulada y controlada por el INCOPESCA.

Toda actividad humana causa daño al ambiente y no por ello deben declararse inconstitucionales. No se trata de prohibir sino de regular adecuadamente la actividad. El artículo 50 es una norma amplia donde caben muchas actividades que aunque causen impacto ambiental no violan el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. No se violan los artículos 69 y 89 constitucionales, no existe desigualdad en la distribución de la actividad camaronera, donde mas bien el Estado ha abusado en el otorgamiento de licencias para la pesca artesanal. Estiman que los artículos 69 y 89 constitucionales no resultan aplicables al caso en examen. Los accionantes pretenden lograr en la Sala lo que no han logrado en la Asamblea Legislativa. Existe un Proyecto de Ley para prohibir la actividad y no han logrado su aprobación, lo conveniente es esperar a que los señores diputados aprueben o no el Proyecto en discusión.

Solicitan se rechace la acción de inconstitucionalidad y se declare que la actividad de pesca de camarón con redes de arrastre no tiene ningún roce con la Constitución Política.

1. 15Mediante resolución de las 14:33 horas del 05 de noviembre de 2012, se le previene a Ramón Loaiza Alfaro, representante de la Asociación de Pescadores Artesanales de Puerto Pilón, Pavones, a Ronald Valverde Quirós, representante de la Asociación de Pescadores y Piangueros del Golfo Dulce, a Elmer Chavarría Pitti, representante de la Asociación de Pescadores de Pequeña Escala y Turística Zancudo, a Cirilo Quintero Quintero representante de la Asociación de Pescadores para el Desarrollo Sostenible de Puntarenitas y a José García García, representante de la Asociación de Pescadores Arsenales Conservacionistas de la Isla Puntarenitas de Golfito, para que acrediten su representación, bajo apercibimiento de rechazar la solicitud de coadyuvancia interpuesta.
2. 16Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 9:45 horas del 08 de noviembre de 2012, Jorge Arturo Jiménez Ramón, representante de la Fundación MARVIVA, solicita la realización de la vista, porque estima conveniente y necesario exponer oralmente las razones y argumentos técnicos de fondo y visualizar las posiciones de las partes, aspecto que no se logra con la sola lectura de los documentos presentados por las partes.
3. 17Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 13:57 horas de 09 de noviembre de 2012, los coadyuvantes: Ramón Loaiza Alfaro, representante de la Asociación de Pescadores Artesanales de Puerto Pilón, Pavones; Ronald Valverde Quirós, representante de la Asociación de Pescadores y Piangueros del Golfo Dulce; Elmer Cavaría Pitti, de la Asociación de Pescadores de Pequeña Escala y Turística Zancudo; Cirilo Quintero Quintero, representante de la Asociación de Pescadores para el Desarrollo Sostenible de Puntarenas; y José Pedro García García, representante de la Asociación de Pescadores Artesanales Conservacionistas de la Isla de Puntarenitas de Golfito, atienden la prevención de la Sala mediante resolución de 14:33 horas de 05 de noviembre de 2012 y presentan las respectivas certificaciones registrales de personería.
4. 18Mediante Resolución de esta Sala de las 10:08 horas del 13 de noviembre de 2012, se resuelven las coadyuvancias presentadas de la siguiente manera: Se tienen como coadyuvantes por haber presentado la solicitud dentro del plazo indicado en el numeral 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional Víctor Mora Elizondo y ciento ochenta y ocho pescadores artesanales más, Maria Eugenia Venegas Renauld en su condición de diputada, Ramón Loaiza Alfaro, en su condición de representante de la Asociación de Pescadores Artesanales de Puerto Pilón, Pavones, Ronald Valverde Quirós, representante de la Asociación de Pescadores y Piangueros del Golfo Dulce, Elmer Chavarría Pitti en su condición de representante de la asociación de pescadores de Pequeña escala y Turística Zancudo, Cirilo Quintero Quintero, representante de la Asociación de Pescadores Artesanales Conservacionistas de la Isla Puntarenitas de Golfito, Jorge Luis Rojas Montes, representante de la Asociación de Pescadores Artesanales de Playa Bejuco, Amando Quirós Vega, representante de la Asociación de Pescadores de Puerto Coyote de Nandayure; Eliécer Martínez y otros en su condición de pescadores artesanales de San Juanillo Cuajiniquil, Rolando Ramírez Robles, representante de la Asociación de Pescadores del Distrito IV Quebrada Honda, Pochote y Enoc Rizo Rizo, representante del Comité Local de Pescadores de Colorado. Todas estas coadyuvancias, estima la Sala, cumplieron lo requisitos estipulados por el numeral 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Se rechazan por extemporáneas las coadyuvancias solicitadas por Miguel Chanto Wong, Marcial Parra Arias, Mauricio Carranza Lostalo, José Bernardo Vega Figueroa, Luis Guillermo Monge Mata, Edgar Carvajal Sánchez, Jamileth Alvarado Soto, Jorge Gutiérrez Vargas, Enrique Vargas Cascante, Gerardo Marín Rojas, Alfredo Sánchez Sánchez, José Antonio Niño Villegas, Fernando Pérez Carvajal, Joaquín Da Silva Jesús, dado que presentaron la solicitud el 01 de noviembre de 2012, vencidos los 15 días que establece la ley, desde la primera publicación del aviso en el Boletín Judicial.

1. 19Mediante escrito presentado en al Secretaría de la Sala a las 10:58 horas del 14 de enero de 2013, Jorge Arturo Jiménez Ramón, representante legal de la Fundación MARVIVA informa de hechos nuevos. Concretamente aporta el informe DFOE-EC-IF-14-2012 de la Contraloría General de la República, mediante el cual expone los resultados de la auditoria especial efectuada al INCOPESCA donde se analiza el cumplimiento de las funciones de la Institución, establecidas en su Ley de Creación y en la Ley de Pesca y Acuicultura.

La Contraloría encontró serias deficiencias en el manejo del recurso pesquero, entre las que destaca el otorgamiento de licencias, incluyendo las de pesca mediante red de arrastre, a pesar de que es un arte de pesca muy destructivo. Destacan la obligación del INCOPESCA a la luz del ordenamiento jurídico que lo rige de establecer cuáles son las artes de pesca de uso prohibido en el país, pero además se requiere que establezca las tallas de los ejemplares de cada especie, a partir de la cual se consideraría a los individuos como inmaduros y, por tanto, de captura prohibida.

Nuevamente mencionan que en el Ecuador, el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Acuicultura y Pesca, emitió el acuerdo ministerial 161, 2010, prohibiendo la pesca de arrastre en sus mares. La razón en la que fundan el acuerdo es que se trata de un arte de pesca no selectivo, atrapa todo sin considerar especie y tamaño, produce grandes cantidades de descarte y desperdicia una gran cantidad de individuos de especies no comerciales. Solicita se tenga como prueba el informe DFOE-EC-IF-14-2012 de la Contraloría General de la República.

1. 20Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 194, 195 y 196 del Boletín Judicial, los días 08, 09 y 10 de octubre de 2012 (visible en el Sistema de Gestión de Despachos Judiciales).

21-. Se prescinde de la audiencia oral y pública prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, por considerar que existen suficientes elementos de juicio para resolver esta acción.

1. 22En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,

Considerando:

I.- .Sobre la admisibilidad de la acción y legitimación del accionante. La acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades, que deben ser satisfechas a efecto de que la Sala pueda conocer el fondo de la impugnación. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional contiene los presupuestos de admisibilidad para las acciones de inconstitucionalidad, y regula tres situaciones distintas. En el párrafo primero, exige la existencia de un asunto pendiente de resolver, sea en sede judicial -en el que se incluyen los recursos de hábeas corpus o de amparo-, o en la administrativa, únicamente en el procedimiento de agotamiento de esta vía, en el que se invoque la inconstitucionalidad de la norma cuestionada como medio razonable de amparar el derecho que se considera lesionado en el asunto principal. Por su parte, en los párrafos segundo y tercero se regula la acción directa, aquella que no requiere de asunto base, en los siguientes supuestos: a) cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa; b) cuando se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto y, c) cuando la acción sea promovida por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes en asuntos de su competencia. En este sentido la Sala ha expresado:

“Esta Sala respecto a la legitimación para interponer una acción de inconstitucionalidad ha considerado que el articulo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos de excepción previstos en los párrafos segundo y tercero de ese articulo, es decir, que por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o sea presentada por el Procurador General de la Republica o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. A partir de lo antes dicho, se tiene que la regla general apunta a la necesidad de contar con un asunto previo, siendo excepcionales las posibilidades de acudir a la Sala Constitucionales forma directa.” (Sentencia de la Sala Constitucional No. 13-778-04) Los accionantes fundamentan su legitimación no solo en la existencia de un asunto base, contemplado en el primer párrafo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción constitucional, sino también, en lo dispuesto por el segundo párrafo, específicamente en la defensa de intereses difusos.

En cuanto al primer párrafo alegan que existe un recurso de amparo pendiente de resolver, en el cual se alegó la inconstitucionalidad de la norma como medio razonable para amparar el derecho, expediente 12-006906-0007-CO; la Sala Constitucional lo admitió para trámite y les concedió el plazo respectivo para interponer la acción, mediante resolución 8552-2012 de las 14:30 horas de 26 de junio de 2012. En consecuencia, en relación con este primer requisito de legitimación, los accionantes cumplen las exigencias del párrafo primero del artículo 75 de la Ley de esta Jurisdicción.

Para efectos de la admisibilidad de la acción bastaría el análisis anterior y la verificación del cumplimiento de las demás formalidades estipuladas por la Ley. Empero, los accionantes también alegan que su legitimación encuentra fundamento en el párrafo segundo del artículo 75 de cita, concretamente en los intereses difusos, por tratarse de una acción en defensa de los recursos hidrobiológicos, concretamente de los recursos naturales marinos y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Atinente a los intereses difusos, esta Sala ha precisado en su jurisprudencia lo siguiente:

“…se prevé la posibilidad de acudir en defensa de “intereses difusos”; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal No. 3750-93, de las 15:00 horas del 30 de julio de 1993 que indico lo siguiente:

“(..) Los intereses difusos, aunque de difícil definición y mas difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley –como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos mas o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, mas o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas (…) Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos –por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter (...)” En síntesis, los intereses difusos son aquellas cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos.

En estos casos, es claro que la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2º del articulo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afectan en cuanto tal.

“Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de “difusos”, tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones; por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren, en principió, a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de esta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad...” (Sentencia de la Sala Constitucional No. 13-778-04).

Al amparo de la jurisprudencia de la Sala Constitucional y del Derecho Procesal Constitucional es jurídicamente posible la interposición de una acción, como la presente, a favor de intereses cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, como lo es la protección de los recursos hidrobiológicos marinos y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Finalmente, la Ley de la Jurisdicción Constitucional exige el cumplimiento de ciertas formalidades importantes que constituyen requisitos de admisibilidad cuyo cumplimiento es necesario para poder analizar la acción por el fondo. Algunos de esos requisitos son una adecuada fundamentación de los motivos de inconstitucionalidad con cita concreta de las normas y principios constitucionales que se consideren infringidos (artículo 78), la firma de quienes interponen la acción debidamente autenticada por un profesional en Derecho (artículo 78 ), la acreditación de las condiciones de legitimación (poderes y certificaciones), y la certificación literal del libelo donde se hizo la reserva de inconstitucionalidad en el asunto previo (artículo 79).

En definitiva, la acción cumple los requisitos dispuestos tanto el párrafo primero como en el párrafo segundo de la normativa supracitada, concretamente responde a la defensa de intereses difusos y se ajusta a las demás formalidades exigidas por la Ley de la Jurisdicción constitucional, razón por la que procede su admisión.

II. Sobre las coadyuvancias activas y pasivas. El artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece

“En los quince días posteriores a la primera publicación del aviso a que alude el párrafo segundo del artículo 81, las partes que figuren en los asuntos pendientes a la fecha de la interposición de la acción, o aquellos con interés legítimo, podrán apersonarse dentro de esta, a fin de coadyuvar en las alegaciones que pudieren justificar su procedencia o improcedencia, o para ampliar, en su caso, los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interesa.” Al amparo de estas normas intervienen como coadyuvantes activos las siguientes personas:

Víctor Mora Elizondo, cédula de identidad 1-0422-0934 y ciento ochenta y ocho firmantes más (Escrito presentado en la Secretaría de la Sala el 22 de agosto de 2012), manifiestan que intervienen a favor de acción en defensa de la conservación de los recursos naturales marinos y expresan que son pescadores artesanales que se ven directamente afectados por la sobreexplotación de las especies y la pesca sin regulación que hacen las embarcaciones semiindustriales con redes de arrastre.

María Eugenia Venegas Renault, cédula de identidad 1-0408-0427 (Escrito presentado en la Secretaría de la Sala el 25 de septiembre de 2012), diputada en ejercicio del Partido Acción Ciudadana, en defensa del medio ambiente, los bienes de dominio público y los recursos marinos y pesqueros. Amplía los motivos de inconstitucionalidad y solicita se declare con lugar la acción y además se comisione a las autoridades competentes MAG, INCOPESCA, INA e IMAS para que faciliten a los trabajadores de la pesca de arrastre ayuda económica y la capacitación técnica para reconvertir su flota, de manera que incursionen en otras actividades de pesca que utilice métodos extractivos sostenibles y selectivos o para que puedan desarrollar otra actividad productiva, conforme con las destrezas, capacidades y Ramón Loiza Alfaro, cédula de identidad 1-0558-0038, en su condición de representante de la Asociación de Pescadores Artesanales de Puerto Pilón Pavones (ASOSINPAP), Ronald Valverde Quirós, cédula de identidad 1-0834-0378, en representación de la Asociación de Pescadores y Piangueros del Golfo Dulce, Elmer Chavarría Pitti, cédula de identidad 6-0265-0078 en su condición de representante de la Asociación de Pescadores de Pequeña Escala y Turística Zancudo; Cirilo Quintero Quintero, cédula de identidad 6-0153-0268 en calidad de representante de la Asociación de Pescadores para el Desarrollo Sostenible de Puntarenas y Pedro García García, con cédula de identidad 5-0144-0081 representante legal de la Asociación de Pescadores Artesanales Conservacionistas de la Isla Puntarenitas de Golfito (Escrito presentado en la Secretaría de la Sala el 26 de septiembre de 2012).

Manifiestan que el sector tiene graves obstáculos para su desarrollo, una de las causas consiste en la reducción del recurso pesquero debido a la pesca incontrolada que realiza la flota de arrastre de camarón en a las zonas de pesca; agravándose la situación con el hecho de que ante la sobreexplotación del camarón, la flota camaronera está dirigiendo la pesca a otras especies de peces en una franca competencia desleal con los pescadores artesanales.

Jorge Luis Rojas Montes, cédula de identidad 5-0226-0852, en calidad de representante legal de la Asociación de Pescadores Artesanales de Playa Bejuco (Escrito presentado en la Secretaría de la Sala el 08 de octubre de 2012) y manifiesta que los pescadores artesanales se han visto seriamente afectados por la pesca de camarón con redes de arrastre, lo que está sobre explotando algunas especies, impidiendo el ciclo reproductivo y afectando drásticamente la situación económica del sector de pesqueros artesanales.

Amado Quirós vega, cédula de identidad número 5-0210-0848, en calidad de representante legal de la Asociación de Pescadores de Puerto Coyote de Nandayure de Guanacaste (Escrito presentado en la Secretaría de la Sala el 08 de octubre de 2012).

Eliécer Martines, cédula de identidad número 5-279-0275 y 22 firmantes más, pescadores artesanales de la comunidad de San Juanillo, Cuajiniquil, Guanacaste (Escrito presentado en la Secretaría de la Sala el 09 de octubre de 2012).

Rolando Ramírez Robles, cédula de identidad 1-0550-0861 y Enoc Rizo Rizo, cédula de identidad 9-0045-0019, ambos en calidad de representantes legales, por su orden, de las Asociación de Pescadores Artesanales del Distrito IV de Quebrada Honda, Puerto Pochote y del Comité Local de Pescadores de Colorado (Escrito presentado en la Secretaría de la Sala el 25 de octubre de 2012).

Todos solicitan que se declare con lugar la acción presentada por PRETOMA y otros, y que se declaren inconstitucionales los artículos 2 inciso 27 punto d), 43 inciso d) y 47 inciso a y b, arrastre en la Ley de Pesca y Acuicultura, Ley No. 8436 de 1º de marzo de 2005, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 78 de 25 de abril de 2005.

En el mismo sentido, mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala el 01 de noviembre de 2012, intervienen como coadyuvantes pasivos los señores Miguel Chango Wong, cédula de identidad 6-0117-0473, en calidad de representante legal de la Empresa El Mástil S.A., y en su condición personal, Marcial Parra Arias, cédula de identidad 6-0146-0501, en su condición de representante legal de la empresa Sunugal S.A., Grupo Maricultura TICA S.A., empresa Vida y Arte Tres Mil S.A., Roy Mauricio Carranza Lostalo, cédula de identidad 6-0299-0178 representante legal de la empresa Camaronera R.C. S.A., de la sociedad Inversiones Calo S.A. y de la Sociedad Importadora y Exportadora Sol Rojo de Oriente S.A., José Bernardo Vega Figueroa, cédula de identidad 1-0102-1199, Luis Guillermo Monge Mata, cédula de identidad 1-0685-0414 representante de la empresa Desarrollos Pesqueros Nacionales S.A., Edgar Carvajal Sánchez, cédula de identidad 6-0112-0167 representante legal de la empresa Morlob S.A., Jamileth Alvarado Soto, cédula de identidad 5-0208-0829, Jorge Gutierrez Vargas, representante legal de la empresa Dismarpa S.A., Enrique Vargas Cascante cédula de identidad número 1-3971-0298, Gerardo Marín Rojas, cédula de identidad 6-01050415, Alfredo Sánchez Sánchez cédula de identidad 5-0131-0474, representante legal Compañía Pesquera Moncharelo S.A., Jorge Antonio Niño Villegas cédula de identidad 6-0088-0404, representante legal de la sociedad PESCANI S.A., Fernando Pérez Carvajal, cédula de identidad 6-0084-0118, representante legal de la empresa Pesquera Ticoco S.A., Joaquín Da Silva Jesús, cédula de identidad 8-0059-0324, representante legal de la sociedad Quinta los Compadres S.A., todos dueños de embarcaciones semiindustriales de pesca de camarón.

Manifiestan que coadyuvan a favor de la posición sostenida en el proceso por el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, dado que su actividad cumple las regulaciones ambientales pertinentes y velan por la sostenibilidad del recurso marino; por ende, solicitan se declare sin lugar la acción.

De conformidad con lo dispuesto en numeral 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, las coadyuvancias deben ser presentadas dentro del plazo de 15 días hábiles posteriores a la primera publicación del aviso de la acción en el boletín judicial (art. 81 LJC). De igual manera, los coadyuvantes deben tener un interés legítimo y podrán ampliar los motivos de inconstitucionalidad o la defensa de la constitucionalidad (en el caso de las coadyuvancias pasivas) en relación con el asunto que les interesa.

En relación con el requisito de ser titulares de un interés legítimo, todos los intervinientes en esta condición lo reúnen, pues la decisión de la Sala les favorece o perjudica según el caso, intereses que también están protegidos por el ordenamiento jurídico (son intereses legítimos). El interés legítimo se puede definir como la “posibilidad o expectativa de obtener una utilidad sustancial del ejercicio de una potestad pública, no exigible en razón del carácter discrecional de la potestad.” (ORTIZ Eduardo, Intereses colectivos y legitimación constitucional IVSTITIA, No. 46, 1990, p. 5). El interés consiste en la expectativa –no garantizada, por la índole discrecional de la potestad- de evitar los daños o de obtener los beneficios derivables de su ejercicio. En el caso que nos ocupa, derivables del ejercicio de la potestad jurisdiccional.

Sin embargo, en lo referido al plazo de quince días que establece la norma, contado a partir de la primera publicación en el Boletín Judicial, que para el caso concreto, el primer aviso fue publicado el 8 de octubre de 2012, solo aquellas coadyuvancias que fueron presentadas hasta el 30 de octubre de 2012, se interpusieron en tiempo, por el contrario, si fueron presentadas en fecha posterior se rechazan por extemporáneas. Coherente con este principio, la Sala Constitucional, mediante resolución de las 10:08 horas del 13 de noviembre de 2012, admitió todas las coadyuvancias activas en razón de que presentaron su solicitud en tiempo, mientras que rechazó los coadyuvantes pasivos por presentación extemporánea de su solicitud, ya que presentaron su escrito el 1 de noviembre de 2012, cuando ya había vencido el término de ley.

III.Objeto de la acción. Esta acción tiene por objeto determinar la constitucionalidad de la pesca de camarón con redes de arrastre y la consecuente imposibilidad de prorrogar o renovar los permisos, autorizaciones o licencias otorgadas al amparo de las normas que los accionantes consideran inconstitucionales. Concretamente, solicitan que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 2 inciso 27 punto d) y 43 inciso d) y 47 incisos a) y b), exclusivamente en lo relativo a la extracción de camarón con red de arrastre en la Ley de Pesca y Acuicultura, Ley No. 8436 de 1º de marzo de 2005, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 78 de 25 de abril de 2005. Aclaran que no se oponen a la pesca de camarón como actividad económica, lo que cuestionan es la técnica de pesca por arrastre que atenta contra la sostenibilidad del recurso de camarón y el resto de recursos hidrobiológicos, lo que produce devastadoras consecuencias en el ambiente marino.

Los artículos cuestionados violan los artículos 7, 21, 50, 69 y 89 de la Constitución Política. El artículo 7, por cuanto existe normativa internacional suscrita por Costa Rica que obliga a la protección de los recursos naturales, entre ellos, los hidrobiológicos, garantizan la sostenibilidad de los recursos a través de una racional explotación, y consecuencia de ello la seguridad alimentaria de la población. El artículo 21 constitucional, porque se atenta contra la seguridad alimentaria y, con ello, la supervivencia de la población. El numeral 50, puesto que cuanto supone la protección de la tierra, la biodiversidad y el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El artículo 69, en tanto establece un deber ineludible del Estado costarricense de garantizar fuera de toda duda “la explotación racional de la tierra y la distribución equitativa de la riqueza que esta produce”. Además, el numeral 89 protege la belleza escénica marina, que está siendo destruida y convertida en aguas turbias ante la arremetida de la red de arrastre. Alegan que la pesca por arrastre de camarón atenta contra la seguridad alimentaria, la sostenibilidad de los recursos marinos y los principios precautorio y preventivo.

IV.Sobre las normas cuestionadas de inconstitucionalidad. Impugnan el artículo 2 inciso 27, punto d) de la Ley de Pesca y Acuicultura, No. 8436 de 1º de marzo de 2005, que al respecto expresa:

“Artículo 2.- Para los efectos de la presente Ley, se definen los siguientes términos (…) 27. Pesca comercial: La pesca comercial se realiza para obtener beneficios económicos y se clasifica así: (…) d) Semiindustrial: Pesca realizada por personas físicas o jurídicas, a bordo de embarcaciones orientadas a la extracción del camarón con red de arrastre, de la sardina, de la sardina y del atún con red de cerco.” (Negrita no es del original) La frase que cuestionan de este artículo es “con red de arrastre” en tanto define y permite la pesca semiindustrial del camarón u otras especies utilizando esa técnica que los accionantes estiman dañina, desproporcionada, destructora y carente de todo criterio de sostenibilidad de los recursos marinos.

También objetan el artículo 43 inciso d) de la Ley No. 8436, que en lo de interés expresa:

“Artículo 43.- La pesca comercial se realizará para obtener beneficios económicos y se clasificará en: a) Pequeña escala (…) b) Mediana escala (…) c) Avanzada (…) d) Semiindustrial: Pesca realizada por personas físicas o jurídicas, utilizando embarcaciones orientadas a la extracción del camarón con red de arrastre, la sardina y el atún con red de cerco (…)” Se impugna la frase “red de arrastre”.(La negrita no es del original) De esta norma impugnan concretamente la frase “con red de arrastre”.

Cuestionan el artículo 47 incisos a) y b) de la misma Ley de Pesca y Acuicultura, en lo que expresamente indican:

“Artículo 47.—Las licencias para capturar camarones con fines comerciales en el océano Pacífico, únicamente se otorgarán a las embarcaciones de bandera y registro nacionales; asimismo, a las personas físicas o jurídicas costarricenses, las cuales se clasifican en tres categorías:

• a)Categoría A: Embarcaciones con licencias o permisos de pesca de camarón que utilizan como artes de pesca, redes de arrastre por el fondo; estas podrán capturar recursos camaroneros únicamente en el litoral pacífico, con la condición de que no sean áreas restringidas durante época de veda.
• b)Categoría B: Embarcaciones con licencias o permisos de pesca, para la captura de camarón fidel (Solenocera agassizi), camello real (Heterocarpus sp) y otras especies de este recurso, que se pesquen en aguas de profundidad igual o mayor que las especies anteriores, utilizando como artes de pesca, redes de arrastre por el fondo, únicamente en el litoral pacífico.

El camarón fidel solamente podrá ser capturado en las áreas donde no se encuentre mezclado con especies de menor profundidad, tales como camarón blanco, camarón café, camarón rosado y camarón tití.” De las normas citadas señalan la inconstitucionalidad de las frases “que utilizan como artes de pesca, redes de arrastre por el fondo” del inciso a) del artículo 47 de la Ley de Pesca y Acuicultura y “utilizando como artes de pesca, redes de arrastre por el fondo” contenida en el inciso b) del mismo ordinal.

V.Antecedentes jurisprudenciales relacionados con el caso. Como antecedente de importancia, encontramos la sentencia número 1000-97, recaída en un recurso de amparo interpuesto por pescadores artesanales contra el Presidente Ejecutivo del INCOPESCA. La Sala estimó el recurso en cuanto al derecho de petición, pero lo rechazó respecto de las restantes alegaciones, toda vez que no tuvo por probados los hechos alegados; no obstante, se estableció un principio respecto de las competencias de la Sala en lo referido a la determinación de violaciones al recurso marino, cuando se comprueba su explotación irracional o la producción de daños ecológicos serios.

“…no sólo no se ha acreditado que, efectivamente, en el Golfo de Nicoya se esté dando una explotación irracional e indiscriminada del recurso marino por parte de los barcos camaroneros, sino que en el informe rendido bajo juramento se afirma que ello no sucede y que, por el contrario, el Instituto recurrido ha establecido una serie de regulaciones a fin de proteger la riqueza marina del Golfo de Nicoya y garantizar su explotación racional, así como un desarrollo sostenible de la actividad pesquera. Si bien esta Sala no es la competente para determinar cuáles son los requisitos que deben cumplirse para que la actividad pesquera se lleve a cabo de modo que se garantice una adecuada protección del ecosistema marino y de los recursos del mar -pues ello es un asunto técnico que debe resolverse en otras instancias- sí lo es para establecer la violación por parte del Estado -y aún de particulares- del recurso marino como derecho fundamental, cuando se compruebe su explotación irracional o la producción de daños ecológicos serios. “(El destacado no es el original).

En el año 2004, a propósito de la Consulta Legislativa relativa al entonces Proyecto de Ley denominado “Ley de Pesca y Acuicultura” marzo de 2005, la Sala emitió la sentencia número 10484-2004. Sin embargo, ni los artículos que hoy se cuestionan, ni la técnica de pesca de camarón con red de arrastre fueron objeto de la consulta legislativa. Sin embargo, con ocasión de tal consulta, la Sala se pronunció sobre el deber del Estado de proteger los recursos hidrobiológicos (los que definió como patrimonio y bien públicos), evitar el daño al ecosistema marítimo, y garantizar el uso sustentable de los recursos marinos:

“III.- La protección de los recursos hidrobiológicos. Diversas razones obligan al Estado a hacer uso de sus mejores esfuerzos con el objeto de tutelar en forma adecuada sus inmensos espacios de mar territorial, de zona económica exclusiva, así como sus aguas internas. Por un lado, tiene un deber ineludible de velar por la preservación del medio ambiente, y ello por supuesto incluye la adopción de aquellas medidas necesarias para evitar daños en los ecosistemas marítimos y acuáticos en general, proteger las especies de seres vivos que habiten dichos medios, prevenir la contaminación de los mares y aguas internas, así como reaccionar con energía ante las actuaciones que atenten contra la integridad del medio ambiente acuático. Asimismo, el Estado está igualmente compelido por la Constitución Política a garantizar medios de subsistencia dignos y suficientes para todos sus habitantes, procurando un adecuado reparto de la riqueza generada.

En ese contexto, debe la Administración propiciar un uso sustentable de los recursos naturales, logrando con ello que el país pueda desarrollarse económicamente, sin comprometer la integridad del medio ambiente. Los frutos de ese desarrollo no deben quedar en manos de unos pocos actores, sino que debe permitirse a los pequeños y medianos productores beneficiarse del acceso a los medios de subsistencia y enriquecimiento. Entiende la Sala que ese es el espíritu que anima en general el proyecto de Ley de Pesca y Acuicultura, ecosistema esencial para la sobrevivencia de la biosfera. Al mismo tiempo, reconoce que la actividad pesca y acuicultura constituyen actividades económicas lícitas y de gran importancia para la salud alimentaria de la población y generadoras de considerables beneficios para quienes a ellas se dedican y para el país, pero que por la delicadeza e importancia del medio en que se desarrollan, deben estar sometidas a una estricta regulación.

Parte asimismo de la necesidad de defender el patrimonio público, en particular en lo concerniente a los recursos hidrobiológicos que le pertenecen a la Nación en su condición de bienes públicos. En esa inteligencia, el articulado del proyecto pretende actualizar el marco normativo de las actividades pesqueras y acuícola, que actualmente son reguladas –en lo fundamental- por la Ley de Pesca y Caza Marítima, número 190 de veintiocho de septiembre de mil novecientos cuarenta y ocho, así como por algunas normas especiales.” (Sentencia de la Sala Constitucional No. 10484.04) En consecuencia, corresponde al Estado velar por la explotación racional del recurso marino en armonía con el ambiente. También le atañe la obligación derivada del Derecho de la Constitución de proteger los recursos hidrobiológicos, concretamente, el deber de tutelar los inmensos espacios de mar territorial, la zona económica exclusiva y las aguas internas, así como la preservación del ambiente, el resguardo de los ecosistemas marinos y acuáticos en general, la protección de las especies de seres vivos que habiten dichos medios, prevenir la contaminación de los mares y aguas internas, y, con ello, garantizar medios de subsistencia dignos y suficientes para todos los habitantes, procurando un adecuado reparto de la riqueza y un uso sustentable de los recursos naturales con miras a un desarrollo del país sostenible, que no venga a comprometer de manera desproporcionada el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

La Sala entendió en la sentencia 10484-04 que ese espíritu de protección y respeto al ambiente, el ecosistema marino y la sostenibilidad en el uso de los recursos marinos por la actividad económica de la pesca, era el espíritu que animaba el entonces Proyecto de Ley, hoy convertido en Ley 8436, de la cual se impugnan los artículos 2 inciso 27 punto d), 43 inciso d) y 47 incisos a) y b) de arrastre, por estimar los accionantes que contravienen ese espíritu de protección y equilibrio ambiental. La finalidad protectora de una ley es dinámica, debe adaptarse a la época de su aplicación, de lo contrario sus rígidas disposiciones pueden contravenir las normas y principios constitucionales por razones sobrevivientes, que corresponde apreciar a la jurisdicción constitucional.

VI.Sobre el fondo de la acción. En este punto, se examinan cada uno de los alegatos de inconstitucionalidad que sustentan las pretensiones de los accionantes y coadyuvantes en el proceso.

6.1.- Violación del artículo 7 constitucional y con él otras normas internacionales suscritas por Costa Rica. Los accionantes alegan que las normas impugnadas violan varios convenios o instrumentos internacionales de protección de la flora y fauna marina, amén que se transgrede el artículo 7 de la Constitución Política, que concede a esos instrumentos valor superior a las leyes, convirtiendo aquellos en parámetro de constitucionalidad. Entre los instrumentos internacionales citados por accionantes y coadyuvantes se encuentran: el Acuerdo sobre la aplicación de las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, relativas a la Conservación y Ordenación de las Poblaciones de Peces Tranzonales y de las Poblaciones de Peces Migratorios, Ley No. 8059 de 22 de diciembre de 2000, La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, aprobada mediante Ley No. 7291 de 23 de marzo de 1992, la Primera y Segunda Conferencia Internacional sobre la Protección del Mar del Norte y la Declaración Final de la Tercera Conferencia Internacional sobre la protección del Mar del Norte, la Convención Interamericana para la Protección de las Tortugas Marinas, aprobada por Costa Rica mediante Ley No. 7906 de 23 de agosto de 1999, y el Código de Conducta par la pesca responsable de la FAO, Decreto Ejecutivo número 27919-MAG de 16 de diciembre de 1998.

Sin perjuicio de la aplicación del artículo 7, la Sala también advierte una lesión al artículo 6 constitucional, que al efecto expresa:

“El Estado ejerce la soberanía completa y exclusiva en el espacio aéreo de su territorio, en sus aguas territoriales en una distancia de doce millas a partir de la línea de baja mar a lo largo de sus costas, en su plataforma continental y en su zócalo insular de acuerdo con los principios del Derecho Internacional.

Ejerce además, una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea, a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas, de conformidad con aquellos principios.” Se desprende de tal norma constitucional, que toda actividad relativa a la protección, conservación y explotación de los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo marino, dentro de las zonas descritas por la norma y por los tratados internacionales, se regirá por los principios del Derecho Internacional. El propio constituyente incorporó el Derecho Internacional sobre el Mar al ordenamiento jurídico interno; dicho de otra manera, los principios del Derecho Internacional sobre la materia se aplican directamente y la norma o principio internacional tiene el valor de la norma constitucional, incluso superior en caso de insuficiencia o ausencia de esta.

Además, el párrafo segundo hace alusión directa al deber del Estado de proteger y conservar todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de la zona de la jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea citada en el párrafo primero. Como se puede apreciar, dos son las excepciones al rango dispensado por el artículo 7 constitucional a las normas y principios del Derecho Internacional: a) el artículo 48 de la Constitución Política en relación con los instrumentos jurídicos del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, reconocido así por la jurisprudencia constitucional; b) lo dispuesto por el artículo 6 en cuanto a la regulación internacional sobre el Derecho del Mar. En consecuencia, en este punto confrontaremos las normas legales impugnadas con las normas y principios del Derecho Internacional sobre el mar, conforme lo establece el artículo 6 constitucional.

La actividad pesquera ha sido desarrollada por el hombre desde tiempos antiguos. Por esa razón, en el análisis del sub iudice resulta de especial interés hacer un somero repaso de la evolución del Derecho Internacional sobre el mar, dado que en los últimos 30 años este Derecho ha dado un giro de ciento ochenta grados, un cambio de dirección provocado principalmente por el Derecho Internacional Ambiental. Prácticas que otrora se consideraron lícitas y recomendables, hoy se oponen abiertamente a estos nuevos principios.

En efecto, hubo un tiempo en el que los mares y océanos del mundo eran de libre acceso y explotación, a excepción de una estrecha franja marítima que constituía las denominadas aguas territoriales. Durante esa época era posible el acceso y la explotación de sus recursos pesqueros por los buques de cualquier nacionalidad y prácticamente con cualquier técnica o arte de pescar. En la época clásica del Derecho Internacional, las flotas pesqueras de altura ejercían su actividad prácticamente sin limitaciones, ya que existía la creencia errónea de que el mar era una fuente inagotable de recursos. Así, la libertad de pesca en alta mar se consagró como norma consuetudinaria de alcance universal. Este régimen pesquero provocó el agotamiento de algunas especies dado el avance de la tecnología pesquera: introducción de fibras sintéticas en la construcción de las redes de pesca, mecanización del manejo de las artes de pesca, motorización de los buques pesqueros, todo lo cual facilitó el desarrollo de la pesca de arrastre en aguas poco profundas o zonas costeras.

A este proceso hay que agregarle la introducción de técnicas de congelamiento a bordo y la utilización del sonar para la identificación de bancos pesqueros, lo que permitió la pesca a grandes distancias de la costa. En dicho periodo, se podía pescar cualquier especie comerciable, utilizando todo arte de pesca prácticamente en cualquier lugar del mar, con las salvedades descritas. Es en esta fase que comienza la pesca de camarón con redes de arrastre.

Los Convenios de Ginebra sobre el Derecho del Mar de 1958 confirmaron el principio de la libertad de pesca más allá del mar territorial, con arreglo a tres ideas: el aprovechamiento racional de los recursos, la salvaguardia de los derechos e intereses de los Estados ribereños, y la utilización de un mecanismo obligatorio de solución de controversias, en caso de que las negociaciones emprendidas para lograr los objetivos anteriores no hubieran concluido en un plazo de doce meses. A pesar de la libertad de pesca, propia de la época, se comenzó a evidenciar un incipiente principio de contención y conservación. Empero, con el paso de los años se demostró que este Convenio no era eficaz para la conservación del recurso marino: veinte años después de su vigencia, las capturas mundiales de pesca se habían triplicado y se evidenciaba un empobrecimiento de los recursos marinos. Además, el desarrollo de la pesca industrial trajo consigo un reparto desigual de las capturas a tal grado que a finales de la década de los setenta, seis estados acaparaban el 50% de las capturas mundiales, obtenidas en su mayoría en las aguas cercanas a las costas de los países en desarrollo, los que debían contemplar impotentes el empobrecimiento de los recursos biológicos por obra de buques de otros Estados.

Con la finalidad de asegurar la viabilidad futura de los sectores económicos dedicados a la pesca, se idearon dos tipos de soluciones: por un lado, los Estados ribereños reclamaron la ampliación del reducido mar territorial, un área mayor en la que se reconociese el derecho soberano y exclusivo a explorar, explotar, conservar y administrar los recursos biológicos. En ese momento no se perseguía tanto proteger ecológicamente esos recursos. Tal tipo de valores y principios todavía no habían permeado el Derecho Internacional sobre el mar. Más bien se buscaba asegurar que dichos recursos fueran aprovechados mayoritariamente por los Estados ribereños, incluidos los países en vías de desarrollo, y no por los Estados industrializados con grandes flotas de pesca a distancia. Estos principios fueron incorporados en el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982. Ahora bien, en alta mar se proclamó la obligación genérica de todos los Estados relativa a la conservación de las especies marinas y, de este modo, se empezó a limitar la libertad de pesca.

No obstante, en realidad, las medidas indicadas no perseguían la protección de especies marinas, ni regular las artes de pesca. La Convención no se sustentaba en principios de protección ambiental, sino que procuraba regular los intereses económicos y comerciales de los Estados sobre el recurso marino, lo que no obsta para resaltar que aunque fuera por razones económicas y no hubiera mayor profundización, lo cierto es que estaba empezando a introducir la idea de un desarrollo sostenible y sustentable del recurso marino.

De conformidad con el artículo 61 de la Convención sobre el Derecho del Mar de 1982, corresponde al Estado ribereño asegurar la preservación o restablecer las reservas pesqueras a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible con arreglo a los factores ambientales, científicos y económicos pertinentes:

“Artículo 61.- Conservación de los recursos vivos. 1. El Estado ribereño determinará la captura permisible de los recursos vivos en su zona económica exclusiva. 2. El Estado ribereño teniendo en cuenta los datos científicos más fidedignos de que disponga, asegurará, mediante medidas adecuadas de conservación y administración, que la preservación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva no se vean amenazada por un exceso de explotación. El Estado ribereño y las organizaciones internacionales competentes, sea subregionales, regionales o mundiales, cooperarán según proceda, con ese fin. 3. Tales medidas tendrá asimismo la finalidad de preservar o restablecer las poblaciones de las especies capturadas a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible con arreglo a los factores ambientales y económicos pertinentes, incluidas las necesidades especiales de los Estados en desarrollo y teniendo en cuenta las modalidades de la pesca, la interdependencia de las poblaciones y cualquiera otros estándares mínimos internacionales generalmente recomendados, sean subregionales, regionales o mundiales. 4.

Al tomar tales medidas, el Estado ribereño tendrá en cuenta sus efectos sobre las especies asociadas con las especies capturadas o dependientes de ellas, con miras a preservar o restablecer las poblaciones de tales especies asociadas o dependientes por encima de los niveles en que su reproducción pueda verse gravemente amenazada (…)” De la norma se infieren varias obligaciones para los Estados, también para Costa Rica, entre las que destacamos las siguientes: a) la administración del Estado de los recursos marinos existentes en esa zona, con arreglo a los siguientes principios y finalidades; b) conservación de los recursos vivos marinos; c) impedir la sobreexplotación; d) velar por una explotación dentro del marco de desarrollo sostenible, es lo que quiere decir la frase: “preservar o restablecer las poblaciones de las especies capturadas a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible con arreglo a los factores ambientales y económicos pertinentes, incluidas las necesidades especiales de los Estados en desarrollo y teniendo en cuenta las modalidades de la pesca”; e) para lograr esos objetivos, el Estado tomará medidas en relación con las “modalidades de la pesca”, f) esas medidas tienen que tomar en cuenta los efectos sobre las especies asociadas o dependientes por encima de los niveles en que su reproducción pueda verse gravemente amenazada.

Hasta aquí, se aprecia una separación entre el Derecho del Mar y el Derecho Ambiental. Este último, ciertamente, es un límite externo del Derecho del Mar; sin embargo, todavía no regula sus actividades.

El punto principal de inflexión en el planteamiento clásico de la pesca se encuentra en la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982. Desde su Preámbulo hace referencia a la necesidad de utilizar los recursos naturales en forma tal que se preserven las especies y los ecosistemas en beneficio de las generaciones presentes y futuras. Entre sus principios generales se establece el mantenimiento de todas las especies a un grado por lo menos suficiente para garantizar su supervivencia y sin que se amenace la viabilidad genética de la tierra. Además, se prevé expresamente que estos principios de conservación no solo se aplican en la tierra, sino también en el mar, con la añadidura de que se concederá una protección especial a los ejemplares representativos de todas las diferentes tipos de ecosistemas y a los hábitat de las especies escasas o en peligro, amén que se establece que los recursos y los ecosistemas deben administrarse de forma que se consiga una productividad óptima, sin poner en peligro la integridad de otros ecosistemas y especies con los que coexisten.

“I. Principios generales: 1. Se respetará la naturaleza y no se perturbarán sus procesos esenciales. 2. No se amenazará la viabilidad genética en la tierra; la población de todas las especies, silvestres y domesticadas, se mantendrá a un nivel por lo menos suficiente para garantizar su pervivencia; asimismo, se salvaguardarán los hábitat necesarios para este fin. 3. Estos principios de conservación se aplicarán a todas las partes de la superficie terrestre, tanto en la tierra como en el mar; se concederá protección especial a aquellas de carácter singular, a los ejemplares representativos de todos los diferentes grupos de ecosistemas y al hábitat de las especies escasas o en peligro. 4. Los ecosistemas y los organismos, así como los recursos terrestres, marinos y atmosféricos que son utilizados por el hombre, se administrarán de manera tal de lograr y mantener su productividad óptima y continua sin por ello poner en peligro la integridad de los otros ecosistemas y especies con los que coexisten (…).

II. Funciones. 6. En los procesos de adopción de decisiones se reconocerá que no es posible satisfacer las necesidades de todos a menos que se asegure el funcionamiento adecuado de los sistemas naturales y se respeten los principios enunciados en la presente Carta. 7. En la planificación y realización de las actividades de desarrollo social y económico, se tendrá debidamente en cuenta el hecho de que la conservación de la naturaleza es parte integrante de esas actividades.” Con posterioridad a su adopción comenzaron a multiplicarse los tratados internacionales con finalidades proteccionistas del ambiente, en los que se adopta un planteamiento global y omnicomprensivo de resguardo de la naturaleza en procura de superar las limitaciones del método de conservación adoptado en el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982. Estos tratados contenían medidas correctoras que consideraban por primera vez las relaciones existentes entre todas las especies y los hábitat en que viven, integrando el ecosistema marino en su conjunto.

Dichas medidas tendían hacia la utilización sostenible de todos sus componentes, planteamiento que pretendía integrar el logro del desarrollo económico con la necesidad de proteger el ambiente, visualizando el ambiente marino como un todo integrado. De este modo, se fueron acercando progresivamente dos sectores del ordenamiento jurídico internacional que habían nacido separados: el relativo a la pesca como explotación comercial y el referido a la protección al ambiente marino.

Este proceso culminó con la celebración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo de Río de Janeiro (1992). En la Declaración de Río se reconoce la naturaleza integral e interdependiente de la Tierra (Preámbulo) y se establece el principio de conservar, proteger y restablecer la salud y la integridad de su ecosistema en un marco de responsabilidades comunes pero diferentes (Principio 7). Se señala que los Estados deben recudir y eliminar los sistemas de producción y consumo insostenibles (Principio 8). Asimismo, el Programa 21 consagra su Capítulo 17 a la protección de todos los océanos y mares del mundo, así como los recursos vivos marinos. Afirma que el Estado reconoce la necesidad de desarrollar y aumentar el potencial de los recursos marinos vivos para satisfacer necesidades de nutrición de los seres humanos, así como para alcanzar los objetivos sociales, económicos y de desarrollo.

Se alude también a la obligación de mantener o restablecer las poblaciones de especies marinas a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible con arreglo a factores ambientales y económicos pertinentes, teniendo en consideración las relaciones entre las especies. A partir de estos principios se empieza a promover y estatuir la creación y uso de artes de pesca selectivas y la adopción de prácticas que reduzcan al mínimo las pérdidas de las especies que se desea pescar y las capturas incidentales de otras especies; asimismo, se tiene que resaltar la obligación de proteger y reponer las especies marinas en peligro y conservar los hábitat y otras zonas ecológicamente expuestas.

Los principios sobre diversidad biológica y el Convenio sobre ese tema adoptado en Río en 1992 se aplican también a los mares. En ese sentido, el artículo del Convenio sobre Diversidad Biológica establece entre sus objetivos (artículo 1):

“…la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos, mediante, entre otras cosas, un acceso adecuado a esos recursos y una transferencia apropiada de las tecnologías pertinentes, teniendo en cuenta todos los derechos sobre esos recursos y a esas tecnologías, así como mediante una financiación apropiada.” Esta norma fue desarrollada por la legislación nacional. Precisamente, en el artículo 1 de la Ley de Biodiversidad, Ley número 7788 de 30 de abril de 1998, se expresa:

“El objeto de la presente ley es conservar la biodiversidad y el uso sostenible de los recursos, así como distribuir en forma justa los beneficios y costos derivados.” El Convenio se aplica igualmente con respecto a la naturaleza marina, puesto que constituye una regulación directa a toda actividad humana que incida en los recursos marinos. En ese sentido, el artículo 2 del Convenio expresa:

Por "diversidad biológica" se entiende la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos, entre otras cosas, los ecosistemas terrestres y marinos, y otros ecosistemas acuáticos y los complejos ecológicos de los que forman parte; comprende la diversidad dentro de cada especie, entre las especies y de los ecosistemas.” El Convenio se inclina por el principio de sostenibilidad en el uso de los recursos y obliga a los Estados Partes ha implementar medidas para la efectiva realización de tal principio. Al respecto, el artículo 10 del Convenio estatuye:

“Utilización sostenible de los componentes de la diversidad biológica. Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda: a) Integrará el examen de la conservación y la utilización sostenible de los recursos biológicos en los procesos nacionales de adopción de decisiones; b) Adoptará medidas relativas a la utilización de los recursos biológicos para evitar o reducir al mínimo los efectos adversos para la diversidad biológica; c) Protegerá y alentará la utilización consuetudinaria de los recursos biológicos, de conformidad con las prácticas culturales tradicionales que sean compatibles con las exigencias de la conservación o de la utilización sostenible; d) Prestará ayuda a las poblaciones locales para preparar y aplicar medidas correctivas en las zonas degradadas donde la diversidad biológica se ha reducido; y e) Fomentará la cooperación entre sus autoridades gubernamentales y su sector privado en la elaboración de métodos para la utilización sostenible de los recursos biológicos.” Estos principios están plenamente desarrollados en nuestro ordenamiento jurídico infraconstitucional. Así, la Ley de Biodiversidad dispone en el artículo 11 cuatro criterios que afectan toda actividad pública o privada susceptible de lesionar el ambiente:

“Criterios para aplicar esta ley Son criterios para aplicar esta ley:

1. 1Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de la biodiversidad o sus amenazas.
2. 2Criterio precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección.
3. 3Criterio de interés público ambiental: El uso de los elementos de la biodiversidad deberá garantizar las opciones de desarrollo de las futuras generaciones, la seguridad alimentaria, la conservación de los ecosistemas, la protección de la salud humana y el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos.
4. 4Criterio de integración: La conservación y el uso sostenible de la biodiversidad deberán incorporarse a los planes, los programas, las actividades y estrategias sectoriales e intersectoriales, para los efectos de que se integren al proceso de desarrollo.”

Estos principios, provenientes del Derecho Ambiental Internacional, son directamente aplicables a la actividad humana sobre el mar, entre las que destaca la actividad pesquera, que a partir de entonces vino a quedar sometida a tales disposiciones por cuyo cumplimiento corresponde velar a los Estados.

Dentro de este marco normativo es que debe entenderse el principio de pesca responsable, y que obliga a los Estados a ajustar su legislación y políticas públicas a ese conjunto de principios, valores y normas en constante evolución, dada la finalidad proteccionista y conservacionista de la normativa supra citada, en el marco de la cual el ser humano asume responsabilidad por la supervivencia y calidad de vida de las generaciones futuras, así como por garantizar un desarrollo sostenible, democrático y solidario.

Desde la Carta Mundial de la Naturaleza y con mayor influencia a partir de la Declaración de Río, los principios del Derecho Ambiental cumplen la función transversal de informar y regular la actividad económica sobre el mar. Esta rama del derecho deja de ser un mero límite externo, puesto que en adelante, toda actividad económica, social y cultural relacionada con el mar y sus riquezas naturales queda sujeta de forma creciente al Derecho Ambiental.

En el marco de estos nuevos principios, progresivamente se ha reglamentado la actividad pesquera, a la que se le ha impuesto la obligación de utilizar artes y prácticas de pesca selectivas. Se ha entendido que las artes de pesca no selectivas son un problema de dimensión mundial por el peligro para la conservación de los recursos marinos. La Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas ha adoptado por consenso diversas resoluciones en un esfuerzo por poner fin a esa modalidad pesquera, como las resoluciones 46/215 de 20 de diciembre de 1991 y 57/142 de 12 de diciembre de 2002. En esta última, la Organización de la Naciones Unidas expresa esta preocupación:

“por la cantidad considerable de capturas incidentales, en particular de peces jóvenes, y descartes en la pesca en varias de las pesquerías del mundo, y reconociendo que el desarrollo y la utilización de aparejos y técnicas de pesca selectivos que sean ecológicamente idóneos y eficaces en función de los costos serán importantes para reducir o eliminar las capturas incidentales y los descartes en la pesca, y destacando el efecto que esta actividad puede tener en los esfuerzos encaminados a conservar y ordenar las poblaciones de peces, incluido el restablecimiento de algunas poblaciones a niveles sostenibles.” Fruto de esta nueva corriente jurídico normativa es el Convenio para la prohibición de la pesca con redes de enmalle y deriva en el Pacífico Meridional (1989), el cual, aunque se refiere a la pesca a gran escala, prohíbe la utilización de estas redes en la zona sometida a la jurisdicción de los Estados.

Con este mismo sentido protector se aprobó la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar relativa a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios (1995), el cual, pese a que se aplica a la pesca en alta mar, lo cierto es que contempla los principios generales (art. 5), el principio precautorio (art. 6) y la compatibilidad de las medidas de conservación y de ordenación (art. 7), aplicables a todos los Estados dentro de las zonas sometidas a su jurisdicción, a lo que se debe añadir la Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas y el Código de Conducta para la pesca responsable de la FAO.

Este último instrumento internacional transita por el camino de protección al ambiente y la protección y conservación de los ecosistemas marinos en su conjunto, a partir del principio de la pesca responsable. El Código pretende la utilización sostenible de los recursos pesqueros de manera armónica con el ambiente, así como el uso de prácticas de captura y acuicultura que no dañen los ecosistemas, los recursos o su calidad. La pesca responsable debe llevarse a cabo tanto en las zonas marítimas sometidas a la jurisdicción nacional, como en alta mar. En este último supuesto, el principio fundamental consiste en que el derecho a pescar en estas aguas no significa una total y absoluta libertad de pesca como en antaño. El Código se enmarca dentro de la tendencia ya descrita de permeabilidad del Derecho Internacional Ambiental al Derecho del Mar.

El Código Internacional de Conducta para la Pesca Responsable, adoptado por la Conferencia de la FAO en octubre de 1995, considera la pesca como una actividad de gran relevancia para la humanidad. En efecto, destaca la importancia de la pesca como fuente de alimento, empleo, recreo, comercio y bienestar económico, tanto para las generaciones presentes como para las futuras. Por ello, impone una práctica responsable de la pesca, que respete los ecosistemas y la diversidad biológica. La idea es sujetar la pesca a los aspectos biológicos, técnicos, sociales, económicos y comerciales pertinentes (art. 2). Por otra parte, pretende abarcar todos los aspectos relacionados con la conservación y ordenación de las pesquerías. Así, no solamente cubre la actividad extractiva en sí misma considerada, sino también la elaboración y comercialización del pescado, la acuicultura, la investigación pesquera, etc. (Art. 13).

Además, el Código no solo se aplica a los Estados, sean o no miembros de la FAO, y a las organizaciones de pesca interesados, sino también a las personas físicas que entren a formar parte de alguna manera en el proceso de manipulación de los productos marinos (art. 12). Entre el amplio listado de principios generales cabe destacar la obligación de pescar en forma responsable para asegurar la conservación y ordenación efectiva de los recursos acuáticos vivos (Art. 6.1); el mantenimiento de la diversidad, el desarrollo sostenible y la adopción de un enfoque ecosistémico, que tenga en cuenta las relaciones inter-especies (art. 6.2); evita la sobreexplotación, la sobrecapitalización y el exceso de capacidad pesquera (art. 6.3); aplica el enfoque precautorio (Art. 6.5); señala el uso de artes selectivas que no dañen el ambiente (art. 6.6); promueve la protección y rehabilitación de los hábitat críticos para la pesca (art. 6.8); subraya el control eficaz del Estado sobre los buques que enarbolen su pabellón (art. 6.11); fomenta la cooperación internacional para promover la ordenación y la conservación de los recursos acuáticos vivos en toda su zona de distribución y el establecimiento de medidas compatibles y coordinadas, tanto dentro como fuera de las zonas sometidas a jurisdicción nacional (art. 6.12); determina la adopción de prácticas y políticas pesqueras que no supongan un obstáculo a dicho comercio, ni tengan efectos de degradación ambiental (art. 6.14); entre muchas otras regulaciones.

En lo que interesa, el artículo 6 “6.1 Los Estados y los usuarios de los recursos acuáticos vivos deberían conservar los ecosistemas acuáticos. El derecho a pescar lleva consigo la obligación de hacerlo de forma responsable a fin de asegurar la conservación y la gestión efectiva de los recursos acuáticos vivos.

6.2 La ordenación de la pesca debería fomentar el mantenimiento de la calidad, la diversidad y disponibilidad de los recursos pesqueros en cantidad suficiente para las generaciones presentes y futuras, en el contexto de la seguridad alimentaria, el alivio de la pobreza, y el desarrollo sostenible. Las medidas de ordenación deberían asegurar la conservación no sólo de las especies objetivo, sino también de aquellas especies pertenecientes al mismo ecosistema o dependientes de ellas o que están asociadas con ellas.

6.3 Los Estados deberían evitar la sobreexplotación, y el exceso de capacidad de pesca y deberían aplicar medidas de ordenación con el fin de asegurar que el esfuerzo de pesca sea proporcionado a la capacidad de producción de los recursos pesqueros y al aprovechamiento sostenible de los mismos. Los Estados deberían tomar medidas para rehabilitar las poblaciones en la medida de lo posible y cuando proceda (…)

6.5 Los Estados y las organizaciones subregionales y regionales de ordenación pesquera deberían aplicar ampliamente el criterio de precaución en la conservación, la ordenación y la explotación de los recursos acuáticos vivos con el fin de protegerlos y de preservar el medio ambiente acuático, tomando en consideración los datos científicos más fidedignos disponibles. La falta de información científica adecuada no debería utilizarse como razón para aplazar o dejar de tomar medidas para conservar las especies que son objeto de la pesca, las especies asociadas o dependientes y aquéllas que no son objeto de la pesca, así como su medio ambiente.

6.6 Deberían continuar perfeccionándose y aplicándose, en la medida de lo posible, artes y prácticas de pesca selectivas y ambientalmente seguras a fin de mantener la biodiversidad y conservar la estructura de las poblaciones, los ecosistemas acuáticos y la calidad del pescado. Donde existan adecuados artes y prácticas de pesca selectiva y ambientalmente segura, las mismas deberían ser reconocidas y debería asignárseles una prioridad al establecerse medidas de conservación y ordenación aplicables a las pesquerías. Los Estados y los usuarios de los ecosistemas acuáticos deberían reducir al mínimo el desperdicio de las capturas tanto de las especies que son el objeto de la pesca como de las que no lo son, de peces y otras especies así como los efectos sobre las especies asociadas o dependientes, la captura incidental de especies no utilizadas y de otros recursos vivos. (…)

6.17 Los Estados deberían velar porque las instalaciones y equipos de pesca, así como todas las actividades pesqueras, ofrezcan condiciones de trabajo y de vidas seguras, sanas y justas y cumplan las normas internacionalmente acordadas adoptadas por las organizaciones internacionales pertinentes.

6.18 Reconociendo la importante contribución de la pesca artesanal y en pequeña escala al empleo, los ingresos y la seguridad alimentaria, los Estados deberían proteger apropiadamente el derecho de los trabajadores y pescadores, especialmente aquellos que se dedican a la pesca de subsistencia, artesanal y en pequeña escala, a un sustento seguro y justo, y proporcionar acceso preferencial, cuando proceda, a los recursos pesqueros que explotan tradicionalmente así como a las zonas tradicionales de pesca en las aguas de su jurisdicción nacional.

6.19 Los Estados deberían considerar a la acuicultura, incluidas las pesquerías basadas en el cultivo, como una forma de promover una diversificación en el ingreso y la dieta. Al hacerlo, los Estados deberían velar por que los recursos sean usados de forma responsable y los impactos adversos sobre el ambiente y las comunidades locales sean minimizados." Se debe resaltar que los contenidos de este Código de conducta suponen un paso trascendental en la protección de los recursos marinos vivos, al introducir la noción de responsabilidad en la pesca y, por tanto, la obligación para todos los Estados de responder por el cumplimiento de esa obligación.

Aprobado por la Reunión de Ministros Competentes de las Actividades Pesqueras y Acuícolas del Istmo Centroamericano, integrantes de OPESCA (Organización del Sector Pesquero y Acuícola del Istmo Centroamericano, del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) mediante Resolución número cuatro: Reglamento OSP-04-11 relativo al Código de Ética para la Pesca y Acuicultura Responsable en los Estados del Istmo Centroamericano, suscrita en San Salvador el 27 de abril de 2011, vigente a partir del 01 de julio de 2011.

En los considerando del Código se expresa que el objetivo es garantizar “la sostenibilidad de los recursos pesqueros y acuícolas”, para ello se fundan en los principios de “precaución y prevención” contenidos en el ordenamiento jurídico de los Estados Centroamericanos y en el Código de Conducta para la Pesca Responsable de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y complementariamente en las disposiciones de la Alianza para el desarrollo Sostenible de Centroamérica (ALDES); los objetivos de la Cumbre del Milenio; la Declaración Universal de los Derechos Humanos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Ahora bien, respecto del Istmo Centroamericano existe norma especial: el Código de Ética para la Pesca y Acuicultura Responsable en los Estados del Istmo Centroamericano, instrumento ciertamente de aplicación voluntaria para los Estados Parte, según lo dispone el artículo 1, pero que sin duda constituye un marco jurídico de referencia relevante en virtud de su incidencia en una adecuada protección al ambiente. El Código alcanza a los Estados Parte del SICA, las organizaciones pertinentes del SICA y las personas físicas y jurídicas que desarrollan las actividades y procesos de la pesca y acuicultura (art. 2). El ámbito espacial de aplicación se extiende a toda zona territorial o marítima, donde los Estados Parte ejerzan soberanía o jurisdicción. El ámbito material se circunscribe a la conservación, ordenación y desarrollo sostenible de las pesquerías, cultivo y reproducción de especies de uso acuícola en todas sus fases, incluyendo la extracción, transformación, procesamiento, comercio interno y externo de productos pesqueros y acuícolas hasta llegar al consumidor final, así como la investigación científica y tecnológica y las medidas de sanidad e inocuidad (art. 3).

Tiene por finalidad “Establecer, promover, inculcar y divulgar valores, conductas y principios éticos y morales que propicien el manejo, aprovechamiento y utilización sostenible de los recursos pesqueros y acuícolas.” El artículo 6 enumera los valores, conductas y principios éticos morales que informan la actividad pesquera en el Istmo Centroamericano, en lo que interesa expresa:

“6.1. Reconocer el valor de los conocimientos y prácticas tradicionales de los pescadores artesanales y las comunidades indígenas que propicien la sostenibilidad de los recursos pesqueros y acuícolas.

6.2. Realizar las actividades de la pesca y la acuicultura de manera responsable, garantizando la sostenibilidad y disponibilidad, para las generaciones actuales y futuras, de los recursos pesqueros y acuícolas.

6.3. Promover acciones y actividades alternativas en el sector pesquero y acuícola, que contribuyan a la seguridad alimentaria y nutricional, la protección y el acceso a la biodiversidad, la reducción de la pobreza y las metas que se ha fijado la región en ALIDES, los Objetivos de la Cumbre del Milenio, así como el Código de Conducta para la Pesca Responsable de FAO (…)

6.5. Cooperar en el marco de las Organizaciones Regionales de Ordenación Pesquera, de las cuales participen los Estados del Istmo Centroamericano.

6.6. Promover el respeto a las leyes nacionales, a las normativas centroamericanas y al derecho internacional aplicable, incluyendo la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y las Convenciones pertinentes de la OIT en las que los Estados sean Parte (…)

6.10. Promover sistemas de protección de los ecosistemas, incluyendo las medidas necesarias para prevenir la contaminación y combatir los efectos negativos del cambio climático en las actividades de la pesca y acuicultura.

6.11. Promover la elaboración y utilización de artes, aparejos, métodos de pesca que protejan el hábitat marino y disminuyan la pesca incidental, así como sistemas de producción de acuicultura, que garanticen el desarrollo sostenible de los recursos pesqueros y acuícolas (…)

6.13. Los principios contenidos en la Política de Integración de Pesca y Acuicultura en el Istmo Centroamericano, dentro de los que se destacan: La Sostenibilidad, la Precaución, la Integración Centroamericana, la Responsabilidad Regional, la Participación Ciudadana, la Solidaridad Regional y la Buena Vecindad (…).” (El subrayado no es del original) Del artículo 6 se infieren los siguientes principios centrales de la Pesca y Acuicultura en los Estados del Istmo Centroamericano: el principio de desarrollo sostenible y más específicamente el principio de desarrollo sostenible democrático, los principios de prevención y precaución, el principio de solidaridad y de justicia social, y el principio de responsabilidad en la actividad pesquera y de acuicultura. En virtud del primero, le corresponde a Costa Rica (actividad pública y privada relacionada con la Pesca) entre otras acciones, utilizar las artes o métodos de pesca que permitan aprovechar racionalmente los recursos marinos presentes, sin comprometer el pleno desarrollo de las generaciones futuras.

Para lograrlo, deben hacer uso de los principios precautorio y preventivo, en aras de los cuales se tiende a disminuir o incluso eliminar el riesgo que para el logro de ese objetivo pueda ocasionar una actividad económica como la pesca del camarón por arrastre; para ello, deben atender a los conocimientos científicos disponibles y en caso de ausencia, considerar las medidas precautorias necesarias para garantizar a las generaciones futuras el pleno desarrollo. En la realización de esta actividad económica se tiene que tener presente la erradicación de la pobreza, por tanto la distribución justa del ingreso proveniente de la actividad, la eliminación de discriminaciones fundadas en el género, y la generación de empleo decente donde se garantice la calidad de vida del sector (principio de solidaridad y justicia social). La unión del primero y del tercer principio, es lo que esta Sala denomina “principio del desarrollo sostenible democrático”, a partir cual no solo se trata de garantizar el aprovechamiento de los recursos existentes por las presentes generaciones, y de asegurar la subsistencia de las futuras, sino que para lograrlo, también se debe asegurar que el acceso a esos recursos y a la riqueza generada por las actividades económicas relacionadas con la pesca y acuicultura se distribuya equitativamente en la Sociedad, de modo que alcance al mayor número posible de personas y permita el progreso solidario de las familias que componen ese sector social y productivo. La responsabilidad es el principio que garantiza la efectiva aplicación de los otros.

Estas obligaciones derivadas de los principios que informan los instrumentos del Derecho Internacional sobre el Mar y el Ambiente y del Derecho Comunitario no solo son de aplicación por las Administraciones Públicas o por los particulares como en este caso, también informan la actividad del juez constitucional a la luz de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional: “La presente ley tiene como fin regular la jurisdicción constitucional, cuyo objeto es garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional y Comunitario vigente en la República…”.

En definitiva, confrontando las normas impugnadas con los principios flagrante violación, toda vez que la pesca del camarón con redes de arrastre en el contexto actual costarricense, causa serios daños al ecosistema marino, pone en grave riesgo la existencia y reproducción de especies comerciables y del propio camarón, y atenta contra la supervivencia del sector pesquero artesanal socialmente vulnerable.

Mientras el arte de pesca de camarón por arrastre no cuente con dispositivos “eficientes” para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices) que significativamente disminuyan la captura incidental (no todos tienen la misma efectividad y no basta con los que salvan a las tortugas), esa técnica será contraria a los principios y contenidos de ambos Códigos de Ética, especialmente a los establecidos en el artículo 6 de ambos instrumentos, relacionados con la conservación y ordenación efectiva de los recursos acuáticos vivos, el mantenimiento de la diversidad, el desarrollo sostenible y la adopción de un enfoque ecosistémico, que tenga en cuenta las relaciones inter-especies evitar la sobreexplotación, la sobrecapitalización y la aplicación del enfoque precautorio, la obligación del uso de artes selectivas que no dañen el ambiente, la protección y rehabilitación de los hábitat críticos para la pesca.

Los Códigos de Ética en cuestión refieren a formas de “proteger, conservar y explotar” “los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo” marino, a los que también aludo el ordinal 6 constitucional, razón por la cual las normas y principios del Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO sirven para la interpretación de la norma constitucional, máxime que su contenido concuerda con los principios del Derecho Internacional del Mar y el Derecho Internacional Ambiental y del Derecho Comunitario, incorporados a nuestro ordenamiento por el Derecho de la Constitución, lo que fomenta la pesca responsable y la protección al ambiente marino.

Dentro de este marco de principios recogidos por los instrumentos internacionales, tanto del Derecho del Mar como del Derecho Ambiental y Comunitario, es que debe leerse la Ley de Pesca y Acuicultura, Ley 8436 de 1º de marzo de 2005. En el artículo 1, este cuerpo legal dispone:

“La presente Ley tiene por objeto fomentar y regular la actividad pesquera y acuícola en las diferentes etapas, correspondientes a la captura, extracción, procesamiento, transporte, comercialización y aprovechamiento sostenible de las especies acuáticas. Se garantizan la conservación, la protección y el desarrollo sostenible de los recursos hidrobiológicos, mediante métodos adecuados y aptos que aseguren su permanencia para el uso de las generaciones actuales y futuras y para las relaciones entre los diversos sujetos o agentes vinculados con la actividad.” Destaca el sometimiento de la actividad económica de marras a principios ambientales, que específicamente garantizan la conservación, la protección y el desarrollo sostenible de los recursos hidrobiológicos, para cuyo efecto se deben utilizar “métodos adecuados y aptos” que garanticen la permanencia de las generaciones actuales y futuras.

Lamentablemente, no todas las normas y técnicas, métodos o artes de pesca satisfacen esas exigencias ambientales internacionales y constitucionales. Algunas actividades legalmente protegidas siguen ancladas a épocas y principios anteriores, todavía divorciados de los principios del Derecho Ambiental. Un ejemplo de ello es el arte de pesca de camarón con redes de arrastre que no cuenta con dispositivos “eficientes” para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices) que significativamente disminuyan la captura incidental (no todos tienen la misma efectividad y no basta con los que salvan a las tortugas). La Sala observa como ciertas técnicas, artes o prácticas de pesca, válidas a la luz de otra cultura jurídica y fines sociales, quienes las utilizan y practican no han sabido adaptarse al tenor de los nuevos tiempos y se han quedado anclados en el pasado. Preocupa que el Estado y sus instituciones con mayor conocimiento de los avances jurídicos internacionales, no hayan ajustado sus programas y políticas a esos nuevos principios y, en virtud de ellos, hubieran fomentado la reconversión de estos sectores productivos para adaptarlos a técnicas selectivas compatibles con el Derecho Internacional y el Derecho de la Constitución.

En el expediente se citan estudios de organismos internacionales como la FAO, así como estudios de instituciones universitarias y de investigadores nacionales ligados a la academia, que ponen de manifiesto el daño que la pesca de camarón con redes de arrastre ocasiona al ecosistema marino.

Por ejemplo, en un estudio del año 2011 realizado por la Unidad de Investigación Pesquera y Acuicultura de la Universidad de Costa Rica, se determinó que la pesca de camarón con red de arrastre pone en peligro los hábitat de tiburones y rayas, por lo que se emitió la siguiente recomendación: "Se recomienda la protección de los hábitat esenciales identificados para tiburones y rayas en este estudio. El sitio de mayor prioridad fue la zona entre la desembocadura de los ríos Térraba y Sierpe y la Isla del Caño. Por tanto, se recomienda prohibir la pesca de arrastre entre esta zona y el Parque Nacional Marino Ballena.” De otro lado, en un estudio reciente de la FAO, denominado “Estudio Mundial sobre las Pesquerías del Camarón” (Roma, 2010), este organismo de las Naciones Unidas pone de manifiesto los múltiples daños que la pesca del camarón con redes de arrastre causa al lecho marino, el ecosistema, la economía y la vida social de las costas. Sobre el particular, la FAO resalta:

“Efectos sobre las especies consideradas singularmente. Si junto con las capturas incidentales del camarón se remueve una gran proporción de la abundancia de individuos de una determinada especie, el efecto resultante es el mismo que si esa especie fuese la buscada. Más allá de un cierto nivel de remoción, aquella especie puede verse amenazada. Por ejemplo, en los decenios de 1980 y 1990, se reconoció que las capturas incidentales de pargos juveniles en la pesca de arrastre del camarón en el Golfo de México eran la causa de que el pargo, especie comercialmente valiosa, no consiguiera recuperase de los efectos de las obre pesca (Casvorbi, 2004b). Los tiburones y rayas son especies asociadas comunes en la captura de arrastre del camarón y particularmente vulnerables.

.Efectos sobre especies en peligro. El efecto antes descrito es muy preocupante cuando una especie que ya está en peligro es objeto de pesca o es amenazada por la contaminación o la destrucción de las playas de anidamiento. La mortalidad de las tortugas en las redes camaroneras es un fenómeno bien conocido (véase a continuación la sección, «Problemas relacionados con las capturas incidentales en la pesca de arrastre del camarón en aguas templadas»), pero otras especies amenazadas o carismáticas, como los delfines, caballitos de mar, dugones, albatros y pingüinos6, también sufren impactos.

.Efectos en el ecosistema. Si de resultas de las capturas incidentales la abundancia de las especies clave llegase a sufrir merma, la cadena alimentaria podría alterarse de forma grave e impredecible. La intensidad de este impacto sería análoga, ya sea que la remoción fuese producto de la captura objetivo o de capturas incidentales (...)

.Repercusiones en las aves necrófagas. Se sabe que las aves marinas y delfines consumen el pescado que es descartado en la pesca del camarón; el índice de reproducción de estos animales puede por consiguiente aumentar, pero también puede ocurrir que los animales se vuelvan dependientes de los descartes o sufran heridas al agarrar las piezas.

.Descomposición de los descartes. Las repercusiones que puedan tener los descartes en los deglutidores de detritus presentes en el fondo marino y en la fauna microbiana no son suficientemente conocidas. La comunidad bentónica puede verse afectada por el agotamiento del oxígeno que ocurre cuando los descartes se hunden en un fondo poco profundo en zonas litorales con escasas corrientes.

.Conflictos causados por las capturas incidentales. Los descartes que tienen lugar en la pesca camaronera de arrastre en gran escala se componen de juveniles y adultos de especies importantes para las pesquerías en pequeña escala; y esto puede traducirse en una menor disponibilidad de dichos individuos para estas últimas pesquerías. La situación es motivo de particulares controversias.” (Pág. 54).

Específicamente sobre el impacto de este tipo de arte de pesca, siguiendo a Johnson (2000), en el estudio se propone la siguiente categorización:

• Alteraciones de la estructura física. Los efectos físicos de los artes de pesca pueden incluir el rascado y arado de la superficie marina, el enterramiento de montículos, el suavizado de las ondulaciones de la arena, la remoción de piedras o el dragado y volteado de rocas, la eliminación de los taxones que producen organismos estructurados, y la remoción o trituración de la vegetación acuática sumergida.

• Suspensión de sedimentos. La resuspensión de los sedimentos es consecuencia del arrastre de los artes por el fondo marino. Los efectos de la suspensión de sedimentos pueden incluir: la reducción de la luz disponible para los organismos fotosintéticos; el enterramiento de la biota bentónica; el recubrimiento de las áreas de puesta; y efectos negativos sobre la tasa de nutrición y la tasa metabólica de los organismos.

• Alteraciones químicas. Los artes de pesca pueden determinar cambios en la composición química tanto de los sedimentos como de la masa de las aguas superpuestas debido a la mezcla de sedimentos subterráneos con aguas intersticiales. Este proceso podría facilitar la movilización de las sustancias contaminantes.

• Cambios en las comunidades bentónicas. Las comunidades bentónicas se ven afectadas por los artes de pesca debido a los daños que éstos causan al benton en la senda por donde transitan y a perturbaciones al lecho marino hasta una profundidad de 30 cm. Muchos animales epibentónicos son aplastados o enterrados, mientras que la infauna es excavada quedando expuesta sobre el lecho marino, habiendo ya a menudo sido dañada.

• Cambios en el ecosistema. El uso de algunos tipos de artes de pesca puede afectar a la composición y hábitat de la comunidad bentónica. Es posible que, a nivel de la comunidad, estos cambios tengan a su vez consecuencias en las poblaciones cosechadas y en el ecosistema.” (Pág. 104).

En relación con las capturas incidentales y el descarte de especies de acompañamiento (FACA), la FAO arriba a la conclusión que la pesca de camarón por arrastre es la más dilapidadora del mundo y compara la pesca por arrastre a la tala rasa de un bosque:

“Un estudio reciente de la FAO (Kelleher, 2005) ha mostrado que la pesquería del camarón de arrastre suele tener altas tasas de descartes que representan más del 27 por ciento del total estimado de los descartes de todas las pesquerías marinas mundiales, y equivalen a unos 1,8 millones de toneladas al año. La pesca de arrastre, incluida la del camarón, se ha comparado a la tala rasa de los bosques, y los despilfarros a que da lugar la señalan como la pesca más dilapidadora del mundo.” (Pág. 25).

Entre las especies que la FAO señala como seriamente afectadas por la pesca incidental y el descarte están: jureles, pámpanos, salmonetes, lagartos, mojarras, barbudos, motambos dentudos, lenguados, rayas, truchas marinas y corvinas, bagres, pargos, macarelas, lenguas, roncos, barracudas, calamares, sepias, peces sables, agujetas, sardinas, anchoas, sábalos y meros (pág. 63). Concluye la FAO que los descartes comprenden mayoritariamente especies inmaduras de tamaños inferiores a 20 cm. y peso menor a 100g., con perjuicio incluso a la actividad comercial futura de muchas de esas especies.

En un estudio anterior (2006), la FAO había advertido de las consecuencias de la captura incidental por la pesca de camarón:

“La captura de ejemplares jóvenes de especies cotizadas antes de que tengan oportunidad de reproducirse supone una amenaza para la salvaguarda de las reservas ícticas. Por otro lado, la eliminación a gran escala de peces capturados de forma accidental también amenaza la biodiversidad marina, con impacto sobre la productividad pesquera.” Concordante con las investigaciones de la FAO, múltiples estudios por país y zonales confirman los daños que las redes de arrastre ocasionan al ecosistema marino. En este sentido, el Instituto Nacional de Pesca de México determinó en un trabajo de junio de 2010 que:

“El proceso de captura de camarón con el sistema de arrastre en el litoral del Océano Pacífico se caracteriza por el alto porcentaje de capturas incidentales denominada bycatch, con valores promedio de 89.2 %; así también, por el bajo nivel de captura de camarón, cuyo promedio global es de 9.9 %; el resto 0.9 % se registra como Fauna de Acompañamiento Fina o Comercial. Los resultados obtenidos muestran que existen diferencias sustanciales por efecto de la zona de pesca y conforme avanza la temporada de pesca.” (Dictamen “Incorporación de aditamentos selectivos a las redes de arrastre camaroneras en el Océano pacifico mexicano”, junio, 2010).

En idéntico sentido, la Subsecretaria de Gestión Marina y Costera del Ministerio del Ambiente del Ecuador describe los inconvenientes de la pesca de camarón con redes de arrastre en su país y menciona que a la pesca por arrastre se le denomina “la barrera de la muerte” por el daño que ocasiona a las demás especies marinas.

“La flota arrastrera captura gran diversidad y cantidad de fauna acompañante. Esto es un marcado problema para el mantenimiento de los stocks de los peces demersales (e.g., corvina, róbalo, pargos, camotillos) por la reducción en el reclutamiento de juveniles y daños al fondo marino. Little & Herrera (1991) estimaron que entre Marzo y Noviembre de 1991 la flota camaronera capturó ca., 15700 t de pesca acompañante, de las cuales se descartó al mar el 75 %. A la pesca de arrastre se le ha denominado "la barrera de la muerte", porque captura todo lo que encuentran las redes en su camino.” (La pesquería de arrastre camaronero en Ecuador. Análisis situacional, 17 de febrero de 2012, Ministerio del Ambiente, Subsecretaría de Gestión Marina y Costera).

En ese mismo informe, el Ministerio de Ambiente de Ecuador hace mención a la lesión que la pesca por arrastre causa al fondo y ecosistema marinos.

“Intervención del lecho marino. Cuando las pesadas redes y puertas son arrastradas a lo largo del lecho marino, todo en su paso es intervenido o destruido incluyendo pastos marinos, arrecifes, o lechos rocosos donde los peces se esconden de sus depredadores. Así como importantes alteraciones de las comunidades bentónicas.” “No sólo se ve afectada la macro fauna, sino que también existen organismos que son microscópicos, tales como bacterias, fitoplancton (algas microscópicas), zooplancton (estadios larvales de peces y otras especies marinas), y la meiofauna (pequeños invertebrados que habitan en el suelo oceánico) cuya importancia es el mantener el equilibrio ecológico encargándose del flujo de materia y energía en el ecosistema global mediante la remineralización de la materia orgánica y la regeneración de nutrientes. Este ecosistema en particular, es el más afectado directamente por la remoción del fondo marino a causa de las cadenas y redes de arrastre.” Los datos sobre descartes, menciona otro trabajo, son alarmantes:

“En promedio 20 millones de toneladas de capturas de pesca marina son desechadas a nivel mundial cada año. Los pescadores prefieren desechar estas especies antes de guardarlas porque estas toman el espacio que puede ser usado por las más valiosas. La preocupación no es acerca de los desechos, sino de la conservación de individuos potencialmente sensibles” (Horsten y Kirkegaard, 2002).

Costa Rica no es la excepción, los estudios demuestran que la fauna de acompañamiento que está siendo capturada por las redes de arrastre es también sexualmente inmadura, aspecto que confirma el propio INCOPESCA en su informe. A todas luces, esta técnica es incompatible con el desarrollo sostenible de los recursos marinos, está ocasionando problemas serios de agotamiento del recurso, a tal punto que citan estudios realizados por esa entidad en conjunto con la Universidad Nacional de Costa Rica, en los que se concluyó la necesidad de reducir las embarcaciones con redes de arrastre para permitir la recuperación gradual de la especies en el Golfo de Nicoya hasta alcanzar la sostenibilidad. Esa no es la única área afectada, el INCOPESCA ha tenido que excluir de la pesca ciertas zonas o áreas marinas en aras de su recuperación, por ejemplo, el Golfo Dulce, la desembocadura del río Tárcoles convertida en área de pesca responsable, al igual que las zonas de Palito y Montero en la Isla de Chira, Isla Caballos y Puerto Níspero, así como el área marina de San Juanillo Guanacaste.

En el “Estudio Mundial sobre las Pesquerías del Camarón” del 2010, la FAO menciona varias medidas de ordenación, algunas de ellas han sido ensayadas en un país y otras han sido implementadas por otros, tratando de ajustar, aunque por lo general con escaso éxito, las medidas a su situación particular. Entre las medidas se citan la imposición de límites de captura, reducción del esfuerzo de pesca, (restricción de la oferta), restringiendo o limitando el número de embarcaciones, elevando la tasa por concepto de licencia (restricciones de acceso), vedas temporales, aumento de la luz de malla, uso obligatorio de dispositivos para exclusión de especies en peligro de extinción, límites a la captura incidental de ciertas especies, restricción en el uso de ciertos aparejos, proclamando áreas cerradas, los planes de zonificación (restricciones técnicas). También se han lanzado campañas de concientización de los pescadores, planes nacionales de ordenación pesquera y planes específicos sobre la pesquería del camarón con el claro propósito de disminuir los efectos ambientales negativos que ocasiona la actividad.

Dado el impacto ambiental producido por la pesca por arrastre del camarón, la preocupación internacional por minimizarlos o reducirlos se incrementa, intentando una diversidad de medidas para lograrlo.

“El impacto del arrastre efectuado por las redes camaroneras ha sido un tema de gran relevancia y preocupación en el ámbito internacional y nacional y se han hecho y se siguen haciendo diversos intentos para tratar de minimizar los impactos adversos.” (LÓPEZ MARTÍNEZ Juana y otros, Efectos ecológicos de la pesca de arrastre de camarón en el Golfo de California. Estado del arte de desarrollo tecnológico de las artes de pesca, Centro de Investigaciones Biológicas del Noroeste) Dentro de este esfuerzo también se encuentra Costa Rica. Las medidas enunciadas por la FAO se han venido ensayando en el ámbito nacional. El Presidente Ejecutivo del INCOPESCA cita la negativa a otorgar licencias de pesca en áreas protegidas o sujetas a regulaciones especiales, como por ejemplo áreas de parques nacionales marinos, monumentos naturales, reservas biológicas en todo el litoral pacífico costarricense, excluidos desde hace muchísimos años del área autorizada de pesca, y desde hace dos años toda la zona que comprende el Golfo Dulce; así como en las Áreas Marinas de pesca Responsable, como son las áreas de Palito y Montero de la Isla de Chira, Isla Caballo, Puerto Níspero.

Igualmente refiere restricciones espaciales y temporales en el Área Marina de Pesca Responsable de Tárcoles y en el Área Marina Responsable de San Juanillo en Guanacaste. Las licencias están limitadas también por la veda adicional que se establece para el Golfo de Nicoya, veda temporal completa al menos por tres meses al año y que se extiende hasta la desembocadura del río Tempisque en Guanacaste. Los camaroneros con redes de arrastre están obligados para mantener su licencia, a portar y utilizar los dispositivos para la exclusión de la tortuga, exigidos primeramente por las autoridades de los Estados Unidos y luego por la reglamentación interna.

También, en el marco de la cooperación internacional, el INCOPESCA participa en un estudio más amplio que elabora la FAO, denominado “Proyecto de reducción de los impactos ambientales de la pesca de arrastre del camarón tropical a través de la introducción de tecnologías para la reducción de pesca de descarte y cambio de manejo” del 2012, todavía en ejecución.

Sin embargo, son muy escasos los países donde las medidas de ordenación han dado resultado (Australia, por ejemplo), mientras que son más aquellos donde a pesar de las medidas, continúa la presencia de significativos problemas, como márgenes de captura incidental superiores al 50% -incluyendo la pesca de otras especies importantes- y el consecuente impacto ambiental (Estados Unidos, México, Kuwait, Nigeria, Madagascar, Trinidad y Tobago, etc.). Según la FAO “En muchos países, los fracasos en la ordenación son causados por la inoperancia de los organismos pesqueros, la carencia de voluntad política y un marco normativo inapropiado.” (Pág. 23 y problemas detectados en esos países en los capítulos específicos del citado estudio).

Con respecto a Costa Rica, algunas autores afirman que a pesar de las medidas tomadas, la recuperación de las especies resulta difícil:

“Curiosamente, un crucero de investigación llevado a cabo en marzo de 2011, cubriendo toda la costa pacífica de Costa Rica, reveló la presencia masiva de sifonóforos en las redes de arrastre que pescaban en profundidades entre los 150 y 350 metros. Este descubrimiento puede indicar cambios significantes en este ecosistema, donde la pesca de arrastre pudo haber eliminado comederos de filtros y detritos, aumentando la escasez de organismo que se alimentan de fitoplancton y nieve marina. Se especula que esa condición pudo favorecer el brote de sifonóforos observado en la costa pacífica de Costa Rica.” (Wehrtmann, I.; Nielsen-Muñoz, V. The deepwater fishery along the Pacific coast of Costa Rica, Central America. Latin American Journal of Aquatic Research, 37(3): 543-554, 2009, p. 507, traducción libre).

En igual sentido este mismo autor expresa:

“Probablemente como consecuencia de la falta de regulaciones apropiadas de pesca, la pesca profunda está a punto de colapsar en Costa Rica (…). Sin embargo, aun si se implementaran planes de manejo, la falta de mecanismos eficientes de control parece ser un problema típico de los países en desarrollo.” (p. 526) “La situación de las tres especies de agua profunda comercialmente Costa Rica. Actualmente, la pesca comercial de dos de los camarones pandálidos, H. affinis y H. vicarius, se ha detenido. Esto no ha sido producto de un adecuado y consecuente plan de manejo, sino que está relacionado a la casi completa desaparición de estos recursos en los actuales suelos pesqueros, lo que ha forzado al sector pesquero a seguir adelante con otros recursos o abandonar la pesca, provocando consecuencias sociales y económicas importantes.” (p. 551) Otros autores afirman que en Costa Rica, la pesquería de camarón es la que tiene el mayor volumen de captura incidental, lo que resulta concordante con los datos de la FAO, sobre este tipo de pesquerías a nivel mundial. Al respecto, Trujillo, P.; Cisneros-Montemayor y otros sostienen:

“La pesquería de camarón tiene el mayor número de captura incidental de cualquier sector pesquero de Costa Rica. Dado el hecho de que la captura incidental en la pesca de arrastre de camarón de agua profunda se descarta completamente, es particularmente preocupante la cantidad de captura incidental relativa a los camarones. En 2008, por ejemplo, la captura anual de esta pesquería consistía en aproximadamente 5% del camarón meta (casi exclusivamente S. agassizzi), 55% estomatópodos y 40% pescado, descartándose los dos últimos”. (Trujillo, P.; Cisneros-Montemayor, A.; Harper, S.; Zeller, D. Reconstruction of Costa Rica’s marine fisheries catches (1950-2008). Working paper # 2012-03, Fisheries Centre, University of British Columbia. 2012, p. 6. Traducción libre).

En las conclusiones del estudio de Trujillo y otros, cuyo análisis llegó hasta el año 2008, se indicó que la pesca de arrastre de camarón había sido la fuente más significativa de la mortalidad por pesca en el ecosistema marino de Costa Rica. Más aún, la tendencia visible en aquel entonces, de pasar progresivamente de las aguas costeras poco profundas a las aguas profundas en alta mar sin que hubiera recuperaciones visibles en las poblaciones de camarón, evidenciaba que no había ningún lugar nuevo para ir. Ponen de manifiesto en dicho estudio, que el camarón de arrastre en Costa Rica era muy impopular entre los pescadores artesanales, no empleaba una gran cantidad de personas, había tenido impactos ambientales significativos sobre las poblaciones y los hábitat marinos, y había agotado las poblaciones de camarón al punto que su importancia comercial se veía comprometida. El estudio urgía a la reforma de la pesquería. (ver pág. 14).

Dado el fracaso prácticamente generalizado de las medidas de ordenación, varios países han optado por prohibiciones con diferente alcance, llegando incluso a la prohibición total de la actividad de pesca del camarón con redes de arrastre. Entre los países que ha implementado prohibiciones a la actividad se encuentran Indonesia, Hong Kong, Ecuador, Venezuela, Belice, Palaos; otros implementan prohibiciones solo en ciertas zonas, como Estados Unidos (costas de Hawai y Alaska, los Consejos de Administración Pesquera del Pacífico y Pacífico Norte de Estados como la Florida, Georgia, Carolina del Norte y Carolina del Sur prohibieron la pesca de arrastre de fondo en más de 840.000 millas cuadradas de fondo marino en el Pacífico, Mar de Bering y el Ártico. California prohibió la pesca de arrastre de fondo de camarón a fin de reducir el descarte y aumentar la captura de camarones para los pescadores que utilizan equipo más selectivo; también el Consejo de Administración Pesquera del Pacífico Occidental prohibió la pesca de arrastre de fondo en 1.5 millones de millas cuadradas alrededor de Hawai y otras islas del pacífico en aguas estadounidenses.

La pesca de arrastre de fondo también está prohibida en más de 330.000 millas cuadradas de las islas del pacífico, de Samoa a las Fosas de las Marianas, lo que se protege como monumento nacional.), Canadá, Brasil y Malasia. En similar sentido: Azores, Madeira y las Islas Canarias (La pesca de arrastre de fondo está prohibida en más de 500.000 millas cuadradas de aguas atlánticas que rodean las Islas Canarias, Madeira y las Azores); Nueva Zelanda (El gobierno de Nueva Zelanda prohibió la pesca de arrastre de fondo en grandes áreas de montes submarinos y respiraderos hidrotérmicos); Europa y África del Norte (La Comisión General Pesquera del Mediterráneo prohibió la pesca de arrastre de fondo en aproximadamente 630.000 millas cuadradas de aguas marinas profundas). (Sobre estos temas puede consultarse Stiler, M.; Stockbridge, J.; Lande, M.; Hirshfield, M. Impacts of Bottom Trawling on Fisheries, Tourism, and the Marine Environment. OCEANA, 2010).

Por otra lado, el año pasado, la Comisión Europea presentó al Parlamento Europeo y al Consejo una propuesta de “Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen condiciones específicas aplicables a la pesca de poblaciones de aguas profundas en el atlántico Nordeste y disposiciones relativas a la pesca en aguas internacionales del Atlántico Nordeste, y se deroga el Reglamento (CE) No. 2347/2002”. La Comisión recomienda la paulatina erradicación de las artes de arrastre de fondo debido al impacto destructivo que causan: “A fin de reducir el impacto destructivo que tiene en el ecosistema marino, debe erradicarse paulatinamente la utilización de redes de arrastre de fondo en esta pesquería, pues son las que más daño ocasionan a los ecosistemas marinos vulnerables, además de generar elevados niveles de capturas no deseadas de especies de aguas profundas. Las restricciones transitorias para las redes de enmalle de fondo en las pesquerías por debajo de los 600 m de profundidad y en la franja batimétrica comprendida entre los 200 y los 600 m deben complementarse con la prohibición de la pesca dirigida a las especies de aguas profundas.” “De entre los distintos artes de pesca utilizados en la pesca en aguas profundas, las redes de arrastre de fondo son las que representan el mayor riesgo para los ecosistemas marinos vulnerables y generan los mayores porcentajes de capturas no deseadas de especies de aguas profundas.

Por consiguiente, las redes de arrastre de fondo deben prohibirse permanentemente en la pesca dirigida a especies de aguas profundas.” En consecuencia propone: “Las autorizaciones de pesca mencionadas en el artículo 4, apartado 1, para buques que utilicen redes de arrastre de fondo o redes de enmalle de fondo expirarán, a más tardar, dos años después de la entrada en vigor del presente Reglamento. Después de esa fecha, ya no se expedirán ni renovarán las autorizaciones de pesca dirigida a especies de aguas profundas con utilización de esos artes.” (Art. 9). Las recomendaciones tienen por objetivo “garantizar la explotación sostenible de las especies de aguas profundas, minimizando al mismo tiempo el impacto en el ambiente marino…” (art. 1 inciso a). Se funda para ello en que: “Las medidas adoptadas hasta ahora no han resultado eficaces para resolver los problemas principales de la pesquería, a saber:

• 1)la gran vulnerabilidad a la pesca de estas poblaciones; muchas de ellas únicamente pueden soportar una presión pesquera baja a lo largo de un periodo más prolongado, lo que no resulta viable económicamente;
• 2)las redes de arrastre de fondo son el arte que representa el mayor riesgo de destrucción, como consecuencia de la pesca, de ecosistemas marinos vulnerables e insustituibles; se desconoce el alcance de la destrucción que ya se ha producido;
• 3)la pesca de especies de aguas profundas con artes de arrastre genera unos niveles altos de capturas no deseadas de especies de aguas profundas (en promedio, entre el 20 y el 40 % en peso, con picos individuales muy superiores);
• 4)la determinación, sobre la base de los dictámenes científicos, del nivel sostenible de la presión pesquera resulta especialmente difícil.” Estas medidas se sugieren y en el propio preámbulo del Reglamento se reconoce la insuficiencia del conocimiento sobre el tema regulado: “Es probable que los datos biológicos de los estudios científicos sigan siendo insuficientes en los próximos años para permitir que se realice una evaluación analítica completa de las poblaciones.” De manera que aun en países desarrollados se han tenido que tomar medidas contundentes contra el arte de pesca por arrastre, todo lo cual haya pleno sustento en los principios precautorio y preventivo.

La FAO en el Estudio del año 2010, de reiterada cita, comenta la entre la flota industrial y semiindustrial con los pescadores artesanales que se fue agravando en la década de los 70. Para mitigarlo se establecieron limitaciones y regulaciones intensas, que no dieron el resultado esperado al punto que surgieron conflictos con pérdida de vidas humanas. Esto llevó a Indonesia a la prohibición total de la pesca por arrastre desde 1980. Como consecuencia de tal prohibición, en un inicio Indonesia perdió 25 mil empleos y dejó de percibir más de 13 millones de dólares anuales por concepto de ingresos generados por la actividad. Empero, el gobierno de ese país implementó programas de ayuda a la pesca artesanal, la cual se encargó de suplir el vacío dejado por las grandes embarcaciones tanto en empleo como en divisas.

“Pareciera que una lección importante sacada de la prohibición de la pesca de arrastre impuesta en Indonesia ha sido que las regulaciones que limitan el acceso a los arrastreros a ciertas zonas son mucho más difíciles de imponer que las vedas totales, cuyo cumplimiento en algunos pocos puertos pesqueros puede ser controlado por las autoridades costeras. Una prohibición del uso de los aparejos de pesca es factible, pero su implantación requiere gran voluntad política. Ningún otro país ha demostrado una determinación o facultad comparables a la de Indonesia para reasignar a los pequeños pescadores el acceso a un recurso importante. La segunda lección aprendida es que las poblaciones demersales en los trópicos parecieran tener la capacidad de reconstituirse tras haber sido sobreexplotadas. La tercera lección es que la eliminación de los arrastreros no significa necesariamente que a largo plazo los desembarques o las exportaciones hayan de declinar.

Los pequeños pescadores que utilizan unos artes relativamente simples son igualmente duchos que los pescadores de arrastre en aprovechar plenamente los recursos demersales. Esta habilidad es, por cierto, una espada de doble filo, ya que no se conseguirá poner orden en los recursos eliminando los arrastreros. La necesidad de que el desarrollo rural y nacional atraiga mano de obra y capital, desviándolos del sector de la pesca, sigue en pie.” Fuente: Bailey, 1997. (FAO, 2010, p. 130).

La prohibición de la pesca del camarón por arrastre en Indonesia llevó al desarrollo de la pesca artesanal, que hoy representa el 95% de los desembarques en este campo. El consumidor no fue desatendido en el mediano plazo, mejoró la distribución del ingreso, se redujeron los conflictos sociales y se protegió mejor el ambiente, aunque señalan como factores determinantes la voluntad política, la implementación de políticas públicas dirigidas a los pescadores artesanales, y el fortalecimiento de las instituciones de vigilancia, requisitos ineludibles para alcanzar el éxito y evitar que prácticas antiguas se introduzcan a través de la flota artesanal.

“Las pesquerías en pequeña escala son sumamente importantes en Indonesia. Alrededor del 94,6 por ciento de los desembarques marinos totales son realizados por pescadores que pescan en zonas costeras utilizando líneas, trampas, chinchorros de playa o redes elevadoras, con cañas y líneas, con curricanes y redes de enmalle pequeñas para atún y peces pelágicos menudos (Flewwelling y Hosch, 2004a).” (Pág. 272 Estudio de la FAO) Como se indicó supra, varios países han seguido el camino de la prohibición de la pesca del camarón con redes de arrastre.

El Ministerio del Ambiente de Ecuador, después de un análisis situacional sobre la pesquería de arrastre camaronero en ese país (17 de febrero de 2012), concluyó:

“A nivel mundial, y no solo en Ecuador, se ha demostrado que la Pesca de Arrastre de Camarón:

- Es un tipo de pesca no selectiva, es decir atrapa todo por donde pasa sin considerar especie, tamaño.

- Produce grandes cantidades de descarte (75%), que incluye peces de tamaño no comercial o juveniles que no alcanzaran edad reproductiva, es decir se desperdicia una gran cantidad de individuos de especies no comerciales e individuos juveniles de especies comerciales que afectan a otras pesquerías. Causa conflictos con otros sectores pesqueros nacionales.

- Las capturas de camarón blanco, rojo y café presenta un gran porcentaje de camarones juveniles o solo juveniles (Rojo y Café) en sus capturas, indicación que la pesca no es sostenible.

- Ingresa dentro de las Áreas Protegidas y dentro la milla de protección de forma Ilegal a realizar sus actividades de pesca, de lo cual existen los informes pertinentes.” Conforme a las conclusiones sobre la situación antedichas, se emitió la siguiente recomendación:

“Por lo expuesto, el Ministerio del Ambiente recomienda que se viabilice la actual propuesta de prohibir la Pesca de Arrastre de Camarón” De la literatura consultada se desprende un mayor consenso de diversas organizaciones internacionales, universidades, institutos de investigación, sociedad civil y científicos sobre la necesidad de prohibir la pesca con redes de arrastre por los graves daños que causa al ecosistema, la reproducción de las especies, la sostenibilidad del recurso marino y las relaciones sociales entre pescadores. El daño que estas artes de pesca causan al ambiente está fehacientemente comprobado. Estamos en presencia de un arte de pesca no selectivo que arrasa con todo lo que encuentra a su paso, capturando múltiples especies que no son objetivo de la pesca, afectando la reproducción de múltiples especies merced a una pesca incidental cargada de especies inmaduras, y causando daños severos en el fondo marino. Señala la FAO:

"La pesca del camarón ocupa un lugar de excepción por la cantidad de controversias que ha podido generar. Un estudio reciente de la FAO (Kelleher, 2005) ha mostrado que la pesquería del camarón de arrastre suele tener altas tasas de descartes que representan más del 27 por ciento del total estimado de los descartes de todas las pesquerías marinas mundiales, y equivalen a unos 1,8 millones de toneladas al año. La pesca de arrastre, incluida la del camarón, se ha comparado a la tala rasa de los bosques, y los despilfarros a que da lugar la señalan como la pesca más dilapidadora del mundo. Garcia (1989) observa que, en las zonas tropicales, las pesquerías del camarón son las que hacen brotar el mayor número de conflictos y problemas." En consecuencia, la pesca de camarón con redes de arrastre, mientras no se cuenta con dispositivos para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices) que significativamente disminuyan la captura incidental (no todos tienen la misma efectividad y no basta con lo que salvan a las tortugas), se opone a los principios consagrados en los instrumentos internacionales sobre los recursos marinos, aplicables en nuestro medio de forma directa al amparo de lo dispuesto en el artículo 6 como ya se dijo, sin perjuicio de la aplicación supletoria y subsidiaria del artículo 7 constitucional.

En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 de nuestra Carta Magna, los principios del Derecho Internacional se aplican directamente, de manera que los artículos 2 inciso 27 punto d), 43 inciso d) y 47 incisos a) y b) de la Ley 8436 de 1º de marzo de 2005, en cuanto reconoce como lícita el arte de pesca de camarón con redes de arrastre, resultan violatorios de esta norma constitucional y de los principios del Derecho Internacional sobre la materia que la norma reconoce y que exigen la adopción de técnicas de pesca selectivas, la conservación del recurso y ecosistemas marinos, prohíben la sobreexplotación e imponen la aplicación de principios de técnicas y prácticas de pesca y comerciales acordes con la sostenibilidad de recurso y los principios precautorio y preventivo propios del Derecho Ambiental, entre ellos: la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derechos del Mar de 1982, la Convención Interamericana para la Protección de las Tortugas Marinas, la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982, La Convención sobre Diversidad Biológica y la Declaración de Río.

6.2.- Violación del artículo 21 constitucional y los derechos a la vida y la salud. El numeral expresa: “La vida humana es inviolable”. De esta norma, la Sala ha derivado el derecho a la salud, como derecho conexo:

“...si bien nuestra Constitución Política no contempla en forma los aspectos con ella relacionados, catalogados como parte de los derechos constitucionales sociales, como el derecho a la seguridad social-, no se puede negar su existencia, por ser derivado directo del derecho a la vida protegido en el artículo 21 de nuestra Constitución, ya que éste -el derecho a la vida- es la razón de ser y explicación última del derecho a la salud. La conexión existente entre ambos es innegable, el derecho a la salud tiene como propósito fundamental hacer efectivo el derecho a la vida, porque éste no protege únicamente la existencia biológica de la persona, sino también los demás aspectos que de ella se derivan. Se dice con razón, que el ser humano es el único ser de la naturaleza con conducta teleológica, porque vive de acuerdo a sus ideas, fines y aspiraciones espirituales, en esa condición de ser cultural radica la explicación sobre la necesaria protección que, en un mundo civilizado, se le debe otorgar a su derecho a la vida en toda su extensión, en consecuencia a una vida sana. Si dentro de las extensiones que tiene éste derecho está, como se explicó, el derecho a la salud o de atención a la salud ello incluye el deber del Estado de garantizar la prevención y tratamiento de las enfermedades" (sentencia No. 6061-96)” Sentencia de la Sala Constitucional No. 2001-927.

El INCOPESCA estima que la interpretación del artículo 21 constitucional a la luz del caso concreto es distinta a la que hacen los accionantes, toda vez que las embarcaciones de camarón traen alimento a la mesa de los costarricenses y por medio de la alimentación contribuyen a la vida humana.

Sin embargo, la Sala entiende que no basta traer alimento a la mesa y contribuir con la alimentación de la población para que una actividad sea conforme al derecho a la vida, la salud y el ambiente; además, se requiere que la actividad sea en sí misma respetuosa de la vida y contribuya a la subsistencia, alimentación y salud de la población tanto en el presente como en el futuro, de lo contrario la actividad en cuestión compromete la seguridad alimentaria de las nuevas generaciones.

En ese sentido, la pesca de camarón con redes de arrastre deviene violatoria de los derechos a la vida y la salud consagrados en el ordinal 21 constitucional, toda vez que la evidencia científica, aportada por los organismos internacionales encargados de la materia y los órganos de investigación universitarios, demuestra que esa técnica no selectiva compromete los ecosistemas marinos, la sostenibilidad del recurso marino y atenta directamente contra la seguridad alimentaria de la población y su supervivencia futura, razón por la que debe ser declarada inconstitucional mientras no se cuenta con dispositivos para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices) que significativamente disminuyan la captura incidental (no todos tienen la misma efectividad y no basta con los que salvan a las tortugas).

6.3.- Violación del artículo 50 constitucional, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el desarrollo sostenible y la justa distribución de la riqueza. Los accionantes invocan la violación de la norma y principios contenidos en el artículo 50 constitucional.

"El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes.” La vida humana solo es posible en solidaridad con la naturaleza. El artículo 50 reconoce un modelo de desarrollo económico y social absolutamente respetuoso y coherente con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En ese sentido, la Sala Constitucional ha dicho en su jurisprudencia:

“La accionante invoca la violación del principio constitucional de desarrollo sostenible derivado del artículo 50 de la Carta Magna (…) Para la Sala no es casualidad que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se haya regulado en el artículo 50 constitucional, numeral que le otorga al legislador las potestades para la organización y estímulo de la producción y para el más adecuado reparto de la riqueza, potestades que de conformidad con la norma deben ser ejercidas en procura de un fin definido constitucionalmente: el mayor bienestar de todos los habitantes. Dentro del término “mayor bienestar” encontramos no solo una política orientada a un mayor desarrollo económico, sino también una política redistributiva, dirigida a lograr la distribución de la riqueza producto de la cooperación social. Tanto la una como la otra, deben realizarse con absoluto respeto al equilibrio ecológico y la sanidad ambiental, sólo así, la vida y toda actividad humana serán posibles.

En ese sentido, el principio 8 de la Declaración de Río de 1992, establece que “Para alcanzar el desarrollo sostenible y una mejor calidad de vida para todas las personas, los Estados deberán reducir y eliminar las modalidades de producción y consumo insostenibles y fomentar políticas demográficas apropiadas” (Sentencia de la Sala Constitucional No. 1594-2013) Al amparo de lo dispuesto en el numeral 50 constitucional, la jurisprudencia de la Sala y el Derecho Internacional Ambiental, es obligación imperativa del Estado reducir o eliminar toda modalidad de producción que atente contra el desarrollo sostenible.

Siguiendo ese orden de ideas, la Declaración de Río de Janeiro (1992), dispone:

“Principio 1.- Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tiene derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza (…) Principio 3.- El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras; Principio 4.- A fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada. (…) Principio 8. Para alcanzar el desarrollo sostenible y una mejor calidad de vida para todas las personas, los Estados deberían reducir y eliminar las modalidades de producción y consumo insostenibles y la transferencia de tecnologías, entre estas, tecnologías nuevas e innovadoras. (…) Principio 15. Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución…” Uno de los elementos esenciales para el desarrollo sostenible es la prevención.

Los daños ambientales son de difícil o imposible reparación. De esta forma, en caso de que exista certeza acerca de un riesgo de daño grave o irreversible al ambiente, se deben adoptar medidas de prevención, que incluso pueden significar la prohibición de una actividad comercial, toda vez que en materia ambiental resulta ineficaz la coacción a posteriori, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables o de muy difícil reparación. Esas también son formas de cumplimiento del Estado de los deberes de defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado conforme lo dispone el párrafo tercero del artículo 50 constitucional.

“V.- El deber del Estado en la tutela del ambiente. A partir de la reforma del artículo 50 constitucional, en la cual se consagró estableció también -en forma terminante- la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es a tenor de esta disposición, en relación con los artículos 21, 69 y 89 de la Constitución Política, que se derivó la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la legislación ambiental. Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho.”(Sentencia 2013-008341 de las 9:10 horas del 21 de junio de 2013).

En el marco del ordinal 50 de la Constitución Política destaca la relación entre el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y el desarrollo sostenible. Conforme lo dispone el principio 8 de la Declaración de Río de Janeiro de 1992, es deber de los Estados para alcanzar ese nivel de desarrollo y calidad de vida “…reducir y eliminar las modalidades de producción y consumo insostenibles...” De ahí que la pesca de camarón con redes de arrastre sea contraria al principio de desarrollo sostenible, toda vez que el deterioro del ecosistema marino que causa, resulta superior a su regeneración, lo que pone en grave riesgo la seguridad alimentaria de las generaciones futuras. Queda demostrado en el expediente que este arte de pesca no selectivo captura indiscriminadamente enormes cantidades de especies que no son objeto de la pesca que luego son desechadas y devueltas al mar. En el caso de Costa Rica, la mayoría de esas especies son sexualmente inmaduras, impidiendo la reproducción de las especies marinas.

Del informe del INCOPESCA se deduce que esta técnica, mientras que no cuente con dispositivos “eficientes” para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices) que significativamente disminuyan la captura incidental (no todos tienen la misma efectividad y no basta con los que salvan a las tortugas), es incompatible con el desarrollo sostenible de los recursos marinos. Estudios realizados por esa dependencia en conjunto con la Universidad Nacional concluyen en la necesidad de reducir las embarcaciones con redes de arrastre para permitir la recuperación gradual de la especies en el Golfo de Nicoya hasta alcanzar la sostenibilidad. En igual sentido, informan acerca de cómo han venido estableciendo zonas o áreas excluidas de este tipo de pesca para permitir su recuperación. El mismo informe expresa claramente que la captura de la llamada fauna de acompañamiento se debe a que el arte de pesca no es selectivo.

Informa el INCOPESCA que la FAO ha apoyado a pescadores de camarón de redes de arrastre, pescadores artesanales locales y a organizaciones de pescadores de diversos países para introducir diferentes tecnologías selectivas para reducir la pesca de descarte, expresa en el informe que la FAO está impulsando proyectos y nuevas regulaciones tendientes a “reducir de la pesca de descarte…sin menos peces jóvenes y especies no deseadas son capturados sin intención, pueden dejarse madurar para el beneficio del pescador, su sustento y para millones de personas en países en desarrollo…” (Proyecto de “reducción de los impactos ambientales de la pesca de arrastre del camarón tropical a través de la introducción de tecnologías para la reducción de pesca de descarte y cambio de manejo” 2012). El INCOPESCA también acepta que la pesca de arrastre genera captura de especies juveniles. Por consiguiente, se observa que organismos internacionales, universidades e investigadores privados concuerdan con que el arte de pesca por arrastre constituye una técnica no selectiva que ocasiona grave daño al ecosistema marino, la sostenibilidad de los recursos marinos y, con ello, a la seguridad alimentaria y economía de subsistencia de los habitantes de las costas que pescan artesanalmente. Con respecto a esto último, resulta de utilidad extender el concepto de "desarrollo sostenible", que tiene asidero en el artículo 50 constitucional, al de “desarrollo sostenible democrático”.

En efecto, hasta ahora, al tratar temas ecológicos, usualmente se hace énfasis en la escasez de los recursos naturales, la necesidad de reducir el consumo de los recursos no renovables, el aumento la producción de los renovables, y el manejo de los desechos contaminantes producidos por la sociedad. De ahí que el término que se mantuvo en boga durante las últimas décadas fue el de desarrollo sostenible, que se centra en el manejo de las variables anteriormente citadas y otras más, a fin de propiciar un desarrollo que no riña con el ambiente. El concepto hasta entonces elaborado abarcaba un componente ambiental -la protección del ambiente-, uno económico -el desarrollo económico basado en la explotación sustentable del ambiente-, y uno social –se consideraba que el desarrollo económico y la conservación del ambiente conllevaban automáticamente el bienestar social. Sin embargo, el énfasis del concepto “desarrollo sostenible” se centraba en los primeros dos elementos, el económico y el ambiental.

El tercero, como se dijo, era una consecuencia casi natural de los dos anteriores. En años más recientes, la evolución del término de desarrollo sostenible ha llevado a poner nuevamente énfasis en el elemento social que se encuentra en él y que, en el fondo, viene a servir de contrapeso al elemento económico predominante hasta hoy. No se pretende afirmar que el elemento social sea un avance novedoso del término desarrollo sostenible. Por el contrario, se puede apreciar que ese ha sido un factor que constantemente ha estado presente en la discusión, pero que ha sido relegado en la práctica a un segundo plano ante la preponderancia de los otros elementos citados. Así, por ejemplo, el informe rendido en 1987 por la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo ante las Naciones Unidas señaló que el desarrollo sostenible implica satisfacer las necesidades básicas de todas las personas y proveer a todos de la oportunidad de aspirar a una mejor vida, pues un mundo en el que la pobreza sea endémica será siempre propenso a catástrofes ecológicas y de otro tipo.

La satisfacción de las necesidades básicas -nos dice el informe- significa no solo una nueva era de crecimiento económico, sino también asegurarles a las personas en pobreza que van a obtener una parte justa de los recursos requeridos para mantener el crecimiento.

El elemento social del desarrollo sostenible se verifica también en el componente de justicia social propio del Estado de Derecho y que ha sido recogido por nuestra Constitución Política. En efecto, el artículo 50 constitucional establece que: “El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.” En un mismo artículo, el legislador constitucional ha incluido los tres elementos del desarrollo sostenible: la estimulación de la producción (elemento económico), el ambiente ecológicamente equilibrado (elemento ecológico) y, además, el reparto más adecuado de la riqueza y el ambiente sano (elemento social). La lectura del artículo también debe hacerse en conjunto con el artículo 74 de la Constitución, que de solidaridad nacional con asidero en el principio cristiano de justicia social. Ya en la resolución número 1441-92 de las 15:45 horas del 2 de junio de 1992, la Sala observó en ambos artículos la base del Estado Social de Derecho costarricense:

"El principio general básico de la Constitución Política está plasmado en el artículo 50, al disponer que "el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza" lo que unido a la declaración de adhesión del Estado costarricense al principio cristiano de justicia social, incluido en el artículo 74 ibídem, determina la esencia misma del sistema político y social que hemos escogido para nuestro país y que lo definen como un Estado Social de Derecho".

Esos postulados constitucionales han sido desarrollados a su vez en la legislación nacional. De ahí que en materia ambiental se hayan promulgado la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, la Ley Forestal, la Ley Orgánica del Ambiente y la Ley de Biodiversidad, entre muchas otras. De hecho, esta última también contiene un desarrollo del elemento social del desarrollo sostenible. En su artículo 9 se lee lo siguiente:

“ARTÍCULO 9.- Principios Generales Constituyen principios generales para los efectos de la aplicación de esta ley, entre otros, los siguientes:

(…)

1. 4Equidad intra e intergeneracional. El Estado y los particulares velarán porque la utilización de los elementos de la biodiversidad se utilicen en forma sostenible, de modo que las posibilidades y oportunidades de su uso y sus beneficios se garanticen de manera justa para todos los sectores de la sociedad y para satisfacer las necesidades de las generaciones futuras.”

Como se ve, el elemento democrático del desarrollo sostenible, que se encuentra amparado en los numerales 50 y 74 de la Constitución Política, conlleva intrínsecamente la distribución justa tanto de los beneficios como de las cargas ambientales. En el Estado Social de Derecho, esto implica la preservación de la naturaleza para las generaciones futuras y el aprovechamiento solidario del ambiente.

Con base en lo expuesto, emergen las siguientes objeciones a la pesca de arrastre que carece de dispositivos “eficientes” para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices) que “significativamente” disminuyan la captura incidental. Por un lado, el desgaste ecológico insostenible que implica ese tipo de pesca, lo que se ha discutido profusamente en otras secciones de esta resolución y, por otro, el irrespeto total al elemento democrático y solidario del desarrollo sostenible. En cuanto a este último punto, en el estudio "Indicadores macroeconómicos del sector pesquero y acuícola del istmo centroamericano. Periodo 2000 - 2007" OSPESCA 2009), se estableció que la pesca industrial de camarón comprendía en ese entonces 73 naves, lo que generaba 365 empleos, mientras que la pesca artesanal se extendía a 4.065 naves con un total de 16.502 empleos. De otro lado, con base en el censo nacional de 2011, con datos que no toman en cuenta la generación indirecta de empleos, se tiene que 6.899 personas de 15 años o más se encuentran dedicados a la pesca y acuicultura.

Tal cantidad es considerablemente superior a la que emplea el arte de pesca por arrastre. En efecto, los mismos empresarios del camarón expresan en el escrito de solicitud de coadyuvancia que cada embarcación requiere una tripulación de 6 personas. Tomando en cuenta que INCOPESCA informa que en la actualidad solo existen 38 licencias vigentes, se obtiene un total de 224 empleos directos generados por este tipo de industria. Si a ese total se le suma el personal en tierra, que según su propio escrito no supera las cuatro personas por barco, tenemos que la generación máxima de empleos directos por el sector sería de 380. Por consiguiente, resulta evidente que el empleo generado por la pesca artesanal es mucho mayor que el generado por la pesca por arrastre. Así las cosas, deviene claro que la explotación de recursos marinos mediante la pesca por arrastre significa la captura indiscriminada de las especies marinas que las redes de arrastre encuentran en su camino; esto vulnera las posibilidades laborales de los pescadores artesanales y su derecho a participar en los beneficios de la explotación sostenible del ambiente.

El método utilizado en la pesca de arrastre de camarón, al capturar todo tipo de especie marina, no solo afecta los intereses de las personas dedicadas a la pesca artesanal de camarón, sino también los intereses de todos los pescadores artesanales. Así no se logra un desarrollo sostenible democrático, uno al que todos tengan acceso real; menos aún se puede hablar de un desarrollo sostenible solidario, puesto que el beneficio de unos pocos afecta severamente a una gran mayoría de pescadores. Adviértase que cuanto el artículo 5 de la Ley de Pesca y Acuicultura declara la actividad pesquera de utilidad pública e interés social, y de interés nacional, el fomento y desarrollo de esa actividad y de la industria afín, lo hace bajo el contexto de que democráticamente todas las personas pueden tener acceso en un régimen de equidad a los beneficios de tal actividad. De esta manera, los efectos negativas de la pesca de camarón por arrastre en el estado actual contravienen abiertamente los artículos 50 y 74 de la Constitución Política.

Debe subrayarse que la experiencia de Indonesia, ya comentada, pone de manifiesto que tras la prohibición, la pesca artesanal se desarrolló a tal grado que se pudo llenar el vacío dejado por al industrial, generando el empleo y las divisas requeridas por el sector y el país.

Por consiguiente, los artículos 2 inciso 27 punto d), 43 inciso d) y 47 incisos a) y b) de la Ley de Pesca y Acuicultura, No. 8436 de 1º de marzo de 2005, específicamente las frases que se refieren a la pesca con redes de arrastre, mientras no se cuenta con dispositivos para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices) que significativamente disminuyan la captura incidental (no todos tienen la misma efectividad y no basta con los que salvan a las tortugas), son contrarios al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al principio de desarrollo sostenible y al principio de desarrollo sostenible democrático, que se deduce de la interpretación sistémica y sistemática de los numerales 50, 69 y 89, y al principio de justa distribución de la riqueza derivado de los artículos 50, 74 y 89 de la Carta Fundamental del Estado costarricense.

6.4.- Violación del artículo 89 de la Constitución Política. Esta norma constitucional dispone en lo que interesa: “Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales...” Respecto de esta norma, el INCOPESCA afirma que no guarda relación alguna con la pesca de camarón por medio de redes de arrastre en los fondos marinos. Los accionantes, por su parte, estiman que la belleza escénica marina está siendo destruida y convertida en aguas turbias por la arremetida de la red de arrastre.

La Sala concuerda con esta última apreciación. La belleza natural no se limita al entorno que aprecian nuestros ojos ni mucho menos a la faz externa de la tierra. Belleza natural no se reduce a un concepto estético. Como bien lo ha puesto de relieve la Sala a través de una interpretación material y evolutiva en su jurisprudencia, el concepto de bellezas naturales utilizado por los constituyentes de 1949 está comprendido en la requerida protección al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado:

“XIII.- (…) El término “bellezas naturales” era el empleado al momento de promulgarse la Constitución (7 de noviembre de 1949) que hoy se ha desarrollado como una especialidad del derecho; el derecho ambiental que reconoce la necesidad de preservar el entorno no como un fin cultural únicamente, sino como una necesidad vital de todo ser humano. En este sentido, el concepto de derecho al ambiente sano, supera los intereses recreativos o culturales que también son aspectos importantes de la vida en sociedad, sino que además constituye un requisito capital para la vida misma (...) (Sentencia 9193-2000 de las 16:28 horas del 17 de octubre de 2000).

El concepto de bellezas naturales guarda estrecha relación con el concepto de patrimonio natural. No por casualidad la norma se refiere al patrimonio histórico y artístico, de manera que la norma regula tres tipos de patrimonio esenciales para conservar la identidad de una Nación y su subsistencia física, cultural y social. Dentro del concepto de bellezas naturales se incluyen los recursos hidrobiológicos. La protección de las bellezas naturales comprende velar por la preservación del ambiente y los ecosistemas, porque si estos últimos son destruidos o severamente dañados, irremediablemente se ven perjudicadas las primeras. El concepto de bellezas naturales está estrechamente ligado a un modelo de desarrollo sostenible, respetuoso de las riquezas naturales y de nuestro patrimonio natural. La finalidad de la norma es proteger, conservar y desarrollar esas tres formas de patrimonio y sujetar la iniciativa privada a esa finalidad constitucional.

En virtud de lo expuesto, a diferencia de lo que considera el INCOPESCA en su informe, el deterioro de los ecosistemas marinos a causa de la pesca con red de arrastre y mientras no se cuenta con dispositivos para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices) que significativamente disminuyan la captura incidental (no todos tienen la misma efectividad y no basta con los que salvan a las tortugas), viola directamente el patrimonio natural protegido en el numeral 69 por medio del concepto de bellezas naturales.

VII.Corolario. En mérito de lo expuesto, corresponde declarar con lugar esta acción de inconstitucionalidad, toda vez que de la confrontación de las normas impugnadas con el Derecho de la Constitución, se constató la vulneración del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y de la obligación de proteger las bellezas naturales, así como de los principios al desarrollo sostenible democrático y el principio preventivo, lo que implica una lesión a los numerales 6, 7, 21, 50, 69 y 89 constitucionales y a los principios contenidos en la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar (1982) y su desarrollo posterior, el Acuerdo sobre la Aplicación de las Disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, relativas a la Conservación y Ordenación de las Poblaciones de Peces Tranzonales y de la Población de Peces Migratorios, la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982, La Declaración de Río de Janeiro aprobada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992) y el Código Internacional de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO (1995).

En consecuencia se declara inconstitucional la frase “del camarón con red de arrastre,” del punto d) inciso 27 del artículo 2 y del inciso d) del artículo 43, así como los incisos a) y b) del ordinal 47 todos de la Ley de Pesca y Acuicultura, Ley 8436 de 1º de marzo de 2005. En consecuencia, a partir de la notificación de esta sentencia, el INCOPESCA no podrá otorgar ningún permiso, autorización o licencia nuevos, renovar los vencidos o reactivar los inactivos, para la pesca de camarón con redes de arrastre. En consideración a los derechos adquiridos de buena fe, los permisos, autorizaciones y licencias vigentes conservarán su validez y vigencia hasta el vencimiento del plazo otorgado a cada una de ellas, siempre que los titulares de los mismos ejerzan la actividad con absoluta sujeción al ordenamiento jurídico que se dicten sobre la materia y condicionado a que adopten, si fuera científicamente posible, las tecnologías más amigables posibles con el ambiente bajo la supervisión del INCOPESCA; una vez expirado el plazo de vigencia, no podrán ser prorrogadas.

Adviértase que una sentencia de inconstitucional debe respetar los derechos adquiridos de buena fe (art. 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), lo que constituye una excepción de acatamiento obligatorio a los efectos ex tunc de las sentencias declarativas de inconstitucionalidad, cuestión que no se advierte en el voto parcialmente disidente de los magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro. Literalmente, el numeral 91 señala: “La declaración de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe.” (Lo destacado no corresponde al original). En igual sentido, el numeral 93 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional estatuye que, entre otros casos, la disposición contenida en el artículo 91 no se aplicará respecto de aquellas relaciones o situaciones jurídicas, cuya reversión afecte seriamente derechos adquiridos de buena fe.

Estas normas se sustentan en principios elementales de justicia y seguridad jurídica, puesto que los pescadores de camarón con redes de arrastre previamente obtuvieron sus licencias al amparo de una legislación vigente, incurriendo en inversiones dada las expectativas que ese ordenamiento les generaba; además, la declaratoria de nulidad de tales licencias a partir de la notificación de esta sentencia, ocasionaría dislocaciones en la paz social, toda vez que un grupo relevante de familias se vería seria y repentinamente afectadado si no se respetan los derechos adquiridos. Lo anterior no obsta que mediante la correspondiente reforma legal, en el futuro se puedan reinstaurar las categorías A y B anuladas condicionado a que se haga referencia expresa a la obligación de utilizar dispositivos para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices), respecto de los cuales de manera previa a una reforma legal y con el correspondiente respaldo científico y tecnológico, se demuestre una reducción significativa de dicha captura incidental que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático. Al respecto, se debe advertir que en el estado actual de la tecnología, no todo dispositivo de este tipo cumple tal requerimiento ni tiene la misma efectividad.

Por tanto:

Se declara con lugar la acción. En consecuencia se declara inconstitucional la frase “del camarón con red de arrastre,” del punto d) inciso 27 del artículo 2 y del inciso d) del artículo 43, así como los incisos a) y b) del ordinal 47 todos de la Ley de Pesca y Acuicultura, Ley 8436 de 1º de marzo de 2005. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de vigencia de las normas citadas, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. En consecuencia, a partir de la notificación de esta sentencia, el INCOPESCA no podrá otorgar ningún permiso, autorización o licencia nuevos, renovar los vencidos o reactivar los inactivos, para la pesca de camarón con redes de arrastre. En consideración a los derechos adquiridos de buena fe, los permisos, autorizaciones y licencias vigentes conservarán su validez y vigencia hasta el vencimiento del plazo otorgado a cada una de ellas, siempre que los titulares de los mismos ejerzan la actividad con absoluta sujeción al ordenamiento jurídico que se dicten sobre la materia y condicionado a que adopten, si fuera científicamente posible, las tecnologías más amigables posibles con el ambiente bajo la supervisión del INCOPESCA; una vez expirado el plazo de vigencia, no podrán ser prorrogadas.

Lo anterior no obsta que mediante la correspondiente reforma legal, en el futuro se puedan reinstaurar las categorías A y B anuladas condicionado a que se haga referencia expresa a la obligación de utilizar dispositivos para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices), respecto de los cuales de manera previa a una reforma legal y con el correspondiente respaldo científico y tecnológico, se demuestre una reducción significativa de dicha captura incidental que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático. Al respecto, se debe advertir que en el estado actual de la tecnología, no todo dispositivo de este tipo cumple tal requerimiento ni tiene la misma efectividad. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta Digital. Los magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el voto en cuanto al dimensionamiento de los efectos de esta sentencia y anulan los permisos, autorizaciones y licencias vigentes.

El magistrado Castillo Víquez declara sin lugar la acción y considera que la norma no es inconstitucional, siempre y cuando el uso de las técnicas de arrastre sean aquellas admitidas por organismos internacionales de reconocido prestigio, tales como la FAO. Notifíquese.

Gilbert Armijo S.

Presidente a.i Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Aracelly Pacheco S. Jose Paulino Hernández G.

LOS MAGISTRADOS ARMIJO SANCHO Y CRUZ CASTRO SALVAN EL VOTO, CON REDACCIÓN DEL PRIMERO:

Los suscritos magistrados, aunque concurren con la mayoría de la Sala en la estimatoria de la acción, disienten de los efectos del voto de mayoría, en cuanto dispone que:

En consecuencia, a partir de la notificación de esta sentencia, el INCOPESCA no podrá otorgar ningún permiso, autorización o licencia nuevos, renovar los vencidos o reactivar los inactivos, para la pesca de camarón con redes de arrastre. Se dimensionan los efectos de esta sentencia, en el sentido que los permisos, autorizaciones y licencias vigentes conservarán su validez y vigencia hasta el vencimiento del plazo otorgado a cada una de ellas, siempre que los titulares de los mismos ejerzan la actividad con absoluta sujeción a las regulaciones legales, reglamentarias y administrativas que se dicten sobre la materia; una vez expirado el plazo de vigencia, no podrán ser prorrogadas.

Lo anterior, porque en nuestro sistema de control de constitucionalidad, las normas inconstitucionales son nulas desde su origen. Esa nulidad “ex tunc” está prevista en el párrafo primero del artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que dispone:

La declaración de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe.

Es decir, las normas inconstitucionales son inconstitucionales desde que fueron dictadas y, por esa razón, su anulación acarrea la de todos los actos o contratos dictados con fundamento en esas normas y en el tanto las apliquen en el sentido en que fueron impugnadas, porque tienen el mismo vicio de inconstitucionalidad desde su nacimiento. Por esto, el párrafo el artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional dispone que:

La sentencia que declare la inconstitucionalidad de una norma de ley o disposición general, declarará también la de los demás preceptos de ella, o de cualquier otra ley o disposición cuya anulación resulte evidentemente necesaria por conexión o consecuencia, así como la de los actos de aplicación cuestionados.

Es decir, que los actos de aplicación de una norma inconstitucional, cuestionados, son tan nulos como la norma y, en consecuencia, en principio, no puede alegarse derechos adquiridos al respecto.- El párrafo segundo del artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional dispone que:

La sentencia constitucional de anulación podrá graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia, su efecto retroactivo, y dictará las reglas necesarias para evitar que éste produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales.

Sin embargo, si bien es cierto que la sentencia anulatoria puede graduar y dimensionar en el espacio, tiempo o materia su efecto retroactivo, los sucritos magistrados discrepan de que la graduación o dimensionamiento equivalgan a que la sentencia no se haya dictado, o a que el derecho o interés lesionados que dan lugar a la interposición de la acción queden desprotegidos, más aún cuando se trata de materia ambiental. Esta acción de inconstitucionalidad se formuló para la protección del ambiente, que goza de una especial y fortísima tutela constitucional expresada en el artículo 50. El voto de mayoría, al establecer que “los permisos, autorizaciones y licencias vigentes conservarán su validez y vigencia hasta el vencimiento del plazo otorgado a cada una de ellas” no está graduando ni dimensionando en el tiempo el efecto retroactivo de la anulación, sino prácticamente eliminando su carácter declarativo y retroactivo.

Discrepan los sucritos de una lógica que conduce a que la sentencia estimatoria no sea tal, en la medida en que los permisos, autorizaciones y licencias actualmente vigentes conservan su validez y vigencia hasta el vencimiento del plazo otorgado a cada una de ellas pues esto equivale a que la sentencia hubiera sido desestimatoria. No hay, pues, graduación ni dimensionamiento, donde las cosas se dejan en el mismo estado que antes del dictado de la sentencia. No se debe confundir la improcedencia de invocar derechos adquiridos en este caso, con la imposibilidad de reclamar una indemnización por daños y perjuicios, que sería lo procedente, en este caso. Los daños ambientales son, generalmente, irreparables y a menudo deben pasar varias generaciones hasta que se consiga la recuperación.

La Sala ha anulado numerosos actos declarativos de derechos otorgados a particulares, por violatorios del medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, incluso en recursos de amparo, donde naturalmente, la sentencia también debe respetar derechos adquiridos, legítimamente, si los hay; así, por ejemplo, en materia de protección de acuíferos, en casos en que particulares contaban con las autorizaciones de SETENA, permisos municipales y demás requisitos (v. entre otras, la sentencia número 2004-01923 de las 14:55 hrs. de 25 de febrero de 2004); o la anulación de todos los permisos de construcción otorgados a propiedades ubicadas dentro de la zona de amortiguamiento (banda de 500 metros) del Parque Nacional Marino Las Baulas sin que tuvieran la viabilidades ambientales (sentencia 2008-018529 de ocho horas y cincuenta y ocho minutos del dieciséis de diciembre del dos mil ocho). Ese carácter declarativo y retroactivo, frente al cual no se pueden invocar derechos adquiridos, también ha sido aplicado en casos con situaciones patrimoniales consolidadas, incluso interlocutoriamente; así, por ejemplo, madera talada al amparo de actos anulados por violar el derecho al ambiente que la Sala no ha permitido siquiera la movilización ni aprovechamiento alguno por parte de los permisionarios de una explotación forestal (v. por ejemplo, la sentencia 6466-2002 de 2 de julio de 2002 y su aclaración y adición por voto 2003-02862 de nueve de abril del dos mil tres).

Así, no se violan derechos adquiridos cuando están en contra del derecho al ambiente y, específicamente, cuando un derecho presuntamente adquirido se enfrenta a un derecho ambiental de naturaleza colectiva; si el primero pone en peligro la conservación o sostenibilidad del segundo, la Constitución protege el derecho ambiental, por razón de los daños irreparables al ambiente. Se trata de un ejercicio normal de las potestades de la Sala y conteste con toda la doctrina elaborada en materia ambiental a lo largo de los años. Nadie ha discutido la adopción, incluso, de medidas preventivas, en forma interlocutoria, que ordenan la suspensión de obras o actividades cuando afectan el ambiente, aunque las obras y actividades hayan contado con todos los permisos y el respaldo legales formales. Así, la lógica de las cosas, del proceso y de los principios constitucionales conduce a que lo que procede, en estos casos, es la posibilidad de indemnizar a quienes gozaban de licencias o permisos para la pesca con red de arrastre, por quedar sin efecto con la anulación de la norma.

Por otra parte, es obvio que el INCOPESCA no puede renovar permisos, autorizaciones ni licencias, ni extender su plazo por ningún mecanismo jurídico administrativo una vez vencidas, porque carece de autorización legal, al desaparecer la norma.

La Sala tiene la potestad y, acaso, el deber de dictar las reglas necesarias para evitar que el efecto retroactivo de la sentencia constitucional produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales; sin embargo, el ejercicio de esa potestad debe fundamentarse, tanto como la sentencia misma. En el caso que se analiza no se fundamentan las graves dislocaciones de la seguridad, la justicia ni la paz sociales; toda la fundamentación de la sentencia se dirige a censurar la grave “dislocación” al ambiente producida por las normas anuladas pero al dimensionar en el tiempo el efecto retroactivo de la sentencia, prácticamente desaparece ese efecto. Nuestro sistema de justicia constitucional tiene un propósito que está claramente definido en el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional: “garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación, así como los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica”.

En virtud de ese fin se construyó todo el sistema previsto en la Ley, tanto en cuanto a los mecanismos de control de constitucionalidad cuanto al amparo y el hábeas corpus. El dimensionamiento de la sentencia debilita peligrosamente esa supremacía de las normas y principios constitucionales al reconocer, tácitamente, derechos patrimoniales adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas al amparo de normas inconstitucionales desde su origen Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.

Voto salvado del magistrado Castillo Víquez Me decanto por declarar sin lugar la acción y considero que la norma no es inconstitucional, siempre y cuando el uso de las técnicas de arrastre sean aquellas admitidas por organismos internacionales de reconocido prestigio, tales como la FAO. Coincido con el voto de mayoría de que hay abundante evidencia científica del daño que se causa al medio ambiente con ciertas técnicas de arrastre. En este punto no hay mayor discusión. Donde el tema sí es debatible, es si se debe prohibir del todo esta técnica, tal y como lo han hecho algunos Estados, o si es factible su uso, siempre y cuando tengan un menor impacto ambiental. En esta dirección, la FAO, en el Estudio Mundial sobre la Pesquería de Camarón del 2010, no aboga por la prohibición de la pesca de arrastre, sino por su ordenación. Sobre el particular, en su resumen, se indica lo siguiente:

“Este informe resume los resultados de un estudio mundial del desarrollo y estado actual de las pesquerías del camarón, y se enfoca hacia las repercusiones sociales, económicas y ambientales directas e indirectas de dichas pesquerías. El estudio pasa en revista la situación presente, problemas y cuestiones, así como las soluciones que se han encontrado y las compensaciones recíprocas por que se ha optado. Los temas importantes relacionados con las pesquerías del camarón se examinan en diez países representativos de varias regiones geográficas y en diversas condiciones de pesca significativas. Los diez países seleccionados son: Australia, Camboya, Estados Unidos de América, Indonesia, Kuwait, Madagascar, México, Nigeria, Noruega y Trinidad y Tobago. Los resultados de los estudios nacionales, combinados con estudios especializados sobre temas importantes relacionados con las pesquerías del camarón, han dado origen a las principales conclusiones del estudio general.

Las capturas mundiales recientes de camarón ascienden a alrededor de 3,4 millones de toneladas por año, siendo Asia el área de pesca del camarón más relevante. La producción camaronera mundial, tanto de captura como de criadero, es de aproximadamente 6 millones de toneladas, de las cuales alrededor del 60 por ciento entra en el mercado mundial. En términos de valor, el camarón es hoy el producto pesquero comercializado internacionalmente más importante. En muchos países tropicales en desarrollo es el producto de exportación pesquero más valioso; y su efecto en el empleo también es considerable. La importancia económica del camarón debe ser conciliada con las grandes preocupaciones que despierta el impacto ambiental ocasionado por su pesca. Las observaciones que se formulan en este estudio acerca de las pesquerías del camarón cubren muchos aspectos, e incluyen el desarrollo de la pesca camaronera; la estructura de las pesquerías; las especies objetivo; las capturas y el esfuerzo de pesca; la contribución económica de la pesca; el comercio; la captura incidental; el combustible; los aspectos biológicos; los impactos en el ambiente físico; las repercusiones de la pesca del camarón en gran escala en las pesquerías en pequeña escala; la ordenación; la observancia de las normas; la investigación; y las repercusiones del cultivo de camarón en la pesca del camarón.

Una de las principales conclusiones a las que se llega en el estudio es que existen mecanismos, instrumentos y modelos que permiten mitigar eficazmente muchas de las dificultades asociadas con la pesca del camarón cuando se adopta un enfoque precautorio y ecosistémico. Se deduce de ello que, existiendo una capacidad de implementación apropiada, la pesca del camarón, incluida la de arrastre, puede, en efecto, ser objeto de ordenación. Sin embargo, en muchos países, la debilidad de los organismos encargados de la pesca, la falta de voluntad política y de una base jurídica adecuada han sido los factores responsables del fracaso de las actuaciones de ordenación. El informe formula recomendaciones específicas sobre algunos asuntos clave: la ordenación de las pesquerías de camarón en pequeña escala, la reducción de la capacidad y el acceso a la pesquería”. (Las negritas no corresponden al original).

Por su parte, en el informe de la FAO del Estado Mundial de la Pesca y la Acuicultura del 2012, se resalta la necesidad de recurrir a la pesca de arrastre inteligente, como un medio para reducir los daños causados al lecho marino por la pesca de arrastre de fondo. Ergo, si la FAO no aboga por la prohibición absoluta de las técnicas de arrastre, no encuentro razón alguna para declarar inconstitucional la norma, máxime de que hay técnicas de arrastre que son compatibles con una explotación racional de los recursos naturales, lo que es acorde con el principio del desarrollo sostenible.

Como es bien sabido, el principio de desarrollo sostenible fue recogido en la Declaración de Río sobre el medio. La idea central es que las actividades económicas satisfagan las necesidades de la presente generación, sin comprometer las posibilidades de las futuras generaciones. Este principio ha sido reconocido, de forma reiterada, por la Sala Constitucional. En efecto, no es casualidad que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se haya regulado en el artículo 50 constitucional, numeral que le otorga al legislador las potestades para la organización y estímulo de la producción y para el más adecuado reparto de la riqueza, potestades que de conformidad con la norma deben ser ejercidas en procura de un fin definido constitucionalmente: el mayor bienestar de todos los habitantes. Dentro del término “mayor bienestar” encontramos no solo una política orientada a un mayor desarrollo económico, sino también una política redistributiva, dirigida a lograr la distribución de la riqueza producto de la cooperación social.

Tanto la una como la otra, deben realizarse con absoluto respeto al equilibrio ecológico y la sanidad ambiental, sólo así, la vida y toda actividad humana serán posibles. En ese sentido, el principio 8 de la Declaración de Río de 1992, establece que: “Para alcanzar el desarrollo sostenible y una mejor calidad de vida para todas las personas, los Estados deberán reducir y eliminar las modalidades de producción y consumo insostenibles y fomentar políticas demográficas apropiadas”.

En otro orden de ideas, pero estrechamente relacionado con lo que venimos afirmando, no podemos dejar de lado el hecho de que la provincia de Puntarenas tiene, según datos del último censo nacional, un desempleo de 12.5% del total de la población económica activa –es la tasa de desempleo más alta del país-, y hay un 23.6% de los hogares puntarenenses que viven en la pobreza, por lo que una prohibición absoluta, en un futuro no muy lejano –cuando venzan los permisos según el dimensionamiento de la sentencia-, podría agravar aún más el problema. Son muchas las personas que de forma directa o indirecta dependen de la pesca del camarón, incluso muchas mujeres jefas de familia que se dedican a las labores de pelar los camarones. Por otra parte, no hay evidencia científica que la técnica de arrastre sea la causa del agotamiento del recurso marino y, debido a esta, se reduzca el empleo en la pesca artesanal. Dicho de otra forma, no hay un estudio serio que permita concluir que al prohibirse las técnicas de arrastre la consecuencia será un mayor empleo en la actividad de pesca artesanal.

Dicho lo anterior, si es posible el uso de técnicas de arrastre que permiten un menor impacto ambiental y la explotación racional de un recurso natural, y ante la necesidad que tiene la provincia de Puntarenas de preservar la fuentes de empleo, pues la prohibición de esta técnica creará mayor desempleo en esa región, no encuentro razón alguna para prohibirla, por lo que me inclino por salvar el voto y declarar sin lugar la acción.

Fernando Castillo Víquez 2295-3712. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6